El derecho humano a la libre circulación de personas en la migración internacional...

El derecho humano a la libre circulación de personas en la migración internacional intracomunitaria

El derecho humano a la libre circulación de personas en la migración internacional intracomunitaria

Luis Enrique AguilarCoordinador

Mariana MendiolaCécile Blouin

Aguilar Cardoso, Luis Enrique, coord.El derecho a la libre circulación de personas en la migración internacional intracomunitaria / Luis Enrique Aguilar Cardoso, coord.; Mariana Mendiola Hidalgo; Cécile Blouin.-- Lima: CAJ, 2010

154 p.

ISBN: 978-612-4028-20-5

MIGRACIONES / MIGRANTES / DERECHOS HUMANOS / LIBERTAD DE CIRCULACIÓN / COMUNIDAD ANDINA / BOLIVIA / COLOMBIA / ECUADOR / PERÚ

El derecho humano a la libre circulación de personas en la migración internacional intracomunitariaLuis Enrique Aguilar, CoordinadorMariana MendiolaCécile Blouin

© Comisión Andina de JuristasLos Sauces 285, Lima 27Teléfono: (51-1) 440-7907Fax: (51-1) 202-7199www.cajpe.org.pe

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2010-14304ISBN: 978-612-4028-20-5

Primera edición800 ejemplaresLima, octubre de 2010

Impreso en WR ImpresoresJr. José Gálvez No. 1670, Lince

Corrección de estilo: Cecilia Heraud PérezDiseño y diagramación: Gisella Scheuch Pool

PRESENTACIÓN ..............................................................................................................................7

INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................11

1. EL DERECHO A LA LIBRE CIRCULACIÓN COMO DERECHO HUMANO ............................ 15 1.1. Aproximaciones teóricas sobre el derecho a la libre circulación ......................................... 15 1.2. La situación de los extranjeros y el derecho a la libre circulación ...................................... 22 1.3. Estándares de protección desarrollados en materia de migraciones y libre circulación ....... 25 1.4. El enfoque basado en derechos humanos y las políticas públicas en materia de libre circulación ....................................................................................................................... 35

2. GESTIÓN DE LA MOVILIDAD DE PERSONAS, TRABAJADORES Y MIGRANTES INTERNACIONALES EN LOS SISTEMAS COMUNITARIOS Y EL DERECHO HUMANO A LA LIBRE CIRCULACIÓN .................................................................................................. 39 2.1. Modelos de Integración y el derecho a la libre circulación ................................................ 39 2.1.1. Reflexiones preliminares sobre los procesos de integración .................................... 40 2.1.2. El derecho a la libre circulación en el marco de los procesos de integración ............ 44 2.1.3. Aspectos conexos a la libre circulación: la permanencia y la residencia ................... 46 2.2. Experiencias comparadas ................................................................................................. 47 2.2.1. Aproximaciones al caso del MERCOSUR ............................................................... 47 2.2.1.1. Mecanismos de gestión de la libre circulación en el marco del MERCOSUR ............................................................................................. 48 2.2.1.2. Una evaluación del proceso desde los derechos humanos ......................... 54 2.2.2. Aproximaciones al caso de la Unión Europea ......................................................... 55 2.2.2.1. Mecanismos de gestión de la libre circulación en el marco de la Unión Europea ......................................................................................... 56 2.2.2.2. Una evaluación del proceso desde los derechos humanos ......................... 70 2.2.3. Conclusiones comparadas de los dos modelos ....................................................... 72

Contenido

3. LIBRE CIRCULACIÓN Y MIGRACIÓN INTERNACIONAL EN EL MARCO DEL SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIÓN (SAI) ........................................................................ 75 3.1. Movilidad intrarregional en el marco de la Comunidad Andina ........................................ 75 3.2. La Comunidad Andina: el camino hacia la integración basada en derechos ...................... 81 3.3. El reconocimiento de la libertad de circulación de personas en el marco del SAI ............... 86 3.3.1. Alcances generales ............................................................................................... 90 3.3.2. Normatividad andina en la materia ........................................................................ 93

3.3.2.1. Regulación de la libre movilidad de personas dentro del territorio regional andino: tránsito, entrada y salida ................................................ 93

3.3.2.2. Regulación de la estancia y la migración laboral: derecho a permanecer y escoger residencia en los países miembros de la CAN ............................ 99

3.3.2.3. La situación de los emigrantes regionales ................................................ 105 3.3.2.4. La Inmigración de ciudadanos extracomunitarios en el marco del SAI ..... 115 3.4. Balance del proceso desde la perspectiva de derechos humanos .................................... 123

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..........................................................................125

ANEXOS .....................................................................................................................................129

BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................141

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La libre circulación es un proceso dinámico e histórico propio de la especie humana. Quién puede negar los extraordinarios relatos que nos presenta la historia de la humanidad sobre los grandes movimientos de población. Migraron las primeras comunidades nómades, los griegos, los romanos, los incas y, hoy en día, todos los seres humanos. Con el pasar de la historia, este proceso tan natural encontró un freno (no natural) a raíz del nacimiento de los Estados Nación y establecimiento de las correspondientes fronteras territoriales y políticas de los Estados.

Sin embargo, todo este proceso ha transcurrido olvidando un punto de gran importancia al abordar el tema migratorio: la libre circulación es, sobre todo, un derecho humano inherente al hombre, que debe ser protegido y garantizado por los Estados, en virtud de las obligaciones internacionales que en materia de derechos humanos éstos han adquirido.

Las nuevas circunstancias de la vida social, política y económica evidencian que ya los procesos migratorios no se realizan más en los mismos contextos de libertad y apertura de antaño. Asimismo, que los principios que defiende el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) en materia de libre circulación no se concretizan en las políticas migratorias internas, las cuales la mayoría de las veces, priorizan sus propios intereses para garantizar la seguridad de los Estados y no la seguridad de las personas que ejercen su derecho a la libre circulación.

En ese marco, la gestión de las migraciones actuales y las necesidades que las mismas generan tanto para los Estados como, y principalmente, para las personas que se movilizan, requieren del establecimiento de mecanismos adecuados que permitan “ordenar la migración” en beneficio de los Estados, garantizando la mayor protección de las personas que ejercen su derecho a la libre movilidad.

Entre los mecanismos que por su naturaleza transnacional, resultan ser de los más apro-piados para lograr los objetivos planteados en el punto anterior, se encuentran los procesos de integración. Si bien es cierto, estos espacios no se establecieron con el objetivo de poten-cializar los beneficios de la migración internacional para los Estados, ni de promover un mayor

Presentación

El dErEcho humano a la librE circulación dE pErsonas En la migración intErnacional intracomunitaria

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respeto de los derechos humanos de los y las migrantes, resultan indispensables al momento de construir mecanismos de gestión migratoria en los nuevos tiempos.

La Comunidad Andina (CAN), por ejemplo, en sus cuarenta y un años de existencia ha desarrollado normas, instituciones y procedimientos que resultan más que adecuados para gestionar la migración internacional en la región andina, y que obtendrían mejores impactos que las estrategias unilaterales o bilaterales que los Estados de la Región vienen implementando.

Lamentablemente, las herramientas desarrolladas por el Sistema Andino de Integración han sido poco aprovechados. Desde nuestra perspectiva, ello ocurre principalmente por la ruptura que existe entre la percepción que tienen los países miembros sobre la finalidad de los mecanismos de integración y lo que estos sistemas efectivamente pueden lograr.

La Comisión Andina de Juristas, ha identificado en esta debilidad una agenda que nece-sita ser visibilizada, debatida y perfeccionada para promover iniciativas a favor del respeto y vigencia de los derechos humanos de uno de los grupos estructuralmente más vulnerables en la región andina: los y las migrantes. Así, con el objetivo de colaborar en la adecuación de las políticas públicas —nacionales y comunitarias— vinculadas a la gestión de la migración internacional a los estándares internacionales de los derechos humanos, nos abocamos a de-sarrollar una serie de instrumentos y actividades que buscan describir la situación actual de la gestión migratoria andina, identificar puntos pendientes y generar capacidades en funcionarios y funcionarias públicas, y en agentes de la sociedad civil para el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas migratorias que tomen como punto de partida la perspectiva del DIDH y el enfoque basado en Derechos.

En este marco, presentamos los resultados de la presente investigación, que tuvo los siguientes objetivos: a) ahondar en los estándares desarrollados por el DIDH sobre el dere-cho a la libre circulación especialmente relevantes para la gestión migratoria en la región; b) evidenciar el potencial que tienen los sistemas de integración como mecanismos que facilitan la libre circulación de personas, garantizan la protección de sus derechos y potencializan los beneficios que este proceso tiene para los Estados y c) identificar los avances y debilidades que presenta la CAN para lograr una gestión adecuada de la migración internacional en la región andina, basada en los estándares del DIDH.

Es importante subrayar que esta investigación resulta un aporte importante para la dis-cusión en torno a la migración andina desde una perspectiva comunitaria que, a pesar de la importancia que la CAN tiene en la región andina, ha sido poco desarrollada. Asimismo, hace el esfuerzo de levantar información comparada en relación a otros sistemas de integración —la Unión Europea y el MERCOSUR— con las limitaciones propias de nuestra ubicación geográfica.

Esperamos que este texto contribuya a lograr los objetivos mencionados y, en forma progresiva, impulse el desarrollo de una institucionalidad y normatividad andina que garan-tice la consolidación de políticas migratorias que tengan como centro a la persona humana,

prEsEntación

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priorizando la defensa y protección de sus derechos, y no que pongan la seguridad e inte-reses de los Estados por sobre el respeto de las personas que ejercen su derecho a la libre circulación.

Queremos expresar nuestro profundo agradecimiento a la Agencia Española de Coope-ración Internacional para el Desarrollo, sin cuyo respaldo —a través del apoyo al “Programa Derechos Fundamentales y Justicia en la Región Andina”— no hubiese sido posible la reali-zación de la investigación.

Finalmente, los reconocimientos correspondientes a Luis Enrique Aguilar Cardoso, coor-dinador del Área de Derechos Humanos y de la presente investigación, Mariana Mendiola Hidalgo y Cécile Blouin, consultora y pasante del área de Derechos Humanos de la Comisión Andina de Juristas, equipo que estuvo a cargo de la investigación y elaboración de este documento.

Lima, julio de 2010EnriquE BErnalEs BallEstEros

Director Ejecutivo

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Introducción

La libertad de circulación es una condición indispensable para el libre desarrollo de la perso-na humana1. Recogida en los principales instrumentos de derechos humanos2, este derecho consiste en la facultad de desplazarse o circular libremente por todo el territorio de un Estado, así como de entrar o salir del mismo y de elegir libremente en él su lugar de residencia3. En su aplicación presenta distintos alcances, dependiendo de si quien ejerce el derecho tiene la condición de nacional o extranjero, o entre éstos en base a su situación administrativa respecto del territorio al cual quiere ingresar, en el que desea permanecer o residir, o del que pretende salir4.

Aunque el derecho a salir del país (emigrar) se encuentra plenamente reconocido, el ejercicio del derecho a entrar o residir (inmigrar) en los países de los que no son ciudadanos está regulado por la normativa de los Estados receptores. En efecto, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) reconoce a los Estados, en el ejercicio de su soberanía, el derecho de decidir la orientación de sus políticas migratorias y, por tanto, la potestad de desarrollar las reglas de entrada, permanencia y salida de los migrantes en sus países con un único límite: el respeto de los derechos humanos de los y las migrantes5. Así, la emigración se reconoce como un derecho humano, en tanto que la inmigración es una cuestión de soberanía nacional, lo que incluso puede llegar a restringir el contenido efectivo del derecho

1 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Libertad de Circulación. Comentario General N° 27, CPR/C/21/Rev.1/Add.9. de fecha 2 de noviembre de 1999.2 Ver: Declaración Universal de Derechos Humanos (Art. 13); Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (Art. 8); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Arts. 12 y 13); Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 22); Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (Art. 8).3 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Protección de los Derechos Humanos: Definiciones Operativas. Lima: CAJ, 1997; p. 123.4 Ibídem; p. 124.5 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Condición jurídica y derechos de los migrantes indocu-mentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de setiembre de 2003. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERE-CHOS HUMANOS. Caso Rafael Ferrer – Mazorra y otros. Informe de Fondo N° 51/01 contra Estados Unidos de América. 4 de abril de 2001; TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. Caso Conka contra Bélgica. Sen-tencia del 5 de febrero de 2002.

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a la libre circulación, pues el derecho a entrar en un país está limitado a varias condiciones impuestas por el Estado receptor mientras que el derecho a salir del país se puede ejercer sin ningún tipo de limitación6.

Lo anterior no es la única contradicción que encontramos al momento de analizar el derecho a la libre circulación de personas y las migraciones internacionales. En una era de globalización, el derecho de circulación debe armonizarse con la naturaleza crecientemente global y multicultural de las sociedades. “En un mundo de flujos, la circulación viene a ser un recurso fundamental al que todos los seres humanos deben tener acceso. En un mundo de globalización económica y de grandes desigualdades socioeconómicas, el derecho que toda persona tiene a la libre elección de su trabajo y a un nivel de vida adecuado parece difícil de lograr si no hay oportunidades de migrar”7. Sin embargo, constatamos que paralelamente a la ampliación de los flujos de personas en situación de movilidad, se vienen acentuando el establecimiento de políticas cada vez más restrictivas que limitan la efectiva vigencia de este derecho.

En este punto, es preciso subrayar que de acuerdo con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), los individuos están protegidos por su condición de personas, y no por su nacionalidad y ciudadanía, y el ejercicio de sus derechos se realiza también en ámbitos supranacionales8 donde los procesos de integración no son la excepción, generando obligaciones ineludibles en materia de derechos humanos incluso en estos espacios.

Los procesos de integración tienen por objetivo principal mejorar el nivel de vida de los habitantes de una región a través de procesos graduales de unificación que abarcan desde as-pectos netamente económicos y tributarios, hasta elementos sociales y políticos. En este marco, se favorece entre otras materias la libre circulación de bienes, capitales y servicios formando espacios territoriales y comerciales comunes, y mercados integrados incluyendo el mercado laboral. Bajo esta lógica, el efectivo reconocimiento y respeto del derecho a la libertad de circu-lación no sólo se constituye en una obligación que nace de la dignidad de la persona, sino que constituye uno de los componentes principales para que estos procesos logren sus objetivos. Así, el establecimiento de un espacio de integración donde exista la libre movilidad no debe responder a una lógica de extensión de facilidades para el desarrollo económico, sino que debe centrarse en el desarrollo del ser humano y el pleno respeto de sus derechos humanos.

Lo antes señalado toma mayor importancia si tenemos en cuenta que los procesos de circulación de personas y la migración internacional deben observarse necesariamente desde una perspectiva transnacional, más aún, si tenemos en cuenta lo indicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): la migración entre economías en desa-rrollo es mucho más común que la migración a países desarrollados9. En la región andina,

6 DE GUCHTENEIRE, Gush y Antoine PECOUD. Migración sin Fronteras: una investigación sobre la libre circulación de personas. Revista Migraciones Internacionales. Vol. 3. N° 2. Julio – diciembre de 2005; p. 145.7 Ibídem; p. 147.8 Ibídem; p. 142.9 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Superando barreras: movilidad y desarrollo hu-mano. Informe sobre Desarrollo Humano 2009. Nueva York: PNUD, 2009; p. V, Prólogo.

introducción

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la circulación y migración intracomunitaria es un fenómeno que cada vez adquiere mayor relevancia. Esto se traduce en el hecho de que existan alrededor de 1 millón 200 mil personas que circulan en la región anualmente. Cifra que no recoge los estimados sobre migraciones intracomunitarias irregulares.

Frente a estas cifras, ha sido ineludible que en el marco de la Comunidad Andina (CAN) se desarrollen herramientas jurídicas y socio laborales que hagan efectivo el derecho a la libre circulación facilitando la movilidad humana (sobre todo de carácter laboral) y que, a su vez, garanticen el pleno respeto y protección de los derechos humanos de las personas que circulan de manera temporal o permanente dentro y fuera del espacio comunitario andino10. La CAN cuenta con medidas relativas a la migración temporal, permanente y extrarregional abarcando los ámbitos de circulación, ingreso y salida del espacio comunitario, y de perma-nencia y residencia. Sin embargo, estos avances impactan mínimamente en la situación de los y las migrantes andinas, y en el efectivo respeto y protección de sus derechos humanos ya que son poco conocidos y han sido escasamente implementados por los países miembros.

Conscientes de que dentro del territorio intracomunitario andino se desarrollan numero-sos procesos de circulación transnacional, la Comisión Andina de Juristas ha visto necesario identificar aquellas obligaciones que el ejercicio de este derecho supone para los procesos de integración con el objetivo de hacer efectivo el derecho a la libre circulación favoreciendo así, una gestión integral y humana de los procesos de circulación que beneficie a los Estados, pero principalmente a los ciudadanos.

En ese marco, la presente investigación parte de la hipótesis de que la debilidad normativa e institucionalidad que presenta la CAN en materia de libre circulación radica en el hecho de que la movilidad dentro del proceso de integración se sigue observando y asociando a matices de carácter económico que invisibilizan el hecho de que la libre circulación es, sobre todo, un derecho humano que genera obligaciones tanto para los Estados como para el proceso de integración en su conjunto.

Así, en el primer capítulo se buscará identificar los alcances e implicancias que tiene el derecho a la libre circulación en los procesos de integración. Luego, y subrayando la importan-cia de tener una visión comparada de estos procesos, el segundo capítulo, describirá de qué manera diferentes sistemas regionales vienen asumiendo esta gestión, tratando de identificar la existencia de buenas prácticas replicables en el marco de otros espacios de integración. Finalmente, el tercer capítulo se centrará en la experiencia de la Comunidad Andina, identi-ficando y describiendo aquellos procesos históricos, institucionales y normativos vinculados a la gestión migratoria que explican las características particulares del tratamiento de la movilidad en el espacio regional andino.

10 BERNALES, Enrique. “La migración intracomunitaria andina desde un enfoque de derechos”. En: Mesa de Trabajo de Migraciones Laborales. ENTRE TIERRAS. Boletín sobre Políticas Migratorias y Derechos Humanos. Edición Especial. Setiembre 2009; p. 14.

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1.1. AproxiMACionEs tEóriCAs soBrE EL dErECho A LA LiBrE CirCuLACión

La libertad de circulación constituye una condición indispensable para el libre desarrollo de la persona humana11. Recogida en los principales instrumentos de derechos humanos (Cua-dro 1), este derecho consiste en la facultad de desplazarse o circular libremente por todo el territorio de un Estado, así como de entrar o salir del mismo y de elegir libremente en él su lugar de residencia12. Así, el derecho a la libre circulación se puede desagregar en los siguientes componentes:

• La libertadde tránsito13 está referida al derecho de toda persona nacional y de todo extranjero que goce de una condición administrativa migratoria “regular” a circular libremente dentro del territorio de un Estado. Si bien es cierto, la lectura del artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) parece indicar que se pueden establecer restricciones a los y las migrantes en condición irregular, es interesante subrayar que el Comité de Derechos Humanos (en adelante Comité DDHH) señala que las “limitaciones permisibles que pueden imponerse a los derechos protegidos en virtud del artículo 12 no deben anular el principio de la libertad de circulación, y se rigen por las exigencias establecidas en el artículo 12, párrafo 3, de que sean necesarias y además compatibles con los otros derechos reconocidos en el Pacto”14. (resaltado nuestro)

• Lalibertaddeescogerresidencia,facultaatodapersonanacionaldeunEstadoaelegirlibremente el lugar donde desea vivir dentro de su país o, en el caso de los extranjeros,

11 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 1. 12 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Op. cit.; p. 123.13 A fin de evitar confusiones en la terminología, en el presente informe se utiliza el término “libertad de tránsito” para referirse a la circulación dentro del territorio de un Estado, mientras que en lo referente a la circulación fuera del país se utilizará indiscriminadamente los términos “derecho a salir” y “derecho a circular.14 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 2.

1. EL DERECHO A LA LIBRE CIRCULACIÓN COMO DERECHO HUMANO

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dentro del territorio donde se encuentren siempre y cuando sea de manera regular. Asimismo, le da el derecho de permanecer en el mismo sin que pueda ser expulsado de manera arbitraria y da protección contra toda forma de desplazamiento forzado.

• Lalibertaddesalirdecualquierpaís,inclusodelpropio,vinculadaalacirculaciónentreEstados. Este derecho se reconoce sin distinción tanto a nacionales como a extranjeros en cualquier condición administrativa. Sin embargo, si bien este derecho se encuentra plenamente reconocido hay que indicar que no existe el derecho a ingresar a otro país.

• ElRetorno,referidoalderechoaentrarypermanecerenelpropiopaíso,enelcasodeextranjero en condición administrativa regular o nacionalizado, al país donde reside de manera permanente.

El derecho a la libre circulación no es un derecho absoluto. Como lo señalan diferentes tratados del DIDH, este derecho puede ser limitado por diversas razones como sanidad, mandato judicial o aplicación de la ley de extranjería de cada país. Asimismo, pueden exigirse determinados requisitos legales o administrativos para su ejercicio, los cuales deben ser razo-nables a fin de no desnaturalizarlo15. En relación a las limitaciones o restricciones a su ejercicio, ya se mencionó que las mismas no deben anular el principio de la libertad de circulación y que están sujetas a los criterios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y compatibilidad con los otros derechos reconocidos por el DIDH.

Es interesante mencionar que la Organización Internacional del Trabajo no reconoce de forma autónoma el derecho a la libre circulación; la única referencia a este derecho se encuentra en el Convenio C 143 sobre los Trabajadores migrantes en la parte introductoria “Considerando igualmente el derecho de toda persona a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país, tal como se dispone en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”16. Así, se refiere al derecho a salir y a retornar al propio país.

Finalmente, es preciso indicar que este derecho se encuentra íntimamente relacionado con derechos tales como la seguridad e integridad personal, la protección a la familia, el derecho a la igualdad y no discriminación, entre otros. Ello en virtud de las características de interdependencia e integralidad de los derechos humanos. Así, por ejemplo, la negativa de un Estado de permitir el ingreso de un menor nacido en el extranjero y cuyos padres son nacionales del país de recepción, afectan los derechos de protección de la familia y el interés superior del niño.

15 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Op. cit.; p. 123.16 Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975, C143, adoptado el 24 de junio de 1975.

1. El dErEcho a la librE circulación como dErEcho humano

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instrumento Contenido reconocidonacionales Extranjeros

Declaración Universal de Derechos Humanos

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial

Artículo 13 1. Toda persona tiene derecho a circular libremente y a

elegir su residencia en el territorio de un Estado. 2. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país,

incluso el propio, y a regresar a su país.

Artículo 121. Toda persona que se halle legalmente en el territorio

de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia.

2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio.

3. Los derechos antes mencionados no podrán ser ob-jeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terce-ros, y sean compatibles con los demás derechos re-conocidos en el presente Pacto.

4. Nadie podrá ser arbitrariamente privado del dere-cho a entrar en su propio país.

Artículo 13El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado Parte en el presente Pacto sólo podrá ser ex-pulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley; y, a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a tal extranjero exponer las razones que lo asistan en contra de su expulsión, así como someter su caso a revisión ante la autoridad competente o bien ante la persona o perso-nas designadas especialmente por dicha autoridad com-petente, y hacerse representar con tal fin ante ellas.

Artículo 5En conformidad con las obligaciones fundamentales esti-puladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, par-ticularmente en el goce de los derechos siguientes:

instruMEntos uniVErsALEs

CUADRO ICOMPARATIVO DEL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA LIBRE CIRCULACIÓN EN LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

• Libertaddetránsito• Libertaddeescoger

residencia• Libertaddesalirde

cualquier país, in-cluso del propio

• ElRetorno




• ElRetorno




• ElRetorno

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Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer

Convención sobre los Derechos del Niño

[…]i) El derecho a circular libremente y a elegir su residen-

cia en el territorio de un Estado; ii) El derecho a salir de cualquier país, incluso del propio,

y a regresar a su país.

Artículo 15[…]4. Los Estados Partes reconocerán al hombre y a la mu-

jer los mismos derechos con respecto a la legislación relativa al derecho de las personas a circular libre-mente y a la libertad para elegir su residencia y domi-cilio.

Artículo 101. De conformidad con la obligación que incumbe a los

Estados Partes a tenor de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 9, toda solicitud hecha por un niño o por sus padres para entrar en un Estado Parte o para salir de él a los efectos de la reunión de la familia será atendida por los Estados Partes de manera positiva, humanitaria y expeditiva. Los Estados Partes garanti-zarán, además, que la presentación de tal petición no traerá consecuencias desfavorables para los peticio-narios ni para sus familiares.

2. El niño cuyos padres residan en Estados diferentes tendrá derecho a mantener periódicamente, salvo en circunstancias excepcionales, relaciones persona-les y contactos directos con ambos padres. Con tal fin, y de conformidad con la obligación asumida por los Estados Partes en virtud del párrafo 1 del artículo 9, los Estados Partes respetarán el derecho del niño y de sus padres a salir de cualquier país, incluido el propio, y de entrar en su propio país. El derecho de salir de cualquier país estará sujeto solamente a las restricciones estipuladas por ley y que sean necesa-rias para proteger la seguridad nacional, el orden pú-blico, la salud o la moral públicas o los derechos y li-bertades de otras personas y que estén en consonancia con los demás derechos reconocidos por la presente Convención.


residencia

• Libertaddesalirdecualquier país, in-cluso del propio

• ElRetorno


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Artículo 81. Los trabajadores migratorios y sus familiares podrán

salir libremente de cualquier Estado, incluido su Es-tado de origen. Ese derecho no estará sometido a restricción alguna, salvo las que sean establecidas por ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públi-cas o los derechos y libertades ajenos y sean compa-tibles con otros derechos reconocidos en la presente parte de la Convención.

2. Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a regresar en cualquier momento a su Esta-do de origen y permanecer en él.

Artículo 18 Los Estados Partes reconocerán el derecho de las per-sonas con discapacidad a la libertad de desplazamiento, a la libertad para elegir su residencia y a una nacionali-dad, en igualdad de condiciones con las demás, incluso asegurando que las personas con discapacidad: […]b) No sean privadas, por motivos de discapacidad, de

su capacidad para obtener, poseer y utilizar docu-mentación relativa a su nacionalidad u otra docu-mentación de identificación, o para utilizar procedi-mientos pertinentes, como el procedimiento de inmigración, que puedan ser necesarios para facilitar el ejercicio del derecho a la libertad de desplaza-miento;

c) Tengan libertad para salir de cualquier país, incluido el propio;

d) No se vean privadas, arbitrariamente o por motivos de discapacidad, del derecho a entrar en su propio país.

Artículo VIIIToda persona tiene el derecho de fijar su residencia en el territorio del Estado de que es nacional, de transitar por él libremente y no abandonarlo sino por su voluntad.

Artículo 221. Toda persona que se halle legalmente en el territorio

de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y, a residir en él con sujeción a las disposiciones lega-les.

• Libertaddeescogerresidencia

• Libertaddesalirdecualquier país, in-cluso del propio

• ElRetorno




• ElRetorno


residencia




Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares

Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad

Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre

Convención Americana sobre Derechos Humanos

instruMEntos rEGionALEs

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Protocolo n° 4 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades fundamentales

2. Toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio.

3. El ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la se-guridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás.

4. El ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede asimismo ser restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones de interés público.

5. Nadie puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a in-gresar en el mismo.

6. El extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado parte en la presente Convención, sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una decisión adoptada conforme a la ley.

7. Toda persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los po-líticos y de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales.

8. En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en ries-go de violación a causa de raza, nacionalidad, reli-gión, condición social o de sus opiniones políticas.

9. Es prohibida la expulsión colectiva de extranjeros.

Artículo 21. Toda persona que se encuentre legalmente en el te-

rritorio de un Estado tiene derecho a circular libre-mente por él y a escoger libremente su residencia.

2. Toda persona es libre de abandonar cualquier país, incluido el suyo.

3. El ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, el mantenimiento del orden públi-co, la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y liber-tades de terceros.

4. Los derechos reconocidos en el párrafo 1 podrán igualmente, en ciertas zonas determinadas, ser obje-to de restricciones, que, previstas por la ley, estén

• ElRetorno




• ElRetorno


21


Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos(Carta de Banjul)

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

justificadas por el interés público en una sociedad democrática.

Artículo 31. Nadie podrá ser expulsado en virtud de una medida

individual o colectiva del territorio del Estado del cual sea nacional.

2. Nadie podrá verse privado del derecho a entrar en el territorio del Estado del cual sea nacional.

Artículo 4Quedan prohibidas las expulsiones colectivas de extran-jeros.

Artículo 12 1. Todo individuo tendrá derecho a la libertad de trán-

sito y de residencia dentro de las fronteras de un Estado, siempre que se atenga a la ley.

2. Todo individuo tendrá derecho a salir de cualquier país, incluido el suyo, y a retornar a su propio país. Este derecho sólo está sujeto a las restricciones es-tipuladas por la ley para la protección de la seguridad nacional, la ley y el orden, la salud pública o la mo-ral.

3. Todo individuo tendrá derecho, cuando esté perse-guido, a buscar y obtener asilo en otros países de conformidad con las leyes de esos países y los conve-nios internacionales.

4. Un extranjero legalmente admitido en un territorio de un Estado firmante de la presente Carta, sólo puede ser expulsado de él en virtud de una decisión tomada de conformidad con la ley.

5. La expulsión masiva de extranjeros estará prohibida. Expulsión masiva será aquella dirigida a un grupo na-cional, racial, étnico o religioso.




• ElRetorno


residencia

instruMEntos CoMunitArios

Artículo 45 1. Todo ciudadano de

la Unión tiene de-recho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miem-bros.

Artículo 45 2. De conformidad con lo

dispuesto en el Tratado constitutivo de la Comuni-dad Europea, se podrá conceder libertad de circu-lación y de residencia a los nacionales de terceros paí-ses que residan legalmente en el territorio de un Esta-do miembro.

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Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos

Artículo 51Prestarán atención a los siguientes temas prioritarios con miras a mejorar la promoción y protección de los derechos humanos de los migrantes y sus familias, en sus respectivas jurisdicciones y en el ámbito andino:1. El respeto del derecho a la migración, al trabajo, al

libre tránsito y circulación de los migrantes y sus fa-milias, y a la libertad de elegir libremente domicilio, con arreglo a las legislaciones nacionales y a la nor-mativa comunitaria. [….]

Artículo 59Prestarán atención a los siguientes temas prioritarios, con miras a mejorar la promoción y protección de los derechos humanos de refugiados y apátridas:[….]2. El acceso a la educación, a servicios sociales y de sa-

lud, la vivienda y el trabajo, y el derecho de libre cir-culación, expresión, religión y a la dotación de la de-bida documentación sin distinción alguna en el país de recepción.




• ElRetorno

1.2. LA situACión dE Los ExtrAnjEros y EL dErECho A LA LiBrE CirCuLACión

El DIDH se basa en la premisa de que toda persona, en virtud de su humanidad intrínseca, debe disfrutar sin discriminación alguna de todos los derechos reconocidos. Así, en principio, los Estados están obligados a velar porque se garanticen los derechos humanos a todas las personas que se encuentren en su territorio y estén sujetas a su jurisdicción17. Como refiere el Comité de DDHH, “[e]n general, los derechos reconocidos […] son aplicables a todas las personas, independientemente de la reciprocidad, e independientemente de su nacionalidad o de que sean apátridas”18. El ser humano está protegido por su condición de persona, y no por su nacionalidad o ciudadanía.

Pese a que la norma general es que se garanticen todos y cada uno de los derechos hu-manos, sin discriminación entre nacionales y extranjeros19, el DIDH acepta la posibilidad de

17 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. La situación de los extranjeros con arreglo al Pacto. Comentario General N° 15. 1986; párrafo 1.18 Ibídem. 19 COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN RACIAL. Sobre la discriminación contra los No Ciu-dadanos. Recomendación General N° 30 (2004); párrafo 3.

Fuente: Instrumentos Internacionales.Elaboración propia.


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establecer distinciones excepcionales entre nacionales y extranjeros, siempre y cuando las mismas respondan a un objetivo legítimo del Estado y sean proporcionales al logro de ese objetivo. En concreto, se pueden establecer distinciones respecto a los derechos políticos y a la libertad de circulación.

Por lo que se refiere a la libertad de circulación, el PIDCP consagra este derecho (en cuales-quiera de sus componentes) sólo a aquellas personas que se hallen legalmente en el territorio de un Estado, es decir, que de la simple lectura se permitiría imponer restricciones a los y las migrantes por su condición de indocumentación. Por su parte, la Convención Internacional para la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, reconoce a los migrantes en condición irregular únicamente el derecho a salir de cualquier país (incluyendo el propio) y el derecho al retorno. Así, este derecho en su aplicación presenta distintos alcances, dependiendo de si quien ejerce el derecho tiene la condición de nacional o extranjero, o entre éstos en base a su situación administrativa respecto del territorio al cual quiere ingresar, en el que desea permanecer o residir, o del que pretende salir20.

El ejercicio de la libertad de tránsito no otorga a los extranjeros una facultad ilimitada para viajar de un país a otro ni para permanecer en ellos. De acuerdo al Comité de DDHH y al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la libertad de tránsito no confiere a ninguna per-sona el derecho a entrar a un país distinto del propio, o residir en él, por cuanto corresponde a cada Estado decidir a quién ha de admitir o no en su territorio21. Así, aunque el derecho a salir del país (emigrar) se encuentra plenamente reconocido, el ejercicio del derecho a entrar o residir (inmigrar) en los países de los que no son ciudadanos está limitado por la normativa de los Estados receptores.

Esta característica particular es llamada la “tesis de la asimetría entre la emigración y la inmigración”22 e indica que mientras la emigración se reconoce como un derecho humano, la inmigración es una cuestión de soberanía nacional, lo que incluso relativiza el contenido efectivo del derecho a la libre circulación pues el derecho a entrar en un país está limitado a varias condiciones impuestas por el Estado receptor mientras que el derecho a salir del país se puede ejercer sin ningún tipo de limitación23.

En efecto, el DIDH y el Derecho Internacional Consuetudinario reconocen a los Estados, en el ejercicio de su soberanía, el derecho de decidir la orientación de sus políticas migra-torias y, por tanto, la potestad de desarrollar las reglas de entrada, permanencia y salida de los migrantes en sus países. Así, el derecho a la libre circulación de los no ciudadanos está condicionado al respeto del conjunto normativo que prevé las reglas de entrada, residencia

20 COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Op. cit.; p. 124. 21 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; Párrafo 5; y, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Boultif c. Suiza, Nº 54273/00, fallo dictado el 2 de noviembre de 2001. 22 Ver: DE GUCHTENEIRE, Gush y Antoine PECOUD. Op. cit.; y, LOEWE, Daniel. Inmigración y el Derecho de Gentes de Jhon Rawls. Argumentos a favor de un derecho al movimiento sin fronteras. Revista de Ciencias Políticas. Volumen 27. Número 2, 2007; pp. 23-48. 23 DE GUCHTENEIRE, Gush y Antoine PECOUD. Op. cit.; p. 145.

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y salida del país. Sin embargo, se ha impuesto un límite a esta potestad: el respeto de los derechos humanos de los y las migrantes24.

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte Interame-ricana) en su Opinión Consultiva 18 sobre la “Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados” ha estimado conveniente señalar que “en el ejercicio de su facultad de fijar políticas migratorias, es lícito que los Estados establezcan medidas atinentes al ingreso, permanencia o salida de personas migrantes para desempeñarse como trabajadores en deter-minado sector de producción en su Estado, siempre que ello sea acorde con las medidas de protección de los derechos humanos de toda persona”25. Asimismo, la Corte Interamericana concluye que la vigencia de los derechos humanos no puede estar subordinada o condicio-nada a la consecución de los objetivos de sus políticas públicas, cualesquiera que sean éstas, incluidas las de carácter migratorio.

Una vez dentro del territorio de un Estado del que no se es nacional, los no ciudadanos que ingresaron cumpliendo con los requisitos necesarios para tal efecto, adquieren los dere-chos de circular, elegir libremente su residencia, y salir de él. Estos derechos no podrán ser limitados sino conforme a las excepciones previstas en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos (orden público, seguridad nacional, etc.).

A pesar de no ser materia del presente informe, es importante subrayar la estrecha vinculación que existe entre el control de fronteras, las actividades delictivas de carácter transnacional como la trata de personas y el tráfico de migrantes, y la vigencia de los dere-chos humanos. Respecto al control de fronteras es interesante mencionar que el aumento de las medidas de seguridad que se implementan con el fin de impedir o disminuir el paso de inmigrantes irregulares viene obteniendo escasos resultados positivos e incrementando los índices de criminalidad de aquellos delitos asociados a la movilidad humana. No sólo tiene elevados costos humanos, sino también económicos26 y políticos. Al respecto, y como reconoce la Relatora Especial para los Derechos Humanos de los migrantes, el mayor control de fronteras no asegura una movilidad ordenada y digna27.

Finalmente, cabe agregar que no sólo las fronteras impactan en la efectividad del dere-cho a la libre circulación, existen otros tipos de límites vinculados a la exclusión de carácter cultural, normativo, etc. que tienen un impacto directo en el derecho a permanecer y residir en el país de recepción. “[N]o basta con hacer que la gente tenga el derecho de cruzar las

24 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe de Admisibilidad y Fondo N° 51/01. Caso 9.903. Raúl Ferrer Mazorra y otros. Estados Unidos. 4 de abril de 2001. 25 CORTE INTERAMERICANA. Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de setiembre de 2003. Párrafo 169. Ver también: COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe de fondo N° 49/99. Caso 11.610. Loren Laroye Riebe. Jorge Alberto Barón Guttlein y Rodolfo Izal Elorz. México, 13 de abril de 1999. 26 De acuerdo a un informe de OIM citado por la UNESCO, al 2003, los 25 países más ricos gastan 25-30 mil millones de dólares anuales en la aplicación de las leyes de inmigración. 27 Informe presentado por la Relatora Especial, Sra. Gabriela Rodríguez Pizarro, de su visita a España. E/CN.4/2004/76/Add.2 del 14 de enero de 2004; p. 3.


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fronteras: también hay que asegurarse de que, una vez en el país, no se vea inmovili-zada por fronteras internas”28.

Esto se vincula, por ejemplo, al tema de la integración en el país de acogida que consti-tuye una dimensión importante del derecho a permanecer y a residir ya que implica que la persona se sienta incluida y parte de la sociedad de acogida.

1.3. EstándArEs dE protECCión dEsArroLLAdos En MAtEriA dE MiGrACionEs y LiBrE CirCuLACión

En base a las distintas fuentes del DIDH29, podemos identificar los siguientes estándares de protección en materia de libre circulación:

A. Sobre la libertad de tránsito

En general, y como lo reconocen diversos tratados internacionales, toda persona que se en-cuentre legalmente dentro del territorio de un Estado disfruta, dentro de ese territorio, del derecho de desplazarse libremente y de escoger en él su lugar de residencia. Al respecto, de acuerdo a la Observación General N° 27 del Comité de DDHH, la frase “dentro del territorio” se relaciona con todo el territorio de un Estado. En ese sentido, este párrafo prohíbe30 que el Estado impida la entrada de una persona en una parte específica del territorio o que su ingreso dependa del motivo en particular de la persona que desea circular en un lugar31. En caso de que existan restricciones al respecto, se deben adecuar a las estándares que el DIDH impone para su adopción, tema se comentará más adelante.

Sobre el significado de “encontrarse legalmente”, es incuestionable que los nacionales siempre se encuentran legalmente dentro del territorio de su Estado32. En relación a los y las extranjeras, el Comité de DDHH señala que “[l]a cuestión de si un extranjero se encuentra “legalmente” dentro del territorio de un Estado es una cuestión regida por el derecho interno, que puede someter a restricciones la entrada de un extranjero al territorio de un Estado, siempre que se adecuen a las obligaciones internacionales de ese

28 DE GUCHTENEIRE, Gush y Antoine PECOUD. Op. cit.; p. 157.29 Para la presente sistematización se utilizó instrumentos como: Observaciones Generales, las Conclusiones Finales, los Informes Temáticos y las Decisiones sobre casos concretos de los Comités de Derechos Humanos de Naciones Unidas y de los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Asimismo, se utilizó el informe de la Ofi-cina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Los derechos de los No Ciudadanos. Nueva York: Naciones Unidas, 2006; 60p.30 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 7. 31 Ibídem; párrafo 5. 32 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 4.

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Estado”33. Asimismo, este Comité ha sostenido que se debe considerar que un extranjero que hubiese entrado ilegalmente a un Estado, pero cuya condición se hubiese regularizado, se encuentra legalmente dentro del territorio34. (Resaltado nuestro)

Una vez que una persona se encuentra legalmente dentro de un Estado, todas las res-tricciones a sus derechos, así como todo trato diferente del dado a los nacionales, deberán justificarse en virtud de las normas establecidas referidas a la restricción de derechos35.

Asimismo, para el ejercicio de este derecho es imperativo tener en cuenta las vulneraciones particulares que sufren algunos grupos en situación de especial protección (GEP), por ejemplo, en el caso de las mujeres, los solicitantes de asilo y los niños. Respecto a los solicitantes de asilo, la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia ha reconocido que, siempre que sea posible, se debe garantizar la libertad de circulación de los solicitantes de asilo36.

Sobre las vulnerabilidades basadas en el género, el Comité de DDHH señala que los Estados “deben velar porque se proteja el derecho a la libre circulación no sólo de la inje-rencia pública, sino también de la privada. En el caso de la mujer, esta obligación de proteger es particularmente importante. Por ejemplo, es incompatible que el derecho de la mujer a circular libremente esté sujeto, por la ley o por la práctica, a la deci-sión de otra persona, incluido un familiar”37. Asimismo, el Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer (en adelante Comité CEDAW), subraya que las mujeres migrantes, principalmente las trabajadoras migratorias, pueden enfrentar muchas dificultades en relación con sus derechos humanos durante el tránsito dentro de otros países. Por ejemplo, las que viajan acompañadas por un agente o escolta pueden verse abandonadas si el agente tropieza con algún problema durante el tránsito o que al viajar solas son vulnerables al abuso sexual y físico a manos de agentes y escoltas durante su paso por los países de tránsito, lo que obliga a contemplar de manera especial estas situaciones38. (Resaltado nuestro)

B. Sobre el derecho permanecer y escoger residencia en el país

En general, el derecho a permanecer en un país y de escoger residencia libremente en el territorio de dicho Estado incluye: i) la protección contra toda forma de desplazamiento in-terno forzado; y, ii) la prohibición de impedir la permanencia de una persona en una parte

33 Ibídem.34 Ibídem. 35 Ibídem. 36 COMISIÓN EUROPEA CONTRA EL RACISMO Y LA INTOLERANCIA. Segundo informe sobre Malta (CRI (2002) 22, párr. 19) y cap. III, sec. B 2, infra.37 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 6. 38 COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN CONTRA LA MUJER. Recomendación general Nº 26 sobre las trabajadoras migratorias. Noviembre de 2008; párrafo 12.


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específica del territorio sin razones fundadas39. En el caso de los nacionales, este derecho reconoce, además, que nadie puede ser expulsado del territorio del cual es nacional.

Al igual que en el caso del derecho a la libertad de tránsito, el extranjero que se encuentra de manera “regular” en el territorio de un Estado tiene el derecho de permanecer y residir en él. En relación a la posibilidad de ser expulsado, el DIDH señala que todo extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado sólo podrá ser expulsado de él en cumpli-miento de una decisión adoptada conforme a ley40. De acuerdo al Comité de DDHH “[…] quienes hayan entrado ilícitamente o permanezcan más tiempo del autorizado en un país, no se encuentran amparados por esta protección; pero si la cuestión controvertida es precisamente la licitud de su entrada o permanencia, toda decisión que derive en una expulsión debe adoptarse con arreglo a las garantías previstas en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos”41.

Otro aspecto relevante es el referido a las restricciones y los cupos respecto de donde pueden residir los no ciudadanos en un Estado que pueden violar el derecho a la libertad de circulación42. Al respecto, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial alienta a los Estados a que aseguren que la distribución geográfica de los no ciudadanos dentro de su territorio se lleve a cabo de conformidad con el principio de la equidad y no entrañe violación de sus derechos reconocidos en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial43. Por otro lado, diversos órganos de protección de derechos humanos han desarrollado estándares de protección en relación a la aplicación de expulsiones arbitrarias que serán desarrollados en el punto referido al derecho a salir de un país.

Respecto a las referencias especificas sobre Grupos en situación de Especial Protección, al igual que en el caso del derecho a la libertad de tránsito, es incompatible que el derecho de la mujer a permanecer en un territorio y elegir su residencia esté sujeto, por la ley o por la prác-tica, a la decisión de otra persona, incluido un familiar44. Al respecto, el Comité CEDAW indicó que: “Las trabajadoras migratorias pueden ser sometidas a condiciones particularmente desfavorables en relación con su permanencia en el país de destino. […]. El permiso de residencia en el país de empleo puede tener restricciones severas, especialmente para las trabajadoras migratorias empleadas en el servicio doméstico cuando sus contratos a plazo fijo vencen o son rescindidos a capricho del empleador”45.

