El Contexto Hace La Diferencia, Reformas Institucionales y El Enfoque Historico-empirico - Dieter

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA: REFORMASINSTITUCIONALES Y EL ENFOQUE

HISTÓRICO-EMPÍRICO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICASSerie ESTUDIOS JURÍDICOS, Núm. 53Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero

Edición y formación en computadora: Wendy Vanesa Rocha Cacho

DI ETER NOHLEN

EL CONTEXTO HACELA DIFERENCIA:

REFORMASINSTITUCIONALES

Y EL ENFOQUEHISTÓRICO-EMPÍRICO

CLAUDIA ZILLA

Editora

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOTRI BU NAL ELEC TORAL DEL PODER JU DI CIAL

DE LA FEDERACIÓNMÉXICO, 2005

Segunda edición: 2003Primera reimpresión: 2005

DR © 2005. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Mtro. Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigación en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 México, D. F.

Impreso y hecho en México

ISBN 970-32-0970-X

CONTENIDO

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Claudia ZILLA

I. LA TRILOGÍA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELEC-

TORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS . . . . . . . . 9

1. El nivel normativo . . . . . . . . . . . . 12

2. El nivel analítico . . . . . . . . . . . . 15

3. El nivel operativo . . . . . . . . . . . . 18

4. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 22

II. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO EN AMÉ-

RICA LATINA (NOTAS SOBRE EL DEBATE ACTUALDESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA) . . . . 25

1. El espejismo estadístico . . . . . . . . . . 26

2. La argumentación a contrario . . . . . . . 26

3. La utilización del ‘‘tipo ideal’’ . . . . . . . 27

4. El método para comparar . . . . . . . . . 28

5. El análisis histórico del presidencialismo latinoa-mericano . . . . . . . . . . . . . . . . 30

6. La experiencia parlamentaria en América Latina 31

7. Parlamentarismo y la esperanza de reglas consen-suales . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

8. La referencia de la consolidación democrática 34

VII

9. Consideraciones para un análisis más adecuado 35

10. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 37

III. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO. DOSENFOQUES CONTRAPUESTOS . . . . . . . . . 41

1. El gobierno comparado: evidencias teóricas y em-píricas . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

2. Causalidad y pronóstico . . . . . . . . . . 48

3. Esquemas rígidos y contextos históricos . . . 52

4. Balance final . . . . . . . . . . . . . . 55

5. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 57

IV. EL ESTADO DE LA INVESTIGACIÓN SOBRE SISTEMASELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . . 61

1. Tres enfoques distintos . . . . . . . . . . 63

2. La controversia con Arend Lijphart y GiovanniSartori . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

3. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 76

V. CRITERIOS BÁSICOS PARA EMPRENDER UNA REFOR-

MA ELECTORAL . . . . . . . . . . . . . . 79

1. Algunas aclaraciones . . . . . . . . . . . 79

2. Tipos de sistemas electorales . . . . . . . . 83

3. En torno a los efectos de los sistemas electorales 84

4. Acerca de la importancia del análisis específico 86

5. En torno al diseño de sistemas electorales . . 88

6. Las funciones de los sistemas electorales . . . 89

7. Sugerencias y observaciones finales . . . . . 92

8. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 94

VIII CONTENIDO

VI. DISEÑO INSTITUCIONAL Y EVALUACIÓN DE LOS SIS-TEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . 97

1. La interrelación de las variables institucionales:la variable sistema de partidos políticos . . . 100

2. Diseño institucional y nivel operativo . . . . 1013. Tipos de diseño institucional . . . . . . . . 103

4. La evaluación de los sistemas electorales . . 1065. Criterios de evaluación. Reflexiones preliminares 1076. Cinco criterios de evaluación . . . . . . . 1097. Un esquema de evaluación de los sistemas electo-

rales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138. Sistemas electorales y gobernabilidad . . . . 1219. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 123

VII. PERCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACIA Y DESARRO-LLO POLÍTICO EN AMÉRICA LATINA . . . . . . 127

1. Datos de percepción y desarrollo sociopolítico anivel regional . . . . . . . . . . . . . . 131

2. Datos de percepción y desarrollo político a nivelde los países . . . . . . . . . . . . . . 149

3. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 160

VIII. ¿CÓMO ENSEÑAR CIENCIA POLÍTICA? . . . . . . 167

Epílogo. El enfoque histórico-empírico en comparación 179Sofía MONSALVESusana SOTTOLI

Indicaciones bibliográficas . . . . . . . . . . . . 201

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

CONTENIDO IX

El con tex to ha ce la di fe ren cia: re for masins ti tu cio na les y el en fo que his tó ri co-em pí -rico, 1a. reim pre sión, edi ta do por el Insti tu tode Inves ti ga cio nes Ju rí di cas de la UNAM, se ter mi nó de im pri mir el 3 de agos to de 2005,en Enach. Impre sión de Li bros y Re vistas.En es ta edi ción se em pleó pa pel cul tu ral 57 x 87 de 37 ki los pa ra los in te rio res y car tu -li na cou ché de 162 ki los pa ra los fo rros.

Cons ta de 1,000 ejem pla res.

PRÓLOGO

Imagine un biólogo molecular, experto y connotado en su disci-plina, que ha pasado años de su vida estudiantado en un labora-torio el condicionamiento genético en el ser humano. Interesadao interesado en la disciplina y particularmente en la obra deeste científico, usted asiste a varias de sus conferencias. En ellasse presenta una y otra vez una postura que los oyentes termi-nan internalizando: si bien lo genético es una variable relevanteen la explicación del comportamiento humano, ella no es laúnica. El biólogo exhorta a no subestimar el rol del factor so-cial, per se y en combinación con lo genético, en la etologíahumana. Afirma hasta el cansancio ----desconfiando un poco dela disposición de su público a entender este punto---- que lo ge-nético puede responder sólo a algunas de nuestras numerosasinterrogantes.

Imagine ahora una especie de Marco Polo, un viajero exper-to en una región y que, sin embargo, no se cansa de conocer yaprender de su Asia Oriental. Este navegante es poseedor deuna vasta cartografía que comparte generosamente con sus ma-rineros. Durante las largas horas en altamar, la tripulación es-pera ansiosa los relatos de aquel subcontinente que el explora-dor tantas veces ha visitado y en el que incluso ha vivido. Sinembargo, este hombre, sin negarse a relatar lo que ha visto ensus viajes, prefiere enseñar a sus marinos el arte de viajar, laconstrucción de instrumentos de navegación, el diseño de ma-pas, el manejo de técnicas explorativas. No todos los caminosllevan a China ----aclara este símil de Marco Polo----, por eso laruta sólo puede ser elegida brújula en mano y destino en mentey no al revés: no desatiendan el Norte. Contando con estas he-

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rramientas ----prosigue el experto navegante ante su tripulación----podrán elegir ustedes mismos los horizontes a explorar y cuan-do lleguen a ellos descubrirán entonces recordando mis histo-rias que hay un poco de Asia en todas partes aunque nada se leparezca demasiado.

Abusando de su predisposición para las excursiones menta-les, imagine finalmente por favor que usted tiene una cita conun corredor de seguros en su propia casa: a la hora convenidase aparece un hombre alto, informalmente vestido, quien des-pués de presentarse y pasar, ya sentado a su mesa, abre biensus ojos claros y se dispone a escuchar. La incomodidad del si-lencio que contradice la expectativa generalizada de que el ase-gurador lanzará automatizado su discurso cual catarata, proba-blemente lo lleve a usted a tomar la iniciativa con un ‘‘¿y quétiene de bueno para ofrecerme?’’. El promotor de la asegura-dora comenta entonces que tiene un par de planes entre los cua-les puede llegar a haber alguno adecuado para usted. Dice con-fiar más, sin embargo, en la adaptación y combinación de doso más de esos planes a sus necesidades específicas que ----anti-cipa abiertamente el vendedor de seguros---- lamentablementeno podrán ser satisfechas en un 100% todas y cada una deellas a la vez. Por eso es imperioso para él ----antes de ofrecer-le cualquier contrato de seguro---- conocer cuál es su situaciónactual, qué es aquello que usted busca y cuáles son sus priori-dades. El hombre insiste entonces en su postura perceptiva.Así, prefiere que relate usted primero cómo está compuesta sufamilia, cuáles son sus ingresos, qué bienes muebles e inmue-bles posee, cuáles son sus intereses, qué persigue, etcétera.

¡Qué perplejidad! Creerá usted que le estoy pidiendo que seimagine ----en síntesis---- el mundo del revés. Un reconocidobiólogo molecular que ha dedicado su vida y obra al estudio delos genes insiste en que gran parte del comportamiento humanose explica a través de otros muchos factores no genéticos... UnMarco Polo viajado y versado que no pretende embutir los oí-dos de sus marinos con detalles sobre Asia Oriental ni teoriza

2 PRÓLOGO

sobre zonas fugazmente visitadas, sino un Marco Polo que quie-re enseñar a navegar, que confecciona manuales de viaje, deorientación para diversos rumbos... Un corredor de seguros queno afirma tener la solución a todos sus problemas. Un asegura-dor que escucha antes de hablar y vender. Un asegurador queantes de realizar recomendaciones quiere saber qué es lo que tie-ne, quiere y necesita usted...

¿Es ésta una introducción al realismo fantástico? ¿Se ha co-lado por error en éste un prólogo destinado a otro libro...? No,por favor, no se confunda. Sucede que ante mi torpeza no en-cuentro mejor muleta que la parábola para presentar en brevespáginas una gramática que hizo escuela.

Permítame ahora contarle una historia más, pero esta vezreal.

Empecé a estudiar ciencia política en Buenos Aires. Biengrabada tengo aún en mi memoria la anecdótica primera sema-na de clases: cursábamos muchas materias en ese semestre,consistentes en variadas ‘‘introducciones’’ tanto a las distintasramas del saber afines a la ciencia política como a sus subdis-ciplinas. Durante cinco días fueron presentándose los profeso-res de los diversos ramos quienes uno a uno nos fueron tam-bién exhortando a tomar muy en serio su curso, pues se trataba----afirmaban---- del ‘‘ramo tronco’’ de la carrera. Como legosprincipiantes prestamos al comienzo oído crédulo a los sumosprofesores. Después de la tercera afirmación idéntica pero refe-rida cada vez a una introducción temática diferente empezamosa sufrir la irritación interna de la contradicción. Los principiosde la lógica impedían aceptar que tanto la Introducción al de-recho, como la Introducción a la sociología e Introducción ala economía, sin olvidarnos de la Introducción a las relacionesinternacionales e Historia de las ideas, entre otras, fueran si-multáneamente y en la misma medida el ramo tronco de la ca-rrera.

Después de cinco semestres de universidad en la Argentina(y de tantos troncos amontonados...), decidí irme a Alemania

PRÓLOGO 3

en busca del ‘‘árbol’’ de la ciencia política. Allí encontré ladisciplina de mi vocación en su forma integral y orgánica. Laquímica de la suerte y la intención quiso que mi lugar de estu-dio fuera Heidelberg y que, poco después, se convirtiera en mimaestro el académico especialista en temas institucionales, ellatinoamericanista y metodólogo que intento caracterizar en misparábolas: el politólogo Dieter Nohlen.

He aquí entonces mi menuda empresa: ¡tratar de definir a un‘‘definidor’’ por excelencia, a un editor de múltiples dicciona-rios! Imposible. Pero quizá me ayude sólo a su aproximación----insisto---- el recurso de la parábola.

De Buenos Aires partí con la experiencia de que los profe-sores universitarios eran ‘‘jueces y parte’’ de su ramo. Dictabansu materia, la defendían y le asignaban carácter medular dentrode la disciplina. En los estudiantes quedaba la cuestión ‘‘creero no creer ’’. Fue en Heidelberg que me topé luego, para misorpresa, con ‘‘el biólogo molecular’’ de mi primera parábola.Conocí al profesor Nohlen personalmente a fines de 1993 cuan-do, habiendo leído algunos textos suyos en la Argentina, optépor uno de sus seminarios. ¡Qué privilegio: escuchar a un ex-perto internacional en formas de gobierno y sistemas electora-les en sus clases sobre instituciones políticas! En ellas, sin em-bargo, lo primero que aprendí fue que el potencial explicativode variables institucionales para los problemas políticos debeponderarse adecuadamente, lo que, en definitiva, significa re-conocer sus límites. Así es, contra toda expectativa y contra misólido prejuicio, este profesor alemán llamaba a sus estudiantesa no sobrestimar el rol del fenómeno del que era perito.

Éste fue sólo el primero de muchos seminarios que entonceselegí cursar con el profesor Nohlen en el Instituto de CienciaPolítica de la Universidad de Heidelberg. Tanto ésta como launiversidad alemana en general se caracteriza por la combina-ción al más alto nivel de la docencia y la investigación. Se po-dría hablar de una cierta paridad entre estos dos ámbitos si nofuera porque dentro de la ‘‘comunidad científica’’ lo que más

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pesa —en definitiva— es el número y la calidad de investiga-ciones y publicaciones realizadas. Ante esto, es sólo la bien co-nocida cantidad y calidad de los trabajos realizados y publica-dos por Dieter Nohlen que me permiten pasar a destacar ahoraotra de sus facetas singulares sin miedo a que mis palabras seanmalinterpretadas como una estrategia para desviar la atenciónde su ampliamente difundido quehacer científico.

En mi “trayectoria binacional” de estudiante universitariahan sido muchos los púlpitos de los que fui espectadora. Mehablaron desde el podio proselitista que encanta o espanta pre-tendiendo revelar “verdades”. Escuché la grandilocuencia queemana de una cátedra sublime tan alta y lejana como inmensay pesada, se nos volvía ante ella nuestra propia ignorancia deestudiantes. Pero conocí también el púlpito docente, desde elque se enseña y se transmiten las herramientas para (y con ellala profunda esperanza de) poder aprender, entender y progresarcomo estudiantes. Éste es el púlpito del Dieter Nohlen maestro.

Mi segunda parábola de “Marco Polo” encuentra sin duda elaval de quienes conocen a Dieter Nohlen de las aulas y los au-ditorios. Quienes escuchan sus clases o sus conferencias se re-tiran no sólo con la convicción de que “el hombre sabe”, sinotambién —lo que considero fundamental— sabiendo más ellos.En el Diccionario de la Real Academia Española se lee queenseñanza significa “sistema y método de dar instrucción”. Yme quedo pensando... porque en realidad creo (y veo) que esteprofesor alemán despliega sus clases y conferencias más biencomo un arte. Y su arte radica —me animaría a precisar— enhacer transparente a los oyentes el riguroso sistema y métodocon los que trabaja, con los que piensa e investiga, poniéndolosal alcance del público para que los tomen y se los lleven... Deesto da cuenta “física” la vasta serie de diccionarios sobre mé-todos, teorías y conceptos que ha editado.

Nada más ajeno a Dieter Nohlen que el ocultismo de algu-nos pseudo eruditos que ocupan el podio para ostentar lo inase-quible. Nada más ajeno a este investigador y docente que el

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lenguaje críptico de tantos posmodernos que eligen sepultar lasconquistas de la Ilustración. Sí, todo tiene que ver con todo,sobre todo en el mundo político y social, pero ¿en qué mediday de qué forma? La distinción analítica entre factores involu-crados, la ponderación serena de su relevancia, el cuidado de losconceptos, la reflexión metodológica y la convicción de quelos métodos y las técnicas de investigación sirven al objeto deestudio y no a la inversa, son algunas de las lecciones más im-portantes que nos regala.

¿Y qué hay del ‘‘corredor de seguros’’? Mi tercera parábolahace referencia al experto en formas de gobierno y sistemaselectorales en función de asesoría. Después de largos años tra-bajando y publicando en temas electorales, políticos y académi-cos que recurren a su pericia esperan del profesor Nohlen confrecuencia alguna madurada receta institucional con la que po-ner fin a los problemas de su país. Sin embargo, los que lo co-nocen un poco mejor, sabrán que este politólogo no extienderecetas. Su experiencia y conocimiento en temas electorales ylatinoamericanos no se han cristalizado en un modelo preferido,sino en la agudeza para ver y escuchar, para percibir qué es loque tiene, quiere y puede realizar un sistema político que buscauna reforma de sus instituciones.

Enemigo de las recetas y los modelos, el profesor Nohlenbusca conocer primero las instituciones particulares en cuestióny el contexto en que funcionan. El institucionalista contemplala sociedad y los actores, preguntándoles por su visión y volun-tad política. Convencido de que no existe el mejor sistema elec-toral por excelencia, sino sistemas más o menos adecuados paracontextos específicos, el consultor institucional es conscienteno sólo de los límites de las variables que maneja, sino tam-bién de los límites de la intervención tecnológica: a la hora deaprobarse o no las reformas no serán simplemente las virtudestécnicas las que decidan, el consenso se nutre de múltiples fac-tores. Por eso, el politólogo nos enseña que en el estudio del

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“arte de lo posible” es un pecado no considerar qué es y quéno es posible.

Para quienes no gozan de la suerte de poder participar desus clases o de asistir a sus conferencias, este libro constituyela imperdible oportunidad de acceder al enfoque del politólogo,investigador y maestro Dieter Nohlen.

* * *

Compiladas se encuentran en esta edición ocho conferenciasde las cuales seis fueron publicadas anteriormente y dos soninéditas.

Este “recorrido” por el enfoque histórico-empírico se iniciacon una conferencia dedicada a tratar la médula de la cuestióninstitucional: las tres variables interrelacionadas: sistema de go-bierno, sistema electoral y sistema de partidos políticos. La si-guiente “estación” está ubicada en el centro del debate sobre lareforma del sistema político en América Latina, brindando unaposición más cautelosa frente al mainstream norteamericanoque favorece la sustitución del presidencialismo por el parla-mentarismo, tema al que se refieren las conferencias dos y tres.Las tres conferencias versan sobre los sistemas electorales.Desde un “mirador disciplinario”, la cuarta pone su mira en elestado de la investigación, señalando los nuevos retos genera-dos por la extensión de las democracias a nuevos contextos yla consiguiente creación de nuevos sistemas electorales. Des-cendiendo a un nivel más instrumental, la quinta conferenciaindaga los criterios para emprender reformas electorales. Lamisma ambición práctica persigue la sexta conferencia, que enel ámbito temático del diseño institucional llega a establecercinco criterios para la evaluación de los sistemas electoralespara culminar luego en un esquema de evaluación que facilitajuicios y opciones. Acercándonos al final del recorrido, la sép-tima conferencia abre el horizonte de análisis hacia la cultura

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política, interpretando los datos de percepción a nivel latinoa-mericano e intentando establecer su alcance politológico. Final-mente, la última conferencia enfoca la ciencia política, campoal que corresponde la empresa teórico-metodológica contenidaen este volumen. La ciencia política es tratada en su dimensiónpedagógica como disciplina a ser enseñada.

Como se puede observar, los contenidos de las conferenciasdifieren. Sin embargo, existe un fuerte vínculo entre ellas. Estenexo consiste en el enfoque aplicado, el enfoque histórico-em-pírico, cuya utilidad el maestro Nohlen no se cansa de mostrary demostrar. Así, los objetos de análisis parecen campos esco-gidos en función del ejercicio politológico en comparación ycontextualización. De ahí el título que escogí para esta compi-lación, una frase-lema expresada en el quinto trabajo. En elepílogo, Sofía Monsalve (Colombia) y Susana Sottoli (Para-guay) analizan el enfoque histórico-empírico como cuerpo con-ceptual-metodológico desde una perspectiva intrínseca al mis-mo enfoque, a saber, en comparación con el de la ingenieríainstitucional de Giovanni Sartori.

Sin demorar más la lectura de estas valiosas contribuciones,cabe finalmente hacer una aclaración técnica. En el marco dela revisión y actualización de las mismas para este volumen heconsiderado necesario introducir algunos comentarios tanto enel texto como a pie de página, mismos que aparecen señaladoscon la indicación N. de la E. En los casos en que así no se in-dique, tanto el cuerpo del texto como las notas corresponden alautor (y no a la editora) de este libro.

Claudia ZILLA

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I. LA TRILOGÍA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELEC-TORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS . . . . . . . . 9

1. El nivel normativo . . . . . . . . . . . . 12

2. El nivel analítico . . . . . . . . . . . . 15

3. El nivel operativo . . . . . . . . . . . . 18

4. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 22

I

LA TRILOGÍA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMAELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS*

El tema que los organizadores de este evento me han sugeridoengloba en verdad los elementos sustanciales que conforman unsistema político, su estructura y su dinámica. La certeza de estaafirmación se confirma en el debate institucional actual sobre latransición a la democracia, su consolidación y su reforma. Allíse sostiene que la opción entre las formas de gobierno, que seidentifica con la alternativa entre el presidencialismo y el parla-mentarismo, y la opción entre los tipos de sistemas electorales,que se identifica con la alternativa entre representación por ma-yoría y representación proporcional, constituyen las opcionesbásicas de orden constitucional. Esta idea implica la convicciónde que la opción por una u otra de las alternativas tiene repercu-siones de importancia respecto a la gobernabilidad de un Estado,el supuesto que la institucionalidad política influye en los re-cursos del gobierno democrático (poder, consenso, legitimidad,etcétera) y en las capacidades funcionales del sistema político(governance) de responder a las expectativas y demandas de laeconomía y la sociedad. La tesis que tal vez mejor refleja estepensamiento sostiene que en política las instituciones tienen ma-yor incidencia que los hombres.

* Conferencia pronunciada en la III Conferencia de la Unión Interamerica-na de Organismos Electorales (UNIORE) en el Museo Nacional de Antropolo-gía, en la ciudad de México, el 3 de julio de 1996.

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En este orden de apreciaciones relacionadas con el criterio dela importancia, conviene introducir el factor sistema de partidos,nuestro tercer elemento de la trilogía, cuya importancia ----pese aser grande---- tiende a ser considerada menor que la de los otrosfactores. Esta evaluación refleja una asimetría entre los concep-tos forma de gobierno y sistema electoral, por un lado, y sistemade partidos, por el otro. La asimetría se manifiesta en diferentessentidos, pero sobre todo respecto a la capacidad del factor sis-tema de partidos de ofrecer opciones al político o constituciona-lista y a su estatus como variable en la relación que se puedeestablecer entre éste y los otros dos factores considerados.

1) Así, la variable sistema de partidos no es una variable tipoinstitucional o incluso constitucional que ofrece alternativas in-ternas, entre las cuales se puede simplemente escoger. En elcampo institucional, el político, el constitucionalista o el consul-tor político optan entre presidencialismo o parlamentarismo, en-tre representación por mayoría o representación proporcional o,si no les convencen estas alternativas, optan por un sistema semio combinado. En todo caso, la opción puede materializarse poruna simple decisión del legislador constitucional. En lo que serefiere al sistema de partidos, la materialización de una opciónno depende de que el legislador tome una decisión al respecto,sino de otras variables histórico-sociales. Así se explica porquéen el debate institucional ligado a las opciones constitucionaleso en la consultoría política generalmente no se toma en cuentael factor sistema de partidos. El campo de opciones está restrin-gido a la forma de gobierno y al sistema electoral.

2) Asimismo, la variable sistema de partidos puede conside-rarse una función de las opciones tomadas respecto a las opcio-nes institucionales. Así, en buena parte de los trabajos de cien-cia política, el sistema de partidos no es tratado como variableindependiente (como las variables institucionales), sino comouna variable cuya conformación depende de las variables institu-cionales.

10 DIETER NOHLEN

Sin embargo, el sistema de partidos es un factor decisivo res-pecto a los resultados que exhiben y las apreciaciones valorati-vas que merecen los elementos institucionales. Es cierto que elsistema de partidos es una variable dependiente, pero vale enfa-tizar dos afirmaciones:

a) Respecto a su carácter de variable dependiente, el sistemade partidos no sólo es dependiente de factores institucio-nales, sino en la misma o aun mayor medida de factoressocio-estructurales e históricos; por ser así, el sistema departidos es el nexo entre historia y estructuras sociales,por un lado, y lo institucional, por el otro.

b) El sistema de partidos juega asimismo el rol de una varia-ble independiente, y como tal es una variable de decisivaimportancia en tres sentidos: en la opción, en el compor-tamiento y en los efectos de las instituciones políticas.

La tesis que tal vez mejor refleja este pensamiento es que enla política, la historia y las estructuras sociales tienen mayor in-cidencia que las instituciones. Esta tesis hace recordar la afirma-ción de James Bryce en su famoso estudio-informe sobre Amé-rica Latina, publicado a principios del siglo XX, donde nos diceque allí no son las Constituciones, sino los hombres (las socie-dades) los que fallan.

Por otra parte, es el factor sistema de partidos el que despier-ta el interés por la relación entre las tres variables en discusión.Nuestra trilogía no se conforma, pues, sólo de tres elementos,sino de tres elementos interrelacionados. Esta percepción es fun-damental para cualquier reflexión de tipo consultoría política (oen términos ingleses: institutional engineering). Dada la asime-tría señalada, lo que se requiere es manejar bien en el análisis,en la formulación de opciones y en el quehacer operativo las di-ferencias entre los tres elementos.

En las consideraciones siguientes, voy a enfocar nuestra trilo-gía precisamente a partir de estos tres puntos de partida o nive-

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les de reflexión: el normativo, el analítico y el operativo. A es-tos tres niveles corresponden tres discursos diferentes, y tres ti-pos de teorías de diferente índole que generan opciones distintasrespecto a las alternativas institucionales que se enfrentan en eldebate. En mis consideraciones, voy a tratar de echar luz sobreporqué las opciones difieren y porqué se enfrentan.

1. El nivel normativo

El nivel normativo es desde siempre el campo de los grandesdebates y confrontaciones sobre instituciones políticas. El dis-curso a este nivel es de gran atractivo, primero por la vincula-ción de los aportes de hoy con las grandes contribuciones deayer, segundo por la elegancia y claridad cartesiana de los argu-mentos, y tercero por la identificación del científico con la cau-sa que defiende. Este protagonismo llama a los demás a identi-ficarse con la opción expuesta o a contradecirla o combatirlarotundamente. La vinculación con la filosofía política se funda-menta en la búsqueda del modelo ideal o del mejor sistema deentre las alternativas teóricas que se ofrecen. La premisa comúndel best system approach es de no tomar en cuenta tiempos y lu-gares y de no condicionar la opción por factores contingentes.La elegancia y claridad de la postura se debe preferentemente ala argumentación ideal-típica, lógico-sistemática y taxonómica,que por lo demás es preferentemente deductiva. La idea que sedefiende provoca un tipo de reflexión causal que tiende a favo-recer relaciones unidireccionales y monocausales.

Así, en el debate sobre presidencialismo versus parlamenta-rismo en América Latina es fácil reconocer este enfoque norma-tivo en los valiosos aportes de mi amigo Juan J. Linz. Para Linz,el parlamentarismo es mejor que el presidencialismo, indepen-dientemente del lugar y del tiempo. Linz insiste en que su inte-rés es por la 1ógica de las formas de gobierno, a partir de lacual deriva su opción por el parlamentarismo. Este análisis está

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acompañado por referencias históricas que ilustran su tesis ytiene su hito en la causalidad unidireccional y monocausal queestablece entre presidencialismo y derrumbe de las democracias.Esta supuesta causalidad se fundamenta en un análisis contrafac-tual del caso chileno, para Linz the classic instance para demos-trar cómo el presidencialismo ha fallado y cómo el parlamenta-rismo habría conservado la democracia. Los mismos títulos desus escritos: The Perils of Presidentialism, The Virtues of Par-liamentarism y The Failure of Presidential Democracy, dancuenta del enfoque que se aplica.1

Es tal vez en el campo de los sistemas electorales donde eldiscurso normativo tiene mayor tradición. No es que sólo algu-nos científicos tengan su ideal, sino que cada uno de los partici-pantes en el debate parece profesar el suyo. La materia parecetan sugestiva para lanzarse con una postura propia que inclusoilustres científicos como Giovanni Sartori (1994), quien en eldebate sobre presidencialismo versus parlamentarismo impusosu neither nor, es decir, ni uno ni el otro, y quien defiende latesis de que el mejor sistema es aquel que mejor se adecua (Sar-tori, 1992), en uno de sus últimos escritos se pronuncia por unsistema electoral que según él es el mejor sistema: el sistemamayoritario de doble vuelta (Sartori, 1994a). El debate clásico,que es el debate normativo, ha enfrentado la representación pormayoría y la representación proporcional con apasionados de-fensores a ambos lados, utilizando hasta los extremos los argu-mentos ideal-típicos y monocausales: el sistema mayoritariocomo promotor del bipartidismo, como garante de la estabilidadpolítica; el sistema proporcional como causante del pluripartidis-mo, de la inestabilidad política e incluso del derrumbe de la de-mocracia. Buena parte de estas afirmaciones provenientes delenfoque normativo conforman lo que se llama el conventional


1 Véase el tratamiento más detallado del enfoque de Linz en el segundoy tercer trabajo de este libro.

wisdom en el campo de los sistemas electorales (véase Nohlen,1998; véase ahora la 3a. ed. de 2003, N. de la E.).

Respecto a los sistemas de partidos políticos —debido a larestricción a que están sometidas las opciones y su carácter devariable dependiente— el best system approach no tiene la mis-ma incidencia. Sin embargo, el debate se mueve por ejemplo en-tre bipartidismo y multipartidismo y las variables institucionalesque influyen en la estructuración del sistema de partidos. Mau-rice Duverger (1957) y otros percibieron el dualismo como algopropio de la naturaleza humana. Este mismo pensamiento endíadas fue retomado por Norberto Bobbio (1995) en su recientelibro sobre Derecha e izquierda.

Un referente importante ha sido el modelo de democracia, porejemplo el Westminster model, tomado como ideal que determi-naba el tipo de sistema de partidos correspondiente. Arend Lij-phart y otros, sin embargo, descubrieron el pluralismo (más alláde la cifra dos) no sólo en términos analíticos (véase Lijphart,1968) sino también y explícitamente en términos normativos, loque llevó a Lijphart a defender otro modelo de democracia: lademocracia de consenso, y formular opciones más allá de loscasos empíricos que fundamentaron su concepto de democraciaconsociacional. Así, Lijphart considera la representación propor-cional superior a la representación por mayoría y, en términosgenerales, formas de toma de decisión por consenso superiores alas por mayoría, y desde allí valora a las formas de gobiernoque invitan u obligan a procesos decisionales de tipo consensual(parlamentarismo) como mejores que las de tipo mayoritario(presidencialismo). En pocas palabras: Lijphart desarrolla todauna serie de opciones bastante desvinculada de contingenciashistóricas, pese a que la democracia consociacional fue desarro-llada, en su momento, como concepto que explicaba el funcio-namiento de la democracia en una sociedad heterogénea y seg-mentada, es decir, en una sociedad histórica específica, la de losPaíses Bajos (véase Lijphart, 1968). Lijphart (1994) no duda, in-

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cluso, en expresar opciones respecto a la combinación de loselementos de nuestra trilogía, llegando al siguiente ranking:

a) Parlamentarismo con representación proporcional.b) Parlamentarismo con representación por mayoría.c) Presidencialismo con representación por mayoría.d) Presidencialismo con representación proporcional.

Se observa que Lijphart no incluye el tercer elemento, el sis-tema de partidos, pero es fácil complementar el ranking con estavariable, aplicando el conventional wisdom sobre los efectos delos sistemas electorales y tomando en cuenta los casos modelosque Lijphart probablemente tenía en mente: los sistemas parla-mentarios europeo-continentales con multipartidismo y gobier-nos de coalición en primer lugar; el sistema parlamentario conbipartidismo y gobiernos unicolores de Gran Bretaña en segun-do lugar; el presidencialismo norteamericano con bipartidismoen tercer lugar, y el presidencialismo latinoamericano con mul-tipartidismo en cuarto lugar. Sin embargo, al completar el ran-king con el sistema de partidos, se estira aún más la ya débilrelación empírica que la argumentación normativa mantiene conla historia.2

2. El nivel analítico

Es precisamente uno de los objetivos del enfoque histórico-empírico llamar la atención sobre los shortcomings del discursonormativo. Sus contribuciones al debate sobre instituciones polí-ticas se leen como una crítica a un discurso que por las caracte-rísticas señaladas llega mucho más fácilmente a la gente intere-sada en estos temas. Sin embargo, el enfoque histórico-empíricotiene su propio standing, sus propias premisas, su propia lógica


2 Para un tratamiento más detallado de este ranking normativo véase eltercer trabajo de este libro (N. de la E.).

de investigación, su propia metodología. Su premisa o convic-ción central es que aunque las instituciones cuentan, su real im-portancia y la idoneidad de cada institucionalidad depende de lacontingencia política: estructuras sociales, memoria histórica,cultura política, retos políticos, etcétera. Lógica y métodos deinvestigación del enfoque histórico-empírico respetan, por lotanto, la alta complejidad de la historia como suma de historiasdiferentes, incluso contrapuestas. Sus conceptos tratan de mante-ner relación con la empiria; el método comparativo no sólo tomanota de las diferencias, sino que las utiliza conscientemente ensus estrategias de investigación, cuyo proceso es inductivo. Elfenómeno de la causalidad se percibe como multifactorial y cir-cular. En este marco de investigaciones histórico-empíricas, lasteorías se restringen al medio alcance, y las opciones se tomanen relación al contexto para el cual se las formula. Respecto aldebate sobre presidencialismo y parlamentarismo, en el enfoquehistórico-empírico cuentan las variantes de los tipos en discu-sión. Así, en el ámbito del parlamentarismo, lo que puede expli-car el éxito de esta forma de gobierno posterior a su fracaso enla época entre las guerras mundiales es justamente su adaptacióna algunos requerimientos de mejor funcionamiento. La tesis esque no el tipo ideal, sino las variantes del modelo, han sido exi-tosas. Es interesante recordar que, por ejemplo, la variante ale-mana con moción de censura constructiva y restricción del dere-cho del Ejecutivo a disolver el Parlamento, variante muy exitosa,fue criticada en la época misma de su introducción por algunosconstitucionalistas, entre ellos Karl Loewenstein (1959). Lo mis-mo se puede observar respecto al semi-presidencialismo de la VRepública francesa. Muchos constitucionalistas pregonaron sucrisis y derrumbe al producirse esta situación política que se re-solvió con la cohabitación.3

16 DIETER NOHLEN

3 Entre ellos el propio Maurice Duverger. Véase su libro Institutions po-litiques et droit constitutionnel de tantas reediciones.

En el ámbito del presidencialismo, en América Latina, haytantas variantes como casos; en forma tipológica pueden distin-guirse por lo menos cinco: el presidencialismo autoritario, elreforzado, el puro, el atenuado y el parlamentarizado. Más alláde sus propias características, influyen decididamente en su fun-cionamiento: primero, la relación entre Estado y sociedad (porejemplo la fuerza del factor clientelismo y corporatismo) y lafortaleza del sistema representativo; segundo, el sistema de par-tidos políticos, su estructura y dinámica; tercero, los modos decomportamiento e interacción de los actores políticos. Respectoa éstas y otras variables, los presidencialismos en América Lati-na difieren tanto que parece muy cuestionable debatir los pro-blemas de gobierno bajo un único concepto de presidencialismo.Vale añadir que incluso dentro de una variante del sistema pre-sidencial, es importante tomar en cuenta el factor tiempo, dadoque el modo de funcionamiento del sistema puede variar acordecon el cambio de los tres parámetros mencionados. Por ejemplo,en el caso de Chile, el presidencialismo atenuado de los añossesenta tuvo enormes problemas de funcionamiento cuando, porla ideologización del conflicto político y la formación de dosbloques, se impuso la política de no transar, de negarle al adver-sario político la sal y el agua. En el marco del presidencialismoreforzado que introdujo la Constitución de 1980, la democraciaen Chile se está consolidando con base en un comportamientode la clase política muy distinto al del pasado, cuyos rasgosprincipales son la cooperación y el consenso, institucionalmenteexpresados en gobiernos de coalición y mayorías institucionalespara el presidente en ejercicio. Así se entrecruzan las dinámicasinstitucionales y de comportamiento, y es interesante observar laimportancia de la variable no-institucional para el buen funcio-namiento de las instituciones.

En el campo de los sistemas electorales, las clases represen-tación por mayoría y representación proporcional engloban porigual sistemas electorales demasiado diferentes con efectos de-masiado distintos como para percibir y abarcar los casos indivi-


duales, es decir, se vuelven menos útiles para el análisis causaly comparativo. Por otra parte, los efectos de los sistemas electo-rales dependen mucho del grado de estructuración del sistemade partidos políticos. Esto no se refiere sólo a la variable nu-mérica del sistema: es obvio que en un sistema bipartidista es-tructurado, el sistema mayoritario reproduce el bipartidismo.Conviene evitar razonamientos tautológicos. Cuando hablo deestructuración de sistemas de partidos, me refiero más bien a suarraigo en una sociedad y en un contexto político determinado.Para dar un ejemplo: en Gran Bretaña, el sistema de mayoría re-lativa sustenta, como sabemos, el bipartidismo, produciendo unaalta desproporcionalidad entre votos y escaños. En Paquistán, elmismo sistema electoral está asociado con un sistema multipar-tidista, con alta proporcionalidad entre votos y escaños. En unreciente estudio que hice del caso paquistaní en función de con-sultoría política, quedó demostrado que la introducción de ele-mentos proporcionales en el sistema vigente, por ejemplo una lis-ta adicional de representación proporcional, conduciría a unamayor desproporcionalidad entre votos y escaños (Nohlen, 1995).En la elección del Parlamento ruso en 1995, donde se aplicó elsistema segmentado como en México, la fragmentación del sis-tema de partidos fue mayor en la parte mayoritaria que en laproporcional (Nohlen y Kasapovic, 1996). Así observamos quela contingencia interviene decisivamente en los efectos de lossistemas electorales. Vale añadir que la propia institucionalidaden su mismo origen no puede desligarse de intereses políticos yrelaciones de poder.

3. El nivel operativo

El nivel operativo, comparado con el normativo y el analíti-co, exhibe características propias, sobre todo debido a la rela-ción obligada que aquí se establece entre ciencia política y polí-tica. Esta relación es problemática, y para bien comprender esto

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es necesario tener en cuenta una de las diferencias fundamenta-les entre política y ciencia política que tal vez más influye enesta relación: la política es mucho más compleja que como sueleser tratada en la ciencia política. En el proceso científico, esconveniente manejar o preparar el objeto de estudio de forma talque sea posible llegar a resultados científicos. Esto se puede lo-grar sea a través de escoger sólo partes o cortes de una complejarealidad, por ejemplo sólo lo institucional, o aspectos de un pro-blema más integral, por ejemplo la participación política comoaspecto del desarrollo político, o sólo una dimensión de una re-lación causal, por ejemplo la relación sistema electoral-sistemade partidos políticos. Por otra parte, cuando aplicamos el méto-do comparativo, trabajamos con el supuesto de que las variablesde contexto son similares o constantes (según la terminología enciencias naturales, N. de la E.), y nuestras afirmaciones se basanen la premisa ceteris paribus. Así, muchos de los hallazgos enciencia política, prácticamente todas nuestras generalizaciones,se deben a esta técnica de reducir la complejidad. En el campooperativo, sin embargo, la ciencia política experimenta el reen-cuentro con la complejidad de la política, dado que el consultingpolítico se dirige a realidades complejas y específicas. Ahorabien, en primer lugar, el enfoque normativo establece que susrecetas son universalmente válidas, mientras que el enfoque his-tórico-empírico contradice esta postura y exige a partir de las rea-lidades específicas de cada caso un examen crítico del conoci-miento teórico sistemático en función de una receta específicapara el caso concreto.

En segundo lugar, quisiera diferenciar dentro del enfoqueanalítico entre un pensamiento social-tecnológico, cuyo referen-te principal es la reflexión teórica y, en términos operativos, eldiseño institucional racional por un lado, y por el otro un pensa-miento de ingeniería política que percibe lo institucional como re-sultado de un proceso histórico, y el consulting político comoparte de este proceso. El primer pensamiento hace hincapié enlas capacidades científicas de encontrar soluciones instituciona-


les que por su mera excelencia tendrían que ser implementadas.Este pensamiento rechaza las consideraciones científicas, inclu-so las justificadas, que parecen poner en duda la propia capaci-dad de la ciencia política de ofrecer este tipo de soluciones. Unbuen ejemplo de este razonamiento lo encontramos en el escritoya mencionado de Giovanni Sartori, en el que critica duramentea los investigadores que cuestionan, por ejemplo, la relacióncausal unidimensional entre sistema electoral y sistema de parti-dos y la capacidad de pronosticar el efecto de los sistemas elec-torales, para lo cual Sartori (1994) ofrece su versión de las leyessociológicas de Maurice Duverger. La creación de institucionespolíticas, y también su reforma, es un proceso histórico contin-gente, influido por experiencias históricas, intereses, relacionesde poder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estra-tegias de los actores políticos, etcétera.

Terminé en estos días un estudio comparativo sobre la géne-sis de los sistemas electorales en veinte países de Europa Orien-tal (Nohlen y Kasapovic, 1996; Nohlen, 1998a). El primer resul-tado es que el tipo de sistema electoral dependió en gran medidadel tipo transición; el segundo es que en ningún caso el sistemaque se acordó fue un sistema diseñado racionalmente de acuerdoa criterios lógicos y fundados en el best system approach; el ter-cero es que en ningún caso se trasladó un sistema electoral mo-delo o vigente a otro, y el cuarto es que, donde las relaciones depoder lo permitieron, el sistema electoral fue el resultado de ne-gociaciones y compromisos. Bajo estas circunstancias, no sor-prende que muchos de los sistemas electorales sean sistemascombinados.

Varios autores lanzaron críticas a estos sistemas por su maldiseño. En estas críticas resurge el tema de cómo se generan yreforman las instituciones. No resultan del tablero de dibujo,sino del proceso histórico (véase Krennerich y Lauga, 1995).

Por otra parte, debatir en el nivel operativo las alternativaspresidencialismo versus parlamentarismo y representación pormayoría versus representación proporcional significa colocarse

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al margen de las opciones o, en otros términos, el campo de op-ciones es mucho más amplio que el debate a rasgos ideal-típicoshace suponer. Mi tesis no es que no existan opciones, comoGiovanni Sartori quiso dar a entender, sino que el margen deopciones es reducido. Me parece que esta comprensión del pro-blema es de fundamental importancia para cualquier consultingpolítico. En los países de larga tradición presidencialista, o cuyacultura política se identifica con la del presidente como jefe delgobierno y de la nación, la alternativa parlamentaria es cierta-mente una opción poco realista y poco viable. Donde tenemosun sistema de representación proporcional, su sustitución por unsistema de representación por mayoría tampoco tiene muchasprobabilidades de realización. Por lo demás, debatir reformasinstitucionales en términos de los tipos ideales, es justamente re-ducir las opciones a una única alternativa. La premisa sustancialde mi tesis es que las alternativas de reforma son mucho másnumerosas y variables que los meros tipos ideales. En cuanto a larestricción, mi tesis se refiere entonces sólo al espectro que abar-ca la opción y no a la cantidad de alternativas. Conforme a estacomprensión del campo de reforma, pongo mucho énfasis en elestudio de las variantes de los sistemas ideal-típicos que en rea-lidad constituyen la fuente de las reformas posibles.

Me parece que una mirada a los procesos de reforma de lossistemas políticos en América Latina en los últimos años puedeconfirmar mis consideraciones. En ningún país ha sido posiblesustituir el presidencialismo por el parlamentarismo. Hubo re-formas del sistema presidencial, pero siempre dentro del esque-ma básico.4 Respecto a los sistemas electorales, la única reformaque trascendió el margen reducido de opciones fue la de Chile.Sin embargo, allí fue el régimen militar que impuso el binomina-lismo, un sistema electoral no tanto mayoritario, como muchos loentienden, sino de equilibrio entre la primera y la segunda fuer-za política del país en detrimento de la primera mayoría. Se con-


4 Esta observación conserva su vigencia para 2003 (N. de la E.).

firman empíricamente las enormes restricciones políticas a lasque están sometidas las reformas institucionales, que parecenaumentar en la medida en que las alternativas se presentan entérminos de la opción ideal-típica. El cientista social con ambi-ciones de ingeniería institucional tiene que tomar en cuenta, res-pecto a la forma de gobierno y al sistema electoral, el factor po-lítico, resumido aquí en el tercer elemento de nuestra trilogía, enel sistema de partidos políticos.

