El contexto de la Minería en el Perú previo a la Reforma minera (1)
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La reforma minera de los años 90
Logros y limitaciones
César A. Polo Robilliard
Junio de 2015
El contexto de la Minería en el Perú previo a la Reforma minera
(1)• La acción terrorista de Sendero Luminoso concentrada en el Ande peruano.
• Asalto y cupos: explosivos y dinero.
• Amenaza y muerte a trabajadores: líderes sindicales y profesionales mineros.
• Daños a infraestructura pública: torres eléctricas, caminos etc.
• Ajusticiamiento a la población, autoridades y fuerzas públicas y ataques terroristas.
• Epidemia del cólera.
• Crisis económica, hiperinflación, descalificación internacional como sujeto de crédito.
• Reservas internacionales negativas.
• Estado empresario malos resultados.
• Priorizar acción del Estado.
• En conclusión: posibilidades inmediatas de desarrollo e inversión muy limitadas.
El contexto de la Minería en el Perú previo a la Reforma minera
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Promulga Decreto Legislativo Nº 708, noviembre 1991, Ley de promoción de Inversiones del
Sector Minero.
Se otorgan garantías y beneficios:
• Estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa;
• En el marco de otorgar a la actividad minera la necesaria competitividad internacional, la
tributación grava únicamente la renta que distribuyan.
• El Estado reconocerá al titular de actividad minera la deducción de tributos internos que incidan
en su producción, la que se exporte o que, sujeta a cotización internacional, se venda en el
país.
• Las inversiones en infraestructura de servicio público, serán deducibles de la renta imponible. y
aquellas destinadas a satisfacer las obligaciones de vivienda y bienestar a que se refiere el
artículo 323 del Decreto Legislativo No 109; así como un porcentaje de las aportaciones de
salud, si otorgan dicho servicio.
Elementos centrales de la Reforma minera del 90
• La participación en la renta que produzca la explotación de los recursos minerales a que se
refiere el artículo 121 de la Constitución Política (año 1979), se traduce en la redistribución de un
porcentaje del Impuesto a la Renta que paguen los titulares de actividad minera. Se fijó en 20%-
disposición final 6ª (Canon Minero).
• La compensación del costo de las prestaciones de salud a sus trabajadores y dependientes,
respecto a las contribuciones.
• No discriminación en materia cambiaria, en lo referente a regulación, tipo de cambio, u otras
medidas de política económica;
• Libertad de remisión de utilidades, dividendos, recursos financieros y libre disponibilidad de
moneda extranjera en general.
• La libre comercialización de la producción interna o externa.
Elementos centrales de la Reforma minera del 90 (2)
Desregulación del Estado e inicio de promoción privada en las empresas estatales y en áreas
reservadas y ex derechos especiales del estado :
• Se eliminan áreas de Reserva y las áreas de no admisión de denuncios, salvo para INGEMMET,
temporal y restringida en área; los derechos especiales del Estado se convierten al régimen
común de concesiones, sujetos a las mismas reglas que el sector privado.
• En manos del Estado se tenían más de 5 millones de has, en áreas de Reserva y en No admisión
de Denuncios y Derechos especiales; por “n” años sin exploración suficiente ni producción ni
subasta pública. Se elimina la empresa minera especial.
• En julio del año 1991 se dictó el Decreto legislativo Nº 647, por el que se promovía la
participación privada hasta en un 51% en las empresas mineras estatales: Minero Perú,
Centromín Perú y Hierro Perú; que sería derogado después con el Decreto Legislativo Nº674 que
rigió todas las privatizaciones del Perú.
• También en este período se liberalizó la comercialización del oro y la Comercialización de la
producción de las empresas estatales mineras, que culminó con la liquidación de MINPECO.
Elementos centrales de la Reforma minera del 90 (3)
De la simplificación administrativa:
• Cateo y prospección se declaran libres.
• Un solo tipo de Concesiones: se unificación las de exploración y explotación en la Concesión minera de
plazo indefinido, sin más requisito que el orden de llegada.
• Pago del derecho de vigencia sustituye al amparo por el trabajo, expresado en forma simple con una
penalidad sino logra producir acreditado con liquidaciones de venta.
