El derecho a la educación en la niñez y adolescencia indígena de México, Mario Eduardo Maldonado...
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El derecho a la educación en la niñez y adolescencia indígena de México. Análisis de un proceso histórico. Avances y retos. Por: Mario Eduardo Maldonado Smith Noviembre 2011. México, Distrito Federal. 1
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El derecho a la educación en la niñez y adolescencia indígena
de México.
Análisis de un proceso histórico. Avances y retos.
Por:
Mario Eduardo Maldonado Smith
Noviembre 2011.
México, Distrito Federal.
1
El derecho a la educación en la niñez y adolescencia indígena de México.
Análisis de un proceso histórico. Avances y retos.
Pág.
Justificación del tema . . . . . . . 4Aspectos metodológicos . . . . . . . 5Resumen ejecutivo . . . . . . . . 8
1. Introducción . . . . . . . . 112. Distintas interpretaciones del indígena mexicano actual . . 15 3. La educación indígena en la conformación del Estado mexicano . 17
3.1. Nueva España . . . . . . . 193.2. México independiente . . . . . . 203.3 Revolución mexicana . . . . . . 223.4 México multicultural . . . . . . 26
4. Normativa nacional e internacional en materia de educación indígena 304.1. Normativa nacional . . . . . . 31
4.1.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 314.1.2. Ley general de derechos lingüísticos de los pueblos indígenas . . . . . . 344.1.3. Ley General de Educación . . . . 36 4.1.4. Reglamento interior de la Secretaría de Educación
Pública . . . . . . . 364.1.5. Ley para la protección de los derechos de niñas, niños y
Adolescentes . . . . . . 374.1.6. Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas . . . . . 384.2. Legislación internacional . . . . . 39
4.2.1. Declaración Universal de los Derechos Humanos . 464.2.2. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales . . . . . . 474.2.3. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos . 484.2.4. Convención internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial. . . 504.2.5. Declaración de los Derechos del Niño . . 544.2.6. Convención sobre los Derechos del Niño . . 554.2.7. Declaración Universal de la UNESCO sobre la diversidad Cultural . . . . . . 624.2.8. Convención sobre la protección y la promoción de la
diversidad de las expresiones culturales . . 634.2.9. Convenio No. 169 sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes de la OIT . . . 634.2.10 Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas . . . . 664.2.11 Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos
de los Pueblos indígenas. . . . . 694.2.12 Declaración Universal de Derechos Lingüísticos
Preliminares . . . . . . 774.2.13 Declaración sobre los derechos de las personas
pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas . . . . 71
2
. 4.2.14 Declaración sobre los principios sociales y jurídicos relativos a la protección y el bienestar de los niños, con particular referencia a la adopción y la colocación en hogares de guarda, en los planos nacional o internacional 72
4.2.15 Declaración y Programa de Acción de Viena . 73 5. Estadísticas en materia de educación indígena . . . 74
5.1 Pobreza y educación . . . . . . 81 5.2 Fines de la educación indígena. . . . . 84
6. Algunas medidas implementadas actualmente en materia de educación indígena . . . . . . 917. Reflexiones y conclusiones finales . . . . . 94
Bibliografía . . . . . . . . 96
3
Justificación del tema.
La presente investigación se titula: “El derecho a la educación en la niñez y
adolescencia indígena de México. Análisis de un proceso histórico. Avances y retos”.
La elección del tema para la Convocatoria del 4º Premio UNICEF “Los derechos de la
niñez y la adolescencia en México” encuentra su fundamento jurídico en el artículo 30
de la Convención sobre los Derechos del Niño, así como en múltiples instrumentos
internacionales, observaciones y recomendaciones generales emitidas por los órganos
encargado de supervisar la aplicación de tal normativa (entre ellos el Comité de los
Derechos del Niño).
El suscrito tomó dicho tema como elección ante la gran preocupación que
manifiesta por los derechos de la niñez y adolescencia indígena tanto en nuestro país
como a nivel internacional. Es evidente para todos la situación de exclusión, pobreza,
desigualdad, discriminación y asimetrías que presentan los pueblos indígenas (y,
consecuentemente sus niños, niñas y adolescentes) en prácticamente todos los
ámbitos.
Toda forma de discriminación hacía los niños, niñas y adolescentes indígenas
se traduce en una forma de violencia para los mismo. Al ser injustamente considerada
como inferior, irracional o bárbaras las manifestaciones culturales de los pueblos
indígenas, se ejerce una fuerte violencia que incide directamente en el desarrollo de la
infancia y adolescencia indígena.
Aunado a lo anterior, la particular situación de la niñez y adolescencia indígena
hace que sean necesarias ciertas medidas para garantizar sus derechos tanto
individuales como colectivos en razón de su pertenencia a un pueblo o comunidad
indígena. En el caso de los pueblos indígenas, ellos sólo se entienden como parte de
un sujeto colectivo: el pueblo o comunidad, sin el cual se pierde todo sentido de
identidad. Es por esta razón que los niños, niñas y adolescentes indígenas se ven
injustamente violentados cuando son forzados a asimilarse en una sociedad que les
niega el derecho a reivindicar y dar acomodo a sus diferencias culturales, como señala
Charles Taylor “Una sociedad supuestamente justa y ciega a las diferencias no sólo es
4
inhumana –en la medida en que suprime las identidades-, sino que también en una
forma sutil e inconsciente, resulta sumamente discriminatoria”1
En este sentido, el presente trabajo se encuadra en la temática especialmente
valorada para efectos de esta edición del premio: “El impacto de la violencia, en todas
sus expresiones, en los niños, niñas y adolescentes” Como se podrá apreciar a lo
largo de la presente obra, esta forma de violencia cultural se manifiesta en todas las
expresiones de la vida de niños, niñas y adolescentes indígenas, razón por la cuál es
urgente adoptar medidas tendientes a eliminar este flagelo (la violencia en todas sus
formas) En este trabajo, también se proponen medidas que de ser adoptadas
contribuirían enormemente al beneficio en lo particular de la niñez y adolescencia
indígena y, en lo general, de toda la sociedad.
Aspectos metodológicos.
Métodos empleados.
Para el presente trabajo y dada la especial naturaleza del tema sujeto a
investigación, se emplearon los siguientes métodos:
-Método deductivo. A partir de la observación de los hechos, así como del análisis y
recopilación de información que sobre el particular existe tanto a nivel nacional como
internacional (lo general), pudimos derivar argumentos que nos permitieran llegar a
una conclusión aplicable al caso mexicano (lo particular).
-Método comparativo. Recurriremos al derecho comparado para apreciar cómo se
regula el tema sujeto a investigación en los distintos instrumentos jurídicos
internacionales, en particular la Convención sobre los Derechos del Niño, así como la
jurisprudencia de los distintos tribunales internacionales junto con las Observaciones y
Recomendaciones Generales emitidas por los distintos órganos encargados de
supervisar la aplicación de los principales instrumentos internacionales (en particular,
el Comité de los Derechos del Niño).
1 TAYLOR, Charles. El multiculturalismo y la política del reconocimiento. Fondo de Cultura Económica. 2ª Ed. Trad. Mónica Utrilla De Neira, Liliana Andrade Llanas y Gerard Vilar Roca. México, 2009 Pág. 77.
5
-Método histórico. Recurriremos a diversas fuentes históricas, tanto de nuestro país
como a nivel internacional, a efecto de conocer el proceso histórico que ha seguido la
educación indígena y así dar cuenta de los avances que se han tenido en la materia.
Planteamiento del problema.
Los pueblos y comunidades indígenas tienen reconocidos determinados
derechos. Tanto individuales para cada uno de sus miembros, como colectivos para la
comunidad (como sujeto de derechos colectivos).
La justificación de los derechos colectivos es dotar de herramientas a aquellos
grupos que por su propia naturaleza requieren de ciertos derechos que rompen con la
tradición liberal de los derechos individuales y que sin los mismos (los derecho
colectivos), su permanencia como grupo se ve amenazada.
El derecho a la educación es un derecho universal de todo ser humano. Es
particularmente importante en el caso de la niñez y la adolescencia.
En el caso de los niños, niñas y adolescente indígenas, el derecho a la
educación es también un derecho humano pero que para contribuir a su pleno
desarrollo debe de contar con características particulares que den cuenta de las
especificidades culturales del pueblo o comunidad al que pertenece el niño, niña u
adolescente indígena. Tales especificidades culturales son diversas e implican
múltiples retos.
Reglas para el planteamiento del problema.
Han sido colmadas las reglas para el planteamiento del problema toda vez que:
ha sido planteado el problema en una forma clara; ha sido localizado y ubicado; hemos
elegido los métodos idóneos para abordar el problema; hemos anticipado un plan a
seguir en la investigación; hemos constatado que se trata de un verdadero problema y
no de un pseudoproblema; el objeto de investigación es susceptible de ser analizado
(fragmentado en sus partes), así como simplificado, factible de someterse a la
6
analogía (con el derecho comparado) y susceptible de que puedan aplicarse los
conocimientos adquiridos.
Objetivo de la investigación.
Se pretende demostrar la violencia a la que ha sido sometida la niñez y
adolescencia indígena a lo largo del devenir histórico de nuestro país en un intento de
formas Estados culturalmente homogéneos negando el derecho a los pueblos
indígenas a ser culturalmente diferentes.
Asimismo, se pretende demostrar la virtud que la educación multicultural tiene
para el fortalecimiento de sociedades inclusivas que reconozcan el valor de la
diferencia en la igual dignidad de todos los pueblos y culturas del mundo.
Justificación de la investigación.
Tratándose de la infancia y adolescencia indígena, así como su vinculación con
el derecho a la educación, por desgracia son pocas las investigaciones que sobre el
particular se realizan. En el campo de la ciencia jurídica, muchas áreas y disciplinas se
encuentran colmadas de grandes y profundos estudios pero en el caso de la materia
indígena, los resultados se miden a cuentagotas.
La presente investigación busca contribuir a enriquecer la materia de: “la niñez
y adolescencia indígena” con un estudio abocado al derecho nacional e internacional,
junto con el apoyo de las ciencias políticas, sociales y la estadística.
Hipótesis.
Consideramos que la educación multicultural es la herramienta idónea para
construir sociedades inclusivas que permitan erradicar el lastre de la discriminación en
todas sus formas, reconociendo el igual valor y dignidad de todos los pueblos y
culturas del mundo.
7
Del mismo modo, consideramos que tal forma de educación es una condición
sine cua non para garantizar la pervivencia y continuidad de los pueblos indígenas
como tales (y, consecuentemente la niñez y adolescencia indígena).
Resumen Ejecutivo.
La diversidad de los pueblos indígenas existentes en México nos hace ser una
nación multicultural de acuerdo con nuestra carta fundamental. Este carácter
multicultural se refleja en la existencia de más de 60 pueblos originarios que
conservan sus propias lenguas, valores y tradiciones, asó como sus propios sistemas
sociales, políticos y normativos propios a partir de los cuales organizan los diferentes
aspectos de su vida.
Apesar de la inconmensurable riqueza cultural de la que son portadores los
pueblos originarios, contradictoriamente los pueblos indígenas (y de ellos sus niños y
adolescentes) son el sector social que presenta las mayores asimetrías en todos los
campos. A lo largo de este triste camino histórico que comienza desde la conquista y
hasta nuestros días, los pueblos indígenas se han encontrado permanentemente
relegados en todos los aspectos de la vida. A su subordinación, abandono y
dependencia se le ha sumado el permanente sufrimiento que padecen de
estigmatización y discriminación, a partir de ella se busco construir estados
culturalmente homogéneos en los que existiera una sola lengua, una sola religión y
unas determinadas prácticas culturales compartidas por todos. Para las minorías
nacionales y los pueblos indígenas el dilema se reducía a su asimilación o bien, a la
exclusión. En este sentido, no debe sorprendernos que durante el tradicional modelo
de “Estados nación” no les haya ido tan bien a las minorías nacionales e indígenas.
Afortunadamente, con el transcurso del tiempo, las diversas políticas aplicadas
para con estos grupos han venido de menos a más para reconocerse en la actualidad
el derecho del que disponen a la Educación pero no ya como una herramienta utilizada
por los Estados para la homogeneización cultural sino, por el contrario, como una
herramienta para garantizar la existencia y continuidad de los pueblos indígenas como
tales.
El propósito de éste artículo es mostrar una visión general del derecho a la
educación indígena en México, así como proponer propuestas claras y concretas que
8
permitan hacer una realidad el México multicultural que muchos desean. Para ello, se
tratarán tres ejes fundamentales: El histórico, el jurídico, y el estadístico. En el primero
de ellos abordaremos la forma en cómo la educación indígena fue dirigida desde el
periodo colonial hasta la actualidad, advirtiendo desde ahora que la educación
indígena no fue siempre considerada como un derecho sino que, por el contrario, el
reconocimiento de este derecho (y la asunción de la obligación correlativa para los
Estados) ha sido muy reciente como se demostrará en la sección destinada al ámbito
jurídico y en donde haremos especial hincapié al trabajo realizado por la Organización
de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
La evolución en materia del reconocimiento de la diversidad cultural queda
perfectamente manifestada a través de los diversos instrumentos internacionales que
se han creado al efecto. En este trabajo haremos referencia a instrumentos como la
Declaración universal de los Derechos Humano, los dos Pactos Internacionales de
Derechos Humanos de 1966, la Declaración y la Convención de los Derechos del
Niño, la Convención internacional sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación Racial, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, la
Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, el Proyecto de
Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos indígenas, la Declaración
Universal de Derechos Lingüísticos Preliminares, entre otras tantas.
Para complementar el plano jurídico, también se presenta jurisprudencia
internacional emitida mediante Observaciones y Recomendaciones Generales por
parte los órganos expresamente encomendados a vigilar y supervisar la aplicación de
los principales instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, entre
ellos el Comité de Derechos Humanos y el Comité de los Derechos del Niño.
Junto con la normativa internacional, se hará referencia a los avances que
presenta el Estado mexicano en su derecho positivo y que también revelan el
compromiso cada vez mayor en materia de derecho indígena y, dentro de este campo,
lo relativo a la educación de niños, niñas y adolescentes indígenas. Desde el plano
jurisdiccional también se aprecian avances y para ello, se acompañan diversas tesis y
jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación.
9
Asimismo se proporcionará información estadística para conocer el estado
actual que guarda la educación de los pueblos indígenas. Si bien es cierto que se han
implementado diversas medidas que en los últimos años han contribuido a disminuir
las desigualdades, la realidad es que aún falta mucho por hacer tratándose de temas
como: la educación para adultos; la pobre estructura educativa media y superior (que
obliga a miembros de comunidades indígenas a trasladarse a otros lugares para
continuar sus estudios); los índices de deserción escolar; las graves desigualdades
existentes en las diversas entidades federativas, entre otras.
Finalmente se expondrán algunas medidas que actualmente se implementan
en materia educativa indígena las cuales revelan los deseos de muchos sectores
sociales para que el México multicultural sea una realidad.
El derecho a la educación en la niñez y adolescencia indígena de México.
10
Análisis de un proceso histórico. Avances y retos.
1. Introducción.
México se define a sí mismo como un país pluricultural, sustentado en sus
pueblos indígenas. En nuestro país existen cuando menos 62 pueblos originarios con
sus propias lenguas, valores y tradiciones.2 También cuentan con sistemas sociales,
políticos y normativos propios a partir de los cuales organizan los diferentes aspectos
de su vida.
En términos cuantitativos, la población indígena de nuestro país representa
aproximadamente el 14% del total del país (lo que equivale a un número aproximado
de 15.7 millones de habitantes) distribuidos a lo largo y ancho del territorio nacional.3
En cada una de las 32 Entidades Federativas de la República tiene carta de residencia
por lo menos algún pueblo originario. En tal sentido, no existe una sola entidad que no
tenga el carácter de multicultural, aunque sí es de señalar que en cada una de ellas la
distribución cuantitativa es de lo más asimétrica pues mientras en algunos casos como
en Oaxaca y Yucatán llega a porcentajes superiores al 50%, en otros casos alcanza
porcentajes cercanos al 30% como en Campeche, Chiapas y Quintana Roo y en otros
apenas porcentajes entre el 1 y 2% como ocurre con estados como Coahuila, Nuevo
León y Zacatecas.4
Respecto esta diversidad cultural, resulta adecuado traer a colación lo que la
UNESCO ha señalado en la Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural en
relación con la cultura. En el artículo 1º de la referida Declaración señala: “La cultura
adquiere formas diversas a través del tiempo y del espacio. Esta diversidad se
manifiesta en la originalidad y la pluralidad de las identidades que caracterizan a los
grupos y las sociedades que componen la humanidad. Fuente de intercambios, de
innovación y de creatividad, la diversidad cultural es tan necesaria para el género
humano como la diversidad biológica para los organismos vivos. En este sentido,
2 NAVARRETE LINARES, Federico. Los pueblos indígenas de México. Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, CDI, México. 2008. Pág. 69.3 TOMASINI ACLE, Marcela. Percepción de la imagen del indígena en México, diagnóstico cualitativo y cuantitativo. Comisión Nacional para el Desarrollo de los pueblos Indígenas. CDI. México. 2006. Pág. 5. 4 Censo de Población y Vivienda 2010. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Información proporcionada por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) de la Cámara de Diputados. Septiembre 2011.
11
constituye el patrimonio común de la humanidad y debe ser reconocida y consolidada
en beneficio de las generaciones presentes y futuras.”
Nuestra historia ha atravesado por momentos muy dolorosos, en ellos no
hemos sabido dar a estos pueblos el lugar que se merecen dentro de la sociedad
mexicana. En el afán por conformar el México que un sólo grupo de la sociedad
deseaba se excluyó a muchos otros sectores sociales. Se intentó que “los diferentes”
se acoplaran al proyecto nacional para formar un sólo modelo de “mexicano” pero los
grupos excluidos no renunciaron a su identidad, se adaptaron a las nuevas realidades
sin que por ello perdieran sus propias formas de entender la vida.
Lo anterior, por desgracia, no fue una política seguida solamente por nuestro
Estado, por el contrario, nuestro país fue una de las manifestaciones de una política
continua seguida en muchos más.
Ahora bien, a pesar de la inconmensurable riqueza cultural de la que son
portadores los pueblos originarios y de la que con tanto afán el Estado mexicano se
enorgullece en presumir internacionalmente, contradictoriamente los pueblos
indígenas (y de ellos sus niños) son el sector social que presenta las mayores
asimetrías en todos los campos.
A lo largo de este triste camino histórico que comienza desde la conquista y
hasta nuestros días, los pueblos indígenas se han encontrado permanentemente
relegados en todos los aspectos de la vida, los económicos, los políticos, los sociales,
etc., La historia de estos pueblos ha sido por no decir menos, desgraciada. A su
subordinación, abandono y dependencia se le ha sumado el permanente sufrimiento
que padecen de estigmatización y discriminación. Esto se ha traducido a lo largo de la
historia en la falta de una política clara y en la carencia real de reconocimiento que han
mantenido tal sujeción y precariedad como parte de su vida cotidiana.5
El actual Relator Especial para la Situación de los Derechos y Libertades
Fundamentales de los Pueblos Indígenas, James Anaya, señala: “En el mundo
contemporáneo, los pueblos indígenas viven generalmente bajo condiciones de gran
desventaja comparativa dentro de los Estados que fueron construidos en torno a ellos.
5 RAMÍREZ, Silvina. La guerra silenciosa: despojo y resistencia. Los derechos de los pueblos indígenas en Argentina. Ed. Capital Intelectual. Buenos Aires, Argentina. 2006. Pág. 8.
12
Los fenómenos históricos motivados por la discriminación racial no son meras
injusticias del pasado, sino que se traducen en desigualdades presentes. Los pueblos
indígenas se han visto privados de vastas extensiones de tierras y del acceso a los
recursos necesarios para la subsistencia, y han padecido el efecto de las fuerzas que
históricamente han procurado hacer desaparecer sus instituciones políticas y
culturales. Como consecuencia, los pueblos indígenas han sido discriminados en
términos económicos y sociales, su cohesión como comunidades se ha visto
quebrantada o amenazada y la integridad de sus culturas ha sido socavada. Tanto en
los Estados industrializados como en los países en vías de desarrollo, los sectores
indígenas se encuentran, casi invariablemente, en el último escalón de la escala
socioeconómica y existen al margen del poder.”6
En este sentido, es justo señalar que los pueblos indígenas “han librado una
guerra silenciosa, en la que por fortuna no han sido vencidos, no se encontraron (ni se
encuentran) inmersos en el paradigma de la sumisión, sino antes bien resistieron
históricamente, primero a la conquista y luego a la asimilación e integración luchando
por conservar sus formas de vida y su cosmovisión del mundo. Fue así que libraron
una guerra silenciosa que les permitiera reivindicar su identidad, mantener su
espiritualidad, conservar sus autoridades para así no verse diluidos en un modelo que
no los representa.”7
El principal instrumento utilizado por la inmensa mayoría de los Estados en
cuyo territorio coexistían diversas minorías nacionales y/o pueblos indígenas para
lograr construir Estados culturalmente homogéneos bajo la tradicional expresión de
“Un Estado, una nación” fue sin lugar a dudas la educación.8 Afortunadamente, con el
transcurso del tiempo, las diversas políticas aplicadas para con estos grupos han
venido de menos a más para reconocerse en la actualidad el derecho del que
6 ANAYA, James. Los pueblos indígenas en el derecho internacional. Trad. De Luís Rodríguez Piñero Royo en colaboración con Pablo Ortiz Gutiérrez Vega y Bartolomé Clavero. Ed. Trotta. Madrid, 2005. Pág. 25. Del mismo modo, el Relator anterior, Rodolfo Stavenhaven señaló que: “Los pueblos indígenas se cuentan entre los sectores sociales más pobres y vulnerables del mundo. Suelen ser víctimas de distintas formas de discriminación y de la negación de sus derechos básicos. Han sido históricamente desposeídos de sus tierras y recursos, lenguas, culturas y formas de gobierno, y con frecuencia excluidos del acceso a los servicios sociales básicos (educación, salud y alimentación, agua, salubridad, alojamiento, etc.)” Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas, Rodolfo Stavenhaven. E/CN.2005/88, 6 de enero de 2005. Consultado en la Página Oficial del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el 23/11/11. Disponible en: http://www2.ohchr.org/spanish/issues/indigenous/rapporteur/reports.htm7 RAMÍREZ, Silvina. Ob. Cit. Pág. 20.8 MILLER, David. Sobre la nacionalidad. Autodeterminación y pluralismo cultural. Ed. Paidós. Serie Estado y sociedad No. 53. Trad. Ángel Rivero. Barcelona, 1997.
13
disponen a la Educación pero no ya como una herramienta utilizada por los Estados
para la homogeneización cultural sino, por el contrario, como una herramienta para
garantizar la existencia y continuidad de los pueblos indígenas como tales. Resulta
curioso este cambio tan trascendental en la consideración de la educación para los
pueblos indígenas, mientras antes era un instrumento de asimilación, hoy día es
considerado un instrumento de liberación que afirma y reivindica el derecho a la
diferencia cultural de los pueblos indígenas. Este cambio puede apreciarse en la
siguiente cita del Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos y las
Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas:
“La educación es un instrumento indispensable para que la humanidad pueda
progresar hacia los ideales de paz, libertad y justicia social, que está al servicio de un
desarrollo humano más armonioso, más genuino, para hacer retroceder la pobreza, la
exclusión, las incomprensiones, las opresiones y las guerras. El derecho a la
educación se revela clave para millones de indígenas en todo el mundo no sólo como
un medio para salir de la exclusión y la discriminación que han sufrido históricamente
sino también para el disfrute, mantenimiento y respeto de sus culturas, idiomas,
tradiciones y conocimientos.”9
El propósito de éste artículo es mostrar una visión general del derecho a la
educación indígena en México, para ello, se tratarán tres ejes fundamentales: El
histórico, el jurídico, y el estadístico. En el primero de ellos abordaremos la forma en
cómo la educación indígena fue dirigida desde el periodo colonial hasta la actualidad,
advirtiendo desde ahora que la “educación indígena” no fue siempre considerada
como un derecho sino que, por el contrario, el reconocimiento de este derecho (y la
asunción de la obligación correlativa para los Estados) ha sido muy reciente como se
demostrará en la sección destinada al ámbito jurídico y en donde haremos especial
hincapié al trabajo realizado por la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).
Este trabajo se asienta en la convicción de que en la medida que conozcamos
nuestras realidades será más sencillo construir una democracia incluyente. Los
pueblos indígenas de nuestro país constituyen parte de esa realidad y demandan su
inclusión en la participación política, económica y social de nuestro país. Por esta
9 Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Ob. Cit. Párrafo 14.
14
razón, para conocer la realidad educativa actual, se incluye una sección en la que se
presentan datos estadísticos recientes que nos permitirán apreciar los problemas y
dificultades que aún subsisten en la educación indígena.
Finalmente se expondrán algunas medidas que actualmente se implementan
en materia educativa indígena las cuales revelan los deseos de muchos sectores
sociales para que el México multicultural sea una realidad.
Antes de comenzar a tratar estos ejes, resulta de gran interés reflexionar sobre
ciertas interpretaciones que aún continúan existiendo en diferentes sectores de la
sociedad respecto del tema indígena. A continuación nos referiremos a ellas.