Para terminar, quisiera citar algunas reflexiones hechas enuno de mis escritos publicado en América Latina. Lo hago porla frecuencia con que estas consideraciones mías, que abarcanun ámbito incluso más amplio, han sido traídas a colación porcientistas sociales latinoamericanos, un hecho que me parece ex-presar un consenso sustancial. Dice la cita:

La capacidad científica de hoy puede proporcionar infinitas solu-ciones técnicas para estructurar la sociedad política, lo que hacepensar en que un sistema de gobierno óptimo depende de la rigu-rosidad con que se perciben todos los problemas que son necesa-rio prever y la minuciosidad para encontrar las soluciones ade-cuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo de lapolítica es su carácter humano e histórico y, por tanto, cambian-te, y que las instituciones no son meras excelencias académicas.5

4. Síntesis

A modo de resumen podemos retomar entonces las tesis cen-trales aquí presentadas. En relación a nuestro objeto de estudionos hemos referido, en primer lugar, a las opciones que ofrecentres instituciones políticas diferentes: sistema de gobierno, siste-ma electoral y sistema de partidos. A este nivel hemos distingui-do el carácter específico de cada una de estas variables y su rolen medio del contexto político-institucional. En este ámbito sedestaca la particularidad del sistema de partidos como institu-

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5 Véase también el segundo trabajo de este libro (N. de la E.).

ción asociada a un margen restringido de opciones ----pero nopor ello menos decisiva----. Pues justamente su carácter doble devariable dependiente (del sistema electoral, de aspectos socio-estructurales, del sistema de gobierno, etcétera) e independiente(afectando el funcionamiento de otras instituciones políticas comoel sistema de gobierno y los efectos generados por el sistemaelectoral, por ejemplo) la convierte en institución clave y puntoneurálgico en el que convergen influencias de distintos orígenesy en diferentes direcciones.

En lo referente al modo de abordar esta temática institucionalhemos diferenciado tres niveles distintos o perspectivas caracte-rizadas por una lógica de investigación y premisas propias: elnivel normativo, el nivel analítico y el nivel operativo.

Del nivel normativo hemos destacado su axiología teleológicaque inspira la denominación best system aproach, acompañadade una desvinculación espacio-temporal. Mediante un procedernetamente deductivo se llega entonces (y se aspira llegar) a ge-neralizaciones de validez universal basadas en una comprensiónlineal y unidireccional de la causalidad, recurriendo incluso fre-cuentemente a la argumentación contrafáctica. En relación a laclasificación de las instituciones políticas, el nivel normativo secaracteriza por el uso de categorías dicotómicas de gran hetero-geneidad interna, que por lo tanto dificultan una distinción apro-piada de los casos y la consideración de diferencias de tipo gra-dual.

Como rasgos centrales del nivel analítico hemos mencionadosu enfoque histórico-empírico con ‘‘conciencia’’ espacio-tempo-ral que desemboca inevitablemente en generalizaciones sólo dealcance medio pero de mayor validez externa que en el caso delnivel normativo. Esta validez externa implica un distanciamien-to moderado del objeto de análisis garantizado por un procederinductivo que intenta no perder de vista la complejidad de la rea-lidad en estudio. En lo referente a la clasificación de las insti-tuciones políticas, este nivel se sirve no sólo de las categoríastradicionales que suelen no diferenciar más allá de la cifra dos,


sino que recurre mucho más a la utilización de subcategoríasque tienden a poner orden y a destacar las diferencias existentesdentro de las díadas básicas mismas. Así se alcanza una mayorsensibilidad ante las diferencias de tipo gradual.

El nivel operativo, por último, representa ----a través del con-sulting político---- el nexo entre la ciencia política ----como disci-plina científica, más sencilla y abstracta---- y la política concretaen toda su complejidad. Dentro del nivel operativo se puedendistinguir, además, dos posturas en cuanto a la génesis de lasinstituciones políticas. Por un lado, una postura asociada a unpensamiento social-tecnológico que entiende a las institucionescomo el resultado de un diseño racional materializado a travésde una intervención más artificial o ad hoc. Por el otro, una pos-tura relacionada a un entendimiento más evolucionista de la gé-nesis y el desarrollo institucional, influenciados ambos procesospor un sinnúmero de factores (experiencias históricas, intereses,relaciones de poder, etcétera) que imponen resistencias y limita-ciones a la implementación de diseños científicos por más exce-lentes y recomendables que éstos sean.

24 DIETER NOHLEN

II. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO EN AMÉ-RICA LATINA (NOTAS SOBRE EL DEBATE ACTUALDESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA) . . . . 25

1. El espejismo estadístico . . . . . . . . . . 26

2. La argumentación a contrario . . . . . . . 26

3. La utilización del ‘‘tipo ideal’’ . . . . . . . 27

4. El método para comparar . . . . . . . . . 28

5. El análisis histórico del presidencialismo latinoa-mericano . . . . . . . . . . . . . . . . 30

6. La experiencia parlamentaria en América Latina 31

7. Parlamentarismo y la esperanza de reglas consen-suales . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

8. La referencia de la consolidación democrática 34

9. Consideraciones para un análisis más adecuado 35

10. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 37

II

PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMOEN AMÉRICA LATINA

(NOTAS SOBRE EL DEBATE ACTUAL

DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA)*

El interés que el debate sobre el sistema político ha despertadoen la mayoría de los países latinoamericanos en los últimos añosno es casual. Las crisis de la estabilidad política, de las demo-cracias y de la gobernabilidad se han identificado con la vigen-cia del sistema presidencial de gobierno, trayendo esa visióncomo consecuencia obvia la idea de realizar modificaciones ins-titucionales mirando hacia el modelo de las formas parlamenta-rias.1

Más allá de sus justificados fundamentos, la tentación parla-mentarista, al querer descartar el sistema presidencial, puede en-cerrar riesgos mayores que los que se intenta dejar atrás. Estaadvertencia no descansa en preferencias normativas por uno uotro sistema ni en prejuicios sobre sus presuntos beneficios odesventajas, sino en una atenta revisión del funcionamiento realde los tipos de sistemas de gobierno y de los contextos en loscuales se intenta ensayarlos.

Estas notas, que no cuestan más de veinte minutos de lectura,tienen por finalidad enunciar un catálogo de problemas que es

* Conferencia pronunciada en el Instituto Interamericano de Derechos Hu-manos, Curso Anual de Elecciones, 1990. 1 Véanse, al respecto, los trabajos de Juan J. Linz, Arend Lijphart y ArturoValenzuela, en las siguientes compilaciones: Consejo para la Consolidaciónde la Democracia, 1988; O. Godoy Arcaya (comp.), 1990.

25

imperioso tener presente al debatir sobre la introducción de for-mas parlamentarias en América Latina.

1. El espejismo estadístico

Se afirma que una observación estadística de los países mues-tra que, a excepción del caso de Estados Unidos, la estabilidaddemocrática y el progreso socio-económico se asocian con for-mas parlamentarias de gobierno (Riggs, 1988; Linz, 1990, 45).Este dato no considera que, por una parte, la crisis democráticaen la Europa del periodo entre las dos guerras consistió en elderrumbe de sistemas parlamentarios o semiparlamentarios, ypor otra, que en América Latina hay ejemplos de países con es-tabilidad democrática por largas décadas bajo formas presiden-ciales.

La estabilidad política y el éxito socio-económico de los paí-ses europeos en la posguerra tienen explicaciones más integralesque la sola vigencia de una forma de gobierno y se extienden ala cultura política, al grado de consenso social y a la reinserciónen un nuevo contexto internacional.

2. La argumentación a contrario

Se dice que si los países latinoamericanos hubieran tenidosistemas parlamentarios, la democracia no habría sufrido losdesplomes violentos y traumáticos que tuvieron lugar hace unadécada y media. Se cita a Chile como classic instance para howpresidentialism has facilitated an exacerbated crisis of demo-cracy (Diamond y Linz, 1989, 24). Esta argumentación exhibedos limitaciones. La primera es de orden teórico: el argumentoa contrario nunca llega a convencer plenamente. El supuesto nose presta para convertirlo ----a pesar del esfuerzo---- en una teoríaque establezca una relación causal entre el tipo de sistema polí-tico y el desarrollo político (estabilidad/inestabilidad). La segun-

26 DIETER NOHLEN

da limitación es de orden histórico-empírico. Vale preguntarse silas democracias europeas de los años treinta no habrían tenidoel mismo destino si en esos países hubieran regido formas pre-sidenciales.

Con la visión parlamentarista se deja de lado que la crisis delos años setenta, en varios países latinoamericanos, habría pre-sentado la misma profundidad y dramatismo independiente-mente del sistema de gobierno, pues el grado de antagonismoideológico, de estancamiento económico y de desigualdad socialse habían entrelazado de un modo difícilmente controlable porla institucionalidad política. Los casos de Chile y Uruguay sonmuy ilustrativos de esta situación.

3. La utilización del “tipo ideal”

Los llamados “tipos ideales” son, en todo el campo de la ex-plicación de los fenómenos sociales, un elemento auxiliar, unpunto de referencia de construcción racional para analizar la rea-lidad histórica, tangible y contingente (véase Nohlen y Schultze,1989, 347; Nohlen y Schultze en la edición revisada y aumenta-da de su Lexikon der Politikwissenschaft [Diccionario de Cien-cia Política], 2002, 331, N. de la E.).

Debatir, por tanto, sobre las bondades de los sistemas de go-bierno en el nivel de los tipos ideales conduce a una grave de-formación teórica y práctica.

Se sabe que los tipos ideales como tales no existen en formapura ni son “buenos” ni “malos” por su correspondiente confor-mación. Constituyen un marco de características en el cual seagrupa la gran multiplicidad de sistemas concretos. Lo verdade-ramente clave para el análisis causal es la observación de la es-pecificidad de cada sistema político o, mejor dicho, de las va-riantes de los sistemas básicos (o ideales). Ellas, a veces, son elresultado de las reformas que los sistemas básicos han experi-mentado. Por ejemplo, el parlamentarismo posterior a las expe-


riencias de crisis y fracaso de los años veinte y treinta se ha re-novado de manera tal que la diferencia que vale es la existenteentre el parlamentarismo puro y los sistemas parlamentarios “co-rregidos”.2 Siguiendo este criterio, se llega a determinar que eléxito de una forma de gobierno reside en las adaptaciones queésta ha podido realizar dentro de los marcos del tipo ideal, peroen dirección a los requerimientos políticos y sociales. Tiene mu-cha razón Sartori (1994) cuando rechaza la alternativa parla-mentarismo versus presidencialismo, pronunciándose en favorde una opción entre las formas de gobierno adaptadas.

4. El método para comparar

Cuando se piensa en formas parlamentarias se está pensandoen los países de la Europa Occidental de la posguerra. Lo mis-mo acontece respecto al presidencialismo: se está pensando enlas realidades latinoamericanas de las últimas décadas. Se estáen presencia, entonces, de una comparación.

Esta comparación lesiona varias reglas metodológicas. Porcierto que no se da una selección de casos “comparables” (véaseLijphart, 1975 y Nohlen, 1989. Véase también el artículo deNohlen sobre el método comparado en Nohlen y Schultze, 2002,1020-1031, N. de la E.) ni una cierta equivalencia de contextos.Son realidades muy distintas.

Shugart y Mainwaring (1997, 12) convirtieron esta diferenciaen punto decisivo de su posición moderada:

The failure of presidential democracies in this part of the worldhas led many scholars to assert that parlamentary regimes would

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2 Nos referimos especialmente a los sistemas parlamentarios de Alema-nia Federal y España, con sus innovaciones institucionales para estabilizar elsistema político: la moción de censura constructiva, posición fuerte del primerministro; sistema electoral que influye en la estructuración del sistema de par-tidos políticos, etcétera. Véase Nohlen y Solari, 1988; D’Oliveira Martins,1988.

fare better. There are two difficulties with this argument: (1) pre-sidential democracy has existed mostly in Latin America, ma-king it hard to disentangle those obstacles to democracy in LatinAmerica that stem from the regime type and those that stemfrom socioeconomic or other factors; (2) parliamentary demo-cracy exists almost exclusively in Europe or former British colo-nies, which should make us suspicious of arguments that parlia-mentarism would perform as well outside these settings.

Pero lo más grave, aparte de aquella obviedad, es que, al com-parar el presidencialismo con el parlamentarismo en América La-tina, se está comparando algo que efectivamente existe ----en elpresente y en el pasado---- con algo que nunca existió. De vez encuando se menciona a Chile como ejemplo. No cabe duda deque, en rigor, el sistema chileno entre 1891 y 1925, de parla-mentarismo sólo tiene el nombre. Por lo tanto, es comparar unarealidad con una posibilidad (véase Sartori, 1987, 12). Esta di-mensión comparativa deja un saldo muy favorable al parlamen-tarismo.

Por otra parte, hasta el presente no ha sido posible en Améri-ca Latina organizar un sistema parlamentario exitoso en térmi-nos de estabilidad política (véanse los siguientes apartados), loque, a fin de cuentas, no se le puede negar al presidencialismo.Esta otra dimensión comparativa ----y evaluación de los sistemasde gobierno en el contexto latinoamericano---- deja un saldo muyen favor del presidencialismo.

Mucho más provechoso sería intentar otro tipo de compara-ción, que podríamos llamar ‘‘intertemporal’’, que consiste en to-mar fases equivalentes entre ambos continentes, aun cuando seconsideren las circunstancias contextuales del desarrollo desi-gual en uno y otro continente.3 Este tipo de comparación no de-bería seguir midiendo la superioridad de un sistema sobre otro,sino, por ejemplo, comparar los siguientes factores:


3 Para una comparación de Chile con la República de Weimar y la IIRepública española, véase la tesis de Carlos Huneeus (1981).

— La importancia del factor institucional en la quiebra de lademocracia (la Europa de los años treinta y la AméricaLatina en los setenta).

— Las “lecciones aprendidas” al reconstruir las democracias(la Europa de fines de los años cuarenta y en la segundamitad de los setenta [Sur] y la América Latina de losochenta).

— La posible influencia que estas reformas de tipo institu-cional han tenido en Europa y que puedan tener en Amé-rica Latina (véase Nohlen y Solari, 1988).

Esta dimensión comparativa es más compleja, pero segura-mente más acertada y más útil en sus resultados. Además de re-lativizar las posiciones normativas en el debate presidencialismoversus parlamentarismo (la experiencia de ambas formas de go-bierno en iguales condiciones de fracaso), genera reflexiones so-bre la centralidad del factor institucional en las explicaciones dela inestabilidad política y de los derrumbes de las democracias.4

5. El análisis histórico del presidencialismolatinoamericano

Tal como el origen de las formas parlamentarias en Europaresponde a un determinado desarrollo del constitucionalismo,según el cual el Parlamento terminó constituyéndose en el órga-no preeminente (véase von Beyme, 1973),5 el presidencialismo

30 DIETER NOHLEN

4 Vale llamar la atención al resumen del debate que ofrecen Mainwaringy Shugart (1997, 13) en su estudio: “To be sure, critics of presidentialism andadvocates of parliamentarism have not made their case entirely on empiricalgrounds; they have developed compelling logical defenses of their positions,too. However... equally compelling cases can be made in favor of presidentia-lism and against aliramentarism... Given our more skeptical reading of the an-tipresidentialist position, we see less reason to belive that Latin America iscondemned to repart its cycle of autoritarianism. Or, if it is doomed, the regi-me type is a less central reason than some scholars have implied” (N. de la E.).

5 En la actualidad, se cuenta ya con la tercera edición revisada y actua-

en América Latina aparece en un momento en que se estableceun sistema de separación de poderes conjuntamente con la for-mación del Estado nacional. El órgano preeminente es entoncesel presidente, en torno a cuyo centralismo se produce aquellaconformación nacional, en algunos casos de mucho éxito, como,por ejemplo, en Chile. Toda comparación nacional con EstadosUnidos se debilita si se considera que en el origen de la forma-ción del Estado se encuentra un genuino y fuerte federalismo,que desde sus inicios constituye un freno al centralismo.

Por tanto, el desarrollo de las formas de gobierno se explicaa partir de situaciones históricas específicas. Se generan tradi-ciones como la presidencialista en América Latina, que tieneque ver con el aporte del presidencialismo en la historia de lospaíses latinoamericanos en el siglo pasado. Sin embargo, la tra-dición presidencialista latinoamericana no es un mero productode las instituciones, sino que éstas se encuentran arraigadas envalores, preferencias y padrones ampliamente compartidos en lasociedad.

6. La experiencia parlamentariaen América Latina

El hecho de que la vigencia de formas parlamentarias sea unaexperiencia casi desconocida en América Latina (como dijimosanteriormente) no es, por cierto, una argumentación para recha-zar la posibilidad de su ensayo en nuestros días. Sin embargo, esnecesario destacar tres problemas. En primer lugar, las pocasexperiencias son negativas. En Chile, al periodo 1891-1925 se ledenomina “parlamentario”, aunque de esa forma sólo tenía lacapacidad del Parlamento para censurar ministros (no así al jefede gobierno, que es la característica clave de un sistema parla-


lizada de 1999 del exhaustivo estudio de Von Beyme sobre el parlamentarismoeuropeo (N. de la E.).

mentario), y el juicio predominante sobre él es de haber produ-cido una gran inestabilidad para gobernar y una oligarquizaciónde la política. En segundo lugar, las posiciones favorables a laaplicación de un sistema parlamentario actualmente son minorita-rias, así como las condiciones político-institucionales para lograr-la. Así lo demuestran los debates en varios países de AméricaLatina en los últimos años (véase Nohlen y Fernández, 1991.También, Nohlen y Fernández, 1998, N. de la E.), con la únicaexcepción de Brasil (véase IDESP, 1990). En tercer lugar, variasConstituciones latinoamericanas contienen elementos parlamen-tarios, pero, en la práctica, no han podido establecerse. Es raroen América Latina el caso de un presidencialismo puro (véaseCarpizo, 1989). Para Argentina, Liliana de Riz y Daniel Sabsay(1991) constatan que “la propia Constitución argentina contienepreceptos que de algún modo se apartan del molde presidencia-lista... a favor de prácticas más cercanas al parlamentarismo”.Para Venezuela, Allan Brewer-Carías (1985, II, 176) habla de“un sistema presidencial de sujeción parlamentaria”. En Perú seintrodujo, en la Constitución de 1980, la institución del primerministro. Seguramente en el extremo de las orientaciones cons-titucionales parlamentarias se encuentra Uruguay, donde de ver-dad la Constitución de 1967 ofrece dos alternativas —la de unrégimen presidencial y la de un gobierno parlamentario—. Sinembargo, en Uruguay, esta última alternativa no se ha materiali-zado hasta ahora. La figura del primer ministro en el Perú —enlos primeros diez años de existencia— ha sido más bien retórica(Roncagliolo, 1991). En Venezuela no cabe duda sobre el fun-cionamiento presidencialista del sistema político, acercándose lapráctica política, en el caso argentino, al presidencialismo puro.

Aun en condiciones constitucionales favorables a formas par-lamentarias de gobierno, no se ha podido forjar ninguna tradi-ción parlamentaria en América Latina.

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7. Parlamentarismo y la esperanzade reglas consensuales

La más atrayente ----y quizá más sólida---- de las argumentacio-nes en pro de las reformas hacia el parlamentarismo consiste enatribuirle a esa forma de gobierno una mayor capacidad para fo-mentar una modalidad de adopción de decisiones consociationa-les en contraposición a un tipo ‘‘confrontacional’’ que se asocia-ría con la forma presidencial. Para Arend Lijphart (1990, 121), ‘‘elpresidencialismo es enemigo de los compromisos de consenso yde pactos que puedan ser necesarios en el proceso de democra-tización y durante periodos de crisis... (Así, pues), el presiden-cialismo es inferior al parlamentarismo’’.

Respecto a esta visión cabe mencionar dos órdenes de proble-mas. Por una parte, la pregunta es si constituye una regla la ideade que sea más posible el consenso con parlamentarismo, y porotra, si así fuera, el que la adopción de decisiones consensualessea per se más positiva para la gobernabilidad.

En cuanto al primer dilema, nuevamente la realidad aconsejaser prudente en juicios definitivos. El modelo parlamentario in-glés, llamado de Westminister, se basa en criterios de adversary,de gobierno de gabinete, de mayoría y de alternancia, teniendogran influencia en el parlamentarismo europeo durante muchasdécadas. Sólo en el último tiempo ha surgido la atención por elfuncionamiento consociational en países como Holanda, Suiza oAustria (véase Lehmbruch, 1967; Lijphart, 1968). Por otra parte,sin contar algunas experiencias positivas en América Latina, elpresidencialismo en Estados Unidos tiene rasgos consociationalssi se atiende al mecanismo de compromiso interpartidos que rigepara las decisiones legislativas.

En cuanto al segundo problema, sorprendentemente, es posi-ble advertir que la crisis de gobernabilidad en algunos países deAmérica Latina ha sido justamente el exceso de compromiso ode integración, que ha conllevado bloqueo e inmovilismo. Es elcaso de Uruguay (sociedad ‘‘hiperintegrada’’; véase Rama, 1987)


e incluso el de Chile y su Estado de ‘‘compromiso’’, que se de-terioró progresivamente a partir de los años sesenta. Unas solu-ciones de compromiso pueden no producir efecto alguno o tenerconsecuencias negativas. En tiempos de ajustes o reajustes (delEstado, de la economía, de la sociedad) es difícil sostener laprioridad de estructuras decisionales, que no pueden forzar a na-die a soportar la carga de esta política. Paradójicamente, la inca-pacidad de tomar decisiones a este respecto puede conducir a si-tuaciones en que se reclame la mano fuerte, mayor autoritarismoy soluciones dictatoriales.

8. La referencia de la consolidacióndemocrática

El gran estímulo para debatir sobre la reforma de gobierno entérminos de modificar o cambiar el sistema político nace de lanecesidad de consolidar las refundadas democracias. Obviamen-te en este juicio está presente la asociación entre el desplomedemocrático y sus causas, con la transición y la consolidación ysus respectivos requisitos. Si el presidencialismo falló, entonceses probable que el riesgo se repita ahora. Ese es el razonamien-to, frente al cual es necesario puntualizar algunos alcances.

En términos generales, vale recordar la tesis formulada porAlbert O. Hirschman acerca de la inestabilidad como perversivecaracteristic of any political regime in the more developed Ame-rican Countries (véase también Nohlen, 1984).

En términos más específicos es necesario, por una parte, te-ner presente que lo que vale para un proceso no tiene porquévaler para el otro. Existen diferencias de tiempo y de condicio-nes históricas que envuelven muchos factores que pueden sermuy importantes. Aun cuando los desconocemos en profundi-dad, es obvio que las realidades pos-autoritarias no se agotancon los asertos anteriores, como queda especialmente claro en elcaso de Chile, el classic instance: ‘‘La Constitución de 1980 y

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sus leyes orgánicas han modificado el régimen de partidos y elsistema electoral, han cambiado el origen y la composición delParlamento (en especial del Senado), han consagrado la autono-mía del Banco Central y han introducido como instancia cons-titucional el Consejo de Seguridad Nacional...’’ (Palma, 1991,246). En segundo lugar, existe la evidencia empírica de que lastransiciones hacia la democracia, que han tenido lugar masiva-mente en América Latina desde 1978, han sido conducidas porsistemas presidenciales, la mayoría de ellos con el mismo marcoconstitucional vigente a la época del desplome preautoritario.

El dato básico en este punto es que la consolidación demo-crática y su éxito exceden los límites de la institucionalidad ytienen que ver con la eficiencia del gobierno (Fernández, 1991).Sería posible, por tanto, afirmar que la consolidación estaríaigualmente en peligro con sistemas parlamentarios si los gobier-nos fueran también deficientes, en la medida en que esta falta seorigina en la estructura del Estado, el funcionamiento de la bu-rocracia (véase Correa Freitas y Franco, 1989) y la adaptaciónde esos factores con el grado de desafíos de desarrollo socio-económico con que los gobiernos se enfrentan (véase, por ejem-plo, Paldam, 1987; Cuzan et al., 1988; Isaacs, 1989).

9. Consideraciones para un análisis más adecuado

Mis consideraciones se dirigen a profundizar nuestro conoci-miento sobre el presidencialismo en América Latina y a hacerrealistas las posibilidades de las instituciones y de la ingenieríapolíticas.

Primero. Parece completo el juicio de Juan J. Linz sobre elpresidencialismo latinoamericano: es responsable del desplomede las democracias (época preautoritaria), hace difícil la rede-mocratización (época autoritaria), y no puede consolidar las nue-vas democracias (época pos-autoritaria).


Paradójicamente, la crítica al presidencialismo se basa másbien en su imagen que en su cabal análisis. No se quiere decirque no existan estudios sobre él, y algunos muy excepcionales,sino que faltan estudios más completos e integrales. Completosen el sentido de abarcar muchos datos y testimonios sobre el fe-nómeno por sí diferente en situaciones distintas. Integrales, encuanto a abarcar el análisis no sólo desde el derecho constitucio-nal o desde la historia, sino también desde la ciencia política, lasociología y la economía, así como integral en el sentido deapreciar el sistema tanto en sus bases como en su funcionamien-to. Parece imperioso aumentar los esfuerzos para estudiar empí-ricamente los sistemas presidenciales en América Latina. Tienemucha razón Carlos Restrepo Piedrahita (1986) al decir: “Elpresidencialismo latinoamericano, desde el punto de vista cientí-fico, no está explorado”.6

Obviamente, la amplitud del estudio del presidencialismo serefiere en grado sumo a apreciar también los beneficios que elsistema ha deparado en largas fases de la historia y no sólo ensus supuestas faltas.

Segundo. En el debate que nos ocupa subyace la confianzaexagerada en dos instrumentos de la política: las instituciones yla ingeniería políticas. Respecto a las instituciones, recae un do-ble mito. Por una parte, la idea de que en sus bondades técnicasreside el éxito de sus efectos en las sociedades que rigen. De ahíla confianza en el cambio de ellas cuando la realidad ofrece pro-blemas. El segundo mito es el inverso: creer que las institucio-nes sólo son un reflejo de las relaciones sociales o económicasy que, por ende, tienen un contenido meramente formal. Por tan-to, no tendrían gran importancia para el funcionamiento del sis-tema político: reformas políticas expresarían no más que “políti-

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6 Actualmente disponemos de un mayor número de estudios sobre elpresidencialismo en América Latina, sus tipos y su funcionamiento, entre loscuales vale mencionar: Dahesa, 1998; Lanzaro, 2000 y 2001; Mainwaring yShugart, 1997; Nohlen y Fernández, 1998; Planas, 2001; Serrafero, 1997; Shu-gart y Carey, 1992; Thibaut, 1996 (N. de la E.).

ticas de oferta de bienes simbólicos’’ (Flisfisch, 1989, 120). Am-bas visiones son exageradas. Es necesario saber que las institu-ciones son expresión de creencias arraigadas y de la voluntad delos pueblos, pero que no depende de ellas exclusivamente el queuna sociedad sea políticamente estable.

En cuanto a la ingeniería política, debe afirmarse algo simi-lar. La capacidad científica de hoy puede proporcionar infinitassoluciones técnicas para estructurar la sociedad política, lo quehace pensar en que un sistema de gobierno óptimo depende dela rigurosidad con que se perciben todos los problemas que esnecesario prever y la minuciocidad para encontrar las solucionesadecuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo dela política es su carácter humano e histórico, y, por tanto, cam-biante, y que las instituciones, como ya lo hemos dicho, no sonmeras excelencias académicas.

10. Síntesis

El tema del sistema de gobierno en America Latina ha sidoabordado desde diversas perspectivas que representan, a su vez,una forma específica de argumentación, condicionando además,como es lógico, el tipo de conclusiones al que se llega.7


7 La discusión en torno al tema presidencialismo/parlamentarismo se havisto en ocasiones condicionada por una recepción selectiva de estudios y au-tores como así también por una cierta incomunicación y errónea interpretaciónde los mismos. Así, en relación a la posición de Nohlen que favorece la refor-ma del presidencialismo en lugar de su sustitución se han escuchado variadasopiniones provenientes de interpretaciones diversas de lo que es su enfoque.Como ejemplo se pueden citar los siguientes extremos: Por un lado, Enrique Baloyra (1995, 339 y ss.) ----quien temo no haentendido bien a Nohlen---- afirma: ‘‘Desafortunadamente, cuanto más especí-fica y técnica sea la discusión, más reducido el público. Como ejemplo de estopodemos citar las discusiones extraordinariamente útiles y eruditas de DieterNohlen, que han servido de patrón para muchas iniciativas prácticas pero queinevitablemente no han logrado convencer a muchos estudiosos’’. Por el otro lado está Jorge Carpizo (1999, 75), quien sostiene: ‘‘en micriterio, la propuesta de Nohlen es más factible que en las examinadas de Linz

El enfoque estadístico se centra por lo general en una obser-vación cuantitativa parcial, por cuanto se limita a la considera-ción de correlaciones positivas entre estabilidad democrática ysistema de gobierno parlamentarista (parlamentarismos europeosde posguerra) o bien entre inestabilidad democrática y sistema degobierno presidencialista (casos latinoamericanos preautoritarios).Desatendida queda, por ejemplo, la experiencia parlamentariaeuropea de entreguerra.

38 DIETER NOHLEN

y Sartori porque: a) por una parte, se basa en un conocimiento profundo de larealidad latinoamericana y lo difícil que sería alcanzar el consenso políticopara transitar a un sistema que nos es extraño pero guiados por el espejismode que es un éxito en Europa Occidental sin tomar en cuenta las abismalesdiferencias —por desagracia— políticas, sociales, económicas y culturales quenos separan de las democracias del viejo continente, y b) por la otra, eludeexperimentos políticos que tendrían altas posibilidades de fracasar. Este autores consciente de que los actuales sistemas presidenciales en América Latinatienen que ser innovados, rejuvenecidos o reformados, que pudieran permane-cer tal y como hoy existen no parece posible porque no responden a las aspi-raciones democráticas actuales y en muchos casos se da un enfrentamiento obloqueo entre los poderes políticos sin que existan instrumentos adecuadospara su solución”. Respecto a la opinión de Enrique Baloyra, es cierto que Nohlen formal-mente no ha sido muy citado en Estados Unidos. Sin embargo, vale observarel desarrollo de las posturas en los estudios del mainstream norteamericano.En su resumen intermedio del debate sobre presidencialismo y parlamentaris-mo, Shugart y Mainwaring (1997, 3) hablan de un “dominant viewpoint thatpresidentialism is usually a problematic regime type”, pero olvidan presentarla posición minoritaria, liderada en América Latina por el mismo Nohlen, dan-do por entender: “there are few published counterarguments” (1997, 12). Loque se observa, sin embargo, es que la posición escéptica a la crítica del pre-sidencialismo que los dos autores desarrollan a continuación como posiciónsupuestamente intermedia es —en verdad— en gran medida la posición quedefendió Nohlen desde un principio. Lo más significativo es que Mainwaringy Shugart (1997, 3) adoptan incluso posturas esenciales del enfoque histórico-empírico cuando sostienen en contraste con Linz y otros: “that there is no uni-versally best form of government. Different conditions-including party systemand levels of social conflict and economic development-may make one form ofgovernment fit better in one country, while another form would be more suita-ble elswhere”. Sin embargo, las similitudes de los “counterarguments” de losinvestigadores con los que Nohlen contribuyó al debate van mucho más alládel enfoque y llegan a los argumentos detallados mismos (N. de la E.).

El enfoque que se sirve de la argumentación contrafáctica,por otra parte, especula acerca de la posibilidad de un desenlacehistórico diferente para Latinoamérica en el caso de que para laépoca del advenimiento de los autoritarismos hubiesen regido enestos países formas de gobierno parlamentarias. La debilidad yla parcialidad de esta hipótesis se pone de manifiesto cuando sejuega con la suposición ----también inversa a la realidad históri-ca---- pero, esta vez, para el caso de los parlamentarismos euro-peos anteriores al advenimiento del fascismo y el nacionalsocia-lismo: ¿se podría haber evitado la caída de estas democracias dehaber existido en estos países sistemas de gobierno presidencia-listas?

En el marco del debate sobre sistema de gobierno se recurretambién frecuentemente a la utilización de tipos ideales, pero noa nivel descriptivo con carácter heurístico ----como fue la moda-lidad de Max Weber----, sino con una combinación de carga nor-mativa y pretensión de validez empírico-descriptiva.

Vimos además que la comparación tácitamente existente en ladiscusión parlamentarismo versus presidencialismo está muy le-jos de respetar el rigor científico que se requiere en estos casos,conduciendo de este modo a conclusiones erróneas o, por lo me-nos, conclusiones cuya validez es imposible probar. Pues se tien-de a contraponer una realidad constatable en un tiempo y espa-cio determinados con una hipótesis, una especulación sobre unarealidad posible, pero que en definitiva nunca tuvo lugar.

Un análisis histórico del presidencialismo latinoamericanopone de manifiesto el carácter orgánico y procesal del surgi-miento de esta forma de gobierno. Así, se relativiza claramenteuna posición que concibe a las instituciones como un productode una intencionalidad puramente social-tecnológica y, por ende,netamente racional. Desde la misma perspectiva histórica seconstatan para América Latina escasas experiencias ----por lo de-más muy cuestionables en cuanto a su éxito---- con formas degobierno (a veces sólo nominalmente) parlamentarias.


El debate en términos abstractos, bastante alejado de la reali-dad que nos preocupa, lleva a considerar correlaciones observa-das a nivel empírico como axiomas, por ende con carácter uni-versal, descuidando entonces su validez limitada a un lugar ytiempo determinados. Esto es lo que ocurre con la idea de queel parlamentarismo está relacionado ----necesariamente---- a mo-dos de toma de decisión consociacionales, y que éstos son ----perse---- positivos para la gobernabilidad.

En este contexto conviene entonces profundizar el estudio delpresidencialismo latinoamericano y ser cautelosos en cuanto a laestimación de las posibilidades de las instituciones y la ingenie-ría políticas. Pues la sobriedad valorativa acerca de la capacidadde nuestra ciencia es la mejor prevención ante expectativas irrea-listas y ----a la vez---- fundamental prerrequisito para evitar la su-bestimación de sus logros.

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III. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO. DOSENFOQUES CONTRAPUESTOS . . . . . . . . . 41

1. El gobierno comparado: evidencias teóricas y em-píricas . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

2. Causalidad y pronóstico . . . . . . . . . . 48

3. Esquemas rígidos y contextos históricos . . . 52

4. Balance final . . . . . . . . . . . . . . 55

5. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 57

III

PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMODOS ENFOQUES CONTRAPUESTOS*

En marzo de 1987, en el Fortín de Santa Rosa, Uruguay, abría-mos el debate sobre reforma política y consolidación democráti-ca en América Latina en el marco de un seminario internacionalque reunió a cientistas sociales europeos y latinoamericanos.Entonces, hace casi una década, nos interesaba comprobar si lainstitucionalidad política en América Latina había tenido algu-na relación con los derrumbes de la democracia en las décadaspasadas y si su reforma podría contribuir a mejorar la viabilidady consolidación de ésta en la región. La presencia de los parti-cipantes europeos en el debate1 se justificó principalmente porla importancia de la experiencia europea durante la posguerra,que superó la historia de fracasos de las formas parlamentariasde gobierno imperantes, en el primer tercio del siglo, medianteadaptaciones del mismo régimen básico a parámetros de mejorfuncionamiento y mayor estabilidad. Tomando tales estímulosteóricos e históricos y considerando los debates sobre reformas

41

* Conferencia pronunciada en el marco del VII Curso Interamericano deElecciones del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH-CAPEL)en el salón de ex presidentes de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, el 29de noviembre de 1995. Agradezco mucho el apoyo de doctor Martín Lauga enla preparación de la versión castellana de este ensayo. 1 Desde España, el politólogo (y político) Rafael Arias Salgado y el cons-titucionalista José Juan González Encinar; desde Alemania el historiador De-tlef Junker, el constitucionalista Christoph Müller y el politólogo Dieter Noh-len.

del sistema presidencial en algunos países de América del Sur,especialmente Chile y Argentina, en el seminario se lanzó tam-bién la idea de introducir, en uno u otro país, el parlamentaris-mo en América Latina. Los resultados de este encuentro fueronpublicados un año más tarde en un libro compilado por DieterNohlen y Aldo Solari (1988) y publicado por la editorial NuevaSociedad, en Caracas.

En el mismo año de 1987, Juan J. Linz publicaba la primeraversión de su muy difundido e influyente artículo: Presidentialand Parliamentary Government. Does it Make a Difference?,2

en el que junto con subrayar la diferencia entre ambas formas degobierno, especialmente respecto a sus efectos, destaca el rolnegativo del presidencialismo en América Latina como causantedel derrumbe de las democracias, como elemento que impide odificulta la transición a la democracia y como estructura quehace problemática la consolidación de la democracia. Conse-cuentemente, Juan Linz se pronuncia decididamente en favor dela introducción del parlamentarismo en América Latina, proyec-to que él mismo lidera como protagonista principal a nivel aca-démico y en la esfera del consulting político.

Simultáneamente al lanzamiento del tema institucional comoun tema de importancia para el desarrollo político y democráticode América Latina, se perfilaban dos enfoques y objetivos dis-tintos que, con el correr del tiempo, se nutrieron de los estudiosemprendidos en vinculación con ellos (se destaca el trabajo deArturo Valenzuela sobre Chile, cuyas tesis tal vez marcan el ini-cio mismo del interés de Juan Linz en el tema), y en parte tam-bién de la polémica originada en ellos. Así, en 1991, en la obraPresidencialismo versus parlamentarismo, compilada por DieterNohlen y Mario Fernández,3 se señalan nítidamente las diferen-cias metodológicas e históricas entre los dos enfoques. Más allá

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2 Versión castellana publicada por el Consejo para la Consolidación dela Democracia, 1988 y en Óscar Godoy (ed.), 1990.

3 Véase también Nohlen, 1991a: ‘‘Presidencialismo versus parlamenta-rismo en América Latina’’, REP, 74, pp. 43-54, incluido en la presente obra.

de esto, se analizan con mayor detalle las posibilidades de refor-ma del presidencialismo en América Latina, haciendo hincapiéen las formas muy variadas de este tipo de sistema político quehabría que considerar, más aún, que habría que tomarse comopunto de partida para los proyectos de reforma en cada caso na-cional. En este estudio se proponía con mayor énfasis la idea derealizar adaptaciones a los sistemas presidenciales en el sentidode alcanzar patrones de mejor funcionamiento; se destacaba asi-mismo la importancia de los comportamientos de los actores po-líticos como variable de importancia respecto al rooting de lasinstituciones; se llamaba la atención sobre los cambios reales encuanto a lo actitudinal, especialmente en los procesos de forma-ción de coaliciones de gobierno o especies de este tipo de go-biernos por mayoría multicolor en Chile, Bolivia y Uruguay; yse daba a entender que, incluso cuando ni siquiera en un sólopaís se producían reformas constitucionales en cuanto al tipo delsistema político vigente, el mero debate institucional podría te-ner el efecto de mejorar el understanding, la comprensión, de loinstitucional como restricción y recurso por parte de los actorespolíticos y así contribuir al objetivo principal: la consolidaciónde la democracia (véase Nohlen y De Riz, 1991).

Finalmente, en 1994 se publica el estudio de Juan J. Linz ylos investigadores que lo acompañaron en dos seminarios inter-nacionales sobre el tema en ----si recuerdo bien---- 1989 y 1990en Washington y Santiago de Chile. El enfoque y objetivo delpensamiento parlamentarista de Linz se vio ratificado y ----aúnmás---- acentuado por el propio título de la obra colectiva com-pilada por Juan J. Linz y Arturo Valenzuela: The Failure ofPresidential Democracy, a pesar de que varias contribucionesdel libro no comprueban ni confirman esta visión determinista yuniversalista del presidencialismo. En su extensa introducción allibro que constituye la versión definitiva de su artículo de 1987,Juan Linz amplía sus argumentos en contra del presidencialis-mo, hace alusión a la crítica que recibió, aunque sin tomarlarealmente en cuenta respecto a sus afirmaciones, y su receta de


reforma política. Tampoco refleja lo que en la realidad latinoa-mericana se experimentó como reforma. Mientras que las inicia-tivas de reforma constitucional respecto a la forma de gobiernogeneralmente se frustraron, se observa un comportamiento de laclase política en buena parte más pragmático y conforme concriterios de mejor funcionamiento del sistema presidencial. Elnuevo derrumbe de las democracias en América Latina que sehabía pronosticado no se produjo. Lo que se observa es la per-manencia de la democracia en América Latina de una formanunca antes vista en la historia política de la región, lo que,como mínimo, relativiza la supuesta relación causal entre siste-ma de gobierno y desenlace feliz o fatal de la democracia. Loque se observa es, entonces, una cierta flexibilidad del sistemapresidencial, una cierta capacidad de adaptación, incluso entiempos de inmensos desafíos económicos y sociales que estánrelacionados con el agotamiento de la estrategia de desarrolloanterior, la famosa industrialización por sustitución de importa-ciones (ISI), y con la implementación de la estrategia neoliberalde apertura, privatizaciones y desregulaciones que conlleva se-rios problemas sociales y de desafección política. En este difici-lísimo contexto socio-económico y de reestructuración de la re-lación Estado-sociedad no sólo no se produjo el derrumbe de lademocracia por los déficits del presidencialismo, sino que másbien se manifiesta a nivel político-institucional lo que va a ser elhito del nuevo aporte del pensamiento crítico al enfoque y pro-yecto parlamentarista para América Latina: la reafirmación de lademocracia presidencialista. Cambio y rediseño del presidencia-lismo en América Latina, cuya publicación está programadapara mediados del año próximo.4 Vale añadir que esta observa-ción empírica acerca de la permanencia de la democracia hastael presente, es decir el no-derrumbe, no implica emitir ningún

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4 Este libro fue finalmente publicado en 1998 por los compiladores Noh-len y Fernández bajo el título El presidencialismo renovado (N. de la E.).

juicio sobre el desarrollo de la democracia y su permanencia yconsolidación en el futuro.

Mientras que la polémica se expandió a más países de Amé-rica Latina a través de la reimpresión de los dos artículos intro-ductorios de Linz y Nohlen a las compilaciones ya mencionadasde 1994 y 1991 (también Linz y Nohlen et al., 1993 y ComisiónAndina de Juristas, 1993), con el correr del tiempo una cantidadcada vez mayor de cientistas sociales y constitucionalistas seincorporó al debate, manifestándose más matices y posiciona-mientos respecto a la disyuntiva entre presidencialismo y parla-mentarismo. Según Bernhard Thibaut, cabe distinguir, en térmi-nos sistemáticos, entre:

a) La comparación entre ambos sistemas dentro de un enfo-que de puro razonamiento teórico o ideal-típico: tal es porejemplo la postura de Linz principalmente y, en medidaparecida, de Arend Lijphart.

b) Los estudios cuantitativos que comparan ----por lo generalcon un enfoque temporalmente muy reducido---- la perfor-mance de las democracias presidenciales y parlamentarias(Riggs 1988; Stepan y Skach, 1993; Hadenius, 1994, entreotros).

c) Los estudios que abandonan la contrastación de los tiposbásicos y se vuelcan al análisis de las variantes al interiordel presidencialismo dentro de un enfoque puramente ins-titucional, diferenciando por ejemplo entre sistemas conpresidentes ‘fuertes’ y sistemas con presidentes débiles enrelación a la formación y el mantenimiento de su gabineteo en relación al proceso legislativo. Aquí también hay unatendencia a concebir los supuestos ‘méritos’ de distintosmodelos o subtipos del presidencialismo en cuanto a laestabilidad democrática en términos cuantitativos, sin con-siderar el contexto histórico (Shugart y Carey, 1992).

d) El enfoque que seguimos nosotros de estudiar los siste-mas de gobierno en estrecha vinculación con el contexto


social y politico-estructural en el cual tienen que operarconcretamente, es decir un enfoque muy escéptico en re-lación a los rendimientos posibles de un análisis pura-mente teórico y/o cuantitativo. Este enfoque (histórico-empírico, N. de la E.) implica no rechazar por principiosni el parlamentarismo ni el presidencialismo sino evaluarlos problemas de funcionamiento de un cierto sistema degobierno, percibido como un conjunto de elementos insti-tucionales y político-estructurales.