• Se establece el sistema de cuadrículas de 100 has, en coordenadas UTM. Eliminando superposiciones,
uno de grandes problemas en el sector.
• Se elimina la Dirección de Concesiones y se le dan atribuciones de registro de Minería, en el control del
derecho de vigencia y penalidades.
• Sistema de Declaración Jurada con Presunción de veracidad y silencio administrativo positivo, sin
eliminar la responsabilidad del funcionario competente.
• Contrato de Adhesión para las estabilidades otorgadas, con base a un modelo aprobado por Decreto
Supremo, en el mayor plazo; eliminar la discrecionalidad y las negociaciones prolongadas para estos
fines.
Elementos centrales de la Reforma minera del 90 (4)
• La reforma Minera tenía un enfoque reactivador en circunstancias de uno de los contextos
más difíciles de la República, ya reseñado: terrorismo, grave crisis económica,
infraestructura destrozada y graves carencia sociales.
• Minería era una oportunidad de salir adelante. Sin embargo, desde una visión
retrospetiva,10-15 años después, la reforma tenía Limitaciones:
El tema ambiental al inicio de los 90 se incorpora con timidez al sector minero, era
muy revolucionario en la época. Se mantienen y adecúan artículos importantes del
Código del Medio ambiente y Recursos Naturales, Decreto Legislativo Nº 613. DEL
MEDIO AMBIENTE Y LA INVERSION MINERA, artículos 47º al 53º del Decreto
Legislativo Nº 708, sobre áreas protegidas, EIA, control de efluentes, presas de relaves,
entre otros.
El tema social en Minería no fue abordado.
Limitaciones y Logros de la reforma Minera (1)
• Desde el punto de vista de los objetivos de la reforma, es claro que los resultados fueron
notables.
• Gran reactivación del sector minero en proyectos de enorme magnitud: Antamina, Barrick y sus
proyectos, Yanacocha y sus diferentes minas; las ampliaciones de Tintaya, Cerro Verde y
subastas exitosas en los procesos de privatización de Centromín y posteriormente Las Bambas,
Toromocho- inversión China de gran magnitud; entre otros.
• Los petitorios y Concesiones se multiplicaron en todo el País.
• Últimos 10 años: Más de US$ 40,000 M de inversión, 50 - 60% del total de exportaciones; más de
40,000 millones de soles en transferencias a regiones; participación en renta de 3ª categoría 33,
26 y 14%, en los años 2011, 2012 y 2013, respectivamente.
• Sin embargo este espectacular crecimiento minero, sin precedentes; ocurriría casi
simultáneamente con protestas socio ambientales, como Tambogrande, Quilish, Río Blanco-
Majaz- y otros de menor magnitud; era urgente resolver las limitaciones en las dimensiones
ambiental y social.
Limitaciones y Logros de la reforma Minera (2)
• A mediados de la década del 90 realmente se inicia la reforma ambiental en
el sector minero con el Decreto 016, que establece los PAMAS y profundiza
los requerimientos de EIA e inicio de mecanismos de participación
ciudadana.
• A finales de los años 90 se evidencian de manera importante los conflictos
socio ambientales y el cuestionamiento internacional de las industrias
extractivas.
• Urgente profundizar reformas socio- ambientales.
Segunda etapa: Legislación socio ambiental y mantener el
dinamismo de la inversión minera
• Una política de desarrollo sostenible que integre las dimensiones económica, social y ambiental.
• La Ley de regalías mineras y su reglamento (este último sumamente complejo en un País
polimetálico y con las garantías del 708 aplicadas a proyectos específicos.
• Sucesivas modificaciones al reglamento del canon minero, sumamente complejo tener un
balance entre beneficio de regiones mineras, donde se localizan los yacimientos y el resto del
país, no minero; siendo que los recursos son Patrimonio de la Nación y no de la región.
• El D.S. Nº 015-2003-AG que modificatoria del Reglamento de la Ley de Tierras, instituyendo la
conciliación para la solución de discrepancias y otorgando una mayor presencia al Sector
Agricultura en la imposición de servidumbre legal minera, siempre que a juicio de un perito
Agronómico no enerve el derecho de propiedad, precisado en el decreto como “sin perjudicar al
resto del predio sirviente de tal modo que lo haga inútil o lo afecte de manera sustantiva
respecto de los fines para los cuales estaba siendo usado o estuviere destinado”.