2. Distintas interpretaciones del indígena mexicano actual.
La diversidad de los pueblos indígenas existentes en México nos hace ser una
nación multicultural de acuerdo con nuestra carta fundamental. La concepción de la
mayoría de mexicanos poco a poco se está cambiando en ésta dirección, pero por el
momento aún existen dentro de la población, diferentes formas de tratar la “cuestión
indígena”.
Por un lado, en el inconsciente colectivo de la gran mayoría de mexicanos
distinguimos dos tipos de indígenas a “nuestros antepasados”, y a los “indígenas
actuales”. Los primeros son, sin duda, ejemplo de gloria, grandes civilizaciones con
sus pirámides y monumentos. Nos llena de orgullo sentirnos herederos de aztecas,
mayas, teotihuacanos, zapotecas y mixtecas. Sentimos en nuestra sangre la energía y
misticismo de aquellos constructores de Tenochtitlán, Teotihuacán, Tula, Mitla, Monte
Albán y Chichen Itzá. No obstante, nuestra perspectiva es totalmente distinta
tratándose de los indígenas actuales, del indígena vivo. Experimentamos una suerte
de transmutación valorativa y lo que antes era orgullo y admiración pasa a ser
desprecio y exclusión. Culpamos de su situación actual al colonialismo español, a la
globalización, a las políticas gubernamentales o a cualquier otro factor para escapar
de la responsabilidad colectiva que nadie está dispuesto a asumir.
15
Otras visiones íntimamente relacionada con la anterior tienden a la asimilación
y a la integración. Ambas han sido puestas en práctica a lo largo de nuestra historia.
Primero una visión asimilacionista durante las luchas por la independencia (y en los
primeros años del México independiente) en donde al indígena se le tenía que
asimilar, para formar una nación más grande, más fuerte, para hacer frente con una
mayor cantidad de individuos, a los intentos imperialistas de recuperación colonial.
Posteriormente (y hasta hace pocos años) las políticas estatales estaban encaminadas
a integrar al indígena a la nación recién formada, homogeneizar a los habitantes,
hacer del nuevo Estado una nueva nación. “Un solo Estado, una sola nación”.
Otra visión pasa por considerar a los indígenas actuales como herederos
legítimos de nuestros ancestros, a pesar de la dramática situación en la que hoy se
encuentran y, como tales, como último vestigio de glorías pasadas, hay quienes
intentan cristalizarlos en el tiempo, hacer de ellos piezas dignas de museo en tanto se
conserven como tales, sin aprender el español, empleando sus antiguas tecnologías,
vistiéndose y calzándose como indígenas, en fin, aferrados a su pasado. Esta visión
identifica a los indígenas con un pasado distante imposible de recuperar, ve lo
indígena como una cuestión “a-histórica”, concibe cualquier transformación cultural
como algo negativo porque implica una pérdida de sus auténticas raíces
prehispánicas. De esta manera “los pueblos indígenas son reducidos a pintorescas
reliquias del pasado perdido y se les niega el derecho a cambiar y progresar.”10
La visión multicultural que se intenta establecer en nuestro país rompe
tangencialmente las visiones pasadas.11 La permanencia de pueblos indígenas
10 NAVARRETE LINARES, Federico. Ob. Cit. Pág. 12.11 Para Will Kymlicka el culturalismo liberal “es la perspectiva que sostiene que los Estados liberal democráticos no sólo deberían hacer respetar el familiar conjunto de habituales derechos políticos y civiles de ciudadanía que amparan todas las democracias liberales; también debe adoptar varios derechos específicos de grupo o políticas dirigidas a reconocer y a acomodar las diferentes identidades y necesidades de los grupos etnoculturales.” KYMLICKA, Will. “El culturalismo liberal: ¿un consenso naciente?” En: La política vernácula. Nacionalismo, multiculturalismo y ciudadanía. Ed. Paidós. Serie Estado y sociedad, No. 106. Trad. Tomás Fernández Auz y Beatriz Eguibar. Barcelona, 2003. Pág. 63. Para Luigi Ferrajoli una política multiculturalista implica ir más allá de la defensa del principio de igualdad y de los relativos derechos fundamentales. Implica el aprender a conocer las culturas diversas y a superar nuestros prejuicios y nuestro analfabetismo cultural, “es esta una condición difícil pero necesaria del proceso de afirmación de los derechos sobre el plano cultural, que como se ha dicho representa la principal condición pragmática de su efectividad” FERRAJOLI, Luigi. “Los fundamentos de los derechos fundamentales.” En: FERRAJOLI, Luigi. Los fundamentos de los derechos fundamentales. Edición de Antonio de Cabo y Gerardo Pisarello. TROTTA. 4ª edición. Madrid. 2009. Pág. 371. Para nosotros, el multiculturalismo es “una política caracterizada por el reconocimiento de la diversidad cultural en el igual valor y dignidad de todos los pueblos, tanto a nivel internacional, como al interior de cada Estado. En este sentido, implica un cambio de paradigma para reconocer que no existe Estados homogéneos sino que, por el contrario, la inmensa mayoría de los Estados del mundo son Estados pluriétnicos, esto es, Estados en cuyo territorio conviven diversos pueblos con características culturales distintivas y que tienen el igual
16
después de 500 años nos demuestra que lejos de ser estáticos, los pueblos indígenas
cambian y se adaptan a las nuevas realidades. Los pueblos indígenas han sabido
sobrevivir a esta contradictoria y dinámica realidad, buscando la manera de ser parte
del presente y del futuro de nuestro país, como lo han sido de su pasado.
Es precisamente la capacidad de adaptación de estos pueblos para apropiarse
de las manifestaciones culturales externas, transformándolas y haciéndolas suyas, de
cambiar dentro de los límites de su existencia sin perder por ello su identidad y sin
dejar de ser lo que son, lo que constituye el mejor legado cultural para nuestro país en
lo particular y para la comunidad universal en lo general.
Como precisa Navarrete Linares: “Ser indígena no pasa por cristalizarse en el
tiempo, por aferrarse al pasado, sino en saber armonizar el cambio con la continuidad,
la fidelidad a las tradiciones con la capacidad de adaptación.”12 Hoy día, intentamos
construir un México en donde puedan coexistir las diversas culturas sin que una
absorba a las otras, sin que exista discriminación y prejuicios hacia lo diverso. La
herramienta para hacerlo es la educación, la formación de nuestra generación actual y
el de las futuras dentro del conocimiento de lo diverso y no bajo patrones
homogeneizadores.
3. La educación indígena en la conformación del Estado mexicano.
Hay una historia que no se cuenta en los libros, una historia de aquellos que
siempre han estado presentes en la conformación de nuestro país pero cuyos rostros
se han tratado de ocultar por generaciones. Se trata de una historia en la que el grito
de millones de almas ha sido ahogado y que hasta hace pocos años nos hemos
dignado a escuchar. Es la historia del México profundo, la historia de los pueblos
indígenas.
Los pueblos originarios en México representan aproximadamente el 14% del
total de la población nacional, contribuyen a la riqueza nacional con todo su cúmulo de
valor y dignidad que cualquier otro pueblo.” MALDONADO Smith, Mario Eduardo. Reconocimiento constitucional del derecho colectivo a la consulta previa de comunidades indígenas en México. Tesina de titulación para obtener el grado de Licenciado en Derecho. Universidad Nacional Autónoma de México. México. Octubre, 2011. Pág. 14. 12 NAVARRETE LINARES, Federico. Ob. Cit. Pág. 13.
17
tradiciones, costumbres, lenguas, gastronomías, festividades, etc. Han participado en
los cambios económicos, políticos y sociales de México desde que existe como
Estado. En la actualidad son también participes de los cambios que se experimentan
y hoy más que nunca demandan su posición en la nación mexicana como miembros
activos, con derechos propios (individuales y colectivos) y, con la capacidad de
gobernarse a sí mismos de acuerdo con sus culturas y sus tradiciones.
Cada vez se abren más espacios para la expresión cultural indígena, ya no es
algo que deba ocultarse sino un patrimonio que nos enriquece como nación. “Las
culturas se enriquecen mutuamente y avanzan más rápido cuando hay armonía y
esfuerzos comunes.”13 No obstante, durante siglos ha predominado la visión contraria.
Se impuso una visión reduccionista, la del Estado homogéneo y, como consecuencia,
la heterogeneidad fue percibida como una amenaza y un riesgo para la estabilidad, por
lo que se emprendieron importantes esfuerzos por incorporar al diferente, al otro. En el
caso de los pueblos originarios de México, este esfuerzo de incorporación se dio
principalmente a través de la religión y la educación.
Con gran destreza Marcela Tomasini Acle precisa: “Si consideramos que una
cultura implica una visión, una manera de conocer, interpretar y nombrar el mundo, y
que tiene tras de sí muchos años de construcción, de reflexión, de intercambio, de
experiencia, de vivencias, podemos concluir que su pérdida trae consigo la merma
irreversible del patrimonio cultural, no de un país, sino de la humanidad.”14
A continuación expondremos cómo ha sido tratada la educación de la niñez y la
juventud indígena en el proceso de conformación del Estado mexicano.
3.1. Nueva España.
Los españoles llegaron a lo que hoy es México en 1517 y para 1521 el imperio
Azteca materialmente había sucumbido. Pocos años después, la conquista militar
habría culminado para dar paso a la conquista espiritual de las poblaciones indígenas.
13 TOMASINI, ACLE, Marcela. Ob. Cit. Pág. 5.14 Ibídem.
18
Si bien, tras diversos debates, a los nativos se les “concedió” el “derecho” a
ser portadores de alma y, por tanto, susceptibles de redención (lo que no ocurrió con
los negros), ello estaba condicionado a su conversión. Sólo entre indios conversos
sería posible un avance en la relación. Esta labor fue encomendada a la iglesia bajo el
principio de que “la educación los convertiría en seres verdaderos y dominaría sus
inclinaciones naturales”. Evangelización y educación se identificaron y fueron, desde
entonces, la misma cosa: con letras se convertirían en verdaderos hombres.15
Para evangelizar al indígena se utilizaron diversos medios, desde la
representación teatral, la pintura, la danza y la música. Las primeras órdenes
religiosas en llegar fueron los Franciscanos (1524) seguidos de los Domínicos y
Agustinos. Más tarde llegarían los primero Jesuitas al virreinato de la Nueva España
(1572)
La llegada de Jesuitas a la Nueva España transformó trascendentalmente la
forma de educar. Las primeras órdenes religiosas en llegar a la Nueva España poco se
interesaron por internarse en el mundo indígena16 y sólo impusieron la fe católica con
la consecuente intolerancia hacia las manifestaciones culturales indígenas –lo que
llevó a la quema y destrucción de grandes muestras de riqueza cultural-.
En el caso de los miembros de la Compañía de Jesús, desde un principio se
interesaron por aprender las lenguas nativas y se caracterizaron por su humanismo en
la labor evangelizadora, en particular tratándose de los niños y jóvenes. En 1585 se
publicó un catecismo bilingüe elaborado por el jesuita Plaza, más tarde, en 1591 fue
sustituido por el de Ripalda, otro jesuita. Este texto, fue elaborado a través de
preguntas y respuestas, y fue básico en la educación básica-elemental hasta
mediados del siglo XIX.17 Es importante hacer notar que muchos sectores religiosos se
oponían a la traducción de la “palabra divina” al lenguaje indígena por considerar a
éste un “lenguaje incivilizado”, los Jesuitas, por su parte, se valieron de todos los
medios para educar a la población nativa.
Uno de los principales medios usados por los jesuitas en su labor
evangelizadora fue, sin duda, el sincretismo religioso tomando elementos de lo
15 RAMÍREZ CASTAÑEDA, Elisa. La educación indígena en México. UNAM. México, 2006. Pág. 21. 16 Es necesario señalar excepciones como Fray Bartolomé de las Casas, Fray Toribio de Motolinia, Vasco de Quiroga, entre otros. 17RAMÍREZ CASTAÑEDA, Elisa. Ob. Cit. Pág. 42.
19
indígena y plasmándolos en la religión católica. La más clara muestra: la virgen de
Guadalupe (Tonantzín para los indígenas), “fueron los jesuitas quienes implantaron en
la Nueva España su devoción y propalaron y popularizaron, como contrapeso a la
iglesia Peninsular, el culto a Guadalupe que habría de convertirse con el tiempo en
emblema de la naciente nación mexicana. Arrebatada a la incredulidad franciscana
inicial, se la hace india, nativa, madre y protectora de de las Américas en general y de
los novohispanos en particular.”18
Los jesuitas también destacaron por abrir colegios para la juventud indígena
como el de San Gregorio –donde los incluso podían cursar estudios superiores-, San
Bernardo y San Ildefonso. Vale la pena señalar que en el Colegio Seminario de Ciudad
de México, casi la cuarta parte de los asistentes fueron indígenas hijos de caciques.19
3.2. México independiente.
En las luchas por la independencia frente al imperio Español, importantes
actores fueron los pueblos indígenas. Mucha sangre indígena, criolla y mestiza costó
romper las cadenas que nos ataban a la metrópoli española, y, conseguida finalmente
la independencia habría que pensarse en la conformación del nuevo Estado. Pero el
nuevo Estado habíase de formar de acuerdo con los parámetros comunes de la época
“un Estado, una nación”
Bajo el discurso de la igualdad nacional se homogeneizó a todos los que
habitábamos este territorio, en apariencia esto debía favorecer a los indígenas al
liberarlos del estatus de inferioridad al que habían sido relegados durante la colonia.
La realidad es que al indígena se le siguió viendo como a una persona de segunda
categoría a quién sí se quería ayudar primero se le tenía que despojar del carácter de
indio.
La igualdad significó homogeneidad y fue definida por las élite mestiza desde
su propia cultura e identidad, Así, pensaban que todos los mexicanos debían ser
iguales porque todos debían tener la misma cultura occidental, hablar la lengua
española y practicar la religión católica.20
18 RAMÍREZ CASTAÑEDA, Elisa. Ob. Cit. Pág. 43.19 RAMÍREZ CASTAÑEDA, Elisa. Ob. Cit. Pág. 42. 20 Con gran línea maestra Rodolfo Stavenhaven señala lo anterior: “La principal forma de discriminación en materia de educación ha sido la tendencia de usar la escuela como un instrumento privilegiado para
20
De esta manera, lo indígena pasó a ser considerado como un problema para la
unidad nacional, el llamado “problema indígena”. El atraso, pobreza y diversidad
cultural de estos pueblos fue visto como un obstáculo para el progreso del país.
En este contexto, la educación del siglo XIX estuvo directamente encaminada a
lograr la homogeneidad cultural de todos los mexicanos, había que terminar con la
pluralidad cultural del país, hacer que los indígenas dejaran de serlo. Para cumplir con
este objetivo la educación nacional sólo podía ser en español, las leyes, documentos
oficiales, trámites, libros y periódicos.
Durante la segunda mitad del siglo XIX, cobra enorme fuerza el discurso de
“civilización o barbarie”. Para ingresar al progreso el país primero debía extirpar
aquello que resultaba incompatible: lo indígena. De esta forma, encontramos una
dicotomía en la que lo indígena se asocia con el pasado, lo inmutable, la pobreza, en
fin, con la barbarie. Y por el otro lado, la civilización o progreso se asocia con lo
europeo, con Inglaterra como potencia industrial, con Francia como sede cultura del
mundo (música, artes, vestido, literatura, arquitectura, lengua, etc.) y con Prusia como
símbolo militar.
Durante el gobierno de Porfirio Díaz (1884-1910) lo podemos apreciar a
plenitud. Las modas francesas se impusieron entre las elites mestizas, junto con
grandes construcciones de estilo francés, el impresionante desarrollo del Ferrocarril a
lo largo y ancho del territorio nacional y el modelo económico agro exportador
imperante.
México había entrado a la “modernidad” y para principios del siglo XX, la
población indígena ya era menos de la mitad de la población total del país sin que
hubiese habido un exterminio de la población indígena, como en Argentina o Estados
promover la asimilación de los pueblos indígenas al modelo cultural de la mayoría o de la sociedad dominante. El currículo de las escuelas generalmente está diseñado para la niñez urbana y resulta poco relevante en el medio indígena. En efecto, durante mucho tiempo y en muchos países el objetivo mismo de la educación indígena era de "civilizar" a los niños indígenas enseñándoles la lengua, la cultura y los conocimientos del grupo dominante, que después de los colonizadores fue el de la nacionalidad hegemónica. Para ello funcionaba la educación impartida por el Estado así como la que practicaban las diversas misiones religiosas. Generaciones enteras de niños y niñas indígenas han pasado por estas escuelas, en las que sufrían discriminación lingüística, religiosa y cultural.” Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Ob. Cit. Párrafo 41.
21
Unidos, sino más bien debido al éxito de la política imperante: hacer un México
homogéneo, “desindianizar” a la población.
De esta manera, a millones de personas se les obligó, o se les convenció, a
abandonar su identidad y su cultura indígena.21 Millones de indígenas aprendieron a
hablar castellano, dejaron de hablar sus lenguas, cambiaron su estilo de vestir y, en
muchos casos, también su lugar de residencia; modificaron su definición identitaria
para dejar de considerarse miembros de una comunidad indígena y pasar a
considerarse ciudadanos de la nación mexicana.22,
3.3. Revolución Mexicana.
A principios del siglo XX, el modelo de desarrollo porfirista daba claras
muestras de deterioro: retroceso económico, represiones obreras y campesinas,
presiones internacionales, inconformidad generalizada de la población, entre otras.
Bajo el lema “sufragio efectivo, no reelección” se puso fin al régimen (1910). Las
demandas de quienes tanto tiempo habían sido olvidados comenzaron a escucharse.
“Tierra y libertad” se convirtió en el estandarte de una Revolución que buscaba no
quedar inconclusa y que con la Constitución de 1917 parecía encontrar la forma de
hacerse realidad.
Obreros, campesinos e indígenas fueron el sustento legitimador de la
Revolución Mexicana. La nueva Constitución estaría dirigida a ellos, es así que el
artículo 123 constitucional sería el emblema de la lucha obrera y al artículo 27
constitucional para el campesinado mexicano. Al indígena se le ubico como pate de
ambos sectores, sin reconocer las particularidades del mismo23. El tema indígena
quedo subsumido dentro de las luchas obreras y campesinas, pensándose que con
21 Durante este periodo existieron algunos proyectos alternativos organizados por los propios indígenas. Como el propuesto por el indígena Tomás Mejía. Otra forma de resistencia fue la violenta lucha armada, como la dirigida por el cacique indígena Manuel Lozada “el tigre de Alica”. Para profundizar puede consultarse la obra de Enrique KRAUZE. Siglo de Caudillos, biografía política de México (1810-1910). Editorial Tusquets. 1994. 22 NAVARRETE LINARES, Federico. Ob. Cit. Pág. 39. El éxito de ésta política se debe también al intenso desarrollo capitalista experimentado en el país, fundamentalmente con las grandes haciendas exportadoras de henequén, café y caña de azúcar. Para ampliar sobre este tema puede consultarse la obra de John KENNETH TURNER, “México Bárbaro”.23 Cabe señalar que se reconoció la propiedad comunitaria bajo la figura del “ejido” que si bien beneficio a las comunidades indígenas, no estaba directamente dirigido a ellas sino en general, a todos los campesinos.
22
mejores condiciones laborales y el reparto agrario también se daría respuesta a sus
demandas.
La recuperación y exaltación del pasado prehispánico fue una de las banderas
de la Revolución Mexicana, “Aunque bañados los discursos de recuperación del
pasado indígena, y pintados los indios en dependencias oficiales por el movimiento
pictórico mexicano de los muralistas, la política del Estado mexicano tardaría un poco
más para definir con claridad acciones más coordinadas hacia los pueblos indios. No
hay que olvidar que, aunque creador del sistema educativo nacional, Vasconcelos fue
siempre contrario a la reproducción de las culturas indígenas, a las que trató de
incorporar por medio de la escuela: su paradigma de nación, como los liberales del
siglo que le antecedió, era el del mestizaje: la raza cósmica.24
Si bien, se reconocía la grandeza del pasado indígena, la realidad para con los
“Indios vivos” fue otra. La política estatal consideraba que el indígena debía ser
integrado a la sociedad para que pudiera disfrutar de los beneficios de la modernidad
y así salir de la miseria en que se encontraba. Para ello se implementó la llamada
política “Indigenista”
El indigenismo buscaba utilizar los aportes de la ciencia antropológica para
conocer mejor las culturas indígenas y así poder promover más fácilmente su
“aculturación”, es decir, la adopción voluntaria por parte de los indígenas de los
elementos centrales de la “cultura nacional”, que estaba definida a partir de la cultura
“mestiza” del país. De esta manera, los indígenas podrían incorporarse plenamente a
la “nación mexicana”. El instrumento principal de esta labor debía ser la educación.
Los gobiernos revolucionarios educaron a amplios grupos de jóvenes
indígenas, enseñándoles español y la cultura nacional, con la idea de que ellos, a su
vez, educarían al resto de la población de sus comunidades y les enseñarían las
ventajas de lo que habían aprendido25
En 1921, durante el periodo presidencial de Álvaro Obregón (1920-1924) se
crea la Secretaria de Educación Pública y se federaliza su ámbito de acción. Al frente
24 BAILÓN CORRES, Moisés Jaime. Derechos humanos y derechos indígenas en el orden jurídico federal mexicano. Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH). México. 2003. Pág. 16.25 NAVARRETE LINARES, Federico. Ob. Cit. Pág. 17.
23
de la misma quedó José Vasconcelos. Durante la década de los años veinte se
organizaron las llamadas “escuelas rurales” y la Secretaria a guisa de soldados de
moderna cruzada envió a los sitios más apartados a varios cientos de maestros
misioneros para enseñar al indígena los beneficios de la modernidad26
Durante los años 30 se creó el Departamento de Asuntos Indígenas (1935), se
impulsó el desarrollo de la investigación antropológica y de la ciencia social (Escuela
Mexicana de Antropología). Asimismo, en el periodo presidencial de Lázaro Cárdenas
(1934-1940) se implantó la educación socialista en México. Durante este periodo
presidencial se ideó una profunda cruzada de salud, educación y pan así como más
brigadas de maestros destinadas a las poblaciones indígenas. A pesar de las nobles
intenciones de Lázaro Cárdenas, la visión integracionista que tenía le impedía
concretar resultados efectivos tratándose de pueblos indígenas, en palabras del
General: “no es exacto que el indígena sea refractario a su mejoramiento, ni
indiferente al progreso. Si frecuentemente no exterioriza su alegría, ni su pena,
ocultando como una esfinge el secreto de sus emociones, es que está acostumbrado
al olvido en que se le ha tenido…” 27
En 1940, se celebró el Primer Congreso Indigenista Interamericano En
Pátzcuaro, Michoacán. En este Congreso, los Estados latinoamericanos abordan el
llamado “problema indígena”. Para hacer frente al “problema”, los Estados adoptan
políticas integracionistas, con lo cual hacían denotar que su propósito era el “integrar”
o incorporar a los indígenas a la sociedad mayor. Se asume que el “problema
indígena” es un problema netamente cultural, que se encuentra directamente
relacionado con la cultura nativa y que, por tanto, es necesario que antes de ser
mexicano, colombiano, peruano, etc., se deje de ser indígena.28
Dicho Congreso dio lugar a la creación, en 1948, del Instituto Nacional
Indigenista (INI) con el que formalmente se institucionalizó la política estatal en materia
indígena. Guiado por la doctrina “Indigenista” el INI y otras dependencias del Estado
concibieron a los indígenas como grupos necesitados de ayuda gubernamental, 26 KRAUZE, Enrique. Biografía del poder: caudillos de la Revolución Mexicana. 1910-1940”. Ed. Tusquets. México. 2002. Pág. 176. 27 CÁRDENAS, Lázaro. Ideario político. Ediciones Era. 7ª reimpresión. México, 2000. Pág. 174.28 YRIGOYEN FAJARDO, Raquel. “De la tutela indígena a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento”. En: El derecho a la consulta previa en América Latina: Del reconocimiento formal a la exigibilidad de los derechos de los pueblos indígenas. Revista El otro derecho. No 40, Junio 2009. Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA). Bogotá, Colombia. Pág. 20-21.
24
incapaces de valerse por sí mismos sin la ayuda estatal. Se implementaron políticas
endógenas sin tomar en cuenta lo que estos pueblos querían o necesitaban realmente.
Fue precisamente la carencia del dialogo intercultural lo que llevó al fracaso a la
mayoría de los programas indigenistas por más intencionados y adecuados que
parecían para los funcionarios no indígenas.
En 1959 el Estado mexicano firma el “Convenio 107 de la Organización
Internacional del Trabajo sobre poblaciones indígenas y tribales en países
independientes de 1957”29. Este convenio es la más clara expresión del paternalismo a
nivel internacional. El convenio surge como resultado de la creciente humanización y
concientización a nivel internacional ante la grave situación de pobreza, exclusión y
precariedad en la que se encontraban los pueblos indígenas de todo el mundo.
