El Desmantelamiento Del Estado Interventor en México

EL DESMANTELAMIENTODEL ESTADO INTERVENTOREN MXICO

Karla Valverde Viesca

Resumenl.stc trabajo se plantea tres objetivos: el primero es advertir que la rectora y la intervencin son formasdistintas de partcipacin estatal en la economa; el segundo, analizar el papel interventor del Estado yen qu consiste su desmantelamiento; por ltimo, identificar los principales ejes que articulan una nuevarelacin entre el Estado, el Mercado y la Sociedad en el marco de la hoy llamada reforma del Estado.

AbstraetThis articlc presents three objetives: first, to make a distintion between curacy and intcrvention asdifferent ways of state participation in economy; second, analyzing the role of interventor state why wetalk about it's dcsmantling; at last, to idcntify the main axis that articulate a new relation betwecn thcstate, the market, and society in arder of the state retorm.

La funcin del Estado en el desarrollo de los pases ha atravesado por di-versas etapas, mismas que han definido una serie de mecanismos yformas de intervencin econmica a lo largo del tiempo. El tema de la in-tervencin estatal ha sido un punto muy discutido a raz de las crisis pe-ridicas del capitalismo, de la capacidad de la sociedad y del Estado paraactuar sobre el proceso econmico, y de los efectos de dicha actuacin.

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SISTEMA POLTICO MEXICANO

Su discusin ha girado alrededor de dos posturas: la primera, plantea unaintervencin estatal casi nula para dejar que las fuerzas del mercado regu-len la economa; la segunda, supone una intervencin directa del Estadocomo la nica opcin para remediar las contradicciones del modelo y ga-rantizar el adecuado desarrollo de la economa.

Aunque el debate no es novedoso, tampoco ha encontrado una res-puesta satisfactoria. Despus de que el keynesianismo logr por algntiempo el crecimiento econmico al proporcionar una vlvula de escape ala crisis del Estado capitalista de laissezfaire, proponiendo una interven-cin estatal directa en los aspectos monetarios y fiscales para mantener elpleno empleo, se produjeron tambin una serie de contradicciones al des-atender la regulacin de la inversin pblica y privada, lo cual finalmenteprodujo, hacia el fin de la dcada de los sesenta y durante buena parte delos setenta, una crisis econmica caracterizada por el estancamiento eco-nmico y la inflacin.

Esta dinmica en Mxico se identifica entre los aos 1940-1970 endonde el gran pilar del desarrollo econmico fue la intervencin estatalpara promover la industrializacin. Tres fueron las polticas que, en suconjunto, caracterizaron el periodo:

1. Asignacin de recursos a travs de la poltica crediticia.2. La exencin de impuestos a la renta y a la importacin, entre otras

polticas impositivas.3. La poltica comercial que modific aranceles, precios, permisos o

licencias para favorecer la sustitucin de importaciones.

A pesar del crecimiento econmico que caracteriz al milagro mexica-no, tres fueron tambin los elementos que se generaron en el patrn deacumulacin de capital e impidieron el desarrollo econmico:

1. La concentracin del ingreso.2. El desequilibrio del sector externo.3. El dficit fiscal.

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Estas caractersticas provocaron, entre otras cosas, que hacia finalesde los setenta la crisis del desarrollo estabilizador se evidenciara conestanflacin.'

Asimismo, el crecimiento de los organismos y las empresas paraes-tatales inaugura para el Estado mexicano una nueva caracterstica, la deinversionista para dirigir el proceso econmico. En este sentido el anlisisde la intervencin econmica del Estado durante las siguientes dcadascobra importancia toda vez que a partir de la crisis econmica redefinirde manera importante su accin, ya que el estancamiento con inflacinnos conduce nuevamente al dilema no solucionado: si el Estado no inter-viene en la economa, se produce crisis econmica, pero si interviene,tambin se produce cmo definir entonces, los trminos de una interven-cin estatal apropiada en la relacin o compromiso con la sociedad?

Si bien es cierto que el Estado del bienestar, con sus distintas modali-dades y sus propias caractersticas en diversas latitudes, entr en crisis yha sufrido mltiples transformaciones (reprivatizacin, venta de empresasdel Estado, apertura comercial, etctera) no podemos hablar de un nuevomodelo que lo sustituya hasta el momento, o bien, que ofrezca una solu-cin a las contradicciones capitalistas. A pesar de sus modificaciones,que tienden ms bien a un esquema restringido de intervencin, el Estadocontina encargndose de ciertas reas sociales y econmicas que seorientan tambin hacia sectores especficos de la poblacin, por lo que laprivatizacin como saneamiento de las finanzas no implica necesariamen-te una disminucin de la rectora estatal, siempre y cuando se replanteensus relaciones con la sociedad para garantizar una corresponsabilidad enel compromiso social.

