Introducción a la Supervisión y Regulación de la Seguridad ...

02 de Noviembre del 2011

Introducción a la Supervisión y Regulación de la Seguridad de Empresas Energéticas II:

Casos de Estudio y Aplicaciones

IX CURSO DE REGULACIÓN ENERGÉTICA DE ARIAE

Cartagena de Indias, Colombia Basada en la Disertación Doctoral de:

Arturo L. Vásquez Cordano, Ph.D.Oficina de Estudios Económicos

OSINERGMIN – Perú

02/11/2011 1/35Arturo L. Vásquez Cordano

CASO DE ESTUDIO:

DERRAME DE PETRÓLEO EN EL GÓLFO DE MÉXICO

Contaminación Accidental por Derrame de Crudo Derrame de Petróleo en el Golfo de México


Diferencias en los Objetivos Energéticos• Presidente Bush (State of the Union Address 31/01/2006):

– “Keeping America competitive requires affordable energy. And here we have a serious problem. America is addicted to oil, which is often imported from unstable parts of the world. The best way to break this addiction is through technology…”

• Presidente Obama (18/06/2006 Presidential Address): – “For decades, we have known the days of cheap and easily

accessible oil were numbered […] For decades, we have talked and talked about the need to end America’s century long addiction to fossil fuels. And for decades, we have failed to act with the sense of urgency that this challenge requires. Time andtime again, the path forward has been blocked, not only by industry lobbysts, but also by a lack of political courage and candor.”

Casos de Estudios Accidente Petrolero en el Golfo de México

El Derrame en el Golfo de México

• Principal Problema: Incrementar la producción petrolera a toda costa (Bush) para reducir la dependencia energética de zonas políticamente inestables (medio oriente)

• Áreas con potencial petrolífero:– Aguas ultraprofundas en el Golfo de México

– Cuenca de California

– Polo Ártico (Alaska)

• Zonas ricas en activos ambientales (recursos forestales, santuarios de vida salvaje, parques naturales, recreación y turismo, etc.)

• Conflicto entre la seguridad, la protección del medio ambiente y la producción de petróleo para satisfacer la creciente demanda.



Producción de Petróleo en Aguas Profundas

• Producción en aguas profundas:– Riesgos tecnológicos muy grandes

– Drilling, casing, cementación, manejo de BOP, bombeo, y transporte son muy difíciles a medida que la profundidad crece

• Empuje de la tecnología al límite � Alta probabilidad de accidentes

• Empresas petroleras buscan maximizar la producción de petróleo a toda costa sin pensar en los riesgos a la seguridad.

• Evidencia de captura regulatoria de la agencia supervisora (Mineral Management Service) � reducción de la regulación de la seguridad en el golfo



El Accidente

• Explosión de la plataforma Deepwater Horizon debido a problemas de control de la presión del gas (Abril 2011)

• Mayor Derrame de Petróleo en la Historia

• 4.4 millones de barriles derramadis en cuatro meses (40 a 60 mil b/d)

• 11 trabajadores muertos en el accidente

• Daño ambiental gigantesco




Extensión del Derrame

Foto Satelital de la NASA



Fallas de Seguridad (in a nutshell)• Pozo Macondo: problemático desde que se inició su perforación. Dificultades

para controlar la presión del pozo de acuerdo a los sobrevivientes.

• Falla en instalar correctamente el casing (ducto) del pozo. Falla en realizar una cementación adecuada del casing.

• Falla del BOP (blowout preventer). Nula respuesta de los sistemas de redundancia. BOP antiguo (hecho en 1999).

• Error humano debido a la alta complejidad de la tecnología.

• Falta de un método de control de derrames en el fondo marino. No se cuenta con una manera de parar rápidamente una fuga de petróleo en el mar.

• Falta de un efectivo monitoreo de las actividades offshore y un régimen adecuado de incentivos para la ejecución de la ley (law enforcement).