Respondió a las necesidades concretas que en ese momento histórico existían, lo cual
representa un mejoramiento substancial, dando muestra de la evolución que se ha
dado con el transcurrir del tiempo. Lamentablemente, el Convenio siguió considerando
a la cultura indígena como atrasada y, por tanto, se encaminó a lograr la integración
de los pueblos indígenas a la sociedad mayor.30
Para 1963 la Secretaría de Educación Pública (SEP), adoptó la educación
bilingüe y se inició la llamada modernización educativa. En 1964 se creó el Servicio
Nacional de Promotores Culturales y Maestros Bilingües, cuya estrategia general fue
la de facilitar la castellanización y en 1978, se creó la Dirección General de Educación
Indígena. En los ochenta se inició la “modernización educativa” y en los noventa los
procesos de transformación curricular, inspirados en la reforma educativa. Sin
embargo, a pesar de todas las medidas institucionales aplicadas, no existió una
29 Este convenio fue ratificado por 27 Estados: 14 Americanos: Argentina (1960), Bolivia (1965), Brasil (1965), Colombia (1969), Costa Rica (1959), Cuba (1958), Ecuador (1969), El Salvador (1958), Haití (1958), México (1959), Paraguay (1969), Panamá (1971) Perú (1960), República Dominicana (1958); 6 Africanos: Angola (1976), Egipto (1959), Ghana (1958), Guinea-Bissau (1977), Malawi (1965), Túnez (1962); 5 Asiáticos: Bangladesh (1972), India (1958), Iraq (1986), Pakistán (1960), Siria (1959) y; 2 Europeos: Bélgica –para su población Flamenca de Bruselas- (1958), Portugal (1960). Consultado en la página oficial de la OIT el 23-09-11. Disponible en: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/ratifcs.pl?C107 30 Para muestra basta leer el preámbulo del citado Convenio, en uno de sus primeros párrafos indica: “Considerando que en diversos países independientes existen poblaciones indígenas y otras poblaciones tribuales y semitribuales que no se hallan integradas todavía en la colectividad nacional y cuya situación social, económica o cultural les impide beneficiarse plenamente de los derechos y las oportunidades de que disfrutan los otros elementos de la población…” Asimismo, el artículo 2.1 del Convenio: “Artículo 2.1. Incumbirá principalmente a los gobiernos desarrollar programas coordinados y sistemáticos con miras a la protección de las poblaciones en cuestión y a su integración progresiva en la vida de sus respectivos países…”
25
verdadera convicción para superar la visión monocultural e integracionista que
caracterizó a la educación mexicana31
3.4. México multicultural.
Los cuestionamientos hacía la educación integracionista se veían venir desde
la década de los ochenta. Con el fortalecimiento de los movimientos indigenistas en
México y en Latinoamérica se abrieron espacios para la reflexión de diferentes
políticas en materia indígena, entre ellas, la educación. Es en este periodo cuando
jóvenes indígenas, reclutados por las agencias estatales para servir de transmisores
de las políticas del Estado (estudiantes de escuelas normales rurales, secundarias,
preparatorias técnicas e, inclusive, universidades) comienzan a cuestionar el modelo
de desarrollo y el modelo de nación que se les había impuesto y del cual se suponía
ellos serían transmisores. En consecuencia surgió una nueva ideología, ya no
indigenista sino crítica ante las políticas del Estado y recuperadora de los propios
valores culturales y de sus propios planteamientos. 32
Ante estos movimientos, el Convenio 107 de la OIT no resistió más por lo que
se tomó la decisión de reescribirlo. Entre 1987 y 1988 el Convenio es revisado y el
veintisiete de junio de 1989, la OIT adopta uno nuevo: El Convenio No. 169 sobre
pueblos indígenas y tribales en países independientes.33
En el preámbulo, la OIT declaraba que había llegado la hora de adoptar nuevos
estándares internacionales con objeto de <<eliminar la orientación asimilacionista de
los estándares anteriores>> y de <<reconocer las aspiraciones de estos pueblos a
ejercer el control sobre sus propias instituciones>>.34 La nueva Convención sienta una
31 MOYA, Ruth. “Reformas educativas e interculturalidad en América Latina” En: Revista Iberoamericana de Educación. No. 17, Mayo-Agosto 1998. Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI). Pág. 113.32 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Los derechos de los pueblos indígenas. Prevención de la violencia. Atención a grupos vulnerables y los derechos humanos. Fascículo 1. CNDH. México. 2003. Pág. 26.33 Hasta septiembre de 2011, ha sido ratificado por 22 Estados: 15 americanos: Argentina (2000), Bolivia (1991), Brasil (2002), Chile (2008), Colombia (1991), Costa Rica (1993), Dominica (2002), Ecuador (1998), Guatemala (1996), Honduras (1995), México (1990), Nicaragua (2010), Paraguay (1993), Perú (1994), , Venezuela (2002); 1 asiáticos: Nepal (2007); 1 país de Oceanía: Fiji (1998); 4 Europeos: Dinamarca (1996), España (2007), Noruega (1990), Países Bajos (1998) y; 1 africano: República Centroafricana (2010). Consultado en la página oficial de la OIT el 23-09-11. Disponible en: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/ratifcs.pl?C16934 El cuarto y quinto considerando del preámbulo del Convenio reflejan lo anterior al señalar: “Considerando que la evolución de derecho internacional desde 1957 y los cambios sobrevenidos en la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las regiones del mundo hacen aconsejable adoptar nuevas normas internacionales en la materia, a fin de eliminar la orientación hacia la asimilación de las
26
relación diferente entre el Estado y los pueblos indígenas, además cubre toda una
variedad de derechos específicos para los pueblos indígenas, entre los que había
demandas territoriales, derechos lingüísticos y derechos consuetudinarios.35
En nuestro país, fuera de la firma del Convenio 169 de la OIT en 1990, ningún
cambio significativo para modificar el entonces imperante modelo integracionista, se
dio hasta el año de 1992, cuando se introdujo la noción de pueblos indígenas en el
artículo 4º Constitucional para reconocer a nuestro país como una nación multicultural. 36 Este acontecimiento no fue, como ningún otro, motivo de la casualidad sino que
respondió a un proceso evolutivo que venía gestándose ya desde los años 80, en el
contexto del naciente proceso multiculturalista fortalecido por los movimientos
indigenistas en América Latinoamérica, así como por los eventos surgidos en Europa
central y oriental en relación con las minorías nacionales.
Dos años después, el 1º de enero de 1994, nuestro país habría de
experimentar el levantamiento en armas del Ejército Zapatista de Liberación Nacional
(EZLN). El ejército zapatista trajo a la realidad una frase contundente: “Nunca más un
México sin nosotros”. La frase caló hondo y de pronto “nos acordamos” de la
pluralidad cultural de nuestro país y de las graves vejaciones con que hemos tratado a
los grupos indígenas en México.
Desde siempre, los indígenas habían buscado respuesta a sus eternos sueños,
pero el movimiento zapatista descorrió el velo que puso a la luz de todos el México
profundo que busca ser reconocido como parte esencial de la nación y disfrutar de los
derechos que derivan de ese reconocimiento: el respeto a sus derechos humanos; a
decidir el futuro de sus comunidades; a ejercer un control sobre su territorio y sobre
sus recursos naturales y humanos; a participar en la definición de las políticas públicas
dirigidas a ellos; a mantener y defender su identidad y su cultura, incluyendo, desde
luego, su lengua; a gozar del mismo nivel de vida y recibir servicios públicos
equivalentes al del resto de los mexicanos, y; a no ser discriminados en su propio país.
normas anteriores” (cuarto considerando). “Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven” (quinto considerando). 35 KYMLICKA, Will. Las odiseas multiculturales. Las nuevas políticas internacionales de la diversidad. Ed. Paidós, serie Estado y sociedad N. 169. Trad. Francisco Beltrán. Barcelona, 2009. Pág. 46-47. 36 Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Los derechos de los pueblos indígenas. Pág. 26.
27
Después de complicados diálogos entre el EZLN y el Gobierno Federal fue
posible llegar a un acuerdo preliminar en los llamados “Acuerdos de San Andrés
Larráinzar”, en ellos, el EZLN y el gobierno nacional se comprometieron a encontrar
pacíficamente una salida al conflicto. Por primera vez el gobierno nacional reconoció
que el conocimiento de las culturas indígenas es enriquecimiento nacional y un paso
necesario para eliminar incomprensiones y discriminaciones hacia los indígenas.37
El contenido de tales acuerdos, habría de reflejarse en la iniciativa de Ley de
Derechos y Cultura Indígenas, presentada en 1996 por la Comisión de Concordia y
Pacificación (COCOPA). Ante la negativa del gobierno federal, los acuerdos no
llegaron a materializarse en el texto constitucional, no obstante, sirvieron de parámetro
para la reforma Constitucional llevada a cabo en el año 2001. En efecto, en diciembre
de 2000 el entonces Presidente de la República, Vicente Fox Quezada, presentó una
iniciativa ante el Senado de la República que después de un debate intenso al interior
del Congreso de la Unión, dio lugar a la reforma en materia indígena publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001.
Con la reforma de 2001 se intentó dar respuesta al reconocimiento de los
derechos de las comunidades indígenas para contribuir a superar las desigualdades
históricamente existentes.38 De este modo, en el artículo 2º Constitucional quedaron
reconocidos diversos derechos de las comunidades indígenas. Con esta reforma
Constitucional, México reafirmó de una manera más contundente (a lo ya hecho en
1992) su abandono del modelo monoétnico39 para pasar al modelo de
37 En dicho documento elaborado conjuntamente por los beligerantes y el gobierno federal se señala: “La historia confirma que los pueblos indígenas han sido objeto de formas de subordinación, desigualdad y discriminación que les han determinado una situación estructural de pobreza, explotación y exclusión política. Confirma también que han persistido frente a un orden jurídico cuyo ideal ha sido la homogeneización y asimilación cultural. Confirma, finalmente, que para superar esa realidad se requieren nuevas acciones profundas, sistemáticas, participativas y convergentes de parte del gobierno y de la sociedad, incluidos ante todo, los propios pueblos indígenas.” Asimismo: “La nueva relación entre el Estado mexicano y los pueblos indígenas se basa en el respeto a la diferencia, en el reconocimiento de las identidades indígenas como componentes intrínsecos de nuestra nacionalidad, y en la aceptación de sus particularidades como elementos básicos consustanciales a nuestro orden jurídico, basado en la pluriculturalidad.” ACUERDOS DE SAN ANDRÉS LARRAÍNZAR. Propuestas conjuntas que el gobierno federal y el EZLN se comprometen a enviar a las instancias de debate y decisión nacional. 18 de enero de 1996. 38 Respecto de la reforma en comento, el maestro Sánchez Bringas comenta: “El precepto [el artículo 2º Constitucional] pretende alcanzar el respeto a un importante grado de autonomía en la vida interna de las comunidades indígenas pero reguladas por el orden jurídico nacional. También tiene la intención de que, a través de mandatos específicos, la justicia social alcance a esos mexicanos que, hasta hoy día, se enfrentan a la fría y estéril igualdad formal frente al derecho social”. SÁNCHEZ BRINGAS, Enrique. Derecho Constitucional. Porrúa. 9ª ed. México, 2004. Pág. 613.39 NAHMAD SITTON, Salomón. “Autonomía indígena y la soberanía nacional. El caso de la ley indígena de Oaxaca”. En: GONZÁLEZ GALVÁN, Jorge Alberto (coordinador). Constitución y derechos indígenas. Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. México, 2002. Pág. 194-195.
28
constitucionalismo multicultural, ya adoptado por aquel entonces en diversas
democracias americanas y europeas.40
Muestra de lo anterior, en 2003 el Instituto Nacional Indigenista desaparece
para sustituirlo la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
(CDI). La CDI constituye el primer intento institucional para lograr la construcción del
México multicultural que la gran mayoría de mexicanos queremos. En este organismo
se refleja la participación de los 62 pueblos indígenas de México (a través de su
Consejo Consultivo).Del mismo modo, la CDI dispone de diversos grupos de trabajo
entre los cuales destaca el de educación intercultural cuyo objetivo es analizar y
proponer políticas educativas (programas y proyectos) que impulsen y logren el
desarrollo integral de las comunidades y pueblos indígenas del país, tomando en
cuenta su historia, cultura, lengua y demás tradiciones, para que alcancen mejores
condiciones de vida.”41
Por otro lado, la Secretaría de Educación Pública también ha emprendido un
importante papel en los últimos años. Si bien es cierto que desde 1963 la SEP
implementó la educación bilingüe, el sistema educativo aún se encontraba inmerso
dentro de la política integracionista. Actualmente la SEP ha superado esta visión y
desde hace algunos años se diseñan estrategias para que los niños y adolescentes
indígenas lean y escriban en su propia lengua; también forma maestros bilingües
identificados con la cultura de cada comunidad a la que se les destina y; publica miles
de libros, incluidos libros de texto, en más de 50 idiomas y variantes42
El establecimiento de las llamadas “escuelas interculturales” representa otro
importante logro, pues en ellas se enseña desde una visión intercultural revalorizando
a nuestros pueblos indígenas actuales.
En su informe Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos, el Relator
Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales
40 En este sentido, podemos señalar las reformas constitucionales habidas en distintos países que reconocen la composición multicultural de se Estado: en los años 80: Canadá en 1982. Nicaragua en 1986, Brasil en 1988; En la década de los 90: Colombia (1991), México (1992 y 2001), Guatemala (1992), El Salvador (1992), Paraguay (1992), Perú (1993), Argentina (1994), Bolivia (1994), Ecuador (1994 y 1998) y Venezuela (1998). 41 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas de México 2006. CDI-PNUD. Pág. 47. 42 NAVARRETE LINARES, Federico. Ob. Cit. Pág. 17.
29
de los pueblos indígenas ha reconocido los avances emprendidos en la materia por
parte del Estado mexicano, reconoce y felicita la creación de universidades indígenas,
del Instituto Nacional de las Lenguas Indígenas (párrafo 57), la creación de una amplia
red de radios comunitarias operadas en zonas indígenas (párrafo 65), así como la
construcción de adecuada infraestructura escolar en algunas zonas indígenas en
coordinación con UNICEF (párrafo 76). El relator insta a seguir trabajando en estos
aspectos y también manifiesta su preocupación en razón de que a pesar de las
acciones llevadas a cabo, advierte que el 25% de la población indígena mayor de 15
años es analfabeta y las mujeres lo son en mayor proporción que los hombres. El 39%
de la población indígena entre 5 y 24 años no asiste a la escuela (párrafo 57).43
4. Normativa nacional e internacional en materia de educación indígena.
En el presente apartado, haremos referencia a la diversa normativa que ha sido
creada al efecto por el Estado mexicano, así como la normativa internacional existente
y que forma parte del orden jurídico nacional por vía de los tratados internacionales
firmados por México, junto con los diversos criterios de interpretación y opiniones
existentes, en particular a lo que a atañe a la Convención sobre los Derechos del Niño
y a su Comité encargado de vigilar su cumplimiento.
4.1. Normativa nacional
Primeramente en 1992 con la reforma constitucional al artículo 4º y
fundamentalmente, a partir del levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación
Nacional (EZLN) en enero de 1994, y los acuerdos de San Andrés Larraínzar de
febrero de 199644 fue surgiendo de manera apremiante la necesidad de luchar por un
43 Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Ob. Cit. 44 Dentro de los diversos compromisos, el Estado mexicano se comprometió a promover las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas, la incorporación del conocimiento de las diversas prácticas culturales en los planes y programas de estudio de las instituciones educativas públicas y privadas. Asimismo, el gobierno federal: “asume el compromiso de que los principios que deben normar la acción del Estado en su nueva relación con los pueblos indígenas son: El trato entre los pueblos y culturas que forman la sociedad mexicana ha de basarse en el respeto a sus diferencias, bajo el supuesto de su igualdad fundamental. Como consecuencia, ha de ser política del Estado normar su propia acción y fomentar en la sociedad una orientación pluralista, que combata activamente toda forma de discriminación y corrija las desigualdades económicas y sociales. Igualmente, será necesario avanzar hacia la conformación de un orden jurídico nutrido por la pluriculturalidad, que refleje el diálogo intercultural, con normas comunes para todos los mexicanos y respeto a los sistemas normativos internos de los pueblos indígenas”. ACUERDOS DE SAN ANDRÉS LARRAÍNZAR. Documento uno, Pronunciamiento conjunto
30
país con un concepto diferente de nación, un concepto que dejara atrás a ese México
imaginario en el que nos hallábamos inmersos. Es así que durante casi 5 años se
realizaron una serie de debates públicos y gubernamentales que desembocaron en la
reforma constitucional de 2001, abocada al tema indígena. Con ésta reforma, diversos
ordenamientos jurídicos nacionales experimentaron modificaciones, y otros fueron
creados específicamente para poder cumplir con las nuevas disposiciones de nuestra
ley fundamental. Haremos mención de la principal normativa creada por el Estado
mexicano en relación con la educación indígena para los niños y adolescentes en
nuestro país, así como con diversos aspectos que se encuentran íntimamente
vinculados con el mismo.
4.1.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La disposición fundamental en materia de protección y reconocimiento de los
pueblos indígenas es el artículo segundo constitucional el cual nos define como una
nación de composición pluricultural sustentada originariamente en nuestros pueblos
indígenas (párrafo segundo1).
En este artículo, se reconoce el derecho a la libre determinación de los pueblos
indígenas. Este derecho es de fundamental importancia, constituye u derecho matriz
porque a través del mismo es como pueden tener lugar los distintos derechos
colectivos de los pueblos indígenas. En el tema educativo, es a través del derecho a la
libre determinación cómo pueden los pueblos indígenas ejercer su derecho a la
enseñanza para transmitir a los niños y adolescentes los conocimientos esenciales de
sus respectivas culturas. De igual modo, el derecho a la libre determinación les
permite exigir que en las escuelas reciban los niños y adolescentes una educación
intercultural en su propia lengua materna y con contenidos que revaloricen su historia
ancestral.
En el apartado A del artículo 2º Constitucional se contiene el derecho a la libre
determinación que implica, entre otras cosas lo siguiente:
“Artículo 2o. (…)
que el Gobierno Federal y el EZLN enviarán las instancias de debate y decisión nacional . 16 de enero de 1996.
31
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las
comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía
para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica,
política y cultural. (…)
De la II a la III (…)
IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos
que constituyan su cultura e identidad.
(…)”
Por otra parte, en el mismo artículo se señalan las obligaciones correlativas del
Estado en sus diferentes niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) para
garantizar y efectivizar los derechos reconocidos a favor de los pueblos y
comunidades indígenas. El apartado B contiene los mandatos que las autoridades
habrán de cumplir, señala:
“Artículo 2o. (…)
B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de
oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria,
establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para
garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de
sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas
conjuntamente con ellos. Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los
pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:
I. (…)
II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la
educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación
básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior.
Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles.
Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la
herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en
32
consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las
diversas culturas existentes en la nación.
IV. (…)
V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el
apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de
estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones
relacionadas con la vida comunitaria.
VI. (…)
VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos
indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones
para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las
condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de
educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto
de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.
(…)”
Asimismo, el derecho a la educación como prerrogativa de todo individuo se
encuentra contenido en el artículo tercero constitucional:
“Artículo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -
federación, estados, Distrito Federal y municipios-, impartirá educación preescolar,
primaria y secundaria. La educación preescolar, primaria y la secundaria conforman la
educación básica obligatoria. (…)”
Un derecho de la más trascendental importancia que reconoce nuestra
Constitución Federal y que es esencial para todos los niños, incluyendo evidentemente
a los niños indígenas, es el del interés superior del menor que en su fórmula más
simple nos indica que siempre se deberá de resolver en favor de aquella medida que
brinde al menor la mayor protección. Este derecho fue recientemente incorporado a
nuestra Constitución en su artículo 4º que señala:
“Artículo 4º.
33
(…)
En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio
del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los
niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación,
salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio
deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas
dirigidas a la niñez.”
El respeto a la diversidad cultural también está garantizado por el artículo
cuarto constitucional que señala en su penúltimo párrafo que: “Toda persona tiene
derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el
Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales. El Estado
promoverá los medios para la difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo a la
diversidad cultural en todas sus manifestaciones y expresiones con pleno respeto a la
libertad creativa. La ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a
cualquier manifestación cultural.
Por otra parte, dentro de las diversas disposiciones normativas nacionales que
se encuentran relacionadas con el derecho humano de la Educación en tratándose de
niños y adolescentes indígenas es necesario señalar las siguientes:
4.1.2. Ley general de derechos lingüísticos de los pueblos indígenas.
Esta disposición tiene por objeto regular el reconocimiento y protección de los
derechos lingüísticos, individuales y colectivos de los pueblos y comunidades
indígenas, así como la promoción del uso y desarrollo de las lenguas indígenas
(Artículo 1º.). Del mismo modo, reconoce la importancia de las lenguas indígenas
vistas como parte integrante del patrimonio cultural y lingüístico nacional y como una
de las principales expresiones de la composición pluricultural de la nación mexicana
(Artículo 3º), se reconoce a su vez, la valides de las lenguas indígenas para cualquier
trámite público (Artículo 7º)
También es importante porque deja atrás la visión de un Estado homogéneo, al
reconocer a las lenguas indígenas, junto con el español, como “lenguas nacionales”
(Artículo 4º), establecer mecanismos de coordinación nacional para su reconocimiento,
34
protección y preservación (Artículo 5º); su difusión a través de los medios de
comunicación masiva, la emisión de programas en las diversas lenguas nacionales
habladas promoviendo la literatura, tradiciones orales y uso de las lenguas indígenas
nacionales en las diversas regiones del país (Artículo 6º) 45
Esta ley garantiza la educación obligatoria, bilingüe e intercultural y el respeto a
la dignidad e integridad de las personas, independientemente de su lengua. Se
establece la obligación de los entes públicos, en sus diferentes niveles de gobierno, de
garantizar que en la educación impartida existan profesores bilingües que hablen,
escriban la lengua del lugar y, conozcan la cultura del pueblo indígena de que se trate.
Además, extiende el deber de impartid la educación multicultural a los niveles medio y
superior (Artículo 11 y 13).46
Por otro lado, se asegura la participación de los pueblos y comunidades
indígenas en la elaboración de los planes y programas, nacionales, estatales y
municipales en materia de educación y cultura, incluyéndose, a su vez, en los
programas de educación básica y normal nacional contenidos que traten la
importancia de los pueblos indígenas en la conformación de nuestra nación
multicultural dentro de un ambiente de tolerancia y respeto que permita construir un
México sin discriminación (Artículo 13)
4.1.3. Ley general de educación.
En México, la educación pública corre a cargo de la dependencia denominada
“Secretaría de Educación Pública” (SEP). Como consecuencia de la reforma
constitucional de 2001 (y su antecedente de 1992), el sistema educativo que hasta
entonces se había impartido experimentó una gran transformación pues implicó
modificar substancialmente la visión educativa que hasta entonces se había tenido. De
ésta forma, actualmente se establece como fines de la educación (además de los
señalados por el artículo 3º constitucional): fortalecer el aprecio y valoración de las
45 En la actualidad, uno de los distintos medios por los que se realiza la difusión de las lenguas indígenas es a través del Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas, con presencia en las diferentes entidades federativas de la República. Vgr: “XEQIN La Voz del Valle” de San Quintín, Baja California; “XECOPA La Voz del Viento” de Copainalá, Chiapas; “XETAR la Voz de la Sierra Tarahumara” de Guachochi, Chihuahua; “XEGLO La Voz de la Sierra Juárez” de Guelatao de Juárez, Oaxaca; “XEPET, la Voz de los Mayas” de Peto, Yucatán; “XEPUR la Voz de los P´urhepechas” de Cherán, Michoacán; entre otros. Consultado en la página oficial de CDI el 7/11/11, Disponible en: http://www.cdi.gob.mx46 Como ejemplos podemos señalar al “Programa Universitario México Nación Multicultural” de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y la “Universidad Intercultural de Chiapas”
35
tradiciones y particularidades de las diversas regiones del país; promover mediante la
enseñanza el reconocimiento de la pluralidad lingüística de la Nación; el respeto a los
derechos lingüísticos de los pueblos indígenas; el conocimiento de los Derechos
Humanos y el respeto a los mismos; así como los derechos y deberes de niños, niñas
y adolescentes junto con las formas de protección con que se cuentan para ejercerlos
(Artículo 7º Ley General de Educación)
De igual modo, se establece que los hablantes de lenguas indígenas, tendrán
acceso a la educación obligatoria (preescolar, primaria y secundaria) en su propia
lengua y español (Artículo 7º). Se establece el deber ineludible de las autoridades
locales de prestar los servicios de educación inicial básica, incluyendo la indígena,
especial, así como la normal y demás para la formación de maestros (Artículo 13). Se
indica que dicha educación básica tendrá las adaptaciones requeridas para responder
a las características lingüísticas y culturales de cada uno de los diversos grupos
indígenas del país, así como de la población rural dispersa y grupos migratorios.
(Artículo 38).
4.1.4. Reglamento interior de la Secretaría de Educación Pública.
Esta disposición normativa regula la forma de organización y funcionamiento de
la dependencia gubernamental encargada de la educación pública nacional: la SEP.
Modificado también por las reformas constitucionales de 2001, el reglamento ha
agregado: Una Coordinación General de Educación Intercultural y Bilingüe y una
Dirección General de Educación Indígena (Artículo 2, Fr. XI y XXVII).