• Mejoras en las normas de Fiscalización y seguimientos de PAMAS.
La Legislación socio ambiental en los años 2000: Profundizar las reformas (1)
• Mejoras a las normas de participación ciudadana, en transparencia de la información,
oportunidades y formas de consulta, incorporación de intérpretes a las audiencias y
talleres.
• Igualmente, la dación de leyes y reglamentos que regulan la remediación de Pasivos
Ambientales, así como de la Ley y reglamento de cierre de mina.
• D.S. Nº 042-MEM/DM que plantea 6 compromisos con el Desarrollo Sostenible:
excelencia ambiental; respeto a las Instituciones, autoridades, cultura y costumbres
locales; diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y locales; Lograr una
institucionalidad para el desarrollo más allá de la vida del yacimiento y preferencia en el
empleo, con capacitación, y en la adquisición de B y S de la zona.
La Legislación socio ambiental en los años 2000: Profundizar las reformas (2)
MINA MODELO DE COBRE
Fuente: James Otto, Marzo 2002
País Tasa Interna de Retorno del Inversionista (%)
Tasa Impositiva Efectiva Total (%)
Suecia 15.7 28.6Australia 12.7 36.4Chile 15.0 36.6Zimbabwe 13.5 39.8Argentina 13.9 40.0China 12.7 41.7Bolivia 11.4 43.1Sudáfrica 13.5 45.0Filipinas 13.5 45.3Kazajstán 12.9 46.1Perú 11.7 46.5Tanzania 12.4 47.8Indonesia 12.2 48.6Polonia 11.0 49.6Estados Unidos (Arizona) 12.6 49.9Méjico 11.3 49.9Groenlandia 13.0 50.2Perú Regalías (2%) 11.0 51.0Ghana 11.9 54.4Papua Nueva Guinea 10.8 57.8Uzbekistán 9.3 62.9Costa de Marfil 8.9 62.4Canadá (Ontario) 10.1 63.8Burkina Faso 3.3 83.9
Cuarto con Mayor Tasa Impositiva
Total
Cuarto con Menor Tasa Impositiva
Total
Segundo Cuarto con Menor Tasa Impositiva Total
Segundo Cuarto con Mayor Tasa Impositiva Total
MINA MODELO DE ORO
Fuente: James Otto, Marzo 2002
País Tasa Interna de Retorno del Inversionista (%)
Tasa Impositiva Efectiva Total (%)
Suecia 19.2 29.1Sudáfrica 18.8 32.6Chile 18.3 36.8Filipinas 18.4 38.2Argentina 16.6 42.5Australia 15.2 43.1Perú 14.7 43.3Zimbabwe 15.7 45.9Estados Unidos (Nevada) 15.1 49.3Perú Regalías (2%) 13.0 51.0Bolivia 12.2 52.4Kazajstán 13.5 54.4Groenlandia 14.7 54.9Ghana 13.6 56.7Tanzania 12.7 57.9Indonesia 11.4 60.4Uzbekistán 11.2 62.0Méjico 10.4 62.9Canadá (Ontario) 10.7 68.3Costa de Marfil 9.1 69.1Papua Nueva Guinea 8.7 72.3China 7.1 73.9Polonia 3.0 90.2Burkina Faso -1.6 106.0
Cuarto con Mayor Tasa Impositiva
Total
Cuarto con Menor Tasa Impositiva
Total
Segundo Cuarto con Menor Tasa Impositiva Total
Segundo Cuarto con Mayor Tasa Impositiva Total
• Se multiplican las mesas de diálogo y se paralizan proyectos como: tía María, Conga,
Pucamarca, Río Blanco, Quilish, tía María, Conga, Pucamarca.
• Los dispositivos de retroceso en materia socio ambiental que agravaron tensiones -el Conflicto
de Bagua- fueron derogados.
• El nuevo Gobierno dicta medidas que intentan darle una salida a los conflictos: Modificación de
la Ley de regalías y creación de un impuesto a las ganancias extraordinarias, finalmente
conciliado con el sector privado y si bien alivió la tensión a este respecto, no esta exento de
crítica por considerarlo mediatizado.