39 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 7. 40 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 9. 41 Ibídem.42 COMISIÓN EUROPEA CONTRA EL RACISMO Y LA INTOLERANCIA. Segundo informe sobre Dinamarca (CRI 4 - 2001); párrafos 18 a 25.43 COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN RACIAL. Observaciones finales sobre el 14º infor-me periódico de Dinamarca (A/55/183); párrafo 63.44 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 6. 45 COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN CONTRA LA MUJER. Op. cit.; párrafo 19.

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C. Libertad de salir de cualquier país, incluso del propio

En general, la libertad de salir del territorio de un Estado está reconocida tanto para naciona-les como para extranjeros (en este último caso, no hace diferencia en relación a la condición migratoria administrativa). El ejercicio de este derecho no depende del fin concreto o del plazo que el individuo decida permanecer fuera del país. En consecuencia, dicha libertad incluye el viaje temporal al extranjero y la partida en caso de emigración permanente de ser nacionales. Igualmente, el derecho de la persona a decidir libremente el Estado de destino es parte de la garantía jurídica46. En el caso de extranjeros, este derecho no genera a los Estados de destino la obligación de permitir el ingreso de los mismos.

A fin de que la persona pueda disfrutar de esta facultad, el DIDH impone ciertas obli-gaciones tanto al Estado de residencia como al Estado de la nacionalidad. Por ejemplo, para poder viajar al exterior es necesario contar con documentos adecuados, en particular un pasaporte, así el derecho a salir del Estado debe incluir el obtener los documentos de viaje necesarios. Al respecto, el Comité de DDHH ha establecido que el pasaporte es el medio para salir libremente de cualquier país47. La emisión del pasaporte corresponde normalmente al Estado de la nacionalidad de la persona.

La negativa de un Estado a emitir un pasaporte o prorrogar su validez a un nacional que reside en el extranjero puede privar a esa persona del derecho de salir del país de residencia y de viajar a otra parte. No constituye justificación el que un Estado alegue que ese nacional tendría derecho a volver a su territorio sin pasaporte48. Sobre este punto, la Comisión Interame-ricana de Derechos Humanos ha señalado que negar dicha documentación injustificadamente significa desposeer a la persona del documento en donde consta su nacionalidad, impedirle viajar fuera de su patria, obligarla a que, por fuerza de esta circunstancia, se mantenga dentro del país y sometida a las autoridades que la constriñen a ello49. Sin embargo, debido a causas razonables se pueden establecer limitaciones a este derecho. En este sentido, el Comité de Derechos Humanos ha señalado que un Estado, si así lo disponen sus leyes, puede negar el pasaporte a uno de sus ciudadanos50, siempre y cuando sea una restricción necesaria para la protección de la seguridad nacional y el orden público51.

46 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 8. 47 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 9; y, Comunicación Nº 77/1980; Samuel Lichtensztejn c. Uruguay. Párrafo 8.3. En: Selección de Decisiones del Comité de Derechos Humanos adoptadas con arreglo al Protocolo Facultativo, vol. 2, 17 al 32 periodo de sesiones (octubre 1982 - abril 1988), CCPR/C/OP/2. Nueva York: Naciones Unidas, 1992; p. 114. 48 Ibídem. 49 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, en su Informe Anual 1982 -1983 (Uruguay).50 Comunicación Nº 77/1980; Samuel Lichtensztejn c. Uruguay. Párrafo 8.3. En: Selección de Decisiones del Comité de Derechos Humanos adoptadas con arreglo al Protocolo Facultativo, Op. cit.; p. 114. 51 Comunicación Nº 492/1992; Lauri Peltonen c. Finlandia. Párrafo 8.4. En: Naciones Unidas, Informes del Comité de Derechos Humanos, Vol. II, Asamblea General, documentos oficiales, 49º periodo de sesiones, suplemento Nº 40 (A/49/40); p. 251.


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Como se mencionó, al igual que en el caso de los nacionales, todo extranjero tiene el derecho de salir libremente del territorio del Estado en que se encuentra residiendo o de tránsito, ya sea para emigrar a un tercer país o simplemente para viajar a otro lugar. Dado que el alcance del derecho a salir de cualquier país no está restringido a las personas que se encuentren legalmente dentro del territorio de un Estado, un extranjero que sea expulsado legalmente del país tiene derecho a elegir el Estado de destino, con sujeción al acuerdo de ese Estado52. Asimismo, en virtud de este derecho, los Estados deben asegurarse de que los permisos de residencia de los no ciudadanos con una residencia prolongada en el país sean retirados únicamente en circunstancias excepcionales y claramente definidas, y de que existan recursos adecuados para apelar contra esas decisiones53.

Respecto a los recursos, estos deben estar disponibles en cualquier caso que implique una decisión del poder público respecto de los derechos humanos de un individuo, por ejemplo en el caso de deportaciones y expulsiones arbitrarias54. En este punto, el Sistema Interameri-cano, en reiterada jurisprudencia, ha establecido que la regla del agotamiento de los recursos internos exige que estos se encuentren disponibles y sean adecuados y efectivos55.

Respecto a este derecho, el Comité CEDAW identifica que incluso antes de abandonar sus países de origen, las trabajadoras migratorias hacen frente a innumerables dificultades relacionadas con los derechos humanos, entre ellas menciona:

• laprohibicióntotalolarestriccióndelderechodelamujeraemigrarenrazóndel sexo, o del sexo en combinación con la edad, el estado civil, el embarazo o la maternidad, así como restricciones o requisitos específicos en materia de empleo que obligan a la mujer a recabar la autorización por escrito de familiares varones para obtener un pasaporte que les permita viajar o emigrar, y

• otraclasederiesgoscomoabusosfinancieros,físicos,sexualesopsicológicos;lafalta de información; y, el cobro por agencias colocadoras de honorarios explota-dores que muchas veces obliga a la mujer a caer en situaciones de dependencia más graves al tener que recurrir a préstamos de familiares, amigos o prestamistas con intereses usurarios56.

Por otro lado, en el caso de la discriminación relacionada con el embarazo, el mismo Comité rechaza aquellas prácticas que obligan a las trabajadoras migratorias a someterse a pruebas de embarazo que, si son positivas, determinan su deportación57.

52 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit. Párrafo 8. 53 COMISIÓN EUROPEA CONTRA EL RACISMO Y LA INTOLERANCIA, Segundo informe sobre Suiza (CRI (2000) 6, párrafos 35 a 39). COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Resolución Nº 40/79. Caso 2777. Panamá. 7 de marzo de 1979.54 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Resolución Nº 30/81.Caso 7378. Guatemala. 25 de junio de 1981.55 CORTE INTERAMERICANA. Sentencia del 29 de julio de 1988. Caso Velásquez Rodríguez; párrafo 88.56 COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN CONTRA LA MUJER. Op. cit.; párrafo 10.57 Ibídem; párrafo 18.

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Finalmente, vinculado al derecho a salir de un país, el DIDH ha desarrollado una serie de estándares en relación a la protección frente a una expulsión arbitraria y a la devolución o deportación. Entre estos podemos enumerar los siguientes:

• Laexpulsióndelosnociudadanosnodebellevarseacabosintenerencuentaelposiblepeligro de muerte o de que sufra su integridad física en los países de destino58. Al evaluar si una orden de expulsión viola este principio, los Estados están en la obligación de de-terminar si la persona a ser expulsada estaría expuesta a un riesgo real y personal de ser sometida a la tortura en el país al que sería devuelta59, para ello se debe tener en cuenta la existencia de un cuadro persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los derechos humanos. Sin embargo, la ausencia de ese cuadro no significa que una persona no pueda ser sometida a tortura en las circunstancias concretas de su caso60.

• Laintercepcióneinterdiccióndeinmigrantes,sinexaminarsuEstadoysinconcederlesuna audiencia para determinar su condición de refugiados constituye una violación al derecho a la libertad61.

• Unnociudadanopuedeserexpulsadoúnicamenteaunpaísqueconvengaenaceptarlo,y deberá permitírsele marcharse a ese país62.

• Estánprohibidaslasexpulsionesenmasaysumarias.Cualquiermedidaqueobliguealos no ciudadanos, como grupo, a abandonar un país está prohibida, excepto en el caso de que esas medidas se adopten sobre la base de un examen razonable y objetivo del caso particular de cada no ciudadano del grupo. El procedimiento de expulsión de un grupo de no ciudadanos debe apoyarse en suficientes garantías que demuestren que las circunstancias personales de cada uno de esos no ciudadanos afectados han sido genuina e individualmente tenidas en cuenta63.

• LosEstadosnopuedenfacilitarvoluntariamenteladetencióndelosnociudadanosme-diante una operación diseñada para expulsarlos alentándoles, utilizando un pretexto, a presentarse ante las autoridades. Al respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos decidió que, aunque los funcionarios de orden público pueden usar estratagemas para,

58 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS, Observaciones finales sobre el tercer informe periódico del Yemen (A/57/40 (vol. I), párr. 83, 18)); véase Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Ahmed c. Austria, Nº 25964/94, Fallo dictado el 17 de diciembre de 1996. 59 COMITÉ CONTRA LA TORTURA, Decisión sobre la comunicación Nº 144/1999, A. M. c. Suiza, 14 de noviembre de 2000 (A/56/44, anexo VII); y decisión sobre la comunicación Nº 180/2001, F. F. Z. c. Dinamarca, 30 de abril de 2002 (A/57/44, anexo VII).60 COMITÉ CONTRA LA TORTURA, Decisión sobre la comunicación Nº 146/1999, E. T. B. c. Dinamarca, 30 de abril de 2002 (A/57/44, anexo VII).61 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe de fondo N° 51/96. Caso 10.675. Perso-nas haitianas (Estados Unidos), 13 de marzo de 1997. 62 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Observación general Nº 15; párrafo 9.63 COMISIÓN EUROPEA CONTRA EL RACISMO Y LA INTOLERANCIA, Segundo informe sobre Finlandia (CRI (2002) 20, párrafos. 46 a 57); TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS, Andric c. Suecia, Nº 45917/99, decisión de 23 de febrero de 1999; COMISIÓN AFRICANA DE DERECHOS HUMANOS Y DE LOS PUEBLOS, Or-ganización Mundial contra la Tortura c. Rwanda, Comunicaciones Nos. 27/89, 46/91, 49/91, 99/93 (octubre de 1996). COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Informe de admisibilidad N° 37/01. Caso 11.529. José Sánchez Guner Espinales y otros (Costa Rica), 22 de febrero de 2001.


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por ejemplo, realizar de modo más eficaz las actividades de lucha contra la delincuencia, los actos mediante los cuales las autoridades tratan de obtener la confianza de los no ciudadanos —y en particular de los solicitantes de asilo— con miras a arrestarlos para posteriormente deportarlos, podrían violar los principios generales, enunciados o implícitos, de la Convención Europea de Derechos Humanos. Así pues, las comunicaciones enviadas a los solicitantes de asilo —independientemente de si se encuentran o no legalmente en el país— no deben inducir al error o ser engañosas64.

• Losnociudadanos,inclusolosnociudadanossospechososdeterrorismo,nodebenserexpulsados sin que se les dé la oportunidad de impugnar su expulsión65.

• Seprohíbelaexpulsióndeextranjerosdelargadatayquehubierenadquiridovínculosfamiliares66. En el marco del sistema Europeo, el derecho al respeto de la vida privada y familiar está previsto en el artículo 8 del Convenio Europeo67. Este derecho ha sido objeto de un particular desarrollo por parte del Tribunal y especialmente en casos de deportaciones. La Corte siempre analiza en dos tiempos si existe o no violación; primero, se pronuncia sobre la existencia de vínculos familiares y segundo si la injerencia de la au-toridad en este derecho cumple los requisitos del apartado 2 del artículo 8 (previsto por ley, legitimidad de la meta y necesidad en una sociedad democrática). La Corte Europea de Derechos Humanos considera que los vínculos familiares no sólo existen en caso de tener hijos y/o cónyuges sino también en el caso en el cual el solicitante tiene su madre y hermanos en el país de residencia y no tiene mayor vínculo con su país de origen del cual se fue a la edad de cinco años68. En el caso de un niño de una unión conyugal se establece de pleno derecho la existencia de una vida familiar69.

D. El derecho a entrar en el propio país

Tanto el PIDCP (Art. 12.4) como la Comisión Americana de Derechos Humanos (CADH) (Art. 22.5) disponen que nadie puede ser privado del derecho a ingresar al territorio del cual es nacional. Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que

64 TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. Conka c. Bélgica, 51564/99, fallo dictado el 5 de mayo de 2002.65 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS, Observaciones finales sobre el segundo informe periódico de la República Árabe Siria (A/56/40 (vol. I), párr. 81, 22).66 COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN RACIAL. Recomendación General Nº 30; párrafo 28.67 Artículo 8- Derecho al respeto de la vida privada y familiar “1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. 2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho sino en tanto y en cuanto esta injerencia está prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o de la moral o la pro-tección de los derechos y las libertades de los demás”.68 TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS. Ezzoudhi c. Francia, Nº47160/99, fallo dictado el 13 de febrero de 2001.69 TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS, Sen c. Países Bajos, Nº 31465/96, fallo dictado el 21 de di-ciembre de 2001.

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constituye una violación a la libertad de tránsito, negar a un nacional el ingreso a su país, pues este derecho sólo se le puede restringir a quien no se halla ligado jurídicamente al Estado por el vínculo de la nacionalidad70.

De acuerdo al Comité de DDHH, el derecho de toda persona a entrar en su propio país reconoce los especiales vínculos de una persona con ese país. Este derecho tiene varias fa-cetas, no faculta solamente a regresar después de haber salido del país, sino que también puede permitir a la persona entrar por primera vez en el país si ha nacido fuera de él (por ejemplo si ese país es el Estado de la nacionalidad de la persona), así como a permanecer en el mismo una vez que ha retornado. El derecho a volver reviste la máxima importancia en el caso de los refugiados que desean la repatriación voluntaria71.

Al respecto, es importante subrayar la diferencia que el Comité de DDHH señala en relación al alcance de las siguientes expresiones “su propio país”, “país de su nacionalidad” y “arbitrariedad”. Respecto a los dos primeros términos, dado que el PIDCP no hace dife-rencia entre nacionales y extranjeros, los titulares de ese derecho sólo pueden determinarse interpretando las palabras “su propio país”. En ese sentido: “[n]o se limita a la nacionalidad en el sentido formal, es decir, a la nacionalidad recibida por nacimiento o naturaliza-ción; comprende, cuando menos, a la persona que, debido a vínculos especiales o a pretensiones en relación con un país determinado, no puede ser considerada como un simple extranjero. Este sería el caso, por ejemplo, de los nacionales de un país que hubieran sido privados en él de su nacionalidad […] de las personas cuyo país se haya incorporado o transferido a otra entidad nacional cuya nacionalidad se les deniega […] y podría abarcar otras categorías de residentes a largo plazo, en particular, pero no exclusivamente, los apátridas privados arbitrariamente del derecho a adquirir la nacio-nalidad del país de residencia”72.

Respecto al término arbitrariedad, el Comité de DDHH indica que la referencia a este concepto tiene por objeto: i) subrayar que esta prohibición se aplica a toda actuación del Estado (legislativa, administrativa o judicial); y, ii) que se garantiza que incluso las injerencias previstas por la ley están en consonancia con las disposiciones, los propósitos y los objetivos del DIDH, y son, en todo caso, razonables en las circunstancias particulares. Asimismo, el Comité considera que hay pocas circunstancias en que la privación del derecho a entrar en su propio país puede ser razonable y que un Estado Parte no debe impedir arbitrariamente a una persona el regreso a su propio país por la vía de despojarla de su nacionalidad o de expulsarla a un tercer país73.

70 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe sobre la situación de los derechos huma-nos en Chile. OEA/Ser.L/V/II.66, doc.17; 27 de setiembre de 1985; p. 141.71 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafo 19.72 Ibídem; párrafo 20.73 Ibídem; párrafo 21.


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Finalmente, se ha determinado que constituyen hechos violatorios de la libertad de ingresar al territorio del cual se es nacional el denominado “ingreso condicionado” (el cual se produce cuando un gobierno exige a los nacionales que pretenden ejercer el derecho de ingresar a su patria, el compromiso de respetar el régimen establecido y las leyes vigentes)74 y el exigir a los residentes permanentes en situación legal de un Estado que soliciten visados de retorno para volver a entrar en ese Estado75.

E. Restricciones

Respecto al tema de las restricciones a este derecho, el Comité de DDHH en su Observación General 27, ha desarrollado un detallado análisis de las mismas mencionando que76:

• Elderechoa la librecirculaciónpuede restringirsepor razonesde seguridadnacional, orden público, salud, moral pública, y en razón de los derechos y liber-tades de terceros. De acuerdo al Comité de DDHH, para que estas restricciones sean permisibles deben: i) estar previstas por la ley; ii) ser necesarias en una sociedad democrática para proteger los fines mencionados; y, iii) ser compatibles con todos los demás derechos reconocidos en el PIDCP.

• Lapropialeytienequedeterminarlascondicionesenquepuedenlimitarseesosderechos. Al aprobar leyes que prevean restricciones a este derecho, los Estados deben guiarse siempre por el principio de que las restricciones no deben comprometer la esencia del derecho. Las leyes que autoricen la aplicación de restricciones deben utilizar criterios precisos y no conferir una discrecionalidad sin trabas a los encargados de su aplicación. (Resaltado nuestro)

• Nobastaconquelasrestriccionesseutilicenparaconseguirfinespermisibles;deben además: ser necesarias también para protegerlos, ajustarse al principio de proporcionalidad, ser adecuadas para desempeñar su función protectora, debe ser el instrumento menos perturbador de los que permitan conseguir el resultado deseado, y deben guardar proporción con el interés que debe protegerse.

• Elprincipiodeproporcionalidaddeberespetarsenosóloenlaleyquedefinalas restricciones sino también por las autoridades administrativas y judiciales que la apliquen. Los Estados deben garantizar que todo procedimiento relativo al ejercicio o restricción de esos derechos se lleve a cabo con celeridad y que se expliquen las razones de la aplicación de medidas restrictivas.

74 Informe del Grupo de Trabajo Ad-hoc para investigar violaciones de Derechos Humanos en Chile (1977). Citado por O’DONELL, Daniel. Protección Internacional de los Derechos Humanos. Segunda edición. Lima: Comisión Andina de Juristas, 1989; p. 212. 75 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS, Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de Nueva Zelan-da.76 COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS. Op. cit.; párrafos 11 al 18.

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• Soncausadeespecialpreocupaciónlasmúltiplestrabasjurídicasyburocráticasque afectan innecesariamente el pleno ejercicio de los derechos de las personas a la libre circulación, a salir e ingresar a un país, incluso al propio, y a adoptar una residencia. Por ejemplo, las disposiciones que exigen que las personas soliciten permiso para cambiar de residencia o la aprobación por las autoridades locales del lugar de destino, así como las demoras en la tramitación de dichas solicitudes por escrito, la obligación de solicitar formularios especiales para conseguir los documentos oficiales de solicitud de pasaporte; la necesidad de certificados o declaraciones de empleadores o de familiares en apoyo de la solicitud; la descrip-ción exacta del itinerario; la expedición de pasaportes sólo previo pago de tasas elevadas que exceden considerablemente el costo de los servicios prestados por la administración; las demoras injustificadas en la expedición de documentos de viaje; las restricciones a que viajen juntos miembros de la familia; el requisito de depositar una fianza de repatriación o estar en posesión de un billete de vuelta; el requisito de haber recibido una invitación del Estado de destino o de perso-nas que vivan en él; el hostigamiento de los solicitantes, por ejemplo, mediante intimidación física, detención, pérdida del empleo o expulsión de sus hijos de la escuela o la universidad; la negativa a expedir un pasaporte so pretexto de que el solicitante perjudica el buen nombre del país.

• Laaplicacióndeestasrestriccionesdebesercompatibleconlosprincipiosfun-damentales de igualdad y no discriminación.

Finalmente, al momento de legislar o aplicar una decisión administrativa vinculada al ejercicio del derecho a la libre circulación se debe tener en cuenta las especificidades de cada Grupo en situación de especial protección, como las mujeres, los jóvenes, los adultos mayores, los miembros de comunidades indígenas, los niños, entre otros, quienes tienen necesidades de protección particulares, como por ejemplo lo referente al idioma en el caso de los y las indígenas, o la situación de los niños que viajan solos. Asimismo, hay que tener en cuenta que muchas veces nos encontramos ante la posibilidad de que una misma persona tenga que enfrentar la conjunción de varias situaciones de vulnerabilidad. Tal es el caso de una mujer indígena, que además es joven o enfrenta una discapacidad, que debe enfrentar la estigmatización, discriminación y exclusión que sufren las mujeres, pero además también el impacto de la poca atención de parte de los Estados a las y los jóvenes o la invisibilidad de las personas con discapacidad en las políticas públicas. Pero también el impacto de la conjunción de estos tres fenómenos77.

77 Al respecto, se recomienda acercarse a los estudios sobre interseccionalidades, propuestos desde la sociología.Teoría que analiza los efectos de la interacción de las diversas categorías de discriminación social y cultural.


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1.4. EL EnfoquE BAsAdo En dErEChos huMAnos y LAs poLítiCAs púBLiCAs En MAtEriA dE LiBrE CirCuLACión

En 1997, y en el marco del programa de reforma de la Organización de Naciones Unidas, el Secretario General de la ONU llamó a todas las instancias del sistema a “encauzar los derechos humanos en sus varias actividades y programas dentro del marco de sus respectivos manda-tos”. Esto significaba que cada órgano debía centrar el logro de sus objetivos no en lograr el simple desarrollo económico o la satisfacción de necesidades básicas, sino que debían tener por finalidad que cada una de sus acciones promuevan la realización de los derechos huma-nos en la forma establecida por el DIDH, guiando su cooperación y programación (en todos los sectores y etapas) en base a los estándares y principios desarrollados por los principales instrumentos y órganos del sistema internacional de protección de derechos humanos. Así, fueron las agencias de desarrollo las que empezaron a incorporar —tanto en instancias gu-bernamentales como en agentes de sociedad civil— la idea de aplicar un enfoque basado en derechos humanos (HRBA por sus siglas en inglés) al desarrollo de sus diversas actividades.

Ahora bien, la evolución del DIDH en relación a: i) los nuevos desarrollos teóricos que su-peraban la clásica división de derechos de cumplimiento inmediato y aquellos de cumplimiento progresivo, e impulsaban una visión de integralidad e interdependencia entre derechos; ii) los nuevos tipos de vulneraciones que se identificaban en la realidad vinculados a violaciones estructurales que afectaban a grupos enteros de población que comparten una característi-ca de particular exclusión; y, iii) la necesidad de generar mejores estrategias de promoción, garantía y protección de derechos humanos que vaya más allá de la clásica judicialización y exigibilidad individual de los mismos frente a los tribunales nacionales e internacionales y que permita tener un impacto inmediato en todo un grupo de personas, evidenciaron la necesidad de identificar un nuevo mecanismo que garantice y proteja de manera efectiva los derechos humanos.

Así, el enfoque basado en derechos se convierte en una herramienta efectiva de trabajo frente a las debilidades que los escenarios ya descritos evidenciaban en la concepción tra-dicional de los derechos humanos. “La exigibilidad de los derechos o su realización no tiene que ser necesariamente seguida ante tribunales jurisdiccionales (los cuales resultan claramente insuficientes en relación a la vigencia efectiva de los mismos) […] precisamente allí aparecen como relevantes tanto las políticas públicas y la regulación estatal como la participación activa de la población”78.

Este enfoque busca devolver la centralidad de la protección del ser humano y sus derechos en la gestión del Estado, y garantizar una base mínima de trabajo que el Estado no puede eludir en tanto son obligaciones legales internacionales adquiridas al momento de adscribirse

78 ALZA, Carlos. “El Derecho Humano al Agua: el Enfoque de derechos aplicado a los servicios públicos”. Publicado en: Teoría General del Derecho Constitucional. RAE – Jurisprudencia. Revista de análisis especializado de jurisprudencia. Ediciones Caballero Bustamante. Lima, 2009; pp. 717-754.

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a los diferentes tratados internacionales, como vendrían a ser los descritos en el cuadro 1. De acuerdo a Robinson, el enfoque basado en derechos permite “describir situaciones no en términos de necesidades humanas o de áreas que requieren desarrollo, sino en término de la obligación de responder a los derechos de las personas. Este enfoque empodera a la población para reclamar justicia como un derecho y no como caridad […] El enfoque implica además la participación directa de las personas en las decisiones relativas a su propio desarrollo”.

En el marco de las políticas migratorias, para hacer efectiva la aplicación de este enfoque es necesario tener en cuenta las siguientes acciones:

a) Reconocer a las personas como sujetos de derecho y sujetos centrales de las políticas públicas. En materia de libre circulación implica pasar de la visión de objeto sujeto al control de los Estados al de ciudadano en ejercicio de sus derechos.

b) Tener presente la integralidad de derechos e integralidad en la política migratoria, enten-diendo el derecho a la libre circulación en sus cuatro componentes, (libertad de tránsito, libertad de escoger residencia, libertad de salir de un país, retorno) desarrollando estra-tegias de promoción y protección en cada uno de los mismos.

c) Identificar el contenido de los derechos (estándares de protección) que debe ser opera-tivizado a través de políticas públicas.

d) Ajuste institucional para la realización de los derechos humanos que permita pasar de los dispositivos aspiracionales a dispositivos operacionales, para ello se debe:• Determinarresponsabilidades.• Determinarmetas.• Determinarmedidasparalaevaluaciónmediantelacreacióndeindicadores.• Desarrollarmecanismosderendicióndecuentas.• Desarrollarindicadoresdeestructura,deprocesoyderesultados.

e) Transversalizar el Derecho a la Igualdad y No Discriminación en todo lo relacionado a la libre circulación.

f) Planificar en términos de Progresividad y No Regresividad.g) Promover una activa participación de las personas interesadas en la temática.

Uno de los elementos más interesantes de la incorporación del Enfoque Basado en Dere-chos Humanos en las políticas públicas, es que los contenidos se fijan en términos operativos. Así, todos los estándares identificados en los puntos precedentes de esta investigación (1.1, 1.2, y 1.3) se transforman en una serie de acciones concretas vinculadas a las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos79 y a los elementos del derecho80.

79 Son obligaciones de los Estados: respetar, proteger, garantizar, promover, prevenir, supervisar, investigar, procesar, sancionar, indemnizar y reparar. 80 Vinculados a la disponibilidad (que exista el mecanismo), accesibilidad (que todos gocen de sus beneficios sin dis-criminación), calidad (que sea efectivo) y adaptabilidad (que tenga en cuenta aspectos culturales).


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Finalmente, es importante mencionar que este enfoque brinda un rol preponderante a los Estados, como sujetos centrales al momento de definir, implementar y evaluar las políticas. En ese sentido, se deben generar mecanismos que faciliten la identificación de los avances concretos en el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos. Estos mecanismos se deno-minan indicadores. De acuerdo a Alza, utilizar el enfoque de derechos en el establecimiento de indicadores exige al menos tomar en cuenta81:

• Unestándarexplícitocontraelcualmedirlaactuacióndelórganoestatalenlamateria;• Unapersonaespecíficaoinstituciónquedebecumpliresaactuación.• Unparticulartenedordelderechooreclamadordelderechoaquienseledebelareferida

actuación;• Unmecanismoparacompensar,darelservicioysersujetodeaccountability.

81 ALZA, Carlos. Op. cit.

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2.1. ModELos dE intEGrACión y EL dErECho A LA LiBrE CirCuLACión

Los procesos de integración tienen por objetivo principal mejorar el nivel de vida de los habitantes de una región a través de procesos graduales de unificación que abarcan desde aspectos netamente económicos y tributarios, hasta elementos sociales y políticos. En este marco se favorece, entre otros, temas la libre circulación de bienes, capitales y servicios formando espacios territoriales y comerciales comunes y mercados integrados, incluyendo el mercado laboral.

En esa perspectiva, la libre circulación de ciudadanos comunitarios (en sus modalidades de salida, ingreso, permanencia, residencia y retorno) es un componente consustancial a los procesos de integración regionales que genera obligaciones en materia de derechos hu-manos. Asimismo, sólo en la medida en que este derecho se vea reconocido, garantizado y protegido estaríamos frente al modelo más perfecto de integración identificado como el de unión política.

A manera de introducción, es necesario identificar de manera breve cuál puede ser el rol de los derechos humanos en los espacios de integración. Así, la inserción de esta perspectiva en los procesos de integración responde a una doble lógica: la de legitimizar la creación de dichos procesos y la de fortalecer el desarrollo de nuevos ordenamientos jurídicos comuni-tarios que contribuyan al logro del objetivo final de dichos procesos: mejorar el nivel de vida de los habitantes de una región.

Respecto a la primera de dichas visiones, Jesús María Casal señala que “[l]a incorpo-ración de los derechos humanos dentro de estos procesos, con las consecuencias que entraña, propende a consolidar la integración, pues supone la introducción de un

2. Gestión de la movilidad de personas, trabajadores y migrantes internacionales

en los sistemas comunitarios y el derecho humano a la libre circulación

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elemento ético-jurídico que proporciona legitimidad y que ofrece sólidas bases para la intensificación de la integración”82. (Resaltado nuestro)

Por otro lado, la necesidad de su incorporación también se basa en el hecho de que la consolidación de un proceso de integración en algunos casos conlleva al desarrollo de un nuevo ordenamiento jurídico. Éste puede debilitar el respeto de los derechos humanos contradiciendo los órdenes jurídicos nacionales (sobre todo constitucionales) e incluso las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos de los Estados integrantes del bloque. No hay que olvidar que el respeto y protección de los derechos humanos constituyen uno de los límites más importantes al poder y a la arbitrariedad del Estado. En un contexto de integración, los órganos supranacionales puedan afectar la vigencia de dichos derechos, así que es necesario incluir la protección de los mismos para prevenir este desborde. En efecto, “[f]rente a esta transferencia de poder público nada más justificado que una correlativa transferencia de los límites al ejercicio de la autoridad. Y los derechos humanos son la expresión más acabada y sólida de las barreras que no es lícito rebasar por los deten-tadores del poder. Además, desde la óptica de estos derechos sería inaceptable que la celebración de acuerdos de integración supusiera la creación de ámbitos de poder público (supranacional) vacíos de derechos humanos, a pesar de la capacidad de los órganos correspondientes para afectarlos”83. (Resaltado nuestro)

Así, este capítulo parte de la idea esencial de que los derechos humanos deben estar incluidos en los procesos de integración. No obstante, y como veremos del análisis a conti-nuación, los procesos de integración objetos de este estudio no siempre han tenido en cuenta esta consideración.

2.1.1. reflexiones preliminares sobre los procesos de integración

Definir la integración no es fácil. Existen diferentes teorías originarias de las ciencias políticas que buscan identificar aquello que lleva a los Estados a unirse para concretar un proceso de integración, siendo las teorías funcionalista y neo funcionalista las principales aproximaciones a la hora de explicar los procesos de integración regional84.

82 Consejo Consultivo Laboral Andino y el Programa Laboral de Desarrollo – PLADES. Desafíos de los procesos de integración en materia de Derechos Humanos. Documento elaborado por el Dr. Jesús María Casal para el V Curso Re-gional Andino de Derechos Humanos organizado por la Comisión Andina de Juristas. Primera edición. Lima: CCLA / PLADES, abril 2006; p. 8. Consultar también la versión en PDF http://www.ccla.org.pe/publicaciones/cuadernos-inte-gracion/pdf/cuaderno15.pdf.83 Ídem; p.12.84 Lorena Oyarzún Serrano, Sobre la naturaleza de la integración regional: teorías y debates. Revista de Ciencia Política del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, VOLUMEN 28 / N° 2 / 2008 / 95 -113, disponible en la siguiente página web http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-090X2008000200004&script =sci_arttext.

2. gEstión dE la movilidad dE pErsonas, trabajadorEs y migrantEs intErnacionalEs ...

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Según la teoría funcionalista la incapacidad del Estado de satisfacer las necesidades de su pueblo le llevaría a formar un bloque con otros países. Esta opción constituye una oportunidad para el Estado de lograr el bienestar de sus ciudadanos. El funcionalismo parte de la idea de la colaboración y cooperación de los Estados. Por su parte, la perspectiva neo funcionalista agrega a la teoría antes mencionada el hecho de que si se produce una cooperación exitosa en una área se genera “spillover “(desbordamiento) hacia otras esferas como la política o la social. En estas dos teorías, es clave el concepto de supranacionalidad entendida como una yuxtaposición de poderes nacionales y federales. De acuerdo, a Ernst Haas “se refiere a un tipo de integración en el cual se da más poder al nuevo organismo central de lo que es habitual en el caso de las organizaciones internacionales comunes”85.

Lo que podemos agregar, y sobre lo cual existe un consenso general, es que la globa-lización y el predominio de la economía de libre mercado en el mundo son las principales causas por las cuales los procesos de integración se hayan intensificados desde los años 90. La globalización tiene como consecuencia directa que ningún país pueda actuar de manera aislada. La idea de la integración de naciones ha estado presente desde mucho tiempo atrás tanto en América Latina (Simón Bolívar) como en Europa (podemos pensar en el imperio carolingio). Sin embargo, en la actualidad asistimos a procesos numerosos y más consoli-dados que antes. Otro elemento a tomar en cuenta es la proliferación en nuestra sociedad contemporánea de organizaciones internacionales que han permitido desplazar al Estado y cuestionar su soberanía. En este contexto la creación de bloques de integración regionales se convierte en una oportunidad para el desarrollo86.

Los espacios de integración unen países para aumentar su potencial económico, social y proponerse en una escena internacional globalizada como una fuerza grupal. Según Armando Di Filippo, existen dos tipos de acuerdos de integración regional, que se diferencian por el grado de integración deseado y/o conseguido:

a) procesos de integración que implican la transferencia de competencias estatales a ins-tancias supranacionales creadas por los diferentes países integrantes en el marco de los procesos de integración87. De estas instancias, nace un nuevo orden jurídico supranacional que se agrega al orden estatal y como consecuencia se superpone al derecho nacional un derecho comunitario.

b) acuerdos de libre comercio que sólo buscan desarrollar reglas comunes en materia eco-nómica como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, firmado el 17 de diciembre de 1992 entre Canadá, Estados Unidos y México).

85 Ídem. 86 SOBRINO HEREDIA, José Manuel. “Derecho de Integración, Marco Conceptual y Experiencia de la Unión Euro-pea”. En Secretaría General de la Comunidad Andina y Programa de Cooperación Andina a Bolivia. Integración y Supra-nacionalidad. Lima: SGCAN, 2001; p. 29.87 DI FILIPPO, Armando y Rolando FRANCO. Integración Regional, Desarrollo y Equidad. México: CEPAL/Siglo XXI; 2000; p. 3.

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Es importante subrayar que la integración basada únicamente en aspectos económicos tiene una frágil capacidad de sobrevivencia, una escasa perspectiva de evolución y un débil impacto en la situación de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas de los países miem-bros. Incluso, se argumenta que los acuerdos centrados únicamente en aspectos comerciales pueden tener efectos negativos sobre los derechos humanos de las personas. Por ejemplo, se ha demostrado que los derechos económicos, sociales y culturales pueden verse afectados con los acuerdos de libre comercio ya que estos Tratados pueden implicar nuevas obligaciones para los Estados que van en contra de sus obligaciones en materia de derechos humanos88.

Ejemplo de lo antes señalado, es el caso del TLCAN que, al no incorporar la perspectiva de derechos humanos, ha tenido implicancias directas en relación a los derechos de grupos en situación de especial protección. Al respecto, la Federación Internacional de Derechos Humanos considera que este Tratado ha generado un deterioro de los derechos humanos en México, especialmente los derechos laborales, los derechos de la mujer y los derechos de los niños y niñas89.

Asimismo, este tipo de acuerdos deja al margen temas trascendentales como las migraciones internacionales y cuando son tomadas en cuenta se orientan al logro de objetivos económi-cos (por ejemplo la apertura a un cierto tipo de migraciones según las necesidades del país más potente) y no prevén medidas a favor de los derechos humanos. En el caso específico del TLCAN, se preveían disposiciones para el libre tránsito de los trabajadores calificados y dejaba al margen la situación de los trabajadores no calificados; eso puede explicar en parte por qué este instrumento no tuvo como efecto la deseada disminución de las migraciones90. Al respecto, diversos autores defienden la necesidad de incluir el tema de las migraciones internacionales en los procesos de integración, en el sentido de que las migraciones participan al desarrollo que constituye una meta del proceso de integración91.

Otro elemento importante —y que ya hemos subrayado— es entender que un modelo de integración no puede sostenerse sin tomar en cuenta los derechos humanos y las cues-tiones de migraciones al interior del bloque. La construcción de un bloque de integración no se realiza de un día para otro. Existen diferentes etapas que conducen hasta la instauración y consolidación de un espacio donde están regulados de forma global las políticas no sólo económicas sino también sociales, políticas y culturales. Para un mayor entendimiento de

88 CENTRO DE DERECHOS HUMANOS “MIGUEL AGUSTÍN PRO JUÁREZ”. Los Derechos Humanos en los Proce-sos de Integración Económica en las Américas. México: Centro de Derechos Humanos, enero 2005.89 FEDERACIÓN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. Misión Internacional de Investigación sobre México el Tratado de Libre Comercio de América del Norte: efectos sobre los derechos humanos, violaciones de los derechos laborales N°448/3 de abril 2006.90 PAPADEMITRIOU, Demetrios G. El cambio de expectativas en el Libre Comercio y la Migración. Documento elec-trónico disponible en http://www.carnegieendowment.org/pdf/files/NAFTA_Spanish_Chapter2.pdf, p. 42.91 Jorge Martínez Pizarro La migración internacional y el desarrollo en la era de la globalización e integración: temas para una agenda regional Proyecto Regional de Población CELADE-FNUAP (Fondo de Población de las Naciones Unidas). Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) – División de Población Santiago de Chile, diciembre de 2000; pp. 44-45.


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la gradualidad de los procesos de integración, haremos una breve aproximación aislando las distintas áreas que son lo económico, político y social.

Sobre el enfoque económico, Bela Balassa92 señala que se pueden enumerar las siguientes fases que permiten consolidar un proceso de integración:

Así, el proceso de integración en su acepción más amplia, es decir en la etapa de integra-ción económica total, llega o debería llegar a integrar consideraciones de tipo social.

Si hablamos de integración política, hacemos referencia a la creación de instituciones propias y a la toma de decisiones en conjunto. La integración política se realiza también en diferentes etapas. En los modelos más consolidados se crea un derecho propio denominado el derecho comunitario. Este derecho obedece a dos principios generales: el efecto directo de las normas adoptadas y la primacía del derecho comunitario sobre el derecho nacional. El principio de primacía establece que en caso de conflicto entre las normas comunitarias y nacionales es siempre la norma comunitaria la que prevalece93. El principio del efecto direc-to implica que los individuos puedan invocar directamente el derecho comunitario ante los Tribunales Nacionales94.

Finalmente, la integración social hace referencia al sentimiento de pertenencia al bloque y al nacimiento de una nueva identidad95.

92 Economista húngaro que desarrolló la Teoría de la Integración económica en la obra The Theory of Economic Inte-gration, 1961. Versión castellana, Teoría de la Integración Económica, UTEHA México 1964. 93 En el caso de la Unión Europea, el principio de primacía fue establecido por la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas del 15 de julio de 1964, Asunto 6/64. Edición especial española página 00099.94 En el caso de la Unión Europea ver Sentencia del TJCE del 3 de febrero de 1973 Van Gen Loos, Asunto 26-62. Edición especial española página 00333.95 Lorena Oyarzún Serrano. Loc. cit.

Elaboración propia.Fuente: BALASSA, Bela, The Theory of Economic Integration, 1961. Versión castellana, Teoría de la Integración Económica, UTEHA México 1964.

Área de Libre Comercio

Unión aduanera

Mercado común

Unión económica

Integración Económica total

Implica la supresión de los aranceles aduaneros y las cuotas de exportación entre los países miembros.

Referida a políticas arancelarias comunes en relación a los países terceros.

Reconoce la libre circulación de mercancías y de los medios de producción es decir de capitales, servicios y personas.

Es la consolidación de un mercado integrado con política fiscal y monetaria común bajo la autoridad de un órgano central.

Unificación de las políticas monetaria, fiscal, anticíclica y social.

CUADRO 2

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2.1.2. El derecho a la libre circulación en el marco de los procesos de integración

La libre circulación de personas se ha concebido en todos los modelos de integración en fun-ción de la creación de un mercado único. En otras palabras, la construcción de un mercado laboral único supone la libre circulación de personas pero en base a la identificación de las necesidades del mercado económico y no de las necesidades de la persona humana. Siguien-do esta teoría, sólo los medios de producción pueden beneficiarse de la libre movilidad en una región integrada ya que son ellos los que permiten el desarrollo del mercado único. Así mismo, los beneficiaros de la libre circulación en un espacio integrado son únicamente los trabajadores en su función “de medio de producción” lo que instrumentaliza al ser humano y desconoce su humanidad intrínseca.

Sin embargo, algunos autores96 —y compartimos su punto de vista— han podido subrayar que la libre circulación de personas debe entenderse como una extensión de la propia libertad del ser humano. Así, el derecho a la libre circulación se concibe como un derecho humano en sí mismo que no nace por razones económicas sino por ser un derecho del ser humano. Es importante subrayar esta visión para entender que los procesos de integración no pueden únicamente garantizar derechos a los trabajadores sino que deben promover derechos para todas las personas y para entender que este derecho debe ser garantizado y protegido en cada uno de sus componentes. No cabe duda de que el impulso de la movilidad laboral en los espacios de integración consiste el punto de partida para el desarrollo de la libertad de circulación en un espacio integrado. Sin embargo, los procesos de integración deben enten-derse como la oportunidad de crear o desarrollar derechos de la persona humana como por ejemplo el derecho a la libre movilidad.

En efecto, este tipo de procesos deben constituir un medio de desarrollo y expansión de las libertades humanas creando, entre otros, un espacio donde las personas puedan circular libremente. Así, y como refiere Nora Pérez Vichich97, el espacio de integración permite que el migrante ya no sea considerado como un “extranjero” sino como un nacional de un país miembro que se beneficia de la libertad de movimiento en el espacio integrado. Tiene como consecuencia el reconocimiento de derechos iguales para todos y elimina el factor de irregularidad migratoria que consiste el principal elemento de vulnerabilidad y precarización de la situación de los migrantes98. (Resaltado nuestro)

96 MODOLO, Vanina. Integración Regional y Movilidad Territorial: Las Políticas de Libre circulación de personas en el Mercado Común Europeo y Mercosureño. Conicet-Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires. Trabajo presentado en el III Congreso de la Asociación Latinoamericana de Población, ALAP, realizado en Cór-doba-Argentina, del 24 al 26 de Setiembre de 2008, documento electrónico disponible en http://www.alapop.org/2009/images/DOCSFINAIS_PDF/ALAP_2008_FINAL_33.pdf p. 2.97 PÉREZ VICHICH, Nora. Fundamentos Teóricos del Tratamiento de la Movilidad de Personas en el MERCOSUR. En: ENTELEQUIA. Revista Interdisciplinar: Monográfico. Versión Junio de 2007; pp. 255-270, Documento electrónico disponible en http://www.eumed.net/entelequia/es.art.php?a=04a13.98 Íbid.


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Además, no hay que olvidarse de las desigualdades que puedan existir entre los ciudadanos de diferentes Estados del mundo99. Unos pueden viajar sin mayor formalidad, sin necesidad de visa, (hacemos aquí referencia a los ciudadanos originarios de los países desarrollados) y otros necesitan visa para viajar a la mayoría de los Estados del mundo (ciudadanos de paí-ses en vía de desarrollo). En este contexto, el proceso de integración se transforma en una oportunidad en las zonas menos desarrolladas para permitir a los ciudadanos el efectivo goce del derecho a la libre circulación. Otro tipo de desigualad que se puede identificar de manera frecuente es la relativa a las competencias del trabajador migrante. Hoy en día, los países desarrollados dan facilidades a los migrantes cualificados para entrar en sus países100. Es sumamente importante fomentar una libre circulación para todos y no en función de sus competencias. En todo caso, es importante recordar que el proceso de integración regional es la oportunidad para crear una zona de mayores derechos para los ciudadanos.

La libre circulación en los modelos de integración debe concretarse con facilidades de en-trada, permanencia, residencia y salida en los países miembros. Los componentes observados en el Capítulo 1 que son la libertad de tránsito, la libertad de escoger residencia, la libertad de salir de cualquier país y el retorno deben aplicarse dentro del sistema de integración. Los nacionales de los Estados socios deberían poder circular libremente dentro del espacio co-munitario, y por ende dentro de los demás países miembros. Eso implica que puedan viajar, residir, trabajar, estudiar sin mayores formalidades que aquellas que permitan hacer efectiva esta posibilidad.