El anlisis de la funcin econmica del Estado mexicano no puede de-jar de lado a los elementos que caracterizan al sistema poltico y, portanto, establecen una serie de lneas de accin en las diversas relacionesque de l se derivan. Sin duda, la existencia del presidencialismo, del

1 Sobre este tema ver: Jos Blanco, "Desarrollo de la crisis en Mxico 1970-1976", cn TrimestreEconmico, Mxico, FCE, nm. 39, 1981, pp. 297-335. Leopoldo Sals, La realidad econmicamexicana: retrovisin y perspectivas, Mxico, Siglo XXI, 1985.

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corporativismo, de un partido dominante y de una lite poltica permi-tieron, por algn tiempo, el impulso de ciertos mecanismos y formas departicipacin estatal que privilegiaron el intervencionismo. El desgaste,tanto de estos fundamentos como del modelo econmico, exigieron delajuste, readaptacin, reorganizacin y restructuracin de las relacionesentre el Estado, el mercado, la sociedad y el individuo.

Es importante hacer notar, que nos interesa discutir especialmente losaspectos econmicos de la relacin del Estado con la sociedad y que nosreferiremos al sistema poltico slo en la medida en que aclara esta pers-pectiva de anlisis.

En este orden de ideas, este trabajo se plantea tres objetivos: el prime-ro es advertir que la rectora y la intervencin son formas distintas departicipacin estatal en la economa; el segundo, analizar el papel inter-ventor del Estado y en qu consiste su desmantelamiento; por ltimo,identificar los principales ejes que articulan una nueva relacin entre elEstado, el mercado y la sociedad en el marco de la hoy llamada reformadel Estado.

l. Rectora e intervencin estatal en Mxico

En el desarroIlo de la funcin econmica del Estado, existen dos concep-tos bsicos: rectora estatal e intervencin econmica del Estado. Aunquepara algunos autores ambos trminos son sinnimos,' vale la pena aclararsus diferencias.

La rectora es la postulacin del Estado como el gran promotor de laeconoma en cuanto a su desarrollo, es decir, orienta, ordena, gua, dirige,coordina, fomenta y regula el desarroIlo econmico con ese objetivo. Laregulacin jurdica de las relaciones entre la propiedad pblica y la priva-

2 Para algunos autores la rectoria estatal se considera como un indicador del intervencionismo.Marcos Kaplan, "El intervencionismo del Estado en la economa y el desarrollo: marco terico,conceptualizacin y esquema analtico", en Regulacin jurdica del intervencionismo estatal enMxico, Mxico, FCE-SEMIP, 1988, p. 45.

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da; la regulacin de 10 privado, que implica determinar las caractersticasde la inversin; la regulacin de bienes de consumo bsico; el fomentoa determinado sector econmico en funcin del modelo econmico adopta-do, y el establecimiento y la orientacin de polticas econmicas, sonalgunas acciones rectoras del Estado.

Determinar la poltica econmica y con ello el desarrollo de la Nacin,es una funcin en que influyen los intereses de diversos actores por loque es posible afirmar que las relaciones establecidas entre el gobierno, elsector pblico y el sector privado orientan la rectora econmica.' En es-tos trminos, la rectora es la capacidad de dirigir y conducir el desarrollonacional mediante polticas que fijan las bases de accin econmica parael Estado mismo, las instituciones, los organismos descentralizados, lasempresas con participacin estatal y el sector privado.

Aunque la rectora es una funcin propia de cualquier Estado, enMxico su formalizacin se expuso en la Carta Magna de 1917. Diversosartculos constitucionales (3, 27, 123, por ejemplo) contemplan un papelactivo del Estado como el gran promotor del desarrollo nacional y esta-blecen jurdicamente sus reas de competencia y de orientacin poltica.Desde entonces, el Estado ejerce su funcin rectora para determinar lapoltica econmica y el desarrollo del pas mediante el establecimiento deun marco jurdico que regula las relaciones entre el gobierno, el sectorpblico y el sector privado.

Si bien es cierto que el establecimiento de reglas y normas de accin,en este caso econmicas, tambin es una funcin que caracteriza al Esta-do per se, en 10 que se refiere a su evolucin podemos distinguir dosgrandes caractersticas: la primera, identifica al Estado como promotordel ordenamiento, la regulacin y la normatividad del proceso econmico;la segunda, lo caracteriza como un eventual participante e inversionistadirecto en dicho proceso, ya sea para fines de bienestar social, o biencomo empresano.

3 Sobre este terna hay un texto clsico: Nora Hamilton, Mxico: la autonomia relativa del Es/oda,Mxico, ERA, 1983.

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Mientras que la rectora estatal como capacidad para regular, ordenary dictar polticas siempre ha existido, es decir, es una funcin propia delEstado, la rectora con fines sociales y/o empresariales es un fenmenorelativamente nuevo.

