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El Congreso Nacionaldel Ecuador 1986/88

El CongresoNacional

del Ecuador1986/88

HemAn Salgado

Su Funcionamiento y AtribucionesLos Nuevos Diputados

La Constitucin ActualizadaEl Constitucionalismo Ecuatoriano

Es una publicacin delInstituto Latinoamericano deInvestigaciones Sociales. ILDIS.

ILDIS,1986.

Coordinacin y EdicinSantiago Escobar

RedaccinHemn Salgado. Profesor PrincipaldeDerecho Constitucional PUCE.

DocumentacinVjekoslavDarli M.Asistente de documentacinJulio Garcfa

SecretariaEnna Arboleda

Fotocomposicin. diseil.o grfico y portadaGrupo Esquina editores-diseadores S.A.

Fotoportada:Christoph Hirtz.

ILDIS.Av. Coln 1346. Telf. 562-103Casilla Posta1367-A. Quito-Ecuador

CONTENIDO

Presentacin 9

CAPITULO 1El constitucionalismo ecuatorianoy su evolucin 11

CAPITULO 11El Congreso Nacional y sus funciones 35La constitucin y el ordenamiento jurdico 37El Congreso Nacional y sus miembros 39Funcionamiento del Congreso Nacional 45Atribuciones del Congreso Nacional 50De la fonnacin y sancin de las leyes 56Inconstitucionalidad y efectos de la ley 65Sistema electoral para designar diputados 67

CAPITULOIIIEl Congreso Nacional y sus diputados 73

ANEXOLa constitucin de la repblica del Ecuador " 119

Indice aUabtico de los Diputados 173

PRESENTACION

El Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales,ILDIS, entrega con profunda satisfaccin esta edicin actuali-zada del libro "El Congreso Nacional del Ecuador: 1986/1988".

Tal como se expresara al presentar su primera edicin, elao 1984, el texto ha sido concebido con un doble objetivo. Enprimer lugar, como una gua bsica sobre la evolucin delconstitucionalismo ecuatoriano y del conocimiento de la fun-cin legislativa en cuanto a sus atribuciones, composici6n ynormas de actuacin. Su segundo objetivo ha sido entregaruna visin humanizada del Congreso Nacional, que permita alciudaano corriente no s6lo conocer lo relacionado con estecuerpo colegiado de la democracia, sino tambin identificar f-sicamente a los legisladores que lo componen.

El libro, destinado fundamentalmente a estudiantes, pe-riodistas y pblico en general, es un material de fcil consultay comprensin, y creemos que ser una contribucin al desa-rrollo cvico del pas, lo que va en beneficio de la democraciay la consolidaci6n de sus instituciones.

Dr. Alexander KallweitDirector del ILDIS

CAPITULO IEl constitucionalismo

ecuatorianoy su evolucin

El Ecuador se estructura jurdicamente como Estado enla Constituyente de Riobamba en 1830, donde se da su primerordenamiento jurdico constitucional. El nacimiento del Esta-do del Ecuador no constituye un hecho forzado ni puramenteartificial o casual. El responde a un largo proceso histrico cu-yos antecedentes ms remotos podran hallarse en los pue-blos aborgenes que habitaron estos territorios e hicieron susconfederaciones, el llamado Reino de Quito, cuya identidad semantuvo a pesar de la expansin cuzquea que trajo el dom-no temporal del incario.

Posteriormente, en los tres siglos de la poca colonial, lafisonoma propia de lo que ser el Ecuador se ir perfilandoclara y vigorosamente. Y si bien, a causa de diversos factores(geogrficos, tnicos, socio-polticos y econmico-culturales)no puede afirmarse que al momento de surgir el Estado hayaexistido una Nacin ecuatoriana, en cambio si existan los ele-mentos necesarios para continuar con el proceso histrico in-tegrador de la nacionalidad.

Los antecedentes de la primera Constitucin ecuatorianaestn, adems de los documentos propios de la independen-cia; en la denominada Constitucin Quitea de 1812 que tras-luce el primer intento por instaurar un Estado, y en las Consti-tuciones Grancolombianas de Ccuta (1821) y de Bogot(1830) con las cuales la Constitucin de Riobamba guarda sussemejanzas.

La inestabilidad poltica que ha caracterizado a la mayo-ra de las Repblicas latinoamericanas, tambin ha sido un he-

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cho en el Ecuador que lo ha llevado a cambiar la Constitucinen dieciocho ocasiones (incluyendo la de 1938 que no fuerapromulgada). Estos constantes cambios han obedecido --casisiempre- al deseo de legitimar situaciones de hecho (derro-camiento del Presidente o golpes de Estado) y no a un afnde reestructurar a las instituciones del Estado, o de proyectarverdaderas transformaciones. A ello se debe que la mayorade estas dieciocho Constituciones no presenten diferenciasesenciales y sean repetitivas; son pocas las que traen innova-ciones y marcan nuevos rumbos.