En un sistema perfecto no existirá ninguna barrera a las migraciones que se desarrollan al interior del bloque y la utilización del término “migración” ni siquiera tendría relevancia ya que como lo afirman algunos autores, entre ellos Nora Pérez Vichich “Como parte de la población de uno de los países socios, [el migrante] no perderá sus atributos de ciu-dadanía cuando atraviese la frontera y como trabajador será parte constitutiva de un mercado de trabajo único”101. Así, según esta autora, la libre circulación de las personas en el marco de un espacio integrado permite al que se desplaza, ser tratado no como un extranjero sino como parte integrante del bloque, como un ciudadano de un país miembro. Por lo tanto, en el marco de los procesos de integración regional se crea una nueva categoría de personas que ni son extranjeras ni son nacionales del país de acogida y que podrían ser llamadas migrantes regionales o nacionales de un país miembro para seguir la terminología del derecho comunitario europeo102.

99 DE GUCHTENEIRE, Gush y Antoine PECOUD. Loc. cit.; p. 147.100 Podemos tomar el ejemplo de la llamada “Tarjeta Azul Europea” Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado, COM 2007(637) final 2007/0228 (CNS).101 PÉREZ VICHICH, Nora. Loc. cit. 102 Sobre este punto ver Capitulo II b. Aproximaciones al caso de la Unión Europea.

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Sin embargo, el reconocimiento pleno del derecho a la libre circulación en el marco de los bloques regionales es aún una agenda pendiente103.

2.1.3. Aspectos conexos a la libre circulación: la permanencia y la residencia

Como quedó establecido en el capítulo 1, de acuerdo al DIDH el derecho a la libre movilidad va más allá del reconocimiento del derecho de salir, transitar e ingresar en el propio país. En efecto, el derecho a la libre circulación se desagrega en cuatro componentes que son la libertad de tránsito, la libertad de escoger residencia, la libertad de salir de cualquier país incluso del propio y el retorno. Así, el DIDH aplicado en el marco de procesos de integración determina la necesidad de observar también lo referido a la permanencia y residencia de las personas que se encuentran circulando en un espacio de integración.

El nacional de un Estado miembro debe poder circular sin mayor formalidad pero también debe poder instalarse de manera temporal o definitiva en un país de la región de la forma más simple que pueda existir. Así, se agrega al libre movimiento de personas en sí mismo (es decir básicamente la idea de cruzar fronteras sin mayor formalidad) la posibilidad de viajar de manera temporal y poder instalarse en el país de acogida y así beneficiarse del derecho a residir.

Podemos distinguir la permanencia de la residencia en el sentido de que la segunda se entiende como la instalación de manera durable y habitual de una persona en un territorio (establece su domicilio en ese territorio) mientras que bajo la denominación de permanencia se encuentra la idea de una estancia de poca duración (viajes, trabajos en el marco de la libre prestación de servicios, etc.).

El derecho de residencia está previsto en el Capítulo 1 artículo VIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre previamente citado y es un derecho que se aplica en el ámbito nacional. No obstante, en el marco de un espacio integrado los nacionales de los países miembros deberían poder viajar e instalarse en un país del bloque sin mayor restricción que aquellas establecidas bajo las condiciones señaladas por el DIDH. No hay que olvidar que la meta de un modelo de integración plenamente consolidado, es equiparar los derechos de los nacionales de Estados miembros del bloque a los de los nacionales del país de acogida y en ese marco la libre circulación de personas juega un rol fundamental.

Bajo estos argumentos, podemos decir que las restricciones a la permanencia y residencia deben ser mínimas. La regla general debería reconocer la posibilidad de instalarse de manera duradera en el país de su elección y luego de haber establecido este principio se podrían prever excepciones al ejercicio de esta libertad como serían las vinculadas al orden público, y a la salud pública, entre otros. En el modelo de integración “más integrado”, los nacionales de los

103 Respecto a este punto lo abordaremos con más precisión Capítulo II 2.Experiencias comparadas.


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países miembros del bloque podrán instalarse en un país del bloque como cualquier ciudadano nacional. Sin embargo, de una aproximación general a las experiencias del MERCOSUR y de la UE percibimos que existen todavía muchos aspectos pendientes respecto al tema.

Los aspectos conexos a la libre circulación no se refieren solamente a la permanencia y residencia sino también a todas aquellas normas que faciliten la libre movilidad e integración de la persona. Como ya lo hemos subrayado en el Capítulo primero, el derecho a la libre cir-culación está vinculado a derechos como el derecho a la protección de la familia, a la igualdad, entre otros104. En este marco, podemos pensar también en la posibilidad del reconocimiento de los estudios en un país o de la existencia de un sistema de pensiones global que permita no perder sus derechos a pensión. Sin embargo, estas facilidades no se han desarrollado to-davía en muchos bloques ya que implican una homogenización de políticas estatales sobre aspectos difícil de abordar (como por ejemplo lo de la seguridad social). No obstante, nos parece fundamental no descartarlos ya que estas facilidades generan un conjunto de derechos esenciales para la persona que se instala en otro país.

2.2. ExpEriEnCiAs CoMpArAdAs

En este punto, examinaremos dos modelos de integración: el MERCOSUR y la Unión Euro-pea. En un primer momento, buscamos describir e identificar los mecanismos por los cuales estos dos modelos vienen gestionando la cuestión de la libre movilidad. En segundo lugar, y utilizando los estándares establecidos por el DIDH, evaluaremos si las mismas constituyen experiencias interesantes que pueden ser replicadas en el marco de la Comunidad Andina para mejorar su efectividad, eficiencia e innovación en beneficio de los ciudadanos y ciuda-danas de la región andina.

2.2.1. Aproximaciones al caso del MErCosur

El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se creó el 27 de marzo de 1991 con el Tratado de Asunción firmado entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Bolivia, Chile, Perú, Venezuela, Colombia y Ecuador son Estados asociados al Mercosur.

El objetivo de este espacio económico regional definido en el artículo 1 del Tratado de Asunción es la constitución de un mercado común, por lo que queda claro que el objetivo de la asociación es estrictamente económico, no haciendo referencia a aspectos sociales o políticos. En este marco, hubo un gran debate para saber si el Mercosur consistía un simple acuerdo de libre comercio entre sus miembros o si estábamos frente a un bloque regional

104 Ver Capítulo 1 punto 1.1.

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integrado. La falta de un proyecto de integración claro vuelve la lectura de este proceso muy difícil desde una perspectiva de derechos.

Por otro lado, el carácter institucional del Mercosur es intergubernamental eso significa que los órganos del Mercosur son constituidos por los Estados Miembros. Las normas creadas son instrumentos intergubernamentales; no existe en sí un derecho comunitario, ni la idea de supranacionalidad, es decir, no existe un principio de superioridad del derecho comuni-tario sobre el derecho nacional que se establezca en cada Estado Miembro. Con este modo intergubernamental, la adopción de una norma es posible si todos los países votan a favor de la norma. Esta debilidad institucional puede explicar el lento desarrollo y la prudencia en la aprobación de normas sobre libre circulación en el marco del Mercosur. No obstante, en los últimos años, el Mercosur ha elaborado normas ambiciosas e importantes para asegurar el libre movimiento de sus ciudadanos.

En ese marco, nos aproximaremos a estudiar los aspectos relacionados a la construcción del MERCOSUR tomando los temas de libre circulación de personas como un tema de especial relevancia y luego examinaremos sus normas con respecto a los derechos humanos.

2.2.1.1. Mecanismos de gestión de la libre circulación en el marco del MERCOSUR

El artículo 1 del Tratado de Asunción hace referencia a la libre circulación de personas de manera indirecta precisando que el mercado común implica “la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países”. La expresión “factores productivos” se refiere a los trabajadores, de la cual podemos percibir una primera limitación: no se hace referencia a las personas sino a los trabajadores. Así, desde el origen se preveía una libre circulación de los trabajadores. Sin embargo, esta temática no fue una prioridad del Mercosur durante muchos años.

Las etapas y las diferentes normas que se han podido aplicar en materia de libre circulación constituyen un conjunto desordenado y no siempre fácil de entender. En el marco del MER-COSUR, existen dos tipos de normas principales: las decisiones que son normas producidas por el Consejo del Mercado Común que es el órgano superior del Mercosur (sus decisiones se conocen como CMC) y las resoluciones que son normas producidas por la instancia ejecutiva del bloque (Grupo Mercado Común). Estas normas son obligatorias y deben ser tomadas por consenso de todos los miembros. Así, recordando que el MERCOSUR tiene una naturaleza intergubernamental, si un Estado no está de acuerdo no se adopta la norma.

De manera general podemos indicar que la libre circulación de trabajadores es todavía poco desarrollada dentro del MERCOSUR, a pesar de que existen algunas normas relevantes en la materia. Así, es posible apuntar primero las etapas históricas que se han dado en el tema de libre circulación para luego estudiar las normas principales.


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A. Sobre la evolución del tratamiento de las migraciones en el marco del MERCOSUR

El Subgrupo de Trabajo N° 11 (SGT11) de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social fue el primer órgano sociolaboral del MERCOSUR que funcionó entre 1992 y 1995. Dentro de éste, el tema de la libre circulación formaba parte de los objetivos de la Comisión N° 3, que de acuerdo a su plan de trabajo denominado el Cronograma de Las Leñas, elaboraría una propuesta de implementación de la libre circulación para fines de 1994. No obstante, hubo tal resistencia que el proyecto no concluyó.

El Protocolo de Ouro Preto del 17 de Diciembre de 1994 puso en marcha la Unión Adua-nera Imperfecta y realizó cambios institucionales. Un nuevo subgrupo de Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social fue creado sin hacer mención en sus objetivos de la libre circula-ción de las personas. Según Nora Pérez Vichich105, la no preocupación por el tema de la libre circulación encuentra su raíz en la lógica de integración que se buscaba en ese momento. En efecto, la Unión Aduanera no tiene como meta la libre circulación de las personas, sólo basta con la existencia de la libre circulación de bienes y servicios. En 1997, se creó una Comisión ad hoc Tripartita sobre migraciones laborales que se limitó a observar las condiciones de trabajos en las zonas fronterizas.

Luego de ello, los Estados miembros firmaron la “Declaración Sociolaboral del Mercosur” en Río de Janeiro el 10 de diciembre de 1998106. Esta Declaración prevé la igualdad de los derechos de los trabajadores migrantes y transfronterizos en relación a los nacionales (artí-culo 4). Sin embargo, hasta este momento no existe una libre circulación de trabajadores en la zona integrada lo que constituye una fuerte paradoja. En base a este acuerdo y para su respeto, se crea la Comisión Sociolaboral del MERCOSUR y el Foro Consultivo Económico y Social (FCES). La Comisión Sociolaboral del MERCOSUR hizo unas propuestas en la materia tal como una Carta de Derechos Fundamentales y un Protocolo Sociolaboral. Sin embargo, no hubo consenso sobre estas propuestas.

Sin embargo, citando nuevamente a Pérez Vichich, no se observó un avance real en la materia; lo que hizo que el tema evolucionara fue la libre circulación de las prestaciones de servicios tanto de personas jurídicas como de personas naturales. Así, se implementó una visa MERCOSUR para todas las personas que presten servicios en otro país de la zona y por tiempo determinado como personal de gestión de empresas, profesores, periodistas entre otros107.

105 PÉREZ VICHICH, Nora. Loc. cit.106 Disponible en la página web siguiente: http://www.trabajo.gov.ar/crem/documentacion/declaracion.htm107 CMC 16/2003 Creación del Visa Mercosur.

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B. Sobre las normas relevantes

De manera general, citaremos algunas decisiones importantes en materia de libre circulación, para luego examinar con más profundidad las dos últimas normas de especial relevancia en la materia:

• LaresoluciónNº75/96 “Documentos hábiles de cada Estado Parte para trasladarse entre los países del MERCOSUR” (vigente)108 establece que los ciudadanos y los resi-dentes legales de los países partes del MERCOSUR no necesitan visado para trasladarse de un país a otro. En el anexo de la Resolución, se establecen como documentos válidos la cédula de identidad y el pasaporte para todas y todos. En el caso de Argentina, son también considerados como documentos válidos: la libreta de enrolamiento, la libreta cívica, el documento nacional de identidad y las cédulas expedidas por la Policía Federal. En el caso de Brasil, se precisa que son válidas las cédulas de identidad otorgadas por cada Estado Parte con validez nacional y las cédulas de identidad para extranjero que emite la Policía Federal.

• LaDecisiónNº19/97 prevé que se reconocerá el beneficio de la seguridad social a todos los trabajadores que presten servicio en cualesquiera de los países miembros109.

• LaResoluciónNº40/98 que prevé las características comunes a las que debería tenderse para armonizar la emisión de pasaportes110.

• El“AcuerdosobreExencióndeVisasentrelosEstadosPartesdelMERCOSUR”111, no vigente, que exenta de la obligación de visas a una serie de profesionales que se des-plazan dentro de los países miembros para un estadía de hasta noventa días recorridos para el desarrollo de sus actividades.

• LasDecisionessobreTránsitoVecinalFronterizoN°18/99,N°19/99 (que incluye el Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes y Estados Asociados), N°14/00 que reglamenta el Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes, N°15/00, vigente, que reglamenta el Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes y Estados Asociados forman una serie de decisiones sobre la libre circulación en zonas fronterizas que permiten a los beneficiarios cruzar la frontera con un procedimiento peculiar y permanecer en el país vecino por un plazo máximo de setenta y dos horas112.

108 MERCOSUR/GMC/RES Nº 75/96. Documentos hábiles de cada Estado Parte para Trasladarse entre los países del Mercosur. Adoptado en Brasilia el 10 de noviembre de 1996.109 MERCOSUR/CMC/DEC Nº 19/97. Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común del Sur adopta-do en Montevideo el 15 de diciembre de 1997.110 MERCOSUR/GMC/RES. Nº 40/98 Características comunes a las que deberán tender los pasaportes. Sustituye la Resolución del GMC Nº 114/94 adoptado en Rio de Janeiro el 8 de diciembre de 1998.111 CMC/DEC N°48/00.112 Decisiones sobre: Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes CMC/DEC. N°18/99 adoptado en Monte-video el 7 de diciembre de 1999, vigente, Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes y Estados Asociados CMC/DEC N°19/99 adoptado en Montevideo el 7 de diciembre de 1999, Vigente, Reglamentación del Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes CMC/DEC. N°14/00 adoptado en Buenos Aires el 29 de junio de 2000, Reglamentación del Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes y Estados Asociados CMC/DEC N°15/00 adoptado en Buenos Aires el 29 de junio de 2000.


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• LaDecisiónN°32/04que aprueba el “Acuerdo para la facilitación de actividades em-presariales en el MERCOSUR”113, no vigente.

• LaDecisiónNº10/06 que aprueba el “Acuerdo para un plazo de 90 días a los turistas nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados socios” vigente.

• La Decisión que aprueba el “Acuerdo sobre gratuita de visados para estudiantes y do-centes de los Estados partes del MERCOSUR”114.

• LosAcuerdosdeRegularizaciónMigratoria que tienen como meta regularizar a los ciu-dadanos originarios de los Estados Partes y Asociados del MERCOSUR que se encuentran de forma irregular en otro Estado parte sin necesidad de regresar a su país de origen115.

• El Acuerdo sobre Documentos de Viaje de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados116 donde se reconoce la validez de algunos documentos de identifica-ción personal como documento de viaje hábiles para el tránsito de nacionales y/o residentes regulares de los Estados Partes y Asociados por el territorio de los mismos.

Los Acuerdos sobre Residencia para Nacionales de los Estados Partes y Asociados117 constituyen la verdadera base para la libre circulación de personas en el marco del MER-COSUR. Los dos Acuerdos tienen la misma redacción. En la introducción, se precisa que “la implementación de una política de libre circulación de personas en la región es esencial para la consecución de esos objetivos”. Así, se busca reforzar la integración del Cono Sur vía la libre circulación de personas. Además, las migraciones irregulares han cobrado gran importancia en los países del MERCOSUR generando una honda preocupación, así que estos acuerdos responden también a una necesidad práctica.

Ambas normas establecen todo lo relativo a la residencia de los nacionales de los Estados Partes en el espacio comunitario (incluidos Bolivia y Chile). Dichas decisiones, definen como “inmigrantes” a los nacionales de los Estados Partes que deseen establecerse en el territorio de otro Estado comunitario; reafirman que la libertad de circulación es esencial para conse-guir los objetivos de la organización; y, regulan aquí el derecho a la residencia legal temporal y permanente. El requisito para beneficiarse de esta Decisión es ser nacional de un Estado parte y en el caso del segundo Acuerdo puede ser nacional de Bolivia o Chile.

113 CMC 32/04.114 Acuerdo RMI N° 13/02 “Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR”, Acuerdo RMI N°14/02 “Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile” aprobados por MERCOSUR/CMC/DEC. N°28/02 en Brasilia el 6 de diciembre de 2002.115 Acuerdo Nº 11/02 sobre Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR y Acuerdos Nº 12/02 Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile aprobados por MERCOSUR/CMC/DEC. N°28/02 en Brasilia el 6 de diciembre de 2002.116 MERCOSUR/CMC/ DEC Nº18/08 del 30 de junio de 2008 en San Juan de Tucumán.117 Acuerdo RMI N°13/02 “Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR” Acuerdo RMI N°14/02 “Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile” aprobados por MERCOSUR/CMC/DEC. N°28/02 en Brasilia el 6 de diciembre de 2002.

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Existen dos formas de solicitar la residencia temporal: desde el país de origen ante la sede consular o, en el caso de que ya se encuentre residiendo en el país respecto del cual la per-sona quiere obtener la residencia, debe acudir ante los servicios de migración (artículo 3). Es importante subrayar que la segunda modalidad se aplica con independencia de la condición migratoria del solicitante. Eso implica que este acuerdo beneficia a los inmigrantes que han entrado de forma irregular a unos de los Estados Partes.

Para adquirir el derecho a la residencia temporal se necesitan los siguientes documentos: pasaporte válido, partida de nacimiento, certificado que acredite la carencia de antecedentes judiciales, penales y/o policiales en el país de origen o de residencia, certificado médico si fuera exigido por el Estado de recepción y el pago de una tasa (artículo 4). Según el artículo 5, se puede obtener la residencia permanente si el solicitante se acerca a la autoridad com-petente dentro de los noventa días anteriores al vencimiento de la residencia temporal con documentos similares a los solicitados para la misma (pasaporte válido, carencia de antece-dentes penales, pago de la tasa).

Se solicita también, y allí surge una diferencia importante entre los dos tipos de residencia, la “acreditación de medios de vida lícitos que permitan la subsistencia del peticionante y su grupo familiar conviviente”, requisito que es de subrayar debido a la amplia discrecionali-dad que deja a las autoridades respectivas para determinar el contenido de lo que significa un “medio de vida lícito”. Vencida la duración de la residencia temporaria y en caso de que los inmigrantes no se acerquen a las autoridades migratorias quedarán sometidos a la legislación vigente de cada país en la materia (artículo 6). Eso significa que pasado el plazo no se podrán beneficiar de lo previsto en el artículo 6 y el derecho nacional les será aplicable.

Sobre los derechos vinculados a la residencia (artículo 9), encontramos:

• el derecho a ejercer actividades laborales por cuenta propia o ajena, • la igualdad de derechos civiles, • el derecho a la reunión familiar para los miembros de la familia que no tengan la nacio-

nalidad de un Estado Parte, • el principio del trato igualitario con nacionales, • el derecho a transferir remesas,• derechos para los hijos de los inmigrantes como por ejemplo el derecho a la educación.

Este derecho de residencia es un avance considerable en la materia ya que no está so-metido a la condición de trabajador sino solamente a la condición de nacionalidad de Estado Parte. Es un paso muy significativo con respecto a las otras normas. El Acuerdo ha entrado en vigor el 10 de junio de 2008 con la aprobación por el Congreso paraguayo de la ley 1828118.

118 Disponible en la página del Congreso de la Nación Paraguaya http://www.congreso.gov.py/silpy/main.php?pagina=leyes_por_periodolegislativo


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Argentina por medio de las Leyes 25902 y 25903 del 9 de junio de 2004119 aprobó los dos Acuerdos. Además, este país aplica los mismos a los cuatros Estados Partes y a los seis Esta-dos Asociados sin exigir reciprocidad (Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria, “Patria Grande”). Por su parte, el Senado y la Cámara de Representantes de la República Oriental de Uruguay reunidos en Asamblea General aprobaron ambos Acuerdos mediante la Ley 17927 del 26 de diciembre de 2005120. En Bolivia, se aprobó con la ley 2831 del 3 de septiembre de 2004121. Brasil, adoptó los dos Acuerdos mediante dos Decretos Le-gislativos (Nº 210 y Nº 925). En Chile, se ha adoptado el Acuerdo mediante el Oficio Circular N° 264645, del 04.12.09, del Subsecretario del Interior122. Está previsto que el acuerdo entre en vigor cuando todos los Estados Partes y los dos Estados asociados lo hayan aprobado. Falta solamente que Paraguay apruebe el acuerdo.

119 Leyes disponibles en la página de de la Cámara de Diputados http://www.diputados.gov.ar/120 Ley disponible en la página del Parlamento de Uruguay http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17927&Anchor=121 Ley disponible en la página del la Cámara de Diputados de Bolivia http://www.diputados.bo/Default.aspx?tabid=101122 Oficio circular disponible en la página del Ministerio del Interior: http://www.extranjeria.gov.cl/te_13.html.

País Fechas

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

Bolivia

Chile

Leyes 25902 y 25903 del 9/06/2004

Decreto Legislativo Nº 210 y Nº 925 del 20/03/2004 y 15/09/2005

Ley 1828

Ley 17927 del 26/12/2005

Ley 2831 del 3/09/2004

Oficio Circular N° 264645, del 04.12.09

CUADRO 3FECHAS DE APROBACIÓN DE LOS ACUERDOS SOBRE RESIDENCIA EN LOS DIFERENTES ESTADOS PARTES, BOLIVIA Y CHILE

Aplicación a todos los Estados Partes y Asociados

Comentarios

Elaboración propia.

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2.2.1.2. Una evaluación del proceso desde los derechos humanos

De la aproximación realizada, es claro que el derecho al libre tránsito no existía concebido como tal al principio del proceso de integración del Cono Sur. Hoy, motivados más por el desarrollo económico que por una visión fundamentada en derechos, se han adoptado algunas decisiones sobre el libre tránsito que implica no requerir algún tipo de visa para los ciudada-nos de los Estados Partes. De esta manera, se dibujan algunas garantías para el ejercicio del derecho a la libre circulación de personas en la Región Sur.

Respecto al componente de permanencia y residencia, las últimas decisiones estudiadas sobre Residencia para Estados Partes, Bolivia y Chile permiten a estos nacionales poder residir en los países Partes, así como en Bolivia y Chile, y pone los cimientos para el desarrollo de un derecho a la residencia fundamental en un proceso de integración. Sobre el Retorno, no existen disposiciones comunes a los países.

Para concluir, es interesante estudiar, en el caso de Argentina, el fallo del Juzgado Federal de Primera Instancia en lo Civil, Comercial, Laboral y Contencioso Administrativo de Posadas sobre el caso de un ciudadano argentino que estudiaba en Paraguay123. El ciudadano interpuso un amparo contra la Dirección Nacional de Migraciones de su país motivado en el hecho de que éste no le permitía salir de su país para ir a Paraguay porque presentó la constancia de Documento Nacional de Identidad en trámite. La Dirección General de Migraciones consideró esta constancia como insuficiente para salir del país basándose en la Resolución GMC 75/96. El Juez consideró primero que “la interpretación que se le atribuye a la citada resolución delGMCMERCOSUR[GMC75/96]apartedeerróneallevaadesnaturalizarenlaprácticadel contenido del derecho que con rango constitucional le asiste al [ demandante]” y agregó que “la interpretación pro homine y progresiva del derecho humano de circular no admite la aplicación restrictiva que el Estado a través de sus organismos le imprime, ni desde el prima del derecho convencional receptado por el artículo 75. inc. 22 de la CN con jerarquía constitucional ni tampoco del derecho comunitario de la integración receptado por el art. 75 inc. 24 con jerarquía supralegal”124.

Este fallo es muy interesante ya que el Tribunal reconoce el derecho a la libre circulación como un derecho humano y apuesta por una interpretación abierta del mismo, diferente a la visión restrictiva que las autoridades migratorias competentes indicaban.

123 Juzgado Federal de Primera Instancia (JPF) en lo Civil, Comercial, Laboral y Contencioso Administrativo de Posa-das, Melgarejo expediente nº261/04 citado in Secretaria del MERCOSUR/Fundación Konrad Adenauer Segundo Infor-me sobre la aplicación del Derecho del MERCOSUR por los Tribunales Nacionales (2004), publicado en mayo del 2006 documento electrónico disponible en la biblioteca de la Secretaría del MERCOSUR http://www.mercosur.org.uy/t_li-gaenmarco.jsp?title=off&contentid=292&site=1&channel=secretaria o en la página web siguiente http://www.iadb.org/intal/intalcdi/integ/integ1B.asp?sub_base=INTEG&az=1&za=1&desc=LIBRE%20CIRCULACION%20DE%20MERCANCIAS&orden=anioD&desc_tipo=and&origen=A&clase=M1, pp.121-123.124 Ibídem; párrafos 13,18 y 15,17 del Juzgado.


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Así, se han sentado las bases para el ejercicio del derecho al libre tránsito dentro de los países del Mercosur, incluso extendiéndose al reconocimiento del derecho a la residencia de manera clara. Sin embargo, quedan algunos temas pendientes como lo relacionado al retorno y a las garantías comunitarias que protejan a las personas de países que no sean miembros ni asociados y que se desplazan en el espacio MERCOSUR. Asimismo, la normativa analizada no recoge especificidades en cuanto a la protección de grupos en situación de especial protección que por ejemplo no es un tema presente en el ámbito del MERCOSUR.

2.2.2. Aproximaciones al caso de la unión Europea

La Unión Europea (UE) es percibida como el modelo de integración más consolidado del mundo. Se distingue del modelo presentado anteriormente por su naturaleza supranacional muy consolidada y por el grado de integración conseguido. En efecto, la UE es un proceso de integración dominado por un carácter supranacional que implica la adopción de normas creadas por instituciones propias de la organización (Consejo de la Unión Europea y Parlamento).

A su vez, el carácter intergubernamental ha existido y sigue existiendo en la UE (con el Consejo Europeo que reúne a los jefes de Estado). Sin embargo, no es éste el rasgo principal que define dicho proceso. El Consejo Europeo no puede adoptar normas, sólo “define las orientaciones generales” según el artículo 15 del Tratado creando la Unión Europea125. Según José Sobrino “El proceso de integración europeo se cimenta sobre el Derecho comunitario europeo. Este Derecho de integración, propio y autónomo, se crea, aplica y desarrolla, gracias a que los Estados miembros han consentido limitar, a favor de las instituciones comunitarias y en ámbitos específicos, el ejercicio de sus derechos soberanos”126. La UE se distingue también de los otros procesos de integración por la amplitud de las competencias estatales que se han transferido a la misma.

No cabe duda de que el grado de integración logrado por la UE es uno de los principales elementos que diferencian a éste de los otros modelos de integración. La construcción europea constituye una Unión Económica y podríamos decir que la integración, si bien no es total, está en camino de serlo. En efecto, la UE abarca dominios muy amplios que van desde el comercio hasta la migración pasando por la protección de los derechos de los consumidores, entre otros. En la materia que nos interesa, es importante anotar que en el marco de la inte-gración europea se ha consolidado una extensión de la libertad de circulación; es decir, que partiendo del reconocimiento de la movilidad laboral comunitaria se ha extendido a todos los ciudadanos y ciudadanas.

125 Tratado de Maastricht que instituye la Unión Europea del 7 de febrero de 1992, entrado en vigor el 1º de noviem-bre de 1993 DO C 191 de 29.7.1992.126 José Sobrino, Op. cit.; p.38.

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Es preciso apuntar quiénes son los sujetos claves de la libre circulación de personas. Po-demos clasificarlos en tres grupos:

• Los nacionales de países miembros o los ciudadanos comunitarios (terminología que nace con la ciudadanía europea),

• Los miembros de las familias de los ciudadanos comunitarios,• Los nacionales de terceros Estados (extranjeros).

En las siguientes líneas, examinaremos cómo estos tres grupos de personas gozan de un derecho a la libre circulación en el marco del espacio europeo aunque no igualitario. Asimismo, describiremos el proceso gradual que llevó a la incorporación de este tema en la perspectiva de la integración, pues desde el inicio encontró fuerte resistencia de los Estados para dejar este fenómeno a la libre disposición del derecho comunitario.

2.2.2.1. Mecanismos de gestión de la libre circulación en el marco de la Unión Europea

La libre circulación de personas constituye una de las libertades fundamentales de la Unión Europea, tratándose incluso de uno de los derechos mencionados en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo 45)127.

A. Construcción de la Unión Europa : breve reseña histórica

La Unión Europea se construye para crear un mercado común entre sus miembros. Así, el artículo 26 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dispone “1. La Unión adoptará las medidas destinadas a establecer el mercado interior o a garantizar su funcionamiento, de conformidad con las disposiciones pertinentes de los Tratados. 2. El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre cir-culación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones de los Tratados”128.

No hay que perder de vista el contexto económico y social de Europa luego de la Segunda Guerra Mundial. Es un continente devastado tanto desde el punto de vista humano como económico. Así, el proyecto de integración se basa en la idea de lograr una reconstrucción económica de forma conjunta que permita salvar la paz y evitar otra guerra. La Declaración de Robert Schumann, Ministro Francés de Asuntos Exteriores, del 9 de mayo de 1950, llama a la puesta en común del mercado del carbón y del acero de Francia y Alemania en el seno

127 Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Diario Oficial N° C 303 de 14 diciembre 2007.128 Artículo 26 (antiguo artículo 14 del TCE) del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE) firmado el 25 de marzo de 1957 y entrado en vigor el primer de enero de 1958, versión consolidada Diario Oficial Nº C 115 de 9 de mayo de 2008.


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de una organización abierta a los otros países europeos, promoviendo el desarrollo de estos productos. Esta iniciativa buscaba también evitar posibles conflictos entre los dos países y así construir una paz duradera en Europa. El 18 de abril de 1951 se crea la Comunidad Econó-mica del carbón y del acero (CECA) firmada entra Francia, la Republica Federal de Alemania, Luxemburgo, Bélgica, los Países Bajos e Italia. Este Tratado tenía una duración prevista de 50 años por lo que ya no está en vigor.

La segunda etapa es la firma de los Tratados de Roma, el 25 de marzo de 1957, que crean la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Económica de energía atómica (Euratom). La CEE tiene como finalidad la instauración de un mercado común.

Paralelamente a lo desarrollado en el marco de la Comunidad Europea, cinco Estados decidieron firmar el Acuerdo Schengen que impulsaba el reconocimiento de libertades más allá de la simple libre circulación de trabajadores y creaba un verdadero espacio sin fronteras para todos129. Este acuerdo promueve la libre circulación por medio de la abolición de las fronteras interiores. El acervo Schengen fue integrado al derecho de la Unión Europea con un protocolo anexo al Tratado de Amsterdam130. Hoy en día, casi todos los Estados miembros de la UE son partes de este convenio, teniendo carácter vinculante para los nuevos Estados que integran la UE131. Subrayamos aquí que el Reino Unido e Irlanda no forman parte del acervo Schengen pero según el Protocolo adjunto al Tratado de Amsterdam, pueden participar en parte o en la integralidad de las disposiciones del mismo. Los dos países han manifestado su interés en participar en lo que se refiere a la cooperación policial y judicial en materia penal132. Es necesario indicar que las disposiciones sobre supresión de control a las fronteras internas no son aplicables al Reino Unido ni a Irlanda, eso implica que las disposiciones relativas a los nacionales de terceros Estados no sean aplicables a los países que no son partes al acervo Schengen. Esto crea obviamente una complejidad a la hora de examinar los límites de la libre circulación para los nacionales de terceros países.

El 7 de febrero de 1992 se firma el Tratado de Maastricht que crea la Unión Europea y la ciudadanía europea. El 2 de octubre de 1997 se firma el Tratado de Amsterdam133 que

129 Acuerdo entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la Republica Federal de Alemania y de la Republica francesa relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmado a Schengen el 14 de junio de 1985, disponible en el acervo Schengen, DO 2000 L 239/13. Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen, 1990, disponible en el acervo de Schengen, JO 2000 L 239/19.130 Protocolo integrando el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea adjuntado al Tratado de Ámsterdam, JO 1997 C 340/96. 131 Bélgica, Republica Checa, Dinamarca, Estonia, Alemania, Grecia, España, Francia, Hungría, Italia, Lituania, Letonia, Luxemburgo, Malta, Países-bajos, Austria, Polonia, Portugal, Finlandia, Eslovaquia, Eslovenia y Suecia. Tres países aso-ciados forman parte del Espacio Schengen: Noruega, Islandia y Suiza.132 Decisión del Consejo 2000/365/CE sobre la solicitud del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de participar en algunas de las disposiciones del acervo de Schengen DO L 131 de 1.6.2000, p. 43/47 Decisión 2002/192/CE de 28 de febrero de 2002 sobre la solicitud de Irlanda de participar en algunas de las disposiciones del acervo de Schengen, DO L 64 de 7.3.2002, p. 20/23.133 Tratado de Ámsterdam firmado el 2 de octubre de 1997 y entrado en vigor el 1 de mayo de 1999. Diario Oficial N° C 340 de 10 noviembre 1997.

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aporta modificaciones importantes en los Tratados CE y UE. Además, este Tratado incorpora el tercer pilar es decir “el espacio de Libertad, Seguridad y Justicia” en un título IV llamado “visas, asilo, inmigración y otras políticas vinculadas a la libre circulación de personas”. Eso implica la comunitarización de las cuestiones relativas a la inmigración, es decir, que éstas pasan a formar parte de la política comunitaria, siendo realmente el punto de partida de una política común de inmigración en la Unión Europea. La firma del Tratado de Niza134 el 26 de febrero de 2001 aporta modificaciones sobre el funcionamiento institucional de los órganos europeos. Se adopta un proyecto de Constitución Europea135 el 17 y 18 de junio de 2004. Sin embargo, mientras se mantenga el “no” holandés y francés nunca entrará en vigor.

La última etapa que podemos subrayar es la firma del Tratado de Lisboa136, firmado el 13 de diciembre de 2007 y que ha entrado en vigor el 1 de diciembre de 2009. El Tratado de Lisboa modifica el Tratado de Roma que instituye la Comunidad Europea y el Tratado de Maastricht que crea la Unión Europea. Es un Tratado modificador a diferencia del Tratado por el que se establece una Constitución Europea que derogaba a los antiguos Tratados y los reemplazaba por un texto único. Aporta un número importante de modificaciones, entre las que podemos citar: la dotación de la personalidad jurídica a la Unión Europea, el nuevo procedimiento de voto (doble mayoría) y la Carta de los Derechos Humanos que se convierte en un instrumento jurídico vinculante.

Para resumir, como en el caso del Mercosur, la integración que se buscaba en un primer momento era la de carácter económico. De forma clara, las diferentes etapas e instrumen-tos buscaban desarrollar un mercado común. Sin embargo, ya desde el Discurso de Robert Schuman se evidencia la visión de una integración no sólo económica sino política y social, en la cual los Estados olviden sus intereses propios para construir la Comunidad Europea.

134 Tratado de Niza. Diario Oficial n° C 80 de 10 marzo 2001, firmado el 26 de febrero de 2001 y entrado en vigor el 1er de febrero de 2003.135 Tratado por el que se establece una Constitución para Europa firmado el 29 de octubre de 2004 en Roma. Diario Oficial N° C 310 de 16 diciembre 2004.136 Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comuni-dad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007. Diario Oficial N° C 306 de 17 diciembre 2007.


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Tratados Disposiciones generales

Tratados de RomaFirmado el 25/03/1957Entrado en vigor 01/01/1958

Tratado de MaastrichtFirmado el 7/02/1992Entrado en vigor el 01/11/1993

Tratado de AmsterdamFirmado 02/10/1997Entrado en vigor el 01/05/1999

Tratado de NizaFirmado el 26/02/2001Entrado en vigor 01/02/2003

Tratado de LisboaFirmado el 13/12/2007Entrado en vigor 01/12/2009

Objetivo la construcción de un mercado interior.

Creación de la Unión Europea.

Modificaciones de los Tratados CE y UE.

Cambios Institucionales.

Cambios institucionales.Dotación de la personalidad jurídica a la Unión Europea.

CUADRO 4LA CONSTRUCCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SUS IMPLICANCIAS PARA LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS

• Librecirculacióndelostraba-jadores y reconocimiento del Principio de igualdad de trato.

• Creaciónde laciudadaníaeu-ropea.

• Integracióndel acervoSchen-gen en un protocolo adjunto al Tratado, excepción para el Rei-no Unido e Irlanda.

• Comunitarizaciónde lapolíti-ca de inmigración.

• Carta de Derechos Funda-mentales: vinculante para los Estados.

• Regladelamayoríacualificadapara los asuntos de migración, asilo y control fronterizo*.

Disposiciones relativas a la libre circulación de personas

* Antes del Tratado de Lisboa, el principio de unanimidad se aplicaba para los asuntos relativos a la migración, el asilo y el control fronterizo.Elaboración propia.

B. La libre circulación de las personas: del trabajador al ciudadano

Desde 1957, el Tratado de Roma ya permitía a los trabajadores circular libremente en la Comunidad Europea y reconocía el principio de igualdad de trato en su artículo 39 (con la nueva numeración del Tratado de Lisboa artículo 45). Así, el artículo 45 dispone:

1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión.

2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.

3. Sinperjuiciodelaslimitacionesjustificadasporrazonesdeordenpúblico,seguridady salud públicas, la libre circulación de los trabajadores implicará el derecho:

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a) de responder a ofertas efectivas de trabajo;

b) de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros;

c) de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales;

d) de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo, en las condiciones previstas en los reglamentos establecidos por la Comisión.

4. Las disposiciones del presente artículo no serán aplicables a los empleos en la administración pública.

En 1992, el Tratado de Maastricht crea la ciudadanía europea que viene a superponerse a la ciudadanía nacional. El Artículo 20 (antiguo artículo 17 TCE) señala:

1. SecreaunaciudadaníadelaUnión.SeráciudadanodelaUnióntodapersonaque ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.

2. Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:

a) de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.

Así, la ciudadanía de la Unión lleva aparejada derechos como el de la libre circulación como lo viene a repetir el artículo 21 (antiguo artículo 18 TCE) que reconoce que “todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación”.

Por su parte, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE reconoce también el derecho a todo ciudadano de circular y residir en el territorio de los Estados Miembros, así el artículo 45 indica que:

1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.

2. De conformidad con lo dispuesto en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se podrá conceder libertad de circulación y de residencia a los nacio-nales de terceros países que residan legalmente en el territorio de un Estado miembro.

Se pueden subrayar los avances en relación a su reconocimiento y ejercicio dado que de ser un beneficio que sólo existía para los trabajadores dentro de la lógica de mercado, pasa


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a constituirse en un derecho de todo ciudadano. Este último logro es el avance fundamental en la materia, y la causa inicial que ha permitido construir un verdadero derecho a la libre circulación de los comunitarios.

Para abordar de manera más clara los alcances de la libre circulación de personas en el marco de la Unión Europea haremos una sistematización identificando, por un lado, los derechos de los ciudadanos europeos y los miembros de sus familias y, por otro lado, los derechos de los nacionales de terceros Estados.

1. El caso de los ciudadanos europeos y los miembros de sus familiasLa Directiva 2004/38/CE137 refunde todo el acervo legislativo sobre el derecho a la libre circulación del ciudadano europeo y de su familia partiendo de la idea de que el derecho a la libre circulación es un derecho fundamental reconocido por el Tratado. La Directiva no es la primera decisión en prever disposiciones en la materia. Sin embargo, realiza un trabajo de sistematización e incluso desarrolla interesantes avances, por ejemplo, respecto al concepto de miembro de la familia.

La Directiva regula las condiciones de ejercicio del derecho de entrada y de salida, las condiciones de ejercicio de la residencia temporal y permanente, y los limites que se puedan dar por razones de orden público, salud y seguridad pública. En lo que se refiere a las per-sonas, la Directiva se aplica a los ciudadanos de la UE y los miembros de su familia. Así, se reconoce el derecho a la reagrupación familiar para los trabajadores. Esta reagrupación se aplica a los miembros de la familia sean o no comunitarios. Sin embargo, se podrá observar unas limitaciones respecto a las condiciones de ejercicio del derecho a la libre circulación para los no comunitarios.

Se entiende por miembros de la familia, además del cónyuge, de los hijos y de los as-cendientes a carga, a la pareja de hecho con la cual el ciudadano de la Unión mantiene una relación estable, debidamente probada. Además, se prevé que los ascendientes de la pareja sean también considerados como miembros de la familia.

Según lo desarrollado en el Capítulo I, el derecho a la libre circulación se desagrega en los siguientes derechos:

• Lalibertaddetránsito.• Lalibertaddeescogerresidencia.• Lalibertaddesalirdecualquierpaísinclusodelpropio.• ElRetorno.

137 Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) Nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, DO L 158 de 30.4.2004.

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Sobre la libertad de tránsito y la libertad de salir

Se reconoce el derecho de salida y entrada a todos los ciudadanos europeos y a los miembros de su familia. Todos los ciudadanos de la UE pueden circular en el territorio comunitario con su documento de identidad o su pasaporte válidos. No se les podrá imponer ningún visado de entrada ni obligación equivalente (artículo 5 de la Directiva). Los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro están sometidos a la exigencia del visado. Serán exentos de esta exigencia si poseen la tarjeta de residencia prevista en el artículo 10 de la Directiva.

Sobre el derecho de residencia

Cabe distinguir tres supuestos: estancia hasta tres meses, las de más de tres meses y la re-sidencia permanente.

a) Estancia hasta tres mesesSe reconoce un derecho de residencia hasta por tres meses a todos los ciudadanos europeos y los miembros de su familia sin mayor formalidad, es decir, con las mismas formalidades que las previstas para salir y entrar en un país miembro.

b) Estancia de más de tres mesesAquí no se plantea un principio general, se prevé más bien que en ciertas circunstancias el ciudadano europeo y los miembros de su familia puedan residir por más de tres meses en el territorio de otro Estado Miembro. En ese sentido, se prevén cuatro supuestos en los cuales el ciudadano pueda beneficiar de este derecho:

• Eltrabajadorporcuentaajenaopropia.• Disponerderecursossuficientesparanoconvertirseenunacargaparalaasistenciasocial

del Estado de acogida.• Ser estudiante matriculado en un centro de enseñanza y tener un seguro de

enfermedad.• SermiembrodelafamiliaqueacompañaoquevaareunirseconunciudadanodelaUnión

que cumple con unos de los requisitos presentados [trabajador, recursos o estudiante].

La Directiva agrega que para los miembros de la familia no nacionales de un Estado miembro existe un derecho a residencia de más de tres meses si el ciudadano europeo cumple con una de las condiciones.

Respecto a las formalidades administrativas para solicitar la residencia por parte de los ciudadanos de la UE, los Estados de acogida sólo pueden exigir un registro ante las autorida-des competentes (artículo 8) y unos documentos que acreditan las condiciones del artículo 7. Estos documentos consisten en la presentación del documento nacional de identidad o un pasaporte válidos para todos los supuestos del artículo 7. En el caso de la letra a del apartado


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1 del artículo 7 se solicita una declaración de contratación del empleador o un certificado de empleo o una prueba de que trabaja por cuenta propia. Para el ciudadano que cumple los requisitos del apartado 1 del artículo 7 se debe presentar la prueba de que cumple las condiciones establecidas en la letra, es decir, que dispone de recursos suficientes. En el caso de estudios, se prevé la posibilidad de exigir la prueba de la matricula y del seguro de enfer-medad. En lo que se refiere a los recursos suficientes se examinará con relación a la situación personal del ciudadano, no se puede establecer un importe fijo.

Por su lado, y sobre las formalidades administrativas para solicitar la residencia por parte de los nacionales de terceros Estados, estos deben estar en posesión de una “tarjeta de re-sidencia de familiar de un ciudadano de la Unión” (artículo 10 de la Directiva). Se prevé un plazo de tres meses a partir de la fecha de la llegada para solicitar la tarjeta. Los documentos solicitados son los siguientes:

“Para la expedición de la tarjeta de residencia los Estados miembros exigirán la pre-sentación de los documentos siguientes:

a) un pasaporte válido;

b) un documento que acredite la existencia de parentesco o de unión registrada;

c) el certificado de registro o, a falta de sistema de registro, cualquier otra prueba de residencia en el Estado miembro de acogida del ciudadano de la Unión al que acompañen o con el que vayan a reunirse posteriormente;

d) en los casos contemplados en las letras c) y d) del punto 2 del artículo 2 [el caso de los descendientes y ascendientes directos], la prueba documental de que se cumplen las condiciones previstas en dicha disposición;

e) en los casos contemplados en la letra a) del apartado 2 del artículo 3 [ el caso del familiar a cargo del ciudadano de la Unión], todo documento expedido por la autoridad competente del país de origen o procedencia que certifique que están a cargo del ciudadano de la Unión o que vivían con él en ese país o la prueba de la existencia de motivos graves de salud que requieran estrictamente que el ciudadano de la Unión se haga cargo del cuidado personal del miembro de la familia;

f) en los casos contemplados en la letra b) del apartado 2 del artículo 3, la prueba de la existencia de una relación estable con el ciudadano de la Unión [el caso de la pareja de hecho]. (Artículo 10.2)

La tarjeta de residencia tiene una validez de cinco años a partir de la fecha de expedición.

c) Derecho de residencia permanenteEl derecho de residencia permanente se otorga a cada ciudadano de la Unión que haya resi-dido cinco años seguidos en el Estado miembro de acogida. De igual modo, los nacionales de

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terceros Estados que acompañan al ciudadano europeo se benefician de este derecho bajo la misma condición que los ciudadanos de la Unión. Es importante señalar que este derecho no estará sometido a las condiciones previstas para el derecho de residencia por más de tres meses.