A la Coordinación General de Educación Intercultural y Bilingüe le
corresponden distintas atribuciones directamente identificados con la educación
intercultural y bilingüe como lo son: promover y evaluar la política educativa en materia
de equidad, desarrollo intercultural y participación social, en todos los tipos y
modalidades educativos; promover la colaboración de los distintos niveles de gobierno
y de los diferentes sectores de la sociedad, pueblos y comunidades indígenas;
mecanismos de supervisión y vigilancia en la educación que se imparta en el medio
indígena; promover y asesorar programas innovadores en particular para: formar al
personal docente, técnico y directivo especializado en esta materia; desarrollar y
36
difundir las lenguas indígenas; producir materiales educativos en lenguas indígenas; y
realizar investigaciones educativas. (Artículo 16)
Por su parte, a la Dirección General de Educación Indígena, entre otras
funciones, le corresponde todo lo relacionado con las normas aplicables en materia
educativa indígena: normas pedagógicas, contenidos, planes y programas de estudio,
métodos, materiales y auxiliares didácticos e instrumentos para la evaluación del
aprendizaje de la educación indígena (artículo 32).
4.1.5. Ley para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes.
Esta disposición, desarrolla ampliamente el principio de no discriminación al
prohibir todo tipo de discriminación en razón de raza, color, sexo, idioma o lengua,
religión; opinión política; origen étnico, nacional o social; posición económica;
discapacidad física, circunstancias de nacimiento o cualquier otra condición. (Artículo
16). Dentro de este principio se encuentra reconocida la igualdad de los niños, niñas y
adolescentes indígenas respecto de cualquier otro sector de la sociedad.
Reconoce además, el derecho al interés superior de la infancia con la
obligación correlativa de aplicar las normas con el cometido de procurarles los
cuidados y asistencia que requieran para lograr su crecimiento y desarrollo plenos
(Artículo 4º)
Asimismo, se reconoce la igualdad jurídica dentro de la diferencia cultural, pues
indica que “niñas, niños y adolescentes que pertenezcan a un grupo indígena tienen
derecho a disfrutar libremente de su lengua, cultura, usos, costumbres, religión,
recursos y formas específicas de organización social.” (Artículo 37).
4.1.6. Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
En nuestro país, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas (CDI) es el organismo nacional encargado de orientar, coordinar, promover,
apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y
37
acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y
comunidades indígenas. (Artículo 2).
En 2003, el Instituto Nacional Indigenista (INI) es substituido por la CDI. Tras
claras muestras de ineficiencia y una labor caracterizada, desde su formación, por una
visión integracionista. Como resultado de la reforma constitucional de 2001, con la
consecuente reafirmación jurídica (de lo ya hecho en 1992) del Estado multicultural, se
crea la CDI con un propósito acorde con la nueva realidad del Estado Mexicano.
Dentro de los principios que orientan la actuación de la CDI se encuentran:
observar el carácter multiétnico y pluricultural de la nación; promover la no
discriminación o exclusión social y la construcción de una sociedad incluyente, plural,
tolerante y respetuosa de la diferencia y el diálogo intercultural; impulsar la integralidad
y transversalidad de las políticas, programas y acciones de la Administración Pública
Federal para el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas; fomentar el
desarrollo sustentable para el uso racional de los recursos naturales de las regiones
indígenas sin arriesgar el patrimonio de las generaciones futuras; consultar a pueblos
y comunidades indígenas cada vez que el Ejecutivo Federal promueva reformas
jurídicas y actos administrativos, programas de desarrollo o proyectos que impacten
significativamente sus condiciones de vida y su entorno. (Artículo 3º).
4.2. Legislación internacional.
En los últimos años, particularmente desde finales de la década de los 80´s y
en la década de los 90´s, ha venido aflorando un cúmulo importante de instrumentos
jurídicos internacionales encaminados al reconocimiento de la diversidad cultural y al
acomodo institucional de la misma. Algunos de estos instrumentos son regionales,
(como en el ámbito europeo o el interamericano) y otros tantos son universales (los
derivados del sistema de naciones unidas).
De la amplia gama de mecanismos internacionales existentes en materia de
protección de las minorías nacionales y pueblos indígenas (así como en materia de
derechos del niño) el Estado mexicano ha ratificado diversos de ellos. En la mayoría
de los casos, cabe señalar, que la ratificación (o en su caso adhesión) ha sido lisa y
38
llana sin reserva alguna. Además de ello, tales instrumentos forma parte
consubstancial del orden jurídico nacional y los operadores jurídicos del Estado (en
todos sus poderes y niveles) se encuentran directamente obligados a aplicarlos.
Repetimos, no es facultativo para los operadores jurídicos el aplicarlos o no, sino que
es una obligación ineludible. Antes de pasar directamente a señalar los instrumentos
jurídicos aplicables en la presente investigación, es de gran importancia dar cuenta de
cuál es su valor jurídico para México, por esta razón señalaremos en razón de qué se
constituyen en obligatorios para el Estado mexicano los instrumentos internacionales
de los que es parte.
En primer lugar, los instrumentos internacionales de los que el Estado
mexicano es parte, forma parte del orden jurídico nacional por vía del artículo 133
Constitucional que los reconoce como parte de la Ley suprema de la Unión.
“Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen
de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se
celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley
Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha
Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda
haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”
En segundo lugar, tales instrumentos forman parte del orden jurídico nacional
por vía del artículo 1º Constitucional (párrafo primero) que con motivo de su reciente
reforma incorporó al orden jurídico nacional los Derechos Humanos contenidos en
tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. En este sentido,
derechos humanos como la educación, los derechos de la niñez y los derechos de los
pueblos indígenas son derechos humanos que por vía de este artículo se constituyen
en parte de la normativa vigente en el territorio nacional.
“Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales
de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su
protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y
bajo las condiciones que esta Constitución establece.
39
(…)”
En tercer lugar podemos hacer referencia a las tradicionales tesis aisladas
emitidas por nuestro Máximo Tribunal en las que se reconoce el valor jurídico de los
Tratados Internacionales y su jerarquía normativa en el orden nacional colocándolos si
bien por encima de las leyes federales pero supeditados a la propia Constitución
Federal. En su Tesis número P.IX/2007, Instancia Pleno, Novena Época, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV, abril 2007 la Suprema Corte
de Justicia de la Nación señaló:
TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY
SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA
DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN
DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La interpretación sistemática del
artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter
nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las
leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los
principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así
como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se
concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la
Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales,
en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo
dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre
los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones
Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho
internacional consuetudinario "pacta sunt servanda", contrae libremente
obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser
desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento
supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.
En cuarto lugar, tenemos la más reciente novedad jurisprudencial en lo que
hace al denominado “control de convencionalidad” que de acuerdo con el Poder
Judicial de la Federación, se constituye en una especie de bloque de
constitucionalidad que obliga, en tratándose de derechos humanos, a aplicar
conjuntamente la Constitución, los Tratados Internacionales y la jurisprudencia
40
internacional emitida por los órganos o tribunales internacionales encargados de la
interpretación de los tratados de los que el Estado mexicano sea parte. Como se
advierte, resulta de una importancia fundamental el carácter de obligatorios que
asumen los criterios jurisprudenciales asumidos por los órganos y tribunales
internacionales, en este sentido, los operadores jurídicos mexicanos tienen la
obligación, entre otros, de aplicar los criterios vertidos en las sentencias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, de la Corte Internacional de Justicia, las
recomendaciones y observaciones generales de los órganos encargados de vigilar el
cumplimiento de tratados internacionales (cómo el CEDAW, CERD, CRC, CESCR,
HRC y el CAT)47 Tales criterios jurisprudenciales son los siguientes:
CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN SEDE INTERNA. LOS
TRIBUNALES MEXICANOS ESTÁN OBLIGADOS A EJERCERLO. Tratándose
de los derechos humanos, los tribunales del Estado mexicano como no deben
limitarse a aplicar sólo las leyes locales, sino también la Constitución, los
tratados o convenciones internacionales conforme a la jurisprudencia emitida por
cualesquiera de los tribunales internacionales que realicen la interpretación de
los tratados, pactos, convenciones o acuerdos celebrados por México; lo cual
obliga a ejercer el control de convencionalidad entre las normas jurídicas
internas y las supranacionales, porque éste implica acatar y aplicar en su ámbito
competencial, incluyendo las legislativas, medidas de cualquier orden para
asegurar el respeto de los derechos y garantías, a través de políticas y leyes que
los garanticen.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO.
Amparo directo 1060/2008. **********. 2 de julio de 2009. Mayoría de votos. Disidente: Hugo Sahuer Hernández. Ponente: Juan García Orozco. Secretario: Víctor Ruiz Contreras.
Tesis: XI.1o.A.T.47 K
47 Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) encargado de la vigilancia de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) encargado de la vigilancia de la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial; Comité de los Derechos del Niño (CRC) encargado de la vigilancia de la Convención sobre los derechos del niño; Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) encargado de la vigilancia del Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Comité de Derechos Humanos (HRC) encargado de la vigilancia del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos; Comité Contra la Tortura (CAT) encargado de la vigilancia de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
41
Tesis Aislada
Asimismo:
CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. DEBE SER EJERCIDO POR LOS
JUECES DEL ESTADO MEXICANO EN LOS ASUNTOS SOMETIDOS A SU
CONSIDERACIÓN, A FIN DE VERIFICAR QUE LA LEGISLACIÓN INTERNA
NO CONTRAVENGA EL OBJETO Y FINALIDAD DE LA CONVENCIÓN
AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. La Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha emitido criterios en el sentido de que, cuando un Estado,
como en este caso México, ha ratificado un tratado internacional, como lo es la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, sus Jueces, como parte del
aparato estatal, deben velar porque las disposiciones ahí contenidas no se vean
mermadas o limitadas por disposiciones internas que contraríen su objeto y fin,
por lo que se debe ejercer un "control de convencionalidad" entre las normas de
derecho interno y la propia convención, tomando en cuenta para ello no sólo el
tratado, sino también la interpretación que de él se ha realizado. Lo anterior
adquiere relevancia para aquellos órganos que tienen a su cargo funciones
jurisdiccionales, pues deben tratar de suprimir, en todo momento, prácticas que
tiendan a denegar o delimitar el derecho de acceso a la justicia.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL
PRIMER CIRCUITO.
Amparo directo 505/2009. Rosalinda González Hernández. 21 de enero de 2010. Unanimidad de votos. Ponente: Patricio González-Loyola Pérez. Secretario: Víctor Octavio Luna Escobedo.
Tesis: I.4o.A.91 K
Tesis Aislada
En quinto lugar y no menos importante, tenemos los principios pro persona y el
interés superior del menor. Estos principios obligan a aplicar en tratándose de
derechos humanos (y en las implicaciones de la infancia) la norma que brinde siempre
la protección más amplia al individuo. En este sentido, si tal norma se encuentra en un
42
instrumento internacional y es más benéfica que cualquier otra contenida en el
derecho positivo estatal, esa norma debe ser aplicada directamente a favor de la
persona. Tales principios se encuentran contenidos en el artículo 1º, segundo párrafo,
y en el artículo 3º (octavo párrafo). Respecto del principio pro persona (también
llamado pro homine) el Poder Judicial de la Federación ha señalado que:
“el principio pro homine es un criterio hermenéutico que coincide con el rasgo
fundamental de los derechos humanos, por virtud del cual debe estarse siempre a
favor del hombre e implica que debe acudirse a la norma más amplia o a la
interpretación extensiva cuando se trata de derechos protegidos y, por el contrario, a la
norma o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su
ejercicio.”48
Una última advertencia en razón del especial carácter de los derechos que son
objeto de estudio en la presente investigación. Derechos como la educación y la
cultura, son una especia del género conocido como “Derechos sociales”, dentro de la
teoría clásica se considera que tales derechos implican fundamentalmente
obligaciones de carácter positivo que implican un “hacer” por parte del Estado, a
diferencia de lo que ocurre con los derechos “Civiles y Políticos” en donde la actuación
del Estado, en la mayor parte de los casos, se constituye en una obligación de “no
hacer” o “abstención”.
Si bien es cierto que tanto en uno como en otro caso, en realidad existen tanto
obligaciones de hacer como de no hacer, en tratándose de los derechos sociales las
obligaciones son por lo general de “hacer”. 49 Pues bien, en el caso del Derecho a la
educación y la cultura (entre otros) el Estado tiene el deber de hacerlos efectivizar de
48 Amparo Directo 1060/2008. Morelia, Michoacán. Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo del Décimo Primer Circuito, 2 de julio de 2009. Localización: Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXI, Mayo de 2010. Página 2079. 49 “Puede reconocerse que la faceta más visible de los derechos económicos, sociales y culturales son las obligaciones de hacer, y es por ello que a veces se les denomina <<derechos prestación>>. Sin embargo, no resulta difícil descubrir cuando se observa la estruct6ura de estos derechos la existencia concomitante de obligaciones de no hacer: el derecho a la salud conlleva la obligación estatal de no dañar la salud; el derecho a la educación supone la obligación de no empeorar la educación; el derecho a la preservación de un medio ambiente sano implica la obligación de no destruir el medio ambiente… desde ya adelantamos que muchas de las acciones legales tendentes a la aplicación judicial de los derechos económicos, sociales y culturales se dirigen a corregir la actividad estatal cuando ésta incumple con obligaciones de no hacer. En suma, los derechos económicos, sociales y culturales también pueden ser caracterizados como un complejo de obligaciones positivas y negativas por parte del Estado, aunque en este caso las obligaciones positivas revistan una importancia simbólica mayor para identificarlos.” ABRAMOVICH, Víctor y Christian Courtis. Los derechos sociales como derechos exigibles. Trotta. 2ª Ed. 2004. Pág. 25.
43
manera progresiva (o como se dice en la doctrina: hacerlos justiciables)50, para que
cada vez más personas puedan beneficiarse de los mismos.
En cuanto a las obligaciones tradicionales del Estado en materia de derechos
humanos, esto es, respecto de las obligaciones de respetar, investigar, sancionar y
garantizar. La forma en cómo un Estado puede vulnerar Derechos Humanos puede ser
tanto por acción como por omisión. En este último caso, cuando el Estado no adopta
las medidas necesarias para efectivizar un derecho reconocido tanto en su propio
ordenamiento nacional como en los distintos instrumentos de derechos humanos de
carácter internacional, la consecuencia es la responsabilidad internacional del Estado
por la violación a los derechos humanos de los gobernados (vía omisión).
En efecto, nuestro poder judicial de la federación ha sostenido ya que “si bien
los Jueces y tribunales mexicanos -en principio- quedan sujetos a la observancia y
aplicación del imperio de las disposiciones nacionales, cuando el Estado Mexicano ha
ratificado un tratado internacional -como la Convención Americana- como parte del
aparato del Estado que son, también quedan sometidos a ésta; por tanto, están
obligados a velar porque los efectos de las disposiciones que la integran no se vean
mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, mediante el ejercicio
del control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, más aún, la interpretación que de esa
convención hubiese realizado la Corte Interamericana, como su último intérprete…”51
Ahora bien, el Control de Convencionalidad al que están obligadas todas las
autoridades del Estado mexicano se actualiza también “cuando el Estado no ha
cumplido con el deber de adoptar disposiciones de derecho interno (artículo 2 de la
Convención) para garantizar con efectividad el ejercicio de los derechos humanos
reconocidos en la Convención, la Corte Interamericana en sentencia le ordena al
Estado adoptar medidas legislativas (leyes internas) o de otro carácter que fueren
necesarias para obtener dicha efectividad.”52
50 ABRAMOVICH, Víctor y Christian Courtis. Ob. Cit. Pág. 21.51 Amparo directo 1060/2008. Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, correspondiente al 2 de julio de 2009. Morelia, Michoacán. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXI, Mayo de 2010. Página: 2079 y ss. 52 Ibídem.
44
El no cumplimiento de la normatividad a la que está obligado el Estado por vía
de la omisión es lo que ha sido denominado “omisión legislativa absoluta”, en este
caso ocurre que la vulneración a una obligación internacionalmente asumida por el
Estado se actualiza por inexistencia de actuación del Estado frente a la obligación a la
que se encuentra sujeto.53 En relación con los diversos instrumentos internacionales
que a continuación se señalarán el Estado mexicano al formar parte de los mismos se
encuentra obligado a adoptar las medidas necesarias para hacerlos valer y la no
implementación de tales medidas se constituyen en violaciones que acarrean su
responsabilidad internacional.
De lo expuesto anteriormente se advierte la importancia que tiene el Derecho
Internacional para el Estado mexicano y el carácter obligatorio e ineludible de los
instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano es parte, así como de las
opiniones, observaciones o criterios que sobre tales instrumentos realicen los órganos
encargados de su vigilancia. A continuación, nos referiremos a la normativa aplicable
para efectos de la presente investigación.
4.2.A. Declaración Universal de los Derechos Humanos
Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre
de 1948. No obstante no ser un tratado internacional, poco Estados hoy día se
atreverían a señalar que carece de valor jurídico, por el contrario, la práctica reiterante
de su vigencia por la comunidad internacional de Estados hace de la Declaración
Universal la piedra angular dentro del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos. En lo que atañe al derecho a la educación, el artículo 26 indica:
“Artículo 26.
1. Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al
menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La
instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional
habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para
todos, en función de los méritos respectivos.
2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y
el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades
53 Ibídem.
45
fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre
todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el
desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de
la paz.
3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que
habrá de darse a sus hijos.”
4.2.B. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
Adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas, en su resolución 2200
A (XXI), el 16 de diciembre de 1966. Este instrumento internacional es vinculante para
el Estado mexicano a partir de su adhesión el 23 de marzo de 1981, y su publicación
en el DOF el 12 de mayo de 1981 (Promulgación). Para efectos de la presente
investigación es importante por lo siguiente:
En su artículo 10, el Pacto reconoce el valor y la importancia de la familia
reconociéndola como “el elemento natural y fundamental de la sociedad” con las
obligaciones correlativas de los Estados parte de brindarle las más amplia protección y
asistencia posible. En tratándose de la niñez y la adolescencia también realiza
menciones expresas tendientes a lograr su máxima protección. En su párrafo 3º
señala:
“Artículo 10. (…)
3. Se deben adoptar medidas especiales de protección y asistencia en favor de todos
los niños y adolescentes, sin discriminación alguna por razón de filiación o cualquier
otra condición. Debe protegerse a los niños y adolescentes contra la explotación
económica y social. Su empleo en trabajos nocivos para su moral y salud, o en los
cuales peligre su vida o se corra el riesgo de perjudicar su desarrollo normal, será
sancionado por la ley. Los Estados deben establecer también límites de edad por
debajo de los cuales quede prohibido y sancionado por la ley el empleo a sueldo de
mano de obra infantil.”
Por otra parte, se encuentra reconocido el derecho humano a la educación en
el artículo 13. En su párrafo primero señala la finalidad a la que debe encontrarse
46
encaminada la educación y que resulta ser: el pleno desarrollo de la personalidad
humana y del sentido de su dignidad. Asimismo, deberá de fortalecer el respeto por los
derechos humanos y las libertades fundamentales. Del mismo modo, debe capacitar a
todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favoreciendo
la comprensión, tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los
grupos raciales, étnicos o religiosos.
En contrapartida al derecho subjetivo del individuo, se encuentran las
obligaciones correlativas de los Estados parte a fin de garantizar y efectivizar tal
derecho. Esas obligaciones implican, entre otras: garantizar que la educación primaria
sea obligatoria y asequible a todos gratuitamente; hacer lo propio con la educación
secundaria y la enseñanza superior a fin de lograr progresivamente su gratuidad para
todos; implantar un sistema de becas y formación profesional de los docentes en todos
los niveles educativos, entre otros.
4.2.C. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas, en su resolución 2200
A (XXI), el 16 de diciembre de 1966. Este instrumento internacional es vinculante para
el Estado mexicano a partir de su adhesión el 23 de marzo de 1981, y su publicación
en el DOF el 20 de mayo de 1981 (promulgación). Para efectos de la presente
investigación es importante por consignar en su artículo 24 los derechos de la niñez.
Tal artículo indica:
“Artículo 24
1. Todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las
medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su
familia como de la sociedad y del Estado.
2. Todo niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y deberá tener un
nombre.
3. Todo niño tiene derecho a adquirir una nacionalidad.”
47
Este pacto también hace referencia a las minorías étnicas, religiosas o
lingüísticas en su artículo 27 reconociéndoles el derecho a conservar su propia vida
cultural y a utilizar su propio idioma. Evidentemente que esto, en vinculación con el
artículo, 24 se resulta aplicable a la niñez indígena.54
Ahora bien, existe un órgano encargado de supervisar la aplicación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos por los Estados Partes, tal órgano se
compone de un comité de expertos independientes denominado Comité de Derechos
Humanos (HRC por sus sigla en inglés). Dentro de las atribuciones de que dispone el
Comité se encuentra la labor de emitir Observaciones Generales que detallan la forma
o manera en como un determinado derecho reconocido por el Pacto debe de ser
aplicado por los Estados.
En este sentido, el Comité de Derechos Humanos aprobó en el año de 1994 la
Observación General No. 23 relativa a los Derechos de las minorías en vinculación
con el Artículo 27 del Pacto. En esta observación, el Comité insta a los Estados parte a
garantizar los medios necesarios para que las minorías puedan conservar y mantener
su cultura y los elementos con ella vinculados como lo es la lengua. Del mismo, el
Comité advierte que:
“Aunque la norma del artículo 27 está expresada en términos negativos, de
todos modos la disposición reconoce la existencia de un "derecho" y establece la
obligación de no negarlo. Por consiguiente, todo Estado Parte está obligado a
asegurar la realización y el ejercicio de este derecho y a ampararlo contra toda
negativa o violación. Así, las medidas positivas de protección adoptadas por conducto
ya sea de sus autoridades legislativas, judiciales o administrativas, son procedentes no
sólo contra los actos del propio Estado Parte, sino también contra el acto de cualquier
persona que se encuentre en el Estado Parte.”55
54 “Artículo 27.- En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma.” 55 Comité de Derechos Humanos. “Observación General No. 23, Derecho de las minorías (Artículo 27)”. Adoptada en el 50º periodo de sesiones (1994). CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 En: Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos. Volumen I. Recopilación de las Observaciones Generales y Recomendaciones Generales Adoptadas por órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos. Pág. 251.
48
Cabe precisar que el Comité de los Derechos del Niño reafirmó lo antes
señalado en su Observación General No. 11. En dicha Observación, el Comité de los
Derechos del Niño hace referencia a la Observación General No. 23 del Comité de
Derechos Humanos, señalando que:
“… todo Estado parte está obligado a proteger la existencia y el ejercicio de
ese derecho contra su denegación o conculcación. El Comité de los Derechos del
Niño conviene con el Comité de Derechos Humanos en la necesidad de adoptar
medidas positivas de protección, no sólo contra los actos que pueda realizar el propio
Estado parte por mediación de sus autoridades legislativas, judiciales o
administrativas, sino también contra los actos de otras personas que se encuentren en
el Estado parte.” 56
4.2.4 Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial
Adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en su resolución 2106
A (XX), el 21 de diciembre de 1965. Este instrumento internacional es vinculante para
el Estado mexicano a partir de su ratificación el 20 de febrero de 1975, y su
publicación en el DOF el 13 de junio de 1975 (promulgación). Para efectos de la
presente investigación es importante por lo siguiente:
En su primer artículo, la referida Convención deja en claro lo que deberá
entenderse por “discriminación racial” y, en vinculación con el artículo 5 (inciso e.v) tal
prohibición de discriminación se extiende a la esfera de la educación. Para esta
investigación es importante en razón de que la infancia y adolescencia indígena podría
(y de hecho en muchos casos lo está) encuadrarse dentro de la hipótesis prevista por
la norma jurídica. En este caso, la colmación de la hipótesis normativa se constituiría
en una violación fragrante a la Convención que el Estado mexicano ha ratificado y,
consecuentemente, daría lugar a su responsabilidad internacional, ya sea por acción u
omisión.
56 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 11 “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención” 50º período de sesiones, Ginebra. CRC/C/GC/11, 12 de febrero de 2009. Consultado en la Página Oficial del Comité de los Derechos del Niño: Disponible en: http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm
49
La Convención señala que por “discriminación racial” deberá entenderse: “toda
distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje
u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural
o en cualquier otra esfera de la vida pública.”
Debe de precisarse, y la propia Convención en su artículo 1º lo señala, que las
medidas especiales tomadas en favor de ciertos grupos raciales, étnicos o personas
que se encuentran en una situación de desigualdad material, no constituye una forma
de discriminación. Estas medidas son lo que en la doctrina se conoce como acciones
afirmativas o discriminación afirmativa. Para entenderlas es necesario concebir el
principio de igualdad en su sentido material o substancial y no solamente en su sentido
formal o legal. Consisten en el trato formalmente desigual para lograr (con el
transcurso del tiempo) la coincidencia entre la igualdad formal y la material, es por ello
que implican lo que se conoce como “normas con mandato de igualdad substancial” 57
Las acciones afirmativas son “políticas destinadas a erradicar las
discriminaciones ya existentes, y a compensar por medio de ellas a los grupos en
situación de vulnerabilidad (menores y ancianos, mujeres, indígenas, personas con
discapacidad).58 Constituyen “medidas que tienden a corregir, por medio de
disposiciones legales o administrativas, una situación histórica de discriminación,
infravaloración o sujeción…”59 Es importante señalar (y coincidiendo con la
Convención) que tales medidas son de carácter temporal y sólo subsistirán hasta en
tanto sean logrados los objetivos que impulsaron su implementación.