1. El gobierno comparado: evidenciasteóricas y empíricas

Existen diferencias estructurales entre el sistema presidencialy el parlamentario. Este hecho es tan obvio que el sólo repetiresta obviedad no debería ni despertar mayor interés ni favorecerla polémica.

El caso empieza a llamar la atención cuando las diferenciasque se establecen a nivel teórico-sistemático se convierten enfactores causantes del desarrollo político a nivel histórico-empí-rico, es decir, cuando se pasa del mundo abstracto de las lógicassimples al mundo empírico de las circunstancias y variablescomplejas. El mundo abstracto es el reino de las teorías univer-salistas; el mundo histórico el de las teorías de menor alcance,de las explicaciones contextuales o contingentes.

La fuerza sugestiva del pensamiento institucional de JuanLinz radica en el supuesto de que sería posible pasar sin más delanálisis sistemático propio del gobierno comparado al análisiscausal del desarrollo político. Se trata pues de la mezcla de doslógicas distintas, algo que difícilmente puede ser percibido porquienes descuidan cuestiones metodológicas o sólo recientemen-te se incorporan al debate.

Como bien sabemos, Juan Linz es un excelente conocedor dela historia de un sinnúmero de países, por lo que le resulta fácil

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fundamentar su argumentación contra-presidencialismo y pro-parlamentarismo con exhaustivo material histórico provenientede los más diversos países. No obstante, pese a la abundancia deejemplos históricos, la lógica de su investigación no es histórica,sino abstracta o pura; es la lógica de la coherencia. En palabrasde Giovanni Sartori, su discurso ‘‘busca relaciones universales,relaciones que permanecen invariables, cualesquiera sean loscasos específicos a los cuales se puedan referir... Maneja rela-ciones atemporales, sucesiones que no son cronológicas sinoideales’’ (Sartori 1992, 147 y 149). En función de la lógica nocontradictoria, la historia, la empiria, juega un papel sólo auxi-liar: los ejemplos específicos le sirven para juntar evidencia his-tórica que acompañe al desarrollo argumentativo. Este tratamien-to de la historia, sin embargo, no es apropiado para comprobarlas hipótesis, dado que, primero, se dejan fuera de atención loscasos históricos que no se adecuan a las relaciones sistemáticasque se establecen o ----en otros términos---- no se utiliza el méto-do comparativo como instancia de control; y, segundo, que losejemplos ilustrativos tomados en cuenta son tratados bajo el su-puesto del ceteris paribus, mientras que para bien comprender lahistoria y las relaciones que estamos estudiando hay que presu-mir un ceteris non paribus. La lógica de la razón se contraponea la lógica de lo razonable. Siguiendo a Sartori (1992, 151) po-demos concluir que ‘‘las relaciones universales y atemporalesformuladas para una lógica pura, no valen para una lógica empí-rica... si no están debidamente ponderadas’’. Así, parece extre-madamente discutible el supuesto de que la lógica que establecela diferencia entre presidencialismo y parlamentarismo y la vali-dez de la opción parlamentarista sea capaz de resolver el proble-ma planteado de la opción más adecuada de entre las formas degobierno, problema que requiere un conocimiento empírico, osea histórico, más integral, una comprensión de todo el contextoespecífico y especialmente de las relaciones vinculadas con el fe-nómeno o la relación que estamos estudiando.


2. Causalidad y pronóstico

La importancia de estas consideraciones metodológicas seevidencia en el examen de una de las tesis centrales del pensa-miento parlamentarista. Se trata de la tesis lanzada por ArturoValenzuela (1978 y 1994) de que la democracia en Chile habríasobrevivido si en esa época el país andino hubiera contado conun sistema parlamentario.

Esta interesante tesis llama la atención: ¿fue el presidencialis-mo el causante del derrumbe de la democracia chilena? Pero lahistoria de Chile nos lleva a pensar de inmediato en otros su-puestos de tipo counterfactual, como por ejemplo:

---- Si hubiera existido el ballotage, Salvador Allende no ha-bría sido elegido en 1970, y así la democracia chilena nohabría llegado a su punto muerto (véase Taagepera y Shu-gart, 1989, 1).5

---- Si hubiera existido el mecanismo de la reelección, Eduar-do Frei habría triunfado en los comicios.

---- Si la Democracia Cristiana hubiera presentado otro candi-dato en lugar del izquierdista Radomiro Tomic, por ejem-plo Bernardo Leighton, Jorge Alessandri, el apoderado dela derecha, no se habría presentado como candidato y laDemocracia Cristiana habría podido continuar su mandato(véase Nohlen, 1973).

---- Si el partido de centro, la Democracia Cristiana, hubieraseguido la práctica del tradicional partido de centro enChile, el Partido Radical, esto es, la práctica de acuerdosy alianzas, no habría perdido las elecciones de 1970 (véa-se Scully, 1992).

---- Si los partidos marxistas no hubieran negado la sal y elagua al gobierno de Eduardo Frei con su programa de na-cionalizaciones y de reformas estructurales (abolición del

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5 Quienes pretenden demostrar la importancia de los sistemas electorales.

latifundio), se habría formado una gran alianza de los par-tidos modernizantes para cambiar el país.

En todos estos supuestos —y permitan que me restrinja sóloa éstos— la democracia chilena habría podido sobrevivir. Estorelativiza rotundamente la capacidad explicativa del derrumbede la democracia que se le atribuye (de forma monocausal, N.de la E.) al presidencialismo por pensar que el parlamentarismohubiera llevado a otro historical outcome. Existen, en realidad,un sinnúmero de posibles factores causantes —o momentos cir-cunstanciales, que de haber sido otro, o de hecho de haber teni-do otro comportamiento, habrían podido influir en el desarrollode la democracia en Chile—. Cabe recordar que, en el caso delderrumbe de la democracia de Weimar, un historiador alemánque revisó la literatura al respecto menciona en total más de se-senta factores causantes (véase Junker, 1988). Así, la tesis de Va-lenzuela se reduce a una hipótesis muy discutible, y aún más sise considera que los supuestos avanzados por mí eran, en su épo-ca, temas que se discutían en Chile; por ejemplo: Tomic intentóformar con los partidos marxistas una gran alianza de izquierdadetrás de su candidatura, pero fracasó; sectores de la Democra-cia Cristiana propusieron reemplazar a Tomic por Leighton, perono tuvieron éxito; se inició una maniobra contra la elección deAllende por el Congreso que habría resultado en nuevas eleccio-nes con la candidatura de Frei, maniobra que tampoco resultó(véase Nohlen, 1973; Huneeus, 1981; Tagle, 1992). Sin embar-go, en la época de la política a la cual nos referimos, la alterna-tiva parlamentaria no aparecía ni como proyecto concreto ni enel debate general. Por el contrario, la reforma constitucional de1969 fortaleció el rol del presidente en el sistema político, do-tándolo con el plebiscito como arma para superar un posibleconflicto con el Parlamento. Así, el planteamiento de ArturoValenzuela no sólo representa uno de los muchos supuestosimaginables, sino que es quizá el menos plausible desde un pun-to de vista histórico, dado que, como ya señalé, no estuvo en


ningún momento presente en las alternativas discutidas en eseentonces.

Por otra parte, hay que tomar en cuenta la magnitud de con-senso político que hubiera requerido la introducción del parla-mentarismo en Chile como en cualquier otro país con grandestradiciones presidencialistas. Vale considerar también que loscambios institucionales no son neutros políticamente, y que lasfuerzas políticas, más aún en tiempos de alta conflictividad po-lítica, los evalúan de acuerdo a criterios de poder. Ahora bien, elsupuesto de poder alcanzar un acuerdo sobre la reforma institu-cional de tal orden equivale a desvalorizar el propio proyectoparlamentarista, dado que con este mismo consenso se hubierafácilmente resuelto el conflicto entre presidente y mayoría parla-mentaria en el esquema presidencialista, origen ----según el aná-lisis de Arturo Valenzuela y Juan Linz---- del derrumbe de la de-mocracia chilena.

Este débil supuesto de tipo contrafactual se convierte en elpensamiento de Juan Linz en ‘‘the classic instance’’ en lo que serefiere a ‘‘cómo el presidencialismo ha facilitado y agravado lacrisis de la democracia’’ (Diamond y Linz, 1989); es decir, estomado como fundamento para plantear una afirmación univer-salmente válida, como base teórica para el pronóstico. Este pro-nóstico consiste en el anuncio del probable fracaso de las demo-cracias presidenciales en América Latina, así debe entenderse eltítulo de su obra colectiva: The Failure of Presidential Demo-cracy. Pero cabe puntualizar que un pronóstico en las cienciassociales es válido sólo en la medida en que la teoría en la cualse base sea empíricamente válida.

Es interesante observar que algunas contribuciones en el librocompilado por Juan Linz y Arturo Valenzuela llegan a cuestio-nar la afirmación sugerente del título de la obra.

En primer lugar, porque no se le atribuye al sistema de go-bierno una relevancia central respecto a la cuestión de la gober-nabilidad, pareciendo difícil ‘‘to point to presidentialism as theinsurmountable obstacle’’ (de acuerdo a Jonathan Hartlyn en su

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trabajo sobre Colombia, p. 320). En segundo lugar, porque enAmérica Latina existe una fuerte tradición de forma de gobier-no presidencialista que se relaciona estrechamente con la cultu-ra política de los países respectivos (como argumenta CynthiaMcClintock en su trabajo sobre Perú, p. 389). Además porquesurgirían dificultades considerables al tratar de manejar exitosa-mente el parlamentarismo, pudiendo aparecer nuevos problemasy agudizarse otros ya existentes (según Catherine M. Conaghanen su contribución sobre Ecuador, p. 351). McClintock intuye,entre otras cosas, que el parlamentarismo ‘‘would increase spoils-oriented activities among elites’’ (p. 389). Por último, en tercerlugar, porque se teme que podría minarse la legitimidad del sis-tema político. En las democracias aún no consolidadas, este te-mor se ilustra en la disposición de grupos estratégicos, espe-cialmente los militares, a aceptar más bien la autoridad de unpresidente que la de un jefe de gobierno dependiente del Parla-mento.

En las contribuciones dedicadas a los países particulares searroja luz sobre el contexto en el cual tiene que discutirse lacuestión institucional. La evidencia latinoamericana se torna asíambivalente. De este modo, al igual que todo en la vida, exhibeventajas y desventajas, hay argumentos en contra del presiden-cialismo y otros en su favor. En ningún caso histórico la alter-nativa del parlamentarismo es tan convincente como aparece enla argumentación teórica. Pruebas en este sentido brindan losescasos resultados de introducir reformas en dirección parla-mentaria hasta el presente. Del cuestionamiento coyuntural delpresidencialismo en la ciencia política no ha surgido hasta ahoraninguna reforma estructural de tipo parlamentaria en AméricaLatina, quedando por verse si para bien o para mal de la conso-lidación democrática.


3. Esquemas rígidos y contextos históricos

Como sabemos, una característica de la vertiente parlamenta-rista del pensamiento institucional es la de percibir las alterna-tivas en el gobierno comparado en términos esquemáticos quereducen a un mínimo la gran variedad histórica de las institucio-nes políticas. La misma alternativa presidencialismo versus par-lamentarismo, el supuesto dualismo, es cuestionable, como loseñala Giovanni Sartori (1994) mediante su tesis neither-nor ensu contribución al libro de Linz y Valenzuela, es decir, ni presi-dencialismo ni parlamentarismo, sino una forma de semi-presiden-cialismo.

Más cuestionables aún resultan ser las relaciones esquemáti-cas, como por ejemplo entre formas de gobierno y sistemaselectorales o entre formas de gobierno y sistemas de partidospolíticos.6 Arend Lijphart (1992) elaboró una matriz de cuatroentradas, combinando presidencialismo y parlamentarismo, porun lado, y representación por mayoría y representación propor-cional por el otro, llegando al siguiente ranking normativo:

a) Parlamentarismo con representación proporcional.b) Parlamentarismo con representación por mayoría.c) Presidencialismo con representación por mayoría.d) Presidencialismo con representación proporcional.

¡Qué pena para América Latina! Ocupa el último puesto. Pero,francamente, este esquema con su carga normativa no es muysabio, entendiendo que sabiduría tiene algo que ver con la expe-riencia, con la empiria, en la conceptuación de Max Weber, conla historia.

Se puede objetar, primero, que el orden de preferencia de lossistemas políticos depende de factores contingentes; segundo,

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6 Véanse, al respecto, el primero y el segundo trabajo de este libro (N.de la E.).

que lo mismo es válido para los sistemas electorales; tercero, quela combinación de formas de gobierno con sistemas electoralespotencia la incertidumbre respecto a la conveniencia de la mez-cla no sólo a nivel de la asesoría política como universal poli-tical advice, sino también a nivel puramente teórico. No veoposibilidad alguna de establecer un orden que pone el parlamen-tarismo con representación proporcional por encima del parla-mentarismo con representación mayoritaria. Por lo demás, lascategorías utilizadas son demasiado amplias para permitir con-clusiones normativas precisas. La bondad y la validez de la com-binación, su éxito en el caso histórico concreto, depende muchodel subtipo o, mejor dicho, de la adaptación del tipo básico acircunstancias contingentes y necesidades funcionales, como porejemplo la estructura de la sociedad, patrones de comportamien-to político, el formato y la dinámica del sistema de partidos po-líticos, etcétera (vale añadir: el contexto hace la diferencia, N.de la E.)

Arend Lijphart, una de las grandes figuras en la ciencia polí-tica, con contribuciones de primer orden, últimamente en elámbito de los sistemas electorales (1994), problematiza tam-bién la regla de toma de decisiones propia del sistema presi-dencial, la regla mayoritaria que, como es sabido, es la únicaaplicable cuando se trata de elegir no a un órgano colegiado,sino a un órgano unipersonal (Lijphart, 1994a). Es obvia, en-tonces, en comparación con el parlamentarismo, la mayor cer-canía del presidencialismo a la forma de toma de decisiones pormayoría; pero a partir de ello sacar la conclusión de que la de-mocracia mayoritaria sería menos viable, incluso menos demo-crática, parece muy aventurado. Vale recordar que el ejemploclásico de un sistema parlamentario, el caso británico, ha sidojustificado en la teoría del gobierno representativo como majo-rity rule y sigue aún hoy funcionando así. Recordemos asimis-mo la famosa afirmación del gran teórico del sistema parlamen-tario, el inglés Walter Bagehot (1961) —quien, dicho sea depaso, brilla por su ausencia en el discurso de la vertiente parla-


mentarista de tipo democrático-consensual----: ‘‘the Principle ofParliament (parliamentary government) is obedience to lea-ders’’. Comparto, en términos generales, la convicción de queen América Latina, en función de una mayor gobernabilidad,vale promover formas y comportamientos de concertación, decompromiso, la convicción de que conviene reducir los abismosideológicos y evitar las lógicas del todo o nada o del avanzarsin transar. Sin embargo, me opongo a minusvalorar o inclusodesprestigiar la forma de tomar decisiones por mayoría, o elgobierno por mayoría unicolor.

Otros investigadores analizan la relación entre las formas degobierno y la estructura del sistema de partidos. Se trata de unarelación sumamente importante, dado que efectivamente el fun-cionamiento del sistema político, incluso su clasificación en eluniverso de las formas de gobierno, puede depender del formatodel sistema de partidos políticos y de la interacción de sus inte-grantes.

Sin embargo, esquematizar la relación en términos de que elbipartidismo constituiría un sistema más idóneo para el presi-dencialismo o para la consolidación de la democracia, como seafirma con base en una comparación de cuatro casos latinoame-ricanos (Chile, Uruguay, Costa Rica y Venezuela) es bastantearriesgado. No se toman en cuenta las demás variables que in-tervienen ni tampoco se estudian las relaciones de causalidad re-cíprocas. En suma: la descontextualización es el fundamentometodológico de tales afirmaciones, pero al mismo tiempo tam-bién de sus equivocaciones.

Esto es especialmente cierto respecto al presidencialismo lati-noamericano, el cual aparece muy esquematizado como la alter-nativa a superar en la confrontación con el parlamentarismo,también tratado como si en la realidad existiera un sólo tipo deparlamentarismo. Permítanme no entrar en este tema, pero síapuntar que la estabilidad política en Europa Occidental despuésde la Segunda Guerra Mundial, posterior a las respectivas demo-cratizaciones de sus sistemas políticos, tiene algo que ver con la

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adaptación del parlamentarismo a las circunstancias de cadacaso nacional, creándose así diferentes variantes del sistema par-lamentario.

En América Latina, el presidencialismo en las Constitucionesy las prácticas políticas varía enormemente. Desde el punto devista constitucional, cabe distinguir básicamente entre el presi-dencialismo reforzado, el presidencialismo puro, el presidencia-lismo atenuado y el presidencialismo parlamentarizado.

En la práctica, valdría la pena diferenciar aún más, tomandocomo criterios las costumbres y los estilos políticos (por ejem-plo: en Uruguay, los constitucionalistas locales insisten en quela Constitución de 1967 sería parlamentarista; pero nadie seopone a caracterizar la práctica política como presidencialista),la mayor o menor jerarquización del sistema, la organización delEjecutivo (es decir, la relación presidente-gabinete ----siempreque éste exista---- y la relación presidente-Parlamento mediadapor el sistema de partidos políticos ----influida por la distanciaideológica entre ellos----) y la composición política del Parla-mento ----afectada por el sistema electoral----, etcétera. En suma:más allá de lo característico del presidencialismo que sirve paradistinguirlo del parlamentarismo en términos categoriales, exis-ten dentro del presidencialismo las más diversas combinacionesrespecto a la relación de los órganos políticos, el presidente y elParlamento, sus orígenes, funciones, modos de interacción, etcé-tera. Ante esta situación, y más aún cuando el objetivo es refor-mar la relación existente, es imperioso contextualizar el debate.

4. Balance final

Permítanme hacer ahora unas observaciones finales. La polé-mica reproducida exhibe un carácter totalmente antagónico:

---- Por un lado, la negación del presidencialismo; por otrolado, una apreciación histórica del presidencialismo, sus


logros, recursos, limitaciones y falencias según el tiempoy el lugar.

---- Por un lado, el análisis monocausal y unidireccional basa-do en la adjudicación de un valor dominante a la variableinstitucional; por otro lado, el diagnóstico multicausal yde causalidad circular, basado en la convicción de queexiste una interrelación e interdependencia de los factoresy que la institucionalidad política es sólo un factor, im-portante sí, pero relativizado a la vez por otros, como porejemplo la cultura política, el desarrollo económico y so-cial, la historia propia de los diferentes países, sus expe-riencias y aprendizajes, la estructura del Estado y demásfactores, los cuales son quizá más importantes que el fac-tor institucional propiamente tal.

---- Por un lado, la recomendación de dar un salto categorialde un sistema de gobierno al tipo alternativo; por otro, larecomendación de reformas incrementales, de adaptacióndel presidencialismo a los desafíos de un mejor funciona-miento y mayor gobernabilidad, sin excluir por eso refor-mas que van más allá de la modalidad de adaptación siem-pre y cuando esto resulte conveniente en el caso concretoen cuestión.

---- Por un lado, la valorización de las propuestas de reformade acuerdo a criterios de medición de la distancia entreestas propuestas y la receta general de un sistema parla-mentario; por otro, la valorización de las diferentes pro-puestas según parámetros de la teoría del gobierno com-parado y que consideren seriamente los contextos concretosy elementos específicos del país en cuestión.

Sin embargo, mientras que la polémica es antagónica, las al-ternativas se diferencian entre sí: por un lado, la rigidez; porotro lado, la flexibilidad de una propuesta que aun cuando sepronuncia en favor de adecuaciones de los sistemas políticosdentro del molde presidencialista que los caracteriza, no descar-

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ta de ninguna manera reformas que pongan en tela de juicio elmolde presidencialista y avancen más en dirección a un sistemamixto o semi, o hacia procesos de reforma que lleguen final-mente al parlamentarismo.

No obstante, hay que estudiar bien los pros y los contras.Cuando la imagen del Parlamento es mala, peor que la del pre-sidente de turno; cuando la imagen de los partidos políticos esmala, peor que la del Ejecutivo en ejercicio; cuando la imagen delos políticos es mala, peor que la del personal ejecutivo —comoseñalan muchos sondeos—,7 difícilmente puede imaginarse queel parlamentarismo pueda conducir a una mayor consolidaciónde la democracia. La recomendación no consiste pues, en primerlugar, en un modelo de sistema político, sino en el método dedebatir, diseñar y consensuar reformas con viabilidad política yque por supuesto no pongan en peligro lo ya logrado, la frágilpermanencia de la democracia en América Latina. La propuestade reforma tiene que respetar tradiciones políticas, culturas polí-ticas y estructuras políticas, características propias de cada casonacional. Esta precaución es imperiosa.

La alternativa presidencialismo-parlamentarismo sugiere laexistencia y oportunidad de una receta mágica. No es así. Elproblema es más complejo, la historia más rica, la capacidad so-cial-tecnológica más restringida, y mucho mayor la responsabi-lidad de aquellos que propician e implementan reformas en elsistema político, dado que, en definitiva, son las sociedades lati-noamericanas mismas quienes disfrutarán o padecerán las conse-cuencias de toda reforma o no-reforma política.

5. Síntesis

En contra de las hipótesis de fracaso efectuadas desde el án-gulo pro-parlamentarista en cuanto al futuro de las democracias


7 Véanse los datos de Latinobarómetro 2002 cuyas series latinoamerica-nas comparativas empiezan en 1996 (N. de la E.).

presidenciales en América Latina, asistimos hoy en día al proce-so de su estabilización y renovación. En la actualidad rigen,como ayer y sin excepción (si bien con leves modificaciones enalgunos casos) formas de gobierno presidenciales en toda la re-gión. Con esto no festejamos la rigidez institucional ni la exac-titud de nuestra prognosis pretérita, sino que vemos en este he-cho una muestra más del peso y la relevancia de la realidadpolítico-social, misma que impone, mediante su complejidad einercia, límites a toda audacia reformista institucional.

Las especulaciones acerca de la posibilidad de que otro tipode institucionalidad, esto es, parlamentarismo en lugar de presi-dencialismo, hubiese evitado el derrumbe de las democracias la-tinoamericanas en los años setenta no sólo representa una argu-mentación contrafáctica imposible de probar (y por lo tanto deescaso valor explicativo), sino también parcial y unilateral, puesconsidera sólo una opción (la existencia de un sistema de go-bierno parlamentario) de entre la infinidad de escenarios posi-bles, de variantes distintas a lo ocurrido.

Del mismo modo es bastante estrecho el enfoque que se limi-ta a la ‘‘dualidad institucional’’ como si en la realidad socio-po-lítica no fuese factible nada diferente a las formas puras y clási-cas de gobierno. En este sentido somos más bien partidarios dela idea contraria: a nivel histórico-empírico es todo posible ----aexcepción de los tipos ideales----.

Criticable es también el ranking axiológico en el que se orde-nan constelaciones institucionales (como lo hace Lijphart) sinconsiderar adecuadamente el carácter más químico que aditivode la combinación de los efectos de una institución (por ejemplosistema de gobierno) con otra (por ejemplo sistema electoral).Además no se tiene en cuenta que el criterio normativo es con-tingente, por cuanto depende de las necesidades impuestas porun sistema político específico en un tiempo determinado. Valemencionar también la vaguedad y la amplitud (poca diferencia-ción) de las categorías que se manejan.

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Se recomienda entonces un análisis más detenido, diferencia-do y con más conciencia histórica del presidencialismo latinoa-mericano como así también del parlamentarismo europeo (quees por lo demás anterior a la muy citada experiencia de posgue-rra), no a fin de optar por un modelo u alternativa para elevarlacomo paradigma institucional, sino para atender más bien a lasmodificaciones que cada una de estas formas de gobierno ha ex-perimentado a lo largo del tiempo y de esta forma, teniendo encuenta la dialéctica entre estructura institucional y contexto so-cio-político, no sobrestimar las posibilidades de reforma.


IV. EL ESTADO DE LA INVESTIGACIÓN SOBRE SISTEMASELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . . 61

1. Tres enfoques distintos . . . . . . . . . . 63

2. La controversia con Arend Lijphart y GiovanniSartori . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

3. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 76

IV

EL ESTADO DE LA INVESTIGACIÓNSOBRE SISTEMAS ELECTORALES*

El desarrollo de los sistemas electorales a nivel internacional eshoy día tan vertiginoso que el análisis politológico de los siste-mas electorales, esto es, su descripción empírica, su ordena-miento clasificatorio, así como la determinación y valoración desus consecuencias, apenas puede seguir el ritmo. Esta situaciónno sólo es consecuencia de la “tercera ola” de democratización(Huntington, 1991), en cuyo transcurso ha surgido un gran nú-mero de nuevos sistemas electorales. También en los países oc-cidentales industrializados la cuestión del sistema electoral —adiferencia de lo que yo mismo sostenía hacia mediados de losaños ochenta (Nohlen, 1984, 217 y ss.)— se ha vuelto tan viru-lenta que en tres países —Nueva Zelanda, Italia y Japón— serealizaron reformas electorales fundamentales. La considerableexpansión del campo de estudio ha llevado a relativizar los pro-gresos hechos en la investigación de los sistemas electorales enlas últimas décadas.

A mediados de los años ochenta, al cabo de un intento deexponer el state of the art en la materia, como en esta oportu-nidad, Arend Lijphart (1985) subrayó los grandes déficits exis-tentes. Desde entonces han sido publicados varios trabajos que

* Conferencia pronunciada durante la Feria del Libro, por invitación delInstituto Federal Electoral, en el Claustro Sor Juana Inés de la Cruz de la ciu-dad de México, el 24 de septiembre de 1996. Texto revisado por el autor paraesta edición.

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pueden ser denominados como verdaderas contribuciones a lainvestigación sobre sistemas electorales, entre ellos el gran estu-dio del mismo Lijphart sobre Electoral Systems and Party Sys-tems, publicado en 1994. Sin embargo, los déficits señalados porLijphart en aquella oportunidad de ningún modo han sido supe-rados. Por el contrario, las divergencias terminológicas y con-ceptuales entre los investigadores se han incluso acentuadocomo consecuencia de la mayor diferenciación de los sistemaselectorales a través de las nuevas combinaciones. Además, en elcontexto de la asesoría política, a la cual se vieron convocadoslos investigadores durante los procesos de democratización, seha agravado la controversia dentro de la comunidad científicaacerca de qué resultados puede alcanzar la disciplina. GiovanniSartori, en su libro Comparative Constitutional Engineering, pu-blicado en 1994,1 atacó fuertemente a los investigadores, o me-jor dicho al grupo que representa un enfoque crítico, y puso enduda, en el fondo, la capacidad de la investigación sobre siste-mas electorales de contribuir con resultados útiles a la consulto-ría política. En pocas palabras: pese a las valiosas contribucio-nes al campo de estudio, la disciplina parece estar más alejadaque nunca de un estado satisfactorio en cuanto a los resultados.

A continuación quiero referirme principalmente a los trabajoscientíficos y al debate científico sostenido por los investigadoresmás destacados en la materia. Naturalmente, es lamentable quemuchos de los que en la ciencia y la política opinan sobre lossistemas electorales no se encuentren al nivel actual de la cien-cia. No me ocuparé aquí de tales escritos y opiniones. Tambiénes lamentable el hecho de que en el campo de los sistemas elec-torales pareciera existir un así llamado ‘conventional wisdom’(convencionalismo académico) con gran vitalidad, y esto pese aque la empiria continuamente contraría sus conclusiones. Lo queresulta fatal en este caso es que aquellos que cultivan este ‘con-

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1 La tercera edición corresponde al año 2003, con el posfacio: “La tran-sición en México, ¿hacia dónde?” (N. de la E.).

ventional wisdom’ por lo general piensan que ya saben todo loque hay que saber sobre sistemas electorales, por lo que no venporqué deberían tener en cuenta los resultados de nuevas inves-tigaciones. Esto es válido con respecto a la mayor parte de lospolitólogos. Aquí no me referiré más a este tema. Finalmente,hay que considerar que las cuestiones relativas a los sistemaselectorales son cuestiones de poder y ponen en juego interesesde poder, y que en el discurso público sobre sistemas electoralesno se trata tanto de llegar a un conocimiento más profundo ouna mejor perspectiva, sino más bien de imponer valores y pro-yectos políticos y personales. En lo que sigue, tampoco profun-dizaré más este aspecto, que incluso puede ser dominante en de-bates científicos (puede explicar porqué los científicos cambiansu opción por un sistema electoral en el transcurso del tiempo).

1. Tres enfoques distintos

Primero distinguiré tres enfoques presentes en la investiga-ción sobre sistemas electorales. La distinción es útil para com-prender mejor las diferencias entre los investigadores individua-les y entre distintos resultados investigativos. Esta distinción esde gran importancia para el análisis, la comparación y la valora-ción de los sistemas electorales, así como especialmente tam-bién para la asesoría política. La distinción se basa en dos crite-rios: normativo versus empírico y estadístico versus histórico.Desde una perspectiva teórico-científica, la primera distinciónpodría describirse en términos de procedimientos deductivos einductivos; la segunda, en términos de métodos estadísticos ycomparativos.

El primer enfoque se puede denominar normativo.2 En elmarco de este enfoque los sistemas electorales se estudian a par-


2 El concepto normativo se refiere aquí no a normas legales, sino a va-lores e ideales, como se desprende bien de los elementos que caracterizan elrespectivo enfoque.

tir de convicciones teóricas o casi axiomáticas, vinculadas a teo-rías de la democracia o del buen gobierno. Así, por ejemplo, laopción por el sistema de mayoría relativa se fundamenta con elargumento de que sólo este sistema electoral refleja la esenciadel gobierno parlamentario o de la democracia con plena res-ponsabilidad política de los gobernantes. Un buen ejemplo deeste enfoque, dominante durante más de un siglo a partir de losgrandes debates entre John Stuart Mill y Walter Bagehot, es eldel filósofo Karl Popper, quien defendió su opción por un deter-minado sistema electoral recurriendo a un fundamento de filoso-fía política alejado de la experiencia empírica,3 pese a ser, en suepistemología, un defensor a ultranza del examen empírico (mé-todo de ensayo y error). Es cierto: el enfoque normativo implicageneralmente pronunciarse en favor de uno de los principios derepresentación y de un sistema electoral correspondiente. Eneste enfoque se sostienen certezas en cuanto a los efectos y ven-tajas de determinados sistemas electorales, a menudo sin tomaren cuenta lugar y tiempo. El tipo de afirmación que lo caracte-riza es, por ejemplo: ‘‘la representación por mayoría es mejorque la representación proporcional’’, o, ‘‘el sistema electoral depluralidad es el que mejor se corresponde con la esencia de lademocracia, con la esencia del gobierno parlamentario’’, etcéte-ra. Asimismo, a partir de un caso se hacen deducciones que con-ciernen a más o todos los casos, es decir, se extrapola. Desdeuna óptica normativa se defiende la tesis de que lo que es vistocomo válido en un caso, es válido también en los demás. Estatendencia se expresa en afirmaciones causales que se postulancon carácter de ley, tales como: ‘‘el sistema electoral de plurali-dad conduce al sistema bipartidista’’.

El estudio teórico de los sistemas electorales, de las ventajasy desventajas de los principios de representación, su vinculacióncon la institucionalidad política en general y con la dinámica de

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3 Defendió la opción sistema de mayoría relativa; véase The Economist,del 23 de abril de 1988.

los procesos políticos, sigue basándose en los escritos del enfo-que normativo. Es más, mucho de lo que el no-especialista en lamateria cree saber sobre los sistemas electorales, se basa nor-malmente en el cuerpo de supuestos y afirmaciones del enfoquenormativo. El punto fuerte de este enfoque reside sin duda en lavinculación del tema de los sistemas electorales con la políticaen general, esto es, en centrar la atención en cuestiones relacio-nadas con los sistemas electorales que tienen una relevancia realy, asimismo, en no temer efectuar apreciaciones en forma derelaciones causales, utilizando un horizonte de interpretaciónenraizado en la teoría política. A menudo se formulan proposi-ciones valorativas sobre supuestas relaciones causales. Por elcontrario, la debilidad del enfoque reside en no tomar en cuentani el espectro de diferenciación entre los sistemas electorales enel marco de los principios de representación ni la contingenciahistórica de los sistemas electorales, cuestiones realmente deter-minantes para sus efectos y valoraciones.

El segundo enfoque es empírico y de orientación estadística.Por la lógica de la propia metodología estadística, que requiereun gran número de casos para llegar a resultados relevantes, esteenfoque trata de incluir en el estudio la mayor cantidad posiblede sistemas electorales, integrando para ello la dimensión histó-rica y la internacional. En comparación con el enfoque normati-vo, el enfoque empírico-estadístico diferencia mejor entre loscomponentes de los sistemas electorales, precisamente con el finde tratarlos estadísticamente como variables en el marco de unarelación multicausal. Es enorme el avance que se logró en el es-tudio de los sistemas electorales y sus efectos gracias a estenuevo enfoque, como a lo largo de su aplicación. Respecto aesta última observación, una comparación de los dos estudiosque mejor representan al enfoque empírico-estadístico, el trabajopionero de Douglas W. Rae (1967) y la gran investigación deArend Lijphart, arriba mencionada, permite visualizar el progre-so hecho por este enfoque. Sin embargo, este enfoque se centraen lo que se puede medir, e intenta preparar el material histórico


de manera que sea apto para el análisis estadístico. Este proce-dimiento puede llevar a veces a resultados insatisfactorios o in-cluso falsos, como por ejemplo en el caso del sistema de repre-sentación proporcional personalizada de la República Federal deAlemania, a cuyas circunscripciones Rae (1967, 46) adjudicó untamaño promedio de valor dos.4 También puede implicar cam-bios conceptuales (por ejemplo, ampliando la definición del pro-pio concepto de sistema electoral), y llevar a reduccionismos enel análisis de los sistemas electorales concretos para facilitar laclasificación (por ejemplo, en el caso de los sistemas de repre-sentación proporcional personalizada). Por último, la tendencia acentrar la investigación en la parte medible del problema despla-za la atención del investigador hacia el campo fundamentalmentematemático de la materia (por ejemplo, grados de proporcionali-dad), descuidando de alguna manera lo propiamente politológico(por ejemplo, la relación entre grados de proporcionalidad y sis-temas de partidos políticos), así como los criterios generales deevaluación y de contexto, imprescindibles para apreciar los re-sultados empíricos.

El tercer enfoque es empírico de orientación histórica. Secentra en el estudio de los sistemas electorales concretos y en elanálisis de su contexto socio-político, lo cual resulta indispensa-ble para comprender su funcionamiento y sus efectos. En com-paración con el empírico-estadístico, este enfoque es descripti-vo-individualizante, lo cual es objeto de críticas desde el campoestadístico. No obstante, el enfoque histórico-empírico es tam-bién comparativo. Y de allí la importancia del caso individual,dado que sólo a través del camino inductivo puede llegarse a unconocimiento teórico, empíricamente fundado. Además de reco-

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4 En el sistema electoral alemán, la cantidad de las circunscripcionesuninominales corresponde a la mitad de los diputados por elegir. Para este gru-po de circunscripciones, el promedio es uno. Sin embargo, la distribución dela totalidad de los escaños se realiza de forma proporcional a través de unasola circunscripción nacional, cuyo promedio no es uno (sumado al primer unoes igual a dos), sino correspondiente al tamaño del Parlamento.

nocer la importancia de la elaboración de hipótesis y teorías enla comparación, este enfoque coloca un énfasis especial en laprecisión terminológica y en el trabajo clasificatorio. Es ciertoque a veces, en los estudios nacionales, se descuida el aspectocomparativo, el cual es clave en el enfoque histórico-empírico.Al mismo tiempo, hay que reconocer que, en comparación conlos otros dos, este enfoque es el que más se presta a la asesoríapolítica en el ámbito de los sistemas electorales. Hay que desta-car en particular que esto implica no pronunciarse en favor deun sistema electoral antes de haber estudiado detalladamente losfactores contextuales. El enfoque histórico-empírico puede ob-servarse, por ejemplo, en mis propios escritos (Nohlen, 1978,versión castellana de 1981; Nohlen, 1991, versión castellana de1994; Nohlen, 1996; así como —por supuesto— las subsiguien-tes reediciones, N. de la E.).

Estos tres enfoques están presentes en el debate político ycientífico. No obstante, hay que acreditar los progresos en elcampo de investigación de los sistemas electorales sobre todo alos dos enfoques empíricos. En realidad, el enfoque normativoestá agotado. Sus interrogantes no son de ninguna manera obso-letos; pero no son de esperarse nuevas o mejores respuestas quelas que ya fueron dadas al cabo de los debates clásicos.

En cuanto a los enfoques empíricos, no está en absoluto des-cartado que el investigador de orientación empírica tenga prefe-rencias normativas. Esto es válido respecto de Arend Lijphart,cuya preferencia por la representación proporcional es conocidapor todos, o de Giovanni Sartori, quien recientemente se pro-nunció en favor del sistema de mayoría absoluta en circunscrip-ciones uninominales. Dice Sartori textualmente: “Do I conclude,that if there is a ‘best’ electoral system, this is the double ballotsystem in its wide range of adaptability, of possible formula-tions? Yes, that would be my general preference; under the pro-viso, to be sure, that no electoral system is best for all seasons”.En los últimos años, yo mismo me he expresado crecientementeen favor de sistemas electorales combinados con efectos propor-


cionales, o sea, por sistemas electorales que cumplen con ciertasfunciones y flexibles en su adaptación a las circunstancias dellugar, aunque sigo sin tener mi sistema individual predilecto o‘best system’. Por el contrario, mi tesis es que no existe un ‘bestsystem’, existen sólo sistemas electorales que se adaptan mejoro peor de acuerdo a las circunstancias.

El siguiente esquema resume telegráficamente las diferenciasentre los tres enfoques:

Enfoque Normativo Empírico-estadístico

Histórico-empírico

Carácter Axiológico Descriptivo Descriptivo

Conclusiones Axiomas Generalizacionesde alcanceuniversal

Generalizacionesde alcance medio

Grado deespecificidad

Desvinculaciónespacio-temporal

Datos agregados,vinculación

espacio-temporalmedia

Estrechaconexión

espacio-temporal

Teleología Cerraday universal

Generalizacionescon base en

estudiosestadísticos

Abierta e histórica

Conceptode causalidad

Unidimensional,lineal, aditivo

Multidimensional Multidimensional, complejo,

combinatorio

Gradode abstracción

Alto Medio/alto Medio/bajo

Validez externa Baja Media Alta

Potencialsocial-tecnológico

Bajo Medio/bajo Alto

Categoríasconceptuales

Dicotómicas Factiblesde medición

Diversificada(subtipos)

Consideraciónde diferencias

Categoriales Variablescuantitativas

Categorialesy graduales

Metodología Deductiva Deductiva Inductiva

68 DIETER NOHLEN

2. La controversia con Arend Lijphart y Giovanni Sartori

Quiero desarrollar en adelante, a través de la controversia conLijphart y Sartori y sus respectivos escritos, publicados en 1994y que mencioné anteriormente, los problemas conceptuales y deotro tipo que hoy como en el pasado o incluso más que nuncaenfrenta la investigación sobre sistemas electorales. Lijphart tra-baja, como es sabido, de modo comparativo, pero no en el sen-tido histórico-empírico, sino empírico-estadístico. Esto resultacoherente con su valoración más positiva del método estadísticofrente al método comparado, que expuso en dos artículos sobreel método comparado publicados en 1971 y 1975 respectiva-mente. Por el contrario, yo considero que el método comparadotiene como mínimo el mismo valor que el estadístico y, en algu-nos aspectos, incluso un valor mayor, y trabajo por lo tanto conél dentro del enfoque histórico-empírico (Nohlen, 1994). Unaparte de mi crítica a Lijphart se origina en estas discrepanciasen cuanto al método y al enfoque. En lo que se refiere a Sartori(1992), estoy muy cerca suyo en varias de mis posiciones demetodología y de lógica de la investigación,5 pero no compartoalgunos de sus supuestos cientificistas en el campo de los siste-mas electorales.

El desarrollo de los sistemas electorales en la última décadaestuvo marcado por el surgimiento de cada vez más sistemaselectorales combinados. Estos sistemas electorales colocan al in-vestigador frente a difíciles problemas conceptuales y clasifica-torios. En distintas oportunidades he expuesto las dificultadesque tuvo en su momento la investigación electoral para dar unadescripción y una clasificación correctas del sistema electoralalemán de representación proporcional personalizada. Hoy, pre-cisamente el sistema electoral alemán es tomado como modelo


5 Véase Giovanni Sartori en su muy acertado estudio La política. Lógicay métodos en ciencias sociales, 1992. Véanse también las múltiples contribu-ciones de Nohlen en el Diccionario de Metodología Politológica, editado porNohlen y Schultze, 2002 (N. de la E.).

por quienes, como dicen, intentan vincular la representación pormayoría con la representación proporcional. La misma formula-ción del objetivo es problemática y genera confusión, pues la re-presentación por mayoría y la representación proporcional, entanto principios de representación, no pueden vincularse. Estánenfrentadas antitéticamente. Se trata más bien de elementos(como la circunscripción uninominal ----en el que sólo puede de-cidirse por mayoría---- y las listas que posibilitan una reparticiónproporcional de los escaños en otros niveles o ámbitos del siste-ma electoral) que se combinan en un determinado sistema elec-toral. Esto sucede en la República Federal de Alemania, cuyosistema electoral consiste en una combinación de la uninomina-lidad con la proporcionalidad. Sin embargo, en cuanto al efectosobre la composición del Bundestag, del Parlamento alemán, elsistema electoral personalizado es empero de representaciónproporcional. En otros países, como por ejemplo en México, Ja-pón, Italia, Hungría, Rusia y en varios otros países de Europadel Este, el intento de combinación fue distinto con resultadoscompletamente diferentes, conformando respectivamente tiposmuy distintos de sistemas electorales, en algunos casos inclusode representación por mayoría. Los sistemas electorales combi-nados han causado mucha confusión. A mi modo de ver, hayque distinguir entre tres tipos y aplicar para su denominaciónuna terminología que facilita la necesaria diferenciación. Sin em-bargo, en la medida que Arend Lijphart (como también Taage-pera y Shugart, 1989)6 concibe al sistema electoral alemán comoun ‘adjustment-system’, o sea un sistema compensatorio en vezde un sistema proporcional personalizado, le resulta difícil de-

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6 Según estos autores, ‘‘the second vote, for a party list, is used to pro-vide compensatory seats to those parties which have not received in the single-member districts the seat share proportional to their nationwide vote share’’, loque no es cierto, dado que el segundo voto constituye la base para determinar,a nivel nacional, la participación de cada uno de los partidos en la distribuciónde los escaños.

terminar la diferencia clasificatoria entre tres tipos de sistemaselectorales combinados existentes en la actualidad:

a) La representación proporcional personalizada. Pese a launinominalidad de la elección de la mitad de los diputa-dos, las relaciones de fuerza de los partidos en el Parla-mento se corresponden con los porcentajes de votos. Laadjudicación de los escaños a los partidos políticos seproduce a nivel nacional. Participan los partidos que hansuperado la barrera legal del 5% de los votos validos. Elefecto de las circunscripciones uninominales reside princi-palmente en definir dentro de los partidos qué candidato(candidato de circunscripción o candidato de lista) recibeun escaño. Este sistema se aplica actualmente en Alema-nia y Nueva Zelanda.

b) Los sistemas segmentados (o paralelos). Una parte de losdiputados se elige según la representación por mayoría, yotra parte según la representación proporcional. De acuer-do a la estructura del sistema de partidos y la distribucióndel voto, el sistema electoral puede producir resultadosmayoritarios. Este sistema se aplica actualmente en Méxi-co, Japón, Rusia, etcétera.

c) Los sistemas compensatorios. Asimismo, existen escañosuninominales y plurinominales proporcionales. Sin embar-go, se busca compensar las desproporciones en la relaciónentre votos y escaños originadas en la representación pormayoría a través de los escaños adjudicados de acuerdo ala representación proporcional. Este intento puede llegara tener éxito y conducir a resultados proporcionales siem-pre que los actores políticos y los ciudadanos se adaptenbien a la mecánica del sistema. De no ser así, pueden apa-recer grandes desproporciones en la relación entre votos y


escaños.7 El sistema compensatorio se aplica actualmenteen Hungría e Italia.