En el caso de la residencia y de la residencia permanente los miembros de la familias cual-quiera sea su nacionalidad tendrán derecho a trabajar por cuenta ajena o por cuenta propia. Se prevé también el principio de igualdad de trato del cual gozan también los miembros de la familia nacionales de terceros Estados.

Sobre el derecho al Retorno y los límites al derecho a la libre circulación

En lo relativo al retorno y a la posibilidad de una expulsión, la Directiva prevé en el artículo 28.1 que, antes de pronunciarse sobre la expulsión de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia por razones de orden público o seguridad pública, el Estado de acogida debe tomar en cuenta todos los vínculos que puedan existir entre la persona y el país de acogida (duración de la residencia, integración, situación familiar, entre otros). Aparte de ello, la Di-rectiva prevé que el ciudadano de la Unión o el miembro de su familia que haya adquirido un derecho de residencia permanente no puede ser expulsado salvo por motivos graves de orden público o seguridad pública (artículo 28.2).

La Directiva dispone también de una medida diferente para los ciudadanos europeos que hayan residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores y para los menores de edad quienes no pueden ser expulsados excepto “si la decisión se basa en motivos imperiosos de seguridad pública tal que definidos por los Estados miembros” (artículo 28.3). Además, el artículo 15 dispone que “La expiración del documento de iden-tidad o del pasaporte con el que el interesado entró en el territorio del Estado miembro de acogida y en base al cual se expidió un certificado de registro o una tarjeta de residencia no constituirá un motivo de expulsión del Estado miembro de acogida”.

Sobre las garantías procesales, en al artículo 31, se prevé que “1. Cuando se tome una decisión contra él por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, el interesado podrá interponer los recursos judiciales y, en su caso, administrativos del Estado miembro de acogida o solicitar la revisión de la misma.”

Así, la posibilidad de una expulsión de un ciudadano europeo o un miembro de su fa-milia no se descarta totalmente pero queda sometida al análisis de la situación personal del ciudadano o del miembro de su familia.

En cuanto a los límites del derecho a la libre circulación y de residencia de los ciudadanos de la Unión o un miembro de su familia, se prevé que por razones de orden público, seguridad pública o salud pública se podrá limitar los derechos mencionados (artículo 27.1). La Directiva precisa que “estas razones no podrán alegarse con fines económicos” (artículo 27.1). Las limitaciones deben respetar al principio de proporcionalidad y basarse sobre la conducta del


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individuo (artículo 27.2). Así, no pueden existir limitaciones generales al derecho a la libre circulación. Existe una obligación de notificación que precisa el órgano ante el cual los inte-resados puedan recurrir contra la medida (artículo 30). El plazo no deberá ser inferior a un mes (excepto en casos urgentes debidamente justificados, artículo 30).

2. El caso de los nacionales de terceros Estados, no familiares de un ciudadano de la Unión: una libre circulación limitada

Creando la ciudadanía de la Unión, aparecen en cada Estado Miembro tres categorías de personas: el nacional, el ciudadano de la Unión y el extranjero o el nacional de un tercer país. La política común en materia migratoria (aquí hablamos de las normas que se apliquen a los nacionales de terceros países) ha creado diversas distinciones según la condición migratoria del extranjero (regular o irregular) y el motivo de migración (laboral, familiar, estudiantil, política) y así se crean normas distintas para cada situación. No existe una normativa general sobre los derechos de los extranjeros. Así, acabamos de ver que los familiares de los ciudadanos de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro pueden gozar de una libre circulación en el espacio comunitario.

La política de inmigración constituye una política común de la Unión como está previsto en el título IV del Tratado de Ámsterdam, el artículo 67 en su apartado 2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)138, antiguo artículo 61 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (TCE) y antiguo artículo 29 del Tratado de la Unión Europea (TUE) prevé que la Unión:“ Garantizará la ausencia de controles de las perso-nas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países”. Por su parte, el artículo 77 del TFUE (antiguo artículo 62 TCE) viene delimitando la política común de inmigración precisando que

1. La Unión desarrollará una política que tendrá por objetivo:

a) garantizar la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores;

b) garantizar los controles de las personas y la vigilancia eficaz en el cruce de las fronteras exteriores;

c) instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores.

2. A efectos del apartado 1, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas relativas a:

138 TFUE: con el Tratado de Lisboa el Tratado de Roma se reconvierte en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

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a) la política común de visados y otros permisos de residencia de corta duración;

b) los controles a los cuales se someterá a las personas que crucen las fronteras exteriores;

c) las condiciones en las que los nacionales de terceros países podrán circular libremente por la Unión durante un corto período;

d) cualquier medida necesaria para el establecimiento progresivo de un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores;

e) la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores”. (Resaltado nuestro)

Así, la UE interviene en materia de:

• controldepersonasenfronterasexteriores• ausenciadecontroldepersonasseacualseasunacionalidadenelcrucedefronteras

interiores• lascondicionesparalalibrecirculacióndelosnacionalesdetercerospaísesenlaUnión

durante un periodo corto.

Sin embargo, existe todavía un escaso acervo normativo sobre la regulación de la migración regular (es decir sobre entrada, salida, residencia en el territorio comunitario). El artículo 45 de la Carta de Niza prevé que “[d]e conformidad con lo dispuesto en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se podrá conceder libertad de circulación y de residencia a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de un Estado miembro.” Así, no existe un derecho general a la libre circulación de los nacionales de ter-ceros Estados tal como se concibe para los ciudadanos de la Unión. El artículo 45 plantea la condición fundamental a la libre circulación de los nacionales de terceros países: la condición de residencia regular en el espacio comunitario.

A pesar de que la normativa comunitaria en materia de circulación de los nacionales de terceros países es muy dispersa (normativa sobre estudiantes, trabajadores etc.) consideramos relevante puntualizar algunas normas relativas al Sistema Schengen. En efecto, este sistema es el que regula el cruce de fronteras internas.

El acervo SchengenEl acervo Schengen consiste en un instrumento muy importante relativo a la libre circulación de los nacionales de terceros países en el espacio Schengen. Forma parte del derecho comu-nitario desde el Tratado de Amsterdam y prevé normas en materia de entrada a los Estados Partes al Acuerdo y Convenio Schengen.


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El Código de Fronteras Schengen139 refunde el acervo existente en materia de control fronterizo. Se diferencia entre la estancia de corta y larga duración.

• LaestanciadecortaduraciónEn su artículo 5 prevé las condiciones de entrada para una estancia que no excede los tres meses para los nacionales de terceros países:

- estar en posesión de los documentos de viaje válidos que permitan el cruce de fronteras,

- estar en posesión de un visado válido cuando así lo exija el Reglamento (CE) Nº 539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación,

- estar en posesión de los documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estancia y disponer de recursos suficientes,

- no estar registrado como no admisible en el SIS140,- no suponer una amenaza para el orden público, la seguridad interior, la salud pública

o las relaciones internacionales de ninguno de los Estados miembros.

El artículo 20 intitulado “Cruce de las fronteras interiores” dispone que “Las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad”.

• LasestanciasdelargaduraciónEn lo relativo a los visados para estancias de larga duración, el artículo 18 del Convenio de Aplicación prevé que sólo permitirá a su titular transitar por el territorio de las demás partes al Convenio para dirigirse al territorio de la parte que expidió el visado. Se trata aquí de una restricción muy importante: no existe la posibilidad para los titulares de un visado de estancia de larga duración de poder circular en los otros Estados Partes al Convenio. Queda la opción de transformar el visado de larga duración en un permiso de residencia inmediata-mente a la llegada del nacional de un tercero país. En efecto, el artículo 21 prevé que “1. Los extranjeros titulares de un permiso de residencia expedido por una de las Partes contratantes podrán, al amparo de dicho permiso y de un documento de viaje que sean válidos, circular libremente durante un período de tres meses como máximo por

139 Reglamento (CE) Nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schen-gen).140 SIS: Sistema de información Schengen que crea una base de datos en cada Parte Contratante sobre las personas y los objetos que circulan en el espacio Schengen, Titulo IV del Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen de 14 de junio de 1985, acervo completo JO 2000 L 239/1.

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el territorio de las demás Partes contratantes, siempre que cumplan las condiciones de entrada contempladas en las letras a), c) y e) del apartado 1 de 1 artículo 5 y que no figuren en la lista nacional de no admisibles de la Parte contratante de que se trate.” (Resaltado nuestro)

Sin embargo, los Estados partes no siempre prevén esta modalidad y se da una incohe-rencia manifiesta: los titulares de un visado de corta duración sí pueden circular en los otros países miembros pero los titulares de un visado de larga duración no están autorizados a desplazarse en el espacio Schengen.

Como un primer paso para poner fin a esta incoherencia se aprobó, en el año 2001, el Reglamento relativo a la libre circulación con visado para estancias de larga duración141 que permite a los titulares de dicho visado circular libremente dentro del espacio de Schengen durante los tres primeros meses del período de validez de este visado, siempre que éste se haya expedido de conformidad con las normas válidas para visados de corta duración (incluida la consulta de los registros del SIS a efectos de no admisión). Sin embargo, como lo analiza Carlos Coelho en el informe del Parlamento142, en la práctica, muy pocos Estados aplican las disposiciones del Reglamento. Estas cuestiones han llevado a la redacción de un Reglamen-to143 que permite a los nacionales de terceros países, titulares de un visado de larga duración, poder viajar durante máximo tres meses sobre un periodo de seis meses de la misma manera que el titular de un permiso de residencia.

Sobre los componentes de la libre circulación

El extranjero, si entra de forma legal en un Estado Miembro de la Unión, tiene derecho a transitar por el espacio Schengen, salir de este espacio y retornar a su país. Sin embargo, es necesario preguntarnos en relación a la residencia si un extranjero que tiene residencia en un país de la Unión puede desplazarse a otro país y residir en este nuevo país sin mayor formalidad.

No existe un derecho de residencia en el territorio comunitario; los nacionales de terceros países puedan obtener visa de residencia respecto a la legislación vigente en el país. Para mudarse a otro país de la UE el extranjero debe cumplir con las condiciones en el nuevo país.

141 REGLAMENTO (CE) Nº 1091/2001 DEL CONSEJO de 28 de mayo de 2001 relativo a la libre circulación con vi-sado para estancias de larga duración.142 Informe sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Con-venio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Reglamento (CE) Nº 562/2006 por lo que se refiere al movimiento de personas con visados de larga duración (COM (2009)0091 – C6-0076/2009 – 2009/0028(COD)).143 Reglamento (UE) Nº 265/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de marzo de 2010, por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Reglamento (CE) Nº 562/2006 por lo que se refiere a la circulación de personas con visados de larga duración RÈGLEMENT (UE) N o 265/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo del 25 de marzo de 2010 por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Reglamento (CE) Nº 562/2006 por lo que se refiere al movimiento de personas con visados de larga duración.


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Esto no es aplicable a los extranjeros familiares de ciudadanos de la Unión; en efecto, vimos que bajo ciertas condiciones puedan circular y establecer su residencia en otro territorio. Así, la Directiva 2003/109/CE144 prevé que los residentes de larga duración (es decir, los naciona-les de terceros Estados que han residido más de cinco años en un Estado miembro), puedan residir en otro Estado miembro por motivos de estudio, trabajo o por otros fines (artículo 14). Deben solicitar la residencia en el nuevo Estado miembro y el Estado les puede pedir pruebas, por ejemplo justificar sus ingresos económicos (artículo 15).

Así, en este preciso caso se prevé un derecho a residir en otro Estado miembro bajo ciertas condiciones, no existe un derecho de residencia de manera general luego de haber obtenido este derecho en un Estado miembro.

Es preciso mencionar que cuando no existen normas comunitarias es el derecho nacional el que se aplica. Esta última observación tiene como consecuencia que no exista uniformidad en el territorio de la Unión en cuanto a las condiciones de entrada, salida, retorno de los nacionales de terceros países. Eso implica también que las garantías judiciales y el respeto de los derechos humanos no tienen la misma consistencia en todo el territorio comunitario.

144 DIRECTIVA 2003/109/CE DEL CONSEJO de 25 de noviembre de 2003relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración L 16/44.

* Podrá circular en los países partes al Convenio Schengen.Elaboración propia.

CUADRO 5COMPARATIVO DE LOS COMPONENTES DEL DERECHO A LA LIBRE MOVILIDAD EN EL MARCO DE LA UE

Componente Ciudadano Extranjeros Extranjeros Extranjeros comunitario familiares de en condición en condición de un ciudadano regular irregularidad de la Unión

LIBRE TRÁNSITO SI SI SI* NO

PERMANENCIA Y RESIDENCIA SI SI SI NO

SALIDA SI SI SI SI

RETORNO A SU PAIS SI SI SI SI

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2.2.2.2. Una evaluación del proceso desde los derechos humanos

Lo interesante en el caso de la Unión Europea es la extensión del derecho a la libre circulación a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión. Así, el derecho se aplica también a personas no incluidas en el proceso de integración al origen pero que con sus vínculos familiares pueden beneficiarse de este derecho. Sin embargo, muchos Estados miembros no aplican todavía de manera correcta las disposiciones de la Directiva145. El informe precisa que la incorporación de la Directiva Nº 2004/38/CE “está resultando bastante decepcionante”146. El problema mayor se encuentra en lo relacionado al respeto de los derechos de los nacionales de terceros Estados. Así, algunos Estados miembros preveían que los miembros de la familia de nacionales de terceros Estados sólo podían beneficiarse de la libre circulación si habían residido previamente en otro Estado miembro. No obstante, esta condición nunca había sido prevista en la Directiva. El asunto Metock147 viene a precisar esto afirmando que “La Directiva 2004/38,relativaalderechodelosciudadanosdelaUniónydelosmiembrosdesusfamilias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, […] se opone a la normativa de un Estado miembro que exige al nacional de un tercer país, [en este caso al cónyuge de un ciudadano de la Unión] que reside en ese Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, que haya residido previamente y de manera legal en otro Estado miembro antes de su entrada en el Estado miembro de acogida para poder acogerse a las disposiciones de tal Directiva”. (Resaltado nuestro)

Así, algunos Estados miembros como Dinamarca, Irlanda, Finlandia y el Reino Unido condicionaron al derecho a la libre circulación a un requisito no previsto por la Directiva. Al-gunos Estados condicionaban el derecho de residencia del nacional de tercer Estado al hecho que haya entrado de forma legal en el Estado miembro. Sin embargo, la Directiva como lo reafirma la jurisprudencia148 prevé que no se puede denegar el derecho a la residencia por tal motivo o por el hecho de que el visado de entrada haya expirado. En efecto, el derecho a la libre circulación y el derecho a la residencia derivan no de la posesión de la visa sino de los vínculos familiares que puedan existir entre el nacional de un país tercero y el ciudadano de la Unión. La denegación de entrada es en este contexto una medida desproporcionada.

Podemos afirmar que en su gran mayoría los Estados miembros han reconocido a lo largo de los años un derecho a la libre circulación para los ciudadanos de la Unión pero existen todavía resistencias por aplicarlo a los familiares no comunitarios de los ciudadanos de la Unión.

145 Informe de la Comisión al Parlamento europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva 2004/38/CE relati-va al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el te-rritorio de los Estados miembros del 10 de diciembre de 2008, COM (2008), 840 Final.146 Ídem, p. 4.147 STJCE de 25 de julio de 2008 Blaise Baheten Metock y otros contra Ministerer for Justice, Equality and Law re-form, Asunto C 127/08, Recopilación de Jurisprudencia 2008 página I-06241.148 STJCE de 22 de julio de 2002 MRAX contra Etat Belge, Asunto C 459/99, Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-06591.


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Un aspecto interesante para la evaluación desde los derechos es examinar cómo se prevé el Retorno de los nacionales de terceros países que no tengan una condición administrativa legal. La Directiva 2008/115/CE de 16 de diciembre de 2008 plantea normas y procedimien-tos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular149. La Directiva prevé normas y procedimientos que deben aplicarse en caso de que un extranjero se encuentre en situación irregular en el territorio de un Estado miembro. La definición de la situación irregular se prevé en el artículo 3 como “la presencia en el territorio de un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del Có-digodeFronterasSchengenuotrascondicionesdeentrada,estanciaoresidenciaenese Estado miembro”. Así, la situación irregular puede emanar del incumplimiento de una norma comunitaria como nacional (ya que como ya lo hemos precisado la mayoría de las normas en materia de migraciones son nacionales). La Decisión de retorno se tomará contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio según el artículo 6.

Las garantías previstas son muy inferiores a lo que se prevé para los ciudadanos de la Unión. En efecto, antes de poder expulsar a un ciudadano de la Unión se tomará en cuenta sus vínculos familiares y la duración de su residencia en el Estado Miembro, mientras que en el caso de los nacionales de terceros países se tomará en cuenta los vínculos familiares para prorrogar el plazo de salida voluntaria. Además, se prevé la posibilidad de expulsar a menores no acompañados. Estas dos disposiciones van en contra de lo previsto por el DIDH; así el Comité para la eliminación de la discriminación racial150 establece que no se puede expulsar a extranjeros de larga data y que hubieran adquirido vínculos familiares. Los Estados miembros (excepto Reino Unido e Irlanda que no participan de esta Directiva) tienen hasta el fin de año para incorporarla en su legislación nacional (artículo 20 de la Directiva).

Finalmente, es necesario precisar que existe un riesgo creando distinciones entre las per-sonas: nacionales de los países partes y los que no lo son (en el caso del derecho comunitario existen más categorías). Cada categoría de persona va a acceder en una cierta dimensión a unos derechos, siendo que unas categorías no tienen derecho (por ejemplo los extranjeros en situación irregular). Así, no existen derechos iguales y uniformes para todos sino más bien derechos fragmentados. Frente a ello cabe recordar que existen estándares garantizados a todos los seres humanos cuyo respeto no depende de la condición administrativa de la perso-na. En el caso de la libre circulación, sabemos que los Estados pueden establecer distinciones entre ciudadanos y no ciudadanos en lo relativo al derecho a la libre circulación151, pero dentro

149 Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2008 relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, L 348/98.150 Comité para la eliminación de la discriminación racial. Recomendación General Nº 30; párrafo 28.151 Los Derechos de los No Ciudadanos, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2006.

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de este marco, existen derechos que se deben respetar en todo caso como los relativos a la deportación (principio de no devolución, la protección contra la detención arbitraria, el derecho a salir de su país).

2.2.3. Conclusiones comparadas de los dos modelos

El breve análisis realizado líneas arriba nos ha permitido observar el complejo proceso que implica el reconocimiento de la libre circulación en los procesos de integración, identificando aspectos comunes y específicos de cada uno de estos procesos.

En primer lugar, es claro que ninguno de los dos modelos tenían presente desde sus orígenes la idea de generar mecanismos que faciliten la circulación de las personas, sino más bien, la idea de movilidad de los elementos de un mercado común desconociendo un proceso fundamentalmente humano como es la Migración Internacional. Sin embargo, en ambos procesos la circulación de personas en los espacios de integración es una práctica constante —ya sea de carácter temporal o permanente, o con fines laborales, educativos, recreativos, entre otros— convirtiéndose en parte constitutiva e imprescindible de los pro-cesos de integración por lo que ha ido ganando cada vez más importancia en la agenda de las instancias comunitarias pese a que muchos de los Estados miembros siguen mostrando una fuerte oposición frente al tema.

Asimismo, al ser flujos constituidos por seres humanos, las demandas por mayor respeto a los derechos humanos han ido ampliando el espectro de protección. De esta manera, se han venido reconociendo gradualmente facultades y garantías para el ejercicio de este derecho, incluso extendiéndose al reconocimiento de algunos derechos vinculados con los componentes de permanencia y residencia como son los derechos sociales de los trabajadores.

Desde la perspectiva del DIDH, es importante indicar que el derecho a la libre movilidad no es reconocido en sus diferentes componentes o, por lo menos, no lo es para todas las personas que se movilizan en un espacio comunitario. Tanto en la UE como en el MERCOSUR se han creando sujetos diferenciados a quienes se les garantiza la protección dependiendo de condiciones no naturales como lo es la nacionalidad o la residencia.

Por otro lado, es importante subrayar el reconocimiento hecho en el marco de la UE de la libre circulación como un derecho fundamental de carácter comunitario, mientras que en el MERCOSUR la libre circulación sigue siendo un derecho fundamental de los nacionales de los países partes. La Unión Europea se encuentra definitivamente en un proceso más avanzado referido a la creación de una ciudadanía comunitaria. En el ámbito del MERCOSUR no se ha dado tal avance, sin embargo, las últimas decisiones en materia de regularización y residencia constituyen avances considerables.

Es importante subrayar también que al ser observada desde su dimensión de derecho fundamental de la persona, la UE aborda de manera integral el derecho en estudio. Es decir,


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regula todos los componentes del derecho, incluye algunos de los estándares desarrollados por el DIDH e incluso tiene garantías específicas en torno a las particularidades de los grupos en situación de especial protección.

Componente Ciudadano de la Unión

Libre tránsito

Permanencia y residencia

Salida

Retorno a su país

Artículo 20 del Tratado de Maastricht: dere-cho a circular, derecho reconocido a todos los ciudadanos de la Unión.

Artículo 45 de la Carta de Derechos funda-mentales de Niza: derecho a la libre circula-ción = derecho fundamental.

Directiva 2004/38/CE: condiciones al ejercicio del derecho.

Artículo 20 del Tratado de Maastricht: dere-cho a residir libremente en el territorio de los Estados miembros = derecho fundamental para los ciudadanos de la Unión.

Artículo 45 de la Carta de Derechos funda-mentales de Niza: derecho a residir libremen-te = derecho fundamental.

Directiva 2004/38/CE: condiciones al ejercicio del derecho.

Reconocido por la Directiva 2004/38/CE.

Directiva 2004/38/CE: condiciones para el re-torno.

CUADRO 6COMPARACIÓN ENTRE LOS DOS MODELOS DE INTEgRACIÓN REgIONAL

No hay un principio general de derecho al libre tránsito.

Resolución CMC 75/96: libre tránsito con documento de identidad o pasaporte en el te-rritorio de los Estados Partes.

Decisión Nº 10/06: plazo de 90 días para el tránsito de turismo.

No hay un principio general de derecho a residir.

Acuerdo RMI Nº 13/02: resi-dencia temporal y permanente cualquiera sea la condición mi-gratoria, derechos conexos a la residencia.

Nacional de un Estado Parte

Elaboración propia.

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3.1. MoViLidAd intrArrEGionAL En EL MArCo dE LA CoMunidAd AndinA

En la región andina, la circulación y la migración intracomunitaria cada vez adquieren mayor relevancia. Aunque se estima que la subregión es eminentemente un territorio expulsor de migrantes, existen procesos de igual importancia que vienen siendo desapercibidos a nivel subregional y por tanto, no son gestionados adecuadamente ni por los Estados ni por los órganos supranacionales del Sistema Andino de Integración (SAI). Así, aunque los flujos subregionales de carácter circular se vienen incrementando considerablemente en los últi-mos años (existen alrededor de 1 millón 200 mil personas que circulan en la región andina anualmente), son escasos los estudios que profundizan sobre el número y la situación de los trabajadores andinos dentro de los países de la CAN, o sobre los trabajadores que realizan labores temporales en las fronteras intracomunitarias o que buscan identificar los flujos de inmigrantes extra regionales que vienen ingresando al territorio de los países miembros de la CAN.

Es claro que la migración entre economías en desarrollo es mucho más común que la migración a países desarrollados152. En ese sentido, dentro del territorio intracomunitario andino se desarrollan los mayores procesos de circulación transnacional, por lo que en esta breve introducción es de interés centrarse en explorar y visibilizar dichos procesos identifi-cando la circularidad de los flujos intracomunitarios de ciudadanos y ciudadanas andinas y de inmigrantes extrarregionales con el fin de levantar algunas cifras estadísticas que colaboren al desarrollo de mecanismos que hagan efectivo el derecho a la libre circulación favoreciendo así, una gestión integral y humana de los procesos de circulación que beneficie a los Estados, pero principalmente a los ciudadanos.

152 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. SUPERANDO BARRERAS: MOVILIDAD Y DESARROLLO HUMANO. Informe sobre Desarrollo Humano 2009. Nueva York: PNUD, 2009; p. V Prólogo.

3. Libre circulación y migración internacional en el marco del Sistema

Andino de Integración (SAI)

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Se estima que la población total de la Comunidad Andina se aproxima a los 98 millones 343 mil habitantes. De éstos, cerca de diez por ciento (9 millones de personas) se encuentra residiendo en las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) con las dinámicas de movilidad que ello significa. Asimismo, cerca de un millón doscientos mil ciudadanos y ciudadanas andinas se movilizan anualmente a algún otro país de la región (es importante subrayar que dicha cifra no recoge los estimados sobre migraciones intracomunitarias irregulares).

De acuerdo al Consejo Consultivo Laboral Andino, podemos identificar las siguientes cifras:

Fuente: GAMERO, julio (2009).

CUADRO 7SALIDAS DENTRO DE PAÍSES DE LA CAN

País Nº salidas %

BOLIVIA 307696 28,68

COLOMBIA 150622 14,04

ECUADOR 365696 34,09

PERÚ 248811 23,19

TOTAL 1072825 100,00

Elaboración: COMUNIDAD ANDINA, Secretaría General, Proyecto 6.33.63 Estadística.Fuente: Series estadísticas de la CAN.

CUADRO 8LLEgADA DE TURISTAS EXTRANJEROS POR PAÍS DE ORIgENMiles de personas

AÑO 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

TOTAL 2132 2500 2509 2581 2882 3367 3802 3687 4918 5137

Europa 443 555 595 583 623 719 828 791 955 1,009

Norteamérica 584 607 643 643 696 815 961 921 1,588 1,689

Japón 19 39 29 32 33 41 46 46 72 75

Otros 597 777 763 717 760 905 1052 1076 1307 1359

CAN 489 521 479 606 771 886 915 852 997 1006

Por otro lado, es importante abordar las cifras del turismo andino. De acuerdo a las es-tadísticas de la CAN para el mes de marzo del 2010 el número de turistas andinos dentro de la región viene aumentando considerablemente en los últimos años ubicándose al mismo nivel que el número de turistas provenientes de Europa (ver cuadro 8). Así, durante el 2008, un millón seis mil ciudadanos andinos se movilizaron hacia otro país de la región con fines de recreación.

3. librE circulación y migración intErnacional En El marco dEl sistEma andino dE intEgración (sai)

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Si queremos hacer un desagregado de la situación de la migración intracomunitaria por países de la región podemos señalar lo siguiente:

En el caso de Bolivia, el Consejo Consultivo Laboral Andino (CCLA) identificó que du-rante el 2007, 86.838 bolivianos y bolivianas salieron de su país con destino a algún país de la región andina. Es importante precisar que dicha cifra constituye el 45,7% del total de nacionales de Bolivia que emigraron dicho año, lo que pone en evidencia la importancia de la migración intracomunitaria andina.


CUADRO 9MIgRACIÓN INTRACOMUNITARIA BOLIVIA 2007

País Nº migrantes

PERÚ 79079

COLOMBIA 5297

ECUADOR 2462


CUADRO 10SALIDAS INTRACOMUNITARIAS COLOMBIA 2007

País Nº salidas %

ECUADOR 196951 9,65

PERÚ 48888 2,40

BOLIVIA 3395 0,17

En el caso de Colombia, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) registró hasta noviembre de 2008 un total de 1’893.092 salidas de colombianos y colombianas al exterior. Sólo durante el mes de noviembre de dicho año, un total de 145.849 personas salieron de Colombia. De dicha cifra el 13,5% se dirigió a algún país de la región andina.

En el caso de Ecuador, para el año 2008 se estimó en 800,869 el número de salidas de ecuatorianos al exterior. De acuerdo a datos del CCLA, el 27,2% de éstos se dirigen hacia algún país de la región andina.

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CUADRO 11PERÚ: EMIgRACIÓN INTERNACIONAL DE PERUANOS, SEgÚN PRINCIPAL PAÍS DE DESTINO, 1994 - 2008

Fuente: INEI/OIM (2009).

CUADRO 12PERÚ: EMIgRACIÓN INTERNACIONAL DE PERUANOS, POR SEXOSEgÚN PAÍS DE LA REgIÓN ANDINA DE DESTINO, 1994 - 2008

Fuente: INEI/OIM (2009).

En el caso del Perú se puede constatar que entre los diez principales países que reciben a peruanos emigrantes, cinco son de la región andina, incluidos Chile y Venezuela (ver cuadro 11). Es decir, 57% de los peruanos que salieron del país lo hicieron a un país de la región. Asimismo, se calcula en más de 600.000 peruanos los que han salido a países miembros de la CAN (ver cuadro 12).


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Sobre los flujos que vienen llegando a los países de la Comunidad Andina ya sea como destino final o como territo-rio de tránsito, es necesario indicar lo siguiente:

En el caso de Bolivia, y en base a las estadísticas de la Dirección Nacional de Migraciones durante el 2008 un total de 731.720 personas ingresaron a Bolivia, de las cuales sólo 424.648 salieron, es decir existió un saldo inmigratorio negativo de 307.072 personas. Lamentablemente no se hace una disgregación por nacionalidad.

En el caso de Colombia se estima que cuenta con 90 mil inmigrantes, es decir, 0,22% de la población total para el 2005, siendo posible identificar como los dos principales grupos de origen Venezuela y Estados Unidos153.

Por su parte Ecuador, en los últimos cinco años se ha convertido en un país de destino para nacionales provenientes de distintos países de América Latina, Estados Unidos, Europa y Asia. De acuerdo al Instituto Nacional de Estadísticas del Ecuador, entre enero y agosto del 2009, 654.380 personas ingresaron al territorio ecuatoriano encontrándose entre las cinco primeras nacionalidades 175.140 estadounidenses, 39.038 españoles y 17.452 chilenos.

En el caso del Perú, de acuerdo a estimaciones de la Dirección General de Migraciones en diciembre de 2009 los movimientos de entradas de extranjeros al país aumentó en 19,1%, registrándose 230.965 movimientos de personas, cifra superior en 19,1% a la registrada en el mismo mes del año anterior. Los extranjeros provinieron principalmente de Chile 36,8%, Estados Unidos 14,9%, Argentina 5,3%, España 5,3%, Brasil 4,6% entre otros países. En el año 2009, las entradas de extranjeros aumentaron en 0,2%, respecto al año 2008154.

Asimismo, de acuerdo al Censo del año 2007 la población de inmigrantes en el Perú as-cendía a 64.303 habitantes, representando el 0,2% de la población peruana y está integrada

153 CÁRDENAS, Mauricio y Carolina MEJÍA. Migraciones internacionales en Colombia: ¿qué sabemos? WORKING PA-PERS SERIES – DOCUMENTOS DE TRABAJO. Setiembre de 2006 – Nº 30; pp. 28 y 29.154 Instituto Nacional de Estadísticas e Informática del Perú. Informe Técnico N° 2. Lima: INEI, Febrero, 2010. En: http://www1.inei.gob.pe/web/BoletinFlotante.asp?file=9977.pdf

CUADRO 13ENTRADA DE EXTRANJEROS, 10 PRINCIPALES NACIONALIDADES, ENERO A AgOSTO 2009

Fuente: INEC, 2009.

Países Entradas

Número %

EE.UU 175.140 26,8

COLOMBIA 103.948 15,9

PERÚ 101.380 15,5

ESPAÑA 39.038 6,0

CHILE 17.452 2,7

REINO UNIDO 17.317 2,6

VENEZUELA 17.128 2,6

ALEMANIA 16.235 2,5

CANADÁ 15.767 2,4

ARGENTINA 14.961 2,3

TOTAL 654.380

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principalmente por argentinos (9.424), estadounidenses (5.823), chilenos (5.655), brasileños (3.626) y españoles (3,484)155.

Frente a estas cifras, ha sido ineludible que en el marco de la CAN se desarrollen herramien-tas jurídicas y socio laborales que hagan efectivo el derecho a la libre circulación facilitando la movilidad humana (sobre todo de carácter laboral) y que, a su vez, garanticen el pleno respeto y protección de los derechos humanos de las personas que circulan de manera temporal o permanente dentro del espacio comunitario andino156. La CAN cuenta con medidas relativas a la migración temporal, permanente y extrarregional abarcando los ámbitos de circulación, ingreso y salida del espacio comunitario, y de permanencia y residencia. Aunque habría que recalcar que en materia de inmigración aún tenemos una agenda pendiente.

Es interesante rescatar la iniciativa ANDESTAD que busca colaborar con el proceso de integración en materia de armonización de políticas y la creación de un Mercado Común Andino a través del fortalecimiento de sus instituciones regionales. El Objetivo Específico de esta iniciativa es la transferencia de la experiencia Europea en materia de integración estadística a la Comunidad Andina, como uno de los elementos de base para su integración regional y para alcanzar el Mercado Común. De acuerdo a su Plan Operativo Global, las Áreas de Intervención del Proyecto son:

• Apoyoinstitucional• ComercioExterioryTransporte• CuentasNacionalesyOtrasEstadísticasMacroeconómicas• EstadísticasEmpresarialesyTerritoriales• EstadísticasdePobreza

Al respecto, es importante indicar que en el marco de dicho proyecto y mediante Decisión Nº 700, de fecha 10 diciembre de 2008, se aprobó el “Programa Estadístico Comunitario 2008 - 2013”. En dicho programa, el tema migratorio se observa dentro de las prioridades referidas a la generación de políticas comunitarias en el área social, donde una de las prin-cipales propuestas es armonizar los conceptos utilizados en el ámbito de la migración, tales como los utilizados en los censos, las encuestas sociales y los registros administrativos, con miras a consolidar un sistema de información estadístico sobre migración. Por otro lado, es necesario precisar que en lo referente a las estadísticas de turismo y de elementos para una política exterior, el tema migratorio no ha sido abordado pese a lo importante que resulta generar estadísticas en torno al ejercicio del derecho a la circulación, y a la situación de los

155 Instituto Nacional de Estadísticas e Informática del Perú y la Organización Internacional para las Migraciones. Mi-gración Internacional en las familias peruanas y perfil del peruano retornante. Primera edición. Lima: INEI / OIM, 2009; pp. 138 y 139.156 BERNALES, Enrique. La migración intracomunitaria andina desde un enfoque de derechos. Op. cit.; p. 14.


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y las ciudadanas andinas fuera de la región157, perdiendo una excelente oportunidad para tener mejores insumos para el desarrollo de políticas nacionales y regionales que faciliten la circulación y la protección y atención de los ciudadanos y ciudadanas andinas, sobre todo, en países fuera de la región.

3.2. LA CoMunidAd AndinA: EL CAMino hACiA LA intEGrACión BAsAdA En dErEChos

Como se mencionó en el segundo capítulo de esta investigación, los procesos de integración tienen por objetivo principal mejorar el nivel de vida de los habitantes de una región a través de procesos graduales de unificación que abarcan desde aspectos netamente económicos y tributarios, hasta elementos sociales y políticos. En este marco, se favorece entre otras materias la libre circulación de bienes, capitales y servicios formando espacios territoriales y comerciales comunes, y mercados integrados, incluyendo el mercado laboral. La Comunidad Andina (CAN) no ha sido ajena a esta visión.

La historia de la CAN empieza mucho antes de la firma del Acuerdo de Cartagena. Como señala la Junta del Acuerdo de Cartagena (hoy Secretaría General de la Comunidad Andina – SGCA), este sistema nace a raíz de las ideas promovidas en el marco del “Movimiento de Integración Latinoamericano” que, entre 1941 y 1960, buscaba dar soluciones para los pro-blemas planteados por el subdesarrollo económico y la debilidad individual de las naciones de la región. Así, “la necesidad imperiosa de adoptar medidas destinadas a elevar los nivelesdelcomerciointralatinoamericanollevó,en1960,alacreacióndelaAsociaciónLatinoamericana de Libre Comercio – ALALC, primera expresión institucionalizada de la voluntad integracionista en la región”158.

La ALALC fue creada a través de la firma del Tratado de Montevideo suscrito en 1960. Inicialmente, este Tratado fue suscrito por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Posteriormente se adhirieron Colombia y Ecuador en 1962, Venezuela en 1966 y Bolivia en 1967. Pese a que esta propuesta no dio los resultados esperados, dio pie a la creación de un sistema subregional andino dentro del vasto esquema del ALALC.

Adicionalmente, se reconoce como antecedentes inmediatos del Sistema Andino de Integración a la Declaración de Bogotá (1966) y la Declaración de Punta del Este (1967),

157 Habría que recordar que la Decisión 548 que establece el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios que busca crear un mecanismo institucionalizado de coopera-ción en materia migratoria con la finalidad de procurar a todo nacional de los Países Miembros la protección y asisten-cia en el lugar donde se encontrase. En esa medida, levantar estadísticas al respecto resulta también de suma impor-tancia. 158 JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA. La Comunidad Andina. Publicaciones de la Junta. Lima: CAN, 1983; pp. 21-23.

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acuerdos de alcance subregional que buscaban complementar las acciones impulsadas en el marco del ALAC a fin de acelerar el progreso económico de los países de menor desarrollo. Asimismo, se crea la Comisión Mixta de la Declaración de Bogotá cuyo objetivo era poner en marcha y vigilar la ejecución de los programas adoptados en la Declaración de 1966. Una de las primeras tareas de la Comisión fue delinear el marco dentro del cual funcionaría el mecanismo subregional. Así, en la segunda parte de la VI reunión de la Comisión, realizada en Cartagena de Indias (Colombia) el 26 de mayo de 1969, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú159 acordaron el texto final del acuerdo que daría vida a un nuevo esquema subregional de integración: el Acuerdo de Cartagena160.

El Acuerdo de Cartagena tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado y armó-nico de los países miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la coope-ración económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano que procure un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión161. En ese marco, el sistema andino apostó por promover y consolidar el desarrollo de los mercados internos a través del modelo de sustitución de importaciones.

Asimismo, en su segundo artículo el acuerdo prescribe que el “desarrollo equilibrado y armónico debe conducir a una distribución equitativa de los beneficios derivados de la integración entre los Países Miembros de modo de reducir las diferencias existentes entre ellos. Los resultados de dicho proceso deberán evaluarse periódicamente toman-do en cuenta, entre otros factores, sus efectos sobre la expansión de las exportaciones globalesdecadapaís,elcomportamientodesubalanzacomercialconlaSubregión,laevolución de su producto interno bruto, la generación de nuevos empleos y la forma-ción de capital”. Para alcanzar sus objetivos el Acuerdo promueve mecanismos principal-mente vinculados al campo económico como por ejemplo, la intensificación del proceso de industrialización subregional, el impulso de un Programa de Liberalización del intercambio comercial y la consolidación de un arancel común externo162. Respecto al impulso de iniciativas

159 El 3 de diciembre de 1971, Venezuela manifiesta su propósito de iniciar negociaciones para adherirse al Acuerdo. La incorporación plena se produjo el 31 de diciembre de 1973. 160 JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA. Op. cit. 155; pp. 25-29.161 ACUERDO DE CARTAGENA. Articulo I. 162 El Artículo tres del Acuerdo de Cartagena establece entre los mecanismos a promover los siguientes: a) Profundi-zación de la integración con los demás bloques económicos regionales y de relacionamiento con esquemas extrarre-gionales en los ámbitos político, social y económico-comercial; b) La armonización gradual de políticas económicas y sociales y la aproximación de las legislaciones nacionales en las materias pertinentes; c) La programación conjunta, la intensificación del proceso de industrialización subregional y la ejecución de programas industriales y de otras modali-dades de integración industrial; d) Un Programa de Liberación del intercambio comercial más avanzado que los com-promisos derivados del Tratado de Montevideo 1980; e) Un Arancel Externo Común; f) Programas para acelerar el desarrollo de los sectores agropecuario y agroindustrial; g) La canalización de recursos internos y externos a la Subre-gión para proveer el financiamiento de las inversiones que sean necesarias en el proceso de integración; h) Programas en el campo de los servicios y la liberación del comercio intrasubregional de servicios; i) La integración física; y j) Tra-tamientos preferenciales a favor de Bolivia y el Ecuador.


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en el campo social el Acuerdo de Cartagena se centraba en la armonización de las políticas económicas y sociales, instaurando las instituciones y convenios necesarios para ello. Otras iniciativas de índole social eran dejadas como mecanismos complementarios163.

Estos tres artículos del Acuerdo de Cartagena, reflejan la naturaleza principalmente eco-nómica con la que se gestó la iniciativa integracionista andina y el enfoque de desarrollo como crecimiento económico que estaba tras la creación de la CAN, cuyos indicadores se basaban sobre todo en el crecimiento del PBI, de la tasa de ingresos, rentas y exportaciones, mientras que aquellos aspectos relacionados con la justa distribución de los ingresos y el desarrollo desde la perspectiva del desarrollo humano, llegarían como consecuencia del crecimiento económico. Es decir, partía de la convicción de que el desarrollo económico constituía una condición necesaria del bienestar social.

Así, y como lo reconoce la misma CAN, “desde sus inicios, el proceso andino de integración se conceptualizó como un instrumento económico-comercial, dirigido a propendereldesarrolloeconómicodelospaísesdelaSubregión”. Bajo este paradigma, la integración económica andina ha logrado importantes avances en el campo de la integra-ción económica. Sin embargo, estos avances no han tenido el impacto social suficiente para desarrollar un proceso de integración que permita a las instituciones comunitarias andinas atender adecuadamente las expectativas de los y las ciudadanas de la región164.

A medida que el proceso de integración ampliaba los niveles de intercambio comercial y de relaciones económicas intrarregionales, se planteaba la necesidad de avanzar en la armo-nización de diversos marcos normativos (más allá de las políticas macroeconómicas), con el fin de afianzar los logros obtenidos y mantener la dinámica integracionista165. Así, durante la década de los setenta, se concretaron los primeros esfuerzos comunes en el ámbito de lo social por medio de la firma de tres convenios, que tenían como intención impulsar la integración en materias pertinentes como la salud (Convenio Hipólito Unanue – 1971), la educación (Convenio Andrés Bello – 1970) y el trabajo (Convenio Simón Rodríguez – 1973). Sin embargo, en un principio estas iniciativas aportaron poco en relación al impulso y con-solidación de las cuestiones sociales en el marco de la CAN.

A partir de 1989, con las primeras cumbres presidenciales se empieza a debatir nueva-mente sobre la consolidación de una agenda social como mecanismo para la promoción de soluciones concertadas a la difícil situación imperante en aquellos tiempos. En concordancia

163 El artículo tres prevé de manera complementaria adelantar esfuerzos en lo referente a los siguientes programas y acciones de cooperación económica y social: a) Programas orientados a impulsar el desarrollo científico y tecnológico; b) Acciones en el campo de la integración fronteriza; c) Programas en el área del turismo; d) Acciones para el aprove-chamiento y conservación de los recursos naturales y del medio ambiente; e) Programas de desarrollo social; y, f) Ac-ciones en el campo de la comunicación social. 164 COMUNIDAD ANDINA. Una Comunidad Andina para los Ciudadanos. Un Proyecto para la Integración Integral de Nuestros Pueblos. Quito: Secretaría Pro Tempore, 2008. Documento electrónico en: http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/UNA%20COMUNIDAD%20ANDINA%20PARA%20LOS%20CIUDADANOS.pdf 165 ROMERO, Marco. “Prólogo”; p. 8. En: LAUER, René. Las políticas sociales en la integración regional. Estudio com-parado de la Unión Europea y la Comunidad Andina de Naciones. Quito: Universidad Andina Simón Bolívar, 2001; 78 pp.

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con este objetivo, se consolidaba también la Carta Social Andina, aprobada por el Parla-mento Andino en 1994 y revisada durante la Segunda Cumbre Social Andina en 1999, que busca “imprimir en el proceso de integración andina, contenidos dirigidos a promover el desarrollo humano y social” […] para lo cual establece el compromiso de los Estados de la Subregión con el perfeccionamiento del sistema democrático de gobierno y con el respeto y promoción de los derechos humanos, especialmente de aquellos grupos en situación de especial protección.