El compromiso del Estado con la sociedad, el Estado social, que en-cuentra sus orgenes con Bismarck en el siglo pasado y es impulsado porel New Deal a mediados de los treinta de este siglo, se vuelve permanentey general a travs del Estado del Bienestar que cobr auge despus de laSegunda Guerra Mundial al surgir como una forma histrica de gestinestatal e implicar un compromiso con la sociedad mediante sus propiosmecanismos de intervencin caracterizados principalmente por:

a) Mantener el pleno empleo, o al menos, garantizar un alto nivel deocupacin;

b) Una provisin pblica de una serie de servicios universales quetienen como objeto la provisin de seguridad social en su sentido msamplio;

e) Una responsabilidad para mantener mnimos de calidad de vida, en-tendidos como un derecho social.

El Estado del bienestar plantea la rectora econmica como una fun-cin planeada e intrnseca a su lgica estatal; pero tambin se sirve de laintervencin como un mecanismo para preservar su espacio de accin. Enestos trminos, la rectora es una funcin y la intervencin econmica re-sulta ser un instrumento y un parmetro distinto al de la rectora, en don-de la planeacin nacional, el aumento del gasto del Estado y su actividadeconmica directa como productor, distribuidor e inversionista, son algu-nos de sus indicadores.

Bajo esta perspectiva, rectora e intervencin no van necesariamentede la mano. Un Estado puede ser moderado o fuertemente interventorcomo resultado de su capacidad rectora y no de su accin econmica.Asimismo, si aceptamos que todos los Estados estn involucrados de al-guna manera en el proceso econmico y que no existen Estados que no di-rijan o guen su economa, es posible identificar a la rectora y a la inter-

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vencin como dos conceptos distintos, que si bien pueden aparecer rela-cionados, no deben ser entendidos como sinnimos.

Caracterizacin del caso mexicano

La evolucin de la rectora y la intervencin estatal responde, entre otrascosas, a las relaciones establecidas entre los distintos actores de las socie-dad, Las funciones econmicas del Estado en Mxico, rectora e interven-cin, estn estrechamente vinculadas con la evolucin del sistema polticoy sus claves de estabilidad, mismas que impulsaron a la empresa pblicacomo elemento dinmico del desarrollo, El punto de partida de la rectoraest en la Constitucin de 1917 y partir de entonces es posible compren-der la funcin histrica del sector paraestatal en cinco etapas:

a) 1920-1940;b) 1941-1954;c) 1955-1969;el) 1970-1982;e) 1983 hasta nuestros das.

En la primera etapa las acciones de la intervencin estatal consistieronen la creacin de una infraestructura institucional que le permiti al Esta-do hacer frente a su funcin como promotor del desarrollo. Es un periodofundamental en la consolidacin de un Estado fuerte a travs delpresidencialismo, el coorporativismo, un partido oficial y una clase polti-ca homognea que definieron e instrumentaron una serie de mecanismosde organizacin y control de la economa, entre ellos: el Banco de Mxico(1925); el Banco de Crdito Agrcola (1926); el Banco Nacional Hipote-cara, Urbano y de Obras Pblicas (1933); Nacional Financiera (1934);la Comisin Federal de Electricidad (1937); el Banco Nacional de Co-mercio Exterior (1937); Ferrocarriles Nacionales, y Petrleos Mexicanos(1938).

La segunda etapa coincide con el impulso a la industrializacin como

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eje del desarrollo econmico. A partir de los aos cincuenta, la empresapblica en Mxico se constituy tanto en un instrumento para apoyar a lapoltica industrial, como en un elemento fundamental para dar sustento alnaciente rgimen de economa mixta en el cual se iban perfilando ladivisin de tareas entre los sectores pblico y privado. Esta etapa secaracteriza tambin por la creacin de una compleja red de entidades p-blicas con un inters referido al bienestar y al desarrollo social, en el cualel papel corporativo del Estado fue fundamental. Entre otras instituciones,se crearon: el Banco Nacional de Fomento Cooperativo (1941), el Hospi-tal Infantil de Mxico, el Instituto Mexicano del Seguro Social y AltosHornos de Mxico (1942), el Instituto Nacional de Cardiologa, Guanos yFertilizantes de Mxico (1943), el Banco Nacional Monte de Piedad(1946), Industria Petroqumica Nacional (1949), Diesel Nacional (1951)y, la Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril (1952).

Aunque en sus inicios la empresa pblica alcanz un importantegrado de autofinanciamiento, ste fue disminuyendo al depender cada vezms tanto de las transferencias del gobierno federal como del finan-ciamiento interno y externo. Simultneamente, se fueron perdiendo lasposibilidades para canalizar el rendimiento de estas entidades hacia la in-versin productiva.