Esta distinción clasificatoria entre tres tipos de sistemas elec-torales combinados es importante para iluminar la así llamadacategoría de los ‘mixed systems’, una verdadera caja negra en laque hasta ahora se ha venido arrojando todo lo que difería conlos sistemas electorales mayoritarios y proporcionales clásicos.En la medida que Sartori (1994a) lanza la discusión acerca decuáles de los así llamados ‘mixed systems’ serían en realidadsistemas ‘truly mixed’, identifica el problema de diferenciacióninterna, pero no presenta ninguna solución tipológica para traba-jar científicamente con éxito en este universo de nuevos siste-mas electorales.

Este trabajo clasificatorio en el campo de los sistemas electo-rales es asimismo importante para establecer tipos de sistemaselectorales. Con la ayuda de estos tipos pueden evitarse dos pe-ligros: por un lado, el de quedarse atrapado en la mera descrip-ción individualizante de todos y cada uno de los sistemas elec-torales, y por el otro el de debatir las alternativas en el nivel deconceptos (como representación por mayoría y representaciónproporcional) que ----como se sabe---- contienen demasiados ‘dif-ferent sames’, de forma que una proposición generalizante oteórica con base en estas alternativas pierde verdadero contenidoinformativo. Un tercer peligro se presenta en el enfoque estadís-tico-empírico: la elevación (artificial) del número de casos porrazones metodológicas. Según Lijphart (1994), en la RepúblicaFederal de Alemania hubo desde 1949 cuatro sistemas electora-les; según mi entendimiento tipológico, sólo uno que experi-mentó pequeñas reformas en distintos momentos. Estas reformasno cuestionaron el tipo de sistema electoral. Es interesante aña-dir que todas las propuestas de reforma que habrían cambiado el

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7 Para más detalles y fundamentos de esta distinción clasificatoria véaseDieter Nohlen, 1995a.

tipo de sistema electoral proporcional personalizado, sustituyén-dolo por el sistema segmentado, propuesta de 1956, o la elec-ción en circunscripciones electorales trinominales y cuatrinomi-nales, propuesta de 1967 a 1968, no pudieron imponerse. Hablarentonces de la existencia de cuatro sistemas electorales contraríacompletamente la comprensión histórico-política de la historiaelectoral alemana de posguerra.

En el caso de Lijphart, no sólo la diferenciación de sistemaselectorales está en función del análisis estadístico. Su conceptomismo de sistema electoral es ampliado por un componente quepuede ser tratado con precisión estadística: el tamaño del Parla-mento. Según Lijphart, es una variable importante que ejerceuna fuerte influencia sobre la proporcionalidad y el grado demultipartidismo; sin embargo, no ha desempeñado hasta el pre-sente ningún papel en la doctrina de los sistemas electorales,puesto que en cierto sentido es autoevidente. El resultado estádeterminado matemáticamente y, por lo tanto, no constituye unresultado politológico. En el caso de la barrera de representa-ción, Lijphart une la barrera natural (tamaño de las circunscrip-ciones) y la legal en una única variable, la barrera de represen-tación efectiva, a pesar de que la distinción es importante, puestoque las barreras naturales provocan sin excepción efectos des-proporcionales entre los partidos representados en el Parlamen-to, mientras que esto en general no es así en el caso de las ba-rreras legales. No daré más ejemplos. Las decisiones de Lijphartmencionadas me parecen justificadas por su enfoque empírico-estadístico. Junto al gran reconocimiento que merece su investi-gación, es necesario al mismo tiempo recalcar que su estudio deninguna manera reduce los problemas conceptuales, clasificato-rios y de lógica de la investigación en el campo de los sistemaselectorales, sino que incluso los agrava.

Por otra parte, hay que observar que algunos de los resultadosobtenidos por Lijphart confirman los supuestos del enfoque his-tórico-empírico. A modo de ejemplo, Lijphart distingue dos di-mensiones de análisis: las consecuencias de los sistemas electo-


rales sobre la relación entre votos y escaños y las consecuenciassobre el sistema de partidos. Mientras que los efectos de lossistemas electorales sobre la primera dimensión pueden ser re-lativamente bien determinados y previstos, la relación entre elsistema electoral y el sistema de partidos es más difícil de de-terminar y es mucho menos estrecha de lo que se supone nor-malmente, debido a lo cual no es posible formular proposicionescuasi-deterministas de validez universal. En este sentido, y sibien Lijphart (1994, 141) la formula con los debidos recaudos,la siguiente afirmación según la cual no existiría una ‘‘systema-tic relationship between the two (variables, i.e. electoral andparty system) at all’’, es digna de ser destacada.

En una investigación que hice recientemente sobre Paquistán(Nohlen, 1995), llegué al resultado que el sistema de mayoríarelativa en circunscripciones uninominales en este país tieneexactamente los efectos opuestos a los que exhibe el mismo sis-tema electoral en Gran Bretaña, caso que ha influido tan deter-minantemente sobre la teorización sobre sistemas electorales ysus consecuencias. En Paquistán, la presencia del sistema pluri-partidista existente, de los numerosos independientes y la repre-sentación de diversos partidos regionales en el Parlamento, sedeben en parte al sistema de mayoría relativa. Es más, de intro-ducirse elementos de representación proporcional en el sistemaelectoral mayoritario vigente, como por ejemplo una lista adi-cional de cien diputados junto a las doscientas circunscripcionesuninominales, saldrían beneficiados los partidos más grandes yse incrementaría la desproporcionalidad en la distribución de es-caños.

La discusión que mantengo con Sartori se basa precisamenteen cuestiones relativas a las consecuencias de los sistemas elec-torales. Como es sabido, Sartori intentó reformular las leyes deDuverger (1957)8 sobre los efectos de los sistemas electorales

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8 Sus ‘‘leyes sociológicas’’ dicen: 1. La representación proporcional con-duce a un sistema pluripartidista con partidos rígidos, estables e independien-

(Sartori, 1986). Quizá ya conocen las críticas que hice al respec-to (Nohlen, 1994, también 1998). En breve, considero que lasleyes de Sartori están tan determinadas por las condiciones deentorno que carecen de información y son incluso triviales.9 Porotra parte, la especificación tan acotada de estas condicionescontextuales hace que las leyes estén tan ceñidas a casos concre-tos que pierden completamente el carácter universalista que te-nían en el caso de Duverger.

En su escrito más reciente sobre ingeniería constitucionalcomparada, que mencioné antes, Sartori expresó nuevamente suopinión sobre la cuestión de los sistemas electorales en el marcode la función de asesoría política de los politólogos, precisandosu posición:

1) Mientras yo subrayo que la relación entre sistema electoraly sistema de partidos es de tipo circular, que los sistemas elec-torales son tanto variables independientes como dependientes,que la génesis de los sistemas electorales, es decir, los valores eintereses que confluyen en la decisión sobre un sistema electo-ral, ya forman una parte de sus consecuencias, Sartori quierelimitar el estudio de los sistemas electorales en su calidad devariable independiente. Los países que recién hicieron su transi-ción a la democracia constituyen un campo de investigación que


tes (excepto en el caso de movimientos repentinos). 2. El sistema de mayoríacon segunda vuelta tiende a un pluripartidismo con partidos flexibles, depen-dientes y relativamente estables (en todos los casos). 3. El sistema de mayoríarelativa conduce a un sistema bipartidista con partidos grandes e inde-pendientes que se alternan.

9 Por ejemplo, la primera ley sartoriana dice: ‘‘Dado un sistema de par-tidos estructurado y una distribución pareja de los votos en las circunscripcio-nes electorales (como condiciones necesarias conjuntas), los sistemas electora-les de representación por mayoría relativa causan (es decir, son condiciónsuficiente para) un sistema bipartidista. Correspondientemente, un sistema departidos con estructura particularmente fuerte es por sí mismo la condición ne-cesaria y suficiente para provocar una competencia bipartidista’’. En otras pa-labras, esta ley transmite como información: si ningún tercer partido (ademásde dos grandes) alcanza la mayoría relativa de los votos en las circunscripcio-nes electorales, el sistema de partidos va a ser bipartidista.

pone de manifiesto la importancia de enfocar los sistemas elec-torales como variables dependientes (véase Nohlen y Kasapovic,1996).

2) Mientras yo subrayo que las circunstancias histórico-polí-ticas, los factores como la cultura política y las experiencias his-tórico-políticas propias de cada país restringen las opciones rela-tivas a los sistemas electorales, Sartori ve una libertad de opciónprácticamente ilimitada.

3) Mientras yo opino que son limitadas las posibilidades depredecir las consecuencias de los sistemas electorales, que di-chas predicciones sólo son posibles cuando se consideran loscontextos sociales y políticos respectivos que conforman el en-torno concreto de los sistemas electorales —con el cual, de he-cho, éstos se hallan enfrentados—, Sartori mantiene inalteradasu posición, según la cual los sistemas electorales tendrían con-secuencias con carácter de ley. Asimismo, en el campo de laasesoría política, mientras Sartori (1994a, 29) opina que “a pro-fession that has long held such views (like Nohlen, N. de la E.)connot have in store much advice to give”, yo estoy absoluta-mente convencido que únicamente el análisis crítico, causal-cir-cular, multicausal, contingente y que relativiza la relación entresistema electoral y sistema de partidos posibilita ejercer una ase-soría política adecuada.

3. Síntesis

Llegando al final de mi ensayo, deseo resumir lo que he ex-puesto:

En el campo de investigación sobre sistemas electorales sehan logrado considerables progresos en los últimos años, pro-gresos que, sin embargo, no eliminan los problemas fundamen-tales. Por el contrario, los problemas conceptuales y clasificato-rios más bien han aumentado. Las diferencias en los enfoquesdeterminan una controversia que en el caso de Sartori culmina

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con el cuestionamiento de la capacidad general de la disciplina.Esto es sin duda exagerado. Como mostré a través de la exposi-ción de los tres enfoques (véase supra el cuadro comparativo),cada uno es capaz de hacer contribuciones de relevancia, lascuales son dignas de ser reconocidas. El hecho de que existantres enfoques distintos no debería valorarse de ningún modo ne-gativamente. El asunto sí podría volverse problemático si losrespectivos enfoques son adoptados de manera dogmática y ex-cluyente, si se aíslan mutuamente. Algo diferente es la críticamutua, necesaria para avanzar en el terreno científico. En estesentido debería entenderse la crítica que, desde la perspectivadel enfoque histórico-empírico, he hecho aquí a Lijphart y aSartori, cuyas investigaciones, vale la pena recordarlo una vezmás, se cuentan indudablemente entre las contribuciones másvaliosas sobre sistemas electorales y sistemas de partidos.


V. CRITERIOS BÁSICOS PARA EMPRENDER UNA REFOR-MA ELECTORAL . . . . . . . . . . . . . . 79

1. Algunas aclaraciones . . . . . . . . . . . 79

2. Tipos de sistemas electorales . . . . . . . . 83

3. En torno a los efectos de los sistemas electorales 84

4. Acerca de la importancia del análisis específico 86

5. En torno al diseño de sistemas electorales . . 88

6. Las funciones de los sistemas electorales . . . 89

7. Sugerencias y observaciones finales . . . . . 92

8. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 94

V

CRITERIOS BÁSICOS PARA EMPRENDERUNA REFORMA ELECTORAL*

El tema que trataremos a continuación es precisamente el sistemaelectoral y su reforma. Mi intención es señalar algunos criteriospara legislar en materia electoral, para reformar sistemas electo-rales. Voy a dar algunas informaciones sobre sistemas electora-les y sobre cómo entrar al debate sobre su reforma, cómo enca-rarlo adecuadamente. Se tratará entonces de un intento un tantoconceptual y abstracto, algo sistemático y categorial. Como mu-chos ya saben, es a este nivel que yo transmito habitualmentemis conocimientos; la aplicación en el terreno específico quedasiempre en manos de los especialistas del lugar.

1. Algunas aclaraciones

De este modo, voy a empezar específicamente con lo que yoconsidero la prioridad número uno: la definición precisa del con-cepto sistema electoral, dado que en el Perú se maneja el términocon un significado diferente al uso general y a su connotaciónen las ciencias sociales. Debemos entender por sistema electoralel modo de cómo los electores expresan sus preferencias políti-cas en votos en el acto de votación y cómo se traducen esos vo-tos en escaños, cuando se trata de elegir un Parlamento o un po-

* Conferencia pronunciada en el Taller sobre La Reforma del SistemaElectoral, organizado por el Instituto Nacional Demócrata, el Centro Carter,International IDEA y Transparencia, en Lima, el 30 de noviembre de 2001.

79

der gubernativo o cuando se trata de elecciones presidenciales.Este es el concepto con el cual yo trabajo. Pretendo entoncesque quede bien claro que no utilizaré el concepto que se ha in-troducido en Perú (se refiere a la legislación electoral del régi-men de Alberto Fujimori, N. de la E.) cargado de un significadototalmente diferente dado que se refiere a los órganos electora-les. Si bien la organización electoral no deja de ser un elementorelevante en el proceso electoral,1 ésta no constituirá hoy mitema. Con el fin de facilitar el entendimiento es recomendabledejar de lado la terminología peruana que lleva sin duda a confu-siones. El éxito de nuestro diálogo depende indefectiblemente delconcepto de sistema electoral que compartamos.

En segundo lugar, quisiera aclarar algo acerca de la importan-cia del factor sistema electoral. Las instituciones cuentan, sonimportantes, pero solamente de forma relativa. Es necesariocontemplar el hecho empírico de que las instituciones no operanaisladamente sino junto a otros factores que también pueden te-ner incidencia, me refiero a factores causales que ejercen influen-cia por sí mismos, directamente, y a otros factores interrelacio-nados con el sistema electoral que, de forma indirecta, ejerceninfluencia interactuando con éste.

A modo de ejemplo, el sistema de partidos políticos es unavariable que interactúa con el sistema electoral. Frecuentemente,el análisis se orienta a establecer una relación entre el sistemaelectoral y el sistema de partidos políticos. Vale enfatizar que eltipo de sistema de partidos políticos influye en gran medida enlos efectos que tenga un sistema electoral. Optemos mejor poruna formulación más concreta y precisa: dado que encontramosen Perú un sistema de partidos políticos bastante atomizado,poco institucionalizado, este fenómeno o factor influye de ma-nera tal en la relación entre sistema electoral y sistema de parti-dos políticos que es muy difícil prever el efecto que tenga un

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1 Véase al respecto el Tratado de derecho electoral comparado de Amé-rica Latina, de 1998, compilado por Nohlen, Picado y Zovatto (N. de la E.).

determinado sistema electoral sobre el sistema de partidos polí-ticos. Pues en este caso no nos ayuda mucho el conocimientogeneral que se tenga sobre sistemas electorales y sus efectos,basado más bien en la premisa de la existencia de un sistema departidos políticos estructurado. Decisiva aquí es más bien laapreciación del contexto y de su influencia sobre los efectos quegenera el sistema electoral.

Así, el sistema inglés o norteamericano, el de mayoría relati-va en circunscripciones uninominales, tiene como efecto la ge-neración de un sistema bipartidista sólo cuando existe comobase un sistema de partidos políticos bien estructurado. En casode no estar dada esta precondición, el efecto del mismo sistemapuede ser ----por el contrario---- atomizador. Es imprescindibletomar esto en cuenta. El contexto es decisivo. De este modo seentiende mi tesis que por un momento puede parecer ambigua.Los sistemas electorales cuentan; pero cuentan sólo relativamen-te. Hay que relacionar los sistemas electorales con las circuns-tancias concretas del caso para poder así averiguar su grado deimportancia.

Ya hice mención a la relación circular de los fenómenos encuestión cuando dije que el formato del sistema de partidos in-fluye en gran medida en los efectos que tenga un sistema elec-toral sobre el sistema de partidos políticos. Muchas de las con-tribuciones al debate sobre sistemas electorales están más bieninmersas en un análisis unidireccional de causa-efecto, de unacausa precisa, el sistema electoral, y de un efecto preciso, el sis-tema de partidos políticos. Mi enfoque es diferente. Yo veo queesa relación es circular en el sentido de que un fenómeno puedeser causa y también efecto, puede aparecer como variable inde-pendiente y también dependiente en una misma relación de in-terdependencia. Respecto a los sistemas electorales en su doblefunción, discrepo de Giovanni Sartori, dado que él hace muchohincapié en el sistema electoral como variable independiente, nole interesa tanto su presencia y actuación como variable depen-diente. De esta forma sobrevalora la importancia del sistema


electoral. Yo me encargo más bien de relacionar las dos varia-bles y analizarlas en el marco de constelaciones disímiles, ha-ciendo que la variable independiente también figure en mi aná-lisis como variable dependiente. Esta necesidad se fundamentatambién en el proceso de elaboración y toma de decisión sobresistemas electorales. El factor sistema de partidos políticos esuna variable clave que siempre influye en la propia seleccióndel sistema electoral, y a través del sistema electoral selecciona-do se llega a realimentar el sistema de partidos políticos, varia-ble independiente importantísima en la toma de decisión acercade la variable dependiente, del sistema electoral.

En tercer lugar, quisiera hacer hincapié en la necesidad de co-nocer la sistemática electoral a fin de asegurar un buen diálogosobre sistemas electorales. No voy a entrar en profundidad eneste tema dado que para desarrollarlo por completo necesitaríade más tiempo (véase Nohlen, 1998).2 Se trata de una cuestiónmuy técnica con altas implicancias políticas.

En términos generales, es importante discernir entre los di-versos elementos técnicos y sus posibles efectos. Cada elementotécnico puede tener un cierto efecto mecánico de alcance políti-co. Vale añadir dos observaciones: primero, que en cuanto aefectos de mayor o menor alcance político, los elementos técni-cos no son iguales. Segundo, que cada uno de los sistemas elec-torales conforma a la vez un conjunto de elementos técnicos.Así, es importante saber cuáles son los elementos técnicos dealto alcance político y cuáles son los elementos técnicos que seimponen sobre los demás respecto a los efectos que ejercen ensu conjunto. Para referirme a este país, es evidente que en elPerú, dentro del sistema electoral establecido, el tamaño de lacircunscripción es importantísimo. El distrito nacional único esdeterminante (esto era el distrito en aquel entonces. Ya para lasprimeras elecciones pos-Fujimori se restablecieron los distritos

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2 En la actualidad existe una edición revisada y aumentada publicada en2003 (N. de la E.).

provinciales plurinominales, N. de la E.). Pero más allá del casoconcreto, en términos generales se puede observar que el tama-ño del distrito es la variable más importante para los efectos deun sistema electoral. Sin embargo, existen elementos técnicosque pueden atenuar el efecto del tamaño del distrito. Esto con-duce a acentuar la relevancia del conjunto de elementos que for-man un sistema electoral específico.

2. Tipos de sistemas electorales

Voy a referirme ahora a los sistemas electorales y su orden otipología ubicándome en un nivel intermedio de análisis. Estenivel medio constituye el nexo necesario entre un fenómeno em-pírico y otro teórico: se trata, por un lado, de la existencia de ungran número de sistemas electorales, que hoy en día se encuen-tra en aumento —sobre todo en el campo de la representaciónproporcional—. Por el otro lado, continuamos asistiendo a undebate científico que se fija en tres modalidades básicas: el sis-tema mayoritario, el proporcional y el famoso mixto. Mi distin-ción de tipos de sistemas electorales pretende ser el vínculo en-tre estos dos aspectos asimétricos.

Por ejemplo, el inglés o norteamericano representa un tipo desistema electoral; el alemán y el mexicano representan otros.Cada uno de estos sistemas electorales no solamente es un siste-ma concreto de un país determinado sino que conforma a la vezun tipo de sistema electoral.

A nivel de los tipos de sistemas electorales, se pueden en-contrar a nivel mundial aproximadamente entre diez y quince.Considerando sólo América Latina, se podrían mencionar comotipos diferentes en los extremos el binominal chileno y la repre-sentación proporcional pura de Uruguay, en el intermedio larepresentación proporcional en distritos de tamaño variable, quees el sistema más aplicado en Latinoamérica, el sistema seg-mentado de México y el de representación proporcional perso-


nalizado de Bolivia. A nivel de los tipos de sistemas electorales,encontramos entonces también una pluralidad de sistemas, perouna pluralidad reducida. A ese nivel y en esas condiciones esmás fácil comparar, dialogar, entenderse.

En el pasado, el diálogo entre los cientistas sociales y en elmundo político ha tenido lugar con base en los principios de re-presentación. Se han tomado como alternativas el sistema derepresentación por mayoría y el sistema de representación pro-porcional. Esa tradición no se remonta al siglo pasado sino alsiglo XIX, época en que se originó el gran debate teórico nor-mativo sobre los sistemas electorales en los términos de losgrandes principios de representación. Mientras tanto, debido a ladiferenciación de los sistemas electorales dentro de las grandesalternativas, el número de sistemas electorales concretos ha au-mentado enormemente como así también la diversidad de losefectos de los sistemas electorales que forman parte de la mismafamilia de representación. Por estas dos razones es convenienteabandonar el debate sobre los sistemas electorales a nivel delos principios de representación. Si se trata de captar los dife-rentes efectos generados por diversos sistemas electorales perte-necientes a una misma familia, a un mismo género, se reco-mienda ----entonces---- trasladar el debate a ese nivel intermediode los tipos de sistemas electorales, nivel que hace posible enun-ciados científicos de medio alcance, que abarcan más de uncaso.

3. En torno a los efectos de los sistemas electorales

En primer lugar, quisiera recordar la distinción entre diferen-tes tipos de efectos de los sistemas electorales, a la cual MauriceDuverger (1957) ya llamó la atención. Los sistemas electoralestienen efectos mecánicos y psicológicos. Los mecánicos resultande la lógica matemática que domina la relación entre los ele-mentos técnicos de un sistema electoral, efectos que para el/la

84 DIETER NOHLEN

especialista son fáciles de analizar y de predecir. Los psicológi-cos son los efectos que emanan del comportamiento del electorinducido por un sistema electoral que depende de la compren-sión del sistema electoral, de su funcionamiento y de la estrate-gia electoral del votante, efectos no tan fáciles de analizar y aúnmás de predecir. De todos modos, el diseñador de un sistemaelectoral no solamente tiene que medir los efectos mecánicos deun sistema electoral sino que tiene que pensar en sus probablesefectos psicológicos, o sea en la probable conducta del elector/laelectora frente al sistema electoral que se le impone, dado queéste/ésta anticipa ciertos efectos del sistema electoral y expresasus preferencias políticas según su propio cálculo de los efectosque tendrá probablemente su voto condicionado por el sistemaelectoral. El concepto del voto útil precisa bien que el electoradapta su voto a las condiciones de éxito que establece un siste-ma electoral.

En segundo lugar, es necesario diferenciar además entre losefectos que los sistemas electorales tienen por sí mismos por unlado y los efectos que los sistemas electorales pueden llegar atener en su confrontación con la realidad por el otro. El contextohace la diferencia. Es decir: es fácil predecir los efectos de unsistema electoral por sí mismo, pero no es tan fácil predecir susefectos cuando las circunstancias son cambiantes. Con frecuen-cia, los enunciados sobre los efectos de los sistemas electoralesse basan en un tipo de sociedad homogénea, acompañada de untipo de sistema de partidos bien estructurado. En esas condicio-nes, nuevamente el analista tiene un juego fácil. Recuérdense lasleyes de Giovanni Sartori en torno a los efectos de los sistemaselectorales, cuando una de ellas dice, en términos gruesos, queteniendo un sistema bipartidista bien estructurado y ningún tercerpartido que tenga una concentración de su electorado en algúndistrito uninominal, el sistema de mayoría relativa en circuns-cripciones uninominales conduce al bipartidismo. Esta supuestaley sobre los efectos de los sistemas electorales no puede fallarporque las condiciones establecidas no permiten efectos diferen-


tes. Sin embargo, se debe considerar que las circunstancias con-cretas que encontramos en muchos países no concuerdan con laspremisas, primero, de la homogeneidad social y, segundo, de unsistema de partidos bien estructurado. La diferencia genera elreto, o sea, la interrogante existe en relación a los efectos quetendrán los factores contingentes en esa supuesta relación causa-efecto de los sistemas electorales. Es necesario saber prever losprobables efectos de un sistema electoral conforme a esas reali-dades concretas diferentes en que operan. A mi modo de ver, nobasta con elaborar algo en teoría con base en condiciones con-textuales puras y constantes. Es necesario aterrizar en el mundode las realidades de contextos diferentes para pronunciarse sobrelos efectos de los sistemas electorales y para poder diseñar yprever los probables efectos que tenga un sistema electoral, to-mando en cuenta el contexto específico que los determina.

En ese sentido, es imperioso conocer la realidad social y po-lítica del país. Por eso no traigo ninguna receta de reforma paraPerú hoy en día. Pese a conocer, como comparatista orientadoen mis estudios a América Latina, más o menos la región, nome siento lo suficientemente informado para, con base en esasinformaciones que tengo respecto a la realidad actual de Perú,pronunciarme en una u otra dirección, para favorecer éste u otrosistema electoral. He venido más bien para entregarles algunoselementos de metodología y de reflexión para que ustedes mis-mos puedan aplicar esas categorías, esas diferenciaciones, a sucaso.

4. Acerca de la importancia del análisis específico

La necesidad de diferenciación se refiere también al diagnós-tico de la realidad nacional. Por ejemplo, si se habla de una cri-sis de representación, es muy importante indagar en el conceptode representación. Si todos hablan de una crisis de representa-ción y algunos piensan en una representación sociológica, o de

86 DIETER NOHLEN

la mujer, o de las regiones, o de las tribus, en cualquier lugardel país, por un lado, y otros piensan en una versión política delconcepto, en términos ideológicos y partidísticos, se produce en-tonces una gran confusión. No sólo existe un sinnúmero de po-sibilidades para llenar con contenido el concepto de representa-ción, sino que la incidencia que pueda tener el sistema electoralen la reforma de los aspectos de representación que se quierencambiar, depende de lo que se entienda por representación. En-tonces, el diagnóstico tiene que hacerse con la misma precisiónconceptual, la cual les animo a ejercer en el campo del sistemaelectoral propiamente dicho.

De las diferenciaciones y sugerencias hasta ahora expuestasresaltan convicciones que no tengo el tiempo de desarrollar aquíde forma más detallada. Por ejemplo mi convicción de que noexiste ningún sistema electoral ideal y de que habría que aban-donar esa idea. O la convicción de que el traslado de un sistemaelectoral a otro país tiene sus límites. El buen funcionamientode un sistema electoral en un país es sólo un indicador débil desu funcionamiento en otro país. Sin embargo, existe una grantentación, sobre todo de los consejeros que vienen desde fuera,de llevar al país al cual llegan el sistema electoral vigente de supropio país. Esa estrategia de consulting, a mi modo de ver, estotalmente equivocada. Se confunden las prioridades. Mayor im-portancia merece el contexto, el país. El sistema electoral tieneque cumplir con varias funciones dentro del contexto específicodel caso, factor decisivo para el cumplimiento de las funciones.Así, el mejor sistema electoral es el que mejor se adapte.

Esto no quiere decir que en el campo de los sistemas electo-rales no se pueda aprender nada de las experiencias foráneas. Mitesis es que toda nuestra sabiduría en este campo, sea teórica oempírica, tiene que pasar el examen de adecuación y utilidad enel contexto concreto al cual se lo quiera aplicar. Esta tesis laconfirma la práctica misma de las reformas electorales.

Así, tomando en cuenta las recientes tendencias internaciona-les en el desarrollo de los sistemas electorales, se puede obser-


var que hoy en día la legislación electoral, en aproximadamenteel 95% de los casos, no reside en una transferencia del sistemaelectoral de un país a otro, sino que se han diseñado nuevos sis-temas electorales conformes y acordes a las necesidades concre-tas de los países, como resultado de los conflictos y los consensosque se han producido en el proceso de elaboración y aprobacióndel nuevo sistema electoral.

De modo que la idea de que un sistema electoral se puedetrasladar de un país a otro como un coche Mercedes o Porschealemán ----que se supone marchan sin tomar en cuenta el lugar----es a mi modo de ver equivocada. En el caso de los sistemaselectorales no se trata del traslado de una máquina que funcionaen forma idéntica en distintos ámbitos sino justamente de un sis-tema en cuyo funcionamiento intervienen las condiciones huma-nas del lugar, que varían enormemente.

5. En torno al diseño de sistemas electorales

Es bien llamativa la experiencia de Europa del Este, dondeposteriormente al derrumbe de los sistemas socialistas hubo unaafluencia de consultores occidentales para apoyar la transicióndemocrática, especialmente en el campo de los sistemas electo-rales. En ningún caso se ha trasladado un sistema electoral occi-dental. Todos los países han desarrollado su tipo de sistemaelectoral, si bien son innegables ciertas correspondencias, ciertacoherencia en la orientación de la legislación electoral. La pri-mera observación se refiere al rechazo unánime de los clásicossistemas electorales, como el inglés o norteamericano, en el ám-bito de la representación por mayoría y el de la representaciónproporcional pura en el ámbito de la representación proporcional.La segunda observación se refiere a la frecuencia de sistemaselectorales a los que yo llamo combinados, que conjugan ele-mentos técnicos de los que normalmente se ubican en el área pro-porcional, con elementos técnicos que normalmente son de tinte

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mayoritario, tienen un efecto más bien mayoritario o de concen-tración. Dado que estos sistemas se diseñan según criterios fun-cionales y de poder, corresponden adecuadamente a los objetivosde la reforma, y a las realidades, a las circunstancias concretasdel caso.

El diseño de estos sistemas electorales se produjo a nivel con-creto. Aquí conviene diferenciar entre dos tipos de diseño electo-ral: el de forma abstracta, lógica y elegante, y el de forma con-creta, histórico-contingente y tal vez algo compleja. Mis muyapreciados colegas Arend Lijphart y Giovanni Sartori favorecenel diseño abstracto, al igual que teorizan sobre el sistema electo-ral más a nivel lógico-abstracto y general. Yo me adhiero al di-seño concreto, pues la realidad no es lógica, a los políticos ylegisladores les convienen los diseños que les convienen políti-camente, de modo que los diseños tienen que respetar lo especí-fico. Mientras que el diseño puede ser variable, adaptado a loespecífico-concreto; vale destacar, sin embargo, que la cantidadde funciones de los sistemas electorales es reducida y éstas for-man ----a mi modo de ver---- junto al diagnóstico del país encuestión, la mejor entrada al tema de la reforma electoral.

6. Las funciones de los sistemas electorales

Ahora bien, ¿cuáles son las funciones que tienen que cumplirlos sistemas electorales? Lo primero a destacar es que son másde una. Lo segundo, que son diferentes, pero no totalmente ex-cluyentes. Lo tercero, que el arte del diseñador reside precisa-mente en tomarlas al mismo tiempo adecuadamente en cuenta.Sin embargo, el debate normativo abstracto normalmente hacíay sigue haciendo mucho hincapié en una sola función. Por ejem-plo, los que defienden (como mejor sistema) un sistema de re-presentación proporcional, hacen mucho hincapié en la funciónde representación, los que defienden un sistema de mayoría re-lativa en circunscripciones uninominales (como mejor sistema),


se centran casi exclusivamente en la función de la efectividaddel voto y en la concentración del sistema de partidos políticos.En el discurso de cada una de las escuelas normativas, pareceque existiera solamente una única función, salvo en el caso delsistema de mayoría relativa que cumple también con una segun-da, la participación, dado que el elector/la electora no vota sólopor un partido, sino que puede escoger en el distrito uninominala su representante.

Este discurso normativo está agotado. Repito: a mi modo dever, es importante, en primer lugar, discernir bien entre las dife-rentes funciones que tienen que cumplir los sistemas electoralesy luego equilibrarlas en el diseño, tomando en cuenta las cir-cunstancias del lugar, pues ellas pueden justificar equilibrios es-pecíficos que se adaptan a las necesidades del caso concreto.

Lo explico. La primera función es la representación en térmi-nos proporcionales, para que el país en sus dimensiones política,partidística, ideológica y programática esté representado.

Ustedes se darán cuenta del tipo de concepto de representa-ción que estoy aplicando, porque no es el concepto de represen-tación sociológica, en el sentido que todos los estratos socialesy grupos sociológicos del país estén representados en el Parla-mento. Representación significa, según los clásicos teóricos dela democracia, algo diferente. Se refiere a la voluntad política de lanación, expresada a través de sus representantes, elegidos conbase en criterios ideológicos y de confianza personal. Yo tam-bién considero que las mujeres tienen que estar representadas enel mínimo o más allá de la cuota de representación femeninaque hoy internacionalmente se está estableciendo. Pero más alláde eso, no comulgo con un concepto de representación que sebasa en lo sociológico.

Entonces, la primera función es la de la representación. Cuan-do hay demasiada desproporcionalidad entre las preferencias po-líticas por un lado y la representación en el Parlamento por elotro, eso muchas veces está considerado como problemático ycomo elemento de crítica fuerte al sistema electoral.

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La segunda función es la de concentración, efectividad, a tra-vés de la formación de mayorías estables. Se podría pensar tam-bién en la gobernabilidad como función, pero atención, ese seríaun concepto de gobernabilidad muy restringido. Yo me adhieroa un concepto de gobernabilidad más amplio que tiene que verno sólo con la presencia o no de una mayoría institucional parael gobierno en ejercicio, sino con el desempeño del gobierno,para el cual una mayoría institucional puede importar muchopero que depende además de otras variables, como por ejemplola capacidad y el sentido de responsabilidad de los gobernantes.

Puedo aceptar, sin embargo, que la formación de mayoríasen el Parlamento, la formación de coaliciones, la formación deun apoyo institucional estable al desempeño del gobierno sea unelemento de la gobernabilidad. Y en esto puede influir el siste-ma electoral, dado que la concentración es una función impor-tante de un sistema electoral.

La tercera función es la participación. Este concepto aquí seentiende no de modo general, pues las elecciones obviamenteforman ya un instrumento de participación. El concepto se refie-re a la capacidad del elector/la electora de votar no sólo por unpartido político, sino de elegir entre personas, de poder entregarun voto personal. Este concepto se refiere al modo de acercar larepresentación a los votantes. El objetivo es establecer una rela-ción de conocimiento y confianza entre los electores y sus re-presentantes. En Portugal, en el contexto de la reforma electoralque en 1999 trataba de introducir el voto personal, se hablaba de‘‘acercar la democracia a la ciudadanía’’. Una linda expresiónque da a entender el verdadero significado del concepto de par-ticipación como lo usamos aquí. Por lo demás, es un conceptoaltamente difundido en América Latina en los últimos treintaaños. Muchas de las reformas electorales, motivadas por la malapráctica poco transparente de las listas cerradas y bloqueadas,han tomado esa dirección o por lo menos el discurso de reformaha favorecido formas de voto personal.


Ahora restan dos funciones. La cuarta es la simplicidad o latransparencia del sistema electoral. Es importante que el votanteentienda bien la boleta electoral y que sepa más o menos lo queestá pasando con su voto. Y la quinta y última función es la le-gitimidad. Parece ser una función englobalizadora, pues integraa las anteriores. Pero en ocasiones representa un fenómeno adi-cional, por ejemplo cuando un sistema electoral cumple técnica-mente bien con las cuatro funciones ya mencionadas pero se vedeslegitimado en la opinión publica por alguna razón históricaque escapa al análisis técnico-funcional.

He aquí las cinco funciones para el análisis de los sistemas elec-torales3 que sirven también en el debate sobre la reforma electo-ral. Tres son muy importantes o las más importantes, dos sonadicionales.

Ahora, lo que vale tomar bien en cuenta es que esas funcio-nes no se pueden sumar simplemente, adicionar, acumular, sinoque se encuentran en una relación mutua de trade-off. Es decir,si una de ellas gana en intensidad puede perder otra en su de-sempeño. Así, si se aumenta la función de representación de unsistema electoral, se baja al mismo tiempo tal vez la función deconcentración y viceversa. O si se equilibran bien las tres pri-meras funciones —como efectivamente los sistemas electoralescombinados tratan de hacerlo— es muy probable que el sistemaelectoral pueda perder en simplicidad y transparencia y, si estoocurre, puede perder en legitimidad también. Entonces existeuna relación compleja entre las funciones. Es muy importanteque el legislador en materia electoral lo tome en cuenta.

7. Sugerencias y observaciones finales

Respecto a las funciones de los sistemas electorales, mi reco-mendación es de no priorizar ninguna función, alejándose total-

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3 Respecto a su fundamentación y utilidad véase también el sexto trabajode este volumen (N. de la E.).

mente del extremo de reducir las funciones del sistema electoralsolamente a una única función. Muchas de las contribuciones aldebate van en esa dirección, en todos los países. Mi sugerenciaes tomar en cuenta las diferentes funciones mencionadas e in-tentar un equilibrio entre las primeras tres, respetando el criteriode la sencillez en la medida de lo posible y también el criterio dela legitimidad que no sólo depende de las características y bon-dades del sistema electoral sino también de la forma en que hasido introducido, o sea del consenso. Conseguir el consenso delas fuerzas vivas del país es tal vez el mayor respaldo que sepuede proveer para que un sistema electoral pueda contribuir ala consolidación de la democracia. Por otra parte, dado que setrata siempre de circunstancias específicas y dado que mi enfo-que en el diseño institucional electoral respeta lo contingente, esimperioso tratar de averiguar cuáles de las tres funciones tienenmayor importancia en ese país concreto al cual se dirige la inge-niería política. Esta diligencia se refiere no sólo al espacio sinotambién al tiempo. Es posible imaginar que dentro de un ciertolapso de tiempo a través del efecto que tiene la institucionalidadmisma se puedan producir circunstancias diferentes que permi-tan balancear las tres funciones vitales nuevamente. Esta idealleva a otra consecuencia: hay que pensar la tecnología aplicadaen sistemas electorales en sentido incrementalista. El sistemaelectoral no se reforma de una vez para siempre.

Por lo demás, es imposible imaginar un sistema político ouna opinión pública que nunca dude de las bondades del sistemaelectoral vigente. El sistema electoral se encuentra en debatecontinuo en todos los países. Por cierto hay épocas altas y bajas,se inflama y cede alternativamente el interés por el sistema elec-toral y su reforma. Nunca se termina definitivamente. Existe in-cluso una necesidad de retomar el tema de los sistemas electora-les de vez en cuando, dado que en ocasiones la opinión públicapierde la memoria en cuanto a las características y a las bonda-des del sistema vigente. Sin embargo, hay que diferenciar entresituaciones en que el sistema electoral sigue siendo un tema de


discrepancia y conflicto continuo, lo que señala una falta de le-gitimidad capaz de erosionar el sistema político, y otra, en queese debate se renueva de vez en cuando, lo que puede resultarpositivo, aunque no prospere una reforma, pues así se reafirmael sistema vigente. Comparar este sistema con otro y darse cuen-ta al final del examen que el propio sistema vigente rinde mejorque el que otros proponen, es un ejercicio que puede llegar a sermuy positivo. Se observa que la gran mayoría de los procesosde diálogo sobre reforma electoral se frustran de alguna manerarespecto a los que quieren reformar el sistema, es indicativo nosólo de la inercia que suele reinar entre los políticos, sino tam-bién de la tendencia a la reafirmación del sistema electoral vi-gente como resultado del examen comparativo.

Quisiera terminar con una última observación. En los debatesde reforma electoral en América Latina que pude presenciar, pa-rece que las tres diferentes funciones tienen sus propios protago-nistas. La función de representación parece ser el centro de aten-ción de los partidos políticos, la función de la participación elde la sociedad civil, de las organizaciones no-gubernamentalesy de la opinión pública en general. La función que queda, la dela concentración y efectividad del voto, parece ser el postuladode las organizaciones internacionales como las fundaciones e in-cluso el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), interesadosen aumentar la gobernabilidad en América Latina. Sería oportu-no que los diferentes grupos den respaldo a las tres funciones,por sobre todo los dos primeros, se abran más a la idea de quelos sistemas electorales tienen que cumplir con tres funciones ala vez. En esa dirección va mi sugerencia final.

8. Síntesis

Sintetizando lo hasta aquí expuesto, quisiera insistir en la im-portancia de tener como punto de partida de todo análisis y todadiscusión un concepto preciso y claro de sistema electoral. Así,

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entiendo sistema electoral como el modo de expresión de laspreferencias electorales a través del voto y su conversión en es-caños. Fundamental es, además, considerar adecuadamente elrol del sistema electoral como institución política en contextospolíticos. En este sentido, repito, su relevancia es relativa. Sibien las instituciones políticas generan efectos específicos, éstosson limitados en dos sentidos: por un lado, porque existen otrosfenómenos con un mayor poder condicionante como variable in-dependiente y, segundo, porque estos efectos no operan aislada-mente sino en estrecha interrelación con otros factores, frecuen-temente en conexiones circulares.

Para un análisis adecuado de los sistemas electorales y susefectos es necesario distinguir cuáles son los elementos técnicosque los componen y cuáles de ellos son los que entre los demásse imponen marcando la dirección de los efectos del conjunto.Claro está que los efectos de un sistema electoral dependen dela combinación de variados mecanismos, sin embargo, es inne-gable que determinados elementos son responsables en mayormedida que otros del efecto final. Y si de efectos se trata, debe-rá incluirse en el análisis no solamente la causalidad mecánica,sino también la psicológica, por cuanto la lectura que los electo-res hagan del sistema electoral y su funcionamiento y la estrate-gia de votación que elijan (voto útil) influyen a su vez en losefectos del sistema.

Con estas herramientas conceptuales puede pasarse ----en unnivel intermedio ubicado entre la multiplicidad empírica y laabstracción teórica---- a la diferenciación de tipos de sistemaselectorales. La formación de tipos permite la reducción de lacomplejidad existente en la realidad manteniendo una distanciamedia apta aun para un análisis histórico-empírico que conside-ra el contexto.

En relación con el contexto, es imperiosa la realización de unbuen diagnóstico. Saber cómo funcionan los sistemas electora-les, conocer su efectos y su posible forma de operar en combi-nación con otros factores no basta. El éxito de una reforma de-


pende también de un buen análisis de la situación, de las nece-sidades que se busca satisfacer, de los problemas a los que sebusca solución. Es aquí donde entran en juego los requisitos quecumplen los sistemas electorales: la representación, la concen-tración/efectividad, la participación, la simplicidad/transparenciay la legitimidad. Según el diagnóstico que se haga del contextopolítico del país en cuestión, se optará por la priorización de al-gunas de ellas dentro de un cierto equilibrio entre estas funcio-nes de los sistemas electorales, sabiendo que es imposible po-tenciar a un máximo todas a la vez.

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VI. DISEÑO INSTITUCIONAL Y EVALUACIÓN DE LOS SIS-TEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . 97

1. La interrelación de las variables institucionales:la variable sistema de partidos políticos . . . 100

2. Diseño institucional y nivel operativo . . . . 1013. Tipos de diseño institucional . . . . . . . . 103

4. La evaluación de los sistemas electorales . . 1065. Criterios de evaluación. Reflexiones preliminares 1076. Cinco criterios de evaluación . . . . . . . 1097. Un esquema de evaluación de los sistemas electo-

rales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138. Sistemas electorales y gobernabilidad . . . . 1219. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 123

VI

DISEÑO INSTITUCIONAL Y EVALUACIÓNDE LOS SISTEMAS ELECTORALES*

En los últimos decenios, tanto en la política como en la cienciapolítica, se hicieron notorias dos necesidades íntimamente rela-cionadas entre sí: una necesidad social-tecnológica y otra evalua-tiva. La primera hace referencia a la aplicación del conocimientosobre sistemas electorales mediante el diseño de sistemas electo-rales capaces de cumplir en la teoría y en la práctica con losobjetivos del buen gobierno. La segunda está vinculada a la me-dición de la capacidad funcional de un sistema electoral existen-te y/o de los que se consideran como alternativas.

Dar respuesta a estas necesidades no es tarea sencilla, comose ha sostenido, por ejemplo, en el marco del enfoque normativoy en tiempos en que el contexto socio-político estaba práctica-mente limitado al de las sociedades occidentales industrializa-das. Las consideraciones social-tecnológicas hoy en día tienenque incluir un ámbito de países mucho más extendido y hetero-géneo, lo que hace necesario reflexionar sobre la importancia delas instituciones y su vínculo con el contexto, con la cultura po-lítica. Este vínculo es importante pues su consideración iluminael significado de las instituciones respecto a las cuestiones can-

* Conferencia pronunciada en el IV Congreso Internacional de DerechoElectoral y en el IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Elec-torales de los Estados Mexicanos, celebrado en Morelia, Michoacán, el 12 denoviembre de 2002.