En ese marco, se planteó la necesidad de realizar una evaluación de los resultados del sistema andino en esta materia. Es así como dentro del Protocolo de Trujillo166, los Presidentes plantearon la redimensión de la integración dirigida al aspecto social, así como la necesidad de actualizar los convenios sociales incorporándolos al Sistema Andino de Integración, pro-moviendo el fortalecimiento de la democracia y del respeto a los derechos humanos167. En la cumbre presidencial de Cartagena (1999) se establece una agenda social más amplia de naturaleza multidimensional basada en el impulso del empleo, educación, salud y vivienda.

Por su parte, en materia de derechos humanos, podemos encontrar una serie de docu-mentos —adicionales a la Carta Social Andina— que hacen énfasis en el compromiso de la CAN por el respeto de los derechos humanos y de la democracia. Así, encontramos:

• LasdeclaracionesdelCompromisodelaCANconlaDemocracia168.• LasdeclaracionesenrazóndelestablecimientodelasZonasdePaz169.• LosLineamientosdelaPolíticaExteriorComún170.• LacreacióndelPlanIntegradodeDesarrolloSocial(PIDS)171.

Sin embargo, es en el 2002 que se toma la decisión política de incorporar los derechos humanos como elemento de trabajo comunitario. En este sentido, y como lo indican Herencia y Anaya, “el Consejo Presidencial Andino, órgano máximo de la CAN, adoptó en julio del 2002 la ‘Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos’ como decisión política explícita de incorporar los derechos humanos al ámbito comunitario y complementar, no modificar, ni menos aún sustituir, la normativa nacional, interamericana y universal sobre el tema, conforme se dispone expresamente en la referida Carta”172.

166 El Protocolo de Trujillo fue aprobado el diez de marzo de mil novecientos noventa y seis.167 Carta Social Andina. Presentación. (1999)168 Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena. Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia. Adoptado por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el 10 de junio de 2000. 169 Compromiso de Lima. Carta Andina para la Paz y la Seguridad. Adoptada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el 17 de junio de 2002. 170 Decisión 458 de 1999. Adoptada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el 25 de mayo de 1999.171 Decisión 601 de 2004. Adoptada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el 21 de setiembre de 2004.172 ANAYA VERA, Esther y Salvador HERENCIA. “La Carta Andina de Protección y Promoción de los Derechos Hu-manos como pauta de interpretación del Acuerdo de Cartagena”. Pp. 221-237. En: Sociedad Peruana de Derecho Inter-nacional. Revista peruana de derecho internacional. Nº 133. Octubre - diciembre 2006.


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Por otro lado, en los últimos años la CAN ha empezado a gestar una agenda que incorpora elementos de discusión que van más allá de los vinculados al desarrollo socioeconómico, la consolidación de la democracia y los derechos humanos; ahora se habla también de desarrollo humano, de la protección del medio ambiente y los efectos derivados del cambio climático, de la reducción de la pobreza y la exclusión social, de la redistribución de la riqueza, de la seguridad alimentaria así como de la defensa de estos intereses frente a la globalización. Así, la CAN llama la atención sobre la obligación que tienen los Estados Miembros de “tomar acciones comunitarias concretas en los ámbitos político, social, cultural, ambiental y económico, que permitan construir una identidad andina, fundamentada en el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, que respete la diversidad cultural de los pueblos, pero que a la vez afiance el sentido de pertenencia no sólo a un Estado andino sino a una Comunidad con valores e intereses comunes”173.

En base a estos argumentos, hoy se empieza a hablar de la existencia de una ciudadanía andina activa, “basada en la participación política y cívica, y que vele por un conjunto de libertades, derechos y garantías, que se sumen y confieran un valor añadido a las ciudadanías nacionales”174.

Finalmente, y apartándonos de la descripción histórica, es importante identificar algunas características generales fundamentales de este sistema de integración. La Comunidad Andina, al igual que la Unión Europea, tiene carácter jurídico supranacional, es decir, capacidad para emanar normas directamente aplicables y con efecto inmediato en el ordenamiento jurídico nacional de sus Países Miembros, al haberle delegado soberanamente, cada uno de estos países, potestad para legislar en el espacio comunitario andino en determinadas materias de interés común, dándose origen al Ordenamiento Jurídico Andino.

En lo que se refiere a la aplicación directa, y como refiere Esther Anaya, “las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las Reso-lucionesdelaSecretaríaGeneralsondirectamenteaplicablesenlosPaísesMiembrosapartir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial de la CAN, otorgándosele a la norma comunitaria la capacidad de producir efectos jurídicos en un País Miembro sin que se requiera ningún complemento normativo de derecho interno”175.

Por su lado, y citando nuevamente a Anaya, “el efecto directo de la norma comuni-taria se relaciona con las acciones que los ciudadanos pueden ejercer para su debida aplicación”176. En este sentido, la capacidad de la norma comunitaria crea derechos y obli-gaciones exigibles por los ciudadanos y ciudadanas de cada País Miembro. En el caso de que

173 COMUNIDAD ANDINA. Op. cit.; p. 161.174 Ibídem.175 ANAYA VERA, Esther. “La ciudadanía andina y la incorporación de un enfoque de derechos humanos en el proce-so de integración andino”; pp. 27-32. En: OBSERVATORIO COLOMBO ECUATORIANO DE MIGRACIONES. Migra-ción y Derechos Humanos. Revista Diálogos Migrantes N° 2. Año 2009. Colombia: OCEMI, 2009. 176 Ibídem.

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los países miembros al aplicar normas del ordenamiento jurídico regional no respeten un derecho humano se tiene la facultad de acudir directamente ante instancias jurisdiccionales nacionales, a la Secretaría General de la CAN y al Tribunal Andino de Justicia. En caso sean las instituciones y autoridades de la CAN las que emitan actos que afecten un derecho humano se tiene el derecho de recurrir al Tribunal Andino de Justicia177.

3.3. EL rEConoCiMiEnto dE LA LiBErtAd dE CirCuLACión dE pErsonAs En EL MArCo dEL sAi

Al igual que en los casos presentados en el capítulo anterior, el reconocimiento de la movilidad laboral y la libre circulación de personas en el marco del Sistema Andino de Integración (SAI) no ha sido un camino libre de obstáculos. En su desarrollo podemos identificar tres etapas:

• Laetapaenlacualelderechoalalibrecirculaciónseabordabademaneramarginal,• Laetapadelalibrecirculacióncomoelementoalserviciodelaintegración,• Laetapadelcambiodeenfoqueyelreconocimientodelosderechosdelosylasciuda-

danas andinas.

a) Primera EtapaAbarca el periodo comprendido entre 1969 y 1990, y se caracteriza por el desarrollo secun-dario de medidas y debates relacionados con la libre circulación y la migración laboral frente a las medidas de carácter económico y tributario.

En efecto, entre 1969 y 1990, el sistema andino daba prioridad a la consolidación de la integración económica basada en el impulso de políticas económicas y comerciales que buscaban consolidar el modelo de sustitución de importaciones sobre el que se fundamen-taba el proceso integracionista. En ese marco, la circulación de personas no era una materia fundamental de la gestión al considerarse una herramienta más del mercado importante únicamente en la medida en que sea un factor de producción que colabore con el desarrollo económico.

Esta percepción explica que, pese a que el Acuerdo de Cartagena recogía en sus artícu-los algunos aspectos que servirían de base para garantizar el ejercicio del derecho a la libre circulación de ciudadanos y ciudadanas en la subregión andina, no fue hasta 1977 (casi ocho años después de la firma del Acuerdo de Cartagena) en que se emite la primera decisión rela-cionada con los aspectos de movilidad migratoria en el marco del SAI: el Instrumento Andino de Migración Laboral (Decisión 116)178. Este instrumento, nace por recomendación de los

177 COMUNIDAD ANDINA. Derechos del Ciudadano Andino. Lima: CAN, 2010; p. 4.178 Esta decisión fue posteriormente reemplazada por la Decisión Nº 545 del año 2003.


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Ministros de Trabajo de los países del Grupo Andino179 y del Consejo de Asuntos Sociales de la CAN siempre bajo la lógica de que el trabajo y la movilidad son elemento fundamentales para garantizar el desarrollo del mercado común.

Este Instrumento establecía la preferencia en la contratación de trabajadores andinos frente a otros extranjeros, y los procedimientos y características particulares de la contratación dependiendo del tipo de trabajador que fuese: calificado, fronterizo y temporal. Asimismo, recoge la figura de la indocumentación migratoria estableciendo facilidades para regular la situación administrativa de los y las ciudadanas andinas. Entre los derechos que reconoce encontramos: i) la prohibición de la discriminación y el trato nacional; ii) derechos iguales que los nacionales en lo que respecta a educación, vivienda, salud y seguridad social; iii) facilidades a los trabajadores migrantes para el envío a su país de origen de parte de los fondos prove-nientes de su trabajo, como asimismo para llevar consigo los efectos personales adquiridos con el fruto de su trabajo, previa observancia de las disposiciones legales pertinentes, etc. Así, esta decisión reconocía ya facultades vinculadas al derecho al libre tránsito, a la salida de un país, al ingreso a su país, y derechos vinculados a la residencia a los trabajadores andinos.

b) SegundaEtapaSe caracteriza por el abordaje de la libre circulación como un elemento al servicio de la con-solidación de la integración y comprende el periodo entre 1990 y el 2007. En este periodo, se evidencia un impulso de medidas relacionadas con el reconocimiento de la libre circulación y la migración intra y extra regional como factores para consolidar el mercado común. Es decir, no se parte del reconocimiento de derechos sino de las necesidades del sistema.

Con el inicio de la década de los noventa, llega también una etapa muy fértil en lo que al desarrollo de debates y de instrumentos comunitarios sobre la materia se refiere, con-trastando con el escaso avance descrito en la etapa anterior. En esta etapa, los aspectos relacionados con la libertad de circulación y la migración laboral intra y extra cobran impulso, debido al cambio de agenda que sufriera la CAN que empieza a priorizar los temas sociales. Sin embargo, sin desconocer que lo desarrollado en esta etapa impacta de manera favorable en el efectivo goce de derechos de los y las ciudadanas andinas, los debates y la normativa andina desarrollada abordan estos temas de manera muy confusa, pero entendiéndolos —principalmente— como elementos al servicio de la consolidación del mercado común y la profundización de la integración andina, sobre todo lo relativo a la libre circulación, desco-nociendo el contenido de derechos que estos aspectos guardan.

Así, por ejemplo, en el caso de los Consejos Presidenciales se evidencia una doble visión que entiende lo referido a la libre circulación como un elemento necesario para la consolidación

179 Recomendaciones aprobadas en la Segunda y Tercera Conferencias de Ministros de Trabajo de los países del Gru-po Andino.

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del espacio económico y del mercado común andino180, mientras que la migración laboral es abordada como un ítem independiente181 o como parte de la agenda social182.

De otro lado, en el marco de los debates del Comité Andino de Autoridades Migratorias (CAAM) se constata también el tratamiento de los aspectos de circulación y migración laboral como elementos encaminados a fortalecer el mercado común andino, dejando en segundo plano la perspectiva de derechos. Pese a que en las primeras reuniones del CAAM, el discurso de derechos humanos era más claro y se reconocía e impulsaba no sólo el derecho a la libre movilidad, sino también el derecho a la residencia —y sus aspectos conexos— a nacionales de los países miembros y a extranjeros residentes de manera legal en los países de la Región; con el transcurso de los debates, esta perspectiva se diluye centrándose en los mecanismos que benefician el establecimiento del mercado común, excluyendo de sus debates, y por tanto de las propuestas de decisiones presentadas ante la Secretaria General de la CAN, cualquier mención sobre el derecho a la residencia y los derechos de los ciudadanos y ciudadanas de países extra regionales que ingresan al territorio comunitario.

Durante este periodo se desarrollaron las principales normas vinculadas a la gestión de la movilidad y migración al interior y exterior del territorio comunitario andino. Así, encontramos entre las principales decisiones adoptadas:

• LaDecisión397 sobre la creación de la Tarjeta Andina de Migraciones, cuyo fundamento indica que es indispensable facilitar y simplificar el control del movimiento de personas que ingresan y salen de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, a fin de favorecer el proceso de integración andina y fomentar el turismo.

• LaDecisión503 sobre el reconocimiento de los documentos de identidad que considera que la libre circulación de personas es una de las condiciones requeridas para la consti-tución gradual del Mercado Común Andino y un derecho de los nacionales andinos y de

180 Ver: Primer Lineamiento para el Diseño Estratégico Global, Declaración de Galápagos (1989); Directriz Presiden-cial Nº 7 del Acta de la Paz de la Cuarta Reunión del Consejo Presidencial Andino(1991); Directriz 23 del Acta de Guayaquil correspondiente a la Décima Reunión del Consejo Presidencial Andina (1998); Directriz 26 del Acta de Cartagena correspondiente a la Decimoprimera Reunión del Consejo Presidencial Andino llevado a cabo en Cartagena de Indias, Colombia, en mayo de 1999; Directriz 1 y 8 del Acta de Lima correspondiente a la Decimosegunda Reunión del Consejo Presidencial Andino desarrollado en Lima, Perú, en junio de 2000; Directriz 16 del Acta de Carabobo correspondiente a la Decimotercera Reunión del Consejo Presidencial Andino llevada a cabo en Valencia, Venezuela, en junio de 2001; Acta de Quirama celebrada con motivo del XIV Consejo Presidencial Andino en junio de 2003; Agen-da Social y Directriz 27 del Acta de San Francisco de Quito correspondiente a la Decimoquinta Reunión del Consejo Presidencial Andino, julio de 2004. 181 Punto Nº 11 de la Declaración de Tarija celebrada con motivo de la con motivo del XVII Consejo Presidencial Andino en la Ciudad de Tarija, Bolivia, en junio de 2007. 182 Ver: Documento sobre la Nueva Agenda Estratégica presentado durante la Sétima Reunión del Consejo Presiden-cial Andino celebrado en Quito, Ecuador, en Setiembre de 1995; Directriz 9 del Acta de Quirama celebrada con moti-vo del XIV Consejo Presidencial Andino, en junio de 2003; Directriz 14 del Acta de San Francisco de Quito correspon-diente a la Decimoquinta Reunión del Consejo Presidencial Andino, julio de 2004; Directriz 18 del Acta Presidencial de Lima por la Democracia, el Desarrollo y la Cohesión Social celebrada durante La Decimosexta Reunión del Consejo Presidencial Andino llevado a cabo en Lima en julio de 2005.


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los extranjeros con residencia permanente en cualquier País Miembro, a fin de consolidar progresivamente la identidad andina.

• LaDecisión504que crea el Pasaporte Andino como un instrumento que coadyuvará a la consolidación de una conciencia y cohesión comunitaria entre los nacionales de los Países Miembros y a la identificación internacional de la Comunidad Andina como un conjunto de países comprometidos con un proyecto integrador común.

• LaDecisión526 que crea las Ventanillas de Entrada en Aeropuertos para Nacionales y Extranjeros Residentes en los Países Miembros como mecanismo que contribuya a esta-blecer una identidad comunitaria entre los Países Miembros de la Comunidad Andina.

• LaDecisión545 sobre el Instrumento Andino de Migraciones Laborales cuyos consi-derandos indican que el establecimiento del Mercado Común Andino, requiere crear las condiciones para que a la libre circulación de bienes se añada la libre movilidad de servicios, capitales y personas en la Subregión. Asimismo, expresa que la conformación del Mercado Común Andino persigue el desarrollo humano de los pueblos de los Países Miembros, ratificándose que la libre circulación de personas es una de las condiciones requeridas para la constitución gradual del mismo.

• LaDecisión548 que establece el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios y que considera, entre otros varios fundamentos, que los Países Miembros se han fijado como meta el establecimiento del Mercado Común en la Subregión, siendo la consolidación de la libertad de circular de las personas un elemento básico para el logro de este propósito.

• LaDecisión583 que establece el Instrumento Andino de Seguridad Social entendiendo como un factor fundamental para la conformación y desarrollo del Mercado Común An-dino preservar el derecho de los migrantes laborales a percibir prestaciones de seguridad social y garantizar la conservación de sus derechos adquiridos, en la totalización de los períodos de seguro.

• LaDecisión584 que establece el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Traba-jo, partiendo del hecho de que el artículo 1º del Acuerdo de Cartagena establece como uno de sus objetivos fundamentales procurar el mejoramiento en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión.

c) Tercera Etapa Finalmente, estamos entrando a una nueva etapa caracterizada por el cambio de enfoque al abordar el derecho a la libre circulación, los aspectos vinculados a la migración laboral y el reconocimiento de los derechos de los y las ciudadanas andinas. El antecedente de esta etapa se encuentra en la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos adoptada en julio de 2002 e integrada al acervo normativo comunitario mediante la Decisión 586 que establece el Programa de Trabajo para la Difusión y Ejecución de la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos adoptada en junio de 2003. Sin embargo, recién a partir de 2008 entramos en una etapa donde hay un cambio de enfoque

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evidente caracterizado por el impulso y reconocimiento de derechos humanos que busca centrar el proceso de integración en el ciudadano o ciudadana andina.

En este marco, se empiezan a desarrollar nuevos discursos que tienen como eje central a la persona humana y sus derechos como ciudadano o ciudadana de la región andina183. Si bien es cierto, en esta nueva etapa el discurso de derechos humanos es más fuerte, las herramientas que se vienen impulsando se enmarcan principalmente en el ámbito de la cooperación y el diálogo político, careciendo de la característica de supranacionalidad que refuerza las decisiones del SAI.

3.3.1. Alcances generales

La libertad de circulación, es una de las cuatro libertades fundamentales para constituir y consolidar un proyecto integracionista. En ese sentido, ha sido ineludible que en el marco de la CAN se desarrollen herramientas políticas y normativas que hagan efectivo el derecho a la libre circulación en todo su contenido, incluyendo los aspectos de carácter socio laboral vinculados o derivados del derecho a residir en un país.

Hoy en día, la CAN cuenta con medidas relativas a la migración temporal, permanente y extra regional abarcando los ámbitos de circulación, ingreso y salida del espacio comuni-tario, y de permanencia y residencia. Éstas se aplican, principalmente, a los y las ciudadanas comunitarias y de países asociados, existiendo escasas medidas que contemplen la situación de nacionales de terceros países. En general, en este último caso se aplican instrumentos de carácter político declarativo, como la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos que, si bien es cierto son de avanzada en el reconocimiento de una serie de derechos, al no tener el carácter de Decisión y por tanto carecer del carácter jurídico de supranacionalidad, no generan obligaciones en relación a las legislaciones internas y son débiles en su ejecución.

Por otro lado, y en lo referente a la institucionalidad andina, es interesante rescatar la existencia del Consejo Andino de Defensores del Pueblo (CADP). En agosto del 2000, se llevó a cabo el Seminario de la Comunidad Andina sobre Derechos Humanos, en conformidad con la programación de la Política Exterior Común adoptada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, donde uno de los principales debates se centró en la importancia de establecer mecanismos para fortalecer la defensa y promoción de los derechos humanos en la

183 Ver: Documento sobre “UNA COMUNIDAD ANDINA PARA LOS CIUDADANOS”; El documento de Trabajo Nº 154 de la SGCAN; las Actas del Primer y del Segundo Foro Andino de Migraciones; La propuesta de Plan Andino para el Desarrollo Humanos de las Migraciones y el Documento: “Derechos del Ciudadano Andino”. Lima: SGCAN, 2010.


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región, especialmente, lo relacionado a las Defensorías del Pueblo, mediante una legislación adecuada y los medios necesarios para su actuación, debiendo apoyarse la coordinación en-tre dichas entidades a nivel andino. En ese sentido, la decimotercera conclusión del evento recomendó la creación de un mecanismo andino que sirva para desarrollar relaciones de cooperación y coordinación entre ellas184.

En el año 1998, y por iniciativa de las propias Defensorías de la región, se crea el Consejo Andino de Defensores del Pueblo, instancia constituida por las Defensorías del Pueblo de Bo-livia, Colombia, Perú, Ecuador, Venezuela y Panamá, Asimismo, cuenta con la participación de Chile como miembro observador. El CADP tiene como principal objetivo promover la defensa de los derechos humanos, a través de: a) la Cooperación, que implica un mayor acercamiento y apoyo entre las Defensorías del Pueblo de la región andina; b) la Incorporación, que busca impulsar el establecimientos de esta institución en los países que no cuenten con ella; y, c) la Educación, cooperación para fomentar y fortalecer la cultura de los derechos humanos.

En ese marco, durante la IX Reunión del Consejo Andino de Defensores del Pueblo, reali-zada en Lima, el 2 de febrero del 2004, se acordó iniciar acercamientos con la SGCAN con la finalidad de contar con un espacio que facilitar la instrumentalización de sus decisiones. Por su parte, y con el fin de posibilitar la difusión de la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos entre los ciudadanos de la región andina, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en su Decimotercera reunión ordinaria celebrada en Quito el 10 de julio de 2004, consideró necesario vincular al Consejo Andino de Defensores del Pueblo con el Sistema Andino de Integración185. Así, esta necesidad de vincular al CADP con el SAI se vio concretada con la adopción de la Decisión 590 de fecha 10 de julio de 2004 que adscribía al Consejo Andino de Defensores del Pueblo al Sistema Andino de Integración.

En el artículo segundo de dicha Decisión se encomienda a la SGCAN para que, en consulta con los Países Miembros, prepare la propuesta con los términos de adscripción al SAI del CADP, tomando en cuenta la necesidad de precisar la naturaleza, alcance y nexos que dentro de la institucionalidad andina deba tener tal adscripción. Esta propuesta fue presentada en el año 2006, y revisada en enero y noviembre de 2007, establece el CADP como Consejo Consultivo que cumpliría una importante labor en la formulación de las políticas que, en el marco del Acuerdo de Cartagena, guarden relación con la promoción y divulgación de los derechos humanos. En ese sentido, sus aportes y recomendaciones permitirán orientar —pues no tendrían carácter vinculante— las acciones que adelante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión y/o la Secretaría General, en desarrollo de la Política

184 Informe del Seminario Subregional Andino sobre Democracia y Derechos Humanos. Agosto de 2000. Documento Informativo SG.SEM.DD.HH.Informe. 185 SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA. Documento SG/Propuesta 129 del 25 de junio de 2004.

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Exterior Común, en particular lo previsto en la Decisión 458, según la cual, una de las áreas de acción consiste en contribuir al respeto de los derechos humanos mediante el diálogo y la cooperación que desarrolle la Comunidad Andina.

Las posibilidades de cooperación entre las Defensorías del Pueblo de los Países Miembros son variadas, de diferente alcance y competencia. Al respecto, el artículo tercero señala:

• PresentarrecomendacionesnovinculantesalConsejoAndinodeMinistrosdeRelacionesExteriores, cuando así sean solicitadas, en la formulación de la política exterior de los Países Miembros de la Comunidad Andina en materia de Derechos Humanos.

• Promoverladifusióndelasnormasqueconformanelordenamientojurídicocomunitarioandino en materia de Derechos Humanos.

• Impulsaraccionesdecoordinación,cooperaciónhorizontaleintercambiodeinformaciónentre las Defensorías del Pueblo de los Países Miembros de la Comunidad Andina.

• ApoyarlaimplementacióndelaDecisión586relativaal“Programadetrabajoparaladifusión y ejecución de la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos”.

• Llevaracabootrasaccionesque,enmateriadeDerechosHumanosleencargueexpre-samente el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.

• ParticiparenlasreunionesdelConsejoAndinodeMinistrosdeRelacionesExteriores,cuando sean convocados. Podrán participar con derecho a voz cuando así sea autorizado por el Presidente del Consejo.

• ElaboraryaprobarsureglamentoenelmarcodelodispuestoenlapresenteDecisión.

Pese a que ya existe la propuesta, ésta aún no ha sido sometida a la consideración del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores para su aprobación. Sin embargo, vale aclarar que el CADP —independientemente al proceso comunitario— es una institución vigente y en plena actividad, aunque a la fecha su labor ha tenido débil impacto en la situación de los derechos humanos en la región. En el marco de las migraciones, la efectiva instituciona-lización de este mecanismo en el marco del SAI, es necesaria pues nos encontramos ante un proceso de carácter transnacional (es decir que involucra a varios Estados al mismo tiempo) que tiene como eje central la persona humana en una situación de movilidad que genera una especial vulneración y que requiere la intervención de una institución comprometida e investida de la posibilidad de promover y proteger los derechos humanos de los ciudadanos andinos en cualquier espacio del territorio de un país miembro. En efecto, durante la Décima Reunión del CADP, organizada en La Paz en octubre de 2005, se propone la creación de la Red Andina de Supervisión de los Derechos Humanos de los y las migrantes.


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Es importante precisar, que el CADP viene impulsado mecanismos de cooperación ho-rizontal a través de la firma de convenios186 y de la realización de encuentros defensoriales binacionales187.

En general, se reconoce que han habido interesantes avances en torno al reconocimiento y protección de los derechos del ciudadano y de la ciudadana andina que transita y reside en cualesquiera de los países miembros de la CAN (se cuenta con un número considerable de normas, mecanismos y órganos vinculados a esta materia). Sin embargo, estos avances vienen impactando mínimamente en la situación de los y las migrantes andinas, y en el efectivo respeto y protección de sus derechos ya que son poco conocidos y escasamente implementados por los países miembros.

3.3.2. normatividad andina en la materia

Como mencionamos en el punto anterior, la CAN cuenta con medidas relativas a la migración temporal, permanente y extra regional abordando el derecho a la libre circulación en todo su contenido (tránsito, ingreso y salida del espacio comunitario, y permanencia y residencia en los países miembros de la CAN). Abordaremos cada uno de estos ámbitos.

3.3.2.1. Regulación de la libre movilidad de personas dentro del territorio regional andino: tránsito, entrada y salida

En el marco de la CAN se ha desarrollado una serie de mecanismos que tienen como prin-cipal objetivo facilitar el ejercicio del derecho a la libre circulación de los y las ciudadanas andinas, tanto respecto al desplazamiento en el interior del espacio comunitario (entre países miembros de la CAN) como cuando un o una nacional de un país miembro sale o ingresa a territorio comunitario luego de haber permanecido en un país extrarregional. Entre estas medidas podemos mencionar:

• LaDecisión397 que crea la Tarjeta Andina de Migraciones, como elemento que facilita el control y el registro de los desplazamientos de los y las ciudadanas andinas entre los países de la región.

• LaDecisión502 que crea los Centros Binacionales de Atención Fronteriza.

186 Por ejemplo, Convenio entre la Defensoría del Pueblo de Ecuador y la Defensoría del Pueblo de Bolivia firmado el 19 de marzo de 2008 en Quito; Acuerdo Defensorial del Primer Encuentro de Defensoras y Defensores del Pueblo de la Región Andina y Procurador de Derechos Humanos de Nicaragua, para la promoción y protección de los Derechos Humanos de las personas en situación de movilidad y sus familias, firmado el 18 de setiembre de 2009 en Quito, Ecua-dor; y, el Convenio entre la Defensoría del Pueblo de Ecuador y la Defensoría del Pueblo de Perú firmado el 10 de febrero de 2010 en Lima, 187 En tal sentido, el 26 y 27 de octubre de 2009, se realizó en Vilcabamba, Loja, Ecuador, el Encuentro Binacional “Fronteras, Migraciones y Defensoría del Pueblo”,

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• LaDecisión503que reconoce los documentos nacionales de identificación como docu-mentos de viaje.

• LaDecisión504 que crea el Pasaporte Andino.• LaDecisión526que establece las Ventanillas de entrada en aeropuertos para nacionales

y extranjeros residentes en los Países Miembros.

Estos mecanismos se basan en el reconocimiento de que, los y las nacionales de países miembros de la CAN, gozan del derecho a la libre circulación dentro del territorio comunitario andino en su calidad de “ciudadanos y ciudadanas andinas” y que los mismos son necesarios porque perfeccionan el proceso de integración andino. Así, se desarrolla una serie de meca-nismos que podrían clasificarse en dos tipos de instrumentos: los que reconocen potestades a la persona humana y los que buscan generar mecanismos que faciliten a los Estados la atención y el control migratorio.

Dentro de las decisiones del primer tipo encontramos, especialmente, la Decisión503(junio de 2001) que considera que es necesario armonizar las disposiciones relativas a la identificación de las personas dentro de la Subregión, para facilitar la adopción de medidas tendientes a permitir su libre circulación en el espacio comunitario andino y, en ese sentido, reconoce como documentos de viaje los documentos nacionales de identidad emitidos por los países miembros de la CAN. Es preciso subrayar que esta decisión se aplica a los nacionales de cualesquiera de los Países Miembros y a los nacionales de países extracomunitarios que sean detentores de esos documentos que circulen en calidad de Turistas188. Esta decisión establece, entre otros aspectos:

• ElderechoaseradmitidoseingresaracualesquieradelosotrosPaísesMiembros,encalidad de turistas, mediante la sola presentación de uno de los documentos nacionales de identificación, válido y vigente en el país emisor y sin el requisito de visa consular, para permanencias hasta por un período de 90 días, prorrogable una sola vez por igual término.

• Elreconocimientodelosmismosderechosquelosnacionalesalosturistasnacionalesdecualesquiera de los Países Miembros.

• ExigenciadelaTarjetaAndinadeMigración(TAM)comoúnicodocumentoadministrativoestablecido en la normativa comunitaria en el momento del ingreso.

• Elreconocimientodeldocumentonacionaldeidentificaciónconelcualserealizóelingresopor las autoridades del País Miembro receptor para todos los efectos civiles y migratorios, incluyendo trámites judiciales y administrativos.

• Elcompromisodelospaísesmiembrosdenosometeralosturistasnacionalesacontroleso formalidades adicionales a las actualmente vigentes en materia de migración.

188 De acuerdo a dicha Decisión, se consideran turistas “a aquellas personas que ingresen al país sin ánimo de residen-cia y éstos no podrán realizar actividades remuneradas o lucrativas, salvo lo dispuesto en materia de migración tempo-ral en los acuerdos específicos o convenios de integración fronteriza suscritos o que se suscriban entre los Países Miembros”.


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Adicionalmente, esta Decisión establece que las autoridades nacionales competentes realizarán progresivamente las coordinaciones que sean necesarias para homologar los do-cumentos nacionales de identificación a efectos de facilitar la libre circulación de personas dentro de la Subregión y adoptarán las medidas de seguridad necesarias en sus respectivos documentos nacionales de identificación y faculta a las autoridades migratorias de cada País Miembro a impedir el ingreso de turistas o cancelar la autorización de quienes ya hubieran ingresado, cuando se compruebe que no cumplen los requisitos legales establecidos por la presente Decisión o infrinjan las normas migratorias. Sobre este último punto, no establece garantía alguna a favor de aquellas personas que se vean afectados por estas medidas.

Es importante resaltar que el Artículo 8 extiende estos beneficios a los nacionales de países extracomunitarios que sean titulares de alguno de los documentos detallados en dicha decisión (que se encuentren de manera regular). Sin embargo, en su Artículo 10 hace una injustificada diferenciación al comprometer a los Países Miembros a no someter a controles o formalidades adicionales a las vigentes en materia de migración a los turistas comprendidos en el artículo 1, es decir, a los turistas nacionales de los países miembros.

Entre los mecanismos que buscan facilitar a los Estados la atención y el control migratorio, encontramos:

a) la Tarjeta Andina de Migraciones,b) los Centros Binacionales de Atención Fronteriza,c) el Pasaporte Andino,d) las Ventanillas de entrada en aeropuertos para nacionales y extranjeros residentes en los

Países Miembros.

La Tarjeta Andina de Migraciones (Decisión 397, septiembre de 1996) La TAM constituye el único documento de control migratorio y estadístico de uso obligatorio, para el ingreso y salida de personas del territorio de los Países Miembros, ya sea por sus propios medios o utilizando cualquier forma de transporte. Su uso no excluye la presentación del pasaporte, visa u otro documento de viaje previstos en las normas nacionales o comunitarias, así como en los convenios bilaterales vigentes. Asimismo, se concibe como un medio eficaz de reco-lección de información para la elaboración de estadísticas, relacionado con el movimiento de personas y permite a las autoridades de migración, transporte y turismo tener acceso a los datos necesarios para conocer, con detalle, las características de los flujos de personas y actividades que se desarrollan en la Subregión, y realizar un intercambio más eficiente de datos relativos al ingreso y salida de personas del territorio de cada uno de los Países Miembros. Las características de este documento están recogidas en la Resolución 527 de la SGCAN.

LosCentrosBinacionalesdeAtenciónFronteriza-CEBAF(Decisión 502 de junio de 2001). Los CEBAF son el conjunto de instalaciones que se localizan en el territorio de un País Miembro o de dos Países Miembros colindantes, aledaño a un paso de frontera, que incluye las rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliario necesarios para la prestación del servicio

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de control integrado del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, y en donde se brindan servicios complementarios de facilitación y de atención al usuario.

La implementación de este mecanismo facilita el “control integrado”, es decir, la verifi-cación y supervisión de las condiciones legales de entrada y salida de personas, equipajes, mercancías y vehículos que realizan, en forma conjunta, funcionarios nacionales competentes designados por el País de Salida y el País de Entrada. Este tipo de control:

• implicará laparadamomentáneayporunasolavezdel flujodepersonas,equipajes,mercancías y vehículos

• utilizaráprocedimientosadministrativosyoperacionalesarmonizadosocompatiblesqueprogresivamente se irán transformando en procedimientos únicos.

• seefectuarádemanerasecuencial,detalmaneraqueenningúncasoloscontrolesenelPaís de Entrada podrán comenzar si los funcionarios nacionales competentes designados del País de Salida no han concluido su actuación.

Así, este mecanismo podría servir para establecer una serie de garantías, vinculadas al derecho al debido proceso administrativo, a los y las ciudadanas andinas que hagan uso de estos mecanismos.

El Pasaporte Andino (Decisión 504 de junio de 2001).-El Pasaporte Andino es el do-cumento de viaje del proceso comunitario que será utilizado por los y las nacionales de los Países Miembros en sus movimientos migratorios al exterior de la subregión o dentro de la región cuando el desplazamiento se realiza por razones diferentes al turismo, caso en el cual sólo se requieren los documentos de identidad. Adicionalmente, este documento, nace con la finalidad de reforzar la “Identidad Andina” de acuerdo al mandato que hiciere el Consejo Presidencial Andino en la Décimo Primera versión del Consejo Presidencial Andino189 y sentar las bases para avanzar en la creación de una cultura de integración, fomentar la cohesión comunitaria entre los nacionales de los Países Miembros y fortalecer la identificación interna-cional de la Comunidad Andina como un conjunto de países comprometidos con un proyecto integrador común190. Su uso está determinado principalmente para:

• elmomentoenquelosnacionalesdepaísesmiembrossalenhaciapaísesextracomunitarioso ingresan a territorio comunitario proveniente de los mismos,

• laatenciónconsularejercidaenpaísesextraregionalesenfuncióndelMecanismoAndinode Cooperación en Materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios,

• lacirculaciónlaboraldeciudadanosyciudadanasandinas,

189 CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO. Acta de Cartagena elaborada con motivo de la Décimo Primera reunión del Consejo Presidencial Andino llevada a cabo en Cartagena de Indias, Colombia, los días 26 y 27 de mayo de 1999. 190 SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA. Propuesta Nº 52 de la Secretaria General sobre Crea-ción del Pasaporte Andino en la Comunidad Andina de 2001.


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• facilitar la generación de estadísticas y contribuir con la seguridad en el controlmigratorio.

El Pasaporte Andino, se basa en un modelo uniforme que presenta en la parte superior de la carátula la leyenda Comunidad Andina, seguida del nombre oficial del país emisor, entre otras características. Su expedición la realiza cada uno de los Países Miembros de la CAN, conforme a los estándares de seguridad establecidos por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). En ese sentido, contiene una zona de lectura mecánica y caracterís-ticas de seguridad para evitar su falsificación, imitación fraudulenta o uso por impostores. Estas medidas de seguridad permiten contribuir con la seguridad internacional. En general, sus características técnicas (contenido y elementos de seguridad) están determinadas por la Decisión 525 de julio de 2002.

Las Ventanillas de entrada en aeropuertos para nacionales y extranjeros residentes en los Países Miembros. Teniendo en cuenta que los turistas nacionales y extranjeros resi-dentes de los Países Miembros podrán ser admitidos e ingresar a cualquier otro País Miembro de la CAN con la sola presentación de su respectivo documento nacional de identificación, a diferencia de los viajeros de terceros países que obligatoriamente lo deberán hacer mediante la presentación de su Pasaporte, se ha establecido la instalación de “Ventanillas de Entrada en Aeropuertos”, con el objeto de facilitar y agilizar el proceso de examen y verificación de dichos documentos, a fin de autorizar su admisión. Como se ve, esta decisión se aplica tanto a nacionales como a extranjeros residentes en los países miembros de la CAN.

Si bien es cierto, existe todo un desarrollo normativo y diálogos descritos anteriormente que buscan promover y facilitar la libre circulación de ciudadanos y ciudadanas andinas en la región, esto aún no es una realidad. Las principales debilidades observadas al respecto son:

A.Faltadeimplementacióneinteréspolítico

• ElestablecimientodelasCEBAF,deacuerdoalartículo4º, losPaísesMiembrosdelaComunidad Andina podrán establecer los CEBAF mediante Acuerdos Específicos entre Países Miembros. Pese a que esta decisión fue adoptada el año 2001, a la fecha no exis-te ningún CEBAF operando efectivamente. Sin embargo, habría que precisar que en el marco del Plan Binacional de la Región Fronteriza Ecuador – Perú ya existe un acuerdo para implementar una CEBAF en la frontera Perú – Ecuador.

• ElestablecimientodelasVentanillasdeentradaenaeropuertosdeberíahabersidoefectivaa partir del 1º de enero de 2003 (incluso en la Decisión 526 se enumeran los aeropuertos que deberán contar con estas ventanillas). Sin embargo, a la fecha no existe ninguna de éstas implementada.

• Enestepunto,habríaquetraeracolaciónelrequerimientodelPasadoJudicialquehaestablecido, mediante decretos Nº1471 publicado en el Registro Oficial Nº 490 (17 de

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diciembre de 2008) y Nº 1522 publicado en el Registro Oficial Nº 509 (19 de enero de 2009), la República de Ecuador como requisito indispensable para el ingreso de naciona-les colombianos a territorio ecuatoriano, contraviniendo los compromisos referidos a no exigir formalidades adicionales a las vigentes en materia de migración.

B.FaltadearmonizaciónconlaNormativaInterna

• DeacuerdoalArtículo5ºdelaDecisión504,lavigenciaefectivadelPasaporteAndinocomo documento de viaje comunitario estaba prevista a más tardar para el 31 de diciembre de 2005. Sin embargo, debido a la falta de armonización del contenido de los pasaportes nacionales a los estándares requeridos para el Pasaporte Andino este documento aún no ha entrado en vigencia. Mediante Decisiones 625 (27-10- 2005), 655 (24-11-2006), 709(23-12-2008) y 719(24-09-2009) la entrada en vigencia del Pasaporte Andino fue postergada hasta el 31 de diciembre de 2006, hasta el 31 de diciembre de 2007, hasta el 31 de diciembre de 2009, hasta el 31 de diciembre de 2010. Finalmente, mediante Nota de Prensa de la SGCAN se indica que el Pasaporte Andino entrará en vigencia finalmen-te a partir del 15 de julio próximo, fecha en que Colombia —último país pendiente de armonizar dicho documento— comenzará a expedir este documento con características similares a los de Bolivia, Ecuador y Perú.

C. Desconocimiento y falta de publicidad

• EnrelaciónconlaDecisión503sehapodidoidentificarunampliodesconocimientodelreconocimiento de los documentos nacionales de identidad como documentos válidos para el desarrollo de actividades de carácter civil. Así, por ejemplo, la SGCAN en su documento de trabajo Nº 421 ha identificado que: i) en Perú algunos locales comerciales exigen a los ciudadanos de los Países Miembros de la Comunidad Andina, que desean realizar tran-sacciones con tarjeta de crédito, la presentación del pasaporte como único documento de identidad válido. Dicho requerimiento se encuentra amparado en el Decreto Legislativo Nº 703 - Ley de Extranjería y en los Lineamientos de Protección al Consumidor del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), ii) En Colombia, algunas entidades bancarias y casas de cambio (salvo las agencias bancarias que se encuentran luego de la aduana del aeropuerto internacional) exigen a los ciudadanos de los Países Miembros de la Comunidad Andina la presentación del pasaporte como único documento de identidad válido para el cambio de divisas; iii) En el Perú, para que proceda la exoneración del 19% del Impuesto General a las Ventas (IGV) que le corresponde a los extranjeros, se exige en los hoteles a los ciudadanos de los Países Miembros de la Comunidad Andina la presentación del pasaporte como único documento de identidad válido (Decreto supremo 122-2001 EF, modificado por el Decreto Supremo 063-2003 EF).


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3.3.2.2. Regulación de la estancia y la migración laboral: derecho a permanecer y escoger residencia en los países miembros de la CAN

En este punto abordaremos, de manera general, lo desarrollado por el SAI en materia de residencia, estancia y mecanismos socio laborales que benefician al y a la ciudadana andina en su proceso migratorio.

El “Derecho a la Residencia” fue materia de debates en el marco del Consejo Presidencial Andino y del Comité Andino de Autoridades Migratorias. Durante su Cuarta Reunión el Con-sejo Presidencial encomendó a la Junta del Acuerdo de Cartagena (hoy SGCAN) presentar algunos planteamientos relativos a la armonización de normas para facilitar la residencia de ciudadanos andinos en los Países Miembros. Esta directriz fue discutida durante la Reunión de Expertos de Alto Nivel en materia migratoria de los países miembros de la CAN, indicando que la coordinación en materia de residencia, entrada y acceso al empleo es necesaria pues “implica […] la libre circulación de los trabajadores autónomos y de los asalariados en la Comunidad Andina, de forma tal que puedan ejercer libremente y sin formalidades su profesión en cualquier País Miembro”191. Por su parte el Consejo Presidencial, durante su Decimosegunda Reunión volvió a hacer un llamado sobre la necesidad de: a) establecer meca-nismos que faciliten la residencia y permitan responder a las ofertas de trabajo; y, b) aprobar el derecho de residencia. Con este fin recomendó elaborar un inventario sobre obstáculos y restricciones a la libre circulación y residencia de personas entre los Países Miembros.

Con este mandato, el CAAM abordó los debates sobre la consagración del Derecho a la residencia para las y los Ciudadanos Andinos durante su IV, VI y VII sesiones de trabajo. En la primera de estas reuniones se hizo mención expresa de la necesidad de consagrar el derecho a la libertad de residencia, haciendo un llamado a la urgencia de involucrar a otros sectores para lograr tal cometido. En tal sentido, encomendaron a la SGCAN realizar un inventario sobre normas y procedimientos previsionales de los países miembros, a fin de empezar a cons-truir las bases del derecho de libre residencia de los nacionales andinos en la Subregión. Así, durante la VI y VII reunión se analizó el documento de trabajo 186 de la SGCAN: Elementos para un Marco General de Principios y Normas para Establecer el Derecho de Residencia a Nivel Comunitario de Personas Naturales Nacionales de los Países Miembros.

En este documento la SGCAN proponía centrar el reconocimiento del Derecho de Resi-dencia de los y las nacionales de Países Miembros en el establecimiento del trato migratorio intracomunitario y no en la armonización de la legislación migratoria integral. El objetivo de esta propuesta es definir un conjunto de principios y normas para facilitar el derecho de residencia permanente para las personas naturales nacionales de los Países Miembros, me-diante: a) la eliminación de las actuales medidas restrictivas tanto de la libertad de circulación

191 Acta Final de la Reunión de Expertos de Alto Nivel en Materia Migratoria de los Países Miembros de la Comunidad Andina celebrada en la ciudad de Lima-Perú, los días 29 y 30 de abril de 1999.

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como de la libertad de establecimiento para permitir la residencia habitual, en ambos casos por plazos mayores a 180 días; y, b) definir un programa de liberalización y el tratamiento de materias complementarias.

De acuerdo a la propuesta, el establecimiento del derecho de libre circulación de per-sonas por motivos de residencia en la Comunidad Andina se instrumentará en base a los principios de Gradualidad, Integralidad y Flexibilidad. En ese marco, cada país miembro se comprometería a otorgar a las personas naturales migrantes de los demás Países Miembros, un trato no menos favorable que el otorgado a sus propios nacionales y a no establecer nue-vas medidas que restrinjan el derecho al libre establecimiento o residencia de las personas naturales nacionales de países de la Comunidad Andina. Adicionalmente, se establece un Proceso de Liberalización de las restricciones sobre requisitos de nacionalidad establecidos en las legislaciones de los Países Miembros; se establecen plazos para culminar el proceso de adopción de las Decisiones necesarias para establecer el derecho de residencia permanente de las personas naturales nacionales de los Países Miembros, a nivel comunitario; se prohíbe la imposición de restricciones a las transferencias internacionales por concepto de remesas de dinero de las personas naturales migrantes a sus familiares en su país de origen andino.