• La dación de la Ley que formaliza la Consulta previa, en aplicación del Convenio 169 de la OIT
sobre Pueblos indígenas y tribales.
La Legislación socio ambiental en los años 2000: Profundizar las reformas (3)
M o d e l C o p p e r M in e : C o m p a r a t iv e Ef f e c t iv e T a x Ra t e s
0 1 0 2 0 3 0 4 0 5 0 6 0 7 0 8 0 9 0 1 0 0 1 1 0
Uz b e kis ta nIv o r y Co a s t
G h a n aG u in e a
G r e e n la n dUS A ( A r iz o n a )
Me x ic oPo la n d
Ta n z a n iaPe r u
In d o n e s iaK a z a ks ta nPh ilip p in e s
S o u th A f r ic aY e me n ( a f te r r e f o r m)
B o liv iaP.N. G u in e a
Ch in aA r g e n tin a
Z imb a b w eCh ile
W e s te r n A u s tr a liaY e me n ( c u r r e n t)
S w e d e n
E ffe c tiv e T a x R a te - %
Copper mine ideal range ?
ETR = 40 to 50%
Copper Model dates: 2000 to 2011
M o d e l G o ld M in e
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110
B urkina F asoP o land
R o maniaV ietnam
C hinaInd o nes ia
Ivo ry C o as tD o mican R ep ub lic
O ntario (C A N )P hilip p ines
C entral A rfi can R ebM exico
U zb ekis tanM o zamb iq ue
G hanaT anzania
G reenlandK azakhs tan
B o liviaP ap ua N G
N evad a (U S A )A laska
Z imb ab w eE g yp t
P eruW A ustralia
A rg entinaC hile
S o uth A f ricaS w ed en
Effe c t i ve T a x R a te - ET R
Gold mine ideal range?
ETR = 40 to 70%
Gold Model dates: 2000 to 2011
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• De la nuevas competencias: El SENACE con un Consejo directivo multiactores y
multisectorial.
• SENACE, Institución pequeña especializada en industrias extractivas exclusivamente, con
facultad de contratación directa de expertos nacionales e internacionales en las diferentes
especialidades minero ambiental y sociales.
• Relacionamiento temprano con la población y grupos de interés, con ellos el Estado recurre
para formular los T d R.
• Reducir las asimetrías para el relacionamiento con la población. Fideicomiso para contratación
directa de asesorías específicas a la población y sus autoridades; que interpreten y expliquen
las incertidumbres, temores, preocupaciones y riesgos desde la perspectiva de los pobladores
del área de influencia, en el relacionamiento con las empresas y el Estado; a efecto de las
evaluaciones socio-ambientales. Ideal un Fideicomiso para EIA por consultores
independientes.
Reflexiones para una Minería sostenible(1)
• Incorporar al EIA, los compromisos con el desarrollo sostenible (D.S 042 -
2003-EM y sus ampliatorias y modificatorias). Cronograma y propuesta para
su cumplimiento.
• El desarrollo sostenible es parte de la contraprestación en minería y va más
allá de la responsabilidad social.
• La mina como mercado apoya el desarrollo sostenible y verifica la excelencia
ambiental. Alianza Agro-Minería: Clusters rurales, Sierra productiva una
alternativa.
• La Evaluación de efectos ambientales y los monitoreos participativos como
instrumentos de prevención fiscalización minera-ambiental.
Reflexiones para una Minería sostenible(2)
Cluster Agro-Minería Bases de una alianza en el
sector rural
• Diseño simple y práctico del clúster rural, basado en alianza de ambos sectores.
• Implementación con objetivo de establecer y satisfacer acuerdos entre actores.
• Base del desarrollo sostenible: desarrollo más allá de la vida de la mina.
• Agua recurso optimizado para beneficio mutuo, riego tecnificado, pequeños
embalses, entre otros. Convertir posibles pasivos en activos ambientales.
• Las piscigranjas desarrolladas con agua tratada tendrían la misma naturaleza.
• La mina es el mercado inicial de los productos obtenidos agrícolas, piscícolas,
pecuarios, agroindustriales, etc. .
• A largo plazo el área rural circundante resultará auto sostenible.
Clúster Rural
Sierra Productiva (1)
Sierra Productiva (2)
Sierra Productiva
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Desarrollo Sostenible expresión del Bien Común