Tales acciones afirmativas son de una fundamental importancia tratándose de
los niños y adolescentes indígenas debido a su evidente situación de exclusión,
pobreza y desigualdad en todos los ámbitos. Es por esta razón que se justifican
acciones afirmativas como el otorgamiento de becas, la reserva garantizada de un
determinado número de lugares para ingresar directamente a bachilleratos y
universidades, el acceso preferente a medios de comunicación en todas sus formas,
57 CARBONELL, Miguel. Los derechos fundamentales en México. UNAM-PORRÚA-CNDH. México, 2006. Pág. 270.58 CARBONELL, Miguel. La Constitución pendiente. Agenda mínima de reformas constitucionales. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. México, 2002. Pág. 57.59 CARBONELL, Miguel. La Constitución en serio. Multiculturalismo, igualdad y derechos sociales. Porrúa. México, 2005. Pág. 153.
50
modalidades de educación como las escuelas móviles para los pueblos nómadas, etc.
Estas medidas a favor de la niñez y adolescencia indígena no son contrarias al
principio de igualdad jurídica pues la ley no puede ser igual para quienes no son
iguales, tales medidas contribuirían a que estos sectores tan desprotegidos accedieran
a una igualdad material equiparable siquiera a la de la población no indígena.
Por si fuera poco, es de señalar que la distinción entre igualdad material y
formal, así como la implementación de medidas de acción afirmativa ha sido
reconocida ya por nuestro Poder Judicial de la Federación e inclusive, goza de la
jerarquía de Jurisprudencia y, por tanto, obligatoria para todos los operadores
jurídicos. En su tesis de jurisprudencia 1a./J. 81/2004, con número de registro 180345.
Novena Época, Instancia Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta XX, Octubre de 2004, Página 99, La Suprema Corte señaló:
“IGUALDAD. LÍMITES A ESTE PRINCIPIO. La Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos establece que todos los hombres son iguales ante la
ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacionalidad,
raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social,
de manera que los poderes públicos han de tener en cuenta que los particulares
que se encuentren en la misma situación deben ser tratados igualmente, sin
privilegio ni favor… si bien es cierto que el verdadero sentido de la igualdad es
colocar a los particulares en condiciones de poder acceder a derechos
reconocidos constitucionalmente, lo que implica eliminar situaciones de
desigualdad manifiesta, ello no significa que todos los individuos deban ser
iguales en todo, ya que si la propia Constitución protege la propiedad privada, la
libertad económica y otros derechos patrimoniales, está aceptando
implícitamente la existencia de desigualdades materiales y económicas; es decir,
el principio de igualdad no implica que todos los sujetos de la norma se
encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en
condiciones de absoluta igualdad, sino que dicho principio se refiere a la
igualdad jurídica, que debe traducirse en la seguridad de no tener que soportar
un perjuicio (o privarse de un beneficio) desigual e injustificado. En estas
condiciones, el valor superior que persigue este principio consiste en evitar que
existan normas que, llamadas a proyectarse sobre situaciones de igualdad de
hecho, produzcan como efecto de su aplicación la ruptura de esa igualdad al
51
generar un trato discriminatorio entre situaciones análogas, o bien, propicien
efectos semejantes sobre personas que se encuentran en situaciones dispares,
lo que se traduce en desigualdad jurídica.”
Por si fuera poco, y destacando el especial papel de la educación, la
Convención hace mención expresa de las obligaciones que debe de asumir el Estado
en este campo para lograr lo que consideramos una educación multicultural fundada
en la comprensión, tolerancia y amistad entre todos los pueblos. En su artículo 7
señala:
“Artículo 7.- Los Estados partes se comprometen a tomar medidas inmediatas y
eficaces, especialmente en las esferas de la enseñanza, la educación, la cultura y la
información, para combatir los prejuicios que conduzcan a la discriminación racial y
para promover la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y los
diversos grupos raciales o étnicos, así como para propagar los propósitos y principios
de la Carta de las Naciones Unidas, de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación racial y de la presente Convención.”
La Convención constituye uno de los más importantes instrumentos de lo que
se conoce como Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La gran
importancia de esta Convención queda también reflejada por la existencia de un
Comité de Expertos Independientes encargados de supervisar la aplicación de la
Convención. Tal órgano es el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial
(CERD por sus siglas en inglés). Como una de sus atribuciones se encuentra la labor
de emitir tanto Observaciones como Recomendaciones Generales con el objeto de
lograr una mejor aplicación de la Convención, en ellas suele detallarse lo que debe
entenderse por un determinado derecho, sus implicaciones, los destinatarios y sujetos
obligados, la dimensión de las obligaciones y de los derechos, etc.
Dando cuenta de la especial vulneración y objeto de discriminación de la que
son objeto los pueblos indígenas, y en consecuencia también los niños y jóvenes de
dichos pueblos, el CERD aprobó en el año de 1997 su Recomendación General XXIII
(51), sobre los derechos de las poblaciones indígenas, aprobada en su 1235ª sesión,
celebrada el 18 de agosto de 1997. En dicha Recomendación el CERD señaló:
52
“En la práctica del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial… la
situación de los pueblos indígenas ha merecido desde siempre su atención e interés. A
este respecto, el Comité ha afirmado reiteradamente que la discriminación contra los
pueblos indígenas es una cuestión que incumbe a la Convención y que deben tomarse
todas las medidas apropiadas para combatir y eliminar dicha discriminación… El
Comité está consciente de que en muchas regiones del mundo se ha discriminado y
sigue discriminándose a los pueblos indígenas, y se les ha privado de sus derechos
humanos y libertades fundamentales… En consecuencia, la conservación de su
cultura y de su identidad histórica se ha visto y sigue viéndose amenazada.”60
Como resultado de la larga data de discriminaciones y vulneraciones a sus
derechos humanos, el CERD exhortó a los Estados Partes de la Convención a:
Reconocer y respetar la cultura, la historia, el idioma y el modo de vida de los pueblos
indígenas como un factor de enriquecimiento de la identidad cultural del Estado y
garanticen su preservación; Garantizar que los pueblos indígenas sean libres e iguales
en dignidad y derechos y libres de toda discriminación, en particular la que se base en
el origen o la identidad indígena; Garantizar que los miembros de los pueblos
indígenas gocen de derechos iguales con respecto a su participación efectiva en la
vida pública y que no se adopte decisión alguna directamente relacionada con sus
derechos e intereses sin su consentimiento informado; Garantizar que las
comunidades indígenas puedan ejercer su derecho a practicar y reavivar sus
tradiciones y costumbres culturales y preservar y practicar su idioma.61
4.2.5 Declaración de los Derechos del Niño
Fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de
noviembre de 1959, en su resolución 1386 (XIV). Para efectos del presente ensayo es
de señalar lo siguiente:
60 Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD). Recomendación General XXIII (51), sobre los derechos de las poblaciones indígenas, aprobada en la 1235ª sesión, celebrada el 18 de agosto de 1997. En: Informe del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. Documentos oficiales, Quincuagésimo segundo período de sesiones. Suplemento No. 18 (A/52/18). Naciones Unidas, Nueva York, 1997. Pág. 125. Consultado en la Página Oficial del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OHCHR) el 24/11/11, disponible en: http://tb.ohchr.org/default.aspx61 Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD). Recomendación General XXIII (51) . Ob. Cit. Pág. 125-126.
53
En su principio 1 se reconoce el principio de igualdad jurídica que tiene como
corolario la no discriminación al reconocer tal declaración derechos en favor de todos
los niños sin excepción alguna ni distinción o discriminación por motivos de raza, color,
sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento u otra condición, ya sea del propio niño o de su
familia.
En su principio 7 reconoce el derecho de todo niño a recibir educación gratuita
y obligatoria en las etapas elementales. De igual manera, se contiene en tal
disposición el principio del interés superior del niño, el cual “debe ser el principio rector
de quienes tienen la responsabilidad de su educación y orientación”.
Es de particular interés el reconocimiento que se hace de la educación
intercultural fundada en la comprensión y tolerancia entre todos los pueblos. El
principio 10 indica:
“El niño debe ser protegido contra las prácticas que puedan fomentar la
discriminación racial, religiosa o de cualquier otra índole. Debe ser educado en un
espíritu de comprensión, tolerancia, amistad entre los pueblos, paz y fraternidad
universal, y con plena conciencia de que debe consagrar sus energías y aptitudes al
servicio de sus semejantes.”
4.2.6 Convención sobre los Derechos del Niño.
Adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución
44/25, de 20 de noviembre de 1989, de la cual el Estado mexicano es parte mediante
su firma el 26 de enero de 1990, vinculante para México (a nivel internacional) a partir
del 21 de octubre de 1990 y promulgado mediante su publicación en el Diario Oficial
de la Federación (DOF) el 25 de enero de 1991.62
Esta Convención es la estructura toral, a nivel internacional, en tratándose de la
protección de los derechos de la niñez y de la adolescencia (pues en su artículo 1º
señala que se considerará niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad).
Tiene como antecedente la Declaración de los Derechos del Niño de 1959 pero a
62 Respecto de este instrumento internacional, el Estado mexicano también es parte de su enmienda adoptada en Nueva York, el 12 de diciembre de 1995 y de sus dos protocolos facultativos.
54
diferencia de ella, tiene la naturaleza jurídica de ser una Convención y, por tanto, un
carácter jurídico vinculante por la vía imperativa internacional. Por si fuera poco,
mientras la Declaración sólo tenía 10 principios y los desarrollaba en términos muy
genéricos, en la Convención se asume con gran destreza un marco normativo de 54
artículos (que son muchos más de los que normalmente tienen los instrumentos
internacionales de Naciones Unidas).
Además, para vigilar el cumplimiento de la Convención (junto con sus dos
protocolos facultativos: el de participación de los niños en conflictos armados y el de la
venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía) y
supervisar su aplicación, la propia Convención prevé la creación de un órgano al
efecto. Se trata del Comité de los Derechos del Niño. Tal Comité se compone por
dieciocho expertos independientes de gran integridad moral y reconocida competencia
en materia de los derechos del niño. Los expertos desempeñan sus labores a título
personal y son representantes de los diversos sistemas jurídicos del mundo, duran en
su encargo cuatro años (con la posibilidad de ser reelegidos).
Para medir los avances en cuanto a la aplicación y cumplimiento de la
Convención, los Estados parte tienen el deber de presentar al Comité informes sobre
las medidas que han adoptado para dar efecto a los derechos reconocidos en la
Convención Asimismo, dentro del ámbito de la cooperación internacional, para dar
efectividad a la Convención se establece una labor de coordinación entre organismos
especializados, UNESCO y demás órganos de Naciones Unidas.
Una importante labor que desempeña el Comité para la mejor aplicación de la
Convención y el cumplimiento de las obligaciones de los Estados Partes, es la de
emitir Observaciones Generales y Recomendaciones. En virtud de ellas, el Comité
indica a los Estados Partes la forma o manera en la que deberá de ser aplicado un
determinado derecho, o cumplida, una determinada obligación. Del mismo modo, se
precisa cuáles son los alcances de los derechos y obligaciones así como aquéllos
ámbitos prioritarios en los que resulta necesario implementar medidas urgentes por
parte de los Estados. Pasando directamente al estudio de la Convención y,
limitándonos a los artículos pertinentes para efectos del presente ensayo debemos
destacar lo siguiente:
55
Principio de no discriminación. En su segundo artículo, la Convención incorpora
el principio de no discriminación al garantiza a todo niño los derechos en ella
enunciados así como el deber de los Estados de respetarlos sin distinción alguna, sin
importar la raza, el color, el sexo, el idioma, el origen nacional, étnico o social o
cualquier otra condición del niño, de sus padres, tutores o familiares.
El interés superior del niño no podía estar ajeno a esta Convención y en su
artículo 3º se reconoce. Tal disposición nos indica que siempre que se tomen medidas
por parte de las instituciones públicas o privadas de bienestar social, tribunales,
autoridades administrativas u órganos legislativos deberá estarse siempre al interés
superior del niño. Respecto de estas medidas, así como de cualquier otra que sea
adoptada por los Estados Parte, la Convención establece el de deber de aportar el
máximo de los recursos de los que dispongan los Estados a fin de garantizar la
efectividad de los derechos reconocidos por la Convención.
En su artículo 17, la Convención reconoce la importante función desempeñada
por los medios de comunicación y establece el deber de garantizar a los niños el
acceso a la información y material distribuido a través de los mismos. Para ello, las
obligaciones correlativas de los Estados se extenderán a: alentar a los medios de
comunicación a difundir información y materiales de interés social y cultural para el
niño; promover la cooperación internacional en la producción, el intercambio y la
difusión de esa información; alentar la producción y difusión de libros para niños; en
tratándose de los niños indígenas, los Estados alentarán a los medios de
comunicación a que tengan particularmente en cuenta las necesidades lingüísticas de
los niños pertenecientes a pueblos indígenas o grupos minoritarios.
De suma importancia es el deber de los Estados de adoptar sistemas de
educación multiculturales en los que se respeten el igual valor y dignidad de todos los
pueblos del planeta sin distinción alguna. El derecho a la educación de los niños se
encuentra reconocido en el artículo 28 de la Convención en el que se detallan las
obligaciones de los Estados Partes para efectivizar progresivamente tal derecho.
Dichas medidas incluyen la obligación de la enseñanza elemental y su gratuidad; el
desarrollo de la enseñanza secundaria y profesional; medidas destinadas a lograr la
asistencia regular en las escuelas y a disminuir la deserción escolar; el fomento de la
56
cooperación internacional en cuestiones de educación a fin de contribuir a eliminar la
ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo.
Los fines o propósitos a los que deberá estar encaminada la educación de las y
los niños, se encuentran contenidos en el artículo 29, párrafo 1º, de la Convención.
Tales fines tenderán al desarrollo de la personalidad, las aptitudes y la capacidad
mental y físicas de la niñez, hasta el máximo de sus posibilidades; inculcará el respeto
a los derechos humanos y las libertades fundamentales consagrados en la Carta de
las Naciones Unidas; el respeto a los padres, a la propia identidad cultural, al idioma y
los valores del país en que vive o sea originario. Especialmente, se atenderá a lograr
una educación intercultural para todos los niños, sean o no indígenas, a fin de
consolidar un “espíritu de comprensión, paz, tolerancia, igualdad de sexos y amistad
entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen
indígena”
Al respecto, el Comité de los Derechos del Niño aprobó en el año 2001 su
primer Observación General relativa a los propósitos de la educación. En ella el
Comité preciso qué:
“El párrafo 1 del artículo 29 es mucho más que un inventario o una
enumeración de los distintos objetivos que debe perseguir la educación. En el contexto
general de la Convención, sirve para subrayar, entre otras, las dimensiones siguientes.
En primer lugar, hace hincapié en la naturaleza indispensablemente interconexa de las
disposiciones de la Convención. Se basa en muchas otras disposiciones, las refuerza,
las integra y las complementa y no se lo puede entender cumplidamente si se lo aísla
de ellas. Además de los principios generales de la Convención, a saber, la no
discriminación (art. 2), el interés superior del niño (art. 3), el derecho a la vida, la
supervivencia y el desarrollo (art. 6) y el derecho del niño a expresar su opinión y a
que se la tenga debidamente en cuenta (art. 12), pueden mencionarse muchas otras
disposiciones, como los derechos y deberes de los padres (arts. 5 y 18), la libertad de
expresión (art. 13), la libertad de pensamiento (art. 14), el derecho a la información
(art. 17), los derechos de los niños con discapacidades (art. 23), el derecho a la
educación en materia de salud (art. 24), el derecho a la educación (art. 28) y los
57
derechos lingüísticos y culturales de los niños pertenecientes a minorías étnicas (art.
30), además de muchas otras.”63
Por otro lado, el Comité manifiesta su preocupación ante la discriminación de la
que es objeto la niñez indígena y que se traduce en una forma de violencia psicológica
para con la que tienen injustamente que librar, el Comité señala:
“El Comité también desea destacar los nexos entre el párrafo 1 del artículo 29 y
la lucha contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas
de intolerancia. Los fenómenos del racismo y sus derivados medran donde imperan la
ignorancia, los temores infundados a las diferencias raciales, étnicas, religiosas,
culturales y lingüísticas o de otro tipo, la explotación de los prejuicios o la enseñanza o
divulgación de valores distorsionados. Una educación que promueva el entendimiento
y aprecio de los valores que se exponen en el párrafo 1 del artículo 29, entre ellos el
respeto de las diferencias, y que ponga en tela de juicio todos los aspectos de la
discriminación y los prejuicios constituirá un antídoto duradero y seguro contra todos
estos extravíos. Por consiguiente, en todas las campañas contra la plaga del racismo y
los fenómenos conexos debe asignarse a la educación una elevada prioridad
Asimismo, se ha de prestar especial atención a la importancia de la enseñanza sobre
el racismo tal como éste se ha practicado históricamente y, en especial, en la forma en
que se manifiesta o se ha manifestado en determinadas comunidades. El
comportamiento racista no es algo en que solamente caen los "otros". Por lo tanto, es
importante centrarse en la propia comunidad del niño al enseñar los derechos
humanos y del niño y el principio de no discriminación. Esta enseñanza puede
contribuir eficazmente a la prevención y eliminación del racismo, la discriminación
étnica, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia.”64
Como se advierte, la educación a que están obligados a proporcionar todos los
Estados Partes, no es una educación cualquiera y sin control alguno, sino que, por el
contrario, se trata de una forma de educación compleja fundada en el valor de la
diversidad étnica y cultural de todos los pueblos y naciones, se trata, de una
herramienta de liberación que permitirá borrar el lastre de la xenofobia, la
discriminación y los prejuicios, como indica el Comité:
63 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 1 “Párrafo 1 del artículo 29: Propósitos de la Educación” CRC/GC/2001/1, 17 de abril de 2001.64 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 1. Ob. Cit. “Párrafo 1 del artículo 29: Propósitos de la Educación” Ob. Cit.
58
“la educación del niño deberá estar encaminada a una amplia gama de valores.
Este consenso atraviesa las líneas divisorias que han trazado las religiones, las
naciones y las culturas en muchas partes del mundo… En realidad, parte de la
importancia de esta disposición consiste, precisamente, en que en ella se reconoce la
necesidad de un enfoque equilibrado de la educación que permita conciliar valores
distintos por medio del diálogo y el respeto a las diferencias. Además, los niños
pueden ejercer una función singular superando muchas diferencias que han mantenido
separados a grupos de personas a lo largo de la historia.”
Por otra parte, es en el artículo 30 de la Convención en donde encuentra su
principal fundamento el presente ensayo, pues es en el mismo en donde se reconocen
los distintos derechos culturales de la niñez indígena. Este artículo, en una labor de
interconexión con el conjunto de derechos reconocidos en la Convención, permite
brindar una amplia e integral protección a la niñez indígena en múltiples campos que
van desde la salud, economía, acceso a oportunidades, identidad, acceso a
información y, claro está, el derecho a la educación.
El referido artículo 30 señala: “En los Estados en que existan minorías étnicas,
religiosas o lingüísticas o personas de origen indígena, no se negará a un niño que
pertenezca a tales minorías o que sea indígena el derecho que le corresponde, en
común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a
profesar y practicar su propia religión, o a emplear su propio idioma.”
Dada la importancia de este artículo, así como otros tantos relacionados con
los niños indígenas, el Comité de los Derechos del Niño aprobó en febrero de 2009, su
Observación General No. 11 titulada: “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de
la Convención”. En ella, el Comité reconoce la interdisciplinariedad existente entre las
diversas disposiciones de la Convención señalando:
“El artículo 30 de la Convención y el derecho al disfrute de la cultura, la religión
y el idioma son elementos clave de la presente observación general; ahora bien, lo que
se pretende es analizar las distintas disposiciones a las que hay que prestar especial
atención en lo que se refiere a su aplicación a los niños indígenas. Se hace particular
hincapié en la relación que existe con otras disposiciones pertinentes, en particular los
59
principios generales de la Convención identificados por el Comité, a saber, la no
discriminación, el interés superior del niño, el derecho a la vida, a la supervivencia y al
desarrollo y el derecho a ser oído.” 65
Por otro lado, para combatir todas aquellas prácticas que tiendan hacía la
discriminación de los niños y niñas indígenas, el Comité señala diversas medidas que
deberían de ser aplicadas por los Estados para combatir este flagelo (la
discriminación). El Comité preciso que:
“Los Estados partes deberían velar por que se tomen medidas educativas y de
información pública para hacer frente a la discriminación de los niños indígenas. El
artículo 2, junto con el artículo 17, el párrafo 1 d) del artículo 29 y el artículo 30 de la
Convención, impone a los Estados la obligación de desarrollar campañas de
información pública y preparar material de divulgación y programas de estudios, tanto
para escolares como para profesionales, centrados en los derechos de los niños
indígenas y en la eliminación de las actitudes y prácticas discriminatorias, en particular
el racismo. Además, los Estados partes deberían brindar a los niños indígenas y no
indígenas oportunidades reales de entender y respetar distintas culturas, religiones e
idiomas.”66
Además de ello, debe de realizarse una labor de cooperación entre los
Estados, los diversos órganos especializados de Naciones Unidas, así como de los
distintas Organizaciones Internacionales en materia de Derechos Humanos, junto con
sus instrumentos normativos correspondientes a efecto de brindar una protección
integral a la niñez, de esta manera el Comité ha señalado que los Estados Partes
deben aplicar criterio fundados sobre la base de la Convención y de otras normas
internacionales pertinentes, como el Convenio Nº 169 de la OIT y la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. Igualmente, para que
se vigile efectivamente la aplicación de los derechos de los niños indígenas, el Comité
exhorta a los Estados partes “a que estrechen su cooperación directa con las
comunidades indígenas y, de ser necesario, recaben la cooperación técnica de
organismos internacionales, entre ellos las entidades de las Naciones Unidas.”,
65 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 11 “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención” 50º período de sesiones, Ginebra. CRC/C/GC/11, 12 de febrero de 2009. Consultado en la Página Oficial del Comité de los Derechos del Niño: Disponible en: http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm66 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 11 “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención” Ob. Cit.
60
concluye señalando que “Una mejor situación económica y social de los niños
indígenas y el ejercicio efectivo de sus derechos a la cultura, a la religión y al idioma
constituyen unos cimientos esenciales de un Estado culturalmente diverso que, en
armonía con sus obligaciones en materia de derechos humanos, cumpla esas
obligaciones.”67
4.2.7. Declaración Universal de la UNESCO sobre la diversidad cultural.
Adoptada por la Conferencia General de la UNESCO el 2 de noviembre de
2001. No es vinculante para el Estado mexicano, pero se constituye en un instrumento
útil en la interpretación y aplicación de la normativa en materia de la infancia y
adolescencia indígena.
En su primer artículo señala la importancia de la diversidad cultural al indicar
que: “La cultura adquiere formas diversas a través del tiempo y del espacio. Esta
diversidad se manifiesta en la originalidad y la pluralidad de las identidades que
caracterizan a los grupos y las sociedades que componen la humanidad. Fuente de
intercambios, de innovación y de creatividad, la diversidad cultural es tan necesaria
para el género humano como la diversidad biológica para los organismos vivos. En
este sentido, constituye el patrimonio común de la humanidad y debe ser reconocida y
consolidada en beneficio de las generaciones presentes y futuras.”
Acto continuo, afirma el valor y la importancia que el pluralismo cultural tiene
para la comunidad internacional en su conjunto reconociendo la diversificación cada
vez mayor de nuestras sociedad con el imperativo consecuente de “garantizar una
interacción armoniosa y una voluntad de convivir de personas y grupos con
identidades culturales a un tiempo plurales, variadas y dinámicas. Las políticas que
favorecen la integración y la participación de todos los ciudadanos garantizan la
cohesión social, la vitalidad de la sociedad civil y la paz. Definido de esta manera, el
pluralismo cultural constituye la respuesta política al hecho de la diversidad cultural.
Inseparable de un contexto democrático, el pluralismo cultural es propicio para los
intercambios culturales y el desarrollo de las capacidades creadoras que alimentan la
vida pública.”
67 Ibídem.
61
4.2.8 Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las
expresiones culturales.
Adoptado por La Conferencia General de la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, en su 33ª reunión, celebrada en
París del 3 al 21 de octubre de 2005. Esta Convención es obligatoria para el Estado
mexicano en función de la ratificación que de la misma hizo el 5 de julio de 2006 y su
publicación en el DOF el 26 de febrero de 2007. En ella se reconoce la importancia
que para la comunidad internacional de Estados representa la conservación de la
diversidad de expresiones culturales destacando el importante papel de la educación.
En este sentido, señala en su artículo 10 que se deberá:
“propiciar y promover el entendimiento de la importancia que revisten la
protección y fomento de la diversidad de las expresiones culturales mediante, entre
otros medios, programas de educación y mayor sensibilización del público (…) alentar
la creatividad y fortalecer las capacidades de producción mediante el establecimiento
de programas de educación, formación e intercambios en el ámbito de las industrias
culturales. Estas medidas deberán aplicarse de manera que no tengan repercusiones
negativas en las formas tradicionales de producción.”
4.2.9 Convenio No. 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes de la Organización Internacional del Trabajo.
Adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del
Trabajo, el 27 de junio de 1989. Este instrumento internacional es vinculante para el
Estado mexicano, sin reserva alguna, a partir de su ratificación el 5 de septiembre de
1990, y su publicación en el DOF el 24 de enero de 1991 (promulgación).