Lamentablemente, y pese a todo lo desarrollado, a la fecha no se ha asumido ninguna decisión ni política conjunta al respecto. Sin embargo, se han dado algunos avances en materia socio laboral que benefician a los y las ciudadanas andinas y a los miembros de sus familias que se trasladan por motivos laborales a otros países miembros. En efecto, a partir de 1999, el Consejo Presidencial Andino encomendó al Consejo Asesor de Ministros de Trabajo desarrollar acciones en cinco ejes temáticos sociolaborales fundamentales, que coadyuven a garantizar la libre circulación de los trabajadores en el espacio comunitario: migración laboral, seguridad social, seguridad y salud en el trabajo, fomento del empleo así como formación y capacitación laboral. En ese marco se impulsaron las siguientes medidas:

• Decisión545.InstrumentoAndinodeMigraciónLaboral• Decisión583.InstrumentoAndinodeSeguridadSocial• Decisión584.InstrumentoAndinodeSeguridadySaludenelTrabajo.

A. Instrumento Andino de Migración Laboral

El Instrumento Andino de Migración Laboral fue creado en 1977 mediante Decisión 116. A partir de 1999, se abre un debate a nivel del Consejo Presidencial Andino, del Comité Andino de Autoridades Migratorias y de la reunión de Viceministros y Expertos del Trabajo de la Co-munidad Andina, sobre la necesidad de actualizar este instrumento. Así, en junio del año 2003 se adopta la Decisión 545 que establecía el nuevo Instrumento de Migración Laboral.

Este instrumento busca que los países miembros establezcan normas que permitan, de manera progresiva y gradual, facilitar la libre circulación y establecimiento de los trabajadores andinos con fines laborales y bajo relación de dependencia (es decir, los trabajadores sometidos a la legislación laboral común y fuera del ámbito de los servicios profesionales) en cualquier


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parte del territorio de la Comunidad Andina, en base a la siguiente clasificación: a) trabajador con desplazamiento individual; b) trabajador de empresa; c) trabajador de temporada; y, d) trabajador fronterizo. Asimismo, establece que los Países Miembros deberán adoptar las medidas apropiadas para proteger a la familia del trabajador migrante.

Entre los principales aspectos a subrayar, este instrumento reconoce y/o facilita:

• elprincipiodeigualdaddetratoydeoportunidadesatodoslostrabajadoresmigrantesandinos en el espacio comunitario, estableciendo que en ningún caso se les sujetará a discriminación por razones de nacionalidad, raza, sexo, credo, condición social u orien-tación sexual;

• elderechoalasindicalizaciónynegociacióncolectiva;• lalibremovilidadparalaentradaysalidadeltrabajadormigranteydesucónyugeola

persona que mantenga una relación que, de conformidad con el derecho aplicable en cada País de Inmigración, produzca efectos equivalentes a los del matrimonio, de los hijos menores de edad no emancipados, y de los mayores solteros en condición de discapacidad, y de sus ascendientes y dependientes, a los fines de facilitar su reunión y de conformidad con la legislación nacional del País de Inmigración;

• lalibertaddetransferenciadelosfondosprovenientesdesutrabajo,conlaobservanciade las disposiciones legales pertinentes en materia de obligaciones fiscales o de órdenes judiciales;

• lalibertaddetransferenciadelassumasadeudadasporeltrabajadormigranteatítulodeunaobligación alimentaria, no pudiendo ser ésta en ningún caso objeto de impedimentos;

• quelasrentasprovenientesdesutrabajosóloseangravadasenelpaísenelcual lasobtuvo;

• ellibreaccesoantelasinstanciasadministrativasyjudicialescompetentesparaejercerydefender sus derechos;

• elaccesoalossistemasdeseguridadsocial,deconformidadconlanormativacomunitariavigente;

• elpagode lasprestacionessocialesalmigranteandinoquetrabajeohaya trabajadoen los territorios de los Países Miembros, de conformidad con la legislación del País de Inmigración;

• enningúncasolasituaciónmigratoriadeunnacionalandinonilaposiblerepatriacióndel mismo menoscabará sus derechos laborales frente a su empleador.

La implementación de esta decisión se dejó a cargo de las Oficinas de Migración Labo-ral, quienes se encargarán, entre otras funciones, de ejecutar la política migratoria laboral de su respectivo país con relación a los trabajadores migrantes andinos, determinada por el Ministerio de Trabajo en coordinación con los otros organismos del País Miembro.

A efecto de dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en la Decisión 545, se dispuso la aprobación del Reglamento. Este Reglamento empezó a discutirse en el segundo semestre

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de 2003 y aún se encuentra en la fase de discusión técnica, no existiendo consenso aún respecto al contenido de dicha reglamentación.

Al respecto es importante precisar que:

• Apesardenoexistirdichareglamentación,elPerúvieneaplicandodemaneraefectivaesta Decisión fundamentándose en el carácter de supranacionalidad que tiene el acervo normativo comunitario andino.

• El5defebrerode2010,elConsejoAndinodeMinistrosdeRelacionesExterioresenformaampliada con la Comisión de la Comunidad Andina, aprobaron los Principios Orientadores y la Agenda Estratégica Andina señalando la necesidad de reglamentar e implementar la Decisión 545 Instrumento Andino de Migración Laboral, considerando las particularidades de los países.

B. Instrumento Andino de Seguridad Social

El Instrumento Andino de Seguridad Social fue creado por Decisión 113 de febrero de 1977 y reglamentado por Decisión 148 de setiembre de 1979. En el 2003, se planteó la necesidad de actualizar la normativa comunitaria en materia de seguridad social al contexto económico y social internacional, garantizando la situación de los migrantes laborales y sus beneficiarios para que, como consecuencia de la migración en el espacio comunitario, no vean mermados sus derechos sociales. En ese marco, se adopta la decisión 546 (junio de 2003) que deroga los dos documentos anteriores. Esta Decisión creó en su Artículo 18 el Comité Andino de Autoridades en Seguridad Social, con la finalidad principal de coadyuvar a la aplicación de esa Decisión, de su Reglamento Administrativo y demás instrumentos complementarios. En febrero de 2004, la SGCAN mediante la propuesta 117 da cumplimiento a lo indicado en el artículo 18 y presenta la composición del Comité Andino de Autoridades en Seguridad Social. Este último documento, sirvió de base para que mediante la Decisión 583 emitida en julio de 2004, se incluyera todo un capítulo sobre las funciones y facultades de este Comité.

El Instrumento Andino de Seguridad Social, considera como factor fundamental para la conformación y desarrollo del Mercado Común Andino, preservar el derecho de los migran-tes laborales a percibir prestaciones de seguridad social y garantizar la conservación de sus derechos adquiridos, en la totalización de los períodos de seguro. En ese sentido, propone establecer un marco de referencia en materia de seguridad social a nivel andino, basado en principios y compromisos de cooperación básicos, aplicables a los regímenes de seguridad social en base a los siguientes objetivos:

• Garantizaralosmigranteslaborales,asícomoasusbeneficiarios,laplenaaplicacióndelprincipio de igualdad de trato o trato nacional dentro de la Subregión, y la eliminación de toda forma de discriminación;

• Garantizarelderechodelosmigranteslaboralesysusbeneficiariosapercibirlaspresta-ciones de seguridad social durante su residencia en otro País Miembro;


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• Garantizaralosmigranteslaboraleslaconservacióndelosderechosadquiridosylaconti-nuidad entre las afiliaciones a los sistemas de seguridad social de los Países Miembros; y

• Reconocerelderechoapercibirlasprestacionessanitariasyeconómicasquecorrespondan,durante la residencia o estada del migrante laboral y sus beneficiarios en el territorio de otro País Miembro, de conformidad con la legislación del país receptor.

Así, desarrolla normas comunes en relación a: a) prestaciones sanitarias; b) totalización de períodos de seguro; c) regímenes de pensiones, de reparto, capitalización individual y mixta; y, d) procedimientos para la evaluación de incapacidad. La primera disposición transitoria refiere que para aplicar lo desarrollado en esta decisión se requiere de reglamentación. La-mentablemente a la fecha, esta reglamentación no se ha dado por lo que su aplicación por los países miembros de la CAN aún no es efectiva.

C. Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo

Con respecto a la Seguridad y Salud en el Trabajo, el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo decidió elaborar un proyecto de normativa comunitaria denominado “Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo” a fin de complementar armoniosamente la vigencia del “Instrumento Andino de Migración Laboral” y del “Instrumento Andino de Seguridad Social” en el contexto del Mercado Común Andino.

En ese marco, se aprobó la Decisión 547 (junio de 2003) que creaba dicho Instrumento con el objetivo de regular las acciones que se deben desarrollar en los centros de trabajo de los Países Miembros para minimizar o erradicar los daños a la salud física y mental del trabajador, a través de las medidas de prevención sobre las condiciones y medio ambiente en el trabajo y los factores de riesgo. Esta Decisión creó en su Segunda Disposición Final el Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo, con la finalidad principal de coadyuvar a la aplicación de esa Decisión y demás instrumentos complementarios. En febrero de 2004, la SGCAN presentó el documento de trabajo Nº 118 que describe la com-posición del Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo. En base a este documento, se adopta la Decisión 584 (mayo de 2004) que modifica la Decisión 547, incorporando todo un capítulo relativo a las funciones de este Comité, y que fue reglamen-tada mediante la Resolución 957 de setiembre de 2005.

Esta decisión establece los principios para el desarrollo de una Política de Prevención de Riesgos Laborales y elementos para una adecuada gestión de la seguridad y salud en los centros de trabajo. Asimismo, en el capítulo IV se establecen una serie de derechos y obli-gaciones de los trabajadores, entre los que podemos citar:

• derechoadesarrollarsuslaboresenunambientedetrabajoadecuadoypropicioparaelpleno ejercicio de sus facultades físicas y mentales, que garanticen su salud, seguridad y bienestar.

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• derechosdeconsulta,participación,formación,vigilanciaycontroldelasaludenmateriade prevención como parte del derecho de los trabajadores a una adecuada protección en materia de seguridad y salud en el trabajo.

• derechoaestarinformadossobrelosriesgoslaboralesvinculadosalasactividadesquerealizan.

• derechoasolicitaralaautoridadcompetentelarealizacióndeunainspecciónalcentrodetrabajo, cuando consideren que no existen condiciones adecuadas de seguridad y salud en el mismo. Este derecho comprende estar presentes durante la realización de la respectiva diligencia y, en caso de considerarlo conveniente, dejar constancia de sus observaciones en el acta de inspección.

• derechoainterrumpirsuactividadcuando,pormotivosrazonables,considerenqueexisteun peligro inminente que ponga en riesgo su seguridad o la de otros trabajadores. En tal supuesto, no podrán sufrir perjuicio alguno, a menos que hubieran obrado de mala fe o cometido negligencia grave.

• derechoacambiardepuestodetrabajoodetareaporrazonesdesalud,rehabilitación,reinserción y recapacitación.

• derechoaconocer losresultadosde losexámenesmédicos,de laboratoriooestudiosespeciales practicados con ocasión de la relación laboral. Asimismo, tienen derecho a la confidencialidad de dichos resultados, limitándose el conocimiento de los mismos al personal médico, sin que puedan ser usados con fines discriminatorios ni en su perjuicio. Sólo podrá facilitarse al empleador información relativa a su estado de salud, cuando el trabajador preste su consentimiento expreso.

• derechoalainformaciónyformacióncontinuaenmateriadeprevenciónyproteccióndela salud en el trabajo.

Entre otros elementos, se debe indicar que en esta Decisión se desarrolla un capítulo referido a la protección de Trabajadores especialmente Vulnerables como son las personas con discapacidad, las mujeres en estado de gestación y los niños y niñas; y, que en el capítulo II del reglamento se establece una serie de medidas de protección a los trabajadores que: a) hayan formulado una queja por lo que consideran ser una infracción a las disposiciones reglamentarias o una deficiencia grave en las medidas tomadas por el empleador en el cam-po de la seguridad y la salud de los trabajadores y el medio ambiente de trabajo; b) hayan interrumpido sus labores bajo el supuesto razonable de que existe un peligro inminente que pone en riesgo su seguridad y salud o la de otros trabajadores; o, c) notifiquen un accidente de trabajo, una enfermedad profesional, un incidente, un suceso peligroso, un accidente de trayecto o un caso de enfermedad cuyo origen profesional sea sospechoso.

Como es evidente, en este nivel encontramos también debilidades referidas a la falta de implementación e interés político sobre la materia y falta de armonización con las políticas y la legislación nacional.


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3.3.2.3. La situación de los emigrantes regionales

La acción comunitaria en materia de protección de los y las migrantes andinas que se en-cuentran en países extra-regionales está centrada, principalmente, en brindar la máxima protección y asistencia en sus países de destino. Para ello, la CAN ha centrado sus esfuerzos en tres áreas fundamentales:

a) Mejorar la información estadística de los nacionales que salen fuera de la región andina,

b) Consolidar un mecanismo de protección consular de carácter comunitario; y,c) Tener y defender una posición común respecto a la migración en los diálogos políticos y

en los espacios de cooperación internacional.

Respecto a la primera de las áreas mencionadas, se han realizado importantes esfuerzos por mejorar la identificación de los y las nacionales andinas y contribuir al tema de la se-guridad transfronteriza, perfeccionando los sistemas administrativos correspondientes a los registros públicos y de identificación de personas. En ese marco, y como comentamos en el punto anterior, un paso importante se dio al adoptarse las Decisiones504192 que crea el Pasaporte Andino y 525193 que establece las “Características técnicas específicas mínimas de nomenclatura y seguridad del Pasaporte Andino”194. Este documento facilita el control estadístico, el ejercicio del derecho a salir e ingresar del territorio comunitario andino y da acceso a procedimientos tales como el Mecanismo de atención consular.

La segunda área de acción, referida a la consolidación de un mecanismo de protección consular de carácter comunitario, está representada principalmente por la Decisión 548 (adoptada en junio de 2003) que establece el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios. Este mecanismo, estipula que toda persona natural nacional de un País Miembro de la Comunidad Andina, que se encuen-tre en el territorio de un tercer Estado en el que su país de origen no tenga Representación Diplomática ni Consular, podrá acogerse a la protección de las autoridades diplomáticas o consulares de cualquier otro País Miembro previa solicitud a dicha instancia.

Este mecanismo tiene sus antecedentes en:

• ElAcuerdosobreCónsulesdeCaracasde1911,suscritoporBolivia,Colombia,Ecuador,Venezuela y Perú, en virtud del cual se faculta a que los cónsules de cualesquiera de las repúblicas contratantes residentes en otra de las mismas, hagan uso de sus atribuciones a favor de los individuos de las otras repúblicas contratantes que no tuvieran cónsul en el

192 Dada en Venezuela a los veintidós días del mes de junio del año dos mil uno.193 Dada en Perú a los siete días del mes de julio del año dos mil dos.194 SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA. Las migraciones intracomunitarias y extracomunitarias en la agenda de la Comunidad Andina. Documento de Trabajo SG/DT 421 del 26 de Agosto de 2008. Formato virtual en: http://intranet.comunidadandina.org/Documentos/DTrabajo/SGdt421.doc

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mismo lugar, de modo tal que se plasme un mecanismo de cooperación consular andina en terceros países.

• LaConvencióndeVienasobreRelacionesConsularesdel24deabrilde1963,suscritayratificada por los cuatro países de la región andina.

• LaXIIReuniónOrdinariadelConsejoPresidencialAndino,llevadaacaboenlaciudaddeLima en el año 2000, donde se adoptó la Directriz N° 14, mediante la cual los Estados Miembros se comprometieron a aunar esfuerzos para defender a las y los migrantes andinos que han decidido residir fuera de la subregión “[…]en aquellas situaciones en que se ven afectados derechos humanos, garantías individuales o normas laborales internacionalmente reconocidas; así como para combatir manifestaciones de racis-mo o xenofobia que puedan presentarse”. En tal sentido, se dispuso “transmitir las preocupaciones de los Países Andinos a las autoridades de los países de residencia sobre la observancia de los derechos que asisten a nuestros connacionales”.

• EnelArtículo51.6delaCartaAndinaparalaPromociónyProteccióndelosDerechosHumanos, los Países Miembros se comprometieron a fijar como tema prioritario su acción conjunta para promover y proteger los derechos de las y los migrantes y sus familias ante terceros países.

• Los“LineamientosdelaPolíticaExteriorComúndelaCAN”,incorporadaalDerechoComunitario mediante Decisión 458 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exte-riores, reconoce como principio la defensa de los derechos humanos. Así como también, a través de la Decisión 475 que contiene la Directiva N° 1 sobre la Política Exterior Común, se precisó que entre las modalidades operativas para la ejecución de la Política Exterior Común se encuentra la concertación de estrategias, posiciones y acciones comunes

Así, durante la Quinta Reunión del Comité Andino de Autoridades Migratorias (CAAM) llevado a cabo en abril de 2001, se resalta por primera vez la necesidad de avanzar en algu-nas líneas de coordinación y cooperación en materia consular en el marco de la CAN, sobre todo, en lo relacionado a generar un planteamiento de acción común respecto a los visados requeridos a nacionales de terceros países. Posteriormente, durante la Sexta Reunión del CAAM los y las participantes van más allá del sólo reconocimiento de la necesidad de este tipo de mecanismos sino que identifican un universo de posible acciones de colaboración, como sería “el caso de la asistencia a ciudadanos andinos en un tercer país donde un País Miembro no se cuente con un consulado para asistir a sus connacionales en difi-cultades; adelantar acciones de promoción, entre nuestras comunidades en el exterior, para preservar e incentivar la identidad comunitarias; y buscar racionalizar la actividad consular de nuestros países en lugares lejanos”. Finalmente, en la Séptima Reunión del CAAM se evaluó la propuesta de la SGCAN sobre “Lineamientos para elaborar las Bases de Propuesta para el establecimiento de un Mecanismo Andino de Cooperación Consular” (Documento de Trabajo 185) y se compartió una matriz para identificar las prioridades de acción en la materia.


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Sobre este documento de trabajo que sirvió de base para la posterior elaboración de la Decisión 548, es conveniente resaltar:

• Considerabaoportunoyfactibleestablecerunmecanismogradualdecooperaciónconsularentre los Países Miembros de la Comunidad Andina en dos dimensiones. En la primera, se buscaría mejorar la calidad y cobertura del servicio consular que reciben los ciudadanos de los Países Andinos en terceros países procurando adoptar un programa que permita proteger, cautelar y promover los intereses de los nacionales andinos en terceros países. En tanto que en la segunda, se busca instrumentar un mecanismo más avanzado de cooperación consular andina, en especial en materia de visados, a fin de reducir algunos costos de mantenimiento de delegaciones consulares en el exterior, que incidiría en el mejoramiento del servicio consular de los Países Miembros para los usuario en general, y racionalizaría y facilitaría la obtención de visados para los nacionales de algunos terceros países que requieren de visado para ingresar a países de la Subregión.

• Adicionalmente,estapropuestaestablecíacomoprincipiosparasuformulaciónyejecuciónlos siguientes:

a) La gradualidad, que consistiría en abordar progresivamente los temas de la cooperación consular, conforme a las prioridades que se establezcan, a partir de la identificación de los intereses comunes;

b) La integralidad, que implicaría una visión de conjunto conforme lo definen los lineamientos de la política exterior común de la Comunidad Andina, que atienda la creciente interrelación entre la globalización y su incidencia en la migración; y,

c) La flexibilidad, que permitiría que la cooperación consular se adapte a la diná-mica del entorno nacional, subregional y mundial, preservando la coherencia de sus objetivos y acciones.

El 25 de junio de 2003, se adoptó finalmente la Decisión 548 que establece el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios para la atención de las personas naturales nacionales de cualesquiera de los Países Miembros de la Comunidad Andina que por diverso motivo se encuentren fuera de su país de origen. De acuerdo al artículo 3, los principales objetivos de esta decisión son: a) Coordinar acciones de protección de los derechos fundamentales en beneficio de los nacionales de cualesquiera de los Países Miembros de la Comunidad Andina en materia de apoyo consular recíproco, así como los relacionados con la seguridad social y las garantías laborales; y b) El intercambio de información sobre asuntos migratorios concernientes a los nacionales de cualesquiera de los Países Miembros de la Comunidad Andina que por diverso motivo se encuentren fuera de su país de origen. Para ello, este mecanismo —previa acreditación ante el Estado recep-tor— está facultado para:

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• Protegersusintereses[los de los ciudadanos y ciudadanas andinas] en el país receptor dentro de los límites establecidos por el Derecho Internacional y por la legislación interna del mismo;

• Brindarleslaorientaciónjurídico-legalprimariasobreelordenamientonormativolocaly, de ser el caso, procurar que cuenten con la defensa de oficio del país receptor;

• Gestionarasistenciamaterialydesaludporpartedelasautoridadesdebeneficenciadelpaís receptor, organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales con fines humanitarios a favor de aquellos que se encuentren en situación de indigencia;

• Prestarasistenciaaaquellosquesonvíctimasdecatástrofesnaturales,estadosdeguerra,o de delitos internacionales, tales como el de trata de personas;

• Procurarlaubicaciónolocalizacióndepersonasenlajurisdicciónasolicituddelosfa-miliares o de las autoridades pertinentes del país de origen. Para la facilitación de esta labor, los nacionales de los Países Miembros deberán registrarse en las Oficinas Consu-lares respectivas;

• Velarporelbienestarylascondicionesadecuadasdedetencióndeaquellosqueseen-cuentren encausados, procesados, detenidos o sentenciados en la jurisdicción de la Oficina Consular correspondiente, así como de la aplicación del debido proceso y el derecho a la defensa;

• Informaralasautoridadesdelpaísdeorigendelnacionalandinoensituacióndeindigen-cia sobre dicha situación, para coordinar, de ser el caso, acciones que se deriven de ello, incluyendo el iniciar los trámites de repatriación;

• Representarlosotomarlasmedidasconvenientesasolicituddeparteparasurepresen-tación ante los tribunales y otras autoridades del Estado receptor, de conformidad con la práctica y los procedimientos en vigor en este último, a fin de lograr que, de acuerdo con las leyes y reglamentos del mismo, se adopten las medidas provisionales de preservación de los derechos e intereses de esos nacionales, cuando, por estar ausentes o por cualquier otra causa, no puedan defenderlos oportunamente

• Intervenirenelmarcodelalegislacióninternaydeloscompromisosinternacionalesantelas autoridades locales en los países extracomunitarios a favor de los nacionales andinos que lo requieran;

• MantenercontactoconlosnacionalesdelosPaísesMiembrosafindepreservareincen-tivar la identidad andina, realizando actividades de promoción en este sentido;

• Efectuar,previaautorizacióndelMinisteriodeRelacionesExterioresdelpaísdeorigendel solicitante, la legalización de firmas de las autoridades del país receptor. El modelo de la firma del funcionario consular actuante deberá ser puesto en conocimiento de dicho Ministerio para su respectiva validación y reconocimiento;

• Otorgarsalvoconductoparafacilitarelretornoalpaísdeorigenoderesidenciaa losnacionales de Países Miembros, previa autorización del caso por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores del país de origen del solicitante. Dichos salvoconductos tendrán similar formato para todos los Países Miembros, donde aparezca el nombre “Comunidad


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Andina” y serán expedidos a nombre del País Miembro del cual el nacional andino es originario;

• Aunaresfuerzosparadefenderalosconnacionalesandinosenaquellassituacionesenque se vean afectados sus derechos humanos, garantías individuales o normas laborales internacionalmente reconocidas; así como para combatir manifestaciones de racismo o xenofobia que puedan presentarse; y

• EjercerlasdemásfuncionesencomendadasporunPaísMiembroalaOficinaConsulardeotro País Miembro, que no estén prohibidas por las leyes y reglamentos del país receptor o a las que éste no se oponga, o las que le sean atribuidas por los acuerdos internacionales en vigor entre el país del cual es originario el nacional andino y el país receptor.

Adicionalmente, para el mejor cumplimiento de los objetivos de la presente Decisión, los Jefes de la Oficina Consular de los Países Miembros de la Comunidad Andina en donde éstos tengan Representación Diplomática o Consular deberán:

a) reunirse de manera periódica, tanto en los Países Miembros de la Comunidad Andina como en terceros países, para coordinar acciones conjuntas e intercambiar información; y,

b) efectuar representaciones consulares conjuntas ante las autoridades migratorias y con-sulares competentes del país receptor a fin de promover políticas migratorias para la regularización de la situación migratoria de los nacionales de los países andinos.

El artículo 9 de dicha decisión establece que los aspectos operativos que demanden la ejecución de este mecanismo serán objeto de Reglamentación mediante Resolución de la Secretaría General de la Comunidad Andina. A la fecha, dicha reglamentación no se ha adoptado por lo que aún está pendiente la plena implementación de este mecanismo de cooperación y coordinación.

Es necesario indicar que existen algunos avances mínimos desarrollados en la Octava (enero de 2004), Novena (abril de 2004) y Décima (octubre de 2004) reuniones del CAAM. Durante la Octava Reunión, el CAAM aseveró que respecto a la reglamentación era necesario tener presente que cualquier acción a definir debe considerar que habría que desarrollarse con gradualidad, integralidad y flexibilidad, teniendo en cuenta las reales posibilidades materiales de los Países Miembros para su instrumentación. Por su parte, en la Novena Reunión del CAAAM, la SGCAN presentó un documento sobre los “Elementos para la reglamentación de la Decisión 548” (SG/CAAM/VII/dt2) que proponía identificar un conjunto reducido de acciones posible de llevar a cabo en el corto plazo. En base a ello, el CAAM indicó que la propuesta de reglamentación podría contener los siguientes compromisos y procedimientos concretos:

1. Establecer el mecanismo de reuniones periódicas de los cónsules de los Países Miembros tanto en terceros países, como en los Países Miembros de la Comunidad Andina;

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2. Desarrollar a la brevedad posible, con la coordinación de la Secretaría General de la Comunidad Andina y previa consulta con los Países Miembros, un mecanismo de orien-tación y protección a los connacionales andinos víctimas del tráfico de migrantes y trata de personas, con el fin de llevar a cabo las gestiones y contactos para procurar el retorno a sus países de origen;

3. Aunar esfuerzos para defender a los nacionales de los países andinos que se encuentran en el exterior, en aquellas situaciones en que se ven afectados sus derechos humanos, garantías individuales o normas laborales internacionalmente reconocidas; así como para combatir manifestaciones de racismo o xenofobia que puedan presentarse, de conformidad con lo dispuesto en el punto XIV del Acta de Lima, suscrita con ocasión de la XII Reunión Ordinaria del Consejo Presidencial Andino de junio de 2000;

4. Establecer un formato de salvoconducto andino para casos de emergencia, pérdida o de sustracción de documentos, entre otros;

5. Definir la representación consular que se haría cargo de la asistencia a los nacionales de un País Miembro en una localidad en la que éste no tenga representación y exista más de una representación consular de otros Países Miembros.

Durante la Décima Reunión, el CAAM consideró pertinente que:

1. Antes de hablar de la constitución de un reglamento debería hablarse de un “Instructivo” a ser remitido a los Consulados andinos, ello en base al criterio de gradualidad.

2. Se cree un Subcomité del CAAM.3. El mecanismo debe abarcar a todos los consulados de los Países Miembros en el exterior,

sin exclusión alguna.4. Que las reuniones de Cónsules andinos en el exterior deberían llevarse a cabo por lo

menos con una periodicidad semestral.5. En materia de las acciones de protección y asistencia a los connacionales andinos, se

consideró pertinente que, en principio estas acciones serían de carácter gratuito. De cara al futuro, se solicitó a la Secretaría General busque fórmulas imaginativas tendientes a la creación de un “fondo común” para atender estos casos. Al respecto, se sugirió realizar consultas con la OIM, ONGs especializadas, y Gobiernos amigos.

6. Proponer un Programa de Trabajo para la instrumentación gradual del artículo 7 de la Decisión 548, además de desarrollar otras actividades, como las de carácter cultural que viene desarrollando.

7. En lo concerniente al establecimiento del salvoconducto andino, las delegaciones sugirieron se aclare que este documento es sólo para facilitar el retorno de un connacional andino a su país de origen o de residencia habitual.

8. Asimismo, el Comité acordó se expida los salvoconductos por lo menos en dos idiomas (castellano e inglés) y de ser posible también en francés. Su producción sería responsa-bilidad de cada País Miembro; y en su edición se tomarían en cuenta algunas medidas mínimas de seguridad.


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9. En lo concerniente a la información que contendría dicho Salvoconducto, se consideró necesario incorporar un plazo de vigencia; número de autorización; el logo de la Comu-nidad Andina; y la mención al instrumento comunitario que lo crea (la Decisión 548).

10. Los casos de solicitudes de asistencia material y de salud, como de asistencia en catás-trofes naturales, estados de guerra, o de delitos internacionales, fueron aprobados con las adiciones y modificaciones introducidas.

11. En lo concerniente al listado de Misiones Diplomáticas y Consulares en el Exterior, elabo-rado y divulgado en la página web de la Secretaría General, con base en la información remitida por los Países Miembros, el Comité acordó que tenga una actualización semestral (enero y junio), sin perjuicio de las modificaciones puntuales que los Países Miembros comuniquen a la Secretaría General.

Respecto al tercer ámbito de acción, la SGCAN en su documento de trabajo Nº 421 in-dica que la Política Exterior Común195 prevé la adopción de posiciones conjuntas en los foros internacionales especializados con el objetivo de:

a) promover y proteger los derechos humanos de los nacionales de los Países Miembros que busquen emigrar hacia terceros países;

b) fortalecer el combate al tráfico de migrantes y la trata de personas;c) promover y fortalecer la protección y asistencia a todo nacional de los Países Miembros

en terceros países; y,d) fomentar el desarrollo y la cohesión social en la subregión para desincentivar la

emigración.

Si bien es cierto, la política exterior común de la CAN, tal como está planteada no aborda un ítem específico respecto a las migraciones extrarregionales de los ciudadanos andinos, existen algunas propuestas concretas de la SGCAN que buscan introducir la temática. Al respecto, el punto de partida es la propuesta de trabajo Nº 154 que establece los Linea-mientos de la Política Exterior Común de Migraciones de la Comunidad Andina, presentado en agosto de 2006.

El documento sobre lineamientos busca establecer un conjunto de argumentos comunes que permitan a la Comunidad Andina sustentar un diálogo alturado y propositivo con los países de acogida, buscando maximizar los resultados a partir de un único discurso que se constituya en instrumento para promover la defensa de los intereses comunes de los Países Miembros

195 La política exterior común es instrumentada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en base a las siguientes decisiones: Decisión 458 sobre Lineamientos de Política Exterior Común (junio de 1999), Decisión 475 que establece la Directiva Nº 1 sobre la Política Exterior Común (febrero de 2000); la Decisión 476 que estable-ce pautas de seguimiento de la Política Exterior Común (mayo de 2000); la Decisión 499 que actualiza la Directiva Nº 1 sobre formulación y ejecución de la Política Exterior Común (junio de 2001); y, la Decisión 587 que establece los lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común Andina (julio de 2004).

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frente a los planteamientos que sobre el tema migratorio propongan los países y grupos de países receptores de sus migrantes. Esta propuesta nace de la identificación de que:

• Existe una creciente emigración de nacionales de los Países Miembros a paísesdesarrollados;

• Existenpolíticasmigratoriascadavezmásselectivasyrestrictivasenpaísesreceptores;• Enelaumentodeactitudesxenófobasydeviolacionesdelosderechoshumanosdelos

y las migrantes no calificados;• Seobservauncrecimientodelasremesasdelosmigrantes;y,• Eltemadelasmigracionesvieneadquiriendounamayorpresenciay,enalgunoscasos,su

tratamiento tiende a constituirse en una de las condicionantes para avanzar en esquemas de cooperación y asociación más avanzados entre países o bloques de países.

En ese sentido la propuesta sobre Lineamientos plantea las siguientes posiciones sobre cinco ejes concretos:

• Eje1:Gobernabilidadmigratoriaylibremovilidaddelaspersonas.-En este eje se busca establecer posiciones comunes en el marco de la “Iniciativa Berna” tendientes a buscar una mejor gestión de la migración a nivel regional y mundial gracias a la co-operación entre los Estados, teniendo en cuenta principalmente, que la migración y el desarrollo estén estrechamente vinculados entre sí. En ese marco, se propone desarrollar: a) esquemas de promoción del retorno del migrante andino; b) programas de inserción productiva en su país de origen; c) programas de cooperación financiera y de transfe-rencia de conocimientos; d) un mecanismo de coordinación sobre la materia; y d) una legislación armonizada de incentivos para el retorno (por ejemplo, de liberación no sólo de menajes de casa y automóvil, sino también de equipo de trabajo afín a la profesión o actividad del migrante).

• Eje2:Asistenciayproteccióndelosderechoshumanosdelosmigrantesydelosnacionalesresidentesenelexterior.-Este eje pretende que los Países Miembros for-talezcan la instrumentación de la Decisión 548 “Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios”, para garantizar el pleno respeto de los derechos humanos de los emigrantes andinos en terceros países. En tal sentido, propone una serie de acciones. Entre las más resaltantes podemos mencionar:- Propiciar que los países de acogida reconozcan al migrante andino como una perso-

na cuyo proyecto de vida puede ser el de quedarse en el país de recepción y que la libertad de circulación debe ser entendida como un derecho, no únicamente ligado a las necesidades del mercado de trabajo.

- Acciones que procuren desvincular la política de migración de la lucha contra el te-rrorismo y evitar la criminalización de los inmigrantes.


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- Buscar que se reconozca que las redes de inmigración no funcionan tan sólo a través de mafias o trata de personas. Ello implicaría tener en cuenta los distintos tipos de redes que gestionan las migraciones.

- Promover que los migrantes andinos en condición de irregulares o indocumentados cuenten por lo menos con un documento de identificación consular.

- Promover que los migrantes andinos se mantengan vinculados con los Sistemas de Seguridad Social de sus países de origen. Al respecto, se debería negociar con los países de acogida y sus sistemas de seguridad social la suscripción de los acuerdos correspondientes.

- Iniciar, un proceso de negociación tendiente a modificar la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, de forma tal de que se elimine la restricción de que una representación consular de un país pueda representar a más de un país, en particular cuando estos pertenecen a un esquema de integración que supera lo meramente comercial y avanza en la integración política y social.

• Eje3:Migraciones,remesasymecanismosfinancierosparaeldesarrollo.-En el tercer eje, se propone que los Países Miembros evalúen la posibilidad de establecer incentivos financieros y de oportunidad de inversión para los migrantes, de forma tal de mantener ciertos vínculos con su país de origen y contar con un respaldo frente a la posibilidad de un eventual retorno. En ese sentido, se propone: a) negociar la solución a los eventuales problemas que se pudieran presentar en materia

tributaria en los países de acogida del migrante, por ejemplo, problemas de doble tributación;

b) ratificar en sus diálogos el concepto de que las remesas, siendo una consecuencia tangible de las migraciones, tienen un carácter esencialmente privado, voluntario e individual;

c) sostener que las remesas son el producto de una retribución al trabajo y por lo tanto, se efectúan luego de haberse pagado el respectivo impuesto a la renta y las contri-buciones sociales, lo cual constituye una contribución de éste al Gobierno del país de acogida;

d) fomentar remesas colectivas; y, e) iniciar una agresiva campaña de información a sus migrantes sobre cómo invertir en

sus países o en la Comunidad Andina.

• Eje 4:Migraciones y negociaciones internacionales.-Este cuarto eje promueve el trabajo coordinado para incrementar su poder de negociación como bloque y procurar con ello el equilibrio entre las posiciones de los países de acogida y las suyas. En tal sen-tido, se propone que los Países Miembros busquen negociar conjuntamente acuerdos en materia de migración laboral con los países de mayor acogida de nacionales andinos y que se planteen posiciones conjuntas para condicionar las negociaciones y la cooperación al irrestricto respeto de los derechos humanos de los y las migrantes, sea cual fuere su situación administrativa migratoria.

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• Eje5:CooperaciónenmateriademigracionesenlaComunidadSudamericanadeNaciones.-Este eje propone potenciar la Conferencia Sudamericana de Migraciones, como instrumento de diálogo y coordinación entre los Estados de la región en materia de migraciones. Para ello, sugiere:

a) impulsar, en el corto y mediano plazo, el reconocimiento de los documentos nacionales de identificación como documentos de viajes para los turistas y personas de negocios residentes en los países que participan de dicho mecanismo;

b) diseñar instrumentos que a mediano plazo faciliten el cambio de condición migrato-ria en el país de estadía, con base en la única condición de ser nacional de un país sudamericano;

c) que se pueda establecer un mecanismo para la regularización de la condición migratoria para migrantes originarios de los Estados parte, con base en el reconocimiento de la nacionalidad y la inexistencia de antecedentes penales;

d) establecer un sistema de intercambio de información sobre las personas con prohibición de salida del Estado miembro de residencia habitual; y,

e) definir una política sudamericana para los casos de tráfico y trata de personas sobre la base del establecimiento de un sistema de cooperación y coordinación que facilite el intercambio de información en la materia.

Así, la propuesta de decisión establece como objetivos de una posible Política Externa Común Andina de Migraciones (PECAM) los siguientes:

a) Promover y proteger los derechos humanos de los nacionales de los Países Miembros que, de manera voluntaria, busquen emigrar hacia terceros países.

b) Fortalecer el combate al tráfico de migrantes y la trata de personas.c) Consolidar a la Comunidad Andina como eje de una estrategia sudamericana de

migraciones.d) Promover y fortalecer la protección y asistencia a todo nacional de los Países Miembros

en terceros países.e) Fomentar el desarrollo y la cohesión social en la subregión para desincentivar la

emigración.

Esta posible PECAM se regiría por los siguientes principios: a). el reconocimiento de la migración como un derecho inalienable del ser humano para establecerse donde considere existen mejores condiciones para su desarrollo personal; b). el pleno respeto a las respectivas legislaciones nacionales, así como a los principios y normas del Derecho Internacional; c). la responsabilidad compartida que corresponde tanto a los países de acogida que buscan cubrir con las migraciones su demanda insatisfecha de fuerza laboral, como a los de expulsión, para la búsqueda de soluciones en los planos subregional, regional, hemisférico y mundial.


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Asimismo, tendría en cuenta los siguientes criterios:

• Integralidad: Comprende todos los aspectos relacionados con las condiciones que ge-neran los flujos migratorios, en particular la situación de pobreza y exclusión social que propicia la expulsión y diáspora de las poblaciones de los países en vías de desarrollo.

• Cooperaciónysolidaridad: Se basa en la solidaridad como expresión del reconocimiento de que los esfuerzos nacionales y subregionales en materia de regulación de las migraciones deben ser acompañados por la cooperación internacional, a fin de fortalecer simultánea-mente la vigencia de los derechos humanos y promover el desarrollo económico y social sostenible de los Países Miembros.

• Institucionalidad: Constituye un componente central de la Política Exterior Común (Decisión 458) y del Mecanismo Andino de Cooperación en Materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios (Decisión 548).

• Gradualidad: Se abordará de manera progresiva, conforme a las prioridades que se es-tablezcan a partir de la identificación de intereses comunes.

Si bien es cierto, a la fecha este documento no ha llegado a constituirse en una decisión especifica del acervo comunitario, algunas de las posiciones asumidas en dicho documento son replicadas por la SGCAN en el desarrollo de diálogos con otros países o bloques de países, buscando defender los intereses comunes de los Países Miembros frente a los planteamien-tos que sobre el tema migratorio proponen los países y grupos de países receptores de sus migrantes. Esto se ha hecho evidente, por ejemplo, en las negociaciones CAN-UE, donde se buscó inscribir el tema migratorio en el pilar político del Acuerdo de Asociación.

3.3.2.4. La Inmigración de ciudadanos extracomunitarios en el marco del SAI

A diferencia de la regulación que ha desarrollado la UE en materia migratoria, en la CAN no existe una política común relacionada a la regulación de la inmigración de ciudadanos extraco-munitarios. Si bien es cierto, se aplican aquellos aspectos generales de la Carta Andina para la Promoción y Protección de Derechos Humanos y algunas decisiones aisladas196, no existe un marco normativo o político común que reconozca derechos a ciudadanos extracomunitarios que ingresan y se instalan en alguno de los Países Miembros, de tal manera que este ámbito de gestión sigue quedando sujeto únicamente a la regulación interna de cada Estado.

Es necesario precisar que durante las primeras reuniones del CAAM (4º, 5º y 6º) la pro-puesta de desarrollar una política conjunta frente a la inmigración de ciudadanos de terceros países fue un tema de la agenda de debates. Sin embargo, nunca se llegó a la adopción de alguna decisión al respecto. En efecto, fundamentándose en la solicitud que hiciera el Consejo Presidencial Andino de establecer una visa andina para ciudadanos de terceros países como

196 Se recuerda que las Decisiones 503 y 526 contienen elementos aplicables a los extranjeros con residencia perma-nente en cualesquiera de los países miembros.

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mecanismo para profundizar el proceso integracionista andino197, la Reunión de Expertos de Alto Nivel en materia migratoria de los países miembros de la Comunidad Andina198 propuso:

• Armonizarlascondicionesparalaconcesiónyreconocimientomutuodelasvisasnacio-nales y el establecimiento de una visa uniforme para ciudadanos de terceros países.

• Crearunficherocomunitario,informatizado,dedelincuentes.• AdoptarprocedimientoscomunesparadesalojardelterritoriodeunEstadomiembroa

extranjeros con residencia ilegal.• Armonizacióndelasdisposicionesrelativasalassancionesaquienesfaciliteneltránsito

de ilegales. • LaadopciónporcadaEstadodeunalegislaciónparalarepatriacióndelosnacionalesde

terceros países cuyo ingreso se rechace.

En base a ambos antecedentes, durante la IV y V Reunión del CAAM se puso en agenda la necesidad de establecer una política común relativa a la libre circulación de nacionales, ex-tranjeros y residentes extranjeros que circulan al interior del territorio comunitario, los visados y la inmigración para lo cual se propuso como mecanismo de coordinación: la armonización de la normativa migratoria entre los Países Miembros. En ese sentido, se presentó un proyecto de Decisión sobre la Armonización de legislaciones de migración y extranjería en los países de la CAN. Este proyecto, considera que la armonización de procedimientos migratorios es una iniciativa fundamental para facilitar la libre circulación de personas en los países de la región y que es preciso adoptar medidas vinculadas con la migración de extranjeros de terceros países en la Subregión. Bajo esos argumentos, los Estados estarían obligados a armonizar sus respectivas legislaciones de migración y extranjería, en especial las referidas al visado para visitantes nacionales de terceros países, en el plazo de 12 meses a partir de la vigencia de dicha propuesta. Sin embargo, para la VI Reunión del CAAAM, la SGCAN solicitó una dirección de parte del CAAM para continuar o no con los trabajos tendientes a la formulación de una Propuesta de Decisión sobre el particular, a lo que las delegaciones coincidieron en señalar su intención de continuar avanzando en el tema pero que requerían mayores análisis tanto a nivel interno en sus países, como de parte de la Secretaría. Al respecto, solicitaron a la Secretaría General centrarse en trabajos técnicos tendiente a la facilitación del tránsito de personas al interior de la Comunidad Andina.

Luego de muchos años, la propuesta del Plan Andino de Desarrollo Humano de las Migraciones (PADHM)199 —actualmente en discusión— estaría avanzando en la materia. Como se indica en el texto introductorio de la propuesta, “[d]e la misma forma y en aras

197 Acciones para la profundización del diseño estratégico presentadas durante la Cuarta Reunión del Consejopresidencial Andino, llevado a cabo en Bolivia el 29 y 30 de noviembre de 1990. 198 Llevada a cabo en abril de 1999.199 De acuerdo al Informe del II Foro Andino de Migraciones, el PADHM está pendiente de aprobación por parte de la delegación de Bolivia (el resto de delegaciones manifestaron su conformidad con el texto propuesta). Una vez que ello se realice, el PADHM será elevado a consideración del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.


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de la coherencia, [los Países Miembros de la CAN deben] ser capaces de garantizar a las personas inmigrantes en nuestros países el disfrute de los mismos derechos que reivin-dicamos para nuestros ciudadanos emigrados”200. En ese sentido, el objetivo principal del Plan es que “la Comunidad Andina comparta una filosofía cuya base sea el tratamiento integral de los derechos humanos de las personas migrantes y sus familiares, e impulse su desarrollo humano, considerándolos como sujetos de derechos y actores sociales y políticos, capaces de incidir positivamente en su lugar de origen y de destino”201, sin discriminación alguna.