Casos de Estudio Accidente Petrolero en el Golfo de México


Consequences (in a nutshell)Legal Framework Accidental Pollution in Energy and Mining


Falla Regulatoria: Diseño Institucional del MMS• Regulaciones legales siempre quedan detrás de las innovaciones de la

producción de petróleo en aguas profundas (viejas regulaciones de los 80s y 90s)

• Mineral Management Service (MMS - DOI) tenía múltiples labores regulatorias:– Autorizar operaciones de perforación (proceso de otorgamiento de permisos y

control ambiental)

– Inspeccionar instalaciones en aguas profundas

– Recolectar regalías de empresas petroleros con operaciones offshore

• Conflictos en las labores del MMS (e.g., garantizar cumplimiento de normas ambientales vs. promover producción offshore para obtener regalías)

• La MMS no estaba preparada para supervisar la compleja industria petrolera. Falta de talento humano.



Falla Regulatoria: Captura y Lobby• Presidente Obama: “For years, there’s been a scandalously close relationship

between oil companies and the agency that regulate them.” (WSJ: 27/05/2010)

• “Cozy relation” entre el personal del MMS y la industria petrolera.– Funcionarios públicos recibían dádivas de la industria

– Captura regulatoria y corrupción

• “Lobbying” de la industria para reducir las regulaciones con el objeto de fomentar la producción petrolera.

– $1,000 millones para hacer lobbying al Congreso Americano desde 1998 ($ 168 millones en el 2009, Fuente: Center for Responsive Politics 2009)

– Batallón de lobbistas (cerca de 700 personas oficialmente registradas)



Falta de Regulaciones Efectivas• La Administración Bush relajó las regulaciones y la ejecución de la ley para

promover una mayor extracción petrolera � Falta de Regulaciones Estrictas. Bajo cumplimiento de las normas ambientales y de seguridad. Casi nula detección de las infracciones legales.

• Energy Policy Act (2005): 1 mes para revisar nuevos petitorios de perforaciones petroleras en el Golfo. Falta de tiempo para analizar la compleja ingeniería de las operaciones petroleras y la información géológica.

• MMS aprobava permisos sin una cuidadosa revisión debido a la presión gubernamental de incrementar la extracción petrolera (waiver to avoid NEPA regulations).

• 60 inspectores para monitorear y supervisar más de 4,000 plataformas petroleras en el Golfo de México. Limitados recursos para solventar una buena supervisión.


Fallas Regulatorias• Captura del regulador redujo a casi cero el número de inspecciones de

seguridad en la plataformas del golfo (más de 4 mil unidades)

• Sistema remunerativo del MMS muy rezagado respecto a la industria: Bajos incentivos de los funcionarios a realizar su trabajo

• Altos incentivos para maximizar la producción de petróleo (mercado internacional favorable) a toda costa � Política Drill baby, Drill

• Escasos incentivos a invertir en medidas de seguridad (sólo 20 millones en los últimos cinco años antes del desastre)

• Problema de riesgo moral exacerbado al límite debido a la falla en la supervisión y regulación de la seguridad �� Predicción del Modelo



Baja Supervisión de las actividades en el Golfo

• Incentivos de bajo poder para inducir que las empresas cumplan con las normas de seguridad debido a la falta de supervisión de la seguridad y la captura regulatoria de la MMS

• MMS muy rezagado respecto a la labor de otros reguladores




Consecuencias (in a nutshell)• Presuntos Costo Evitados (deducidos de documentos internos de BP

y los emails relevados por the (House Energy Commerce Committee)– BOP más resistente: $7 - $10 million ahorrados en el proceso de

completar el pozo.– Alquiler de la plataforma DWH al menos por tres días (para instalar el

sistema más seguro ($1 millon por día)

• Reducciones de costos y celeridad en el proceso fueron factores consderados en la decisión de utilizar un procedimiento riesgoso para completar el pozo Macondo.