Aparecen as dos caractersticas de la participacin estatal en los aossesenta: la primera es que su intervencin como agente productor directoen ramas manufactureras dinmicas en aquel momento, no se ampla; y,la segunda, que el Estado tiende a perder su papel como promotor que lohaba caracterizado durante los aos cuarenta y cincuenta para transfor-marse en un agente financiero de las empresas pblicas a travs de recur-sos provenientes, principalmente del exterior.'

De 1955-1969 aos que caracterizan la tercera etapa, se profundiza elapoyo a la industrializacin del pas y al abastecimiento de productos yservicios. El milagro mexicano y la estabilidad del pas comienzan a dar

4 Jaime Ros y Jos Casar. "Problemas estructurales de la industrializacin en Mxico", enInvestigacin Econmica, Mxico, nm. 164, vol. XLII, Facultad Economa-UNAM, abril-mayo,1983, p. 158,

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signos de agotamiento. Aparecen: el Instituto de Seguridad y ServiciosSociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (1960), la CompaaNacional de Subsistencias Populares (1961), el Instituto Mexicano delPetrleo, Aeropuertos y Servicios Auxiliares (1965), Financiera NacionalAzucarera (1966), el Sistema de Transporte Colectivo (1967) y la Side-rrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas (1969).

Hacia finales de la dcada de los sesenta y los inicios de los aos se-tenta, la dinmica de los aspectos coyunturales aunados a aqullos de ca-rcter estructural promovieron la aparicin de signos de agotamiento delmilagro mexicano y de la estabilidad del pas, provocando una fuerte cri-sis econmica que junto con el deterioro de relaciones entre los actores,cristalizaron en conflictos sociales y polticos.

Frente al desgaste de los mecanismos estatales tradicionales de rela-cin y controlsocial, una mayor presencia del Estado en diversos mbitoseconmicos, el fortalecimiento del grupo empresarial y su oposicin hacialas polticas estatales, impuso la necesidad de modificar el esquema deeconoma mixta. El sector petrolero se convirti en el eje de la acumula-cin de capital, con lo cual la inversin pblica fue el factor determinantede la dinmica econmica. Se inaugura la cuarta etapa de 1970 a 1982 endonde el Estado participa en la produccin y distribucin de bienes y ser-VICIOS.

El cambio en la actividad que realiza el Estado en materia econmicaconstituye un periodo de redefinicin de la rectora econmica, es decir, apartir de 1970, con la poltica de desarrollo compartido, el Estado pasade ser meramente proteccionista (en el sentido de garantizar las condicio-nes necesarias para el buen desempeo de la economa) a ser directriz delproceso econmico a travs de la economa mixta.

La reordenacin y el consecuente enfrentamiento poltico-social, sedieron a la par de la crisis nacional e internacional, que tuvo un carcterfundamentalmente econmico. El agotamiento del modelo de desarrollodemandaba el establecimiento de un nuevo sistema financiero internacio-nal que reactivara la economa mundial.

En Mxico, el malestar provocado por el desarrollo estabilizador tratde subsanarse mediante la nueva poltica econmica de desarrollo com-

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partido y la apertura democrtica, durante la administracin de Eche-verra.

El Estado asumi una actividad como rector e inversionista econmi-co, no slo al determinar el desarrollo de la Nacin, sino asumiendo la"responsabilidad de participar en la produccin y distribucin del ingre-SO".5 Esta funcin aunada a los efectos de la crisis econmica y al en-frentamiento con el sector empresarial provocaron un crecimiento desme-surado del sector pblico. A pesar de los esfuerzos para establecer unapoltica congruente mediante la creacin de una Comisin NacionalTripartita (rgano de consulta y dilogo entre trabajadores, empresarios ygobierno), as como unidades de programacin y coordinacin del gastopblico, el periodo se caracteriz por ser una etapa de freno y arranqueentre impulsos de restriccin y aceleramiento de la poltica gubernamen-tal.

Esta incongruencia provoc que aunque el Estado dirigiera la econo-ma, su papel como interventor se viera contrarrestado, entre otras cosas,por la falta de una poltica clara que, adems, tuvo como principal opo-nente a los empresarios.

El Consejo Coordinador Empresarial surge en 1976 como resultado deun proceso creciente de enfrentamientos con el Estado y es precisamenteesto lo que le confiere el ser un foro de expresin del gran capital y unafuerza poltica que reclama un lugar en la direccin de la sociedad, es de-cir, frente al Estado.

Si bien es cierto que el proyecto reformista de Echeverra, podra ha-ber favorecido el desarrollo de la inversin privada nacional, la oposicinde los empresarios a una mayor intervencin econmica estatal y a loscambios en la distribucin del ingreso provocaron que el Estado fuera ac-tuando sobre la marcha en las diversas reas de desarrollo "olvidadas"por la inversin privada.