En ese marco, el PADHM plantea entre sus principios orientadores:

a) La integralidad del hecho migratorio, que entre otros aspectos supone que la persona migrante es un sujeto de derechos, un actor transnacional de desarrollo humano y un sujeto político con capacidad transformadora en la integralidad del espacio migratorio en el que se desenvuelve.

b) El irrestricto respeto por los derechos humanos de las personas migrantes y sus familiares, sea cual fuere su origen, nacionalidad y condición administrativa mi-gratoria, que constituye un principio general y de aplicación en todos los países de la región. En base a este principio se establece que la condición migratoria no será bajo ninguna circunstancia un límite para garantizar el acceso efectivo y la participación de las personas migrantes y sus familiares a las distintas esferas de la vida social, en el lugar donde se encuentre.

c) El ejercicio ciudadano de una libre movilidad informada y segura, que abarca el derecho de toda persona a permanecer y desarrollarse en su lugar de origen; el derecho de toda persona a la libertad de circulación y residencia; el derecho de toda persona al retorno y reintegración al contexto socioeconómico de su país de origen.

d) La garantía para las personas migrantes a una ciudadanía plena, que implica a su vez el derecho a la participación ciudadana y el derecho de toda persona migrante al acceso a las diversas áreas sociales, económicas y culturales de la sociedad receptora, en el marco de un proceso de integración intercultural.

e) La coherencia nacional y regional en la definición y aplicación de políticas migratorias inclusivas y de pleno respeto a los derechos de las personas migrantes que residen en los países andinos, de acuerdo al cual se deberá conceder a los nacionales de otros países lo que reclamamos para nuestros nacionales.

f) El reconocimiento de los efectos positivos que las dinámicas migratorias producen y son susceptibles de producir para el bienestar y desarrollo humano; así, la libre circulación de las personas, además de constituir un derecho fundamental recogido en la Declaración Universal de Derechos Humanos, significa para las economías de los países

200 SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA. Informe del Segundo Foro Andino de Migraciones. Docu-mento SG/FAM/II/INFORME de fecha 27 de octubre de 2009; p. 7.201 Ibídem.

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de la región andina —y para los mismos migrantes— un progreso y prosperidad para la región;

g) El reconocimiento de los derechos de las personas migrantes como parte sustancial de los procesos de integración económica y social entre los países pues se entiende que los avances que se están desarrollando para facilitar la libertad de estos movimientos fortalecen el proceso de integración y, a su vez, aseguran la protección de los derechos de las personas migrantes.

Asimismo, entre los lineamientos propuestos para su implementación figuran la adecuación normativa que dote de eficacia a los instrumentos andinos establecidos y el establecimiento de mecanismos administrativos claros y procesos debidamente organizados, que brinden la mayor eficacia a las actividades que se ejecuten. Respecto al primero de estos lineamientos, se contempla dos niveles: uno referido a la normativa interna de cada país con respecto a las normas del DIDH, y otro que permita la armonización de las normas de la región. De acuerdo a la propuesta, las normas y los procesos internos que rigen en los países de la región carecen, en general, de una actualización tanto con relación a las nuevas realidades migratorias como a las nuevas políticas que van emprendiendo los gobiernos.

De esta manera, de aprobarse el PADHM, se estaría reconociendo a los inmigrantes extrarregionales el derecho a la libre circulación en todo su contenido, es decir, abarcando el contenido relacionado al libre tránsito, al ingreso, salida, permanencia, residencia y retorno de los y las migrantes bajo las regulaciones establecidas por cada Estado en su legislación migratoria. Asimismo, el Plan garantiza el respeto y protección integral de los derechos hu-manos de los y las inmigrantes durante su proceso migratorio en la región.

Es importante indicar, que este reconocimiento se debe plasmar en la instauración de procedimientos claros y garantistas que hagan efectivo el goce de los derechos reconocidos, de esta manera se busca que la iniciativa no se quede en el plano declarativo. Sin embargo, cabría precisar que el mismo documento reconoce que la responsabilidad de los gobiernos en la materia se encuentra, a su vez, determinada por las posibilidades de desarrollo de cada país y de la región en su conjunto; esto le da un carácter programático a la implementación del Plan.

No cabe duda, de que la aprobación del PADH sería un avance considerable en materia de protección de los derechos humanos de los y las migrantes. Sin embargo, hay que precisar que es un documento que se encuentra en el plano de la cooperación y los compromisos políticos que no implican una sesión de soberanía a favor de estructuras supranacionales y que pueden quedarse en el plano de las buenas intenciones tal como viene pasando con la Carta Andina de Derechos Humanos.


119

CU

AD

RO 1

4C

OM

PAR

AT

IVO

DEL

REC

ON

OC

IMIE

NT

O D

EL D

EREC

HO

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A L

IBR

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ULA

CIÓ

N Y

DE

LOS

MEC

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ISM

OS

PAR

A F

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EJ

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EN

EL

MA

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O D

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NO

RM

AT

IVA

CO

MU

NIT

AR

IA A

ND

INA

En m

ater

ia d

e lib

re t

ráns

ito

dent

ro d

el e

spac

io c

omun

i-ta

rio s

e le

rec

onoc

e a

los

ciud

adan

os y

ciu

dada

nas

co-

mun

itaria

s la

pos

ibili

dad

de

ser

adm

itido

s y

tran

sitar

li-

brem

ente

por

el

terr

itorio

an

dino

, en

cal

idad

de

turis

-ta

s, s

in n

eces

idad

de

visa

y

con

la s

ola

pres

enta

ción

del

do

cum

ento

na

cion

al

de

iden

tidad

.

Asim

ismo,

se h

an d

esar

rolla

-do

una

ser

ie d

e m

ecan

ismos

pa

ra fa

cilit

ar e

l lib

re tr

ánsit

o,

com

o la

s ven

tani

llas e

spec

ia-

les

de lo

s ae

ropu

erto

s.

En t

odo

este

pro

ceso

, lo

s ci

udad

anos

y c

iuda

dana

s an

-di

nas

tiene

n de

rech

o a

no

ser

disc

rimin

ados

por

mot

i-vo

de

su n

acio

nalid

ad y

pue

-de

n re

curr

ir a

inst

anci

as

com

o el

Con

sejo

And

ino

de

Def

enso

res

del P

uebl

o.

Fuen

te: D

ecisi

ones

397

, 50

2, 5

03, 5

86 y

590

.

En m

ater

ia d

e lib

re t

ráns

ito

dent

ro d

el e

spac

io c

omun

i-ta

rio s

e le

rec

onoc

e a

los

extr

anje

ros

y ex

tran

jera

s re

siden

tes

la p

osib

ilida

d de

tr

ansit

ar l

ibre

men

te p

or e

l te

rrito

rio a

ndin

o, e

n ca

lidad

de

turis

tas,

sin

nec

esid

ad d

e vi

sa y

con

la s

ola

pres

enta

-ci

ón d

el d

ocum

ento

nac

io-

nal

de

iden

tidad

de

l pa

ís m

iem

bro

de la

CA

N.

Asim

ismo,

se

ha d

esar

rolla

-do

una

ser

ie d

e m

ecan

ismos

pa

ra fa

cilit

ar e

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re tr

ánsit

o,

com

o lo

s Cen

tros

Bin

acio

na-

les

de a

tenc

ión

fron

teriz

a.

En t

odo

este

pro

ceso

, lo

s ex

tran

jero

s y

extr

anje

ras

resid

ente

s tie

nen

dere

cho

a no

se

r di

scrim

inad

os

por

mot

ivo

de s

u na

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ad y

pu

eden

rec

urrir

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cias

co

mo

el C

onse

jo A

ndin

o de

D

efen

sore

s de

l Pue

blo.

Fuen

te: D

ecisi

ones

397

, 50

2, 5

03 y

586

.

Se h

an d

esar

rolla

do a

lgun

os

mec

anism

os p

ara

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litar

el

libre

trán

sito,

com

o lo

s C

en-

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Bin

acio

nale

s de

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nció

n fr

onte

riza.

En to

do e

ste

proc

eso,

los e

x-tr

anje

ros y

ext

ranj

eras

tien

en

dere

cho

a no

ser

disc

rimin

a-do

s po

r m

otiv

o de

su

naci

o-na

lidad

.

Fuen

te: D

ecisi

ones

397

, 502

y

586.

Ciu

dada

no o

ciu

dada

naco

mun

itar

ia e

n ge

nera

l*Ex

tran

jero

sC

ompo

nent

e

En e

l cas

o de

los y

las t

raba

ja-

dora

s and

inas

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s mie

mbr

os

de s

us fa

mili

as s

e ha

rec

ono-

cido

el d

erec

ho a

mov

iliza

rse

libre

men

te c

omo

trab

ajad

o-re

s, c

on s

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amili

as,

prev

io

regi

stro

en

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ofic

inas

co-

rres

pond

ient

es.

Asim

ismo,

se

han

desa

rrol

la-

do u

na s

erie

de

mec

anism

os

para

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el l

ibre

trá

nsito

, co

mo

la c

reac

ión

de O

ficin

a de

Mig

raci

ón L

abor

al A

ndin

a co

rres

pond

ient

e.

En

todo

es

te

proc

eso,

lo

s ci

udad

anos

y c

iuda

dana

s an

-di

nas t

iene

n de

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o a

no se

r di

scrim

inad

os p

or m

otiv

o de

su

nac

iona

lidad

y p

uede

n re

-cu

rrir

a in

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cias

com

o el

C

onse

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ndin

o de

Def

enso

-re

s de

l Pue

blo.

Fuen

te: D

ecisi

ones

397

, 502

, 54

5, 5

86 y

590

.

Libr

e tr

ánsi

to

dent

ro d

el

terr

itor

io

intr

acom

uni-

tari

o

Trab

ajad

or o

tra

baja

dora

an

dina

**N

o re

side

ntes

Res

iden

tes

120


Ciu

dada

no o

ciu

dada

naco

mun

itar

ia e

n ge

nera

l*C

ompo

nent

eTr

abaj

ador

o t

raba

jado

ra

andi

na**

En e

ste

aspe

cto,

se

reco

no-

ce a

los

ciud

adan

os y

ciu

da-

dana

s an

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s el

der

echo

a

goza

r de

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mism

os d

ere-

chos

que

los

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s na

cion

ales

de

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paí

ses

mie

mbr

os e

n do

nde

se e

ncue

ntre

n en

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i-da

d de

tur

istas

y a

que

pue

-da

n us

ar

los

docu

men

tos

naci

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es d

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entif

icac

ión,

pa

ra to

dos

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efec

tos

civi

les

y m

igra

torio

s, i

nclu

idos

los

ju

dici

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y a

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istra

tivos

.

Asim

ismo,

se

re

cono

ce

el

dere

cho

a la

no

disc

rimin

a-ci

ón p

or r

azón

de

naci

onal

i-da

d.

Fuen

te: D

ecisi

ones

503

, 586

y

590.

La n

orm

ativ

a an

dina

rec

ono-

ce a

los

ciud

adan

os y

ciu

da-

dana

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s —

en c

alid

ad

de m

igra

ntes

lab

oral

es d

e-pe

ndie

ntes

—

y lo

s m

iem

-br

os d

e su

s fa

mili

as e

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e-ch

o a

tene

r ig

ual

trat

o qu

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s na

cion

ales

del

Paí

s M

iem

-br

o en

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que

se i

nsta

lan.

Es

ta ig

uald

ad d

e de

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os s

e re

cono

ce e

n to

rno

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gurid

ad s

ocia

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-ci

ació

n co

lect

iva.

•Atransferirlibrementelos

ingr

esos

pro

veni

ente

s de

su

trab

ajo.

•Aquelasrentasprovenien

-te

s de

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trab

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sólo

sea

n gr

avad

as e

n el

paí

s en

el

cual

las

obtu

vier

on.

•Allibreaccesoalasinstan

-ci

as a

dmin

istra

tivas

y ju

di-

cial

es

com

pete

ntes

pa

ra

ejer

cer

y de

fend

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us d

e-re

chos

.•adesarrollarsuslabores

en u

n am

bien

te d

e tr

abaj

o ad

ecua

do y

pro

pici

o pa

ra

el p

leno

eje

rcic

io d

e su

s fa

culta

des

físic

as y

men

ta-

Una

vez

adm

itido

s en

el t

e-rr

itorio

de

un P

aís

Mie

mbr

o de

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AN

, los

ext

ranj

eros

y

extr

anje

ras

que

teng

an

la

calid

ad d

e re

siden

tes

reci

bi-

rán

el m

ismo

trat

o qu

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ot

orga

do a

los

ciu

dada

nos

naci

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es d

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aís

que

se

visit

a, s

in d

iscrim

inac

ión

en

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a s

u na

cion

alid

ad.

Asim

ismo,

se

le r

econ

oce

el

dere

cho

a ut

iliza

r lo

s do

cu-

men

tos

naci

onal

es d

e id

en-

tific

ació

n em

itido

s po

r el

pa

ís m

iem

bro,

par

a to

dos

los

efec

tos

civi

les

y m

igra

to-

rios,

incl

uido

s los

judi

cial

es y

ad

min

istra

tivos

.

Fuen

te: D

ecisi

ón 5

86.

Todo

ext

ranj

ero

o ex

tran

jera

tie

ne d

erec

ho a

no

ser d

iscri-

min

ados

por

mot

ivo

de s

u na

cion

alid

ad e

n el

ter

ritor

io

com

unita

rio a

ndin

o.

Fuen

te: D

ecisi

ón 5

86

Perm

anen

cia

y re

side

ncia

de

ntro

del

te

rrit

orio

in

trac

omun

i-ta

rio

Extr

anje

ros

No

resi

dent

esR

esid

ente

s


121

Ciu

dada

no o

ciu

dada

naco

mun

itar

ia e

n ge

nera

l*C

ompo

nent

eTr

abaj

ador

o t

raba

jado

ra

andi

na**

Salid

a de

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paci

o co

mun

itar

io**

*

Ingr

eso

/ re

torn

o al

es

paci

o co

mun

itar

io**

*

Todo

ciu

dada

no y

ciu

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na a

ndin

a qu

e de

see

salir

a te

rrito

rio

extr

acom

unita

rio c

uent

a co

n un

pas

apor

te a

ndin

o, q

ue le

per

-m

ite s

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entif

icad

o en

el e

xter

ior

y cu

enta

con

la a

tenc

ión

de

las

Vent

anill

as e

spec

iale

s de

ate

nció

n a

ciud

adan

os a

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os.

Por o

tro

lado

, los

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nos a

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os q

ue se

enc

uent

ren

en u

n te

rrito

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n el

que

su p

aís d

e or

igen

no

teng

a Re

pres

enta

ción

, tie

nen

dere

cho

a ac

oger

se a

la p

rote

cció

n de

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auto

ridad

es

dipl

omát

icas

o c

onsu

lare

s de

cua

lqui

er o

tro

País

Mie

mbr

o de

la

Com

unid

ad A

ndin

a.

Fuen

te: D

ecisi

ones

504

, 525

, 526

y 5

48.

Todo

ciu

dada

no o

ciu

dada

na a

ndin

a qu

e re

torn

e a

terr

itorio

co

mun

itario

tien

e de

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o a

no s

er d

iscrim

inad

o po

r ra

zón

de

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onal

idad

.

Asim

ismo,

tien

en d

erec

ho a

rec

ibir

cola

bora

ción

por

par

te d

e fu

ncio

nario

s co

nsul

ares

par

a co

ordi

nar

acci

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de

info

rma-

ción

, def

ensa

y p

rote

cció

n en

cas

os d

e re

patr

iaci

ón; y

, a o

bte-

ner

salv

ocon

duct

o pa

ra fa

cilit

ar e

l ret

orno

al p

aís

de o

rigen

o

de r

esid

enci

a.

les,

que

gar

antic

en s

u sa

-lu

d, s

egur

idad

y b

iene

star

.

Fuen

te: D

ecisi

ones

545

, 583

, 58

4, 5

86 y

590

.

En e

ste

mar

co s

e ha

des

a-rr

olla

do u

na s

erie

de

mec

a-ni

smos

par

a fa

cilit

ar la

sal

ida

de lo

s y

las

extr

anje

ras

resi-

dent

es:

vent

anill

as e

spec

ia-

les

de a

tenc

ión.

En to

do e

ste

proc

eso,

se

re-

cono

ce e

l de

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o a

la n

o di

scrim

inac

ión

por

razó

n de

na

cion

alid

ad.

Fuen

te: D

ecisi

ones

526

y

586.

Todo

ext

ranj

ero

o ex

tran

je-

ra re

siden

te e

n al

guno

de

los

paíse

s de

la

regi

ón a

ndin

a qu

e in

gres

e o

reto

rne

a te

-rr

itorio

co

mun

itario

tie

ne

dere

cho

a no

ser

disc

rimin

a-do

por

raz

ón d

e na

cion

ali-

dad.

Se r

econ

oce

el d

erec

ho a

la

no d

iscrim

inac

ión

por

razó

n de

nac

iona

lidad

.

Fuen

te: D

ecisi

ón 5

86.

Toda

per

sona

que

ing

resa

a

terr

itorio

com

unita

rio t

iene

de

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o a

no s

er d

iscrim

ina-

do p

or r

azón

de

naci

onal

i-da

d.

Fuen

te: D

ecisi

ón 5

86.

Extr

anje

ros

No

resi

dent

esR

esid

ente

s

122


Ciu

dada

no o

ciu

dada

naco

mun

itar

ia e

n ge

nera

l*Ex

tran

jero

sC

ompo

nent

eN

o re

side

ntes

Trab

ajad

or o

tra

baja

dora

an

dina

**R

esid

ente

s

Por o

tro

lado

, se

ha d

esar

rolla

do u

na se

rie d

e m

ecan

ismos

que

fa

cilit

an e

l ret

orno

, por

eje

mpl

o, e

l pas

apor

te a

ndin

o y

las

ven-

tani

llas

espe

cial

es d

e at

enci

ón.

Fuen

te: D

ecisi

ones

397

, 504

, 525

, 526

, 548

y 5

86.

Asim

ismo,

se

ha d

esar

rolla

-do

una

ser

ie d

e m

ecan

ismos

pa

ra fa

cilit

ar e

l ing

reso

al t

e-rr

itorio

an

dino

co

mo

la

aten

ción

en

las

vent

anill

as

espe

cial

es e

n ae

ropu

erto

s.

Fuen

te: D

ecisi

ones

526

y

586.

* H

asta

por

per

iodo

s de

90

días

, pro

rrog

able

s 90

día

s m

ás. M

otiv

os d

e vi

aje

varia

dos,

exc

epto

mot

ivos

labo

rale

s.

**

Por

perio

dos

may

ores

o m

enor

es a

los

90 d

ías,

sie

mpr

e y

cuan

do e

l mot

ivo

del t

rasla

do s

ea la

bora

l.**

* En

am

bos

caso

s (s

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a y

reto

rno

al e

spac

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omun

itario

, la

norm

ativ

a an

dina

no

hace

dife

renc

ia a

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a so

bre

si se

trat

a de

un

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onal

and

ino

que

salió

por

mot

ivos

labo

rale

s, e

duca

tivos

, etc

. En

ese

caso

, se

aplic

a

po

r ig

ual a

l ciu

dada

no o

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dada

na c

omun

itaria

and

ina.

Fuen

te: D

ecisi

ones

de

la C

omun

idad

And

ina

y C

omun

idad

And

ina.

Der

echo

s de

l Ciu

dada

no A

ndin

o. L

ima:

CA

N, 2

010;

50P

.El

abor

ació

n pr

opia

.


123

3.4. BALAnCE dEL proCEso dEsdE LA pErspECtiVA dE dErEChos huMAnos

De manera general, podemos afirmar que en el marco de la CAN existen avances funda-mentales en materia de libre circulación, reconociéndose este derecho a los y las ciudadanas andinas y estableciendo mecanismos que reconocen el libre tránsito, la salida y retorno al espacio comunitario, y mecanismos que facilitan permanecer y establecer residencia en cualesquiera de los países miembros de la CAN. Sin embargo, este reconocimiento no es amplio y se sujeta a elementos tales como el periodo y “regularidad” de la permanencia o la existencia de un contrato de trabajo, no estando garantizado para todos los ciudadanos y ciudadanas andinas.

En materia de libre circulación (tránsito, salida y entrada) hemos podido observar que el avance se ha dado en torno al desarrollo de mecanismos que faciliten el ejercicio de esta facultan sin discriminación alguna, sobre todo, cuando quienes se desplazan lo hacen en calidad de turistas, no existiendo normativa alguna que impida la entrada de una persona en una parte específica del territorio.

En este marco, la CAN está facilitando a los Estados cumplir con sus obligaciones inter-nacionales relacionadas a la necesidad de contar con documentos adecuados, en particular un pasaporte, que facilite la salida e ingreso de un territorio. Si bien es cierto, este es un avance a resaltar, existen ámbitos donde aún la normativa comunitaria puede reforzar la protección de los derechos humanos; así, no sólo se debe crear e impulsar la aplicación del mecanismo, sino también establecer criterios claros relacionados con los procedimientos para el otorgamiento o retiro de los mismos, así como la existencia de recursos adecuados para apelar contra esas decisiones.

En relación al derecho a permanecer o residir en un país miembro, pese a los avances en el debate no se ha llegado a concretar tal reconocimiento. Se ha desarrollado normativa que puede facilitar la integración de los y las ciudadanas andinas que deciden trasladarse a otro país miembro, reconociendo el trato nacional a los ciudadanos y ciudadanas andinas. Es interesante subrayar, que pese a este reconocimiento, a nivel de la normativa laboral de los Estados Miembros aún existen cupos o porcentajes en relación a la contratación de extranje-ros, que pueden afectar este reconocimiento. Asimismo, al igual que en el caso del derecho a la libertad de tránsito, el extranjero que se encuentra de manera “regular” en el territorio de un Estado tiene el derecho de permanecer y residir en él.

Al respecto, se recuerda que en materia de DIDH, el derecho a permanecer en un país y de escoger residencia libremente en el territorio de dicho Estado incluye:

a) la protección contra toda forma de desplazamiento interno forzado; b) la prohibición de impedir la permanencia de una persona en una parte específica del

territorio sin razones fundadas;

124


c) que nadie puede ser expulsado del territorio del cual es nacional, aspectos sobre los cuales la CAN no ha desarrollado aún estándares.

Asimismo, es necesario indicar que algunos mecanismos establecidos en el marco de la CAN que buscan la protección de los y las trabajadores andinos pueden devenir en vulne-raciones a sus derechos; por ejemplo, en el caso de que los exámenes médicos establecidos en la Decisión 584 sean fundamento para un despido arbitrario. En ese caso, la normativa andina debe desarrollar salvaguardas a los derechos de las personas en casos de que alguno de estos mecanismos afecte la situación de la persona humana.

Respecto a la posibilidad de retorno, existen avances en torno a una de las facetas contem-pladas por este derecho: facilitar el ingreso de nacionales que han salido de la región. Desde la perspectiva del DIDH, aún está pendiente tener normas claras sobre la entrada por primera vez de nacionales que han nacido fuera. Asimismo, pese a que el derecho a volver reviste la máxima importancia en el caso de los refugiados que desean la repatriación voluntaria, en el marco de la CAN no se han desarrollado propuestas concretas al respecto.

Por otro lado, es importante subrayar el potencial que tiene la normativa andina como mecanismo para eliminar las múltiples trabas jurídicas y burocráticas que afectan innecesaria-mente el pleno ejercicio de los derechos de las personas a la libre circulación, a salir e ingresar a un país, incluso al propio, y a adoptar una residencia. Asimismo, el avance en cuanto al establecimiento de sanciones a empresas cuyas prácticas afectan derechos. Sin embargo, es lamentable que al no existir “reglamentación” pero, sobre todo, interés político, estas normas no sean efectivamente implementadas.

Respecto a la situación de grupos en situación de especial protección (GEP), sólo existe un reconocimiento diferenciado de sus necesidades en materia de protección en el trabajo, debiendo ampliarse este marco de protección a todas las etapas de la migración.

Asimismo, en relación a lo desarrollado por el DIDH, en el marco de la CAN aún está pendiente abordar los siguientes temas:

• Lasituacióndelosrefugiadosydesplazados;• Políticascoordinadassobretratadepersonasytráficodemigrantes;• Unmayordesarrolloenmateriadeprotecciónalosextranjerosinmigrantes;• Nohayunapolíticaclarasobredefensadederechoshumanosengeneral;• Noseestablecengarantíasmínimasqueprotejanalosciudadanosyciudadanasandinas

sujetas a los procedimientos que en el marco de la CAN se regulan; • Nohayposicionesconjuntassobrelasgarantíasrespectoalaexpulsión,deportacióny

retorno voluntario.

125

4. Conclusiones y recomendaciones

Como se ha podido evidenciar en la presente investigación, concluimos en que la libre mo-vilidad de personas (recogiendo todo el contenido que le atribuye el DIDH) es un derecho humano que constituye uno de los elementos constitutivos fundamentales de los sistemas de integración. En ese marco, es ejercido efectivamente por el ser humano, generando con-secuentemente una serie de obligaciones internacionales a los Estados dirigidos a promover, respetar, proteger y defender el ejercicio de esta libertad. Al respecto, y en el caso de la región andina, habría que subrayar que los países miembros son signatarios de la gran mayoría de los instrumentos internacionales citados en este documento, lo que constituye una base de gran importancia para el diseño de una política comunitaria en esta materia.

Así, el reconocimiento, aplicación y evaluación de los mecanismos para facilitar la libre circulación no deben estar sujetos únicamente a las reglas que faciliten el establecimiento de un mercado común (como se ha podido identificar en los tres modelos abordados), sino que deben, sobre todo estar sujetos a los estándares desarrollados por el DIDH, centrándose no en los intereses del Mercado sino en los intereses de la persona que decide circular en los espacios comunitarios. Sin embargo, en los tres casos analizados, hemos observado que el enfoque que utilizan los sistemas de integración al momento de gestionar la migración comunitaria no corresponde al enfoque que viene impulsando el DIDH. En general, habría que indicar que la agenda de derechos humanos es una agenda débil en estos procesos en su diseño pero, sobre todo, en su implementación.

En efecto, los principales avances en la materia identificados en el presente informe, han estado marcados, sobre todo, por la necesidad de los Estados de favorecer el flujo de capital humano en función de las necesidades del mercado y no necesariamente de los derechos humanos de las personas en movilidad. Si bien es cierto, el proceso desarrollado en el marco de la UE es uno de los más avanzados en cuanto al reconocimiento de derechos humanos y ciudadanos, observamos que en su aplicación la perspectiva de derechos humanos no es clara.

126


Un aspecto común a resaltar, es que la complejidad del proceso migratorio y la inte-gralidad e indivisibilidad de los derechos humanos, obliga a los Estados y a los sistemas de integración, a generar mecanismos de gestión basados en principios comunes —tanto entre Estados como dentro de los mismos— de carácter fundamental como la integralidad del tratamiento del proceso migratorio y el respeto del principio de coherencia de las políticas públicas en la materia, aspectos que lamentablemente no han sido integrados a las decisiones comunitarias (en ninguno de los tres sistemas descritos) menos aún en el establecimiento de lineamientos en los que se base cualquier desarrollo normativo al respecto y que sean de obligatorio cumplimiento tanto a nivel nacional como comunitario.

Otra de las debilidades comunes identificadas, es la falta de coherencia y/o la diferente conceptualización que utilizan los sistemas de integración al abordar los temas relacionados a la libre movilidad y a la migración internacional. Esta característica complejiza y perjudica los procesos de toma de decisiones, con un claro impacto en el efectivo reconocimiento y respeto de derechos humanos.

Por otro lado, se ha evidenciado que a pesar de que los sistemas evaluados han desarrollado un acervo normativo e institucional vasto, encaminado a garantizar el efectivo ejercicio del derecho a la libre circulación, a nivel nacional se ha podido identificar una serie de factores que dificultan la instrumentalización de lo desarrollado. Es necesario subrayar que la imple-mentación de la normativa comunitaria más que un problema de tipo normativo (falta de reglamentación) es un problema de tipo decisorio, y que se vincula en gran medida al hecho de que los Estados aparentemente se olvidan del carácter de supranacionalidad del que goza la normativa comunitaria (casos UE y CAN) y que como consecuencia superponen este derecho sobre el derecho nacional con las obligaciones de cumplimiento que ello significa.

Centrándonos en el caso del SAI, pese a que la movilidad es un proceso natural e histó-rico de los pueblos andinos y que el proceso de integración regional celebra ya 41 años de existencia, mucho es lo que se ha desarrollado pero poco lo efectivizado en materia de libre circulación y protección de derechos de los ciudadanos y ciudadanas de los países miembros de la CAN. En base a ello y teniendo en cuenta las conclusiones antes indicadas, se alienta a los países miembros de la CAN a:

• Sibienescierto,lasubregiónesunterritorioexpulsordemigrantes,existenprocesosdeigual importancia como la circulación de trabajadores temporales fronterizos que vienen siendo desapercibidos a nivel subregional y por tanto, no son gestionados adecuadamen-te ni por los Estados ni por los órganos supranacionales de la CAN. En ese sentido, se recomienda visibilizar la situación de estos trabajadores y trabajadoras andinas.

• IntroducirenlagestióndelaCANlineamientosreferidosalaaplicacióndelenfoquedederechos en toda su normativa y, adicionalmente, en el caso de migración el principio de integralidad y de coherencia normativa.

4. conclusionEs y rEcomEndacionEs

127

• Reconocerquelamovilidadesunderechohumanoyqueentalmedidadebeserreco-nocida, garantizada y protegida como parte de las libertades de la persona humana tal como se realiza en el caso de otros procesos de integración como la UE.

• Enaplicacióndelcaráctersupranacionaldelanormativaandina,esunaobligacióndelosEstados armonizar las políticas nacionales y poner en ejecución las iniciativas desarrolladas en el marco de la CAN.

• Tenercuidadosobreeltipodedocumentossobrelosqueparecierasequiereavanzarenla actualidad. Existe un compromiso muy loable en relación al impulso y aprobación del Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones. Sin embargo, este documento se encuentra en el plano de la cooperación, limitando los avances actuales a decisiones que no implican una sesión de soberanía a favor de estructuras supranacionales y que pueden quedarse en buenas intenciones tal como pasó con la Carta Andina de Derechos Humanos.

Como conclusión general, y luego de los marcos y avances descritos, es imprescindible mencionar que los sistemas de integración deben ser uno más de los mecanismos que coadyu-ven con los Estados en el cumplimiento de estas obligaciones. Los Sistemas de Integración deben estar al servicio de los derechos humanos, nunca los derechos humanos deben estar al servicio de los proceso de integración.

129

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o de

Min

istro

s de

Rel

acio

nes

Exte

riore

s ad

opte

las

med

idas

nec

e-sa

rias a

fin

de q

ue e

l Com

ité A

ndin

o de

Mig

raci

ones

des

arro

lle u

na a

gend

a de

trab

ajo

con

espe

cial

én

fasis

en

la a

rmon

izac

ión,

sim

plifi

caci

ón y

uni

ficac

ión

de lo

s pro

cedi

mie

ntos

mig

rato

rios,

la h

omo-

loga

ción

de

los

docu

men

tos

de id

entif

icac

ión

y ci

rcul

ació

n en

tre

los

Paíse

s M

iem

bros

, así

com

o el

es

tabl

ecim

ient

o de

los

mec

anism

os d

e in

terc

ambi

o de

info

rmac

ión

y co

ordi

naci

ón e

ntre

las

auto

-rid

ades

, con

mira

s a

avan

zar,

teni

endo

en

cuen

ta la

situ

ació

n pa

rtic

ular

de

cada

paí

s, h

acia

la fa

cili-

taci

ón e

n la

mov

iliza

ción

de

las

pers

onas

en

la s

ubre

gión

and

ina,

a m

ás ta

rdar

en

el a

ño 2

005.

La C

AA

M d

ebe

abor

dar

el o

bjet

ivo

de lo

grar

la li

bre

circ

ulac

ión

de p

erso

nas

en la

sub

regi

ón a

ndin

a y

tom

ar e

n cu

enta

, tam

bién

, la

cons

agra

ción

del

der

echo

de

resid

enci

a, lo

cua

l sup

one

la p

artic

ipa-

ción

per

man

ente

de

otro

s se

ctor

es,

com

o lo

s M

inist

erio

s de

Tra

bajo

, lo

s In

stitu

tos

de P

olic

ía,

la

Coo

pera

ción

Judi

cial

en

los

ámbi

tos

civi

l, pe

nal y

com

erci

al, e

ntre

otr

os.

Entr

e ot

ros

punt

os s

e:D

esta

ca la

impo

rtan

cia

de la

s cu

atro

libe

rtad

es fu

ndam

enta

les

dent

ro d

e la

Sub

regi

ón: l

ibre

circ

ula-

ción

de

capi

tale

s, s

ervi

cios

, bie

nes

y pe

rson

as.

Tie

ne e

n cu

enta

las o

bser

vaci

ones

y c

omen

tario

s de

las d

eleg

acio

nes p

artic

ular

men

te la

s ref

eren

tes

a la

libr

e ci

rcul

ació

n de

nac

iona

les

al in

terio

r de

la S

ubre

gión

y d

e lo

s ex

tran

jero

s re

siden

tes

que

132


Órg

ano

y fe

cha

de r

ealiz

ació

nC

onte

nido

rel

evan

teN

ombr

e de

ldo

cum

ento

Act

a de

Lim

a y

Acc

ione

s In

dica

tiva

s pa

ra

la c

onfo

rmac

ión

del M

erca

do

Com

ún A

ndin

o

Dec

imos

egun

da

Reun

ión

del

Con

sejo

Pr

esid

enci

al

And

ino

Lim

a,

Perú

, 9 y

10

de

juni

o de

200

0

circ

ulan

en

la r

egió

n se

ana

lizar

on c

ompr

omiso

s en

lo q

ue a

l tem

a de

libe

rtad

de

circ

ulac

ión

de

pers

onas

se

refie

re, e

spec

ialm

ente

en

cuat

ro g

rand

es á

reas

: 1.

Lo

ref

eren

te a

la li

bre

circ

ulac

ión

de n

acio

nale

s al

inte

rior

de la

Sub

regi

ón; l

os e

xtra

njer

os q

ue

circ

ulan

en

la S

ubre

gión

y lo

s re

siden

tes

extr

anje

ros

que

circ

ulan

en

la S

ubre

gión

. 2.

El

tiem

po d

e pe

rman

enci

a en

los

paíse

s de

la S

ubre

gión

, priv

ilegi

ándo

se la

pot

esta

d de

l usu

ario

y

no d

e la

aut

orid

ad.

3.

Lo c

once

rnie

nte

al c

ruce

de

fron

tera

s.

4.

Lo c

once

rnie

nte

a la

hom

olog

ació

n de

los

docu

men

tos

de id

entid

ad.

Lueg

o de

la in

terv

enci

ón d

e la

s di

vers

as d

eleg

acio

nes,

la S

ecre

taría

Gen

eral

señ

aló

que

debe

dist

in-

guirs

e co

n m

ayor

pre

cisió

n la

dife

renc

ia e

ntre

la li

bre

circ

ulac

ión

de p

erso

nas

y la

libe

rtad

de

resi-

denc

ia.

Es in

tere

sant

e pr

ecisa

r qu

e se

hiz

o re

fere

ncia

a la

pos

ibili

dad

de e

stab

lece

r:

c)

Polít

ica

Com

ún e

n m

ater

ia m

igra

toria

(visa

dos)

fren

te a

Ter

cero

sd)

Lib

erta

d de

res

iden

cia

Se p

rese

ntar

on c

uatr

o A

ntep

roye

ctos

de

Dec

isión

par

a qu

e se

an s

omet

idos

a c

onsid

erac

ión

de lo

s pa

rtic

ipan

tes:

“Li

bre

Circ

ulac

ión

de P

erso

nas

(Tur

istas

)”; “

Cre

ació

n de

l Pas

apor

te A

ndin

o”;

“Rec

o-no

cim

ient

o de

Doc

umen

tos

de Id

entid

ad”;

y, “

Arm

oniz

ació

n de

Leg

islac

ione

s de

Mig

raci

ón y

Ex-

tran

jería

”.

La P

resid

enci

a y

las

dele

gaci

ones

res

pald

aron

las

activ

idad

es q

ue la

Sec

reta

ría G

ener

al v

iene

cum

-pl

iend

o en

apo

yo d

e lo

s M

inist

erio

s de

Tra

bajo

de

los

Paíse

s M

iem

bros

y e

n la

rea

lizac

ión

de u

n in

-ve

ntar

io s

obre

nor

mas

y p

roce

dim

ient

os p

revi

siona

les

en la

Com

unid

ad A

ndin

a, a

fin

de e

mpe

zar

a co

nstr

uir

las

base

s de

l der

echo

de

libre

res

iden

cia

de lo

s na

cion

ales

and

inos

en

la S

ubre

gión

.

Dir

ectr

iz 8

par

a es

tabl

ecer

un

mer

cado

com

ún: L

a lib

re c

ircul

ació

n de

per

sona

s es u

n ob

jetiv

o qu

e se

rá a

bord

ado

de m

aner

a pr

ogre

siva,

a p

artir

de

la f

lexi

biliz

ació

n de

las

norm

as n

acio

nale

s,

tom

ando

en

cuen

ta la

s pe

culia

ridad

es d

el t

ráns

ito e

n la

s re

gion

es d

e fr

onte

ra r

espe

ctiv

as, d

e em

-pr

esar

ios

y ho

mbr

es d

e ne

goci

os, e

stud

iant

es, t

urist

as y

ciu

dada

nos

en g

ener

al.

Acc

ión

Indi

cati

va 4

º: L

a Li

bre

Cir

cula

ción

de

Pers

onas

1.

Re

cono

cer

la u

tiliz

ació

n de

l Doc

umen

to N

acio

nal d

e Id

entid

ad c

omo

únic

o re

quisi

to p

ara

el li

-

anExos

133

Órg

ano

y fe

cha

de r

ealiz

ació

nC

onte

nido

rel

evan

teN

ombr

e de

ldo

cum

ento

Info

rme

Fina

l

Act

a de

C

arab

obo

Info

rme

Fina

l

V Re

unió

n de

l C

omité

And

ino

de

Aut

orid

ades

de

Mig

raci

ón q

ue s

e de

sarr

olló

en

Lim

a, P

erú,

los

días

19

y 20

de

abril

de

2001

Dec

imot

erce

ra

Reun

ión

del

Con

sejo

Pr

esid

enci

al

And

ino

cele

brad

o en

Val

enci

a,

Vene

zuel

a, 2

3 y

24 d

e ju

nio

de

2001

Sext

a Re

unió

n de

l C

omité

And

ino

de

Aut

orid

ades

de

bre

trán

sito

intr

acom

unita

rio d

e pe

rson

as, i

nici

ando

con

los

turis

tas

andi

nos.

2.

Esta

blec

er u

n sis

tem

a in

tegr

ado

de id

entif

icac

ión

a ni

vel s

ubre

gion

al c

on m

iras

a ho

mol

ogar

los

docu

men

tos

naci

onal

es d

e id

entif

icac

ión.

3.

Esta

blec

er m

ecan

ismos

que

faci

liten

la r

esid

enci

a y

perm

itan

resp

onde

r a

las

ofer

tas

de t

raba

-jo

.4.

A

prob

ar n

orm

as c

omun

es e

n m

ater

ia la

bora

l, pr

evisi

onal

, sal

ud y

seg

urid

ad e

n el

trab

ajo.

5.

Apr

obar

el d

erec

ho d

e re

siden

cia.

Se a

bord

aron

los

sigui

ente

s te

mas

:1.

Se

ana

lizó

Ant

epro

yect

o de

Rec

onoc

imie

nto

de lo

s do

cum

ento

s na

cion

ales

de

iden

tific

ació

n de

ca

da p

aís

al n

ivel

com

unita

rio.

2.

Mod

ifica

ción

de

la T

arje

ta A

ndin

a de

Mig

raci

ón.

3.

Se a

naliz

ó A

ntep

roye

cto

de C

reac

ión

del P

asap

orte

And

ino.

4.

Se d

iscut

ió s

obre

la n

eces

idad

de

revi

sar

la D

ecisi

ón 1

16 “

Inst

rum

ento

And

ino

de M

igra

ción

”.

Con

side

rand

o 20

: Des

taca

ron

la a

prob

ació

n de

las

Dec

ision

es s

obre

el R

econ

ocim

ient

o de

Doc

u-m

ento

s N

acio

nale

s de

Iden

tific

ació

n y

la C

reac

ión

del P

asap

orte

And

ino,

que

con

stitu

yen

paso

s de

tr

asce

nden

tal i

mpo

rtan

cia

para

la c

onso

lidac

ión

del e

spac

io a

ndin

o de

libr

e ci

rcul

ació

n de

per

sona

s y

para

la c

onst

rucc

ión

de u

na c

omun

idad

de

ciud

adan

os a

ndin

os.

Dir

ectr

iz 1

6 pa

ra c

rear

un

Mer

cado

Com

ún A

ndin

o. In

stru

yero

n al

Com

ité A

ndin

o de

Aut

o-rid

ades

de

Mig

raci

ón (C

AA

M) q

ue, c

on e

l apo

yo d

e la

Sec

reta

ría G

ener

al, e

leve

a c

onsid

erac

ión

del

Con

sejo

And

ino

de M

inist

ros

de R

elac

ione

s Ex

terio

res,

a m

ás t

arda

r en

dic

iem

bre

de 2

001,

las

prop

uest

as s

obre

la a

rmon

izac

ión

de la

legi

slaci

ón m

igra

toria

par

a es

tudi

ante

s, p

erso

nas

de n

ego-

cios

, inv

ersio

nist

as, a

rtist

as y

dep

ortis

tas;

y d

el r

égim

en u

nifo

rme

sobr

e la

s ca

ract

eríst

icas

técn

icas

es

pecí

ficas

del

Pas

apor

te A

ndin

o.

En d

icha

reu

nión

se

abor

daro

n lo

s sig

uien

tes

tem

as:

1.

Paso

s a

segu

ir lu

ego

de q

ue s

e ad

opta

ra la

Dec

isión

sob

re R

econ

ocim

ient

o de

Doc

umen

tos

Nac

iona

les

de Id

entif

icac

ión

(Dec

isión

503

).

134


Órg

ano

y fe

cha

de r

ealiz

ació

nC

onte

nido

rel

evan

teN

ombr

e de

ldo

cum

ento

Doc

umen

to d

e Tr

abaj

o Sg

/dt

.185

Doc

umen

to d

e Tr

abaj

o Sg

/dt

186

Mig

raci

ón s

e lle

vó

a ca

bo lo

s dí

as 1

1 y

12 d

e ab

ril d

e 20

02 e

n la

Ciu

dad

de L

ima

Secr

etar

ía

Gen

eral

de

la

Com

unid

ad

And

ina

setie

mbr

e de

200

2

Secr

etar

ía

Gen

eral

de

la

Com

unid

ad

And

ina.

3 d

e oc

tubr

e de

200

2

2. L

a po

sibili

dad

de e

stab

lece

r ca

nale

s pr

ivile

giad

os d

e en

trad

a en

aer

opue

rtos

par

a na

cion

ales

de

los

Paíse

s M

iem

bros

3. S

ituac

ión

y ev

entu

al h

omol

ogac

ión

de lo

s do

cum

ento

s na

cion

ales

de

iden

tific

ació

n pr

esen

tado

po

r el

Reg

istro

Nac

iona

l de

Iden

tific

ació

n y

Regi

stro

Civ

il de

l Per

ú (R

ENIE

C)

4.

Paso

s a

segu

ir lu

ego

de q

ue s

e ad

opta

ra la

Dec

isión

sob

re P

asap

orte

And

ino

(Dec

isión

504

). 5.

Ba

ses

de P

ropu

esta

sob

re c

arac

terís

ticas

técn

icas

esp

ecífi

cas

mín

imas

de

nom

encl

atur

a y

segu

-rid

ad d

el P

asap

orte

And

ino

6.

Coe

xist

enci

a de

l pas

apor

te o

rdin

ario

nac

iona

l y e

l Pas

apor

te A

ndin

o (t

ema

prop

uest

o po

r Ve

-ne

zuel

a en

la V

reu

nión

del

CA

AM

)7.

In

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e de

ava

nces

res

pect

o a

los

trab

ajos

ten

dien

tes

a la

sus

tituc

ión

de la

Dec

isión

116

“In

s-tr

umen

to A

ndin

o de

Mig

raci

ón L

abor

al”

(res

ulta

dos

del s

egun

do T

alle

r Su

breg

iona

l par

a la

Mo-

dific

ació

n de

la D

ecisi

ón 1

16. C

arac

as 1

8 y

19 d

e m

arzo

de

2002

)8.

In

form

e de

ava

nces

en

mat

eria

de

arm

oniz

ació

n de

la le

gisla

ción

de

mig

raci

ón: M

arco

gen

eral

de

prin

cipi

os y

nor

mas

par

a fa

cilit

ar e

l trá

nsito

de

pers

onas

nat

ural

es n

acio

nale

s o

resid

ente

s de

los

Paíse

s M

iem

bros

por

raz

ones

dist

inta

s a

la d

el t

urism

o (in

mig

raci

ón t

empo

ral)

y es

tabl

ecer

el

dere

cho

de r

esid

enci

a (in

mig

raci

ón p

erm

anen

te) a

niv

el c

omun

itario

. 9.

In

terc

ambi

o de

pun

tos

de v

ista

sobr

e la

pos

ibili

dad

de in

stitu

cion

aliz

ar la

reu

nión

per

iódi

ca d

e lo

s có

nsul

es d

e lo

s Pa

íses

Mie

mbr

os a

fin

de in

terc

ambi

ar in

form

ació

n y

expe

rienc

ias

que

enri-

quez

can

sus

trab

ajos

.