En términos generales, el Convenio 169 de la OIT es el instrumento
internacional más importante en tratándose de la protección de los pueblos indígenas
a nivel internacional. Sus normas son totalmente vinculantes para los Estados Partes y
a través de la labor de supervisión de la OIT se vigila el cumplimiento de sus
disposiciones, en particular a través del Comité de Expertos en Aplicación de
62
Convenios y Recomendaciones (CEACR) y a través de los informes periódicos que los
Estados Partes tienen la obligación de enviar a la Conferencia General de la OIT.
El Convenio 169 encuentra como su antecedente inmediato el Convenio 107 de
1957 el cual, a finales de la década de los 80`s fue revisado en trabajo conjunto entre
los representantes de los Estados Partes de la OIT, su personal técnico-especializado
y representantes de diversos pueblos indígenas del mundo. Finalmente, se tomó la
decisión de elaborar un nuevo Convenio que superará la visión asimilacionista y
paternalista característica del Convenio 107. Es así que el 27 de junio de 1989 la
Conferencia Internacional del Trabajo adoptó el Convenio 169 sobre pueblos
indígenas y tribales. Dicho Convenio rompe tangencialmente con el modelo de Estado
monocultural que hasta entonces venía siendo implantado en prácticamente la
totalidad de los Estados del mundo68 bajo aquella tradicional expresión de “un Estado,
una nación” para pasar a asumir un rol más realista: el de que la inmensa mayoría de
los Estados del mundo son Estados multiculturales, es decir, Estados en cuyo territorio
coexisten diversos pueblos con características culturales distintivas y que tienen el
igual valor y dignidad que cualquier otra del mundo. Este nuevo cambio de paradigma
puede apreciarse en los considerandos del Convenio en donde se indica:
“Considerando que la evolución del derecho internacional desde 1957 y los
cambios sobrevenidos en la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las
regiones del mundo hacen aconsejable adoptar nuevas normas internacionales en la
materia, a fin de eliminar la orientación hacia la asimilación de las normas anteriores…
Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias
instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer
sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven…
Recordando la particular contribución de los pueblos indígenas y tribales a la
diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación
y comprensión internacionales…”
Para efectos de la presente investigación, nos limitaremos a señalar aquellas
disposiciones aplicables a la educación indígena. En primer término, debemos de
señalar el reconocimiento del derecho a la consulta previa previsto en el artículo 6.
68 Una de las pocas excepciones ha sido Suiza pues nunca intentó que en su territorio existiera una única lengua oficial, y siempre ha aceptado que las minorías francófona y de habla italiana van a existir como grupos distintos. Ver: KYMLICKA, Will. Las odiseas multiculturales. Ob. Cit. Pág. 77.
63
Este derecho es la herramienta de la que disponen los pueblos indígenas, para
efectivizar el cúmulo de sus distintos derechos. En efecto, a través de la consulta
previa es cómo los pueblos indígenas pueden participar en la toma de medidas
legislativas y administrativas que puedan afectarles a efectos de colocar sobre la mesa
sus necesidades y prioridades, así como de reducir los efectos negativos que puedan
generarse. En el caso de la educación que imparte el Estado a la niñez indígena, la
consulta se constituye en la herramienta idónea para que los pueblos determinen el
contenido de los planes educativos destinados a sus niños y jóvenes indígenas, así
como sus herramientas pedagógicas, sistemas educativos, personal de apoyo, etc.
Respecto de lo anterior, es de advertir que el Convenio prevé aquellos
conflictos que puedan suscitarse con respecto a aquellas prácticas culturales que
pudieran ser contrarios con los valores participativos y de los derechos humanos. Por
esta razón, el Convenio reconoce el derecho de los pueblos a conservar sus
costumbres e instituciones propias, pero siempre y cuando no resulten incompatibles
con los derechos humanos (artículo 8). Con base en lo anterior, se busca, entre otras
cosas, lograr la equidad de género, así como fomentar la participación, en todos los
campos, de las niñas y niños, adolescentes, jóvenes y adultos mayores indígenas en
aquellos pueblos en donde ciertas prácticas a veces impiden una plena participación
de todos los sectores.
En lo que hace al derecho a la educación, el Convenio 169 dedica enteramente
cinco artículos revelando con ello la importancia que a tal derecho le da. En el artículo
26 el Convenio insta a los Estados a adoptar medidas “para garantizar a los miembros
de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles,
por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional”
El artículo 27 se refiere a la participación entre Estado y pueblos indígenas a
efectos de la implementación de los contenidos educativos. Se indica que los
programas y servicios educativos destinados a los pueblos indígenas, deberán de
desarrollarse y aplicarse en cooperación con los pueblos para responde a sus
necesidades particulares y por ende, abarcar su histórica, conocimientos, técnicas,
sistemas de valores, así como aspiraciones sociales, económicas y culturales de los
pueblos en cuestión. Además de ello, los pueblos tendrán el derecho de crear sus
propias instituciones y medios de educación acordes con sus características culturales
64
(siempre que tales instituciones satisfagan normas mínimas requeridas para que los
niños y adolescentes indígenas estén en pie de igualdad con los no indígenas). Para el
logro de este fin, el Estado deberá destinar partidas presupuestarias suficientes.
En otras disposiciones, se reconoce el derecho de los niños y niñas indígenas
para aprender a leer y escribir en su propia, junto con la lengua nacional u oficial del
país para colocarlos en pie de igualdad con los no indígenas (artículo 28). Respecto de
la población nacional (indígenas y no indígenas) se establece además, el deber de
difundir medidas educativas en todos los niveles, con el objetivo de eliminar los
prejuicios que se pudieran tener, así como para brindar una educación con contenido
equitativo que refleje el valor y riqueza cultural de los pueblos indígenas (artículo 31), a
efecto de lograr el objetivo de la educación previsto por el Convenio: la impartición de
conocimientos generales y aptitudes que ayuden a los niños indígenas a participar
plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la comunidad
nacional (artículo 29).
4.2.10 Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas.
Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de
septiembre del 2007 (resolución A/RES/61/295). La Declaración fue aprobada por una
mayoría 144 Estados a favor, 4 votos en contra (Australia, Canadá, Nueva Zelanda y
Estados Unidos de América) y 11 abstenciones (Azerbaiján, Bangladesh, Bután,
Burundi, Colombia, Georgia, Kenia, Nigeria, La Federación Rusa, Samoa y Ucrania). 69
Dicha declaración es obligatoria para el Estado mexicano, (quién votó a favor
de la misma) pese a no ser un tratado Internacional, en virtud del control de la
convencionalidad al cual están obligados todos los servidores públicos del Estado y
que implica, entre otras cosas, la obligación de aplicar imperativamente los criterios,
jurisprudencia y/o opiniones vertidas por los órganos internacionales especializados en
tratándose de los Instrumentos Internacionales firmados y ratificados por el Estado
mexicano.
69 RODRIGUEZ, Gloria Amparo. “Breve reseña de los derechos constitucionales de las comunidades étnicas colombianas”. En PARDO SCHLESINGER, Cristina y Carlos Parra Durán (editores) Teoría Constitucional Liber Amicorum en Homenaje a Vladimiro Naranjo. Universidad del Rosario. 2006. Pág. 200.
65
Dicha declaración es el más reciente logro a nivel internacional en materia de
protección de pueblos indígenas asumiendo un rol claramente multiculturalista en
defensa del reconocimiento de la diversidad cultural. En efecto, podemos advertir está
posición desde los considerandos en donde señala:
“Afirmando que los pueblos indígenas son iguales a todos los demás pueblos y
reconociendo al mismo tiempo el derecho de todos los pueblos a ser diferentes, a
considerarse a sí mismos diferentes y a ser respetados como tales… Preocupada por
el hecho de que los pueblos indígenas han sufrido injusticias históricas como
resultado, entre otras cosas, de la colonización y de haber sido desposeídos de sus
tierras, territorios y recursos, lo que les ha impedido ejercer, en particular, su derecho
al desarrollo de conformidad con sus propias necesidades e intereses… Convencida
de que si los pueblos indígenas controlan los acontecimientos que los afecten a ellos y
a sus tierras, territorios y recursos podrán mantener y reforzar sus instituciones,
culturas y tradiciones y promover su desarrollo de acuerdo con sus aspiraciones y
necesidades… Reconociendo y reafirmando que los indígenas tienen sin
discriminación todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional, y
que los pueblos indígenas poseen derechos colectivos que son indispensables para su
existencia, bienestar y desarrollo integral como pueblos”
Cómo podemos advertir, la Declaración mantiene una posición en clara
defensa de la diversidad cultural de los pueblos indígenas reconociendo su igual valor
y dignidad frente a cualquier otro pueblo y/o personas. Como corolario de lo anterior, el
principio de no discriminación se constituye en guía para la defensa de los pueblos
indígenas. (Artículo 2º).
Los derechos inherentes a los pueblos indígenas, entendidos como derechos
colectivos, encuentran su sustento primigenio en un derecho matriz, esto es, un
derecho base para que puedan tener cabida los diversos derechos indígenas. Se trata
del derecho a la libre determinación reconocido en el artículo 3º de la Declaración.
Este derecho permite, entre otras cosas, el que los pueblos indígenas puedan
determinar libremente su propia condición política y perseguir libremente su desarrollo
económico, social y cultural. A su vez, se traduce en el derecho al autogobierno
indígena en relación a sus asuntos internos y locales (Artículo 4º)
66
La libre determinación garantiza el que los pueblos indígenas puedan
conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales
y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente en la vida
política, económica, social y cultural del Estado. Consecuentemente, pueblos
indígenas tienen el derecho a no ser sometidos a la asimilación forzada ni a sufrir la
destrucción de su cultura (Artículo 8).
Otra de las manifestaciones de la libre determinación es la que se refiere al
derecho de los pueblos indígenas a transmitir su herencia cultural a las generaciones
venideras, a los niños y adolescentes dentro de la comunidad, a fin de que puedan
manifestar, practicar, desarrollar y enseñar sus tradiciones, costumbres y ceremonias
espirituales y religiosas; a mantener y proteger sus lugares religiosos y culturales. La
propia Declaración reconoce este derecho para “revitalizar, utilizar, fomentar y
transmitir a las generaciones futuras sus historias, idiomas, tradiciones orales,
filosóficas, sistemas de escritura y literaturas, y a atribuir nombres a sus comunidades,
lugares y personas, así como a mantenerlos” (Artículo 13).
La educación indígena es una más de las manifestaciones del derecho a la
libre determinación de los pueblos indígenas. Este derecho matriz permite que en
relación a la educación, los pueblos indígenas puedan establecer y controlar sus
propios sistemas e instituciones docentes, impartiendo la educación en sus propios
idiomas, con sus propios métodos culturales de enseñanza y aprendizaje. Para
combatir situaciones como la discriminación en razón de género, se coloca un
candado para que en el ejercicio de éste derecho (y todos los demás), los pueblos
indígenas estén obligados a garantizar a todos sus niños, sin discriminación alguna, el
acceso a la educación en todos sus niveles y formas.70
En el mismo sentido, la educación que se imparta a la niñez indígena,
ineludiblemente deberá respetar la dignidad y diversidad de culturas, tradiciones,
historias y aspiraciones de todos los pueblos. La obligación correlativa del sujeto
pasivo de la obligación (el Estado) es la de garantizar (en consulta previa con los
pueblos indígenas71) las medidas necesarias a efecto de garantizar tales derechos, en
70 En efecto, en su artículo 44 la Declaración señala que todos los derechos y libertades reconocidos en la misma, se garantizan por igual al hombre y a la mujer indígena.71 Un derecho fundamental del que disponen los pueblos y comunidades indígenas es el de la consulta previa. Este derecho es la esencial para garantizar la continuidad y existencia de los pueblos indígenas
67
particular: la educación en la propia cultura de la comunidad y en su propio idioma; el
combate a los prejuicios y la discriminación para con ellos y sus culturas; la promoción
de la tolerancia, la comprensión y las buenas relaciones entre los pueblos indígenas y
los demás sectores de la sociedad (Artículo 15); el mejoramiento de las condiciones
económicas y sociales (entre ellas la educación, empleo, capacitación, adiestramiento,
vivienda, saneamiento, salud y seguridad social) de los pueblos indígenas, prestando
particular atención a los derechos y necesidades especiales de los ancianos, las
mujeres, los jóvenes, los niños y las personas con discapacidades indígenas.
4.2.11 Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos
indígenas.
Fue aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 26 de
febrero de 1997, en su sesión 1333a, durante su 95ª Período Ordinario de Sesiones.
Este proyecto aún no es un instrumento vinculante, durante varios años se ha
reservado su discusión y votación a efecto de poder convertirse en una Declaración,
no obstante, es de gran interés pues revela la importancia que el tema indígena
representa a nivel interamericano.
Es de señalar que a pesar de no constituir un instrumento vinculante para los
Estados, en los últimos años la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos se han valido de instrumentos como el Convenio 169 de la OIT y la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas a
efecto de tutelar los derechos fundamentales de los pueblos indígenas
latinoamericanos. En efecto, desde hace cerca de una década la Corte ha fallado
casos paradigmáticos en los que reconoce derechos colectivos de los pueblos
indígenas tales como la cultura, el territorio, la consulta previa, la lengua, la
como tales en virtud de que se constituye en la herramienta para que puedan efectivizar sus demás derechos colectivos. La consulta previa se encuentra reconocida en el artículo 19 de la Convención que indica: “Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.” A propósito, la consulta previa puede entenderse como: “el derecho fundamental, de carácter colectivo, que tienen los pueblos y comunidades indígenas para poder participar y decidir, de acuerdo con los usos y costumbres de cada etnia, cada vez que se pretendan tomar decisiones externas que afecten directamente sus formas tradicionales de vida en los aspectos territorial, ambiental, cultural, espiritual, social, económico, de salud, así como de otros aspectos que incidan en su estructura étnica, con el propósito de proteger su integridad como sujeto colectivo y garantizar su derecho a la participación.” MALDONADO Smith, Mario Eduardo. Ob. Cit. Pág. 23.
68
participación política, entre otros. Y, además de reconocerlos, establece la obligación
de los Estados Partes de la Convención Americana de hacerlos respetar y garantizar
por todos los medios.72
Este proyecto de declaración guarda estrecha relación con otros instrumentos
internacionales como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En este sentido, se inspira en
los principios orientadores del multiculturalismo y rechaza la asimilación forzada de
estos pueblos por parte de los Estados (artículo V) y, en consecuencia reconoce el
derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas en lo que atañe a sus
asuntos internos (artículo XV); de igual modo, la Declaración establece acciones
afirmativas en favor de los pueblos indígenas, tanto en relación con la sociedad mayor,
como al interior de la propia comunidad a fin de evitar prácticas que atenten contra las
mujeres, ancianos, jóvenes y niños indígenas (artículo VI).
En materia de educación, establece que los pueblos indígenas tendrán el
derecho a elaborar y aplicar sus propios programas educativos; preparar sus
programas, currículos y materiales de enseñanza; a formar, capacitar y acreditar a sus
docentes y administradores; complementar sus sistemas indígenas con los sistemas
educativos nacionales; enseñar en su propia lengua indígena.
Por su parte, los Estados deberán garantizar tales derecho y tomas las
medidas necesarias para asegurar que los sistemas educativos aplicados por los
pueblos indígenas sean iguales en calidad, eficiencia, accesibilidad y todo otro aspecto
a los previstos para la población general. Aunado a ello, en tratándose de la educación
nacional, el Estado deberá de incluir en todos sus niveles educativos, contenidos que
reflejen la naturaleza pluricultural de su sociedad. Para garantizar estos derechos y
cumplir con sus obligaciones, el Estado deberá de reservar la asistencia financiera
necesaria. (Artículo IX).
4.2.12 Declaración Universal de Derechos Lingüísticos Preliminares.
72 El primer caso fallado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia indígena fue el Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua (2000), seguido de los casos Comunidad Moiwana Vs. Surinam (2005), Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay (2005), Yatama Vs. Nicaragua (2005), Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay (2006), Pueblo Saramaka Vs. Surinam (2007), Comunidad Indígena Xákmok Kásek Vs. Paraguay.
69
La Conferencia Mundial de Derechos Lingüísticos (CMDL), reunida en 1996 en
Barcelona, bajo el patrocinio de la UNESCO, adoptó la Declaración Universal de
Derechos Lingüísticos Preliminares que afirma, entre otros, el derecho individual a ser
reconocido como miembro de una comunidad lingüística; al uso de la lengua en
privado y en público; al uso del propio nombre; así como los derechos colectivos de los
grupos lingüísticos a la enseñanza de la propia lengua y cultura, el derecho a ser
atendidos en su lengua en los organismos oficiales del Estado y en sus relaciones
socioeconómicas, el derecho a una presencia equitativa de su lengua y cultura en los
medios de comunicación, entre otros. Estos y otros derechos son cruciales para el
disfrute completo por parte de los pueblos indígenas del derecho a la educación.
Si bien es cierto que tal declaración no es vinculante para el Estado mexicano,
debe de de señalarse que sí se constituye en un parámetro de interpretación que
puede emplearse a la hora de aplicar y desarrollar los derechos educativos para los
niños y adolescentes indígenas en un contexto que refleje el pluralismo cultural. En
efecto, cómo un instrumento de guía u orientación podemos señalar sus
considerandos en donde se reconoce la grave amenaza en la que se encuentran las
lenguas de los pueblos no soberanos en el mundo como consecuencia de las políticas
de violencia asimilacionista en la que los Estados han impuesto sus estructuras
políticas-administrativas y su lengua, a tales pueblos.
Además de lo anterior, esta Declaración describe en su preámbulo la situación
existente para los pueblos indígenas caracterizada por una “tendencia unificadora de
la mayoría de los Estados a reducir la diversidad y a favorece actitudes adversas a la
pluralidad cultural y al pluralismo lingüístico”.
4.2.13 Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías
nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas
Aprobada por la Asamblea General en su resolución A/RES/47/135 del 18 de
diciembre de 1992. Tampoco es vinculante para el Estado mexicano pero se
constituye en un parámetro de interpretación y en una herramienta que refleja la
preocupación internacional en ésta materia. Cabe precisar que esta Declaración fue
aprobada por Naciones Unidas ante la escalada de conflictos étnicos suscitados en
70
Europa Oriental tras la desintegración del bloque soviético, el ejemplo más evidente:
Yugoslavia.73
En sus diversos artículos se establece el deber de los Estados de proteger la
existencia e identidad nacional o étnica, cultural, religiosa y lingüística de las minorías
ubicadas dentro de sus territorios respectivos (artículo 1º), así como para garantizar el
derecho de tales minorías a disfrutar de su propia cultura; su religión; su idioma
libremente practicado tanto pública como privadamente; el derecho a la participación
efectiva en la vida cultural, religiosa, social, económica y pública; el derecho a
participar en las decisiones nacionales que puedan afectarlos; a mantener vínculos
transfronterizos con otros ciudadanos con los que estén relacionados por vínculos
nacionales o étnicos, religiosos o lingüísticos; el principio de no discriminación en la
aplicación de los derechos humanos y libertades fundamentales a todos los individuos
ubicados en el territorio del Estado; determinadas acciones afirmativas a fin de que las
minorías nacionales puedan conservar y desarrollar sus manifestaciones culturales; la
adopción de medidas educativas tendientes a promover el conocimiento de la historia,
tradiciones, idioma y cultura de las minorías nacionales existentes en su territorio,
entre otras.
4.2.14 Declaración sobre los principios sociales y jurídicos relativos a la
protección y el bienestar de los niños, con particular referencia a la adopción y
la colocación en hogares de guarda, en los planos nacional o internacional.
Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución
41/85, de 3 de diciembre de 1986. Dicha declaración es obligatoria para el Estado
mexicano, pese a no ser un tratado Internacional, en virtud del Control de la
Convencionalidad al cual están obligados todos los servidores públicos del Estado y
que implica, entre otras cosas, la obligación de aplicar imperativamente los criterios,
73 Recordemos que durante el régimen de la URSS se dieron entre las diversas repúblicas soviéticas disputas por la autonomía local, el trazado de fronteras, los derechos lingüísticos y la política de nacionalización sumiendo a la región en conflictos violentos. Por lo anterior no es raro que terminado el régimen soviético aparecieran férreos nacionalismos como el lituano y ucraniano. Ver: KYMLICKA, Will. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías. Ed. Paidós. Serie Estado y Sociedad No. 41. Trad. Carme Castells Auleda. Barcelona, 1996. Pág. 18. Asimismo, Kymlicka señala: “La identidad nacional, para Lenin, nada tenía que ver con una historia compartida, o con el valor de participar en las tradiciones culturales y revisarlas. Simplemente era un recipiente vacío que podía llenarse con contenido comunista. Más adelante Stalin resumió esta doctrina como <<nacional en la forma, socialista en el contenido>>. No hace falta decir que esta estrategia fue un fracaso, tanto para fomentar el socialismo como para respetar las culturas minoritarias.” KYMLICKA, Will. Ciudadanía multicultural. Ob. Cit. Pág. 106.
71
jurisprudencia y/o opiniones vertidas por los órganos internacionales especializados en
tratándose de los Instrumentos Internacionales firmados y ratificados por el Estado
mexicano.
En su artículo primero hace referencia a la especial importancia y prioridad que
los Estados parte deben de dar a fin de garantizar el bienestar de la familia y los niños.
A lo largo de la Declaración, se hace referencia al papel fundamental que desempeña
la familia para el menor y las medidas que deben de tomarse a fin de preservar tal
unidad. En aquellos casos en donde sea estrictamente necesaria la adopción o la
colocación de los menores en hogares de guarda, también se precisan las medidas
que habrán de tomarse a fin de proteger siempre el interés superior del menor.74
4.2.15 Declaración y Programa de Acción de Viena.
Aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de
1993. No tiene per se carácter vinculante pero puede ser de utilidad como un
instrumento de interpretación, auxiliar en la aplicación de las normas en materia de
minorías nacionales y pueblos indígenas.
El párrafo 19 de la Sección I señala:
“Considerando la importancia de las actividades de promoción y protección de
los derechos de las personas pertenecientes a minorías y la contribución de esas
actividades a la estabilidad política y social de los Estados en que viven esas
personas. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reafirma la obligación de los
Estados de velar por que las personas pertenecientes a minorías puedan ejercer plena
y eficazmente todos los derechos humanos y las libertades fundamentales sin
discriminación alguna y en condiciones de total igualdad ante la ley, de conformidad
con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas
74 En esta misma materia, el Comité de los Derechos del Niño ha señalado que: “Los Estados partes deberían, en cooperación con las familias y las comunidades indígenas, reunir datos sobre la situación familiar de los niños indígenas, incluidos los niños que estén en hogares de acogida y en proceso de adopción. Esa información debería utilizarse para formular políticas sobre el entorno familiar y otro tipo de tutela de los niños indígenas de forma que se tenga en cuenta su contexto cultural. La consideración primordial en los programas de desarrollo, servicios sociales, salud y educación que se refieran a los niños indígenas debería ser el interés superior del niño y el mantenimiento de la integridad de las familias y las comunidades indígenas.” Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 11 “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención” Ob. Cit.
72
pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas. Las personas
pertenecientes a minorías tienen derecho a su propia cultura, a profesar y practicar su
religión y a emplear su propio idioma en público y en privado, con toda libertad y sin
injerencia ni discriminación alguna.”
Continúa en el párrafo 20, haciendo mención expresa de los pueblos indígenas:
“La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reconoce la dignidad intrínseca y la
incomparable contribución de las poblaciones indígenas al desarrollo y al pluralismo de
la sociedad y reitera firmemente la determinación de la comunidad internacional de
garantizarles el bienestar económico, social y cultural y el disfrute de los beneficios de
un desarrollo sostenible. Los Estados deben garantizar la total y libre participación de
las poblaciones indígenas en todos los aspectos de la sociedad, en particular en las
cuestiones que les conciernan. Considerando la importancia de las actividades de
promoción y protección de los derechos de las poblaciones indígenas y la contribución
de esas actividades a la estabilidad política y social de los Estados en que viven esos
pueblos, los Estados deben tomar medidas positivas concertadas, acordes con el
derecho internacional, a fin de garantizar el respeto de todos los derechos humanos y
las libertades fundamentales de las poblaciones indígenas, sobre la base de la
igualdad y la no discriminación, y reconocer el valor y la diversidad de sus diferentes
identidades, culturas y sistemas de organización social.
5. Estadísticas en materia de educación indígena.
Como señalamos en un principio, el presente ensayo pretende dar a conocer la
realidad de la educación indígena en México, es por ello que hemos incluido una serie
de datos estadísticos que nos permitan tener una apreciación más clara de nuestra
realidad.