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dentes, como la de promover la gobernabilidad democrática yel desempeño de los gobiernos en el campo de las políticas pú-blicas.

¿Cuál es la importancia relativa que poseen las instituciones?Ya es clásico el carácter dual de las respuestas a esta interrogan-te, consistente en contrastar las instituciones con los hombres,con la cultura política. Las respuestas, tan importantes para loscientistas sociales que se dedican al diseño institucional, varíanen el tiempo.

El institucionalismo que a menudo se vincula con el enfoquenormativista, enfatiza la incidencia de las instituciones por sobrela cultura en el desarrollo político. La gobernabilidad democrá-tica, condición esencial para el desarrollo económico y social, espercibida como dependiente del factor institucional. Sin embar-go, la convicción o la premisa central del neo-institucionalismo,adoptado por el enfoque histórico-empírico, es que aunque lasinstituciones cuentan, su real importancia y el desempeño decada institucionalidad dependen de la contingencia política, osea de estructuras sociales, de la memoria histórica, de la culturapolítica.

Ahora bien: en América Latina, al iniciarse el proceso de rede-mocratización, se insistió mucho en el problema de la institucio-nalidad política existente. Se propuso cambiar la institucionali-dad en términos ----por ejemplo---- de sustituir el presidencialismopor otra forma democrática de gobierno y de reformar el sistemaelectoral vigente. La tesis que probablemente mejor refleje estepensamiento institucional sostiene que en política las institucio-nes tienen mayor incidencia que los hombres.

Recién desde mediados de los años noventa, con la perma-nencia de la democracia en la gran mayoría de los países lati-noamericanos, se observa un giro cultural, una revaloración del‘‘factor hombre’’. Con ‘‘cultura’’ se hace referencia fundamen-talmente a los valores y las normas que inciden en el comporta-miento colectivo de una sociedad. Actualmente se habla muchodel capital social, medible mediante el grado de confianza al in-

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terior de las sociedades, como clave esencial ‘‘para hacer fun-cionar la democracia’’ (Putnam, 1993, 185). Se percibe la crisisde gobernabilidad como resultado de la erosión de los valoresculturales.

Sin lugar a duda, la institucionalidad política influye en losrecursos del gobierno democrático (poder, consenso, legitimi-dad, etcétera) y en las capacidades funcionales del sistema polí-tico (governance) de responder a las expectativas y demandasde la economía y de la sociedad. Sin embargo, el politólogo/lapolitóloga que se dedica al diseño institucional, debe saber quelas instituciones cuentan, pero que su peso es relativo. Por lo de-más hay factores políticos que determinan su estructura en lapráctica. Y estos mismos factores influyen mucho en los efectosde las instituciones. El estudio de las instituciones y la alternati-va entre opciones institucionales deben tomar en cuenta los con-textos socio-políticos. Del contexto depende la importancia quepuedan alcanzar las instituciones. La tesis que tal vez reflejemejor este pensamiento es que en política, la cultura política tie-ne mayor incidencia que las instituciones políticas.

En lo que sigue vamos a estudiar la interrelación de los fac-tores institucionales con otros factores, en especial el sistema departidos. Consideremos brevemente la relación entre el campoteórico y el campo operativo de la política, lo que nos conduce,primero, a pensar nuestro objeto de estudio conforme al gradode complejidad real y, segundo, desarrollar un concepto de dise-ño institucional particular acorde con el contexto específico alcual se dirige. Es en el campo operativo y concreto que se debecomprobar la capacidad de diseño institucional de la ciencia po-lítica. Seguiremos considerando mis cinco criterios de evalua-ción, base de un esquema de evaluación de los sistemas electo-rales que quiero presentar y aplicar a los sistemas electorales ysus reformas en América Latina desde la transición. Finalmenteinterconectaremos la evaluación esquemática con el tema de lagobernabilidad.


1. La interrelación de las variables institucionales:la variable sistema de partidos políticos

En el estudio de la interrelación de las variables instituciona-les con otros factores, nos interesa por sobre todo la variablesistema de partidos que a menudo es considerada exclusivamen-te como una función de las opciones tomadas respecto a las op-ciones institucionales, como dependiente en su conformación delas variables institucionales.

Sin embargo, el sistema de partidos es un factor decisivo res-pecto a los resultados que exhiben y las apreciaciones valorati-vas que merecen los elementos institucionales. Es cierto que elsistema de partidos es una variable dependiente, pero vale enfa-tizar dos afirmaciones:

a) Respecto a su carácter de variable dependiente, el sistemade partidos no sólo es dependiente de factores institucio-nales, sino en la misma o aun mayor medida de factoressocio-estructurales e históricos; dado esto, el sistema departidos es el nexo entre historia y estructuras sociales,por un lado, y lo institucional, por el otro.

b) El sistema de partidos juega asimismo el rol de una varia-ble independiente, y como tal es una variable de decisivaimportancia en tres sentidos: en la opción, en el compor-tamiento y en los efectos de las instituciones políticas.

Así, la particularidad del sistema de partidos como instituciónconsiste en su vínculo con un margen restringido de opciones----pero no por ello menos decisivo----. Pues justamente su carác-ter doble de variable dependiente (del sistema electoral, de as-pectos socio-estructurales, del sistema de gobierno, etcétera) eindependiente (afectando el funcionamiento de otras institucio-nes políticas como la forma de gobierno y los efectos generadospor el sistema electoral, por ejemplo) lo convierte en institución

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clave y punto neurálgico en el que convergen influencias de dis-tintos orígenes y en diferentes direcciones.

Indagando un poco más en el carácter del sistema de partidoscomo variable independiente, vale considerar que los efectos delos sistemas electorales dependen mucho del grado de su estruc-turación. A modo de ilustración: en la elección del Parlamentoruso en 1995, donde se aplicó el sistema segmentado similar almexicano (véase la quinta conferencia de este libro, N. de la E.),la fragmentación del sistema de partidos fue mayor en la partemayoritaria que en la proporcional. Este resultado contradice lasabiduría convencional sobre sistemas electorales. Así observa-mos que la contingencia interviene decisivamente en los efectosde los sistemas electorales (Nohlen, 2000, 350 y ss.).

De este modo, el/la analista con orientaciones social-tecnoló-gicas tiene que tomar en cuenta la diversidad de los contextosen que los sistemas electorales actúan. Junto con la mayor di-versificación de contextos que podemos constatar a partir de lastransiciones a la democracia en Europa Oriental, América Lati-na, África y Asia, aumentan las diferencias en los efectos de lossistemas electorales. Vale añadir que la propia institucionalidaden su mismo origen no puede desligarse del sistema de partidospolíticos preexistente. Se pone en evidencia la importancia queestos fenómenos tienen en el desempeño de las instituciones.

2. Diseño institucional y nivel operativo

Ahora conviene introducir una distinción respecto al nivel deldiseño institucional. Diferenciamos entre el nivel teórico y el ni-vel práctico, mejor dicho operativo. El nivel operativo, compa-rado con el teórico, exhibe características propias altamente sig-nificativas para el diseño institucional. Para bien comprenderesto, es necesario tener en cuenta una de las diferencias funda-mentales entre política y ciencia política: la política es muchomás compleja que como suele ser tratada en la ciencia política.


En el proceso científico es conveniente manejar o preparar elobjeto de estudio de forma tal que sea posible llegar a resulta-dos científicos. Esto se puede lograr mediante la consideraciónde parcialidades, porciones o cortes de una compleja realidad,mirando por ejemplo sólo lo institucional, o aspectos de un pro-blema más integral, por ejemplo la participación política comoaspecto del desarrollo político, o bien comprendiendo sólo unadimensión de una relación causal, por ejemplo la relación su-puestamente lineal entre sistema electoral y sistema de partidospolíticos.

Por otra parte, cuando aplicamos el método comparativo, setrabaja a menudo con el supuesto de que las variables de con-texto son similares o (según la terminología en ciencias natura-les) constantes, y nuestras afirmaciones se basan en la premisaceteris paribus. Así, muchos de los hallazgos en ciencia política,prácticamente todas nuestras generalizaciones, están basados enesta técnica de reducir la complejidad.1 En el campo operativo,sin embargo, la ciencia política experimenta el reencuentro conla complejidad de la política, dado que el consulting político sedirige a realidades complejas y específicas.

Ahora bien: en primer lugar, el enfoque normativo estableceque sus recetas son universalmente válidas, mientras que el en-foque histórico-empírico contradice esta postura y exige, a partirde las realidades específicas de cada caso, un examen crítico delconocimiento teórico sistemático en función de una receta espe-cífica para el caso concreto.

En segundo lugar, quisiéramos diferenciar dentro del enfoqueanalítico entre un pensamiento social-tecnológico cuyo referenteprincipal es la reflexión teórica y, en términos operativos, el di-seño institucional racional por un lado, y por el otro un pensa-miento de ingeniería política que percibe lo institucional como re-sultado de un proceso histórico, y el consulting político como

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1 Al respecto, afirman King et al. (1994, 42): “Simplification has beenan integral part of ervery known scholarly work” (N. de la E.).

parte de este proceso. El primer pensamiento hace hincapié enlas capacidades científicas de encontrar soluciones instituciona-les que por su mera excelencia teórica tendrían que ser imple-mentadas. Este pensamiento rechaza las consideraciones científi-cas, incluso las justificadas, que parecen poner en cuestión lapropia capacidad de la ciencia política de ofrecer este tipo desoluciones. Sin embargo, la creación de instituciones políticas ytambién su reforma constituyen un proceso histórico contingen-te, influido por experiencias históricas, intereses, relaciones depoder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estrate-gias de los actores políticos, etcétera. Las reformas no resultandel tablero de dibujo, sino del proceso histórico (Krennerich yLauga, 1995).

3. Tipos de diseño institucional

Sin embargo, la ingeniería constitucional ha ido acompañadade un nuevo auge del enfoque normativo. Nuevamente vale dis-tinguir, dentro del diseño institucional, dos posturas, una norma-tivo-abstracta y otra histórico-empírica, diferencia que se expre-sa en varias dimensiones.

La primera dimensión se refiere a la génesis de las institucio-nes políticas. La postura normativa-abstracta está asociada a unpensamiento social-tecnológico que entiende a las institucionescomo el resultado de un diseño racional, materializado a travésde una intervención más artificial o ad hoc. La postura históri-co-empírica está relacionada a un entendimiento más evolucio-nista de la génesis y el desarrollo institucional, influenciadosambos procesos por un sinnúmero de factores (experiencias his-tóricas, intereses, relaciones de poder, etcétera) que imponen re-sistencias y limitaciones a la implementación de diseños cientí-ficos por más excelentes y recomendables que éstos sean.

La segunda dimensión se refiere al tipo de argumento. Lapostura normativo-abstracta intenta crear el escenario de alterna-


tivas institucionales a grandes rasgos, sistematizando las prefe-rencias de forma dicotómica. Esta postura involucra una con-frontación axiológica a nivel lógico-racional de las opciones ins-titucionales, lo que suele desembocar en la conclusión de unasupuesta superioridad, en principio, de una alternativa sobre laotra, por ejemplo del parlamentarismo sobre el presidencialismoo del sistema proporcional sobre el sistema mayoritario o al re-vés. La postura histórico-empírica se contrapone y destaca lassiguientes ideas básicas:

Primero. No existe ningún sistema ideal. Como dijo una vezGiovanni Sartori: el mejor sistema es aquél que mejor se ade-cua/adapta.

Segundo. Por lo tanto no hay ninguna solución institucionalgeneral. Como afirmó Robert A. Dahl (1996): “Toda solucióntiene que ser confeccionada conforme a las características decada país”.

Tercero. Aun cuando existiera un sistema ideal, no hay formade imponer una solución institucional. Pues las instituciones sonel resultado de procesos de toma de decisión en los que intervie-nen valores en conflicto. Las instituciones son el resultado de es-tos conflictos, de negociación y acuerdo entre actores políticos.

Las diferencias entre las posturas se pueden resumir de mane-ra que corresponden a dos niveles de diseño institucional: unogeneral y otro particular. Observando el debate internacional, sedesprende que se ha llevado a cabo por sobre todo a nivel gene-ral. Vale considerar los aportes de Juan J. Linz y Arend Lijphart(entre otros, en Linz y Valenzuela, 1994) respecto a las grandesopciones institucionales que se refieren precisamente a la formade gobierno y al sistema electoral (véanse la segunda y tercerconferencias del presente libro, N. de la E.). A ese nivel de lasgrandes alternativas, el diseño institucional se maneja con cate-gorías demasiado amplias y, por ende, de gran heterogeneidadinterna. Por lo demás, el diseño institucional abstracto se basaen el supuesto de ceteris paribus. Un buen ejemplo de esta ten-dencia es el muy citado artículo de Arend Lijphart: “Institutio-

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for New Democracies’’ (1991). Allí Lijphart resume las expe-riencias en gobierno comparado, tomando como base empíricademocracias consolidadas del mundo, excluyendo explícitamen-te de su muestra de casos a las democracias jóvenes, pero diri-giendo su mensaje, sus recomendaciones institucionales, preci-samente a ellas. No se toma en cuenta la gran heterogeneidadcontextual, incluso creciente en la medida en que surgen nuevasdemocracias en África y Asia, lo que impide pensar en que lasinstituciones tengan los mismos efectos viajando de un país (de-sarrollado) a otro (en vías de desarrollo).

Desde mi perspectiva histórico-empírica, todo diseño tieneque considerarse más bien a nivel particular. El diseño comienzacon los problemas de representación o de gobierno concretosque se presentan en contextos socio-políticos determinados. Nome parece acertado el supuesto de que la lógica de una institu-cionalidad que se introduce imprimiría la realidad de las demo-cracias jóvenes con su sello, por ejemplo que el parlamentaris-mo crearía el sistema de partidos que funcionalmente necesitapara su buen funcionamiento en la práctica, o que el sistema depluralidad crearía un sistema bipartidista. En este sentido valeser escéptico y advertir oportunamente el riesgo que corre unpaís cuando se lo expone a determinadas reformas instituciona-les cuyos resultados no son de ninguna forma previsibles. Insis-to: el contexto es una co-variable independiente a menudo deci-siva respecto a los efectos que tengan las instituciones.

La pregunta clave en el diseño institucional a nivel particulares cuál de los elementos institucionales resulta ser la opción másrecomendable para el caso concreto. El institucionalismo con-textualizado presupone, junto a grandes experiencias en cuestio-nes institucionales, un gran conocimiento del medio en que lasinstituciones deben funcionar. A fin de poder realizar recomen-daciones institucionales adecuadas se debe conocer bien el paíso el grupo de países en cuestión. Las preguntas son las siguien-tes: ¿cuál es el problema?, ¿qué soluciones alternativas hay?,¿cuáles serían adecuadas en el caso concreto?, ¿qué factores con-


dicionan qué variables?, ¿qué recursos propios existen en elpaís?, ¿qué solución es viable, políticamente realizable?

4. La evaluación de los sistemas electorales

Buena parte del debate sobre sistemas electorales ha sido de-dicada a su evaluación. En la actualidad, la evaluación ha cobra-do mucha importancia en las democracias recién establecidas nosolamente por parte de investigadores y actores políticos, sinoincluso ----sobre todo en América Latina---- por parte de actoresy entes económicos. El interés de estos agentes en institucionespolíticas aumentó en la medida en que creció la conciencia deque los problemas de desarrollo económico y social dependende la gobernabilidad. El término ‘‘gobernabilidad’’ ha cobradoenorme importancia en el discurso político, sin que existiera unadefinición clara de su contenido. En relación con los sistemaselectorales, el concepto puede ser entendido en relación con laestabilidad del gobierno, en el sentido de un gobierno que seapoya en una mayoría institucional, capaz de garantizar una po-lítica eficiente para dar soluciones a las demandas de mayor de-sarrollo económico y social.

A partir de esta interrogante, existe la tentación de avanzar enel estudio de los sistemas electorales según parámetros de losrecién interesados en el tema, o sea de los economistas, partien-do de unas premisas que caracterizan su propia labor científicaen economía. El propósito aquí es reducir los problemas a con-ceptos más sencillos y evaluar los casos en forma de valores nu-méricos. Es bello y hasta brillante saber extraer la esencia de unproblema y explicarlo en términos que lo hacen parecer sencillo.Sin embargo, no toda materia se presta a esta capacidad intelec-tual. Al contrario, en el campo de la política, pensado comocampo de la ética de la responsabilidad (Max Weber), no haymayor peligro intelectual que la explicación de un fenómenocomplicado de forma sencilla. Es por ello que para la ciencia

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política como ciencia histórica, la economía ----que trata de imi-tar las ciencias exactas---- no puede servir de modelo. La econo-mía pudo establecer el vocabulario de un tratamiento cuantitati-vo y matemático de sus datos a partir del homo oeconomicus, esdecir, de un criterio identificado y constante, como dice Sartori(1979, 62). Los objetos de estudio de la ciencia política, sin em-bargo, son definitivamente más complejos, entre otras razonespor el simple hecho de que involucran a actores guiados pormúltiples valores que no pueden reducirse a un sólo principio deconducta que supuestamente gobierna la actitud de todos los ac-tores. Al respecto, vale recordar la frase de Albert O. Hirschman(1981, 269) que la peor forma de relación entre la ciencia polí-tica y la economía sería que la economía invadiera a la cienciapolítica. Debido a la multitud de variables cambiantes en acción,el reduccionismo analítico tiene sus límites. El objeto de estudiorequiere un análisis conforme al grado de su complejidad.

Por otra parte, existe el reto de desarrollar procedimientoscomparativos que puedan facilitar la evaluación sistemática delos sistemas electorales y sus reformas. Los dos apartados subsi-guientes asumen este reto, primero señalando los criterios deevaluación, y segundo elaborando un esquema de evaluaciónempírica de los sistemas electorales.

5. Criterios de evaluación. Reflexiones preliminares

Ahora enfocaremos el tema de la evaluación de los sistemaselectorales de forma sistemática. En el centro de la evaluaciónse encuentra una síntesis de las exigencias funcionales que debecumplir un sistema electoral. Comenzaremos con algunas refle-xiones preliminares con respecto a la evaluación de los sistemaselectorales, las cuales permiten comprender mejor la presenta-ción posterior de criterios. Estas reflexiones contienen asimismoalgunas advertencias.


Contrariamente a décadas anteriores, cuando el debate sobrerepresentación proporcional se basaba en concepciones normati-vas del buen gobierno o de teorías de formas de gobierno parla-mentarias, hoy en día las experiencias empíricas con los siste-mas electorales constituyen instancias de control irrenunciablesen el proceso de su evaluación. Desde la perspectiva científica,la opción por un determinado sistema electoral se funda en esteconocimiento empírico. Precisamente entre ambos, entre empi-rismo y opción, se ubican los juicios teóricos, algunos de loscuales queremos exponer a continuación. Éstos son fundamenta-les para la comprensión posterior del análisis entre los criteriosde evaluación y la comparación sistemática.

a) No existe ningún sistema electoral ideal. Tanto los efectoscomo la deseabilidad de un sistema electoral dependen dedistintos factores y variantes. El tiempo y el espacio sondeterminantes en la opción por un sistema electoral, demodo que no deben ser ignorados.

b) A un sistema electoral se le pueden plantear distintas exi-gencias, entre las cuales las más importantes son la repre-sentación (justa), la efectividad (en cuanto al funciona-miento del sistema político) y la responsabilidad (en larelación elegido-votante). La teoría o la opción que sólocontemple una exigencia no es lo suficientemente abarca-dora.

c) La valoración de las exigencias que se plantean a un sis-tema electoral depende de consideraciones teórico-demo-cráticas o de poder político-partidario.

d) Los sistemas electorales no pueden satisfacer las diferen-tes exigencias al mismo tiempo, en la misma medida y demanera absoluta. Ningún sistema electoral puede cumplirde forma óptima con todos los requisitos imaginables.Más aún, los conflictos entre diversos objetivos constitu-yen la regla. Un aumento de la capacidad funcional de unsistema electoral en determinado sentido normalmente

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conduce a una pérdida de capacidad funcional en otro;por consiguiente, los sistemas electorales concretos com-parten la característica de satisfacer las exigencias más enun determinado sentido y menos en otro.

e) La opción por un sistema electoral expresa indefectible-mente cuáles exigencias se valoran como cruciales y cuá-les como marginales. En ocasiones las opciones reflejanasimismo una falta de conocimiento de los problemas oingenuidad, como si fuera posible obtener un aumento dela capacidad funcional de un sistema electoral en un sen-tido, sin incurrir en costos en otros sentidos.

f) Los sistemas electorales que intentan satisfacer exigenciasfuncionales de distinta naturaleza constan, por lo general,de un gran número de elementos (a veces contrapuestos)en compleja interrelación. Frecuentemente, su funciona-miento y sus efectos no resultan fáciles de comprender.

Este último punto demuestra lo difícil que es satisfacer lasexpectativas puestas en el funcionamiento de los sistemas elec-torales. En ese sentido, si se espera que un sistema electoral po-sibilite un alto grado de participación y, al mismo tiempo, unalto grado de estabilidad del sistema político, quizá esto se opon-ga a otras expectativas, como que el sistema electoral sea demanejo sencillo y que se puedan calcular las repercusiones delvoto del elector individual. Este tipo de contradicción constituyela regla. A los amantes de soluciones fáciles les gusta plantearuna exigencia, o su cumplimiento, como el criterio para emitirun juicio global acerca de un sistema electoral.

6. Cinco criterios de evaluación

A un sistema electoral se le plantean distintas exigenciasacerca de su funcionamiento. A continuación, nos ocuparemossolamente de las expectativas realistas. Sin embargo, cabe seña-


lar que en el debate sobre el tema a menudo se asocian determi-nados objetivos con sistemas electorales y reformas de sistemaselectorales cuyo alcance se encuentra fuera de las posibilidadesde influencia de aquéllos. En el análisis siguiente, dejamos asi-mismo fuera de consideración las exigencias funcionales ligadasa cuestiones de poder o partidocráticas, las cuales pueden estartotalmente determinadas de manera contingente o contextual. Sise considera el debate sobre sistemas electorales a nivel mun-dial, será posible distinguir esencialmente cinco campos en loscuales se manifiestan exigencias:

1) Representación. Aquí se trata de reflejar adecuadamentelos intereses sociales y opiniones políticas en los órganos repre-sentativos. Este criterio se entiende en un doble sentido: por unlado, representación para todos, de manera que se vean repre-sentados los distintos grupos de personas, fundamentalmente lasminorías y las mujeres; por otro, representación justa, es decir,una representación más o menos proporcional de las fuerzas so-ciales y políticas, equivalente a una relación equilibrada entrevotos y escaños. Los parámetros de medición empírica son ob-vios: la falta de representación de minorías y mujeres, así comodesviaciones demasiado grandes de la proporcionalidad, que fre-cuentemente se entienden como problemáticas.

2) Concentración o efectividad. Aquí se trata de la agrega-ción de intereses sociales y opiniones políticas de tal maneraque de ellas resulten decisiones políticas y que la comunidad ad-quiera capacidad de acción política. Las elecciones se compren-den como un acto de formación de la voluntad política, mas nocomo una forma de copiar o medir las opiniones dominantes enla población.

Los parámetros de la adecuada capacidad de concentración deun sistema electoral son: a) el número o la reducción del núme-ro de partidos que obtienen mandatos en el Parlamento, y b) laformación de una mayoría partidaria o de una coalición que ten-ga carácter estable en el Parlamento. Los sistemas multipartidis-tas que sólo permiten la formación de relaciones de gobierno

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inestables son vistos normalmente como problemáticos. Por ende,este criterio comprende asimismo la cuestión de la efectividaddel sistema electoral, cuyo parámetro es si contribuye a generarestabilidad en el funcionamiento del sistema político, dado queel sistema electoral influye en el perfil de instituciones como elParlamento y el Poder Ejecutivo, así como en el proceso políti-co. No todo gobierno estable es un buen gobierno, pero resultaaltamente improbable que la inestabilidad política genere unbuen gobierno.

3) Participación. Aquí no se trata de la participación en elsentido común del término ----pues las elecciones son en sí unacto de participación política----, sino de la mayor o menor posi-bilidad de expresar la voluntad política por parte del elector yen el marco de la alternativa voto personalizado versus voto departido o de lista. Esta alternativa se asocia con un mayor o me-nor grado de relación, de conocimiento, de responsabilidad y deidentificación entre electores y elegidos. El parámetro para me-dir una adecuada participación (en el sentido restringido) permi-tida por un sistema electoral es la forma de votación personali-zada. Si ésta se halla totalmente descartada (por ejemplo bajo laforma de la lista bloqueada), ello es considerado un déficit par-ticipativo.

4) Simplicidad (o transparencia). Esta demanda constituye unrequisito orientador, pues todo intento de cumplir de forma si-multánea con los criterios de representación, efectividad y parti-cipación conduce inevitablemente a un sistema electoral máscomplicado que aquél que resultaría si se tratara de satisfacersólo uno de los criterios. Sin embargo, es válida la aspiración deque el electorado pueda comprender cómo opera el sistema elec-toral y, hasta cierto punto, que estén dadas las condiciones paraque pueda prever cuáles serán los efectos de su voto.

Por otra parte, es muy difícil señalar un parámetro preciso,dado que la evaluación depende de contingencias históricas; porejemplo, a un extranjero le podría parecer muy complicado elsistema de doble voto simultáneo de Uruguay, pero no tanto a


los uruguayos, quienes convivieron durante más de cincuentaaños con este sistema electoral. Otra valoración debe hacerse encaso de que ----en democracias aún no consolidadas---- el propiosistema electoral retarde el escrutinio y el cómputo de los votos,con el inconveniente de suscitar dudas o suspicacias respecto ala transparencia de las elecciones.

5) Legitimidad. Este último criterio engloba a todos los de-más, en el sentido de que se refiere a la aceptación de los resul-tados de las elecciones, del sistema político como un todo ----enotras palabras, de la democracia---- y del sistema electoral, es de-cir, de las reglas del juego de la democracia.

Un parámetro para juzgar el sistema electoral de acuerdo coneste criterio puede ser el de observar si dicho sistema sirve paraunir o, por lo contrario, para desunir al país. Los medios de co-municación y algunos miembros de la comunidad académicasuelen emplear el grado de abstencionismo como parámetro paramedir la legitimidad de un sistema político; no obstante, el abs-tencionismo no es tan buen indicador como se supone, ya que:en primer término, el fenómeno de la legitimidad depende demúltiples y diferentes variables; en segundo lugar, no hay unacorrelación significativa entre el grado de participación de losvotantes en las elecciones y la legitimidad del sistema democrá-tico y, en tercer lugar, los sistemas electorales pueden tener unefecto muy limitado sobre el abstencionismo.

Otro indicador de la legitimidad puede ser la extensión y laprofundidad de la crítica que recibe el sistema electoral por par-te de la opinión pública. Aquí puede abrirse un verdadero abis-mo entre la calidad técnica del sistema, por un lado, y la inten-sidad de la crítica, por el otro. En Venezuela, por ejemplo, enlos años ochenta, casi todos los especialistas en la materia esta-ban de acuerdo respecto a las virtudes del sistema electoral vi-gente, pero la opinión pública clamaba por una reforma. Al final,los candidatos a la presidencia se hicieron eco de esta solicituden sus promesas electorales y los partidos políticos acordaron lareforma del sistema electoral. Pero cuando el sistema está exen-

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to de crítica o cuando ésta es mínima, se puede suponer ciertasatisfacción con el funcionamiento del sistema y un alto gradode legitimidad.

Por último, se puede averiguar el grado de legitimidad delsistema electoral por medio de encuestas. Este indicador puedetener el inconveniente de que el encuestado esté mal informadosobre el sistema electoral en cuestión. Generalmente, el conoci-miento al respecto crece cuando se acerca la fecha de las elec-ciones, lo que, por otra parte, no constituye el mejor momentopara juzgarlo, pues entonces la apreciación del sistema electoralse vincula más con las opciones políticas del elector, lo cual lolleva a percibir el sistema electoral en términos de si es o nofavorable para su partido político. Asimismo, se presenta la dis-yuntiva entre un sistema electoral que funciona objetivamentebien y una mala apreciación subjetiva. Un buen ejemplo de estecaso es el sistema electoral boliviano que, pese a haber contri-buido de manera efectiva a la gobernabilidad del país (véaseNohlen, 1998, 369), fue decididamente rechazado por los en-cuestados.

Así, aunque sea evidente la necesidad de legitimidad del sis-tema electoral resulta difícil indagar los parámetros de su pre-sencia o ausencia.

7. Un esquema de evaluación de los sistemas electorales

La intención de las siguientes reflexiones es desarrollar unesquema general de evaluación de los sistemas electorales. Setrata de medir la capacidad funcional de los sistemas electorales,de sus reformas y propuestas de reforma.

Los criterios para esta medición constituyen las tres funcionesbásicas de representación, concentración o efectividad y partici-pación anteriormente desarrolladas. Más tarde, se asociarán lasfunciones adicionales, la de la sencillez o transparencia y la dela legitimidad. Se observa cómo los sistemas electorales cum-


plen con cada una de las funciones. Se descarta que exista unasolución que garantice el cumplimiento máximo de cada una deellas. Vale recordar que las tres funciones básicas están inversa-mente interrelacionadas, de modo que aumentar una funciónpuede significar bajar el grado de cumplimiento de una o ambasfunciones restantes. Se trata entonces de que todas y cada unaalcancen un cierto grado de realización. Eso conlleva a que laevaluación se desarrolle con un criterio relativo, difícil de cuan-tificar, y que se excluya la posibilidad de expresar razonable-mente el resultado de la medición por medio de una única cifra.Se prescinde, por ejemplo, de la media, pues esta cifra no per-mite diferenciar la variación entre los extremos, entre situacio-nes muy diversas que justamente hacen la diferencia. Me refieroa un cumplimiento máximo de una función y mínimo de otra, locual tiene la misma expresión cuantitativa que un cumplimientomediano de ambas funciones. El criterio de mayor alcance esentonces el de un cierto equilibrio en el cumplimiento de lasfunciones por parte de los sistemas electorales. Este criteriotampoco es absoluto, pues el grado aconsejable equivalente alequilibro depende de factores contextuales. Nuestro esfuerzo en-tonces está dirigido a la medición cuantitativa de lo que ----enprincipio---- es una cuestión cualitativa.

A fin de comprender mejor lo expuesto, comencemos con ladicotomía entre los principios de representación que se percibentambién como tipos básicos de sistemas electorales: representa-ción por mayoría y representación proporcional. En el cuadro 1se observa que estos dos principios se diferencian por perseguirfunciones opuestas. El ‘‘más’’ (+) significa que la función secumple, el ‘‘menos’’ (----) lo contrario, que no se cumple (o queincluso no es el objetivo mismo del principio de representación).

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CUADRO 1. COMPARACIÓN EVALUATIVA A NIVELDE LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA REPRESENTACIÓN

Tipo básicode sistemaselectorales

Representación Concentración Participación

Representaciónproporcional

+ ---- ----

Representaciónmayoritaria

---- + +

Como hemos señalado más arriba, los principios de represen-tación constituyen categorías demasiado gruesas para el análisis,pues integran sistemas electorales que tienen efectos muy dife-rentes. El cuadro 2 demuestra cómo algunos tipos de sistemaselectorales que integran una u otra de las categorías básicas,cumplen de forma diferente con las funciones claves. Se observaque dos tipos de sistemas electorales colocados en categoríasantagónicas, la representación proporcional personalizada y elsistema segmentado, cumplen en grado similar con las funcionesconsideradas. Se percibe asimismo que lo hacen de forma simul-tánea y equilibrada, de modo que se impone la idea de diferen-ciar entre los tipos de sistemas electorales según su capacidadde llegar a un cierto equilibrio entre las funciones a cumplir.

CUADRO 2. COMPARACIÓN EVALUATIVA ENTRE TIPOSDE SISTEMAS ELECTORALES

Tipos básicos Tipos Representación Concentración Participación

Representaciónproporcional

Proporcionalpuro

Proporcionalpersonalizado

+

+

----

+

----

+

Representaciónmayoritaria

MayoríarelativaSistema

segmentado

----

+

+

+

+

+


Continuando con el desarrollo del esquema evaluativo, el cua-dro 3 demuestra que los sistemas electorales que llamamos clá-sicos ----entre ellos el sistema de mayoría relativa y la represen-tación proporcional pura---- no llegan ni aspiran a un equilibrio,pues han sido pensados en función de una o a lo mejor dos delas tres funciones ----esto se confirma en todo el debate bicente-nario sobre sistemas electorales----, mientras que los sistemascombinados ----comúnmente llamados mixtos---- son capaces delograrlo.

CUADRO 3. LA FORMA DE CUMPLIMIENTO DE LAS TRES

FUNCIONES: EQUILIBRIO O DESEQUILIBRIO

Cumplimiento de lastres funciones

Grupo de sistemaselectorales

Tipos de sistemaselectorales

Desequilibrio Clásicos

Mayoría absolutaMayoría relativaProporcional puroProporcional en distritosplurinominales grandes

Equilibrio CombinadosProporcionalpersonalizadoSistema segmentadoSistema compensatorio

Esta evaluación nos lleva a sostener que existen tipos de sis-temas electorales superiores a otros siempre que la comparaciónse base en los argumentos de multifuncionalidad y equilibrio.Entonces, una posibilidad de evaluación de los sistemas electo-rales vigentes y de las reformas propuestas consistiría en deter-minar a qué tipo de sistema electoral corresponden o conduci-rían. La interrogante constituiría una primera aproximación alproblema de evaluación comparativa relativamente sencilla. De-finiendo bien el sistema electoral según la tipología a nuestradisposición se determina en el mismo instante su calidad.

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En el siguiente cuadro hemos desglosado a modo de ejemploocho sistemas electorales actualmente vigentes en América Lati-na para la elección de una representación nacional (en caso deunicameralismo) o bien de la cámara de diputados. Como puedeobservarse, los valores asociados al cumplimento de las tres fun-ciones por parte de los sistemas electorales varían del extremosuperior hacia el inferior de los tipos de sistemas electorales: deun estado de desequilibrio en favor de la representación, pasan-do por el del equilibrio, hasta llegar a un nuevo estado de dese-quilibrio que prioriza la participación. En este cuadro, los dos‘‘más’’ (+ +) pretenden enfatizar el extremo en el cumplimientode la función, mientras que los ‘‘más’’ acompañados por el sig-no ‘‘menos’’ (+ ----) indican que el efecto del sistema respecto ala función en cuestión es ambivalente.

CUADRO 4. TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES EMPÍRICOS*

Tipo de sistemaelectoral

Casos Funciones

Representación Concentración Participación

Proporcionalpuro

2 + + ---- ----

Plurinominalgrandes distritos

1 + ---- ----

Plurinominal nobloqueado

2 + ---- ---- ----

Proporcionalpersonalizado

2 + + +

Personalizadosegmentado

1 + + +

Binominal 1 ---- + ---- +

Plurinominalpequeñosdistritos

1 ---- + + ----

Plurinominalvoto múltiple

1 ---- ---- + +

* Argentina, Colombia, Chile, Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú, Paraguay, Uruguay, Vene-zuela y México.


Una vez más vale diferenciar, debido a que los efectos esta-blecidos en el cuadro 4 son efectos teóricos, de modo que en laempiria pueden ser alterados por la ingerencia de factores es-tructurales o coyunturales particulares. Por ejemplo, en el casodel binominalismo, en Chile se consigue una proporcionalidadbastante alta entre votos y escaños para los partidos que sabenformar alianzas electorales. Entonces, con respecto a este país,en el rubro ‘‘representación’’ tendría que aparecer en vez de un‘‘más’’ (----) un ‘‘menos’’ (+). Así se podría objetar la evaluaciónpropuesta. Sin embargo, abstraer el modelo de evaluación sólo apartir de una única experiencia no parece conveniente. Vale re-cordar que la clasificación de los sistemas electorales no se es-tablece con base en sus resultados empíricos, pues ellos cambiansegún los contextos en que operan. El procedimiento analíticoque proponemos es el de estudiar la diferencia entre el efectohipotético del sistema electoral y su efecto real y averiguar lasrazones de esta diferencia.

Con relación a la ingeniería política, no nos interesa sólo laevaluación de los sistemas electorales, sino también la de loselementos técnicos que contribuyen a que los sistemas electora-les tengan éste u otro efecto e impacto en el cumplimiento delas funciones de representación, efectividad y participación. Enel cuadro 5 se indican los efectos que tienen algunos elementostécnicos y su variación. Empezamos con un dispositivo legal oconstitucional, la simultaneidad o no de las elecciones parla-mentarias con las presidenciales. En otra oportunidad (Nohlen,en Nohlen, Picado y Zovatto, 1998, 179 y ss.) hemos estableci-do tres grados de simultaneidad de los dos tipos de elecciones:su celebración en el mismo día, con la misma boleta o con elmismo voto. Aquí nos referimos sólo a la conexión menos estre-cha. Esta simultaneidad de las elecciones aumenta la concentra-ción o efectividad del voto. Otra variable más allá de lo que porlo general se incluye en el ámbito de los sistemas electorales esel tamaño del Parlamento (una excepción es Lijphart, 1994). Amayor número de escaños, mejora la función de representación.

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El formato del distrito es la variable más importante dentro delámbito del sistema electoral propiamente tal. Cuando aumenta ladimensión de las circunscripciones se favorece la función derepresentación. Claro está que un cambio de tamaño en direc-ción inversa produce mayor concentración y efectividad. El ejer-cicio práctico consiste en recordar nuestros conocimientos sobrelos efectos de los elementos técnicos de los sistemas electorales(véase Nohlen, 1998, 52 y ss.) y relacionarlos con los tres crite-rios de evaluación.

CUADRO 5. EVALUACIÓN DE LOS ELEMENTOS TÉCNICOS

Elementosindividuales

Representación Efectividad Participación

Simultaneidad ---- + 0

Mayor númerode escaños

+ 0 0

Mayor tamañode distritos

+ ---- 0

Personalizacióndel voto

0 0 +

Listassemi-abiertas

0 0 +

Barreras legales ---- + 0

Fórmula d’Hondten lugar de Hare

---- + 0

Esta evaluación es muy esquemática y por ende tiene sus li-mitaciones. Es importante tomar en cuenta también la intensidado el alcance del efecto, fenómeno gradual que no se presta a unasencilla evaluación clasificatoria.

De todos modos, para los interesados en reformas electorales,es imperioso manejar el tema a fin de poder pronosticar los efec-tos grosso modo. A esto sigue el análisis empírico-operativo des-


tinado a estudiar los efectos reales que tendrían los elementostécnicos, considerando las circunstancias concretas del caso.

Con este instrumento analítico en mano, es posible detectartendencias generales en el desarrollo de los sistemas electoralesen relación con los criterios de evaluación. A modo de ejemplo,observamos las reformas electorales en América Latina en la dé-cada de los noventa.2 Notificamos reformas del tipo de sistemaelectoral en cinco países que evaluamos en el cuadro 6.

CUADRO 6. REFORMAS ELECTORALES EN CINCO

PAÍSES DE AMÉRICA DEL SUR

Reformaselectorales en

América Latina

Representación Efectividad Participación

Bolivia = = +

Venezuela = = +

Ecuador + — — +

Perú + — + — —

Uruguay = = + —

En los demás países latinoamericanos se produjeron cambiosen algunos elementos técnicos, en la cantidad de escaños, en ladistritación, en el grado de simultaneidad de las elecciones, ca-racterísticas que no caben ser desglosadas aquí.

Considerando la totalidad de las reformas que tuvieron lugaren la década de los noventa, se podría decir que la legislaciónelectoral en América Latina estuvo orientada hacia la profundi-zación de la función de representación. Se observa también unamayor atención al criterio de la participación. Sin embargo, no

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2 Para una aplicación más exhaustiva del sistema de evaluación propues-to por Nohlen, véase Payne et al., 2002 (N. de la E.).

se mejoró de forma significativa la función de la efectividad delsistema electoral.

8. Sistemas electorales y gobernabilidad

Hasta ahora hemos expuesto (1) que las instituciones poseenun peso relativo, (2) que la cultura política tiene mucha inciden-cia en el desempeño de las instituciones, (3) que el factor siste-ma de partidos como variable independiente juega un rol impor-tantísimo en los efectos de los sistemas electorales, (4) que lapolítica como campo operativo no permite el reduccionismo pro-pio de la ciencia política, (5) que estas observaciones tienen queser tomadas en cuenta por los cientistas políticos con vocaciónde ingeniería política, (6) que el diseño institucional tiene queser singular y contextual, (7) que la evaluación de los sistemaselectorales tampoco permite un enfoque reduccionista orientadoa expresar por un dato único y cuantitativamente mensurableuna relación que en la realidad es muy compleja, (8) que estaevaluación tiene que estar regida por más de un criterio, (9) quelos sistemas electorales en algunas ocasiones cumplen con másde una o de dos funciones y que lo hacen de forma balanceada,(10) que el equilibrio de las funciones no es una ambición haciala uniformidad, sino una adecuación dinámica y cambiante deacuerdo a las necesidades de tiempo y lugar. Esta serie de ob-servaciones antecedió nuestro esquema de evaluación y junto aél constituye la obertura del tema de la relación entre sistemaselectorales y gobernabilidad. No es una relación causal unilineal.Precisamente por su complejidad, su contingencia, esta relaciónno es determinable fácilmente, tampoco se la puede invertir através de recetas universales, efectivas o no en otras circunstan-cias. Arend Lijphart propone la representación proporcional,Giovanni Sartori el sistema de mayoría absoluta. Aquí nos abs-tenemos de indicar un sistema electoral como receta específicapara todo el universo de diversas contingencias. No enseñamos


el sistema electoral que sería mejor para resolver los problemasde gobernabilidad sin mencionar lugar y tiempo. La respuestatiene que ser individual, dirigida a casos concretos.

Lo que sí resulta evidente es que se sugiere aplicar una deter-minada metodología en el proceso de análisis de las alternativasen juego y de sus respectivas viabilidades, siempre teniendo encuenta que las reformas propuestas consideren los efectos queprobablemente tendrán sobre la gobernabilidad democrática.Esta consideración ya significaría un avance en el discurso polí-tico en América Latina, pues son los partidos políticos los quese manifiestan a menudo por una mayor representación, son lasorganizaciones de la sociedad civil las que demandan mayorparticipación, mientras que la función de concentración o efec-tividad queda sin respaldo, con excepción tal vez del mundoempresarial y de las organizaciones internacionales que apoyanel desarrollo electoral ----como CAPEL, IFES o InternationalIDEA---- o el desarrollo económico y social de las democraciasen los países en vías de desarrollo ----como el Banco Interameri-cano de Desarrollo----.

La sugerencia de procedimiento en el proceso de elaboracióno reforma de un sistema electoral de acuerdo a la demanda pormayor gobernabilidad democrática sería entonces la siguiente:

Primero. Se trata de diseñar y consensuar un sistema electo-ral que atienda los tres criterios básicos de evaluación. En estequehacer, corresponde tener en cuenta que hay trade offs entrelas diferentes funciones, de modo que no es posible maximizaruna función sin que se generen repercusiones sobre las demás,error que se comete a menudo en el debate político e inclusocientífico sobre sistemas electorales. El objetivo consiste enton-ces en lograr un sistema electoral capaz de cumplir en un ciertogrado con cada una de las funciones y de llegar a un cierto equi-librio entre ellas. A este propósito se suma el desafío relaciona-do con el cuarto criterio, el de la sencillez o transparencia. Lamanipulación potencialmente irrestricta de elementos técnicostendente a buscar determinados efectos y a atenuar o evitar otros

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se ve restringida sin embargo por el imperativo de mantenerhasta cierto punto la sencillez, la simplicidad, del sistema elec-toral. Hay que respetar el factor humano. El sistema electoraldebe ser inteligible, humanamente viable. Este aspecto constitu-ye una de las fuentes de legitimidad del sistema electoral, recur-so que necesita para el ejercicio de su función global en un sis-tema político.