Line

amie

ntos

par

a el

abor

ar la

s Ba

ses

de p

ropu

esta

par

a el

est

able

cim

ient

o de

un

“Mec

anism

o A

n-di

no D

e C

oope

raci

ón C

onsu

lar”

.

Elem

ento

s pa

ra u

n M

arco

Gen

eral

de

Prin

cipi

os y

Nor

mas

par

a es

tabl

ecer

el d

erec

ho d

e re

siden

cia

a ni

vel c

omun

itario

de

Pers

onas

Nat

ural

es N

acio

nale

s de

los

Paíse

s M

iem

bros

.

anExos

135

Órg

ano

y fe

cha

de r

ealiz

ació

nC

onte

nido

rel

evan

teN

ombr

e de

ldo

cum

ento

Info

rme

Fina

l

Act

a de

Q

uira

ma

Info

rme

Fina

l

Sépt

ima

Reun

ión

del C

omité

A

ndin

o de

A

utor

idad

es d

e M

igra

ción

que

se

llevó

a c

abo

los

días

14

y 15

de

novi

embr

e de

20

02, e

n Li

ma,

Pe

rú

Dec

imoc

uart

o C

onse

jo

Pres

iden

cial

A

ndin

o ce

lebr

ado

en e

l Rec

into

de

Qui

ram

a,

Ant

ioqu

ia,

Repú

blic

a de

C

olom

bia,

el 2

8 de

juni

o de

200

3

Oct

ava

Reun

ión

del C

omité

And

i-no

de

Aut

orid

ades

de

Mig

raci

ón s

e

Se h

abla

de

busc

ar a

port

es p

ara

desa

rrol

lar u

n M

arco

Gen

eral

de

Prin

cipi

os y

Nor

mas

par

a Es

tabl

e-ce

r el D

erec

ho d

e Re

siden

cia

a N

ivel

Com

unita

rio p

ara

Pers

onas

Nat

ural

es N

acio

nale

s de

los P

aíse

s M

iem

bros

, ya

que

ello

nos

per

miti

rá c

onta

r co

n un

a no

rma

que

faci

lite

la e

xped

ició

n de

nor

mas

co

mun

itaria

s qu

e ar

mon

icen

el t

rata

mie

nto

de la

s di

stin

tas

cate

goría

s m

igra

toria

s.

Los

Deb

ates

se

cent

raro

n en

con

ocer

los

avan

ces

en e

l cum

plim

ient

o de

las

Dec

ision

es v

igen

tes

en

mat

eria

del

Rec

onoc

imie

nto

de D

ocum

ento

s N

acio

nale

s de

Iden

tific

ació

n (D

ecisi

ón 5

03),

del P

asa-

port

e A

ndin

o (D

ecisi

ones

504

y 5

25) y

de

las

Vent

anill

as d

e en

trad

a en

aer

opue

rtos

par

a na

cion

ales

de

los

Paíse

s M

iem

bros

(Dec

isión

526

).

Adi

cion

alm

ente

, se

abor

daro

n la

s C

onsid

erac

ione

s de

l doc

umen

to s

obre

Lin

eam

ient

os p

ara

elab

o-ra

r la

s Ba

ses

de P

ropu

esta

par

a el

est

able

cim

ient

o de

un

“Mec

anism

o A

ndin

o de

Coo

pera

ción

C

onsu

lar”

; los

ele

men

tos

para

un

Mar

co G

ener

al d

e Pr

inci

pios

y N

orm

as p

ara

Esta

blec

er e

l Der

e-ch

o de

Res

iden

cia

a N

ivel

Com

unita

rio d

e Pe

rson

as N

atur

ales

de

los

Paíse

s M

iem

bros

; y, l

a co

nsi-

dera

ción

del

doc

umen

to d

e ba

ses

para

la s

ustit

ució

n de

la D

ecisi

ón 1

16 “

Inst

rum

ento

And

ino

de

Mig

raci

ón L

abor

al”.

Dir

ectr

iz 9

sob

re la

con

solid

ació

n de

la d

imen

sión

soc

ial.

Inst

ruir

al C

onse

jo A

ndin

o de

Min

is-tr

os d

e Re

laci

ones

Ext

erio

res

que,

en

estr

echa

coo

rdin

ació

n co

n el

Con

sejo

Ase

sor

de M

inist

ros

de

Trab

ajo,

pro

mue

va la

s ac

cion

es e

ncam

inad

as a

reg

lam

enta

r la

s D

ecisi

ones

en

mat

eria

de

mig

raci

ón

labo

ral,

de s

egur

idad

soc

ial y

de

segu

ridad

y s

alud

en

el t

raba

jo, y

se

com

plem

ente

los

avan

ces

en

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eria

soc

iola

bora

l, m

edia

nte

la a

dopc

ión

de la

nor

mat

iva

pert

inen

te p

ara

el R

econ

ocim

ient

o de

Li

cenc

ias,

Títu

los

Prof

esio

nale

s y

Acr

edita

cion

es e

n la

sub

regi

ón.

Los

Deb

ates

se

cent

raro

n en

con

ocer

los

avan

ces

en e

l cum

plim

ient

o de

las

Dec

ision

es v

igen

tes

en

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eria

de

Tarje

ta A

ndin

a de

Mig

raci

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(397

), el

Rec

onoc

imie

nto

de D

ocum

ento

s N

acio

nale

s de

Id

entif

icac

ión

(Dec

isión

503

), de

l Pas

apor

te A

ndin

o (D

ecisi

ones

504

y 5

25)

y de

las

Vent

anill

as d

e en

trad

a en

aer

opue

rtos

par

a na

cion

ales

de

los

Paíse

s M

iem

bros

(Dec

isión

526

).

136


Órg

ano

y fe

cha

de r

ealiz

ació

nC

onte

nido

rel

evan

teN

ombr

e de

ldo

cum

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Info

rme

Fina

l

Act

a de

San

Fr

anci

sco

de

Qui

to

Info

rme

Fina

l

llevó

a c

abo

los

días

28

y 29

de

ener

o de

200

4, e

n Li

ma,

Per

ú

Nov

ena

Reun

ión

del C

omité

And

i-no

de

Aut

orid

ades

de

Mig

raci

ón s

e re

aliz

ó lo

s dí

as 5

y

6 de

abr

il de

20

04, e

n Li

ma,

Pe

rú

Dec

imoq

uint

a Re

unió

n de

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onse

jo

Pres

iden

cial

A

ndin

o ce

lebr

ado

en Q

uito

, Ec

uado

r, 12

de

julio

de

2004

Déc

ima

reun

ión

del C

omité

And

i-no

de

Aut

orid

ades

de

Mig

raci

ón s

e re

aliz

ó lo

s dí

as 3

0 de

set

iem

bre

y 1

de o

ctub

re d

e 20

04, e

n Li

ma,

Pe

rú

Adi

cion

alm

ente

, la

SGC

AN

pre

sent

ó un

a pr

opue

sta

de r

egla

men

taci

ón d

e la

Dec

isión

545

y 5

48.

Los

Deb

ates

se

cent

raro

n en

con

ocer

los

avan

ces

en e

l cum

plim

ient

o de

las

Dec

ision

es v

igen

tes

en

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eria

de

Reco

noci

mie

nto

de D

ocum

ento

s N

acio

nale

s de

Iden

tific

ació

n (D

ecisi

ón 5

03)

y de

l Pa-

sapo

rte

And

ino

(Dec

ision

es 5

04 y

525

). A

dici

onal

men

te, s

e sig

uió

disc

utie

ndo

sobr

e la

s pr

opue

stas

de

reg

lam

enta

ción

de

la D

ecisi

ón 5

45 y

548

, y s

e pr

esen

to a

eva

luac

ión

el d

ocum

ento

sob

re lo

s “E

lem

ento

s pa

ra la

reg

lam

enta

ción

de

la D

ecisi

ón 5

48”

(SG

/CA

AM

/VII/

dt2)

.

Con

sider

a ne

cesa

rio q

ue se

ana

lice

la te

mát

ica

de la

mig

raci

ón in

tras

ubre

gion

al, c

on e

l pro

pósit

o de

in

clui

rla, d

e co

nsid

erar

lo p

ertin

ente

, en

el P

lan

Inte

grad

o de

Des

arro

llo S

ocia

l.

Dir

ectr

iz 1

4 so

bre

coop

erac

ión

polít

ica:

Inst

ruim

os a

l Con

sejo

And

ino

de M

inist

ros

de R

elac

io-

nes

Exte

riore

s qu

e, c

on e

l apo

yo d

e la

Sec

reta

ría G

ener

al, e

labo

re u

n Pr

ogra

ma

And

ino

de C

oope

-ra

ción

y A

poyo

a lo

s M

igra

ntes

en

desa

rrol

lo d

e la

Dec

isión

548

“M

ecan

ismo

And

ino

de C

oope

ra-

ción

en

Mat

eria

de

Asis

tenc

ia y

Pro

tecc

ión

Con

sula

r y

Asu

ntos

Mig

rato

rios”

y d

e lo

s co

mpr

omiso

s co

ntem

plad

os e

n la

Dec

lara

ción

de

Gua

dala

jara

de

Am

éric

a La

tina,

el C

arib

e y

la U

nión

Eur

opea

.

Com

o pa

rte

de lo

s de

bate

s ab

orda

dos

pode

mos

iden

tific

ar lo

s sig

uien

tes

tem

as:

1.

Mig

raci

ón L

abor

al: B

ases

par

a la

Ela

bora

ción

del

Reg

lam

ento

del

Inst

rum

ento

And

ino

de M

igra

-ci

ón L

abor

al

2.

Mec

anism

o A

ndin

o de

Coo

pera

ción

en

mat

eria

de

Asis

tenc

ia y

Pro

tecc

ión

Con

sula

r y

Asu

ntos

M

igra

torio

s: A

nális

is de

l doc

umen

to so

bre

los “

Elem

ento

s par

a la

regl

amen

taci

ón d

e la

Dec

isión

54

8”

3.

Coo

rdin

ació

n an

dina

par

a la

V C

onfe

renc

ia S

udam

eric

ana

de M

igra

cion

es

anExos

137

Órg

ano

y fe

cha

de r

ealiz

ació

nC

onte

nido

rel

evan

teN

ombr

e de

ldo

cum

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Info

rme

Fina

l

Dir

ectr

ices

del

X

VI C

onse

jo

Pre

side

ncia

l A

ndin

o

Dec

lara

ción

de

Tari

ja

Doc

umen

to d

e Tr

abaj

o Sg

/D

T42

1

Déc

imo

prim

era

reun

ión

del

Com

ité A

ndin

o de

A

utor

idad

es d

e M

igra

ción

se

real

izó

los

días

30

de s

etie

mbr

e y

1 de

oct

ubre

de

2004

, en

Lim

a,

Perú

Dec

imos

exta

Re

unió

n D

el

Con

sejo

Pre

siden

-ci

al A

ndin

o de

sarr

olla

do e

n Li

ma,

Per

ú, 1

8 de

ju

lio d

e 20

05

Dec

imos

éptim

o C

onse

jo P

resid

en-

cial

And

ino

desa

rrol

lado

en

la

ciud

ad d

e Ta

rija

– Bo

livia

, el 1

4 de

ju

nio

de 2

007

Secr

etar

ía

Gen

eral

26

de

agos

to d

e 20

08

El ú

nico

tem

a de

age

nda

fue

la r

evisi

ón d

el te

xto

de A

ntep

roye

cto

de R

egla

men

to d

el In

stru

men

to

And

ino

de M

igra

ción

Lab

oral

, res

ulta

nte

de la

X R

euni

ón d

el C

omité

And

ino

de A

utor

idad

es d

e M

igra

ción

.

Dir

ectr

iz 1

8 so

bre

la A

gend

a So

cial

. Ins

trui

mos

al C

onse

jo A

seso

r de

Min

istro

s de

Tra

bajo

par

a qu

e co

nclu

ya e

n el

más

bre

ve p

lazo

las

coor

dina

cion

es té

cnic

as q

ue p

osib

ilite

n la

form

ulac

ión

de la

s pr

opue

stas

de

Regl

amen

tos

de lo

s In

stru

men

tos

And

inos

de

Mig

raci

ón L

abor

al y

de

Segu

ridad

So-

cial

.

Pun

to N

º 11

. Sob

re M

igra

cion

es In

tern

acio

nale

s, d

onde

: i) s

e re

cono

ce e

l apo

rte

hist

óric

o de

los

mig

rant

es, s

in im

port

ar s

u co

ndic

ión

mig

rato

ria, e

n la

s es

fera

s la

bora

l, ec

onóm

ica

y cu

ltura

l en

las

soci

edad

es d

e ac

ogid

a; ii

) se

res

alta

la p

ersis

tenc

ia d

e ba

rrer

as r

estr

ictiv

as b

asad

as e

n en

foqu

es

unila

tera

les s

ólo

fom

enta

la m

igra

ción

irre

gula

r y p

one

de m

anifi

esto

la in

cong

ruen

cia

de la

s mism

as;

y, ii

i) se

llam

a a

la r

atifi

caci

ón d

e la

“C

onve

nció

n In

tern

acio

nal s

obre

la P

rote

cció

n de

los

Der

echo

s de

todo

s lo

s Tr

abaj

ador

es M

igra

torio

s y

de s

us F

amili

ares

”.

Las

mig

raci

ones

intr

acom

unita

rias

y ex

trac

omun

itaria

s en

la a

gend

a de

la c

omun

idad

and

ina.

El d

ocum

ento

pre

sent

a lo

s prin

cipa

les i

nstr

umen

tos q

ue se

han

impl

emen

tado

en

mat

eria

de

mig

ra-

cion

es i

ntra

com

unita

rias

y ex

trac

omun

itaria

s. P

rese

nta

tam

bién

las

prin

cipa

les

dific

ulta

des

y lo

s pr

oyec

tos

a de

sarr

olla

r.

138


Órg

ano

y fe

cha

de r

ealiz

ació

nC

onte

nido

rel

evan

teN

ombr

e de

ldo

cum

ento

Act

a

Info

rme

Info

rme

Prim

er F

oro

And

ino

de

Mig

raci

ones

4-5

se

tiem

bre

2008

Q

uito

Ecu

ador

.Se

cret

aría

G

ener

al 5

de

setie

mbr

e de

20

08

Reun

ión

Prep

arat

oria

del

Se

gund

o Fo

ro

And

ino

de

Mig

raci

ones

27-

29

de a

bril

de 2

009

Lim

a-Pe

rú.

Secr

etar

ía

Gen

eral

29

de

abril

de

2009

Segu

ndo

Foro

A

ndin

o de

M

igra

cion

es 2

6-27

de

oct

ubre

de

2009

Lim

a Pe

rú.

Secr

etar

ía

Gen

eral

27

de

octu

bre

de 2

009

En e

ste

docu

men

to s

e en

cont

rará

n la

s in

terv

enci

ones

de

las

Del

egac

ione

s de

los

paíse

s m

iem

bros

y

asoc

iado

s par

a la

reda

cció

n de

l Pla

n A

ndin

o de

Des

arro

llo H

uman

o pa

ra la

s mig

raci

ones

. Así,

cad

a pa

ís pr

esen

ta la

s m

edid

as im

plem

enta

das

en m

ater

ia d

e m

igra

cion

es.

Com

o pa

rte

de la

age

nda

se a

bord

aron

los

sigui

ente

s te

mas

:-

el e

stad

o de

situ

ació

n de

la D

ecla

raci

ón d

e Q

uito

.-

la r

evisi

ón y

act

ualiz

ació

n de

l doc

umen

to B

ases

del

Pla

n A

ndin

o de

Des

arro

llo H

uman

o pa

ra la

s m

igra

cion

es.

El d

ocum

ento

pre

sent

a la

age

nda,

el d

esar

rollo

y la

s co

nclu

sione

s pr

inci

pale

s de

la R

euni

ón.

Se

pued

e su

bray

ar q

ue e

n es

te fo

ro E

cuad

or p

rese

ntó

sus

conc

lusio

nes

sobr

e el

Pla

n A

ndin

o de

Des

a-rr

ollo

Hum

ano

para

las

Mig

raci

ones

. Ade

más

, se

pued

e en

cont

rar

el t

exto

inte

gral

del

Pac

to e

n el

an

exo

2 al

doc

umen

to e

n el

cua

l se

recu

erda

el d

erec

ho a

la li

bre

circ

ulac

ión,

res

iden

cia

y al

ret

or-

no.

Fuen

te: D

ocum

ento

s de

la C

AN

.El

abor

ació

n pr

opia

.

139

Anexo II

16 d

e se

tiem

bre

de 1

996

01 d

e ju

nio

de 1

999

04 d

e fe

brer

o de

200

0

02 d

e m

ayo

de 2

000

28 d

e ju

nio

de 2

001

22 d

e ju

nio

de 2

001

22 d

e ju

nio

de 2

001

22 d

e ju

nio

de 2

001

7 de

julio

de

2002

7 de

julio

de

2002

25 d

e ju

nio

de 2

003

25 d

e ju

nio

de 2

003

7 de

may

o de

200

4

7 de

may

o de

200

4

7 de

may

o de

200

4

10 d

e ju

lio d

e 20

04

10 d

e ju

lio d

e 20

04

Cre

ació

n de

la T

arje

ta A

ndin

a de

Mig

raci

ones

Line

amie

ntos

de

la P

olíti

ca E

xter

ior

Com

ún d

e la

CA

N

Dire

ctiv

a N

º 1

Sobr

e la

Pol

ítica

Ext

erio

r C

omún

Paut

as d

e Se

guim

ient

o de

la P

olíti

ca E

xter

ior

Com

ún

Dire

ctiv

a N

º 1

sobr

e fo

rmul

ació

n y

ejec

ució

n de

la P

olíti

ca E

xter

ior

Com

ún

Cen

tros

Bin

acio

nale

s de

Ate

nció

n en

Fro

nter

a (C

EBA

F) e

n la

Com

unid

ad A

ndin

a

Reco

noci

mie

nto

de lo

s do

cum

ento

s na

cion

ales

de

iden

tific

ació

n

Cre

ació

n de

l Pas

apor

te A

ndin

o

Car

acte

rístic

as té

cnic

as e

spec

ifica

s m

ínim

as d

e no

men

clat

ura

y se

gurid

ad d

el P

asap

orte

And

ino

Vent

anill

as d

e en

trad

a en

aer

opue

rtos

par

a na

cion

ales

y e

xtra

njer

os r

esid

ente

s en

los

Paíse

s

Mie

mbr

os

Inst

rum

ento

And

ino

de M

igra

ción

Lab

oral

.

Mec

anism

o A

ndin

o de

Coo

pera

ción

en

mat

eria

de

Asis

tenc

ia y

Pro

tecc

ión

Con

sula

r y

Asu

ntos

Mig

rato

rios

Inst

rum

ento

And

ino

de S

egur

idad

Soc

ial

Inst

rum

ento

And

ino

de S

egur

idad

y S

alud

en

el T

raba

jo

Prog

ram

a de

Tra

bajo

par

a la

Difu

sión

y Ej

ecuc

ión

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Car

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tunidades y de trato de los trabajadores migrantes (1975)• Convención sobre los Derechos del Niño (1989)• Declaración sobre los Derechos Humanos de los Individuos que no son nacionales del país en que viven (1985)• Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus

familiares (1990, en vigor desde julio 1 de 2003)• Convenio No.182 de la OIT sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para

su eliminación (1999)• Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1999)• Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (2006, en vigor desde el 3 de mayo de 2008)

2.2. SISTEMA INTERAMERICANO Y OTROS PROCESOS REGIONALES • Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948)• Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, 1969)

2.3. SISTEMA EUROPEO• Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950 (revisado

de conformidad con el Protocolo 11 de 1968) • Protocolo N° 4 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales

2.4.SISTEMAAFRICANO• Carta Africana sobre los derechos humanos y de los pueblos (1981)

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3. dECisionEs, doCuMEntos y jurisprudEnCiA dE Los sistEMAs intErnACionALEs dE protECCCión dE dErEChos huMAnos

3.1. sistEMA uniVErsAL

COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS• Observaciones Finales sobre el Tercer Informe Periódico de Yemen. Documento CCPR/CO/75/YEM del 12 de

agosto de 2002. • Observaciones Finales sobre el Cuarto Informe Periódico de Nueva Zelandia. Documento CCPR/CO/75/NZL del

7 de agosto de 2002.• Observaciones Finales sobre el Segundo Informe Periódico de la República Árabe Siria. Documento CCPR/CO/71/

SYR del 24 de abril de 2001. • LIBERTAD DE CIRCULACIÓN. Comentario General N° 27, CPR/C/21/REV.1/ADD.9. de fecha 2 de noviembre de

1999.• Comunicación Nº 492/1992. LAURI PELTONEN C. FINLANDIA. Documento CCPR/C/51/D/492/1992 del 29 de

julio de 1994.• LA SITUACIÓN DE LOS EXTRANJEROS CON ARREGLO AL PACTO. Comentario General N° 15. 1986. • Comunicación Nº 77/1980. SAMUEL LICHTENSZTEJN C. URUGUAY. Documento CCPR/C/18/D/77/1980.

COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN RACIAL• SOBRE LA DISCRIMINACIÓN CONTRA LOS NO CIUDADANOS. Recomendación General N° 30 (2004). • Observaciones Finales sobre el 14º informe Periódico sobre Dinamarca. Documento CERD/C/304/Add.93 del

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COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN CONTRA LA MUJER• SOBRE LAS TRABAJADORAS MIGRATORIAS. Recomendación General No. 26 de noviembre de 2008.

COMITÉ CONTRA LA TORTURA• DECISIÓN SOBRE LA COMUNICACIÓN Nº 180/200. F. F. Z. C. DINAMARCA. Documento CAT/C/28/D/180/2001

del 24 de mayo de 2002.• DECISIÓN SOBRE LA COMUNICACIÓN Nº 146/1999. E. T. B. C. DINAMARCA. Documento CAT/C/28/D/146/1999

de fecha 24 de mayo de 2002.• DECISIÓN SOBRE LA COMUNICACIÓN Nº 144/1999. A. M. C. SUIZA, Documento CAT/C/25/D/144/1999 del

16 de febrero de 2001.

RELATORA ESPECIAL SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS MIgRANTES• Informe presentado por la Relatora Especial, Sra. Gabriela Rodríguez Pizarro de su visita a España. Documento E/

Cn.4/2004/76/Add.2 del 14 de enero de 2004.

3.2. SISTEMA INTERAMERICANO

COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS• CASO RAFAEL FERRER – MAZORRA Y OTROS c. ESTADOS UNIDOS. Informe de Fondo N° 51/01 del 4 de abril

de 2001.• CASO JOSÉ SÁNCHEZ GUNER ESPINALES Y OTROS c. COSTA RICA. Caso 11.529. Informe de Admisibilidad

N° 37/01 del 22 de febrero de 2001.

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• CASO LOREN LAROYE RIEBE. JORGE ALBERTO BARÓN GUTTLEIN Y RODOLFO IZAL ELORZ c. MÉXICO. Caso 11.610. Informe de Fondo N° 49/99 del 13 de abril de 1999.

• CASO PERSONAS HAITIANAS c. ESTADOS UNIDOS. Caso 10.675. Informe de Fondo N° 51/96 del 13 de marzo de 1997.

• INFORME SOBRE LA SITUACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN CHILE. Documento OEA/SER.L/V/II.66 de fecha 27 de septiembre de 1985.

• INFORME ANUAL 1981-1982. Documento OEA/Ser.L/V/II.57 de fecha 20 septiembre 1982. • CASO PADRE CARLOS STETTER c. GUATEMALA. Caso 7378. Resolución Nº 30/81 del 25 de junio de 1981.• CASO THELMA KING c. PANAMÁ. Caso 2777. Resolución Nº 40/79 del 07 de marzo de 1979.

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS• CONDICIÓN JURÍDICA Y DERECHOS DE LOS MIGRANTES INDOCUMENTADOS. Opinión Consultiva OC-18/03 del

17 de septiembre de 2003. • CASO VELÁSQUEZ RODRÍGUEZ. Sentencia del 29 de julio de 1988.

3.3. SISTEMA EUROPEO

TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS• CASO CONKA c. BÉLGICA. Sentencia del 05 de febrero de 2002• CASO SEN c. PAISES BAJOS. Caso Nº 31465/96. Fallo dictado el 21 de diciembre de 2001.• CASO BOULTIF c. SUIZA. Caso Nº 54273/00. Fallo dictado el 2 de noviembre de 2001. • CASO EZZOUDHI c. FRANCIA. Caso Nº 47160/99. Fallo dictado el 13 de febrero de 2001.• CASO ANDRIC c. SUECIA. Caso Nº 45917/99. Decisión de 23 de febrero de 1999. • CASO AHMED c. AUSTRIA. Caso Nº 25964/94. Fallo dictado el 17 de diciembre de 1996.

3.4. SISTEMA AFRICANO• COMISIÓN AFRICANA DE DERECHOS HUMANOS Y DE LOS PUEBLOS. Organización Mundial contra la Tortura

C. Rwanda, Comunicaciones Nos. 27/89, 46/91, 49/91, 99/93 de octubre de 1996.

4. dECisionEs y doCuMEntos dE Los sistEMAs CoMunitArios

MErCosurTRATADOSTratado de Asunción para la Constitución de un Mercado Común del 26 de marzo de 1991.

NORMATIVA

MERCOSUR/CMC/ DEC Nº 18/08. Acuerdo sobre documentos de viaje de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados asociados del 30 de junio de 2008 adoptada en San Juan de Tucumán.

MERCOSUR/ CMC/DEC 32/04. Acuerdo para la facilitación de actividades empresariales en el MERCOSUR adoptada el 16 de diciembre del 2004 en Belo Horizonte.

MERCOSUR/ CMC /DEC 16/2003. Acuerdo para la creación de la visa MERCOSUR adoptada el 15 de diciembre de 2003 en Montevideo.

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MERCOSUR/GMC/RES. Nº 40/98. Características comunes a las que deberán tender los pasaportes, sustituye la reso-lución del GMC Nº 114/94, adoptada en Rio de Janeiro el 8 de diciembre de 1998.

MERCOSUR/CMC/DEC Nº 19/97. Acuerdo multilateral de seguridad social del mercado común del sur adoptada en Montevideo el 15 de diciembre de 1997.

MERCOSUR/GMC/RES Nº 75/96. Documentos hábiles de cada estado parte para trasladarse entre los países del MER-COSUR adoptada en Brasilia el 10 de noviembre de 1996.

4.1. unión EuropEA

TRATADOS• TratadoconstitutivodelaComunidadEconómicaEuropea(CEE)firmadoel25demarzode1957yentradoen

vigor el primer de enero de 1958, versión consolidada Diario Oficial Nº C 115 de 9 de mayo de 2008.• TratadodeLisboaporelquesemodificanelTratadodelaUniónEuropeayelTratadoconstitutivodelaComunidad

Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007. Diario Oficial N° C 306 de 17 diciembre 2007.• CartadelosDerechosFundamentalesdelaUniónEuropeadel7dediciembrede2000,DiarioOficialN°C303

de 14 diciembre 2007.• TratadoporelqueseestableceunaConstituciónparaEuropafirmadoel29deoctubrede2004enRomaDiario

Oficial N° C 310 de 16 diciembre 2004.• TratadodeNizafirmadoel26defebrerode2001,DiarioOficialN°C80de10marzo2001.• TratadodeÁmsterdamfirmadoel2deoctubrede1997,DiarioOficialN°C340de10noviembre1997.• TratadodeMaastrichtqueinstituyelaUniónEuropeadel7defebrerode1992,entradoenvigorel1ºdenoviembre

de 1993 DO C 191 de 29.7.1992.

NORMAS• Reglamento (UE) Nº 265/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de marzo de 2010, por el que

se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Reglamento (CE) Nº 562/2006 por lo que se refiere a la circulación de personas con visados de larga duración.

• Reglamento (UE) N o 265/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo del 25 de marzo de 2010 por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Reglamento (CE) Nº 562/2006 por lo que se refiere al movimiento de personas con visados de larga duración.

148


• Informe sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y el Reglamento (CE) Nº 562/2006 por lo que se refiere al movimiento de personas con visados de larga duración COM (2009)0091 – C6-0076/2009 – 2009/0028(COD).

• Informe de la Comisión al Parlamento europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir li-bremente en el territorio de los Estados miembros del 10 de diciembre de 2008, COM (2008), 840 Final.

• Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2008 relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, L 348/98.

• Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificado, COM 2007(637) final 2007/0228 (CNS).

• Reglamento (CE) Nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen).

• Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) Nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, DO L 158 de 30.4.2004.

• Directiva 2003/109/CE DEL CONSEJO de 25 de noviembre de 2003 relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración L 16/44.

• Decisión 2002/192/CE de 28 de febrero de 2002 sobre la solicitud de Irlanda de participar en algunas de las disposiciones del acervo de Schengen, DO L 64 de 7.3.2002.

• Reglamento (CE) No 1091/2001 del Consejo de 28 de mayo de 2001 relativo a la libre circulación con visado para estancias de larga duración.

• Decisión del Consejo 2000/365/CE sobre la solicitud del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de participar en algunas de las disposiciones del acervo de Schengen DO L 131 de 1.6.2000.

JURISPRUDENCIA• TribunaldeJusticiadelasComunidadesEuropeas.SentenciaCOSTAc.ENEL.Asunto6/64,15dejuliode1964.

Edición especial española página 00099.• TribunaldeJusticiadelasComunidadesEuropeas.SentenciaVANGENLOOS.Asunto26-62,3defebrerode

1973. Edición especial española página 00333.• TribunaldeJusticiadelasComunidadesEuropeas.SentenciaBLAISEBAHETENMETOCKYOTROSCONTRA

MINISTERER FOR JUSTICE, EQUALITY AND LAW REFORM. Asunto C 127/08, 25 de julio de 2008. Recopilación de Jurisprudencia 2008 página I-06241.

• TribunaldeJusticiadelasComunidadesEuropeas.RAXc.BÉLGICA.AsuntoC459/99,22dejuliode2002M.Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-06591.

OTROSCOMISIÓN EUROPEA CONTRA EL RACISMO Y LA INTOLERANCIA. Segundo Informe Sobre Malta (Cri (2002) 22) Y Cap. Iii, Sec. B 2, Infra.• SegundoInformesobreFinlandia(CRI(2002)20).• SegundoInformesobreDinamarca(CRI4-2001).• SegundoInformesobreSuiza(CRI(2000)6).

bibliografía

149

4.2. COMUNIDAD ANDINA

TRATADOS, PROTOCOLOS y DECLARACIONES• AcuerdodeCartagenademayode1969.• CartaSocialAndinadefecha30deseptiembrede1994.• ProtocolodeTrujillo.ProtocoloModificatoriodelAcuerdodeIntegraciónSubregionalAndino(AcuerdoDeCar-

tagena) del 10 de marzo de 1996.• ProtocolodeSucredefecha25dejuniode1997.• ProtocoloAdicionalalAcuerdodeCartagena“CompromisoDeLaComunidadAndinaPorLaDemocracia”de

fecha 10 de junio de 2000.• CartaAndinaparalaPazylaSeguridad.AdoptadaporelConsejoAndinodeMinistrosdeRelacionesExterioresel

17 de junio de 2002.• CartaAndinaparalapromociónyproteccióndelosDerechosHumanosdel15denoviembrede2004.

ACTAS DEL CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO • DECLARACIÓNDETARIJA.DecimoséptimaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha27deseptiembre

de 2007. • DECLARACIÓNDEQUITO.ReuniónextraordinariadelConsejoPresidencialAndinodefecha13dejuniode

2006. • ACTAPRESIDENCIALDELIMA.DecimosextaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha18dejuliode

2005. • ACTADESANFRANCISCODEQUITO.DecimoquintaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefechadoce

de julio de 2004. • ACTADEQUIRAMA.DecimocuartaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha28dejuniode2003.• DECLARACIÓNDELCONSEJOPRESIDENCIALANDINO firmada enGuayaquil, Ecuador el 26 de julio de

2002. • DECLARACIÓNDESANTACRUZDELASIERRA.ReuniónExtraordinariadelConsejoPresidencialAndinode

fecha 30 de enero de 2002.• DECLARACIÓNDEMACHUPICCHUSOBRELADEMOCRACIA,LOSDERECHOSDELOSPUEBLOSINDI-

GENAS Y LA LUCHA CONTRA LA POBREZA. Reunión Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino de fecha 30 de julio de 2001.

• ACTADECARABOBO.DecimoterceraReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha28dejuniode2001.• ACTADELIMA.DecimosegundaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha10dejuniode2000.• ACTADECARTAGENA.DecimoprimeraReunión delConsejo Presidencial Andino de fecha 27 demayo de

1999. • ACTADEGUAYAQUIL.DécimaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha05deabrilde1998.• ACTADESUCRE.NovenaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha23deabrilde1997.• ACTADETRUJILLO.OctavaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha10demarzode1996.• ACTADEQUITO.SétimaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha05deseptiembrede1995.• ACTADEBARAHONA.SextaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha05dediciembrede1991.• ACTADECARACAS.QuintaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha18demayode1991.• ACTADELAPAZ.CuartaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha30denoviembrede1990.• DECLARACIÓNANsDINA“INICIATIVAPARALASAMERICAS”.TerceraReunióndelConsejoPresidencialAndino

de fecha 07 de agosto de 1990. • ACUERDOANDINOdelaSegundaReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha28dejuniode1990.• ACTADEMACHUPICCHU.PrimeraReunióndelConsejoPresidencialAndinodefecha23demayode1990.• DECLARACIÓNDEGALAPAGOS.ReuniónPresidencialdeGalápagosdefecha18dediciembrede1989.

150


ACTAS VARIAS

Documento SG/FAM/II/INFORME. Informe del Segundo Foro Andino de Migraciones de fecha 27 de octubre de 2009.

Documento SG/RP.FAM.II/INFORME. Informe de la Reunión Preparatoria del Segundo Foro Andino de Migraciones de fecha 29 de abril de 2009.

Documento SG/FAM/I/ACTA. Acta del Primer Foro Andino de Migraciones de fecha 05 de septiembre de 2008.

Documento SG/SA.CAAM/II/INFORME. Informe de la II Reunión del Subcomité Andino de Autoridades de Migración Laboral (CAAM- Laboral) - Modalidad Videoconferencia de fecha 07 de marzo de 2007.

Documento SG/SA.CAAM/I/INFORME. Informe de la I Reunión del Subcomité Andino de Autoridades de Migración Laboral (CAAM - LABORAL) - Modalidad Videoconferencia de fecha 20 de noviembre de 2006.

Documento SG/RV.IAMG/INFORME. Resultados de las Videoconferencias sobre el Proyecto de Reglamento del Instru-mento Andino de Migración Laboral – Videoconferencia - programadas por instrucción de la IX Reunión del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo de La Comunidad Andina de fecha 20 de julio de 2005.

Documento SG/CAAM/XI/INFORME/Rev. 1. Informe de la XI Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) – Fonoconferencia – de fecha 24 de enero de 2005.

Documento SG/CAAM/XI/INFORME. Informe de la XI Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) de fecha 22 de noviembre de 2004.

Documento SG/CAAM/X/INFORME. Informe de la Décima Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración de fecha 26 de octubre de 2004.

Documento SG/CAAM/IX/INFORME. Informe de la Novena Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración de fecha 13 de abril de 2004.

Documento SG/CAAM/VIII/INFORME. Informe de la Octava Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración de fecha 29 de enero de 2004.

Documento SG/CAAM/VIII/INFORME/Rev. 1. Informe de la Octava Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración de fecha 29 de enero de 2004.

Documento SG/SEM.FR.MIG/INFORME. Informe del Seminario Subregional hacia la Conformación de un espacio de Libre Circulación de Personas y de Bienes de fecha 28 de enero de 2004.

Documento SG/TALL.IAMG/INFORME. Informe del Taller Subregional sobre el Reglamento del Instrumento Andino de Migración Laboral de fecha 10 de noviembre de 2003.

Documento SG/BP.IAMLST/INFORME. Informe de la Reunión para la revisión de las Bases de propuesta de los Instru-mentos Andinos de Migración Laboral, de Seguridad Social y de Seguridad y Salud en el Trabajo de fecha 16 de junio de 2003.

Documento SG/CAAM/VII/INFORME. Informe de la Séptima Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración de fecha 03 de diciembre de 2002.

Documento SG/MS.MIG.SST/INFORME. Informe de la Misión Subregional de consulta con los Ministerios de Relaciones Exteriores de los Países Miembros para la Revisión de las Bases de Propuesta de la Secretaria General referidas a los Instrumentos de Migración Laboral, Seguridad Social y Seguridad y Salud en el Trabajo de fecha 11 de noviembre de 2002.

Documento SG/CAAM/VI/INFORME/Rev. 1. Informe de la Sexta Reunión del Comité Andino de Autoridades de Mi-gración de fecha 12 de junio de 2002.

Documento SG/CAAM/VI/INFORME. Informe de la Sexta Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración de fecha 06 de mayo de 2002.

Documento SG/TT.M.DEC.116/II/INFORME. Informe del Segundo Taller Subregional sobre la Modificación de la Decisión 116 “Instrumento Andino De Migración Laboral” de fecha 22 de marzo de 2002.

Documento SG/CAAM/V/INFORME FINAL. Informe Final de la Quinta Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración de fecha 16 de mayo de 2001.

bibliografía

151

Documento SG/SEM.DD.HH/INFORME. Informe del Seminario Subregional Andino sobre Democracia y Derechos Humanos de fecha 06 de octubre de 2000.

Documento SG/R.VM.TRAB/V/INFORME FINAL. Informe final de la Quinta Reunión de Viceministros y Expertos del Trabajo de la Comunidad Andina de fecha 05 de octubre de 2000.

Documento SG/RM.TRAB/III/ ACTA FINAL. Acta Final de la Tercera Reunión de Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina de fecha 14 de junio de 2000.

Documento SG/R.VM.TRAB/IV/ INFORME FINAL. Informe Final de la Cuarta Reunión de Viceministros y Expertos del Trabajo de la Comunidad Andina de fecha 26 de mayo de 2000.

Documento SG/CAAM/IV/INFORME FINAL. Informe Final de la Cuarta Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) de fecha 1 de febrero de 2000.

Documento SG/R.VM.TRAB/III/INFORME FINAL. Informe Final de la Tercera Reunión de Viceministros y Expertos del Trabajo de la Comunidad Andina de fecha 15 de diciembre de 1999.

Documento SG/RE.M/ACTA FINAL. Acta Final de la Reunión de Expertos de Alto Nivel en Materia Migratoria de los Países Miembros de la Comunidad Andina de fecha 21 de mayo de 1999.

DECISIONES

Decisión 113 de fecha 17 de febrero de 1977 que crea el Instrumento Andino de Seguridad Social.

Decisión 116 de fecha 17 de febrero de 1977 que crea el Instrumento Andino de Migración Laboral.

Decisión 397 del 16 de septiembre de 1996 sobre la Creación de la Tarjeta Andina de Migraciones.

Decisión 458 del 1 de junio de 1999 que establece los lineamientos de la Política Exterior Común de la CAN.

Decisión 475 del 4 de febrero de 2000 sobre la Directiva Nº 1 Sobre La Política Exterior Común.

Decisión 476 del 2 de mayo de 2000 que establece las Pautas de Seguimiento de la Política Exterior Común.

Decisión 499 del 28 de junio de 2001 que actualiza la Directiva No. 1 sobre formulación y ejecución de la Política Exterior Común.

Decisión 502 del 22 de junio de 2001 sobre el establecimiento de Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina.

Decisión 503 del 22 de junio de 2001 sobre el Reconocimiento de los documentos nacionales de identificación.

Decisión 504 del 22 de junio de 2001 sobre la Creación del Pasaporte Andino.

Decisión 525 del 7 de julio de 2002 sobre las Características técnicas especificas mínimas de nomenclatura y seguridad del Pasaporte Andino.

Decisión 526 del 7 de julio de 2002 sobre las Ventanillas de entrada en aeropuertos para nacionales y extranjeros residentes en los Países Miembros.

Decisión 545 del 25 de junio de 2003 sobre el Instrumento Andino de Migración Laboral.

Decisión 546 del 25 de junio de 2003 que establece el Instrumento Andino de Seguridad Social

Decisión 547 del 25 de junio de 2003 sobre el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Decisión 548 del 25 de junio de 2003 sobre el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios.

Decisión 583 del 7 de mayo de 2004 sobre el Instrumento Andino de Seguridad Social

Decisión 584 del 7 de mayo de 2004 sobre el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Decisión 586 del 7 de mayo de 2004 sobre el Programa de Trabajo para la Difusión y Ejecución de la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos

Decisión 587 del 10 de julio de 2004 que establece los Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común Andina.

152


Decisión 590 de fecha 10 de julio de 2004 que adscribía al Consejo Andino de Defensores del Pueblo al Sistema Andino de Integración.

Decisión 601 del 21 de septiembre de 2004 que establece el Plan Integrado de Desarrollo Social.

Decisión 625 del 27 de octubre de 2005 que modifica la Decisión 504.

Decisión 655 del 24 de noviembre de 2006 que modifica la Decisión 504.

Decisión 709 del 23 de diciembre de 2008 que modifica la Decisión 504.

Decisión 719 del 24 de septiembre de 2009 que modifica la Decisión 504.

RESOLUCIONES

Resolución 957 Reglamento del Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo de fecha 23 de septiembre de 2005.

Resolución 528 Modificación del Contenido y Formato de la Tarjeta Andina de Migración (TAM) de fecha 11 de julio de 2001.

DOCUMENTOS DE TRABAJO

LAS MIGRACIONES INTRACOMUNITARIAS Y EXTRACOMUNITARIAS EN LA AGENDA DE LA COMUNIDAD ANDINA. Documento SG/dt 421 de fecha 06 de agosto de 2008.

BASES DE PROPUESTA DEL NUEVO INSTRUMENTO ANDINO DE MIGRACION LABORAL (SUSTITUTORIO DE LA DECISION 116). Documento SG/dt 212 de fecha 22 de mayo de 2003.

ELEMENTOS PARA UN MARCO GENERAL DE PRINCIPIOS Y NORMAS PARA ESTABLECER EL DERECHO DE RESIDENCIA A NIVEL COMUNITARIO DE PERSONAS NATURALES NACIONALES DE LOS PAISES MIEMBROS. Documento SG/dt 186 de fecha 03 de octubre de 2002.

LINEAMIENTOS PARA ELABORAR LAS BASES DE PROPUESTA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN MECANISMO ANDINO DE COOPERACION CONSULAR. Documento SG/dt 185 de fecha 03 de octubre de 2002.

PROPUESTAS DE LA SgCAN

Documento SG/Propuesta 154/Rev. 1. Propuesta de la Secretaria General sobre Lineamientos de la Política Externa Común Andina de Migraciones de fecha 03 de agosto de 2006.

Documento SG/Propuesta 154. Propuesta de la Secretaría General sobre lineamientos de la Política Externa Común Andina de Migraciones de fecha 12 de julio de 2005.

Documento SG/Propuesta 129. Propuesta de la Secretaria General sobre adscripción del Consejo Andino de Defensores del Pueblo al Sistema Andino de Integración de fecha 25 de junio de 2004.

Documento SG/Propuesta 118. Propuesta de la Secretaria General sobre la Composición del Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo de fecha 07 de febrero de 2004.

Documento SG/Propuesta 117. Propuesta de la Secretaria General sobre la Composición del Comité Andino de Autoridades en Seguridad Social de fecha 07 de febrero de 2004.

DOCUMENTOS INFORMATIVOS

COMUNIDAD ANDINA: NORMATIVA EN MATERIA DE MIGRACIONES – ENERO 2005. Documento SG/di 701 de fecha 20 de enero de 2005.

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5. PAgINAS WEB CONSULTADAS

Cámara de Diputados de la República Argentinahttp://www.diputados.gov.ar/

Cámara de Diputados de Bolivia http://www.diputados.bo/default.aspx?tabid=101

Comisión Interamericana de Derechos Humanoswww.cidh.org

Comunidad Andinawww.comunidadandina.org

Congreso de Paraguayhttp://www.congreso.gov.py/silpy/main.php?pagina=leyes_por_periodolegislativo

Corte Interamericana de Derechos Humanoshttp://www.corteidh.or.cr/

MERCOSURhttp://www.mercosur.org.uy/

Ministerio del Interior de Chilehttp://www.extranjeria.gov.cl/te_13.html.

Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanoshttp://www.ohchr.org/SP/Pages/WelcomePage.aspx

Página sobre Grupos en Situación de Especial Protección de la Comisión Andina de Juristaswww.cajpe.org.pe/gep

Parlamento de Uruguayhttp://www.parlamento.gub.uy/leyes/accesotextoley.asp?ley=17927&anchor

Tribunal Europeo de Derechos Humanoshttp://www.echr.coe.int/echr/Homepage_EN

Unión EuropeaPágina principal: http://europa.eu/index_es.htmPágina de búsqueda de derecho comunitario (tratados, sentencias, directivas, reglamentos, comunicaciones, entre otros): http://eur-lex.europa.eu/es/index.htm

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