• “Combine the human challenges with sophisticated equipment that needs frequent and heavy maintenance, the weather and geologicalchallenges on top of the corporate culture, the regulatory capture, lobbying, and continuous pressure for more profits, and we have the perfect recipe for a disaster.” (Cavnar 2010)

Case Study: Oil Spill in the Gulf of Mexico Accidental Pollution in Oil Extraction


Efectos de la Baja Supervisión de Segurida

• Nula multa ex ante (F1 = 0), casi nula supervisión, fuertes incentivos para infringir la ley (u0 < u+)

• El derrame de petróleo probablemente se originó por un sistema de supervisión con múltiples fallasregulatorias

• Contaminación accidental por encima de la tolerancia social x++ � aplicación de un suspensión de actividades (t = 6 meses de moratoria)


Barriles derramados por díax0

Derrame Accidental en el Golfo


CASO DE ESTUDIO:

FUGA RADIOACTIVA EN JAPÓN

Contaminación Accidental en la Industria Eléctrica Derrame de Relaves Rojos en Hungría

• New York Times y The Guardian: problemas de captura regulatoria y débil supervisión ex ante del esfuerzo de seguridad

• Renovación del permiso de operación de reactores obsoletos por 10 años más, a pesar de información que mostraba riesgos de continuar operando reactor inseguro con vida útil vencida (40 años)

• JNRC no inspeccionó equipos con fallas (generador diesel, bombas de agua). Falseo de documentos de las autoinspecciones desde el 2002

• Malas prácticas para almacenar celdas de combustible gastadas. Costos evitados para instalar un sistema de almacenamiento nuevo y un sistema de bombeo de agua seguro

Casos de Estudio Accidente Ambiental en Japón


Fuga Nuclear en la Planta Fukushima Dai-ichi

• JNRC supervisado por el Ministerio de Economía: Conflicto de política

• Puerta Revolvente entre JNRC y la Industria => AMAKUDARI

• Fallas en la Regulación de la Seguridad desde el 2002 – 2003 generóincremento en el número de accidentes en la planta de Fukushima Dai-chi

• Alta probabilidad de que suceda una fuga de radiación, incluso sin la ocurrencia del terremoto y tsunami (que fue la gota que reventó el vaso)

Casos de Estudio Accidente Ambiental en Japón


Fuga Nuclear en la Planta Fukushima Dai-ichiNúmero de accidentes reportados en central de Fukushima

0 1 2 3 4 5 6

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008


Aplicación: De la Teoría a la Práctica

FILOSOFÍA DE LA SUPERVISIÓN DE LA SEGURIDAD EN LA INDUSTRIA DE GAS

NATURAL EN EL PERU

Basado en Salvador, Julio (10/2011). Modelo de supervisión basado en riesgo, Seminario OSIJUEVES - OSINERGMIN

Riesgos

Internos Entorno

Naturales InducidasDiseño

Construcción

Operación

Identificación y acción(Infraestructura)

Bases

Riesgos asociados a la Infraestructura


El Ciclo del Proceso de Control de la Seguridad

Riesgos


22

Estudio de Riesgos: Pilar de la Supervisión de la Seguridad

1. DETERMINACIÓN DE PROBABLESESCENARIOS

2. IDENTIFICACIÓN DE RIESGOS

3. EVALUACIÓN DE RIESGOS(Matriz de Riesgos)

4. MITIGACIÓN DE RIESGOS

02/11/2011Arturo L. Vásquez Cordano 22/35

Regulación, Supervisión y Sanciones

REGULACION

• Comando y Control (Prescriptiva)

• Económica basada en incentivos y orientada a resultados específicos.

SUPERVISION (infraestructura, calidad del servicio, competencia)

• Ex ante

• Ex post

SANCIÓN

• Disuación � Optimalidad de los Incentivos

• Efectividad en un Marco Legal Administrativo


Regulación basada en Resultados

Énfasis en la Supervisión Ex Ante (Pro-actividad)

Eficiencia en el manejo de los Fondos Públicos


Principios de Supervisión de OSINERGMIN

PLAN ESTRATÉGICO DE OSINERGMIN

VISION

Que la sociedad reciba un adecuado abastecimiento de energía y que las actividades supervisadas por OSINERGMIN se realicen en forma segura y con cuidado del medio ambiente.

MISION

Regular y supervisar los sectores de energía y minería con autonomía y transparencia para generar confianza a la inversión y proteger a la población.

VALORES

– Compromiso: Actuar de manera proactiva, identificados con el organismo y sus funciones.

– Excelencia: Actuar con eficacia y eficiencia.

– Servicio: Tener la mejor disposición para atender a los clientes y los grupos de interés en los sectores minero y energético.