Segundo. Vale distinguir entre un diseño abstracto-general yotro concreto-específico, alternativa que distancia el enfoquenormativo del histórico-empírico en sistemas electorales. Paraeste último, importa decididamente el contexto no solamentecomo un conjunto de factores que influye en la relación entresistemas electorales y sus efectos, sino también para el diseñode los sistemas electorales. Más allá del realismo que profesaesta escuela de pensamiento institucional respecto a la capaci-dad del/de la cientista social en ejercer un constitucional engin-geering, dado que percibe el institution building como un procesopolítico altamente dependiente de los actores políticos mismos, eldiseño concreto-específico toma en cuenta las circunstancias delugar y tiempo. Esto conduce a la búsqueda, respecto a las tresfunciones básicas, no del equilibrio perfecto sino del equilibrioespecífico vinculado a las peculiaridades del caso. Así, en socie-dades homogéneas, el supuesto equilibrio podría inclinarse máshacia la concentración y la efectividad del voto, mientras que ensociedades marcadas por una alta heterogeneidad tendría que en-fatizarse la función de la representación. Se trata entonces deequilibrios con gravitaciones específicas variables.

9. Síntesis

En el marco del diseño y la evaluación de los sistemas elec-torales, un acabado análisis no puede sino iniciarse con una pon-deración mesurada de la incidencia de las instituciones en el de-sarrollo político. Frente a posturas netamente institucionalistas y


otras de corte más ‘‘blando’’ que colocan en el centro de la cau-salidad a la cultura política, el enfoque histórico-empírico afirmaque si bien las instituciones cuentan, su rol y desempeño depen-den de la contingencia política conformada por una combinaciónde factores de variada índole.

En el ámbito del debate institucional, los sistemas electoralesson parte de una tríada a la que también pertenecen las formasde gobierno y los sistemas de partidos. Vale distinguir esta últi-ma institución política de las demás, por cuanto ----como varia-ble---- los sistemas de partidos son considerados una función delas opciones tomadas respecto a las otras dos instituciones. Seríairrisorio decidirse teóricamente por un determinado sistema departidos, pues éste es sólo un resultado configurativo. El sistemade partidos responde a las influencias de otros factores, dentro delos cuales sólo algunos son pasibles de cierta intervención tec-nológica (por ejemplo sistema electoral y sistema de gobierno).Sin embargo, una vez configurados (variable dependiente), lossistemas de partidos generan a su vez una serie de efectos sobreotros fenómenos políticos (variable independiente).

Mientras el enfoque histórico-empírico tiene plena concienciade esta complejidad político-institucional, sabe también de lastendencias reduccionistas de la ciencia política. Toda aproxima-ción científica a un objeto de estudio real termina por reducir lacomplejidad de éste a una serie de dimensiones manejables cien-tíficamente. Distanciándose de una perspectiva normativo-abs-tracta a nivel teórico y de ingeniería social-tecnológica a niveloperativo, el enfoque histórico-empírico trabaja inductivamente,partiendo de lo real hacia una generalización de alcance mediopara volver luego ----en el nivel operativo---- al objeto de estudiocon una pretensión más modesta de consulting político que con-sidera el desarrollo histórico. Así, el diseño institucional en elámbito histórico-empírico es de corte particular, atado a lo con-textual.

Concomitante a esta posición es la convicción de que no exis-te ningún sistema electoral ideal, que los sistemas electorales

124 DIETER NOHLEN

cumplen con distintas exigencias de diferente modo y grado,que en la valoración de estas exigencias intervienen considera-ciones de tipo teórico-democráticas como así también de poderpolítico-partidarias y que la opción por un determinado sistemaelectoral depende de la ponderación de las diversas exigenciasen relación con el sistema electoral en vigencia en su contextode funcionamiento específico.

Representación, concentración/efectividad, participación, sim-plicidad y legitimidad, como exigencias impuestas a los siste-mas electorales, conforman a su vez los criterios a través de loscuales pueden ser evaluados en su funcionamiento. Concentrán-dose en las tres primeras exigencias puede establecerse un es-quema de evaluación que nos permita comparar tanto los tiposbásicos de sistemas electorales como los demás tipos a un nivelde abstracción menor. Este mismo esquema puede utilizarse a lahora de analizar qué dirección tomaron las reformas electorales,por cuanto se puede observar qué exigencias se optó por priori-zar y cuáles otras sufrieron un debilitamiento en consecuencia.Desde una perspectiva más global y sistémica, puede ademásconsiderarse y compararse de qué modo (equilibrio o desequili-brio) determinados sistemas electorales cumplen con los requisi-tos tematizados.


VII. PERCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACIA Y DESARRO-LLO POLÍTICO EN AMÉRICA LATINA . . . . . . 127

1. Datos de percepción y desarrollo sociopolítico anivel regional . . . . . . . . . . . . . . 131

2. Datos de percepción y desarrollo político a nivelde los países . . . . . . . . . . . . . . 149

3. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 160

VII

PERCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACIAY DESARROLLO POLÍTICO EN AMÉRICA LATINA*

Quisiera agradecer a Transparencia y a Rafael Roncagliolo, porhaberme invitado a interpretar a mi manera como politólogocomparatista y contextualista los datos de Latinobarómetro de laentrega 2002. Quisiera agradecer asimismo a Marta Lagos, di-rectora ejecutiva de Latinobarómetro, por haberme procurado lainformación necesaria para mis reflexiones en torno a las per-cepciones sobre la democracia y al desarrollo político en Amé-rica Latina.

Los datos que Marta Lagos recogió son datos de la culturapolítica en términos de cómo se entiende este concepto a partirde los estudios de Almond y Verba de los años sesenta. Son da-tos que hacen referencia al ámbito subjetivo de la política, datosde percepciones sobre la política y especialmente sobre la de-mocracia. Con la entrega de los datos en el Informe de PrensaLatinobarómetro 2002, Marta realizó algunos comentarios. Mipapel hoy no puede consistir en confirmar o no sus datos deencuestas, conforme al tipo de diálogo que suele desarrollarseentre los cientistas sociales cuando se enfrentan teorías y los ar-

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* Conferencia pronunciada en el foro “Estado, Sociedad Civil y Democra-cia en las Américas”, a un año de la Carta Democrática Interamericana, orga-nizado por Transparencia Internacional IDEA y el BID, en Lima, el 26 de sep-tiembre de 2002. Claudia Zilla me apoyó en la preparación de este trabajo.Agradezco la ayuda y comentarios constructivos de Jorge Lazarte, Rainer-OlafSchultze y Daniel Zovatto.

gumentos conceptuales y empíricos que las sustentan. Tampocoentraré en el debate sobre el método, el instrumento técnico queutilizan los encuestadores en general y Latinobarómetro en par-ticular (véase Kaase, 1999). No es mi campo. Allí están los da-tos y los acepto sin reservas como percepciones sobre la políticaen América Latina. Mi punto de partida como politólogo com-paratista son estos mismos datos que trataré de interpretar y deinterrelacionar con otros datos de tipo diferente. Estos datos di-ferentes enfocan la política de forma supuestamente objetiva yreal. Son datos sobre sistemas políticos, gobiernos, partidos polí-ticos, políticas públicas y lo que sucede en política. La interre-lación de los datos de percepción subjetiva y de observación su-puestamente objetiva (véase, al respecto, Berger y Luckmann,1966) conduce sin duda a interpretaciones alternativas del desa-rrollo político de América Latina.

A este respecto, permítanme un comentario introductorio: esuna opinión compartida por todos que los datos de Latinobaró-metro constituyen una fuente de información de extraordinariaimportancia. Hoy en día un estudio sobre el desarrollo de la po-lítica, la economía y la sociedad en América Latina no puedeprescindir de los datos de Latinobarómetro. Si ha habido avan-ces en las ciencias sociales en América Latina, me parece quevale destacar el mejoramiento de nuestras fuentes empíricas. Es-tos informes estadísticos que Marta Lagos nos ofrece cada añorespecto a las sociedades latinoamericanas y lo que ellas piensansobre sí mismas, son imprescindibles para el diagnóstico de lapercepción subjetiva de la política latinoamericana contemporá-nea. Son altamente valorados en ambos ámbitos: en política, losdatos de encuestas son una base informativa de gran valor paralos que toman decisiones políticas. En ciencias sociales, los da-tos de Latinobarómetro tienen la gran ventaja de abrir caminoshacia el conocimiento de la cultura política en América Latina.Permiten comparaciones entre países, entre regiones y, gracias ala secuencia de entregas anuales, hacen posible conocer la esta-

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bilidad temporal de las orientaciones de la gente y sus modifica-ciones graduales.

Sin embargo, vale enfatizar dos puntos que se dirigen a la en-cuesta como método de observación en general: primero, los da-tos de encuestas representan sólo una perspectiva de la realidadpolítica y, segundo, ellos son ciertos respecto a lo que miden,las opiniones y creencias de la gente, pero esto no equivale adecir que estas opiniones y creencias medidas sean correctasrespecto a los fenómenos a los cuales se refieren. Como decíaSidney Verba a mediados de los años sesenta al definir culturapolítica: estos datos no transmiten lo que sucede efectivamenteen el mundo de la política, sino lo que la gente piensa, cree ysiente que sucede o debería suceder en esta esfera (Verba, 1965,516).

Los críticos de Latinobarómetro, sean investigadores o me-dios de comunicación, a menudo se olvidan de la naturaleza delos datos de cultura política. Los datos se refieren a percepcio-nes y no a los hechos mismos. Los críticos frecuentemente mez-clan y confunden los dos tipos de informaciones. De manerasimplista, comparan la realidad supuestamente objetiva de losacontecimientos con la percepción subjetiva de la gente y recha-zan por ejemplo los datos de Latinobarómetro por no correspon-der con la visión realista de la política que ellos manejan. Sinembargo, los investigadores de la cultura política no sostienenque las opiniones o creencias de la gente son correctas respectoa los objetos a los cuales se refieren. En sus estudios, sólo mi-den las opiniones y creencias. Incluso no les debe importar siestos datos constan de conocimientos y de criterios de evalua-ción. Por otra parte, es evidente que las opiniones y creencias dela gente distan mucho de la supuesta realidad política objetiva.No es nada nuevo para los propios encuestadores que los datosde encuestas necesitan una interpretación, que tienen que sercontextualizados. Así, para superar posibles deficiencias de aná-lisis, es obvio que el cientista político tiene que ampliar sus he-rramientas y sus fuentes de datos, por ejemplo considerando da-


tos sobre estructuras formales e informales de la política, paraanalizar bien, de forma comprensiva, el objeto de su estudio, lapolítica.

Por lo demás, la característica propia de los datos de encuestaconsiste en transformar fenómenos cualitativos con muy distin-tas significaciones, a veces complejos y multifacéticos, en cifrassencillas, sobre la base de conceptos supuestamente uniformes,o sea en datos cuantitativos. La tarea del cientista social es com-parable al proceso de recoloración semántica en el campo de losindicadores sociales, o sea, la adecuación interpretativa de los re-sultados de encuesta a una comprensión más cabal de los fenó-menos en estudio. Este trabajo es de tipo conceptual y empírico.Lo conceptual se refiere a ----por ejemplo---- las significacionesque se dan a los conceptos que parecen uniformes pero que enrealidad suelen ser plurales. La gente atribuye a mismos concep-tos distintas significaciones. Esto es especialmente cierto si com-paramos naciones. La relatividad contextual de los conceptosestá ampliamente discutida en la literatura pertinente como elmás serio obstáculo a la ‘‘cross-contextual validity of the empi-rically testable explanatory theory’’ (Mayer, 1989, 57). Lo em-pírico se refiere a las experiencias históricas de las sociedadescomparadas (e incluso de los individuos, cuando bajamos a estenivel) que suelen ser diferentes y cambiantes, circunstancias queel cientista social tiene que tomar en cuenta.

Así, los datos de encuestas requieren una cuidadosa interpre-tación. Necesitan una confrontación con otros datos, con los con-textos de los cuales emanan, una confrontación con espacio ytiempo. Por lo demás, requieren de la comparación cualitativapara poder entender bien su alcance (Kaase, 2002, 135 y ss.).

Dicho esto, quisiera entrar en el tema de fondo. En la primeraparte daré mi lectura de los datos de Latinobarómetro en el ni-vel de la región y trataré de diseñar las tendencias generales enel desarrollo de la democracia en el subcontinente en los últimosaños. El argumento se mueve a nivel regional, con base en la

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media que presenta América Latina, y casos individuales que secitan entran sólo para ilustrar su validez.

En la segunda parte interpretaré los datos de Latinobarómetropaís por país, tomando en cuenta las diferencias entre ellos. Eneste nivel, ya cuentan más los contextos específicos; aquí no sepuede prescindir de datos cualitativos, pues ‘‘all meaning is lo-cally determined’’ (véase Peters, 1998; Landman, 2000). Al mis-mo tiempo se impone la necesidad de considerar problemas me-todológicos. Para terminar, trataré desde un enfoque comparatistael alcance analítico de las percepciones sobre la democracia enAmérica Latina.

1. Datos de percepción y desarrollosociopolítico a nivel regional

En general, los datos de 2002 confirman buena parte del cua-dro que ya conocemos a partir de los resultados de las encuestasanteriores. Se podría decir que las orientaciones de la culturapolítica en América Latina a nivel regional presentan una acen-tuada persistencia temporal. Hay modificaciones, pero éstas songraduales y en su mayor parte se inscriben en las tendencias demás larga data, aunque el periodo de observación en total sólocubre seis años. Es positivo que cada año, con la prolongaciónde la serie histórica, se mejoren nuestras perspectivas de estu-dios comparativos en el tiempo, comprobando persistencias oaveriguando modificaciones.

Aquí ya vale introducir las observaciones de la política enAmérica Latina por otros medios. Me parece que la política quevivimos cotidianamente es cambiante, incluso ha cambiado ----ami modo de ver---- más intensamente de lo que los propios datosde Latinobarómetro revelan. Me refiero a una observación bas-tante compartida en América Latina: los desarrollos democráti-cos en la región en general han incursionado en caminos decomplicados a críticos, debido al estancamiento económico, al


aumento del desempleo y de la pobreza, a las crisis financieras,a la desilusión respecto del neoliberalismo, a los efectos de lapolítica de privatización, etcétera.

A estos fenómenos se agregan las situaciones peculiares decada país ----diferenciación en la cual vamos a incursionar en lasegunda parte de este trabajo----, algunas positivas, como el de-sarrollo de Perú, pensando en el rescate de la democracia, en laelección de un gobierno democrático a través de unas eleccioneslibres y honestas, pero en la gran mayoría problemáticas, hastanegativas, incluyendo de nuevo a Perú, pensando esta vez en eldesarrollo político posterior a la elección de Alejandro Toledo,en el rapidísimo desgaste del gobierno democrático. La opiniónpública, presente en los medios de comunicación, recogida enlos diálogos entre amigos ----más relativa a contextos coyuntura-les que a la cultura política----, reflejó esta realidad diferente. EnAmérica del Sur, sólo Chile pudo ----dentro de lo que cabía----presentar un balance de estabilidad en lo político, económico ysocial, lo que ni excluyó internamente un discurso político dedesencanto y frustración ni se puede reconocer en la percepciónde la gente a través de los datos de Latinobarómetro.

Así, los datos de Latinobarómetro se encuentran con otros da-tos, datos históricos y datos al alcance de cada individuo a tra-vés de la vivencia o de la participación política tal vez porquese informa y porque opina informadamente. ¿Cuál es la relaciónentre estos grupos de datos? ¿Cómo interrelacionarlos en el aná-lisis? ¿Y en caso de discrepancia entre datos, en cuáles apoyar-se? Estas interrogantes no son nuevas y nos acompañan tambiénhoy.

A. La democracia: contexto y concepto

Antes de entrar en el análisis del desarrollo de la democraciaen América Latina a nivel regional, vale destacar la situaciónhistóricamente espectacular que vive la región desde mediadosde los noventa, desde el inicio de la serie de datos de Latinoba-

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rómetro: de allí a esta parte, no existe ninguna alternativa de ré-gimen viable a la democracia que se autodenomine no-democra-cia. El contexto histórico, las experiencias nacionales y las cir-cunstancias internacionales actualmente no dan para un régimenexplícitamente autoritario. Esto es un gran avance que se haconsolidado en los últimos años, dado que este desarrollo inclu-ye valores e instrumentos que difieren del autoritarismo. Hoy endía, cualquier régimen con perspectivas de viabilidad en la re-gión tiene que celebrar elecciones y declararse democrático. Leconviene institucionalizar la política, dar ciertas garantías deprotección de los derechos humanos y mantener un sistema ju-dicial, es decir, introducir elementos de una democracia que yalo distancian de un régimen autoritario. Este desarrollo positivono carece de costo. En primer lugar, a nivel teórico, se creanproblemas conceptuales en torno a la significación de la noción‘‘democracia’’. En segundo lugar, a nivel empírico, tal vez sur-jan problemas de desvalorización de la democracia a mediano olargo plazo por contener demasiados elementos cuestionables.

La no-viabilidad de regímenes no-democráticos conduce a laintegración de sistemas políticos de dudosas características de-mocráticas en la noción ‘‘democracia’’. Esta extensión del con-cepto de democracia crea problemas de análisis comparativo,como sabemos bien a partir de las enseñanzas de Giovanni Sar-tori sobre ‘‘Formation and Misformation of Concepts in Compa-rative Politics’’ (Sartori, 1992a). El comparativista en cienciapolítica tiene que manejar con mucho cuidado las diferenciascategoriales y las graduales. Así, tiene que diferenciar, el casodado, entre democracias con elementos autoritarios y autoritaris-mos con elementos democráticos. Actualmente, la tendencia enAmérica Latina es no diferenciar. Basta celebrar elecciones pe-riódicas para que un país pase a integrar la categoría ‘‘democra-cia’’. Este reduccionismo puede influir en la valorización de lademocracia. Si los aspectos no-democráticos que se mantienenen la democracia dejan de ser percibidos como en principio noacorde con la democracia y pasan a ser percibidos como carac-


terística integral de la propia democracia, esto puede originaruna profunda crítica a la democracia y por consiguiente promo-ver la desafección. Recuérdese la crítica a la democracia de losaños sesenta y setenta en términos de su denominación comodemocracia formal, preludio del derrumbe de las democracias enaquellos decenios.

Ahora bien: la alternativa en América Latina en cuanto altipo de régimen político a partir de mediados de los años noven-ta no es tanto entre democracia y régimen autoritario, sino entredemocracia y tipos intermedios, difíciles de clasificar, porquepueden representar una variante del autoritarismo o una varianteo un subtipo de la democracia (véase Linz, 2000, XL). En estesentido, es muy oportuna la nueva tendencia en ciencias socialesde estudiar la democracia hacia adentro, preguntando por la ca-lidad de las democracias. Es positivo siempre que los criteriosde su medición no vayan demasiado lejos de lo que comparati-vamente esté al alcance de los países.

B. Democracia: apoyo y satisfacción

El primer grupo de datos se refiere al apoyo difuso y especí-fico a la democracia. Estos datos cuentan entre los clásicos delestudio de la cultura política. En América Latina, la democraciasigue siendo el tipo de sistema político preferido. El 56 % de losentrevistados se expresa en estos términos. Pero vale considerarlas circunstancias peculiares que vive América Latina en la últi-ma década. Como ya dijimos, prácticamente no existe ningunaalternativa real a la democracia. En estas condiciones, el apoyodifuso a la democracia por parte de la población parece inclusobajo. Respecto a la satisfacción con la democracia, aunque semejora un poco comparado con el año anterior (27% vs. 25%),este indicador de apoyo específico queda asimismo bajo y lejosdel nivel del mejor año, 1997 (41%). Se puede suponer una es-trecha relación entre la satisfacción de la gente con la democra-cia por su funcionamiento y el desempeño económico del go-

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bierno. Esta relación se confirma por el hecho de que 1997 nosólo fue el año de mayor satisfacción con la democracia sinotambién el año económicamente más exitoso del periodo en ob-servación.

CUADRO 1. DEMOCRACIA-AUTORITARISMO-INDIFERENCIA(AMÉRICA LATINA)

Pregunta: Dígame ¿con cuál de las siguientes frases está másde acuerdo?

Respuestas: La democracia es preferible a cualquier otra for-ma de gobierno. En algunas circunstancias, un gobierno autori-tario puede ser preferible a uno democrático. A la gente comouno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no de-mocrático.

1996 1997 1998 1999-2000 2001 2002Democraciaes preferible

61 62 62 62 48 56

Da lo mismo 16 15 16 17 21 18Gobierno autoritario 18 18 17 17 19 15

Ns/Nr 5 5 4 5 12 11N = 18.717 17.767 17.907 18.125 18.135 18.522

Fuente: Latinobarómetro 1996-2002.

En teoría, el apoyo difuso a la democracia por parte de la po-blación permite superar en relación a su continuidad los perio-dos en que bajan los apoyos específicos como consecuencia deuna menor efectividad del gobierno. Dado que en América Lati-na efectivamente la economía no pudo mantener el ritmo de cre-cimiento, la interrogante es si se puede interpretar la continuidadde la gente en apoyar de forma difusa a la democracia, aunqueella no cumpla con las espectativas económicas, como una ten-dencia a disociar la legitimidad de la democracia del quehacereconómico, como lo propone Latinobarómetro. Al respecto, ten-go mis serias dudas por dos razones.


La primera razón se refiere explícitamente a la relación entreambos fenómenos, y consiste en que me parece prematuro soste-ner esta tesis, pues considero el tiempo de observación demasia-do corto. A falta de una experiencia de un permanente estanca-miento de la economía, sentido como crisis económica estructural,causado por el modelo económico que propulsa el gobierno, sepodría subestimar el efecto que tendrá la insatisfacción con lademocracia sobre el apoyo difuso a la democracia a medianoplazo. Para indagar mejor esta interrogante, vale recurrir a otrosdatos de Latinobarómetro. Tenemos que tomar en cuenta que laproporción de gente a la que no le importa que un régimen au-toritario se imponga alcanza el 50%. Y contestando la preguntaconcreta, qué importaría más, el desarrollo o la democracia, el52% de la población prefiere el desarrollo, el 25% la democra-cia (ambos por igual 17%). Me parece que estos datos confir-man que la baja efectividad de las instituciones democráticasatañe la legitimidad de la democracia. La existencia de esta re-lación resulta aún más clara cuando la pensamos en forma dife-rente. Con mayor efectividad, con el desarrollo económico y so-cial alcanzado con la democracia, se podría dejar de lado ladisyuntiva y aumentar la legitimidad de la democracia.

CUADRO 2. DEMOCRACIA VERSUS DESARROLLO ECONÓMICO(AMÉRICA LATINA)

Pregunta: Si usted tuviera que elegir entre la democracia y eldesarrollo económico, ¿qué diría usted que es más importante?

2002

Desarrollo es lo más importante 52

Democracia es lo más importante 25

Ambas por igual 17

Ns/Nr 7

N = 18.522

Fuente: Latinobarómetro 2002.

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Dicho esto, la segunda razón se refiere a la legitimidad ycuestiona su actual estado en relación con la democracia enAmérica Latina en cuanto a su contenido. Debido a la falta deuna alternativa no-democrática, como ya señalábamos, el con-cepto de democracia se caracteriza por una gran extensión queimplica a su vez una pérdida de intensidad del concepto. Estagran extensión hace posible que actores, que por cierto profesanvalores autoritarios y practican comportamientos contrarios a lademocracia, tomen a la democracia como lema en su discurso ysu lucha política. Así se confunden en la percepción de la gentedemocracias con situaciones no-democráticas. Latinobarómetrotambién lo constata y lo cito: ‘‘No está claro cuáles son los con-tenidos (de la democracia) más allá de (los) mínimos (de liber-tades cívicas), de tal manera que no debe sorprender que la de-mocracia en América Latina no sea como son las democraciasoccidentales de los países industrializados’’ (Informe de Prensa,p. 4). A esto vale añadir que mucha gente en América Latina nosabe lo que significa democracia. Latinobarómetro lo verificó através del total de sin respuestas, agregando los entrevistados‘‘no sabe’’ y ‘‘no responde’’. En Perú y Bolivia, estas personasalcanzan un tercio, en Brasil casi dos tercios de los entrevistados.

CUADRO 3. SATISFACCIÓN CON LA DEMOCRACIA(AMÉRICA LATINA)

Pregunta: ¿En general, diría usted que está muy satisfecho,más bien satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento dela democracia en (país)?

Aquí sólo suma de ‘‘muy satisfecho’’ y ‘‘más bien satisfecho’’.


1996 1997 1998 1999-2000 2001 2002

Satisfecho 27 41 37 37 25 27

Insatisfecho 65 56 59 60 64 60

Ns/Nr 8 3 3 3 10 8

N = 18.717 17.767 17.907 18.125 18.135 18.522


C. Confianza en las instituciones y confianza interpersonal

El segundo grupo de datos se refiere a la confianza en lasinstituciones y la confianza interpersonal. Respecto a la confian-za en las instituciones, destacan los datos de alta confianza enlas instituciones que producen imágenes, la iglesia con sus ideasde salvación en el otro mundo junto con la administración deconsuelo por lo penoso del mundo en que vivimos, la televisióncon imágenes de la vida real y con su crítica a las circunstanciasactuales. Son las instituciones para las cuales basta el discursopara convencer a los hombres, que montan imágenes y que lla-man a creer sin tener que probar nada. Contrariamente, los valo-res de confianza son bajos cuando se trata de instituciones querepresentan la arquitectura interna de la democracia. Estos valo-res eran bajos ya en 1996 y empeoraron en 2002: el Parlamento23% (menos 4 puntos con respecto a 1996), los partidos políti-cos 14% (menos 6 puntos con respecto a 1996), el presidente/elgobierno 25% (una baja enorme de 14 puntos porcentuales conrespecto a 1996). También la justicia pierde bastante en confian-za: 25% (menos 8 puntos respecto a 1996). En lo referente a lapérdida de confianza en el gobierno/el presidente, se expresa se-guramente el peor desempeño económico de los países por lascrisis de crecimiento en el mundo, fenómeno que es interpretadopor la gente como peor desempeño de los gobiernos. Se observauna ecuación bastante simple: menor eficacia económica igual adesempeño malo del gobierno. Aquí se demuestra con toda cla-ridad la falta de presencia de la complejidad del problema eneste dato de percepción en analizar y medir bien los problemas

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que enmarcan la realidad política. Repito: lo político de las ins-tituciones políticas existe en que son instituciones responsables,es decir que ostentan y asumen responsabilidad. Su discurso secomprueba por los hechos. Las instituciones son percibidas comoresponsables, está bien. Sin embargo la gente no percibe bien:cuando las capacidades de ejercicio son estrechamente limita-das, es decir cuando también las responsabilidades de las insti-tuciones son limitadas.

CUADRO 4. CONFIANZA EN INSTITUCIONES(TOTAL EN AMÉRICA LATINA)

Pregunta: Por favor, mire esta tarjeta y dígame, para cadauno de los grupos, instituciones o personas mencionadas en lalista, ¿cuánta confianza tiene usted en ellas: mucha, algo, poca,ninguna confianza en...?

Aquí sólo la suma de las alternativas ‘‘mucho’’ y ‘‘algo’’.

1996 1997 1998 1999-2000 2001 2002

Iglesia 72 77 78 74 76 71

Televisión 50 46 45 42 49 45

Policía 30 36 38 36 30 33

FF.AA. 42 42 38 43 38 38

Gobierno/presidente 39 39 32 39 30 25

Poder Judicial 33 36 32 34 27 25

Congreso nacional 27 36 27 28 24 23

Partidos políticos 20 28 21 20 19 14

N = 18.717 17.767 17.907 18.125 18.135 18.522


Respecto a la confianza interpersonal, una variable que ----se-gún Almond y Verba (1970, 299)---- denotaría el nivel de cohe-sión de la comunidad y de su inclinación a cooperar, estos datosson extremadamente bajos en América Latina. Oscilan en el pe-riodo 1996-2002 entre 16 y 23%. Nuevamente, en 1997 alcan-


zan su mejor valor, bajan con la crisis económica y suben lenta-mente a partir de su peor año, 1999, sin poder llegar al nivel de1997. La pauta de modificación en el tiempo que pudimos ob-servar respecto a otras percepciones se confirma también en elcaso de la confianza interpersonal. Más tarde interrelacionare-mos este objeto con otras variables de cultura política.

CUADRO 5. CONFIANZA INTERPERSONAL(TOTAL EN AMÉRICA LATINA)

Pregunta: Hablando en general, ¿diría usted que se puedeconfiar en la mayoría de las personas o que nunca es lo sufi-cientemente cuidadoso en el trato de los demás?

Aquí sólo ‘‘se puede confiar en la mayoría de las personas’’.

1996 1997 1998 1999-2000 2001 2002

Confianza 20 23 21 16 17 19

N = 18.717 17.767 17.907 18.125 18.135 18.522


D. Insatisfacción, desconfianza, indiferencia y populismo

Después de haber tomado en cuenta dos grupos de datos deLatinobarómetro vale un primer comentario evaluativo. Satisfac-ción baja con la democracia, valores bajos de confianza en lasinstituciones, priorización del desarrollo por sobre la democra-cia: esas opiniones y creencias de la gente son el caldo de culti-vo para populistas y movimientos populistas y, por lo demás,para una erosión del concepto de democracia y su correspon-diente institucionalidad.

El caso más significativo de apoyo a esta sentencia es el deHugo Chávez. Golpista en 1982, gana a fines de los años noven-ta una mayoría electoral con un discurso anti-institucionalista.Con una abrumadora confianza en su persona, lleva a cabo una

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desconstrucción del sistema institucional de la democracia vene-zolana, envuelta en el concepto de la ‘‘revolución bolivariana’’.Declara el mismo día de su golpe contra la democracia ‘‘día defiesta nacional’’. Se produce entonces este proceso de extensióndel concepto de democracia, del cual hemos hablado antes. Losseguidores de Chávez y la oposición a su régimen, cada día másenfrentados, profesan conceptos diferentes. Sin embargo, ambosllevan la bandera de la democracia. De este modo vale cuestio-nar el alcance del alto apoyo difuso a la democracia medido porLatinobarómetro.

Así, el populismo creciente en América Latina esconde el pen-samiento autoritario detrás de una fachada democrática. El po-pulismo sustituye de alguna manera la solución abiertamente au-toritaria. Y es grande el peligro de que el populismo avance enlos próximos años en América Latina, junto con políticas decorte heterodoxo como resultado de la desilusión con las políti-cas de corte neoliberal, tema al cual retornaremos más tarde. Elefecto en cuanto a la arquitectura democrática podría resultar enun daño a las instituciones democráticas y en un impulso haciasu desconstrucción. Por ejemplo, en la crisis de Argentina sur-gieron ya voces que proponían reducir el aparato político a unmínimo. Es cierto que el aparato estatal en Argentina es extre-madamente costoso, corrupto y poco eficiente, de modo que pa-rece imperiosa la reforma del Estado que no se hizo en los añosnoventa. Sin embargo, la poca confianza en las instituciones po-líticas no debe llevar a debilitar la arquitectura institucional dela democracia.

E. La democracia y su componente institucional

Frente a esta situación, vale recordar lo que la democracia esy no es. La democracia no debe ser entendida como una demo-cracia electoral, cuya esencia se restringiría al mandato que losgobernantes obtuvieron a través de elecciones libres. El elemen-


to electoral es sólo una condición, comúnmente la más conociday reconocida.

Introduciendo ahora datos de Latinobarómetro, en AméricaLatina en 2002 el 27% de la población reconoce en eleccionesregulares, limpias y transparentes la característica más importan-te de la democracia, en comparación con otras característicascomo la economía, que asegura el ingreso digno (16%), la liber-tad de expresión (15%) y el sistema judicial que trate a todospor igual (15%). Sin poder recurrir a esta lista, preguntando quées lo primero que se le viene a la cabeza al escuchar la palabra‘‘democracia’’, un buen número de personas contesta ‘‘libertad’’(35%). Los elementos institucionales de la democracia que pro-mueven y garantizan la libertad, prácticamente no aparecencomo asociación espontánea con la democracia.

La democracia, sin embargo, en la buena teoría democrática,por ejemplo la de los Federalist Papers, es una forma de go-bierno basado en elecciones libres y en un sistema institucionalque regula la forma del ejercicio del poder, la distribución decompetencias, los límites y controles del poder. Sin la existenciay el ejercicio efectivo de estas competencias por los órganos conpeso y contrapeso, un régimen que se autodenomina democraciano es una democracia.

Retornando ahora a los datos de Latinobarómetro, es sólo unpoco más de la mitad de los encuestados en América Latina(52%) que opina que no puede haber democracia sin Congresonacional y sin partidos políticos. Estos valores han bajado de1996 a 2002 en 11 y 10 puntos respectivamente, aunque mejo-raron en 3 y 2 puntos respectivamente con relación al año ante-rior. La idea que las instituciones políticas son parte integrantedel concepto de democracia se ve poco enraizada en el pensa-miento político del ciudadano y la ciudadana latinoamericanos.A este resumen debe añadirse lo que ya mencionábamos: quemucha gente en América Latina no sabe lo que significa demo-cracia. Latinobarómetro concluye correctamente: ‘‘la política ins-titucionalizada a través de los partidos ha perdido credibilidad’’

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y observa que ‘‘la gente está saliendo a la calle para decir lo quepiensa, porque los partidos los interpretan cada día menos’’ (In-forme de Prensa, p. 5).

CUADRO 6. NO PUEDE HABER DEMOCRACIA SIN CONGRESONACIONAL/SIN PARTIDOS POLÍTICOS (AMÉRICA LATINA)

Pregunta: Hay gente que dice que sin el Congreso nacio-nal/Parlamento y/o partidos políticos no puede haber democra-cia, mientras que hay otra gente que dice que la democraciapuede funcionar sin el Congreso nacional/Parlamento y/o parti-dos políticos. ¿Cual frase está más cerca de su manera de pen-sar?

1997 1999-2000 2001 2002

No puede haber democraciasin Congreso nacional

63 57 50 52

No puede haber democraciasin partidos políticos

62 57 49 52

N = 17.767 18.125 18.135 18.522


La falta de conciencia institucional en América Latina se ob-serva también a nivel de la elite política, fenómeno que puededesencadenar una corriente regresiva en relación al grado deinstitucionalización política de la democracia representativa yaalcanzado. La mayor centralidad del sistema representativo (ins-tituciones y partidos políticos) ha sido precisamente el productode los procesos de transición y de aprendizaje del pasado. Con-forme a lo dicho anteriormente, este desdén generalizado por lacultura institucional democrática hoy no conduce a sociedadespretorianas (en los términos de S. P. Huntington), sino a socie-dades populistas que se caracterizan por abandonar los patronesde la democracia representativa y por promover procesos detoma de decisiones fuera de las instituciones y de los partidos


políticos, en contacto directo entre líderes y masas. El despresti-gio total de los partidos que revelan las encuestas es un fenóme-no concomitante de la sociedad populista.

F. América Latina y Europa en comparación

Latinobarómetro ofrece comparaciones con otros continentesrespecto al apoyo y a la satisfacción con la democracia. Estacomparación es interesante en términos de poder observar quelos valores latinoamericanos son los más bajos, con excepciónde los de Europa del Este. En la Unión Europea la satisfaccióncon la democracia (53%) es casi tan alta como el apoyo a la de-mocracia como sistema político preferido en América Latina.Latinobarómetro agrega un dato que tal vez sea el más difícil deinterpretar. Se trata de la diferencia entre apoyo y satisfacción,lo que lleva al sorprendente resultado que la Unión Europea,América Latina y Europa del Este son semejantes, la diferenciase eleva a 24 o 25 puntos porcentuales. ¿Qué quiere decir esto?¿Hay algo normal, común y corriente en la diferencia entre apo-yo y satisfacción de la democracia en América Latina? En la en-trega de la Encuesta 1999-2000, Latinobarómetro publicaba tam-bién datos de Europa sobre la confianza interpersonal que con60% era mucho más alta que en América Latina (17%). Estoconducía en ese entonces a una comparación de los tres tipos devalores y a la conclusión de un apoyo neto a la democracia enAmérica Latina de 43 puntos porcentuales mucho mayor que elcalculado para la Unión Europea (18 puntos porcentuales), loque fue interpretado como ‘‘muy buena noticia para AméricaLatina’’ (véase Informe de Prensa. Encuesta Latinobarómetro1999-2000, p. 5). Lo que implica que el apoyo y la satisfacciónde la democracia en América Latina son relativamente altos, to-mando en cuenta el grado menor de confianza interpersonal.Desconozco las razones por las que no se ha demostrado estarelación tan positiva para América Latina en la entrega de losdatos de 2002. Tal vez compartimos la idea que la diferencia en

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puntos porcentuales entre los tipos de confianza interpersonal yen la democracia como ideal nos aleja del problema real que esel alto grado de falta de confianza interpersonal y en la demo-cracia que se constata en América Latina, comparando los valo-res de esta región con los de Europa.

CUADRO 7. APOYO Y SATISFACCIÓN CON LA DEMOCRACIA.COMPARANDO REGIONES

Apoyo en % Satisfacción en % Diferencia en %

Unión Europea 78 53 -25

Afrobarómetro 69 58 -11

Barómetro Asiático 61 55 -6

India 60 40 -20

Europa del Este 53 29 -24

Latinobarómetro 56 32 -24

Fuente: Eurobarómetro: países miembros de la Unión Europea; Afrobaróme-tro: doce países, 1999-2001 (Botswana, Gana, Lesoto, Malawi, Mali, Nigeria,Sudáfrica, Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabwe, India, CSDS, 1998); Baró-metro Asiático: cuatro países, 1999-2001 (Filipinas, Corea, Taiwan, Tailandia);New Democracies Barometer: nueve países, 2000 (Bulgaria, República Checa,Eslovaquia, Hungría, Polonia, Rumania, Eslovenia, Bielorussia, Ucrania).

G. El capital social

Este énfasis en las diferencias de confianza interpersonal einstitucional entre Europa y América Latina nos ofrece la opor-tunidad de introducir el concepto de capital social, hoy en díatan de moda en ciencias sociales y crecientemente también en eldiscurso político. Por capital social se entiende, según el politó-logo norteamericano Robert D. Putnam (1993), la confianza enel otro por encima de todas las escisiones de la sociedad, acom-pañada de capacidades de comunicación y de cooperación entrelos individuos. Éstas son las tres disposiciones que fomentan lasasociaciones civiles que se consideran como pilares y escuelas


de la democracia. Los datos de Latinobarómetro antes comenta-dos se podrían sintetizar de la siguiente manera: en América La-tina estaría faltando capital social, percibido por Putnam comobien común, y su falta podría estar originando no sólo los pro-blemas de la democracia en la región sino también los del desa-rrollo, retroalimentando a su vez los problemas de consolidaciónde la democracia.

Esta interpretación parece pertinente, no sólo a partir de losdatos de Latinobarómetro, sino también con base en las expe-riencias vividas. Sin embargo, el concepto de capital social dePutnam nos hace captar sólo una parte de la realidad latinoame-ricana. Para poder conocer la otra parte de esta realidad, valereferirnos al concepto de capital social de Pierre Bourdieu (1984).Para el sociólogo francés, el capital social no es un bien común,sino un recurso individual. Indica la red de relaciones que unindividuo tiene para apoyarse en función de su carrera, su bie-nestar y su poder. Este capital no es tanto el resultado de un es-fuerzo individual sino de la pertenencia del individuo a un gru-po y otras relaciones ventajosas. Con este concepto de capitalsocial podemos acercarnos a esta otra realidad latinoamericana.Por ejemplo, en América Latina, conseguir que uno sea atendidocon rapidez y eficacia por la administración presupone a menu-do contar con algún contacto o amigo, una persona de confianzaen la institución. Hay conciencia en América Latina, pero sobretodo en los estratos medios y medio-altos, de que buena partedel funcionamiento real de la sociedad latinoamericana se basaen esas redes de relaciones. Este concepto de capital social alu-de a las desigualdades sociales existentes e implica su distribu-ción desigual. En el nivel político, este capital se manifiesta en elclientelismo, el prebendalismo, el favoritismo y, por ende, en lacorrupción, todos fenómenos que muestran la cara problemáticade la cultura política en América Latina. Son fenómenos que fo-mentan la creciente desigualdad social, que mantienen el inmen-so problema de la deficiente integración social y que cuentan

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entre los factores clave causantes de la creciente crisis de la re-presentación política.

La falta de capital social en términos del concepto de RobertD. Putnam está estructuralmente vinculada con la abundancia decapital social en términos del concepto de Pierre Bourdieu. La-tinobarómetro ha encontrado que la actitud hacia la corrupciónha sufrido poco cambio. Se sigue pensando, año a año, que lacorrupción ha aumentado. En 2002, la respuesta era afirmativacon el 86%. En los años anteriores, los valores oscilaban entre80 y 90%. Respecto a ninguna otra pregunta hay mayor consen-so en América Latina. Es una sensación generalizada, es decirque ella no se confirma por un conocimiento concreto de actosde corrupción. Sólo menos de un tercio de los entrevistados diceque ha sabido, personalmente, de un acto de corrupción. Valeañadir que la gente cree que más de un tercio de los funciona-rios públicos son corruptos.

CUADRO 8. ACTITUDES HACIA LA CORRUPCIÓN

(AMÉRICA LATINA)

Pregunta 1: De la lista de problemas que le voy a leer, ¿creeusted que han aumentado mucho o poco, han permanecido igualo han disminuido mucho o poco en los últimos doce meses?

Aquí sólo ‘‘han aumentado mucho’’ y ‘‘han aumentado algo’’.Pregunta 2: ¿Ha sabido usted, personalmente, de algún acto

de corrupción en los últimos doce meses?Aquí sólo ‘‘sí’’.Pregunta 3: Imagínese que el total de los funcionarios públi-

cos en (país) fueran 100 y usted tuviera que decir de esos 100cuántos cree que son corruptos. ¿Cuantos diría usted?

Aquí sólo ‘‘han aumentado mucho’’ y ‘‘han aumentado algo’’.


1996 1997 1998 1999-2000 2001 2002

La corrupciónha aumentado

86 89 89 85 90 80

Ha sabido de algúnacto de corrupción

---- ---- ---- ---- 26 27

Funcionariospúblicos corruptos

---- ---- ---- ---- 68 71

N = 18.717 17.767 17.907 18.125 18.135 18.522


H. Resumen a nivel regional

Para cerrar el análisis a nivel regional, quisiera destacar que lademocracia en América Latina no ha pasado el examen de suconsolidación por sus propios méritos. Ni pudo aumentar su apo-yo difuso a partir de la transición democrática ni mejorar suapoyo específico. Este último apoyo sigue siendo dependientedel desempeño económico y social del gobierno y éste a su vezse mantiene sin perspectivas de mejorarse. Al mismo tiempo,desvanece el optimismo respecto a las reformas de la segundatransición, la neoliberal, puesto que la gente percibe más losefectos negativos de este modelo de desarrollo que se basa en elmercado, pero sobre todo el aumento de la pobreza, la desocu-pación y las crecientes desigualdades sociales. Se añade la para-doja de que cuando todavía no se ha podido gerenciar la terceratransición, la reforma del Estado en función de menor costo ymayor eficacia, la gente revaloriza, como señalan los datos deLatinobarómetro, el Estado frente al mercado y pide mayor in-tervención. Esta situación hace el juego más fácil para los po-pulistas. El populismo a su vez, frente a la falta de una culturapolítica democrática, o mejor dicho, frente a la debilidad demos-trada hasta ahora por la democracia de traducirse en las orienta-ciones, creencias y comportamientos de la gente, contribuye asocavar las democracias e impedir su desarrollo conforme a susvirtudes.

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Frente a este análisis, vale preguntarse por qué sobreviven lasdemocracias, aunque democracias de contenido difuso, en Amé-rica Latina. ¿Por qué no se reabre el ciclo democracia-autorita-rismo? El argumento clave para explicar la continuidad de la de-mocracia en el tiempo no es su propio mérito, sino la falta deactores decididos a erigir otro sistema político. Me refiero explí-citamente a los militares que han aprendido su lección. No lesapetece más como institución la intervención en política, cuandosu ejercicio de poder les cuesta lo que ahora pagan por sus le-siones a los derechos humanos. La perseverancia de la democra-cia en América Latina se produce no como proceso endógeno nicomo resultado de su mayor legitimidad ----así lo demuestran laspercepciones sobre la democracia---- sino como proceso definidoexternamente por la falta de actores expresamente en su contra.