En materia educativa es preocupante la considerable desigualdad existente
entre la población no indígena y la indígena del país. Si bien es cierto que se han
implementado diversas medidas que en los últimos años han contribuido a disminuir
las desigualdades, la realidad es que aún falta mucho por hacer tratándose de temas
como: la educación para adultos; la pobre estructura educativa media y superior (que
obliga a miembros de comunidades indígenas a trasladarse a otros lugares para
73
continuar sus estudios); los índices de deserción escolar; las graves desigualdades
existentes en las diversas entidades federativas, entre otras.75
Esta situación no es, por desgracia, exclusiva de nuestro país, el Comité de
Derechos Humanos en su Observación General No. 11 ha señalado esta preocupante
situación, en ella señaló que:
“El artículo 28 de la Convención dispone que los Estados partes deberán
implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos los niños en
condiciones de igualdad. Se alienta a los Estados partes a hacer que la enseñanza
secundaria y la formación profesional estén a la disposición y al alcance de todos los
niños. Sin embargo, en la práctica los niños indígenas cuentan con menos
probabilidades de escolarización y siguen teniendo tasas más elevadas de deserción
escolar y de analfabetismo que los no indígenas. El acceso de la mayoría de los niños
indígenas a la educación es inferior a causa de diversos factores, como la insuficiencia
de centros de enseñanza y de maestros, los costos directos o indirectos de la
educación y la falta de un programa de estudios culturalmente ajustado y bilingüe, de
conformidad con el artículo 30. Además, los niños indígenas suelen hacer frente a la
discriminación y al racismo en el entorno escolar.”76
En México, según cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía
(INEGI), dentro del porcentaje de población hablante de lengua indígena de 8 a 14
años que sabe leer y escribir (conteo 2005), el porcentaje más alto lo encontramos en
el Estado de México con el 97% y Tabasco (95.3%), mientras que los porcentajes más
bajos los encontramos en chihuahua (71.3%) y Sinaloa (71.9%)77
75 En su informe sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas, Rodolfo Stavenhaven concluyó que pese a los avances existentes en materia de educación indígena, a la misma se le sigue considerando por parte de muchos países (entre ellos México)como una política secundaria que no merece la atención debida, señala: “La educación para los pueblos indígenas parece ser el "patito feo" de los programas nacionales de educación y recibe generalmente baja prioridad y presupuestos insuficientes a nivel nacional. Este tipo de quejas fueron escuchadas por el Relator Especial en sus misiones a Filipinas, Guatemala, México, Chile, Colombia y Canadá. Además se han recibido informes y documentación de otros muchos países en los cuales existe una situación semejante.” Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas” Ob. Cit. Párrafo 64. 76 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 11 “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención” Ob. Cit. 77 Cifras correspondientes a las siguientes fechas censales: 17 de octubre (2005). Fuente: INEGI. “II Conteo de Población y Vivienda 2005.” Disponible en www.inegi.org.mx
74
Asimismo, tratándose de mayores de 15 años, el porcentaje más alto lo
encontramos en el Distrito Federal con el 87.1% y Quintana Roo (83%), mientras que
los porcentajes más bajos los encontramos en Guerrero (52.2%) y Chihuahua (54.7%).
Estos datos son alarmantes pues de acuerdo con ellos, casi la mitad de la población
hablante de lengua indígena, mayor de 15 años, en el Estado de Guerrero no sabe
leer y escribir, mientras que en el Distrito federal se reduce al 17% de la población
hablante de lengua indígena que no sabe leer y escribir.78
Por otro lado, la tasa de asistencia educativa de la población hablante de
lengua indígena de 6 a 14 años, según sexo, de acuerdo con cifras de 2005, nos
arroja los siguientes datos:
Dentro de la República Mexicana el porcentaje de niños y niñas, entre 6 y 14
años, que asisten a la escuela es del 89.1%. Pero sí nos limitáramos a los valores por
sexo, el porcentaje de niños se elevaría al 90% y el de las niñas se reduciría al 88.1%.
Ahora bien, tratándose de Entidad federativa, los valores más altos los
encontramos en San Luis Potosí con el 94.9%, y de acuerdo con los valores por sexo,
el 94.9% correspondería a niños y el 95% a niñas.
Los valores más bajos corresponden a Chihuahua con el 65.6%, y de acuerdo
con los valores por sexo, el 65.9% correspondería a niños y el 65.2 a niñas. Esto es,
mientras que en San Luis Potosí, el 5.1 % de niños y niñas, entre 6 y 14 años,
hablantes de lengua indígena no asiste a la escuela, en Chihuahua estos valores se
disparan a un 34.4%.79
El promedio de escolaridad de la población hablante de lengua indígena de 15
y más años, según cifras de 2005, es el siguiente:
En la República Mexicana el promedio de escolaridad de la población hablante
de lengua indígena es de 4.5 años, pero, si tomamos solamente los valores en
relación al sexo, encontraremos que en el caso de los hombres el promedio es de 5.1,
mientras que en el caso de las mujeres es del 3.9.
78 Ibídem.79 Ibídem.
75
A nivel local, la Entidad federativa que cuenta con el mayor promedio de
escolaridad para la población hablante de lengua indígena es el Distrito Federal con
6.7 años, tomando valores sólo por sexo, encontraremos que en el caso de los
hombres la escolaridad promedio es de 7.5 años, mientras que en las mujeres es de
5.9. En contrapartida, la Entidad con el menor promedio de educación para su
población hablante de lengua indígena es Chihuahua con 3.3 años, y, tomando
nuevamente valores sólo por sexo, el promedio escolaridad de los hombres sería de
3.6 años, mientras que en el caso de las mujeres sería de 2.9 años.80
Otros indicadores, en relación con la población no indígena, nos muestran que
entre los 6 y los 14 años, la asistencia escolar es elevada, tanto entre la población
indígena como en la no indígena, 87 % y 92.4% respectivamente. Sin embargo, los
valores descienden a menos de la mitad entre los 15 y 18 años, pues la asistencia
indígena disminuye a 37% por ciento y la no indígena a 47.9%81
En cuanto a la escolaridad alcanzada en relación con la población indígena,
tenemos que: A la edad de 13 años, el 79.5 % de la población no indígena termina la
educación primaria, y a los16 años el 60% también ha terminado la secundaria. Para
la población indígena sólo el 60% ha completado la primaria a los 13 años, y a los 16
años sólo el 37.9% cuenta con la secundaria terminada. Estos resultados señalan que,
a pesar de la notable expansión del sistema educativo en los últimos años, hacen falta
mayores esfuerzos educativos a corto y mediano plazos dirigidos a lograr mejores
resultados en estos niveles educativos para toda la población82
Asimismo, respectó del índice de alfabetización (de 0 a 1), de las treinta y dos
entidades del país, veintinueve se ubican por arriba de 0.8. Dentro de ellos destaca el
Distrito Federal (0.9382) y los estados de Nuevo León, Baja California Sur, Sonora,
Coahuila, Baja California, Tamaulipas, Aguascalientes y el estado de México, como las
ocho entidades que tienen los índices educativos más elevados del país. No obstante,
en Oaxaca, Guerrero y Chiapas los índices de alfabetismo son menores a 0.8.83
Podemos apreciar una gran diferencia interétnica en las diferentes entidades
80 Ibídem.81 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Ob. Cit. Pág. 94. 82 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Ob. Cit. Pág. 95.83 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Ob. Cit. Pág. 97.
76
federativas, entre la población indígena y la no indígena, así por ejemplo, en Chiapas
la diferencia es de 36.8% entre el analfabetismo indígena y el no indígena (0.5254 y
0.8316, respectivamente), seguido de cerca por Chihuahua en donde la diferencia es
de 36.4% (0.6148 entre la población indígena respecto a 0.9662 de la población no
indígena). En otros siete estados: Chiapas, Durango, Sinaloa, Puebla, Hidalgo,
Veracruz y Oaxaca, el alfabetismo indígena es entre 30 y 20% mayor que el de sus
pares no indígenas84
Aunado a las cifras anteriores, es importante señalar el grave rezago educativo
en aquellos alumnos que no avanzan en los grados escolares de acuerdo con su edad
o que no logran completar la primaria. Una de las causas que han propiciado estos
resultados ha sido, sin duda, la educación monolingüe que durante tantos años se vino
implantando en México, y que aun en muchas zonas persiste. El derecho de los niños
indígenas a recibir educación en su lengua materna es un derecho inherente a su
propia naturaleza humana y debería de ser una realidad para los miles de niños que
tienen que recibir una educación fría y hostil que no toma en consideración sus
particularidades culturales. La Declaración Universal de los Derechos Lingüísticos
Preliminares, de la que ya hemos hecho referencia en apartados anteriores, señala en
su artículo 7 que:
“Todas las lenguas son la expresión de una identidad colectiva y de una
manera distinta de percibir y de describir la realidad, por tanto tienen que poder gozar
de las condiciones necesarias para su desarrollo en todas las funciones. Cada lengua
es una realidad constituida colectivamente y es en el seno de una comunidad que se
hace disponible para el uso individual, como instrumento de cohesión, identificación,
comunicación y expresión creadora”
Del mismo modo, el Comité de los Derechos del Niño ha señalado que: “Los
programas de estudios bilingües e interculturales son un criterio importante para la
educación de los niños indígenas.”85
Para que el niño indígena pueda desarrollarse plenamente, resulta necesario el
que su lengua originaria sea fomentada en la propia escuela, pero además de ello, que
84 Ibídem.85 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 11 “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención” Ob. Cit.
77
sea parte consubstancial en todas las actividades sociales de su comunidad y del
Estado. En este sentido, debería de implementarse la estructura necesaria a efecto de
que las dependencias gubernamentales y sus operadores ubicados en territorios de
influencia indígena, se encontraran capacitados para brindar atención a los pueblos
indígenas en su propio idioma.
En nuestro país, los niños y niñas indígenas cursan su educación básica en:
Preescolares y primarias indígenas; en preescolares y primarias generales urbanas y
rurales: en escuelas comunitarias; en secundarias generales y telesecundarias.
Durante el ciclo escolar 2007-2008, veintisiete de las 32 entidades federativas
atendieron en sus escuelas de modalidad general a niños y niñas indígenas. Por su
parte, los estados de Aguascalientes, Colima, Tamaulipas y Tlaxcala reportaron una
atención casi nula a esta población; y Coahuila reportó no atenderla. Es imprescindible
la necesidad de desarrollar e impulsar los centros de educación intercultural para
todos y todas. La formación inicial de maestros y maestras en la Licenciatura en
Educación Primaria Intercultural Bilingüe (LEPIB), impartida actualmente en 18
escuelas Normales del país y las tres Normales Indígenas que funcionan en los
estados de Michoacán, Oaxaca y Chiapas, contribuyen a este propósito.
Según cifras de 2007, en primarias públicas ubicadas en municipios con más
del 70% de población hablante de lengua indígena, un 49.8% de los estudiantes
manifestó un nivel de insuficiencia en la asignatura de español y 47.5% en
matemáticas, a esto se suman altos niveles de reprobación y abandono escolar. Por si
fuera poco, por lo general existe, dentro de la población, una apreciación errónea
sobre el rendimiento del educando, asociando sus resultados más con su incapacidad
que con las dificultades lingüísticas. Por lo anterior, resulta imprescindible fortalecer
las acciones en regiones indígenas para alcanzar los niveles educativos existentes a
nivel nacional.86
Otro tema es el de los contenidos educativos los cuales se dirigen a diferentes
aspectos que, por lo general, no tienen relación con la cultura propia, razón suficiente
para que al educando le resulten poco atractivos y comprensibles. La intolerancia
científica también se presenta frecuentemente, pues en muchas asignaturas, como
86 Programa para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2009-2012. Aprobado por decreto presidencial de 25 de noviembre de 2009. Pág. 12.
78
ciencias naturales, el conocimiento occidental se presenta como el único valido
mientras que los conocimientos indígenas sobre el medio ambiente son
menospreciados. Otro ejemplo lo encontramos en la asignatura de historia donde se
glorifica nuestro pasado prehispánico haciendo alusión a los sabios mayas y a los
valerosos guerreros aztecas, pero apenas mencionando la cruel realidad de los
indígenas actuales. La necesidad de modificar los contenidos educativos ha sido
frecuentemente expresada por Naciones Unidas quién ha sostenido que:
“Lamentablemente en la mayoría de los países del mundo la cultura indígena
ha sido reflejada en documentos y materiales educativos de forma inapropiada y
despectiva, lo cual ha contribuido más a la discriminación y a su prejuicio en la
sociedad en general. Uno de los problemas principales de este fenómeno es la falta de
participación indígena en la planeación, programación y aplicación del currículo
ofrecido, el cual generalmente es establecido por autoridades centrales que no
necesariamente consideran la problemática indígena como una prioridad en sus
agendas. Es importante que el contenido y la metodología planeada en el programa
educativo sean legitimados y aceptados por los miembros de la comunidad.”87
Reflexionando en torno a lo anterior, encontramos cómo la educación que se
ha impartido por el Estado a lo largo de nuestra formación como nación ha estado
dirigida a la llamada “desindianización”. Muchas veces el indígena tiene que
enfrentarse al falso dilema, forjado por nuestra sociedad, entre “ser indígena y
quedarse en el retroceso” o “dejar de ser indígena para poder trascender en nuestra
sociedad”. Los jóvenes indígenas que desean estudiar más, tener una profesión, tiene
que abandonar su comunidad y en muchos casos, el sistema educativo al que se
incorporan los hace abandonar su cultura original y adoptar la “nacional”. Pocos son
los que vuelven para incorporar positivamente sus conocimientos en su comunidad.
Estas tristes consecuencias mencionadas no han sido sino la consecuencia
natural de crear un sistema educativo donde lo diferente no puede tener cabida, en el
afán de incorporar lo indígena a lo nacional se encuentra implícita la negación del
otro, del distinto. Hasta hace muy poco tiempo, se ha intentado cambiar esta forma de
entender la educación, cada vez en un mayor número de colegios indígenas la
educación es bilingüe y se aplica de acuerdo con sus propios valores y costumbres,
87 Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Párrafo 46.
79
además de que en la educación general (para indígenas y no indígenas) se abren
espacios para verdaderos diálogos interculturales, respetando la diferencia,
apreciándola como algo que nos enriquece infinitamente.
La discriminación no es sino el temor a lo desconocido, a lo que nos parece
ajeno y la ignorancia es el principal mal que la alimenta. Esta es la principal limitante
que nos impide conocer a plenitud sus complejas realidades y proporcionarles el lugar
que se merecen en la sociedad mexicana. Es a través de la educación de todos, con
contenido intercultural, como se eliminarán las prácticas discriminatorias que tanto nos
hieren. Mientras más conozcamos la compleja realidad del México profundo más
capaces seremos de desterrar de la conciencia colectiva los prejuicios que alimentan
el temor a lo desconocido, a lo indígena, y, aprenderemos a respetarlos. De esta
forma, la construcción del verdadero México multicultural dependerá no sólo de las
comunidades indígenas, sino de todos los mexicanos.88
5.1 Pobreza y educación.
Un tema toral en materia de educación está estrechamente vinculado con las
condiciones económicas de la población indígena. La realidad mexicana es
contundente. Según datos estadísticos, de la población hablante de lengua indígena
de 12 y más años, el 28.4% del total es empleado en los quehaceres domésticos. Por
otro lado, un 40.4% trabaja por su cuenta y un 10.4% es trabajador sin pago en el
“negocio o predio familiar”.89
La pobreza también se traduce en otras consecuencias, hasta un 80% de los
niños indígenas menores de cinco años padecen desnutrición, lo que afecta también
su salud y sus posibilidades educativas. Como resultado de la desnutrición, 44% de
88 Una propuesta de lo más interesante para combatir al racismo y toda forma de discriminación es la que hace Richard Rorty en lo que denomina “una educación fundada en los sentimientos”. Señala que más que preocuparse por buscar una razón filosófica al porqué es necesario respetar a los demás, lo importante es la formación de un sentido de identificación para con el otro, que lleve a ponernos en su lugar y comprender sus necesidades, sostiene que esto es posible lograrlo desde la educación. Señala: “Cuanto más duras son las cosas o más miedo se tiene o más peligro se experimenta, menos tiempo y esfuerzo puede dedicarse a pensar en la condición de las personas con las cuales no te identificas de inmediato. La educación sentimental funciona únicamente cuando las personas pueden relajarse lo suficiente para escuchar…” RORTY, Richard. “Derechos humanos, rcionalidad y sentimentalidad.” En: Stephen Shute y Susan Hurley, De los derechos humanos. Las Conferencias Oxford Amnesty de 1993. Ed. Trotta. Madrid, 1998. Pág. 131. 89 Cifras correspondientes a las siguientes fechas censales: 14 de febrero de 2000. Fuente: INEGI. XII “Censo General de Población y vivienda.2000”. Disponible en www.inegi.org.mx
80
los niños indígenas miden menos de lo que deberían, frente a 17% en la población en
general, y 58% tiene un peso menor del esperado.”90
Cuando las más elementales necesidades no se encuentran satisfechas no
puede pensarse en otras de mayor orden. En condiciones de desempleo, subempleo o
empleo de mala calidad, no es posible que los padres puedan garantizar a sus hijos
una adecuada educación, pues a pesar de las múltiples facilidades que se
implementen en materia educativa, si las necesidades de primer orden no están
satisfechas difícilmente se podrá acceder a otras como lo es la educación. Factores de
primer orden infieren en la asistencia o no de los niños y niñas a la escuela: el hecho
de que exista o no un mínimo de recursos económicos para la alimentación; la
importancia de los niños y niñas como mano de obra en actividades remunerativas
para la familia; costos de transporte para asistir a la escuela, entre muchos otros
factores. 91
Uno de estos factores particularmente graves para los pueblos indígenas tiene
que ver con el aislamiento geográfico en el que frecuentemente se encuentran y que
orilla a los niños indígenas a tener que recorrer muy largas distancias, expuestos a
múltiples peligros, tan sólo para poder asistir a la escuela. El Relator Especial sobre la
situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos
indígenas ha señalado que:
“La meta que todos los niños y niñas indígenas puedan asistir y completar la
escuela primaria está aún lejos de lograrse universalmente. Esto se debe a varios
factores. En primer lugar, la dispersión o el aislamiento geográfico de numerosas
pequeñas comunidades indígenas rurales o nómadas, hace difícil llevarles los
servicios educativos, y diversos estudios demuestran que entre dicha población la
presencia de estos servicios está por debajo del promedio nacional. En numerosas
instancias es también penoso para los niños y las niñas indígenas recorrer largas
distancias (con frecuencia a pie y en condiciones ambientales difíciles, y no habiendo
medios de transporte adecuados) para asistir regularmente a la escuela. Por las
mismas razones también es frecuente que las escuelas, cuando las hay, se
encuentran en condiciones físicas por debajo de la norma, el ausentismo entre los
90 NAVARRETE LINARES, Federico. Ob. Cit. Pág. 17. 109-111.91 Para profundizar en el tema: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Campaña educativa sobre derechos humanos y derechos indígenas: módulo medio ambiente y derechos indígenas desde la dimensión de la pobreza. IDH. Costa Rica. 2009. Disponible en www.iidh.ed.cr.
81
maestros es grande, no llegan con regularidad los materiales didácticos necesarios y
resulta especialmente complicado contar con medios audiovisuales y otras tecnologías
modernas (por ejemplo, cuando no hay corriente eléctrica instalada). La oferta de
servicios educativos para la niñez indígena está por lo general muy por debajo de los
mínimos recomendados en comparación con otros sectores de la población.”92
En el mismo sentido, el Comité de los Derechos del Niño ha manifestado su
particular preocupación por la condición de pobreza en la que se encuentra la mayor
parte de la niñez indígena en el mundo. En relación con la Convención de los
Derechos del Niño, el Comité señaló en su Observación General No. 11 que:
“El Comité observa con preocupación el número desproporcionadamente
grande de niños indígenas que viven en una pobreza extrema, situación que tiene
repercusiones negativas sobre su supervivencia y su desarrollo. Preocupan además al
Comité las elevadas tasas de mortalidad en la primera infancia y en la niñez de los
niños indígenas, así como la malnutrición y las enfermedades de esos niños. El
artículo 4 obliga a los Estados partes a adoptar medidas para dar efectividad a los
derechos económicos, sociales y culturales hasta el máximo de los recursos de que
dispongan y, cuando sea necesario, con la cooperación internacional. Los artículos 6 y
27 consagran el derecho de los niños a la supervivencia y al desarrollo, así como a un
nivel de vida adecuado. Los Estados deberían ayudar a los padres y a otras personas
responsables de los niños indígenas a dar efectividad a ese derecho brindando una
asistencia material y unos programas de apoyo culturalmente apropiados,
particularmente en lo que se refiere a la nutrición, a la ropa y a la vivienda. El Comité
subraya la necesidad de que los Estados partes tomen medidas especiales para que
los niños indígenas disfruten del derecho a un nivel de vida adecuado, así como de
que esas medidas, junto con los indicadores de progreso, se elaboren en colaboración
con los pueblos indígenas, incluyendo los niños.”
Tampoco se trata de incorporar a los pueblos indígenas al sistema económico
imperante, sino de proporcionarles los medios que los coloquen en una situación de
verdadera igualdad frente al resto de la población conservando su derecho a ser
culturalmente diferentes93, de tal manera que ellos mismos puedan acceder a un
92 Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Ob. Cit. Párrafo 27. 93 Boaventura de Sousa, cita a Tambiah quién resume lo anterior señalando que “el tiempo de volverse igual es también el tiempo de reclamar ser diferente” DE SOUSA SANTOS, Boaventura. “El significado
82
verdadero desarrollo humano. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) define al “desarrollo humano” como la generación de capacidades y
oportunidades para que las personas puedan lograr el tipo de vida que ellas más
valoran y ansían.”94 Al gobierno mexicano le corresponde proporcionar las condiciones
de igualdad para que ese desarrollo pueda tener cabida.
“Una población no está más desarrollada por el hecho de que cuente entre sus
habitantes con personas tan ricas como las que se encuentran en los países más
avanzados del mundo, si tiene población tan pobre como los que se observan en los
países más pobres del mundo.”95
5.2 Fines de la educción indígena.
La educación, en términos generales, dirigida a todos los niños debe tener
como propósito el pleno desarrollo del educando en sus diferentes ámbitos. Es
esencial que para ello, el desarrollo sea concebido como un concepto holístico, esto
es, como un todo integral. Así fue considerado por el Comité de los Derechos del Niño
en su Observación General No. 5 relativa a las “Medidas generales de aplicación de la
Convención sobre los Derechos del Niño” al señalar que:
“El Comité espera que los Estados interpreten el término "desarrollo" en su
sentido más amplio, como concepto holístico que abarca el desarrollo físico, mental,
espiritual, moral, psicológico y social del niño. Las medidas de aplicación deben estar
dirigidas a conseguir el desarrollo óptimo de todos los niños.”96
Especial mención ha hecho UNICEF de la idea de desarrollo que debe de ser
considerada para lograr precisamente esa armonía plena en la formación de la niñez
indígena. Ha señalado que en éstos casos particulares donde se conserva un modo de
vida tradicional, la utilización de sus elementos culturales y la vinculación con su medio
jurídico y político de la jurisdicción indígena” En: DE SOUSA SANTOS, Boaventura y Mauricio García Villegas. El caleidoscopio de las justicias en Colombia. Tomo II. Universidad de los Andes-Siglo del Hombre Editores. Bogotá, 2004. Pág. 210.94 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Ob. Cit. Pág. 18.95 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. ob. cit. Pág. 20.96 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 5 “Medidas generales de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño (artículos 4 y 42 y párrafo 6 del artículo 44”, 34º período de sesiones, Ginebra. CRC/GC/2003/5, 27 de noviembre de 2003. Consultado en la Página Oficial del Comité de los Derechos del Niño: Disponible en: http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm
83
ambiente y tierras tradicionales, reviste una considerable importancia para el
desarrollo y disfrute de sus derechos.97
Es necesario precisar que esto no siempre se consideró así, hasta hace muy
poco tiempo los sistemas de educación formal implantados por los Estados había sido
un arma de dos filos para los pueblos indígenas: “Por una parte, han significado con
frecuencia la posibilidad para los niños y las niñas, así como los jóvenes indígenas, de
adquirir conocimientos y capacidades que les permiten progresar en la vida y de
relacionarse con el mundo más amplio. Por otra parte, la educación formal, sobre todo
cuando sus programas, curricula (sic) y métodos provienen de sociedades distintas y
ajenas a las culturas indígenas, ha sido también un mecanismo para la transformación
impuesta y a veces la destrucción de las culturas indígenas. La ambigüedad de la
educación en comunidades indígenas sigue creando tensiones y conflictos en la
actualidad. Esta situación nos conduce a la necesidad de dar respuesta a qué,
exactamente, debe entenderse por educación indígena y cómo ha de interpretarse el
derecho humano a la educación en el contexto contemporáneo de las sociedades
indígenas.”98
El tipo de educación que se ha buscado implementar para superar aquel
modelo integracionista y asimilacionista es aquella educación que ve en la cultura de
los diversos pueblos del mundo una inmensa riqueza cultural y que no considera a
ninguna de ellas como mejor o peor que otra. Se trata de un tipo de educación que no
considera la existencia de culturas buenas o malas, sino el igual valor y dignidad de
las mismas en un ambiente de tolerancia y respeto hacía lo diverso, se trata de una
educación multicultural.
Dentro de los objetivos específicos hacía los que debe estar encaminada la
educación de todos los niños a fin de hacer realidad y efectiva las políticas
multiculturalistas se encuentran: el desarrollo del respeto de la identidad cultural del
niño, de su idioma, de sus valores y de las civilizaciones distintas de la suya; la
preparación del niño para que asuma una vida responsable en una sociedad libre, con
espíritu de comprensión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos
los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena.
97 UNICEF, "Asegurar los derechos de los niños indígenas", Innocenti Digest, Nº 11, Centro de Investigaciones Innocenti. 2004, pág. 8.98 Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Ob. Cit. Párrafo 16.