Aunque la lgica estatal no contemplaba dentro de sus objetivos uncrecimiento tan desmesurado del aparato pblico, el enfrentamiento con

5 Luis Echeverria lvarcz, Seis Informes de Gobierno, Mxico, Secretara de la Presidencia,1976, p. 50.

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los empresarios ocasion en buena medida que el Estado asumiera unnuevo papel: el de inversionista y empresario. En esta etapa se crearonentre otras instituciones, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa(1970), el Consejo Nacional de Fomento Educativo (1971), el Fondo parala Vivienda de los Trabajadores (1973), el Consejo para Promover laCultura y recreacin de los Trabajadores (1975), adems de 56 institucio-nes bancarias que fueron nacionalizadas (1982).

El carcter interventor del Estado se manifest de un modo pragmticoy no de una forma racional o planeada como se intentara presentardurante la siguiente administracin. La lucha entre el Estado y los empre-sarios fue una lucha por definir, por un lado, quin era el rector econmi-co y, por el otro, el rumbo de la intervencin econmica estatal. En estostrminos, los procesos de conciliacin y negociacin dieron como resulta-do una redefinicin de la actividad econmica del Estado.

Esta redefinicin, sintetiza a la rectora en dos formas: la primeracomo la capacidad para dirigir y orientar el desarrollo econmico; la se-gunda que aparece junto con un carcter interventor, se refiere a su acti-vidad, eventualmente, directa en el proceso econmico, sea para fines debienestar social, o bien, como empresario.

En la ltima etapa el sistema poltico mexicano, que durante un largopenodo fue visto como un museo viviente con sus claves de estabilidad,manifiesta claramente sus contradicciones y plantea la necesidad de unareforma poltico-institucional." Desde 1983 y hasta nuestros das, se plan-tea la desincorporacin de entidades paraestatales no prioritarias y estra-tgicas como eje de la poltica de modernizacin econmica y elredimensionamiento del Estado.

6 Sobre este tema se han desarrollado diversos trabajos, destacan: Hctor Aguilar Camino "Elsistema poltico mexicano". en La Cultura en Mxico, suplemento de Siempre, Mxico, 17 de octubrede J984, nm.1185. W. Comclius. J. Gentleman. P. Smith, "The dynarnics of pol itical change inMexico", en Mexicas Altcrnative Political Futures, La Jol la. Center for US-Mexican Studies, 1989.NeiJ Harvey (editor'), Mexico Dilemmas of Transition, London, Institute of Latin American Studies-British Academic Press, 1993. Jaime Crdenas. "Los escenarios de la transicin poltica mexicana", enR. Mndez Silva (cornp.). Tendencias del cambio democrtico. Mxico. UNAM. 1994. Lus Rubio,"El sistema poltico cambio y evolucin'.'. en L Rubio y Arturo Fernndez (editores), Mxico (J laHora del Cambio, Mxico, Cal y Arena, 1995

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Desarrollo de las empresas paraestatales en Mxico

1155

1000800600

272

264

229188*

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200 400o

1920-1940-F-----------

J941-19541955-19701970-19821983-1993

1996-1998

I'------------_... ---

*Actualmente se encuentran en proceso de desincorporacin 44 empresas.FUENTES: Rogozinski, La privatizacin de empresas paraestatales, 1995. De 1982 a la fecha,

datos del SEMIP y de SHCP.

De 34 entidades creadas en la primera etapa, se pasa a 1,155 en lacuarta y a 264 en 1993, toda vez que a partir de 1983 en tan slo 10 aosse haban desincorporado 977 entidades paraestatales.

11. El desmantelamiento del Estado interventor

La participacin del Estado mexicano en la esfera econmica ha sido unaconstante en la historia del pas. Un indicador de la intervencin estatal esla formacin del sector paraestatal, por ello la desincorporacin de lasempresas pblicas se asocia con el desmantelamiento del Estado interven-tor. Sin embargo, aunque desde los aos ochenta el discurso dominante hagirado en tomo a la crisis inevitable del Estado del bienestar, paralela-mente hemos sido testigos de como su desmantelamiento y el relativo

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retroceso del reformismo social, no ha supuesto ni su quiebra, ni la de susinstituciones fundamentales, sino ms bien, su restructuracin de cara ala integracin del llamado orden liberal en el mundo.'

Parece claro que la necesidad de responder a las demandas internas ya la dinmica internacional resurge, a partir de mediados de los setenta,la disputa por la Nacin entre dos proyectos de desarrollo: el primerocomprometido con las fuerzas sociales y formas de organizacin econmi-ca predominantes a partir de la posguerra, dentro de una perspectiva deintegracin global a travs de un ajuste estructural; el segundo, proyec-taba una reactualizacin del desarrollo esbozado en la Constitucin,mediante la ampliacin de reformas econmicas y sociales con un carc-ter nacionalista."