2. Datos de percepción y desarrollo políticoa nivel de los países

En el estudio de la política en América Latina, las diferenciashacen la diferencia. En términos generales, a menudo en cien-cias sociales no se toma suficientemente en cuenta que los paí-ses latinoamericanos son muy diferentes entre sí, pese a que enel discurso intelectual y político todos y cada uno de ellos sue-len presentarse como particulares. En el debate sobre el presi-dencialismo y parlamentarismo en América Latina ya hemosllamado la atención al hecho de que el presidencialismo no esuniforme en la región, que existen diferentes tipos, y que las re-cetas de reforma al presidencialismo tenían que respetar las di-ferencias (véase Nohlen y Fernández, 1998). Este cuidado no esmenos conveniente en el caso de la cultura política, simplemen-te por el hecho de que en este ámbito no se trata de estructurasformales y sus interrelaciones, definidas en buena parte por tex-tos constitucionales o legales, sino de opiniones, creencias y va-


lores de la gente, dependientes de contextos y coyunturas espe-cíficas.

Como ya señalábamos, los datos de Latinobarómetro nos ofre-cen la posibilidad de comparar entre países. Vale distinguir dosmodos de comparación, el primero que utiliza exclusivamentelos datos de Latinobarómetro y, el segundo, que toma en cuentatambién otras fuentes de información.

A. Las diferencias en el ranking de los países

Si vamos a comparar sólo con base en los datos de Latinoba-rómetro, las diferencias entre los países saltan a la vista graciasa los múltiples cuadros de datos que el estudio ofrece. Las pau-tas de orientación pueden ser homogéneas o heterogéneas. Sicomparamos las opiniones y creencias de los entrevistados enrelación con diferentes objetos, es interesante observar que nosurge ninguna pauta homogénea que incluya más de dos o trespaíses y que cubra más de dos o tres objetos.

Para demostrar esto, hemos ordenado los países en un ran-king respecto a cinco percepciones claves para la percepción so-bre la democracia: apoyo a la democracia, satisfacción con lademocracia, confianza interpersonal, confianza en la elite políti-ca e indiferencia respecto al sistema político. Es cierto: algunospaíses suelen aparecer frecuentemente en la parte superior delranking, otros en la parte inferior. Uruguay y Costa Rica se ubi-can cuatro y tres veces respectivamente en el grupo de los cua-tro países con valores que se identifican más con un desarrolloseguro de la democracia. Uruguay y Costa Rica se diferencianrespecto a la confianza interpersonal, que es relativamente altaen el caso de Uruguay y relativamente baja en el caso de CostaRica, lo que hace pensar que esta variable no es condición nece-saria para percepciones de alto desarrollo democrático.

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CUADRO 9. EL RANKING DE PAÍSES LATINOAMERICANOSCON RELACIÓN A CINCO PERCEPCIONES

Ranking Apoyo a lademocracia

Satisfaccióncon la

democracia

Confianzainterpersonal

Confianzaen la elite

política

Indiferenciarespecto

al sistemapolítico

1 Costa Rica Costa Rica Uruguay Nicaragua Uruguay

2 Uruguay Honduras Bolivia Chile Venezuela

3 Venezuela Nicaragua Panamá Venezuela Costa Rica

4 Argentina Uruguay Ecuador Honduras Bolivia

...

...

14 Paraguay Ecuador Chile Panamá Brasil

15 El Salvador Colombia Venezuela Guatemala Nicaragua

16 Colombia Argentina Paraguay Argentina Paraguay

17 Brasil Paraguay Brasil Paraguay Guatemala


Al otro extremo de la escala, Paraguay es el país que siemprese encuentra en el grupo de los cuatro países con un alto gradode respuestas de percepción que corresponden menos al padrónpositivo para la democracia. Le sigue Brasil con tres menciones.Sin embargo, hay varios países, Argentina, Chile, Nicaragua yVenezuela, que aparecen respecto a la percepción de un objetoen el grupo de los primeros y respecto a la percepción de otroobjeto en el grupo de los últimos. Una pauta general de ubica-ción de los países no se da. Así, la media latinoamericana es-conde un fenómeno esencial: la heterogeneidad de las orienta-ciones subjetivas de la gente en los diferentes países de AméricaLatina. Si se define cultura política por una particular distribu-ción de las orientaciones de la gente hacia los diferentes objetosde la política, es válido hablar de tantas culturas políticas enAmérica Latina como países comprende el continente.

Dentro del mismo tipo de comparación, podemos relacionarlas opiniones y creencias de la gente respecto a dos objetos que


se pueden interconectar para conseguir una información adicio-nal. Mediremos la diferencia entre la confianza interpersonal yla confianza en la gente que conduce el país (elite política) enhacer las cosas correctamente. En algunos países los dos tiposde confianza alcanzan el mismo grado, independientemente dela altura relativa de la confianza (Uruguay, Colombia, El Salva-dor). La gente entonces no diferencia entre las direcciones de suconfianza. En otros países, sin embargo, hay una gran brechaentre la confianza interpersonal y la confianza gubernamental.

CUADRO 10. CONFIANZA INTERPERSONAL

(TOTALES POR PAÍSES)

Pregunta: Hablando en general, ¿diría usted que se puedeconfiar en la mayoría de las personas o que nunca es lo sufi-cientemente cuidadoso en el trato de los demás?

Aquí sólo ‘‘se puede confiar en la mayoría de las personas’’.

Se puede confiar 2002Uruguay 36 Honduras 15

Bolivia 28 Perú 15

Panamá 28 Guatemala 14

Ecuador 24 Costa Rica 14

Argentina 22 Chile 13

México 22 Venezuela 12

El Salvador 21 Paraguay 6

Nicaragua 17 Brasil 3

Colombia 17

N = 18.522Fuente: Latinobarómetro 2002.

Es interesante destacar que en la mayoría de los casos, laconfianza en la elite política es mayor y llega a una diferenciade 28 puntos porcentuales en los casos de Costa Rica y Hondu-ras, a 35 y 36 puntos de diferencia en los casos de Chile y Ve-nezuela, respectivamente, y a 42 puntos de diferencia en el caso

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de Nicaragua. La relación inversa, mayor confianza interperso-nal que gubernamental, la encontramos muy nítida en Panamá yArgentina con una diferencia de 17 y 12 puntos.

Ahora bien: éstas son comparaciones cuyos resultados no sólollaman la atención sino a la interpretación. ¿Qué significacióntienen estas diferencias entre los países que constatamos? ¿Quéconclusiones podemos sacar más allá de su descripción? Pararesponder a esta pregunta, es imperioso pasar del mundo de losdatos de Latinobarómetro, que transmiten las opiniones y creen-cias de la gente, a datos supuestamente objetivos y reales.

CUADRO 11. APOYO A LA DEMOCRACIA(TOTALES POR PAÍSES)

Pregunta: ¿Con cuál de las siguientes frases está más de acuer-do? La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobier-no. En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede serpreferible a uno democrático. A la gente como uno, nos da lomismo un régimen democrático que uno no democrático.

Aquí sólo ‘‘la democracia es preferible a cualquier otra formade gobierno’’.

Se puede confiar 2002Costa Rica 77 Bolivia 52

Uruguay 77 Chile 50

Venezuela 73 Ecuador 47

Argentina 65 Guatemala 45

México 63 Paraguay 41

Nicaragua 63 El Salvador 40

Honduras 57 Colombia 39

Panamá 55 Brasil 37

Perú 55

América Latina 56

N = 18.52252Fuente: Latinobarómetro 1996-2002.


B. Percepción y realidad

Respecto a la segunda forma de comparación, la confronta-ción de los datos de Latinobarómetro con otras fuentes de estu-dio de la realidad, podría decirse que no es una tarea fácil. Lasprincipales razones son, contrastando al interior de los países losdatos con los hechos, la incongruencia de lo que opina y cree lagente con lo que observa el especialista, sea cientista político oactor político, por un lado y, comparando entre países, las dife-rencias que surgen entre los países cuando justamente los datossubjetivos de Latinobarómetro discrepan con otros datos, seanellos también subjetivos (de segundo orden, se podría decir) yobjetivos-cualitativos (de primer orden). Este último problema,más difícil de entender, necesita ser especificado. Nos referimosa una situación en que un país que respecto a un ámbito andarelativamente mal, aperece en la opinión de la gente mejor valo-rado y supera a otro país que anda comparativamente mejor,pero es percibido en forma más pesimista por los respectivos en-trevistados. La percepción distorsiona entonces la imagen compa-rativa que la persona con sana razón y algún conocimiento se haformado.

Damos un ejemplo referido a ambas situaciones: respecto a lacomparación de los datos disponibles, en Nicaragua, los datosde Latinobarómetro revelan que la gente tiene alta confianza enla elite política. El 59% de los entrevistados ‘‘confía en que lagente que conduce el país hará las cosas correctamente’’. Losdatos de Transparencia Internacional, sin embargo, ubican a Ni-caragua entre los países extremadamente corruptos (véase Ho-dess et al., 2001, 235). Sabemos que el Índice de Percepción dela Corrupción trata de medir y hacer comparable un fenómenoaltamente problemático de encarar. Lo que aquí importa es quelos datos de Transparencia Internacional son también datos depercepción.

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CUADRO 12. APROBACIÓN DE GOBIERNO(TOTALES POR PAÍSES)

Pregunta: Le voy a leer una frase. Por favor dígame si ustedestá muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desa-cuerdo: en general, ¿se puede confiar en que la gente que con-duce el país hará las cosas correctamente?

Aquí ‘‘confianza’’ es ‘‘muy de acuerdo’’ y ‘‘de acuerdo’’.Pregunta: ¿Usted aprueba o desaprueba la gestión de gobier-

no que encabezaba el presidente (nombre del presidente)?Aquí sólo ‘‘aprueba’’.

País Confianzaen %

Aprobaciónen %

Diferenciaen %

Nicaragua 59 84 +25

México 26 47 +21Bolivia 25 42 +17Honduras 43 57 +14El Salvador 22 35 +13Panamá 11 23 +12Brasil 24 34 +10

Costa Rica 42 52 +10Argentina 10 14 +4Venezuela 48 51 +3Ecuador 29 30 +1Chile 48 49 +1Guatemala 11 12 +1

Uruguay 36 30 +6Paraguay 10 5 +5Colombia 16 13 +3Perú 23 23 +0Total Sudamérica 28 32 +4Total AméricaCentral

32 44 +12

Total AméricaLatina

29 36 +7



La mayor diferencia metodológica radica en el tipo de entre-vistados, por un lado la gente común, por otro lado gente infor-mada, expertos, empresarios con sus experiencias tratando conagencias del Estado, etcétera. Se trata, en suma, en ambos casosde datos subjetivos pero de diferente índole. La diferencia en elresultado, en el caso de Nicaragua, no podría ser más discrepante.

Respecto a la segunda situación, basándonos en los datos deLatinobarómetro, ningún otro país latinoamericano llega a tanalta aprobación como Nicaragua, a tan alta percepción de quelas autoridades políticas son sensibles a sus demandas y de altaefectividad política personal. Esta opinión y creencia de los ni-caragüenses respecto a su elite distorsiona la imagen comparativade América Latina que ofrece países con elites políticas con mu-cha mayor sensibilidad y efectividad de la elite política, comopor ejemplo Costa Rica o Chile.

Antes de seguir comparando los datos por países que equivalea un juego rompe cabezas, hay que repetir que los generadoresde problemas no son los datos de Latinobarómetro sino las opi-niones y creencias que ellos reflejan. Así, desde el punto de vis-ta metodológico, los datos de Latinobarómetro son por ciertomás válidos que los de Transparencia Internacional, porque el Ín-dice de Transparencia Internacional integra informaciones cuan-titativas muy dispersas y difícilmente posibles de homogeneiza-ción. Sin embargo, es obvio que, en el citado caso de Nicaragua,los datos de Transparencia Internacional confirman mucho máslo que nuestros conocimientos comunes e informaciones co-rrientes indican.

C. Consideraciones comparativas respectoa algunas percepciones

Miremos ahora cómo se comportan con respecto a algunosobjetos los países que están ubicados muy alto en el ranking delas naciones latinoamericanas.

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Con base en las opiniones y creencias de la gente, se podríapensar que Venezuela y Argentina son los países con los mejo-res auspicios democráticos, pues el apoyo difuso a la democra-cia está entre los más altos. Al mismo tiempo, se encuentranentre los países cuya gente mejor sabe lo que significa democra-cia. Sin embargo, históricamente hablado, en Venezuela, la de-mocracia se agotó en la segunda mitad de los años noventa, yfue ----como ya señalábamos---- desconstruida y sustituida poruna democracia electoral populista. La polarización interna hallegado a extremos, de modo que un desenlace en esta u otradirección parece imperioso para que el país progrese. Sería ne-cesario refundar la democracia, realimentando las virtudes desus fundadores al final de los años cincuenta con el compromisode Punto Fijo. Argentina, por su parte, no tiene mucha tradicióndemocrática y sólo recién a partir de la transición de principiosde los años ochenta, pudo vivir un sistema de alternancia en elgobierno entre partidos políticos que antes se enfrentaron en unbipartidismo imposible. Sin embargo, los radicales no lograrongobernar con éxito: dos veces tuvieron que entregar el gobiernoantes de concluir el periodo regular de mandato, en ambas opor-tunidades la nación se encontró en una situación catastrófica. Elpaís vive actualmente un periodo de casi ingobernabilidad y ano-mia, difícil de armonizar con la legitimidad difusa de la demo-cracia que se expresa a través de los datos de percepción reco-gidos por Latinobarómetro.

Con base en las opiniones y creencias de la gente, se podríallegar a pensar que el rendimiento económico en Chile y Méxicoes débil, pues en estos países la satisfacción con la democracia es----en términos comparativos---- muy baja, la mitad e incluso untercio del valor que alcanzan Honduras y Nicaragua. Sin em-bargo, Chile y México son los países de la región que mejorsupieron manejar su economía a partir de la crisis asiática, man-teniendo un leve crecimiento. Se podría añadir que supieron en-frentarse mejor con los retos de la globalización, integrándosemás adecuadamente al mercado mundial. Expresión clara de


esta capacidad son los acuerdos de asociación alcanzados porambos países con la Unión Europea, que van a aumentar los la-zos de cooperación con el viejo continente en todos los ámbitos,por sobre todo comerciales.

La realidad política, en ninguno de los dos casos, nos confir-ma la imagen reproducida por los datos de percepción recogidospor Latinobarómetro. Esa discrepancia es producto de la subjeti-vidad de los datos, de respuestas correspondientes a un mundocognitivo y afectivo de la gente, impregnado dentro de contex-tos específicos y coyunturales por socializaciones, experienciasvividas y expectativas en torno al futuro propias de la gente,pero sin experiencias de contraste o comparativas.

D. El caso de Chile en comparación

En lugar de escoger objetos de percepción y ver cómo se ubi-can los diferentes países en el ranking regional, estudiaremosahora el caso de Chile, confrontando los datos de percepcióncon la realidad nacional y la realidad comparativa del caso. Chi-le como caso es especialmente interesante para demostrar que lasituación real de un país, sobre todo en términos comparativos,no necesariamente se refleja en las percepciones de la gente. Enla mayoría de las percepciones, Chile no alcanza la media regio-nal ----en contraste con su situación general real de un país esta-ble, bien organizado, con una elite política muy bien formada,con un sistema de partidos altamente institucionalizado, el únicopaís de América Latina que forma parte del grupo de los paísescon baja corrupción----. En el ranking de Transparencia Interna-cional aparece en un lugar por encima de Alemania (véase Ho-dess et al., 2001, 234).

¿Respecto a qué percepciones Chile supera la media latinoa-mericana? ¿A qué país se acerca cuando pasa ese límite de lamedia regional? Chile aparece en segundo lugar respecto a la con-fianza en la elite política (aprobación de gobierno), compartien-

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do esta posición con Venezuela, siendo sólo superado por Nica-ragua. Para un comparatista, la compañía parece más bien extra-ña. Es bien notoria la alta brecha entre confianza interpersonalmuy baja (13%) y confianza en el gobierno (48%), de un totalde 35 puntos, a este respecto sólo superado por Venezuela y Ni-caragua. Chile pasa la media también en cuanto a confianza enlas fuerzas armadas, superado por Brasil, Colombia, Venezuelay Honduras. Alcanza la media latinoamericana en cuanto a ‘‘ac-titudes hacia los partidos políticos’’ junto a México. En casi to-dos los demás renglones, Chile se ubica por debajo de la mediaregional. Las percepciones en este caso obviamente no corres-ponden a criterios comparativos bien fundados. Mejor dicho: elumbral de conformidad, en otros términos la percepción positivade los hechos, difiere mucho por país, de modo que la compara-ción, pese a la homogeneidad de las preguntas, conduce a dis-torsiones en vez de resultados justificados. En este sentido, lacomparación se basaría en una validez interna dudosa.

E. Contexto y percepción a nivel subregional

Esta situación sesgada parece presente también a nivel subre-gional, tomando en cuenta por ejemplo las percepciones de apo-yo a la democracia y satisfacción con la democracia. Se observauna notoria diferencia entre América Central y América del Sur,que se expresa en que la diferencia entre los valores alcanza enel primer caso ----4,0 en el segundo caso---- 34,3 (véase cuadro13). Así, la gente en América Central parece estar mucho másconforme con el funcionamiento de la democracia que en Amé-rica del Sur. Cabe la pregunta si esto es realmente cierto o es elproducto del contexto cultural y de diferencias semánticas en lacomprensión. Por el momento, no tengo ninguna hipótesis alrespecto.


CUADRO 13. LA DIFERENCIA ENTRE APOYOA LA DEMOCRACIA Y SATISFACCIÓN

CON LA DEMOCRACIA SEGÚN SUBREGIONES

América Central Diferencia América del Sur DiferenciaHonduras +5 Brasil -16

Costa Rica -2 Chile -23

El Salvador -2 Uruguay -24

Nicaragua -4 Bolivia -28

Guatemala -10 Colombia -28

Panamá -11 Ecuador -31

Venezuela -33

Paraguay -34

México -45

Argentina -57


Sin embargo, vale añadir que los investigadores de opiniónpública están en esto: adaptar sus preguntas a los contextos depercepción que difieren según los horizontes de cada culturapolítica nacional. El objetivo es aproximar los contextos de in-terpretación (véase King et al., 1994). Parece paradójico: del de-senlace de este ejercicio de recoloración conceptual nacionaldepende mucho la mejor comparabilidad internacional de losdatos de encuesta.

3. Síntesis

Para terminar, quisiera explicitar sintéticamente lo dicho has-ta el momento. Esto lo haré planteando cinco preguntas respectoal alcance de las percepciones sobre la democracia, que recogióLatinobarómetro en su Informe de Prensa Latinobarómetro 2002,en el análisis del desarrollo político en América Latina.

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a) ¿Qué confirman?b) ¿Qué revelan?c) ¿Qué permiten generalizar?d) ¿Qué permiten pronosticar?e) ¿Tienen alguna consecuencia?

Es evidente que los datos de Latinobarómetro albergan mu-cha información. Como ya dijimos al inicio del trabajo, su valores altamente reconocido. No se trata aquí de subestimar la laborde Latinobarómetro. El objetivo de las preguntas es otro. Todasse refieren a fenómenos más allá de la pura descripción de lasopiniones y creencias que se miden, atañen al potencial de vali-dez externa de datos de opinión. Preguntamos desde una pers-pectiva teórica de la ciencia por su rol e importancia en el aná-lisis de la política.

Respecto a la primera pregunta, los datos de encuesta confir-man ciertos fenómenos o enunciados en la medida en que co-rresponden a una interpretación ya promovida con base en otrasfuentes de información. Cuando un país anda mal y las encues-tas lo reflejan, suceden dos cosas: en primer lugar, los datos in-dican que la gente percibe ese mal estar y, en segundo lugar,estas percepciones ratifican los hechos y los resultados de losrespectivos estudios. Sin embargo, esta relación no es válida ensentido inverso: cuando las percepciones difieren de los hechosy del análisis especializado, supuestamente objetivo, no se lesreconoce el status de datos de control ni son consideradas comodatos con un estándar comparable a lo que llamamos datos deprimer orden. Los datos de percepción subjetiva son considera-dos limitados en conocimientos, sesgados por afecciones, imbui-dos de valores. Esto significa que la percepción no es una varia-ble dependiente en términos de tener una estrecha relación conuna variable independiente que, al alterarse, produce también unefecto en la percepción. No existe una relación lineal entre elfenómeno y la percepción. Las percepciones, sin embargo, seprestan a este tipo de argumentación científica que las utiliza de


forma ilustrativa para comprobar adicionalmente un análisis, unenunciado o una teoría, basada en datos de primer orden.

Respecto a la segunda pregunta, si los datos de percepción re-velan algo más allá de lo que describen, vale recordar que el ter-mómetro clínico no sólo mide la temperatura de un individuo,sino indica también si está enfermo o no. El indicador socialque mide algo particular mensurable, también exhibe esta capa-cidad de alcanzar un alto grado de representatividad para una si-tuación en estudio. Un set reducido de indicadores o un índicede indicadores hace referencia por ejemplo al grado de desarro-llo de un país. ¿Son similares los recursos analíticos de los da-tos de percepción? Pensamos que el valor agregado de informa-ción de estos datos es reducido. Como hemos visto, no revelanpor ejemplo la crisis política que vive Venezuela ni el buen ma-nejo político de los retos de la crisis de crecimiento económicomundial y de la globalización en Chile. Hay excepciones. Porejemplo, la extrema brecha, en el caso de Argentina, entre elapoyo difuso a la democracia y la insatisfacción con la demo-cracia podría revelar una profunda crisis de la democracia ar-gentina, si no lo supiéramos de antemano. En otros términos: nose revela algo nuevo, más allá de lo que se mide, sino que seconfirma a posteriori, a través de las percepciones de la gente,algo visible y ya conocido.

Para el análisis del desarrollo político necesitamos de infor-mación acerca de muchos fenómenos, por ejemplo del sistemade partidos políticos, del grado de su institucionalización o po-larización, de las políticas públicas, de los cambios en el gobier-no, del comportamiento electoral, de la volatilidad, o sea delproceso político tan diferente en los países latinoamericanos. Se-ría equivocado pensar que los datos de Latinobarómetro, por noentregar esta información en el set de datos que estamos inter-pretando, queden a mitad de camino hacia un fin perseguido. Dehecho no es el objetivo de estudios de percepción informar acer-ca de los fenómenos que acabamos de mencionar. Pero los datosde percepción sobre la democracia tampoco nos permiten dedu-

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cir de ellos aspectos relacionados con estos fenómenos. Reto-mando la comparación con el termómetro clínico: no revelanpor ejemplo el riesgo que corre la democracia en América Lati-na cuando le falta legitimidad. Como hemos señalado antes, ac-tualmente no existe ninguna alternativa de régimen viable. Esimprescindible tener esta información para concluir que es im-probable que la débil legitimidad de la democracia en AméricaLatina tenga los efectos que tuvo en tiempos anteriores.

Respecto a la tercera pregunta, si los datos permiten generali-zar, es sólo a partir de cálculos de la media regional que se llegaa generalizaciones. Es una generalización matemático-artificial.

El análisis país por país que hemos realizado enseña que ge-neralizar con base en percepciones subjetivas resulta muy difí-cil, pues encontramos las más diversas interrelaciones entre lasorientaciones respecto a los objetos. Comparar las percepcionespaís por país tiene un enorme valor heurístico, pues llaman laatención justamente las grandes discrepancias entre percepcio-nes y hechos. Con esto, no se favorecen generalizaciones, sinoque se fortalecen los estudios que indagan más en el caso espe-cífico.

Respecto a la cuarta pregunta, si los datos nos posibilitan pro-nósticos, hay que responder también cuidadosamente. Pues parapoder pronosticar, es necesario tener una teoría. Sí se observan,sin embargo, ciertas correlaciones que confirman la idea de quepara mejorar las percepciones sobre la democracia, vale mejorarel desempeño del gobierno en temas que tienen que ver con elbienestar de la gente. Pero no existe ----como ya decíamos---- unarelación lineal. Las percepciones interiorizan no sólo los progre-sos que se realizan sino también las expectativas que la gentetiene. Este fenómeno es bien conocido en ciencias sociales. Las‘‘rising espectations’’ intervienen en la relación entre hechos ypercepciones y son las que pueden determinar el desenlace delos acontecimientos.

Esta reflexión nos conduce a la quinta pregunta concernientea los efectos que pueden tener las percepciones como variable


independiente. Allí reside la enorme importancia que tienen laspercepciones sobre la política y los estudios que las investigan.Si bien el referente de las percepciones son los hechos empíri-cos, esta relación no es de identidad, punto en el que hemos in-sistido a lo largo de este análisis. La realidad es el fundamentode la percepción, pero entre estos dos niveles hay un momentoen el que interviene una infinidad de factores que generan “rui-dos” que pueden distorsionar la percepción.* Sin embargo, unavez que ésta se ha constituido e independientemente de cuán fiela la realidad sea, la percepción toma su curso transformándoseen variable independiente, convirtiéndose en base de conoci-miento que fundamenta estrategias de acción. Es así que la per-cepción, por más errada que sea, puede conducir a conductasque, según el funcionamiento de las profecías autocumplidas,generan cambios en la realidad y terminan acercándola a la per-cepción originalmente errada. Piénsese en el funcionamiento dela bolsa de valores, cuán frecuentemente rumores infundadosgeneran una “falsa conciencia” que influye en el comportamien-to de las personas que contribuyen luego a que se instale aquello

164 DIETER NOHLEN

* Estos “ruidos” son pensables no sólo en la distancia que existe entre elreferente empírico y la percepción, sino también entre las percepciones mis-mas. No pocos estudios llegan a medir percepciones en principio contradicto-rias, es entonces cuando aún más necesaria se vuelve la interpretación de losdatos obtenidos. En relación a las investigaciones sobre el desarrollo humanoen Chile (PNUD, 2002), observa Lchner (2002, 111), refiriéndose a “uno delos resultados más llamativos: las señales de desafección en relación al llama-do ‘modelo económico’. La mitad de los entrevistados se declara ‘perdedor’ alrespecto. La relevancia del dato proviene del contraste con el crecimiento eco-nómico y los avances del bienestar social durante la última década. ¿Cómo unprogreso tan notable puede ser percibido como pérdida? No es que los chile-nos desconozcan los logros; la mayoría de ellos declara estar en una situaciónmejor que la de sus padres y estima que su situación económica seguirá mejo-rando en el futuro. Vale decir, la auto-percepción de ‘perdedor’ no es meroreflejo de una determinada posición económica; representa una construcciónsocial. Las personas no evalúan el sistema económico (ni el político) según uncálculo racional de costo-beneficio. Intervienen múltiples factores y, entreellos, los afectos. La extendida imagen de ‘perdedor’ estaría relacionada, enconcreto, con los sentimientos negativos que provoca el sistema económico”(N. de la E.).

aquello que en un principio fue sólo un rumor. Se pueden ima-ginar escenarios similares en torno a la democracia y su funcio-namiento.

En este sentido, los datos de percepción son también reales.El analista político cometería un grave error si no los tomaradebidamente en cuenta. Sin estos datos, difícilmente podría re-sultar un análisis comprensivo (véase Dogan y Pelassy, 1982,64). Sin embargo, vale prevenir el riesgo que consiste en que laspercepciones sobre la democracia se conviertan en el desarrollopolítico de América Latina.


VIII

¿CÓMO ENSEÑAR CIENCIA POLÍTICA?*

Introducción

Como es bien sabido, la ciencia política es una disciplina demucha tradición. Se remonta a los tiempos griegos. Es la disci-plina madre de muchas otras disciplinas, cuando con el correrdel tiempo se formaron dentro de su seno ámbitos del saber queposteriormente se desvincularon de ella y formaron disciplinasindependientes y autónomas, como por ejemplo la economía,mejor dicho la economía nacional. Esto es cierto para varias dis-ciplinas especializadas que hoy rodean a la ciencia política. Lasociología, sin embargo, no nace de su ámbito, sino que se de-sarrolla independientemente y mucho más tarde a partir de la se-gunda mitad del siglo XIX, justo en el momento en que la cien-cia política, por el proceso de desintegración que había vividodurante siglos, prácticamente había dejado de existir. A comien-zos del siglo XX renace la ciencia política. Se la funda en Esta-dos Unidos, se la refunda en Europa. Crece entre las dos gue-rras, sufre mucho durante los totalitarismos en Europa, mientrasque la emigración a Estados Unidos de muchos científicos eu-ropeos —y sobre todo alemanes— da un gran impulso para elmayor desarrollo de la disciplina en Norteamérica que, desdeentonces, pasa a dominar la ciencia política a nivel mundial.Así, finalizada la Segunda Guerra Mundial, en el contexto de la

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* Conferencia pronunciada en el Instituto de Asuntos Públicos de la Uni-versidad de Chile, el 11 de abril de 2002.

redemocratización en Europa, la ciencia política retoma su evo-lución anterior a la guerra y recibe fuertes impulsos y orienta-ciones por parte de la ciencia política estadounidense.

En Alemania, especialmente, recobra importancia sobre todopor su íntima relación con el desarrollo de la democracia. A di-ferencia de la sociología, que cultiva su autopercepción y fun-ción de disciplina crítica de la realidad (piénsese en la famosaEscuela de Francfort de Horkheimer, Adorno, Marcuse), la cien-cia política en ese país se desarrolla como ciencia de y para lademocracia, como ciencia que enseña la democracia, como cien-cia en apoyo a la democracia. Sería esa función autoadscrita quele facilitaría a la ciencia política el reencuentro de su lugar en elespectro de las ciencias del espíritu en las universidades alema-nas. Sólo posteriormente, con la consolidación de la democracia,y bajo la permanente influencia de la ciencia política norteame-ricana, la ciencia política en Alemania toma un desarrollo en di-rección a una disciplina normal, una disciplina enraizada en lasciencias sociales, más amplia en sus funciones en cuanto a áreasde estudio, funciones de investigación, crítica a la realidad, con-sultora para actores políticos y por sobre todo la función de laenseñanza universitaria.

Relato esto para dar por entender que la ciencia política tieneuna larga historia marcada ----en cuanto disciplina científica----por grandes convulsiones e íntimas vinculaciones con el desa-rrollo político mismo, o sea por factores internos y externos a ladisciplina. Es sobre todo esta última dependencia la que contri-buye a que ----pensando en comparaciones internacionales---- cadaciencia política tenga características propias, influida por el pro-pio desarrollo político del país. Quien les habla viene de un paísen el que hoy en día la ciencia política está bien enraizada en elpanorama de las humanidades. Las reflexiones sobre la discipli-na y sobre cómo enseñarla tienen este trasfondo histórico y con-textual.

168 DIETER NOHLEN

*

Cuando uno plantea una pregunta no siempre es importanterecibir una respuesta. Los cuestionamientos pueden también im-pulsar reflexiones. La pregunta del título de nuestra charla seentiende como una invitación a tales reflexiones.

Me voy a referir a cuatro dimensiones de reflexión:

---- La primera se refiere al campo o cuerpo de conocimientoque engloba la ciencia política. Allí se desarrollan dosideas: por un lado, lo que son sus áreas para una diferen-ciación interna de la disciplina y, por el otro, lo que sonlas áreas propias necesarias para poder formar una disci-plina temáticamente completa.

---- La segunda dimensión se refiere ----tomando en cuenta elobjeto de estudio de la ciencia política y sus consecuen-cias epistemológicas---- a la lógica y la metodología de ladisciplina.

---- La tercera dimensión se refiere a un método específicocuya enseñanza me parece de primer orden: el métodocomparativo.

---- La cuarta dimensión, finalmente, se refiere a la enseñanzade la disciplina en un nivel de abstracción que dista losuficiente de la política cotidiana para que el alumnadoentienda que política y ciencia política son dos cosas dis-tintas, en primer lugar por los objetivos diferentes y loscorrespondientes tipos de argumentos que caracterizansendos discursos.

**

1) Respecto a la primera dimensión: en términos generales,hay que diferenciar entre tres áreas que forman el cuerpo de ma-terias de docencia en ciencia política.


La primera área constituye la teoría política, que incluye enverdad tres campos: a) la historia de las ideas o la filosofía po-lítica; b) la teoría política moderna, o sea las grandes corrientesteóricas, las teorías de gran alcance y las metateorías o los para-digmas científicos y, finalmente, c) la metodología en cienciassociales. La importancia de esta área tan heterogénea reside, enla enseñanza, en su contribución al desarrollo de un conocimien-to de los fundamentos de la política en cuanto a lo normativo ylo teórico, por un lado, y lo metodológico en el estudio de lapolítica, por el otro.

La segunda área engloba a la política comparada, que incluyelas tres dimensiones de la política que debido a limitacionesidiomáticas ni en alemán ni en castellano podemos diferenciarconceptualmente bien: polity, politics y policy, o sea la forma, elproceso y el contenido de la política.

La tercera área está conformada por las relaciones interna-cionales que incluyen por ejemplo la política exterior, las orga-nizaciones internacionales, lo intergubernamental y ----cada díamás---- lo intersocietal y, finalmente, lo supranacional, si nos re-ferimos a procesos de integración.

Puede darse el caso de que un instituto de ciencia políticaofrezca enseñanza adecuada en las tres áreas, pues están íntima-mente vinculadas en términos de que la falta de una de ellaspone en peligro una comprensión cabal del fenómeno de la po-lítica. No en vano la ciencia política se entiende como cienciaintegradora: el objeto de estudio, la política, no se define a tra-vés de un sólo concepto, una sola dimensión, un sólo enfoque,un único método. La ciencia política, por consiguiente, no se de-fine tampoco por una sola materia que conceptualmente se pue-da asociar con la política.

Se observa, sin embargo, que en algunos países las materiaspolity, politics y policies están separadas en forma de una dis-persión en institutos diferentes según las áreas señaladas. Inclu-so hay casos en que se han creado institutos separados en unamisma universidad en el área de la política comparada. Hay ra-

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zones en el campo de la investigación para enfatizar la especia-lización, pues como decía ya Max Weber al principio del siglopasado (en La ciencia como vocación), ‘‘la obra realmente im-portante y definitiva es siempre obra de especialistas’’. Sin em-bargo, en la enseñanza, me parece importante transmitir el alcan-ce de la política en su expresión real y ----aún más importante----la relación e interrelación de los fenómenos políticos de las di-ferentes áreas. Por ejemplo, si en relaciones internacionales latesis más confirmada hasta hoy día es que Estados democráticosno conducen ninguna guerra entre ellos, es muy importante en-tonces que la estudiosa/el estudioso conozca la democracia comoforma (polity) y proceso (politics), las condiciones internas quellevan a que las democracias ----en cuanto a resultado (policy)----se comporten a nivel internacional de manera de confirmar con-tinuamente desde hace siglos esta regla.

Aún más ilustrativo es el caso de las dimensiones de la polí-tica en la área de la política comparada. Prácticamente no hayningún fenómeno político en esta área por entender o explicaren el cual no estén involucrados aspectos de polity, politics ypolicies. Tomemos el caso de cualquier política pública: en elfamoso círculo de una política pública (o policy cycle) entrandesde un inicio de su desarrollo cuestiones del sistema político,de la institucionalidad dada, cuestiones de las relaciones de po-der, de intereses y valores, la estructura de conflicto en el siste-ma de partidos políticos y los tipos de formación de consenso,etcétera. Si se diseñan políticas públicas sin tomar en cuentaesas variables de estructura y procesos, no se llega muy lejos. Sino se enseña la interrelación de las policies con politics y polity,el o la estudiante va a desarrollar un conocimiento poco realista,parcializado y poco adecuado de la política.

2) Respecto a la segunda dimensión, la analítica, quisiera ha-cer hincapié en la importancia que tienen la lógica y el métodoen la enseñanza de la ciencia política. Esta orientación es espe-cialmente valiosa debido a la dificultad que el objeto de estudio,la política, contiene para su análisis.


La especial dificultad que enfrenta la ciencia política se hacenotable, sobre todo comparando nuestra disciplina con la econo-mía en cuanto a sus respectivos objetos de estudio y las conse-cuencias científicas o metodológicas que sus diferencias traenconsigo. ‘‘Primero, el economista observa’’, como decía Gio-vanni Sartori (1979, 62), ‘‘los comportamientos económicos,comportamientos guiados por un sólo criterio identificado yconstante: llevar al máximo el beneficio, la utilidad o el interéseconómico. Segundo, los comportamientos económicos son ex-presables... en valores monetarios, es decir en valores cuantitati-vos’’. Así, ‘‘el economista encuentra una medida incorporada alos comportamientos observados: el homo oeconomicus razonacon números, con valores monetarios’’. Con base en esto, eleconomista pudo desarrollar un lenguaje especial, cuyos concep-tos, por ejemplo, valor, costo, precio, mercado, están claramenteestablecidos y no vuelven a ser discutidos cada vez que se losutiliza.

El politólogo, sin embargo, observa comportamientos políti-cos guiados por éste u otro criterio, o sea, por criterios diferen-tes y cambiantes que por lo demás ----en su gran mayoría---- sondifíciles de expresar en términos cuantitativos. Sus métodos, porun lado, tienen que contemplar la peculiaridad y la naturalezasui generis de su objeto de estudio, y la lógica de la investiga-ción. Por el otro lado, tiene que ser discutida con relación a to-dos y cada uno de los diseños de investigación. Es obvio que laeconomía se encuentra en una situación científica privilegiadaque tiene su origen en el carácter del objeto de estudio, a partirdel cual ----en el caso de la economía---- fue posible un desarro-llo de cientificidad menos cuestionado que en el caso de la cien-cia política.

Por esta enorme distancia que separa a la ciencia política dela economía, es conveniente referirse también a la interrelaciónentre ambas ciencias sociales y recordar lo que el erudito econo-mista Albert O. Hirschman (ya en 1979) puso de manifiesto.Hirschman diferenció entre tres categorías: valoró positivamente

172 DIETER NOHLEN

la posibilidad de la interacción entre ambas disciplinas, por ejem-plo cuando la ciencia política podría aprovechar en sus estudioslos resultados científicos de la economía. También valoró comopositiva la interacción en áreas donde los objetos de estudio eneconomía y en política ostentan estructuras análogas, llamandola atención al campo limitado de objetos que presentan estascondiciones. En términos generales, estimó positivas estas doscategorías de interacción porque se respeta la autonomía de lopolítico. Y continuó:

But I do not want to deny that occasionally there may be a thirdcategory: Here the economist would transfer concepts and modesof analysis originally elaborated for the purpose of understandingthe economy to the political terrain. This is clearly a case of ‘im-perialistic’ expansion of one discipline and... I have serious doubtsabout the practice (for reasons other than mere dislike of impe-rialism) (Hirschman, 1981, 261).

Vale la pena repetirlo: los conceptos en ciencia política no al-canzan el grado de homogeneidad y constancia que tienen aque-llos del lenguaje del economista, lo que obliga a enseñar su con-tenido plural, su natural vinculación con intereses cognoscitivosy valores en el lenguaje político y los criterios de su formaciónconforme a reglas y circunstancias para su uso en el análisis po-litológico. Una de las mayores necesidades de la enseñanza denuestra disciplina consiste en transmitirle al alumnado que losconceptos no sólo son fundamentales para el análisis y el diálo-go científicos, que su definición no sólo es conditio sine quanon del conocimiento científico, sino que además tienen quealejarse de ontologismos y esencialismos y corresponder a crite-rios de utilidad científica. La definición de un concepto no equi-vale a una profesión de fe para encarnar una verdad propia de laestudiosa/del estudioso, sino a un examen lógico de su alcance,es decir sus límites (lo que incluye, lo que excluye) y su adecua-ción semántica a los objetivos de conocimiento. Para dar unejemplo: la democracia es un concepto sin definición precisa


universalmente aceptada. Se la puede definir en los términos deRobert A. Dahl (1971), quien hizo hincapié en dos criterios: par-ticipación y pluralismo político. Es una definición por cierto es-trecha y limitada, pero bien operacionalizable y mensurable. Esevidente que cada uno de nosotros podría preferir una definiciónmás amplia, más esencialista, más normativa, en la cual entraratodo lo bueno y lo hermoso de un orden deseado. Sin embargo,tal concepto no serviría mucho para el análisis científico, pues sicada uno tuviera su concepto normativo del fenómeno en estu-dio, resultaría difícil llegar a resultados intersubjetivamente trans-misibles.

Otra dificultad se presenta al ampliar el concepto del fenóme-no en estudio de tal manera que algunos factores que interesanser investigados respecto a su relación, entren como elementosdel mismo concepto. El origen de esta conceptuación equivoca-da reside en confundir el ámbito del problema con el conceptomismo, como bien me señaló mi asistente de investigación Clau-dia Zilla. Un buen ejemplo de esto lo brinda, nuevamente, elconcepto de democracia, cuando se le incluyen también los pro-blemas que la atañen, por ejemplo su relación con la sociedad.Esto se da cuando se define como democracia sólo a aquel sis-tema político que se erige sobre las bases de una sociedad de-mocrática. Con esta conceptuación se pierde de vista la relaciónpolítica y científicamente importante entre tipo de sistema polí-tico y tipo de sociedad en términos de una homogeneidad nece-saria, en términos de desfases y secuencias y en términos de sudesarrollo en el tiempo.

Al estudiantado se le debe enseñar la formación y el uso delas clasificaciones, de los tipos, de los tipos ideales y de las ti-pologías, sus funciones y alcances científicos. Hace poco, unejercicio con un grupo de posgraduados me puso en evidencia lafalta de práctica en eso. En ciencia política trabajamos muchocon dicotomías y trilogías o tríadas. El ejercicio constaba en en-contrar, en el mundo de las formas políticas, alternativas que co-rrespondieran a estos tipos de ordenamiento de los fenómenos.

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Ninguna de las cinco respuestas que recibimos fue correcta. Ono se respetaba el objeto, las formas de gobierno, o se mezclabael objeto con algo que no se refería al objeto, o los fenómenosque se mencionaban no eran de carácter disyuntivo.

En resumen: vale poner énfasis en la enseñanza de la cienciapolítica en la lógica del conocimiento. Hay que enseñar a pensarlógica y sistemáticamente. Lo que equivale a enseñar a diferen-ciar en lo conceptual entre niveles de abstracción, categorías, di-ferencias de grado, etcétera. Saber diferenciar hace la diferenciaentre una interesada/un interesado en y una estudiosa/un estu-dioso de la política.

3) Respecto a la tercera dimensión y la sugerencia de enseñarel cómo comparar, vale distinguir entre dos líneas de compara-ción: la comparación histórica y la comparación internacional.Según mi experiencia, la comparación histórica es la que se ejer-ce fácilmente en América Latina. En diálogo con cientistas so-ciales de la región me ocurrió bastantes veces que una preguntaacerca de la estructura ----por ejemplo---- del sistema de partidosme fuera contestada mediante un recuento de la historia de lospartidos políticos. O sea, la entrada a la reflexión politológicaen la región es más bien histórico-cronológica y mucho menossistemático-comparativa. La enseñanza tendría que favoreceresta última perspectiva, nutriéndose de comparaciones interna-cionales que constituyen la base para tipologías y apreciacionesempíricas. Pues es importante señalar que para bien diferenciary valorar un fenómeno es imprescindible compararlo.

El comparar, sin embargo, no es tan sencillo y tiene que seraprendido. Lo primero que hay que enseñar es que comparar im-plica escoger prudentemente con qué comparar dentro de un altonúmero de posibles referentes. Vale reflexionar sobre cuál refe-rente es racionalmente el más adecuado, el más plausible y evi-tar escoger un referente científicamente poco válido, pues lacomparación se presta también a confusiones y distorsiones que----en el campo político o cuando la o el cientista sólo opina y semueve en la política---- a veces son intencionadas.


Lo segundo que vale destacar en este contexto es el carácterde método científico de la comparación, a mi modo de ver elmétodo más típico de la ciencia política. Enseñar a compararsignifica de este modo familiarizar al alumnado con el métodomás importante de la ciencia política. Sin embargo, no existeninguna receta del método comparativo válida para cualquiercaso en estudio. Por otra parte, el método comparativo consta dediferentes estrategias de investigación que consisten en jugar enel diseño de la investigación con la homogeneidad y la hetero-geneidad del contexto, por un lado, y con la concordancia y dife-rencia de las variables, por el otro. Cada diseño de investigacióntiene que ser estructurado acorde a las propias característicasdel material en estudio y del interés de conocimiento. El méto-do comparativo se aplica en estudios cuantitativos y cualitativos,cada uno con su metodología específica, y dentro de cada áreacon variantes. De modo que, al tomar la decisión de aplicar el mé-todo comparativo, no está resuelta la cuestión del método, sinoque recién ahí empieza justamente la reflexión metodológica.