84
Estos objetivos son aplicables a la educación de todos los niños, y los Estados
deberían velar por que esos objetivos se reflejen adecuadamente en los programas de
estudios, en el contenido del material educativo, en los métodos de enseñanza y en
las políticas.99
Toda medida dirigida hacía la niñez debe ser concebida y aplicada en atención
al interés superior del menor. En este sentido, la educación debe ser consecuente con
ese interés y es de destacar que el mismo no es inmutable para todos los niños sino
que, precisamente, responde a las características particulares del caso, así como de
las especificaciones culturales en el caso de la niñez y adolescencia indígena. Así lo
ha considerado el Comité de los Derechos del Niño al señalar que:
“La aplicación del principio del interés superior del niño requiere particular
atención en el caso de los niños indígenas. El Comité señala que el interés superior
del niño se concibe como un derecho colectivo y como un derecho individual, y que la
aplicación de ese derecho a los niños indígenas como grupo exige que se examine la
relación de ese derecho con los derechos culturales colectivos. Los niños indígenas no
siempre han recibido la atención especial que merecen. En algunos casos, su
particular situación ha quedado a la sombra de otros problemas de interés más
general para los pueblos indígenas, como son el derecho a la tierra y la representación
política100. El interés superior del niño no puede desatenderse o vulnerarse en favor
del interés superior del grupo.”
Aunado a lo anterior, la educación se constituye en la herramienta idónea para
combatir y eliminar progresiva (y definitivamente) los lastres del racismo, la xenofobia
y la discriminación en cualquiera de sus formas. Es por esta razón que la Convención
de los Derechos del Niño (entre otros documentos internacionales) estipula la
obligación de instaurar una educación intercultural fundada en el valor de la tolerancia
e igualdad de todos. La Convención precisa en su artículo 29 que:
"la educación del niño deberá estar encaminada a [...] preparar al niño para
asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de comprensión, paz,
99 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 11 “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención” Ob. Cit. 100 UNICEF, "Asegurar los derechos de los niños indígenas", Ob. Cit. Pág. 1.
85
tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos,
nacionales y religiosos y personas de origen indígena".
El Comité de los Derechos del Niño ha señalado en múltiples ocasiones el
deber de los Estados Partes de combatir por todos los medios posibles las prácticas
discriminatorias que atentan contra la niñez. En el caso de los y las niñas, así como de
los adolescentes indígenas, la discriminación es un problema particularmente grave,
ante ello, el Comité ha considerado que:
“Los niños indígenas tienen un derecho inalienable a no sufrir discriminación.
Para proteger de manera efectiva a los niños contra la discriminación, el Estado parte
tiene la obligación de hacer que el principio de no discriminación se refleje en toda la
legislación nacional y pueda ser directamente aplicado y debidamente supervisado e
impuesto por los órganos judiciales y administrativos. Se debería tener acceso en el
momento oportuno a unos recursos efectivos. El Comité subraya que las obligaciones
del Estado parte se extienden no sólo al sector público sino también al privado.”101
Además de reconocer a la niñez indígena como un sector especialmente
vulnerable, el Comité ha considerado que los Estados deberían adoptar medidas
especiales (acciones afirmativas) a efecto de combatir esa forma de violencia que se
presenta contra la niñez y la juventud indígena. En su Observación General No. 11
señaló:
“El Comité, tras su detenido examen de los informes de los Estados partes,
observa que los niños indígenas están comprendidos entre los que necesitan que se
adopten medidas positivas para eliminar las condiciones que dan lugar a la
discriminación y para que puedan gozar de los derechos dimanantes de la Convención
en pie de igualdad con otros niños. En particular, se insta a los Estados partes a que
consideren la aplicación de medidas especiales para que los niños indígenas puedan
acceder a servicios culturalmente apropiados en los ámbitos de la salud, la nutrición, la
educación, las actividades recreativas, los deportes, los servicios sociales, la vivienda,
el saneamiento y la justicia juvenil.”102
101 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 11 “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención” Ob. Cit. 102 Ibídem.
86
Del mismo modo para combatir las políticas asimilacionistas y de integración
que inspiraron durante años el sistema educativo nacional, resulta necesario que los
Estados, en cooperación y consultando a los pueblos indígenas, pongan en práctica
programas de estudios, material educativo y libros de texto que reflejen una imagen
justa, exacta e informativa de las sociedades y culturas de los pueblos indígenas.
Además, debe velarse para que en el entorno escolar se eviten las prácticas
discriminatorias contra las lenguas indígenas, costumbres, vestuarios tradicionales y
toda otra forma de manifestación cultural.
Debe de señalarse que el combate hacía la discriminación en tratándose de
pueblos indígena implica un doble aspecto. El primero de ellos hace referencia a la
protección que deben tener los pueblos indígenas frente a las medidas externas que
puedan afectarles (protecciones externas) y el segundo, hace referencia a la
protección que debe darse al interior de los propios pueblos a efecto de combatir
aquellas prácticas culturales fundadas en la discriminación para con grupos
vulnerables como las mujeres, niños, adolescentes y ancianos indígenas (restricciones
internas).103 En este aspecto, el Comité de los Derechos del Niño, en su Observación
General No. 4 denominada “La salud y el desarrollo de los adolescentes en el contexto
de la Convención de los Derechos del Niño” ha instado a los Estados Partes a efecto
de que:
“...elaboren y realicen campañas de sensibilización, programas de educación y
leyes encaminadas a cambiar las actitudes predominantes y a abordar las funciones y
los estereotipos en relación con el género que inspiran las prácticas tradicionales
perjudiciales. Además, los Estados Partes deben facilitar el establecimiento de
información multidisciplinaria y prestar asesoramiento a los centros respecto a los
aspectos perjudiciales de algunas prácticas tradicionales, como son los matrimonios
precoces y la mutilación genital de la mujer.”104
Garantizar una educación idónea para la niñez y adolescencia indígena que
tome en cuenta sus especificidades y necesidades culturales se constituye en un
103 La expresión de “protecciones externas y restricciones internas” es de Will Kymlicka quién los utiliza para fijar los límites de la tolerancia frente al multiculturalismo liberal. KYMLICKA, Will. Ciudadanía multicultural. Ob. Cit. Pág. Pág. 212.104 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 4 “La salud y el desarrollo de los adolescentes en el contexto de la Convención sobre los Derechos del Niño”, 33º período de sesiones, Ginebra. CRC/GC/2003/4, 21 de julio de 2003. Consultado en la Página Oficial del Comité de los Derechos del Niño: Disponible en: http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm
87
prerrequisito para el goce y ejercicio efectivo de los derechos, individuales y colectivos,
de los pueblos indígenas, indispensables para garantizar la permanencia y continuidad
de los pueblos indígenas como tales. En efecto, “La educación de los niños indígenas
contribuye tanto a su desarrollo individual y al desarrollo comunitario como a su
participación en la sociedad en sentido amplio. Una educación de calidad permite que
los niños indígenas ejerzan y disfruten sus derechos económicos, sociales y culturales
en su beneficio personal y en beneficio de su comunidad. Además, refuerza la
capacidad de los niños para ejercer sus derechos civiles a fin de influir en los procesos
políticos para mejorar la protección de los derechos humanos. Así, la realización del
derecho de los niños indígenas a la educación es un medio esencial de lograr el
reconocimiento de derechos a las personas y la libre determinación de los pueblos
indígenas.”105
Algunas de las diversas medidas que deberían de ser implementadas por los
Estados para mejorar los rendimientos escolares de los niños y niñas indígenas, así
como para garantizar una plena educación que enriquezca la niñez en todas sus
manifestaciones serían aquellas que mejoraran las instalaciones escolares, tanto en
su ubicación geográfica como en los recursos a su disposición106; asimismo, debería
apoyarse la utilización de los medios de información con fines educativos, tales como
emisiones de radio y programas de educación a distancia (a través de Internet); la
creación de escuelas móviles para los pueblos indígenas que tienen tradiciones
nómadas; la incorporación de contenidos, en todos los currículos escolares
nacionales, que versen sobre los pueblos indígenas en relación a su historia, filosofía,
cultura, artes, modos de vida, etc., con un enfoque antirracista, de equidad de género,
multicultural, de respeto a la pluralidad étnica y lingüística107; medidas de adecuación
105 Comité de los Derechos del Niño (CRC). Observación General No. 11 “Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención” Ob. Cit. 106 “Otro problema es la falta de materiales didácticos adecuados para la educación intercultural y las metodologías pedagógicas. La educación intercultural bilingüe sólo puede tener éxito si las escuelas disponen de libros de texto, material auxiliar didáctico, elementos audiovisuales, etc., en las propias lenguas indígenas adecuados al contexto cultural indígena. La preparación de estos materiales no se puede improvisar, es tarea de equipos multidisciplinarios durante varios años.” Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas” Ob. Cit. Párrafo 53.107 “los programas y servicios educativos para los pueblos indígenas deben elaborarse y aplicarse en consulta y cooperación con los pueblos indígenas interesados, a fin de abordar e incorporar en ellos sus necesidades especiales, historias, identidades, integridad, valores, creencias, culturas, idiomas y conocimientos… Los programas y servicios educativos… no deben tener por objeto o resultado la asimilación de los pueblos indígenas si estos no la desean.” CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS. Estudio sobre la experiencia adquirida y las dificultades con que se tropieza para la plena aplicación del derecho de los pueblos indígenas a la educación. Informe del mecanismo de expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas. Informe del 26 de junio de 2009. A/HRC/EMRIP/2009/2. Online, consultado en la página oficial de Naciones Unidas el 15-09-11. Disponible en: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/12session/A-HRC-12-33_sp.pdf Pág. 25.
88
escolares que atiendan las actividades estacionales agrícolas y sus períodos
ceremoniales; medidas que tomen en cuenta las particularidades de los niños y niñas
indígenas que vivan fuera de sus comunidades para que se respete su cultura, idioma
y tradiciones; el establecimiento de programas (en cooperación con los pueblos
indígenas) para la capacitación de maestros en educación bilingüe e intercultural108;
entre otras.
Asimismo, el Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos y
las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas, recomienda: “que en el
marco de la consolidación de las distintas modalidades de la educación indígena se
fortalezca la educación física, la educación especial para indígenas en el sistema de
justicia criminal, la educación para niñas y mujeres indígenas en todos los ámbitos, la
educación a distancia, la educación de adultos y la educación continua. A las
universidades y centros de investigación se recomienda que amplíen su participación
en la elaboración de curricula multidsciplinarias especiales para la educación
indígena.”109
Para lograr hacer efectivas todas estas medidas, se constituye en un deber
imprescindible de los Estados el destinar las partidas presupuestarias necesarias que
permitan progresivamente alcanzar los fines trazados para la educación. Aún hoy en
día, los recursos presupuestarios destinados para los pueblos indígenas (no digamos
ya para su educación) se encuentran muy por debajo del mínimo necesario para
efectivizar sus derechos individuales y colectivos, Naciones Unidas ha comprobado
fehacientemente lo anterior al señalar que:
“La documentación consultada por el Relator Especial demuestra también que
los presupuestos públicos destinados a la educación de la niñez indígena son
generalmente inferiores a los de otros sectores de la población, que los maestros de
108 “Un serio problema es la falta de maestros indígenas bilingües bien capacitados. Pocos son los países que han dado a la capacitación de maestros indígenas bilingües la prioridad que merece. Los docentes formados en las escuelas tradicionales para maestros saben poco o nada de las culturas indígenas y generalmente no hablan ninguna lengua autóctona. Incluso los jóvenes indígenas que se forman en escuelas tradicionales para maestros pronto aprenden a menospreciar su propia cultura y adoptan el modelo pedagógico asimilacionista oficial. Para fortalecer la enseñanza intercultural bilingüe es preciso comenzar por la formación de los maestros que la llevarán a cabo. Esto requiere con frecuencia superar resistencias institucionales, promover un cambio de actitud entre los funcionarios de los ministerios y departamentos de educación y aún en las asociaciones y sindicatos de maestros del sistema educativo formal.” Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Ob. Cit. Párrafo 52. 109 Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Ob. Cit. Pág. 2.
89
educación indígena tienden a recibir menor remuneración y estímulos que otros
maestros, y que su nivel de preparación también se encuentra por debajo de la
media.”110
Lo anterior resulta contrario a los principios de no discriminación e igualdad
jurídica que se traduce en la responsabilidad internacional del Estado. Ante ello, los
Estados debe de velar por incrementar gradualmente los presupuestos necesarios que
permitan garantizar la efectividad de los derechos de sus pueblos originarios.
Junto con lo anterior, es necesario que el Estado dote de las herramientas
técnicas a los pueblos indígenas a fin de fortalecer la educación intercultural en el
país. Una importante herramienta la constituye, sin duda, la participación de estos
pueblos (equitativamente) en los diversos medios de comunicación, dando especial
importancia a las necesidades lingüísticas de los niños indígenas111
6 Algunas medidas implementadas actualmente en materia de educación
indígena.
La UNESCO ha señalado que “La defensa de la diversidad cultural es un
imperativo ético, inseparable del respeto de la dignidad de la persona humana. Ella
supone el compromiso de respetar los derechos humanos y las libertades
fundamentales, en particular los derechos de las personas que pertenecen a minorías
y los de los pueblos indígenas.” Para hacer posible y darle carta de plena vigencia al
multiculturalismo en nuestro país, se han venido implantando en los últimos años
diversas medidas tendientes al logro efectivo de los derechos fundamentales de los
pueblos indígenas. En esta sección señalaremos algunas de tales medidas
implementadas en el ámbito de la educación.
A nivel nacional vale señalar el proyecto “Etnografía de las regiones indígenas
de México en el nuevo milenio”. Este proyecto, organizado por el INAH-CONACYT
(Instituto Nacional de Antropología e Historia-Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología), ha sido puesto en marcha desde 1999 y sus objetivos se han centrado en
110 Ibídem.111 Artículo 17 de la Convención de los Derechos del Niño.
90
el rescate, conservación, difusión y revalorización de los diferentes conocimientos
indígenas del País.112
En las zonas de difícil acceso, donde la población no cuenta con centros
educativos cercanos, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas ha establecido el “Programa de Albergues Escolares Indígenas” cuya
finalidad es apoyar la continuidad en la educación de niñas, niños y jóvenes indígenas
inscritos en escuelas dependientes de la Secretaría de Educación Pública (SEP), en
especial a aquellos que viven en comunidades alejadas y no cuentan con escuelas en
su localidad. Los servicios que se prestan gratuitamente son: alimentación, hospedaje,
artículos de higiene, limpieza y material escolar113
La Universidad Nacional Autónoma de México también participa activamente y
desde 2004 ha venido implementando el “Programa Universitario México Nación
Multicultural”. Inmersos en un Estado que se denomina así mismo como multicultural,
la UNAM, desde el ámbito académico, impulsa distintas medidas para lograr la
realidad de esa multiculturalidad para lo cual: realiza investigaciones orientadas al
estudio de la multiculturalidad; promueve y coordina conferencias, seminarios, mesas
redondas, congresos y cátedras sobre diversos temas vinculados al programa; apoya
encuentros entre universitarios y la sociedad civil que permitan el desarrollo de la
comunicación intercultural; apoya la creación de una biblioteca y un centro de
documentación sobre multiculturalismo; desarrollar un sistema de becas para
miembros de los pueblos indígenas originarios de México; entre otras medidas.
Cabe señalar que la comunicación intercultural entre los diferentes sectores de
la sociedad es un elemento central para el logro de un verdadero país multicultural en
donde las diversas expresiones culturales puedan tener cabida dentro de un marco de
respeto. 114
Así mismo, se tienen una serie de becas para fomentar la educación entre los
miembros de comunidades indígenas en el país, a través del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología (CONACYT), diversas Universidades, la Secretaría de Educación
112 ETNOGRAFÍA DE LAS REGIONES INDÍGENAS DE MÉXICO EN EL NUEVO MILENIO. En www.etnografia.inah.gob.mx, consultado el 20 de octubre de 2011. 113 PROGRAMA DE ALBERGUES ESCOLARES INDÍGENAS. En www.cdi.gob.mx, consultado el 20 de octubre de 2011114 PROGRAMA UNIVERSITARIO MÉXICO NACIÓN MULTICULTURAL. En: www.nacionmulticultural.unam.mx, consultado el 20 de octubre de 2011.
91
Pública, La Secretaría de Gobernación, La Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas y los diferentes Gobiernos Estatales que en sus respectivos
ámbitos competenciales establecen diversas medidas de apoyo a la Educación
Indígena.
Dentro de las distintas medidas que los Estados implementan, como ejemplo
tenemos la llamada campaña “PAALALE´ YAAN TIO´OB U T´AANIL” (Los niños tienen
la palabra), implementada por el gobierno de Yucatán, a través del Instituto para el
Desarrollo de la Cultura Maya (INDEMAYA) cuyo objetivo es revalorizar la cultura
Maya entre los niños maya hablantes de las escuelas de educación Indígena
reforzando sus tradiciones y costumbres en Lengua Maya.115
En el Estado de Sonora, a través del Instituto Nacional de Antropología e
Historia (INAH) se busca recuperar la lengua Mayo en las escuelas preescolares,
primarias y secundarias. Entre las diversas medidas empleadas vale destacar un caso
muy particular, el juego de mesa “Maratón Yoreme”. Es un juego de 240 preguntas
formuladas en español sobre historia, geografía, ceremonias, música, danza,
gastronomía y medicina tradicional de la vida cotidiana de los Yoreme. Si la respuesta
es contestada en lengua Yoreme, se obtienen más puntos para ganar el juego. Dicho
juego ha sido distribuido gratuitamente a diversas escuelas de educación indígena del
Valle del Mayo, Sonora, y los resultados han sido muy favorables. 116
En el Estado de Chiapas, desde 2004 funciona la “Universidad Intercultural de
Chiapas”.117 Que ofrece las siguientes licenciaturas: Licenciatura en turismo
alternativo, licenciatura en desarrollo sustentable, licenciatura en lengua y cultura,
licenciatura en comunicación intercultural. Asimismo, la Universidad Intercultural se
propone, entre otras cosas: la formación de profesionales comprometidos con la
revalorización y revitalización de las lenguas y culturas originarias; el establecimiento
115 “INICIO DE CAMPAÑA “PAALALE´ YAAN TIO´OB U T´AANIL” (Los niños tienen la palabra). En www.indemaya.gob.mx, consultado el 20 de octubre de 2011. 116 “PUGNAN POR LA LENGUA INDÍGENA.” En www.inah.gob.mx, consultado el 20 de febrero de 2010.117 La creación de Universidades Interculturales, así como la adopción de diversos programas multiculturales en distintas universidades del país, es coincidente con los propósitos de la UNESCO, plasmados en la Declaración Universal de los Derechos Lingüísticos Preliminares que indica en su artículo 30 que: “La lengua y la cultura de cada comunidad lingüística deben ser objeto de estudio y de investigación a nivel universitario”. Aún faltan muchas Universidades del país en seguir estos ejemplos que sin duda son prometedores, es deber del Estado y la sociedad en general hacer lo posible para el mantenimiento de las actuales medidas y el impulso de nuevos proyectos.
92
de un diálogo intercultural en un ambiente de respeto a la diversidad; la investigación y
recuperación del pasado histórico.118
Primarias, Secundarias y Bachilleratos interculturales. Diferentes Estados de la
Federación, se han comprometido en la creación de centros educativos interculturales,
su propósito es abrir espacios de oportunidad para incluir, en condiciones de igualdad
de oportunidades, a estudiantes provenientes de los pueblos y comunidades
indígenas, los cuales son discriminados por el sistema educativo nacional por su
lengua o identidad. Desgraciadamente, el número de centros educativos interculturales
es limitado. Para 2009, en Estados como Aguascalientes, Colima, Tamaulipas y
Tlaxcala la atención en este sentido ha sido casi nula y en el caso de Coahuila se
reportó no atenderla.119
7 Reflexiones y conclusiones finales.
En el presente trabajo hemos dado cuenta del triste devenir histórico por el que
ha transcurrido la educación dirigida a la niñez y adolescencia indígena. En el afán por
conformar el México que un sólo grupo de la sociedad deseaba se excluyó a muchos
otros sectores sociales. Se intentó que “los diferentes” se acoplaran al proyecto
nacional para formar un sólo modelo de “mexicano” pero los grupos excluidos no
renunciaron a su identidad, se adaptaron a las nuevas realidades sin que por ello
perdieran sus propias formas de entender la vida.
La permanencia de pueblos indígenas después de 500 años nos demuestra
que lejos de ser estáticos, los pueblos indígenas cambian y se adaptan a las nuevas
realidades. Los pueblos indígenas han sabido sobrevivir a esta contradictoria y
dinámica realidad, buscando la manera de ser parte del presente y del futuro de
nuestro país, como lo han sido de su pasado.
Afortunadamente, los cambios que se han dado han venido de menos a más y
hoy día, se acepta que la educación no debe de ser el medio para la homogeneización
cultural del Estado sino, por el contrario, la herramienta que permita el fortalecimiento
cultural de los distintos pueblos indígenas a fin de garantizar su permanencia y
118 Decreto de creación de la Universidad Intercultural de Chiapas de 29 de noviembre de 2004. Artículo 2. 119 PROGRAMA PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS 2009-2012. Aprobado por decreto presidencial de 25 de noviembre de 2009. Pág. 12.
93
continuidad como tales. La herramienta para lograrlo no es cualquier modelo de
educación sino sólo aquel que considera el igual valor y dignidad de todos los pueblos
y culturas del mundo.
El camino para la construcción del México intercultural es un asunto que nos
compete a todos, tanto pueblos indígenas como no indígenas, tanto organismos
gubernamentales como no gubernamentales. La principal herramienta para lograrlo es
la educación con contenido intercultural, esto es, una educación que parta del
reconocimiento y aprecio por las diferentes formas de expresión cultural que tiene
nuestro país y el mundo. No sólo se trata de brindar a las comunidades indígenas una
educación bilingüe e intercultural, dicha educación debe impartirse a la sociedad
mexicana en general. El paso para la superación de actitudes racistas reside en el
conocimiento de lo distinto. Sólo conociéndonos mutuamente podremos entablar
verdaderos diálogos de respeto y tolerancia.120
Pero no se trata sólo de reducir el contacto a la tolerancia sino de estar
dispuestos a entablar diálogos constantes con aquellos que son distintos. De
quedarnos en la tolerancia no pasaremos de vivir separados “soportando” solamente
al otro. Es necesario aprender a comunicarnos entre nosotros. Nuestra riqueza como
país reside en reconocer que todos los grupos culturales de nuestro país tienen algo
que enseñar a los demás, y que también tienen algo que aprender unos de otros.
Cómo hemos visto, uno de los principales problemas en materia educativo es la
grave desigualdad existente entre los indígenas y no indígenas. Muchas de estas
desigualdades año con año se reducen gracias a las políticas de educación
intercultural aplicadas en los últimos años. Pero los esfuerzos no son suficientes, es
necesario acelerar los procesos que permitan igualar las condiciones de acceso para
indígenas y no indígenas. Es importante señalar que mientras no se resuelvan
120 Naciones Unidas ha señalado que: “El multilingüismo y la interculturalidad no son cotos cerrados de las comunidades indígenas. Por el contrario, sólo podrán tener éxito si también se logra modificar la mentalidad dominante en las sociedades nacionales. Como señala la Declaración de la UNESCO sobre la diversidad cultural, las sociedades contemporáneas deben reconocerse como multiculturales en más de un sentido, ya que junto con los pueblos indígenas también existen minorías nacionales y étnicas, inmigrantes culturalmente diferenciados y otros grupos que reclaman el derecho de ejercer su identidad cultural. Por lo general los pueblos indígenas son prácticamente desconocidos en los sistemas educativos formales de la población no indígena urbana y rural. Aún más, son con frecuencia menospreciados y discriminados en los textos de historia, geografía, literatura, arte y estudios sociales, y por los propios docentes. La verdadera educación intercultural debe aplicarse también en los sistemas educativos a nivel nacional, porque solamente así podrán ser reconocidos plenamente los derechos humanos de los pueblos indígenas.” Informe anual a la Comisión de Derechos Humanos. “Los derechos humanos y las cuestiones indígenas”. Ob. Cit. Párrafo 67.
94
problemas estructurales como la pobreza y marginación, de nada servirán las políticas
educativas más desarrolladas. Si el (la) niño(a) no tiene satisfechas sus más
elementales necesidades es imposible que podamos pensar en la educación.
Son muchos los esfuerzos que aún deben implementarse para la construcción
del Estado Intercultural. Sin duda alguna, hemos avanzado, finalmente hemos dejado
atrás la visión de integración al reconocer la riqueza cultural de los pueblos indígenas.
Aún quedan muchos retos como lo es el transformar las instituciones sociales y
gubernamentales que durante muchos años han mantenido una visión homogénea.
Cuando finalmente podamos reconocer en pie de igualdad las distintas lenguas
indígenas en la escuela, trabajo, trámites gubernamentales, etc., cuando todos
podamos mirar “al otro” en pie de igualdad sin visiones paternalistas o
integracionistas., cuando todo niño (indígena o no) pueda acceder en una posición de
verdadera igualdad a la educación., cuando se abran más y mejores espacios en la
participación política y social a los pueblos indígenas, finalmente estaremos saldando
nuestras deudas históricas y estaremos en posición de asumirnos verdaderamente
como un Estado intercultural.
M.M.S.
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