Durante la administracin de Lpez Portillo, destaca el cambio de es-trategia instrumentada por el gobierno para ejercer la rectora estatala travs de la intervencin. A diferencia del periodo anterior, la participa-cin econmica del Estado tratara de delinear una ruta determinada, esdecir, se pasa de una intervencin ad hoc a una intervencin planeada. Eneste sentido, el periodo que corre de 1976 a 1982 puede identificarsecomo de transicin dentro de un proceso ms global e integral de reformaestatal y sobre todo del replanteamiento de la relacin Estado, mercado ysociedad.

Bajo este esquema encontramos dos momentos importantes en el pro-ceso de transformacin global: el primero incluye el sexenio de LpezPortillo y se caracteriza por intentar mantener el rumbo de la polticaeconmica encabezada por su administracin y encuentra como nicorecurso para salvaguardar sus contradicciones la nacionalizacin de labanca; el segundo, se inicia en 1983 con la administracin de Miguel dela Madrid cuando se establece el captulo econmico en la Constitucin,reformando los artculos 25, 26, 27 y 28, definiendo el carcter de la rec-tora y las reas de intervencin estatal.

7 David Held, Demoeracy and the Global Order, Stanford, Stanford University Press, 1995.

8 Rolando Cordera y Carlos Tello, Mxico la disputa por la nacin, Mxico, Siglo XXI, 1981.

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Primer periodo: 1976-1982

Para comprender la forma en que evolucion la poltica econmica du-rante la administracin de Lpez Portillo, vale la pena distinguir las co-rrientes de pensamiento que tuvieron lugar en dicha coyuntura y queoscilaron entre el expansionismo, el contraccionismo y el proteccionismo."

La corriente expansionista, se caracteriz por confiar en los ingresospetroleros como frmula para resolver todos los problemas del pas. Po-dramos decir que esta poltica fue la base del desarrollo econmico hasta1981, cuando el mercado petrolero se debilit.

La segunda corriente ideolgica, la proteccionista, estuvo influenciadapor la escuela keynesiana y favoreca la elevacin del nivel de empleo atravs del control sobre las importaciones y el movimiento del capital.Esta poltica fue incorporada al Plan de Desarrollo Industrial 1979-1982.

Por ltimo, la contraccionista acorde a las polticas del Banco Mun-dial y el Fondo Monetario Internacional propona la liberacin de laeconoma, la flotacin de la moneda y la contraccin del gasto pblico,entre otros aspectos. Algunas de estas polticas fueron instrumentadas enel primer ao de gobierno de Lpez Portillo.

La alternativa para recuperar la rectora y fortalecer la intervencinestatal en los asuntos econmicos del pas fue la planeacin. El nuevo go-bierno dise una serie de reformas con este propsito. En lo econmicodestaca la Alianza para la Produccin; en lo administrativo, la Leysobre Presupuesto, la Contabilidad y los Gastos Pblicos, la Ley Generalde Deuda Pblica y la Ley Orgnica de la Administracin PblicaFederal; y en lo poltico, la Ley Federal de Organizaciones Polticas yProcesos Electorales."

La Alianza para la Produccin signific adems de una nueva correla-cin de fuerzas entre el Estado, el movimiento obrero y los empresarios,

9 Terry Barker y Vladimiro Brailovsky, "Recuento de la quiebra", en Nexos, nm. 71, Mxico,noviembre 1983, pp. 17-23.

10 Rosa Mara Mirn y Germn Prez, Lpez Portillo. Auge y crisis de un sexenio, Mxico, Plazay Valds, 1988, p. 32.

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sobre todo, el marco de una economa mixta en la cual el Estado tom ensus manos la rectora econmica del pas frente a su anterior adversario,el empresariado.

El petrleo se convirti en el eje del desarrollo econmico nacional. Enconcordancia con esto y con el desarrollo de la planeacin surgieron elPlan Nacional de Desarrollo Industrial (PNDI) 1979-1982 Y el Plan Glo-bal de Desarrollo 1980-1982.

El petrleo se convirti en la nueva base del financiamiento y en ejedel desarrollo econmico. En esta lgica, surgieron el Plan de DesarrolloIndustrial (PNDI) 1979-1982 Y el Plan Global de Desarrollo 1980-1982.Sin embargo, la riqueza petrolera slo represent una prrroga del viejomodelo de desarrollo pero no pudo suprimir ni las contradicciones here-dadas, ni la aparicin de nuevos problemas que requirieron cambios msprofundos.

Segundo periodo: 1983-1988

Durante este periodo la necesidad de crear un control global de la acti-vidad econmica pblica, tanto sectorial como institucional, fomenta laaparicin de un cuadro instrumental y normativo de la misma. Esteproceso se desarroll en tres etapas: la primera, entre el 1 de diciembre de1982 y el 31 de mayo de 1983, cuando aparece el Plan Nacional de Desa-rrollo 1983-1988; la segunda, tiene lugar con las reformas establecidas alos artculos 25, 26, 27 Y 28 constitucionales que definen la rectora esta-tal y el proceso de planificacin nacional; la tercera, constituye elsurgimiento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales y las adecuacio-nes a la Ley Orgnica de la Administracin Federal (LOAPF).