Dado que el método comparativo es el método en las cienciassociales pensado para sustituir al método experimental (véase alrespecto los clásicos J. St. Mill y E. Durkheim), la enseñanza dela ciencia política debería abordar también la cuestión de la cau-salidad en las ciencias sociales. Abundan tesis monocausales yunilineales en nuestra disciplina, resultado del tipo de formaciónde teorías deductivistas. Respecto a la comparación, ella abre lasperspectivas adecuadas para el estudio de casos empíricos quepueden operar como casos de control. Es importante enseñar lafunción de la comparación como instrumento de comprobacióno falsificación de las teorías. Por lo demás, la comparación in-duce a la formación de teorías de tipo inductivista. Relacionadocon esta diferencia de génesis de las teorías, es importante ense-ñar los tipos de teorías que se formulan en nuestra disciplina,los tipos de teorías micro, macro, específicas y universales, etcé-tera, y señalar que las teorías de medio alcance, es decir, las que

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mantienen relación con el espacio y el tiempo, son las más ade-cuadas y mejor experimentadas en ciencia política.

4) Respecto a la cuarta dimensión, no sólo la reflexión cien-tífica necesita cierta distancia del quehacer político cotidiano,sino también la enseñanza de la ciencia política.

Es bien notorio el interés en Chile y América Latina por re-ferirse con prioridad a la política misma del momento, por in-tercambiar opiniones al respecto: existe la tentación de que elintercambio se politice, que la posición ideológica sustituya alargumento razonable, que la contingencia política se apodere dela ciencia política de modo que ----al final de cuentas---- la cien-cia política se percibe como parte de la política. Recuérdenselos tiempos de las ciencias sociales comprometidas, cuando in-cluso se postulaba que las ciencias sociales tendrán que ser parteintegral de la lucha por la revolución social y política. Es ciertoque la ciencia política no es neutra, no es objetiva en términosde que se pueda desvincular totalmente de intereses cognosciti-vos, de valores y de objetivos social-tecnológicos. Sin embargo,estos parámetros tienen su plena legitimidad sólo en el contextodel surgimiento de una investigación y en el de la aplicación desus resultados, pero tienen que suprimirse o desaparecer en elcontexto interno de argumentación científica. Aquí vale el argu-mento bien probable o bien probado, la teoría bien comprobadao refutada por el control empírico o de consistencia teórica. Paraque este proceso argumentativo en el desarrollo de la investiga-ción tenga su lugar también en la enseñanza de la ciencia políti-ca, parece conveniente distanciarse algo de la ‘‘sterile Aufge-regtheit’’ (excitación estéril) de la política cotidiana, como diríaMax Weber (en La política como vocación), y plantear la ense-ñanza de la ciencia política a un nivel de abstracción más alto,algo lejano y fuera de la política, donde sea posible observar lapolítica sine ira et studio.


***

Estoy llegando al fin de mi ensayo. Para resumir: mis refle-xiones, originadas en la pregunta de cómo enseñar ciencia polí-tica, conducen a sugerir cuatro orientaciones.

La primera sugerencia se refiere al cuerpo material o de con-tenido de la disciplina, consistente en ensañar la ciencia políticade modo de integrar a las diferentes áreas de la disciplina.

La segunda sugerencia se refiere a las herramientas concep-tuales de la disciplina y consiste en enseñar a saber diferenciar.

La tercera sugerencia se refiere a la perspectiva analítica dela disciplina, consistente en enseñar el arte y método de sabercomparar.

La cuarta sugerencia se refiere a la argumentación científica(en alemán: Begründungszusammenhang) de la disciplina y con-siste en enseñar la capacidad de abstraer.

Quisiera terminar con una observación final: las últimas tressugerencias se pueden resumir en una sola que tiene un alcancemayor a la de la enseñanza universitaria de la ciencia política.Reside en sustituir la cultura de la opinión por la cultura del ar-gumento. Aunque con un significado que va más allá de la uni-versidad, es en sus aulas donde este proceso debe iniciarse.

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EPÍLOGO

EL ENFOQUE HISTÓRICO-EMPÍRICOEN COMPARACIÓN

Sofía MONSALVE

Susana SOTTOLI

I. INTRODUCCIÓN

En los años ochenta, buscando explicar diferencias en los logrosalcanzados por los países industrializados a nivel económico ysocial, las investigaciones sobre las políticas públicas en Europaredescubren la importancia del factor institucional para el desa-rrollo político. Si bien el resurgimiento de los temas institucio-nales se origina en este marco, éstos cobran aún más relevanciaa raíz de los procesos de cambio de régimen que se inscriben enla llamada ‘‘tercera ola democratizadora’’ (Huntington, 1991).

La razón de la marcada atención que ha prestado la investiga-ción a los aspectos institucionales, tanto en los procesos de tran-sición a la democracia como en la discusión sobre su consolida-ción, radica fundamentalmente en dos puntos (Merkel, 1996,74-76): por un lado, el paso decisivo que marca el tránsito de unrégimen autoritario a uno democrático lo constituye la transmi-sión del poder político en manos de un grupo de personas a unconjunto de normas y reglas institucionalizadas. Son dichas nor-mas e instituciones las que van a decidir en adelante sobre ladistribución de poder y recursos tanto políticos como económi-cos en esa sociedad. Por otro lado, las instituciones desempeñanun papel clave en la consolidación democrática, ya que ellas se

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establecen antes de que se reestructuren y transformen otros fac-tores que también van a influir en la consolidación de la demo-cracia a largo plazo ----tales como la cultura política y la articu-lación de organizaciones que representan los diferentes interesessociales y políticos----; por lo tanto, las instituciones afectarándesde los inicios democráticos el desarrollo de estos otros fac-tores.

Además de estas apreciaciones, siguiendo a Robert Dahl, seinfiere que la cuestión institucional adquiere importancia vitalespecialmente en el momento en que una sociedad está empeña-da en abonar de manera adecuada el nuevo terreno sobre el cualla democracia pueda prosperar. Se trata de trazar las coordena-das fundamentales de la institucionalidad política con vistas a laconsolidación democrática. Para las sociedades que ya gozan decondiciones favorables para la existencia de la democracia, encambio, la cuestión institucional pasa a un segundo plano, por lomenos en lo que concierne a la estabilidad y al mantenimientode aquélla (Dahl, 1996, 178).

En América Latina, la investigación acerca de la transición ala democracia confirma la relevancia de los aspectos institucio-nales ocupándose, por ejemplo, del análisis de los procesos elec-torales y su significado para el curso de las transiciones e ini-ciando el debate sobre las características, ventajas y desventajasde los diferentes sistemas de gobierno (debate presidencialismoversus parlamentarismo) de cara a posibles reformas del ordeninstitucional vigente que apunten a favorecer la estabilidad, lagobernabilidad y, en suma, la consolidación de las democraciasrestablecidas (véase Nohlen y Thibaut, 1994).

Es evidente entonces que la llamada ‘‘tercera ola democrati-zadora’’ y la subsiguiente cuestión de la consolidación de estasjóvenes democracias llevaron a las ciencias políticas a desem-polvar viejas preguntas del constitucionalismo tradicional, comolo son las relacionadas con la importancia de la configuracióninstitucional para el desarrollo de la democracia. Si bien la in-vestigación actual retoma algunos planteamientos tradicionales,

180 EPÍLOGO

se presentan grandes diferencias entre lo que se ha denominadoel ‘‘viejo institucionalismo’’ y este ‘‘nuevo institucionalismo’’.El primero concebía las instituciones como un sistema formal dereglas que organizan y regulan el poder, que deben ser examina-das a la luz de criterios normativos y de consistencia lógica paragarantizar su correcta construcción y aplicación. Así, el ordeninstitucional era considerado como el factor fundamental del cualdependía el desarrollo óptimo de la democracia. El ‘‘nuevo insti-tucionalismo’’, en cambio, al tiempo que amplía el concepto ins-titucional volviéndolo más sociológico, disminuye la pretensiónexplicativa de las instituciones como factor único y fundamentaldel cual depende el enraizamiento democrático, a pesar de se-guir considerándolo central.

Dentro del ‘‘nuevo institucionalismo’’, no obstante, existe unaserie de vertientes y enfoques que difieren bastante entre sí, nosólo en cuanto a la conceptuación de las instituciones y al inte-rés epistemológico de su estudio, sino también en lo que respec-ta al método y al instrumentario analítico empleado.

El siguiente artículo se propone observar en detalle tales dife-rencias, dado que la investigación tiende a veces a pasarlas poralto sin percatarse de que ellas son en gran medida las respon-sables de que se llegue a determinados juicios y conclusionessobre los temas institucionales. Aguzar la atención sobre estospuntos contribuirá, además, a hacer que la recepción de los dife-rentes estudios sea más crítica y cuidadosa.

Dentro de los diferentes enfoques presentes en la literaturaneoinstitucional, se han escogido para el presente análisis la in-geniería constitucional de Giovanni Sartori y el enfoque histó-rico-empírico de Dieter Nohlen. A continuación, se hará unapresentación sistemática de los dos enfoques siguiendo determi-nados criterios que, además, podrían servir eventualmente parael análisis de otros enfoques y, por tanto, para ampliar la com-paración de perspectivas en el ámbito institucional. Se trata delos siguientes criterios:

EPÍLOGO 181

1) El marco conceptual del análisis político-institucional. Estecriterio contempla dos aspectos: por un lado, la concepción teó-rico-institucional en términos estrictos, es decir, el concepto deinstitución empleado, el significado asignado a las institucionespolíticas para el funcionamiento del sistema político, si a ellasse les atribuye el carácter de variable dependiente o indepen-diente, los intereses y objetivos de la indagación, ámbito y con-diciones del análisis, así como, dado el caso, la orientación nor-mativa del mismo. El segundo aspecto se refiere a la concepciónoperativo-institucional, es decir, cómo se concibe el proceso dereforma institucional, cuáles son los límites y posibilidades atri-buidos a la ingeniería política en el mismo, cuáles son sus acto-res principales y cuál es el rol de las ciencias políticas en dichoproceso. En general, este criterio abarca la conceptuación acer-ca de la génesis y reforma de las instituciones políticas, asícomo de los efectos producidos por diferentes arreglos institu-cionales sobre el sistema político.

2) El enfoque metodológico. Se trata de identificar cuáles sonlos fundamentos de la estrategia metodológica empleada, la no-ción de causalidad subyacente, los objetivos y resultados meto-dológicos.

A fin de ilustrar mejor los enfoques institucionales, se proce-derá luego a presentar desde cada perspectiva la relación entrelos tres componentes institucionales fundamentales del sistemapolítico, a saber: sistema de gobierno, sistema electoral y siste-ma de partidos; se trata de caracterizar cómo es considerada di-cha relación, si se postulan relaciones de causalidad entre ellosy, en caso positivo, qué orientación adquieren.

Finalmente, a modo de conclusión, se llevará a cabo una com-paración para visualizar mejor las similitudes y diferencias entreambos enfoques.

182 EPÍLOGO

II. EL ENFOQUE DE LA INGENIERÍACONSTITUCIONAL

1. Marco conceptual del análisis político-institucional

El punto de partida de la reflexión institucional de Sartori sehalla en su crítica al ‘‘primitivismo democrático’’ de los añossesenta. Con esta denominación Sartori se refiere a aquellas teo-rías y posiciones democráticas que ven el perfeccionamiento dela democracia en el mero aumento de los derechos, la participa-ción y el poder de un número cada vez mayor de personas. Loproblemático de estas concepciones radica, según él, en la so-brevaloración de la ‘‘dimensión horizontal de la democracia’’ endetrimento de la ‘‘dimensión vertical’’, es decir, de los aspectosrelacionados con la organización jerárquica y el funcionamientocabal de las estructuras de gobierno. Estas cuestiones resultan deextraordinaria actualidad y relevancia no sólo en procesos de de-mocratización y consolidación democrática, sino también endemocracias establecidas a raíz de ciertos déficits funcionalesque se presentan en los respectivos sistemas políticos.

Sartori denomina su enfoque teórico ‘‘ingeniería constitucio-nal’’ (Sartori, 1996, 1) para poner de relieve sus diferencias conel constitucionalismo en sentido clásico: no se trata de estudiarlas instituciones desde un punto de vista jurídico-formal, pues, asu parecer, ningún sistema formal de reglas puede funcionar sinestar acompañado de estructuras de incentivos y castigos que re-gulen el comportamiento de los actores políticos. Así pues, unaConstitución debe ser concebida como una estructura basada enestímulos que funciona justamente gracias a los motores del in-centivo y de la disuasión. En este sentido, y como no basta conquedarse en el estudio formal de las normas constitucionales, elanálisis de las condiciones reales en las que debe funcionar unadeterminada Constitución adquiere gran importancia. Es necesa-rio anotar aquí que Sartori no tiene en mente en primera instan-

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cia las condiciones socio-económicas o de cultura política de unpaís sino, sobre todo, las condiciones del sistema político mis-mo, es decir, el sistema de partidos y el sistema electoral.

El objetivo de Sartori consiste en estudiar cómo las institucio-nes políticas se relacionan estructuralmente unas con otras y enpreguntarse si esas estructuras son capaces de funcionar adecua-damente o no. En caso negativo, se plantea entonces la cuestiónacerca de cómo sería posible aumentar la capacidad funcional ola gobernabilidad de un sistema político y, en consecuencia, dequé manera se deberían reformar las instituciones para cumplireste propósito.

Al tratamiento de estos temas subyacen tres presupuestos. Enprimer lugar, para analizar los efectos que surgen en la interac-ción de las diferentes instituciones, el estudio de Sartori se limi-ta en su mayor parte únicamente al nivel de la polity. En estesentido, Sartori le otorga al factor institucional el carácter de va-riable independiente.

El segundo presupuesto concierne a la concepción de causali-dad en las ciencias sociales a la cual se adscribe Sartori. Estaconcepción acepta en principio la interrelación circular de losfenómenos, pero supone que una vez escogido un cierto corte dela realidad para el análisis, es posible determinar de un modoinequívoco las relaciones causales que existen en esa serie de-terminada de fenómenos. Gracias a ello, es posible entonces ex-presar el conocimiento adquirido en forma de leyes del siguientetipo: dado el fenómeno A, A implica el efecto B si y sólo si secumple la condición X. La leyes son entendidas en este casocomo generalizaciones con capacidad explicativa que descubrenuna regularidad. Así, por ejemplo, las leyes relativas a los efec-tos de los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos tie-nen la pretensión de predecir todos y cada uno de los casos par-ticulares a los cuales ellas se refieren.

El tercer presupuesto consiste en la convicción de que las ins-tituciones se pueden reformar y modificar libremente sin estarsujetas a límite alguno. Como ya se dijo, debido a que se parte

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del presupuesto de que la relación causa-efecto se puede deter-minar inequívocamente, las reformas institucionales son en esen-cia un asunto de expertos tecnócratas quienes, orientándose enmodelos existentes y exitosos, diseñan soluciones racionales alos problemas planteados.

A pesar de que el estudio de Sartori se desarrolla la mayorparte del tiempo a nivel empírico-analítico (es decir, cómo estácompuesto un sistema político, cómo funciona, etcétera), su aná-lisis desemboca finalmente en ciertas afirmaciones de tipo nor-mativo. Ello ciertamente difiere de las concepciones normativasdel constitucionalismo tradicional que buscaban la perfección delas instituciones en sí mismas, las cuales debían encarnar valo-res como la justicia, el bien común, etcétera; en el caso de Sar-tori, su preocupación normativa apunta a la dimensión funcionalde las instituciones, es decir, si éstas están en capacidad de cum-plir sus funciones esenciales, entre ellas la de gobernar. De ahísu énfasis en el criterio de la gobernabilidad para el análisisconstitucional. Es así como Sartori no sólo se pregunta cómopuede un sistema político dado funcionar de manera óptima sinotambién, de modo más general, cuál es el sistema político quemejor funciona. A la luz del criterio de la gobernabilidad, Sarto-ri concluye que el mejor entre los diferentes sistemas de gobier-no existentes es el semipresidencialismo, no porque sea el mejoren sí sino porque es el que mejor se puede aplicar (1994, 137).El semipresidencialismo aventaja al presidencialismo en cuantoque el primero está en capacidad de desempeñarse mejor, es de-cir, de no trabarse con mayorías divergentes. Sin embargo, en elsemipresidencialismo la posibilidad de un bloqueo institucionalno está del todo descartada. Superar este déficit conduciría a en-contrar el mejor sistema de gobierno. Con este propósito en lamira, Sartori presenta su propuesta del ‘‘presidencialismo alter-nante’’ (alternating presidentialism, 1994, 153). Se trata de unsistema político de motor doble, el cual no se activa paralela----como en el semipresidencialismo---- sino sucesivamente; enotras palabras, se trata de un sistema parlamentario que en caso

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de presentar problemas de gobernabilidad, sería sustituido porun presidencialismo.

Acerca de los límites de la ingeniería constitucional, Sartorise pronuncia expresamente recién en su artículo ConstitutionalEngineering and its Limits (1996). Allí afirma que los límites deuna reforma institucional están dados por las condiciones quecada caso concreto impone. Estas condiciones forman parte im-portante del análisis (condition analysis), ya que sólo teniendoen cuenta este aspecto se podrán estimar aproximadamente losefectos de la reforma, y en consecuencia, esto posibilitará reco-nocer a tiempo errores o ‘‘imposibles’’ de realizar para buscarotras alternativas. Además de las condiciones referidas al siste-ma de partidos y al sistema electoral, Sartori no especifica sihay otras condiciones que deberían ser incluidas en dicho análi-sis. Teniendo en cuenta las anteriores publicaciones de Sartorisobre el tema (1967 y 1994), en las que afirmaba de manera ro-tunda la posibilidad de modificar libremente, es decir, sin limi-tación alguna, las instituciones, llama la atención entonces queal hablar de los límites de la ingeniería constitucional en su úl-timo artículo, está disminuyendo de hecho las pretensiones y elalcance de su enfoque.

2. Enfoque metodológico

Tal como se lee en el título de su libro Comparative Consti-tutuional Engineering, el método comparativo desempeña unpapel central en el enfoque de Sartori desde dos puntos de vista:tanto para la generalización empírica como para la comprobaciónde hipótesis. Para efectos del primer propósito, el enfoque sebasa en tipologías utilizando como criterios clasificatorios las ca-racterísticas y la lógica sistémica particular de cada una de lasdiferentes formas de gobierno. A partir de ello, establece gene-ralizaciones sobre los fenómenos observados. En la mayor partede su análisis, Sartori procede de modo inductivo y se sirve del

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método de falsificación del racionalismo crítico para probar elalcance de sus hipótesis por medio de la comparación empírica,corrigiéndolas según sea el caso.

En tanto Sartori culmina su estudio postulando el ‘‘mejor’’sistema de gobierno (alternating presidentialism), cabría pensaren un cierto quiebre metodológico en su proceder. Si bien paraformular su propuesta Sartori parte del análisis inductivo de lasfalencias del sistema semipresidencial (calificado por este autorcomo el mejor sistema de gobierno existente en la realidad), lapropuesta del mejor sistema se deriva en últimas de presupues-tos normativos de carácter teórico-deductivo.

3. Acerca de la relación entre sistemade gobierno, sistema electoral y sistema de partidos

Teniendo en cuenta su concepción de causalidad, podría de-cirse que Sartori busca establecer una relación de causalidadinequívoca y lineal entre estas tres variables del sistema políti-co. El tratamiento que éstas reciben en su análisis podría esque-matizarse de la siguiente manera: el sistema electoral adquiereel carácter de variable independiente que determina el sistemade partidos. Éste, por su parte, si bien no determina el surgi-miento de un sistema de gobierno en particular, sí constituye laprincipal variable independiente que influye en la capacidad fun-cional de las formas de gobierno.

Siguiendo los estudios de Duverger que buscaban precisar larelación entre sistema electoral y sistema de partidos estable-ciendo leyes al respecto, Sartori procede a reformular los enun-ciados de Duverger, postulando cuatro leyes sobre los efectosejercidos por el sistema electoral sobre el sistema de partidos.Estas leyes especifican la combinación de condiciones suficientesy necesarias que producen un determinado efecto en el sistemade partidos. Así, a manera de ejemplo, la primera ley estableceque dado un sistema estructurado de partidos y una distribución

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uniforme de los votos en las circunscripciones electorales (con-diciones necesarias conjuntas), el sistema electoral por mayoríarelativa (condición suficiente) causa un sistema bipartidista (efec-to) (Sartori, 1994, 45).

Con respecto a la relación sistema de partidos y sistema degobierno, Sartori lleva a cabo un análisis en el cual primeramen-te estudia en detalle las características esenciales de los diferen-tes sistemas de gobierno, luego determina las condiciones nece-sarias para su buen funcionamiento, entre las cuales se destacael sistema de partidos, para finalmente sopesar las diferentesformas de gobierno y concluir de ese modo cuál es la mejordesde el punto de vista funcional. Así, a modo de ilustración decómo Sartori concibe esta relación, se menciona aquí el caso delpresidencialismo, cuyas condiciones de funcionamiento óptimose basan en la existencia de un sistema bipartidista o de un sis-tema de partidos pequeño y bipolar, con un grado relativo dedisciplina partidaria para facilitar la formación de una mayoríaparlamentaria favorable al presidente.

III. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS DESDE LA PERSPECTIVADEL ENFOQUE HISTÓRICO-EMPÍRICO

1. Marco conceptual del análisis político-institucional

Desde la perspectiva del enfoque histórico-empírico, los es-tudios de Nohlen y colaboradores se proponen fundamental-mente un análisis diferenciado del cambio institucional en con-textos de democratización (Nohlen y Kasapovic, 1996, 13). Así,a partir de un interés de larga data en la génesis de los sistemaselectorales y sus efectos sobre la representación política y sobreel funcionamiento del sistema político en general, las investiga-ciones del grupo de Heidelberg se extienden al estudio de losprocesos de transición de regímenes autoritarios y totalitarios asistemas democráticos, y participan en el debate institucional que

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busca encontrar respuestas al problema de la estabilidad política,la gobernabilidad de los regímenes democráticos y las posibili-dades de consolidación de los mismos, no sólo en Latinoaméricasino también en otros contextos (véase Nohlen y Fernández,1991; Nohlen y Kasapovic, 1996).

Desde reflexiones que se acercan a la perspectiva del neo-ins-titucionalismo, se atribuye en este enfoque ciertamente un signi-ficado importante a las instituciones en el desarrollo político.Como premisa central, sin embargo, se afirma que el verdaderosignificado del factor institucional y la idoneidad de arreglosinstitucionales particulares dependen de la contingencia política,es decir, de las estructuras sociales, de las condiciones históricasy de la cultura política. Dada la alta complejidad de la realidadanalizada, se considera importante garantizar un abordaje tal queadmita una multiplicidad de factores explicativos y de análisis.Así, ni el desarrollo político en general ni la estabilidad políticade un sistema en particular son analizados en dependencia ex-clusiva y absoluta de su institucionalidad política (Nohlen y Fer-nández, 1991).

Con estas afirmaciones se cuestionan las posiciones cercanasal llamado ‘‘viejo institucionalismo’’, que pretenden explicartodo el desarrollo político a partir de las instituciones, como porejemplo las posiciones expresadas en el curso del debate sobrelas formas de gobierno ‘‘presidencialismo versus parlamentaris-mo’’ (Nohlen y Fernández, 1991; Linz y Valenzuela, 1994; Thi-baut, 1996). Por el contrario, desde la perspectiva histórico-em-pírica, las instituciones son conceptuadas como expresión deexperiencias sociales, de procesos históricos y tradiciones polí-ticas profundamente internalizados en una sociedad. Así, porejemplo, la génesis de los sistemas electorales es analizada esen-cialmente como resultado de confrontaciones entre clases socia-les y grupos políticos en el proceso de su propio desarrollo po-lítico.

Se aboga entonces por una suerte de ‘‘institucionalismo ilus-trado’’, el cual se considera más adecuado ante la complejidad

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de las relaciones a ser explicadas. A nivel analítico, ello implicaque ----al contrario de explicaciones monocausales---- resulta im-prescindible la consideración de múltiples variables para el aná-lisis causal. Se concibe así una relación más compleja entre va-riables: es decir, las relaciones de causa-efecto son entendidasen el sentido de una causalidad circular antes que lineal-progre-siva (Nohlen, 1994a, 10). No basta, por tanto, suponer que Acausa B, sino también que B tiene a su vez un efecto sobre A.Por tanto, se afirma que las influencias de las instituciones sobrelos fenómenos políticos son más bien indirectas, múltiples, me-diatizadas, dependientes del contexto y, por consiguiente, extre-madamente difíciles de ser sujetas a generalizaciones (Thibaut,1996).

En el nivel normativo, se rechaza el llamado ‘‘enfoque delmejor sistema’’ (‘‘best system approach’’), es decir, no existe unmodelo ideal válido más allá de toda consideración de tiempo ylugar. Los efectos de configuraciones institucionales particularessobre el sistema político dependen de variados factores. Por tan-to, los contextos temporal y de lugar deben ser sistemáticamenteincluidos en el proceso de ingeniería política. Posiciones queprivilegian tal o cual orden institucional de forma categórica, ta-les como, por ejemplo, el sistema de representación proporcio-nal frente al de representación por mayoría (Lijphart, 1993), obien, el parlamentarismo como forma de gobierno frente al pre-sidencialismo (Linz, 1990a y b), no son sostenibles desde estaperspectiva (Nohlen y Kasapovic, 1996, 180). Por el contrario,se resalta la existencia de diferentes tipos de democracias esta-bles, basadas en formas institucionales intermedias entre los ti-pos ideales, de múltiples y variadas características.

En el nivel operativo, se favorece la adaptación de determina-dos sistemas o modelos institucionales en el proceso de la cons-trucción institucional democrática en contextos de transición,antes que la transferencia directa de instituciones provenientesde otros contextos. La transferencia de instituciones, es decir, la‘‘importación’’ de instituciones democráticas occidentales y su

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implementación en las nuevas democracias ocurre frecuente-mente sin que se lleve a cabo una adecuada problematizacióndel contexto histórico en el cual se realiza la transferencia. Laadaptación de modelos institucionales a circunstancias sociales,culturales y políticas específicas, por el contrario, permite en-contrar soluciones institucionales contingentes, de acuerdo a lascaracterísticas del país o a las fases del desarrollo político encuestión.

En lo que respecta a las reformas institucionales, se defiendela tesis según la cual se considera que son las relaciones concre-tas de poder existentes en un contexto dado las que van a deci-dir sobre posibles reformas político-institucionales. Así, los sis-temas electorales o las formas de gobierno no pueden, segúnesta perspectiva, ser prescriptos de forma social-tecnológica yahistórica. En contra de la idea de modelos, planes o construc-ciones surgidos de un diseño racional en procesos de ingenieríay consultoría política, se propone una perspectiva que conceptúael proceso de conformación del orden institucional como unproceso histórico, en cuyo transcurso emergen las institucionespolíticas como resultado de las negociaciones y compromisos delos actores involucrados en un contexto dado (Nohlen y Kasapo-vic, 1996, 159 y ss.).

Por lo demás, se considera que los debates acerca de refor-mas institucionales que se desarrollan en torno a la oposiciónentre pares conceptuales opuestos que representan tipos ideales,tales como representación por mayoría versus representaciónproporcional, o bien, parlamentarismo versus presidencialismo,poseen una naturaleza puramente académica y por tanto pococonducente en el plano de la realidad política concreta. Por unlado, una cantidad importante de información y capacidad de di-ferenciación se pierden cuando la discusión se realiza al nivel deabstracción de las grandes categorías conceptuales, es decir, lasvariaciones reales de los tipos básicos existentes quedan así fue-ra del análisis. En este sentido, se defiende la posición según lacual no son los propios modelos ideal-típicos, sino precisamente

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sus respectivas variaciones, las que se han establecido comomodelos institucionales exitosos en la experiencia histórica. Estose verifica, por ejemplo, en el desarrollo de las democracias eu-ropeas después de la Segunda Guerra Mundial, el cual precisa-mente confirma la importancia de realizar adaptaciones funcio-nales de los modelos básicos, teniendo en cuenta la experienciahistórica de los países (Thibaut, 1996). Por otro lado, reducir lacuestión de la institucionalidad política a sólo dos grandes alter-nativas básicas, implica no con poca frecuencia una posiciónnormativa, la cual, como ya se mencionó, supone la búsquedadel ‘‘mejor’’ orden institucional. Frente a ello se enfatiza la ne-cesidad de un debate más orientado por consideraciones históri-cas y que tome en cuenta las opciones institucionales concretasque se ofrecen en cada contexto particular. En resumen, en con-tra de argumentaciones teórico-deductivas basadas en tipos idea-les no suficientemente diferenciados, se favorece el análisis alnivel de los fenómenos histórico-contingentes, que permita untratamiento más adecuado de las particularidades del fenómenoanalizado.

En cuanto a las opciones de reforma institucional se postulala tesis de las ‘‘opciones limitadas’’, la cual fue originalmenteformulada con relación a los sistemas electorales en los paísesindustrializados y posteriormente confirmada en investigacionesque incluían otros casos de estudio (Nohlen, 1984; Lijphart, 1994).La tesis establece que las reformas a los sistemas electorales ge-neralmente se mantienen dentro del tipo básico existente y queaquellas reformas que suponen un cambio del principio de re-presentación o que de alguna manera modifican la esencia delsistema electoral, son poco frecuentes o raramente se llevan acabo. Empíricamente se podría así comprobar que en la mayo-ría de los casos las reformas están dirigidas a mejorar el princi-pio de representación ya existente. Algo similar podría compro-barse en relación a las reformas relativas al sistema de gobierno.Estas afirmaciones apuntan al hecho de que la mayoría de lasveces la realidad histórico-política está caracterizada por una li-

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bertad de opciones mucho menor que la que sugieren los deba-tes académicos (Nohlen y Kasapovic, 1996, 209). Sólo ocasio-nalmente, sobre todo en tiempos de crisis política o de cambiosprofundos, es considerada nuevamente la cuestión de la reformainstitucional por parte de los actores políticos con poder de de-cisión.

2. Enfoque metodológico

El enfoque histórico-empírico, tal como es representado porNohlen y el grupo de investigadores formados por Nohlen enHeidelberg (Bernhard Thibaut, Harald Barrios, Michael Krenne-rich, Petra Bendel, Martín Lauga, Florian Grotz, Christof Hart-man, Matthias Basedau, Claudia Zilla, entre otros) pone énfasisfundamentalmente en la dimensión histórica de los fenómenosanalizados y en el carácter empírico de la investigación a efec-tuarse. El componente histórico de esta estrategia metodológicano se reduce simplemente a considerar lo histórico como unacronología de eventos. Por el contrario, lo histórico viene dadopor la descripción sistemática y el análisis específico de los fe-nómenos en su propio contexto temporal y espacial. El segundoelemento del enfoque se desprende de su anclaje empírico.

En el centro de la estrategia metodológica de este enfoque seencuentra el método comparativo. La comparación es utilizadacon el objetivo de formular generalizaciones empíricas y para lacomprobación de hipótesis. A partir del análisis histórico-indi-vidualizante de cada caso se llega inductivamente a generaliza-ciones de alcance medio. Este proceder debe servir para evitartanto una subvaloración como sobrevaloración de variables o fe-nómenos particulares.

Por lo demás, se asigna en este enfoque un significado impor-tante a la precisión conceptual y terminológica para la tareacomparativa. Se busca llegar a ordenamientos clasificatorios, loscuales suponen criterios comparativos muy precisos, ya que tan-

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to una falta de diferenciación como, por el contrario, un excesode ella pueden influenciar significativamente los resultados de lainvestigación (Nohlen y Kasapovic, 1996, 12).

3. Acerca de la relación entre sistema de gobierno,sistema electoral y sistema de partidos

Desde el enfoque histórico-empírico se concibe a la relaciónentre sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de parti-dos como una trilogía cuyos componentes se encuentran estre-chamente relacionados entre sí (Nohlen, 1996a y b). Esta inte-rrelación, sin embargo, no se plantea de manera homogéneaentre los tres componentes, ya que los conceptos ‘‘sistema degobierno’’ y ‘‘sistema electoral’’ se relacionan de manera asimé-trica con el concepto ‘‘sistema de partidos’’. De cara a la tareade formular opciones de reforma institucional, se pone especialénfasis en la necesidad de entender correctamente la relación in-terna de la trilogía.

La asimetría entre los elementos conceptuales se refiere espe-cialmente a dos aspectos: por un lado, a la capacidad de la varia-ble ‘‘sistema de partidos’’ para ofrecer alternativas en el procesode construcción o reforma institucional. En efecto, la variable‘‘sistema de partidos’’ no es una variable institucional en sentidoestricto, tal que ofrezca alternativas a la ingeniería política, adiferencia de las otras dos variables mencionadas. Mientras quela decisión de los actores políticos o constitucionales define laelección de una determinada forma de gobierno o de un sistemaelectoral específico, la concreción de una determinada configu-ración del sistema de partidos no depende de la decisión de losactores políticos o constitucionales, sino más bien de factoreshistóricos y socio-culturales que no admiten el mismo grado deintervención voluntaria de los actores para su transformación. Esdecir, en el campo de la consultoría política o del diseño institu-cional, el espectro de intervención se restringe generalmente a la

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forma de gobierno y al sistema electoral. Por otro lado, la asi-metría se manifiesta en relación al estatus de la variable ‘‘siste-ma de partidos’’ frente a las otras dos variables. Ella está esen-cialmente en función de las decisiones político-institucionalestomadas previamente acerca de la forma de gobierno y del sis-tema electoral. Sin embargo, es posible señalar asimismo el ca-rácter de variable independiente que el sistema de partidos tam-bién posee. En efecto, las características del sistema de partidosexistente influyen en el proceso de conformación de un ordeninstitucional a tres niveles: en la elección de una institucionali-dad determinada, en el comportamiento subsecuente y en losefectos de las instituciones políticas elegidas. Así, la variable‘‘sistema de partidos’’ es descrita como vínculo entre la dimen-sión histórica y de las estructuras sociales, por un lado, y losfactores institucionales, por el otro. Mientras que corrientementeen las ciencias políticas esta variable recibe el tratamiento devariable dependiente, este enfoque pone el acento en la posibili-dad de abordarla desde diferentes ángulos, según la indagaciónplanteada, lo cual refleja nuevamente la concepción multicausal,circular y contextual del enfoque histórico-empírico.

En cuanto a la relación entre sistema electoral y sistema departidos, si bien se parte de la premisa, como también lo hacenotros autores, como Sartori y Lijphart, de que los sistemas elec-torales poseen un significado decisivo para la estructura y diná-mica competitiva de un sistema de partidos, se considera, sinembargo, que la relación entre ambos sistemas no puede serconcebida determinísticamente. En este sentido, se afirma enprimera instancia que en el complejo entramado de relacionesexistentes entre sociedad, sistema electoral y sistema de parti-dos, no es posible asignar unívocamente a cada factor el rol devariable dependiente o independiente. Además, las condicionesde emergencia de los sistemas electorales contribuyen a deter-minar sus efectos; ellos son reflejo de las estructuras políticas ysociales en las cuales surgen, es decir, tanto el sistema electoralcomo el sistema de partidos pueden también ser considerados

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como variables dependientes (Nohlen, 1978, en Nohlen y Kasa-povic, 1996, 38). Así, también a este respecto se aplica la no-ción de causalidad circular: la estructura de los sistemas de par-tidos es tan relevante para la elección del sistema electoral comoéste lo es para la estructura del sistema de partidos (Nohlen yKasapovic, 1996, 13). Esta perspectiva no subestima el efectoestructurante que el sistema electoral puede tener sobre el siste-ma de partidos; el primero es, sin embargo, sólo un factor entrelos varios que ejercen influencia sobre la estructura del segundo.La homogeneidad o heterogeneidad cultural, étnica o religiosade una sociedad resulta mucho más significativa para la estruc-tura de un sistema de partidos. Para analizar los efectos de lossistemas electorales se debe sobre todo indagar acerca de lascondiciones socio-políticas concretas dado que éstas difieren encada caso.

IV. CONCLUSIONES: LOS ENFOQUES INSTITUCIONALESEN PERSPECTIVA COMPARADA

En este trabajo se han expuesto dos enfoques presentes en elcampo del análisis institucional, los cuales representan formasdeterminadas de abordar conceptual y metodológicamente lainstitucionalidad política, su génesis y reforma. La distinciónentre los enfoques es relevante con vistas a esclarecer las posi-ciones existentes en los debates políticos y académicos y, sobretodo, por la influencia que éstos tienen en las decisiones toma-das en procesos concretos de reforma institucional.

Para tal fin, a continuación se realiza a modo de conclusiónuna comparación entre ambos enfoques, cuyas semejanzas y di-ferencias se pueden observar de manera esquemática en el cua-dro siguiente:

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LA INGENIERÍA CONSTITUCIONAL Y EL ENFOQUEHISTÓRICO-EMPÍRICO EN PERSPECTIVA COMPARADA

Criteriosde comparación

Enfoques

Marcoconceptual

Concepción teórico-institucional

Intereses yobjetivos deindagación

Condiciones delcontexto

consideradas

Ámbito de análisis

Dimensiónnormativa

Concepciónoperativo-

institucional

Límites yposibilidades de la

reforma institucional

Actores principalesde la reformainstitucional

Rol de las cienciaspolíticas en proce-

sos de reformainstitucional

Ingenieríaconstitucional

(Sartori): institucio-nes mayormente

como variable inde-pendiente

Funcionamiento ygobernabilidadinstitucional

Fundamentalmentelas condiciones

relativas al sistemapolítico mismo

Mayormente‘‘polity’’

Pretensiónnormativa:

búsqueda del mejorsistema (en sentido

funcional)

Social-tecnológica:diseño institucional

racional

Libertad de opciónprácticamente

ilimitada

Mayormenteexpertos tecnócratas

Debería ser capazde pronosticar. Rolcentral en la tarea

de consultoríapolítica

‘‘Institucionalismoilustrado’’ (Noh-len): institucionescomo variable de-pendiente o inde-pendiente, segúncontexto y objeti-

vos de investigación

Funcionamiento ygobernabilidad

institucional, conso-lidación democrática

Condiciones históri-cas, sociopolíticas,

culturales

‘‘Polity’’ y‘‘politics’’

No existe mejorsistema, énfasis en

el contexto

Histórico-política:ingeniería políticacomo negociacióny proceso histórico

Opcionesrestringidas por lasparticularidades delcontexto histórico-

político

Mayormenteactores políticos

Predicción posiblesólo al considerar

condiciones decontexto. Rol del

experto relativizado

EPÍLOGO 197

Criteriosde comparación

Enfoques

Enfoquemetodológico

Estrategiametodológica

Concepción decausalidad

Comparativa,empírica, inductiva.

Énfasis en laprecisión conceptual

En general, circulary multifactorial.Pero, relaciones

causa-efectodeterminables linealy unívocamente enuna serie dada de

fenómenos.Formulación de

leyes

Comparativa,histórica, empírica,inductiva. Énfasis

en la precisiónconceptual

Circular, multifacto-rial, contingente.

Relaciones causa-efecto no determina-

bles de maneralineal

Aunque ambos enfoques comparten el interés científico deavanzar en el conocimiento de la institucionalidad política, con-tribuyendo a esclarecer los problemas de la funcionalidad de lasinstituciones y con ello de la gobernabilidad y consolidación de-mocráticas, sus diferencias se derivan de distintos presupuestosen cuanto al tipo de conocimientos que es posible obtener a tra-vés de la indagación científica. Difieren además en sus posicio-nes acerca del rol de la ciencia política en ofrecer solucionesinstitucionales a los problemas planteados y de predecir los re-sultados de su aplicación en una realidad concreta.

Mientras que el enfoque de la ingeniería constitucional exigede la ciencia un conocimiento con pretensión universal, expresa-do en leyes que señalen relaciones causales unívocas y que per-mitan predecir fenómenos bajo condiciones dadas, el enfoquehistórico-empírico relativiza la posibilidad de obtener certezascientíficas de tal alcance, aplicables sin más ni más al ámbito dela complejidad social y política. Desde la perspectiva de la inge-niería constitucional, Sartori critica a las ciencias políticas ano-tando que ellas se han dedicado únicamente a discutir aspectosteóricos y han descuidado casi por completo la aplicación prác-tica de sus conocimientos. Apunta Sartori que, en comparación

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con los economistas, quienes siempre están aplicando sus cono-cimientos en programas de planificación y desarrollo, los politó-logos se comportan de modo muy reservado y hasta indolenteen la medida en que ellos sostienen que los procesos políticosno son pronosticables y mucho menos se pueden dirigir o con-trolar por medio de intervenciones (1994, 29). Por su parte, elenfoque histórico-empírico se muestra reticente frente a todaformulación de relaciones causales unidireccionales entre lossistemas institucionales. Así, por ejemplo, se critica la intenciónde Sartori de reducir la investigación en el campo de los siste-mas electorales a aquellas indagaciones que asignan al sistemaelectoral la condición de variable independiente (Nohlen y Ka-sapovic, 1996, 38). Las enunciaciones con carácter de ley acercade los efectos de los sistemas electorales son cuestionadas endos sentidos: o bien ellas son formuladas de manera tan generalque pierden en contenido informativo, es decir, se convierten entriviales; o bien, se abstrae tanto de las condiciones sociales ypolíticas concretas, que indefectiblemente la empiria contradicelas leyes formuladas (Nohlen, 1991).

No obstante estas diferencias, ambos enfoques ponen al mé-todo comparativo en el centro de su estrategia metodológica,con fines de comprobación de hipótesis y formulación de gene-ralizaciones ----en un caso con carácter de ley, en el otro comogeneralizaciones de alcance medio---- y se distancian asimismode estrategias metodológicas empírico-estadísticas que, al tiem-po de servirse también del método comparativo, lo hacen po-niendo énfasis en el tratamiento estadístico de un gran númerode casos y generalmente prescindiendo de las condiciones delcontexto histórico (por ejemplo, véase Lijphart, 1994).

En cuanto al aspecto normativo, ambos enfoques presentanposiciones divergentes: mientras el enfoque histórico-empíricorechaza de plano la posibilidad de identificar un único modeloinstitucional aplicable a todos los casos, es decir, un best sys-tem; la ingeniería constitucional, por su parte, apuesta a la posi-bilidad de diseñar de modo racional el mejor sistema institucio-

EPÍLOGO 199

nal. Cabe resaltar que Sartori, en su búsqueda del mejor sistema,se ciñe al criterio de funcionalidad, diferenciándose así del ‘‘vie-jo institucionalismo’’. Sin embargo, con sus preferencias expre-sas por determinados sistemas electorales y de gobierno, se acercaa posiciones que argumentan desde un punto de vista normativo-deductivo las ventajas de un cierto sistema sobre otro, indepen-dientemente de las condiciones de contexto (véase Linz, 1990ay b).

En cuanto al aspecto operativo, los enfoques analizados sedistancian en relación a los límites y restricciones atribuidos res-pectivamente a la ingeniería política. Mientras que, desde laperspectiva histórico-empírica, Nohlen sostiene que el campo deopciones institucionales es empíricamente mucho más restringi-do de lo que normalmente se supone en los debates, Sartori serefiere de manera crítica a esta posición como no choice argu-ment. Específicamente, en lo que respecta a los sistemas electo-rales, la acusa de relativizar el significado de las reformas eneste ámbito y, con ello, el significado de los sistemas electoralescomo tales (Sartori, 1994, 27 y ss.). En contra de ello, argumen-ta Nohlen que la tesis mencionada supone por principio una li-bertad de opciones institucionales y que ella solamente acentúaaquellas restricciones derivadas de circunstancias históricas, altiempo que señala los ámbitos que sí estarían sujetos a reformas.Este debate, en última instancia, refleja la contraposición entrelas posturas socio-tecnológica e histórico-política en el ámbitodel institution building, debate que puede ser expresado gráfica-mente con Krennerich y Lauga como ‘‘diseño versus política’’(1996).

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INDICACIONES BIBLIOGRÁFICAS

Seis de los trabajos reunidos en la presente obra han sido publi-cados anteriormente. Para esta ocasión se han introducido sólocambios menores. En dos casos se trata de textos inéditos.

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El Contexto Hace La Diferencia, Reformas Institucionales y El Enfoque Historico-empirico - Dieter

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