– Integridad: Actuar con profesionalismo y honestidad.

Filosofía de Supervisión de OSINERGMIN



Supervisión de la Infraestructura de Gas

Etapas de la Supervisión del Gas Natural

Para ingresar

Para permanecer

Para salir

RequisitosGarantías

Mecanismos de Actuación


EJECUCIÓN DE LA SUPERVISIÓN

DECLARACION JURADA(Criticidad – Indicadores-

estadísticas)

DENUNCIASOTROS

INCIDENTESACCIDENTES

REGULARESALEATORIAS

RIESGOS

PLANES Y PROGRAMAS DE SUPERVISION

AUTO REGULACION

ACCION

RecomendacionesMedidas

Sanciones

EVALUACION

TRANSPARENCIA

ReportesIndicadoresEstadísticas


Gestión de los Riesgos

Personas(Internas y entorno)

Ambiente(Interno y entorno)

Bienes(Interno y entorno)

INSTALACION

Objetivo: Preservar la vida, el medio ambiente y los bienes


Diseño

Estudio de riesgos

Plan de contingencias

EIA

Sistema de gestión para

prevenir daños a terceros y al

ambiente

Sistema de certificaciones

Sistema de gestión de

cumplimientos preoperativos

Para ingresarse requiere conformidaden el cumplimiento de las normas del sector.


O&M

Estudio de riesgos

Plan de contingencias

EIA

Sistema de

prevención y

reconocimiento por daños a terceros y

al ambiente

Sistema de

certificación

Sistema de

autorregulación

(Declaración

Jurada)

Sistema de

gestión de

cumplimientos operativos

Para permanecerSe requiere revisar

periódicamente los

riesgos, el EIA y el plan de

contingencias(Certificación)


• Fallas en la supervisión de la seguridad pueden generar accidentes con consecuencias sistémicas negativas

• Progreso tecnológico supera el accionar de los supervisores de la seguridad (Rezago Regulatorio). Problema: No siempre las condiciones de seguridad de las tecnologías son evaluadas oportunamente.

• Problemas de la Supervisión Ex Ante � mayor frecuencia de accidentes � mayor severidad de los accidentes y la contaminación

• Bajo esfuerzo de supervisión, mayor captura regulatoria � baja

probabilidad de deteccion � imponer mayores multas

– Incremento de los límites de responsabilidad administrativa y civil (cuidando el equilibrio financiero),

– Fortalecimiento de las Cortes

Conclusiones


Algunas Recomendaciones de Política

• Los gobiernos a nivel mundial están yendo contra la corriente por la crisis económica y financiera. Problema: Cortes Presupuestales

• Sectores Energético � Políticas de Seguridad Especiales debido al gran tamaño de la probable contaminación accidental � Alta Probabilidad de Detección, Multas Bajas, Ajuste de los Límites de Responsabilidad Administrativa y Civil

• Diferenciación de regímenes de supervisión para pequeñas y grandes empresas

• Regulación adaptada de acuerdo a los Ciclos Económicos: Enfoque Dinámico de la Regulación

• Las compañías pequeñas no deben ser permitidas de realizar actividades riesgosas de extracción de petróleo y producción de energía: Poca capacidad para afrontar responsabilidades de ocurrir un grave accidente

Conclusiones



• Fortalecimiento de los Reguladores de la Seguridad– Sistema de premios salariales por desempeño regulatorio de acuerdo al

mercado � Atracción de personal altamente calificado

– Estructura de gobierno corporativo en los reguladores con orientación a resultados

– Eliminación de Restricciones Presupuestarias: Capacidades de Administración Flexible y Proactiva

– Incremento de la Autonomía Institucional en la Toma de Decisiones

– Rediseño de procesos de supervisión para incrementar la frecuencia del monitoreo en sectores riesgosos � Supervisión mediante segunda capa con certificadores

Conclusiones




Introducción a la Supervisión y Regulación de la Seguridad de Empresas Energéticas II:

Casos de Estudio y Aplicaciones

IX CURSO DE REGULACIÓN ENERGÉTICA DE ARIAECartagena de Indias, Colombia

Muchas Graciaswww.osinerg.gob.pe

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