El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, se propona dos estrate-gias para combatir la crisis: la reordenacin econmica y el cambioestructural. La reordenacin econmica es planteada como una respues-ta estratgica para enfrentar la crisis y crear las condiciones mnimaspara el desarrollo. Sus principales lineamientos se centraron en la reduc-cin de la participacin econmica del Estado, el apoyo al desarrollo de

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mercados, la liberalizacin de los mismos y la reprivatizacin e inversinextranjera. En este sentido, se plantea redefinir la actividad econmica es-tatal dentro de un cambio estructural.

Este cambio -por su parte- se propona iniciar una profundatransformacin en el aparato productivo y distributivo del pas por mediode: la disminucin en el gasto pblico, la proteccin del empleo, el abati-miento a la inflacin e inestabilidad cambiaria, el fomento a la produc-cin y la integracin del sector industrial para hacerlo competitivo en elexterior.

Las reformas constitucionales y el captulo econmico inauguran lasegunda etapa del proceso en la cual se establecieron los fines de la recto-ra econmica para la existencia de reas estratgicas y prioritarias en laeconoma del pas y la sujecin jurdica de los sectores pblico, privado ysocial al principio de la legalidad. Con ello se redefina el marco de laeconoma mixta.

Con el artculo 25 se sealan las bases del rgimen econmico mexica-no y se nombra al Estado como rector del desarrollo nacional facultadopara planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica. Caberesaltar aqu, elpeso de un Estado rector e interventor dentro del marcojurdico. El articulo 26, estableci las facultades del Estado para realizaractividades de planeacin, vinculadas al desarrollo nacional.

El artculo 27 fue complementado con el captulo econmico y se re-fiere a la propiedad privada y al carcter mixto de la economa. Por otraparte, se eleva a rango constitucional el concepto de desarrollo rural inte-gral para garantizar la justicia y la seguridad jurdica de la tierra.

Por ltimo, el articulo 28 contempla la nacionalizacin de la banca ylos principios de participacin econmica del Estado con la definicin dereas estratgicas y actividades prioritarias.

La ltima etapa se refiere al controlo regulacin sobre la empresa p-blica en Mxico y cobra relevancia si tomamos en cuenta su desarrollohistrico a travs de cuatro periodos: el primero del ao 1917 a 1947 endonde no existi una regulacin especfica sino implcita; el segundo, de1947 a 1976 cuando la regulacin se hace explcita al aparecer la primeraLey para el control por parte del gobierno federal de los organismos des-

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en los pases atrasados. La crrsis econmica mundial de 1974-1975,revitaliza el hasta entonces delegado monetarismo.

Ante las contradicciones del modelo, se alienta la idea de que el retoera el desmantelamiento de un Estado y el establecimiento de nuevasreglas de actuacin para uno nuevo. El ascenso de polticas neo-conserva-doras en los Estados Unidos y en Gran Bretaa, en la lucha por conciliarla equidad social con el crecimiento econmico, dan cuenta de ello.

El debate entre el keynesianismo y el monetarismo pone al descubier-to, nuevamente, el dilema de la intervencin econmica del Estado. Lamayora de los gobiernos cambian el objetivo de su poltica econmica:del pleno empleo al combate a la inflacin."

Los cambios se intensifican, notoriamente, desde la dcada de losochenta: la economas promueven polticas aperturistas, los sistemas pol-ticos se transforman y las relaciones internacionales se replantean.

Los ejes de la discusin en Mxico se centran en la naturaleza de latransicin y especficamente en los alcances de la reforma econmica ypoltica. En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, estos ejes se ha-cen explcitos y pueden ser resumidos en tres grandes bloques: el primeroque plantea reformas internas y en relacin con el exterior, como son laliberalizacin del mercado y la liberalizacin de la sociedad frente al Es-tado; el segundo, engloba la relacin Estado-economa y se refiere a lareduccin de la actividad estatal a las reas estratgicas, el apoyo al desa-rrollo de mercados, la privatizacin y la inversin extranjera; el ltimobloque es la relacin Estado-poltica, en donde se plantea una mayorparticipacin ciudadana, un mayor juego electoral, y el establecimiento deun nuevo pacto social.

La estabilidad que caracteriz al sistema poltico se fue convirtiendoen una arena en la cual aparecieron una nueva lite en el gobierno, unsistema de partidos ms competitivo y una erosin de los vnculos corpo-rativos entre el Estado y la sociedad.

Los cambios introducidos a la poltica econmica por la administra-cin de Miguel de la Madrid y continuados por Salinas de Gortari,

12 Fricdcrick Hayek , Inflacin o pleno empleo? Mxico, Diana. J


dibujan la ampliacin de las actividades y las esferas privadas, la crea-cin o recreacin del espacio pblico, la profundizacin de la aperturacomercial y la insercin financiera y productiva de la economa, lo queimplica, necesariamente, una nueva relacin entre el Estado, el mercado,la sociedad y el individuo.

El conjunto institucional construido desde los aos veinte se opone alas lneas que traza la modernidad, cuyo criterio es la eficiencia en lacompetencia productiva, las economas abiertas y la inversin privada.

La desincorporacin de empresas, el redimensionamiento del Estado yel cambio estructural de la poltica econmica, proponen un nuevo papelinterventor en donde el eje de la actividad econmica es la iniciativa delos particulares. Esta vez el Estado refuerza su papel como promotor yconductor frente a la redefinicin de la intervencin econmica.

La llamada reforma del Estado, en el mbito econmico, significa laracionalizacin de los recursos. El viejo modelo de desarrollo que presen-taba al Estado como productor y distribuidor, cambia por otro en que elEstado es regulador y promotor de la equidad, es decir, garante de lacompetencia entre los particulares en trminos de servicios, costos y cali-dad. Esta nueva relacin entre el Estado, el mercado y la sociedad,redefine el eje entre lo pblico y lo privado pero, sobre todo, reafirma lacapacidad estatal en la conduccin del desarrollo, frente a la reorientacinde su intervencin.

En la actualidad el Estado mexicano parece configurarse a partir dellegado de ciertas funciones econmicas adquiridas en las distintas etapasque lo han definido. Del keynesianismo se observa su injerencia en laspolticas monetaria y fiscal; del compromiso con la sociedad, su aparenteinters en el desarrollo social, y del neoliberalismo, las actuales polticasde apertura, globalizacin y liberalizacin de la economa.

La intervencin econmica es un mecanismo estatal imprescindible;sin embargo, la falta de un paradigma terico que determine su magnitud,mantiene vigente su discusin y pospone de nuevo la solucin al viejodilema: intervenga o no el Estado, no se consolida suficientemente el cre-cimiento econmico y la equidad social, y se abre la posibilidad de unanueva cnsis.

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Conclusiones

1. Uno de los temas que ahora, al final del siglo y del milenio, aparecencomo imprescindibles para discutir, se refiere a la relacin recproca e in-separable entre el Estado y el desarrollo. El tema de la funcin del Estadoen el desarrollo ha oscilado entre dos extremos: de un lado, la intervencincasi nula para dejar que las fuerzas del mercado regulen la economa y,del otro, una intervencin directa como nica opcin para remediar lascontradicciones del modelo y garantizar las ptimas condiciones para eldesarrollo. En realidad las diversas polticas econmicas instrumentadas,no han logrado encontrar una respuesta satisfactoria a esta discusin.

2. La relacin entre el Estado y el desarrollo en Mxico se puede ana-lizar a travs de dos perspectivas: una que se refiere a la evolucin his-trica de la funcin econmica del Estado y otra, que derivndose de laanterior privilegia como indicador la evolucin de la empresa pblica.

3. La construccin de una serie de mecanismos y formas para alentarla funcin econmica del Estado en Mxico, consolidaron una estructuracentralizadora paralela a la evolucin del sistema poltico. Es decir, mien-tras las claves de estabilidad lo permitieron, el sistema poltico mexicanose caracteriz no slo por subsanar las contradicciones del mbito polti-co, sino tambin, por garantizar la reproduccin del modelo econmico,mediante una intervencin estatal fuerte.

4. En este sentido, una de las lecturas de este trabajo, nos lleva a pen-sar que la intervencin estatal en Mxico, se sostiene mediante pilares quenunca correspondieron a la realidad de pas y que por el contrario, trata-ron de insertarse en una lgica mundial, construyendo, en consecuencia,una serie de instituciones que permitieron poltica y econmicamente sos-tener, por un tiempo, sus contradicciones estructurales. Ejemplo de ello esla aparicin de un Estado empresario, que bajo ninguna lgica asumi lastareas que se iban asignando, a fin de contrarrestar los efectos negativospropios de un modelo desestructurado. En este sentido, la planeacin apa-rece como un instrumento que le permite, de alguna manera, guiar su ac-cin econmica en funcin del debilitamiento del modelo adoptado en elmbito internacional.

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5. En 10 econmico, la reforma del Estado consiste en aceptar que elviejo modelo de desarrollo que presentaba al Estado como productor ydistribuidor cambia por otro, en el que el Estado es regulador y promotorde la economa, es decir, garante de la competencia entre particulares. Deesta forma, el desmantelamiento de Estado interventor, reafirma la capa-cidad estatal en la conduccin del desarrollo frente a la reorientacin desu intervencin, abriendo la oportunidad de establecer una nueva relacinentre el Estado, el mercado, la sociedad y el individuo.

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El Desmantelamiento Del Estado Interventor en México

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