Para una brevsima relacin de nuestra evolucin consti-tucional, agruparemos las diversas constituciones en los pe-riodos histricos comnmente establecidos, sobre todo parael siglo pasado. Sealaremos los aspectos ms sobresalientesa riesgo de omitir otros. Consideramos que el Constituciona-lismo ecuatoriano est marcado por dos grandes orientacio-nes: la primera que inicindose con la creacin del Estado cul-mina en la Constitucin de 1906 y recibe el impulso de los prin-cipios del Constitucionalismo clasco: la segunda que paAien-do de la Carta de 1929 contina hasta nuestros das, vigoriza-da con las nuevas tendencias del Constitucionalismo social yeconmico.

PERIODOFLOREANO (1830-1845)

En el primer periodo republicano, caracterizado por la fi-gura del General Juan Jos Flores y el parntesis civilista deVicente Rocafuerte, se dieron tres Cartas Polticas.

LaConstitucin de 1830

Pone las bases juridicas del nuevo Estado: unitario y cen-tralizado; con un sistema de gobierno presidencial (modeloestadounidense); con la clsica separacin de poderes demodo riguroso como lo exige el presidencialismo. Esto ltimoal menos en teoria pues en la prctica existi, con pocas ex-

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cepciones,la hegemona del Poder Ejecutivo. Se recogi el su-fragio restringido como base del Gobierno Representativo (talcomo se haba implantado luego de la Revolucin Francesa),con el requisito de tener cierta capacidad econmica, es decir,poseer determinada riqueza (carcter censitario del sufragio).Segn esta Constitucin eran ciudadanos los varones mayo-res de 22 aos o casados, propietarios de un bien raz valor li-bre de 300 pesos o que ejercieran una profesin o industriatil, sin sujecin a otro, y que supieran leer y escribir.

El sufragio era indirecto: los ciudadanos elegan electorespara que stos, reunidos en Asambleas provinciales, designa-ran a los miembros del Congreso, quienes a su vez nombrabanal Presidente y Vicepresidente de la Repblica, procedimientoque se mantendr hasta el Perodo Marcista. El Congreso eraunicameral, integrado por un nmero igual de diputados porcada uno de los tres departamentos en que se dividia el pas(Azuay, Guayas y Quito, con sus respectivas provincias). De-ba reunirse anuaJm.ente --cosa que no se mantendr- sinnecesidad de convocatoria previa.

La duracin del mandato legislativo y presidencial-y deotras funciones- se fijaba en cuatro aos. El Presidente nopoda ser reelecto sino pasados dos perodos constituciona-les. El requisito de capacidad econmica para ser elegido auna funcin pblica era muy elevado (restriccin que se supri-mir en la Carta de 1884). Se quiso prescindir de conceder alPresidente el uso de las llamadas facultades extraordina-rias, sin embargo, se incluy una disposicin que result de-masiado amplia.

Se estableca el Consejo de Estado para auxiliar al Ejecu-tivo en los diversos ramos de la administracin y para sustituiral Congreso, durante su receso, en determinados asuntos. Losmagistrados de las Canes de Justicia eran nombrados por elPresidente de la Repblica, con la aprobacin del Congreso,de una terna que le enviaba el Consejo de Estado. Los dere-chos y garantas fundamentales se los consagraba en sus as-

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pectos esenciales. Ellos tendrn un desarrollo y sistematiza-cin mayores, con frmulas jurdicas ms precisas y tcnicas,enlas constituciones posteriores.

En sntesis esta primera Constitucin era ruc;limentaria ydefectuosa en algunas cuestiones jurdico-polticas, y resultun tmido intento por organizar un Estado soberano e inde-pendiente. Justam~ntesu mayor error estuvo en declarar demodo unilateral que el Ecuador ..se une y confedera con losdems Estados de Colombia para formar una! sola Nacin conel nombre de Repblica de Colombia" . (Art. 2). De esto se de-duce que el ordenamiento jurdico que se daba al nuevo Esta-do resultaba provisional, adems de que se lo revesta conunaaparente soberania.


Corrige las deficiencias anteriores, olvida la Confedera-cin Grancolombiana e introduce algunas variantes. Se reba-jaba a 200 pesos la capacidad econmica para ser ciudadanoy poder sufragar (restriccin que subsistir hasta 1861), laedad se reduce a 18 aos (o ser casado). Esto ltimo es merito-rio y se mantendr en la siguiente Constitucin de 1843, enla de 1897, y se impondr definitivamente a partir de la Cartano promulgada de 1938ylade 1945.

En esta Constitucin el Congreso es bicameral, con sena-dores y diputados que duran cuatro aos, y sus reuniones ten-dran lugar cada dos aos (bienales). Se intentaba dejar delado la divisin territorial de departamentos y se hablaba dedivisin en provincias. Sin embargo subsiste aquella por razo-nes del nmero igual de representantes que deban tener enel Congreso cada uno de los tres"antiguos departamentos" .

Presidente y Vicepresidente podan ser reelegidos des-pus de un perodo constitucional, norma que ser general-mente observada por las Constituciones posteriores. Se regu-laba el uso de las facultades extraordinarias, determinndose

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su procedimiento. El Congreso nombraba a los magistradosde la Corte Suprema de Justicia de una tema enviada por elEjecutivo, con la siguiente modalidad: los diputados escogandos de los tres nombres constantes en la tema (por cada ma-gistrado) y luego el Senado haca la eleccin final.

Al Consejo de Estado se lo llam Consejo de Gobierno ypor su organizacin quedaba subordinado al Ejecutivo, aspec-to que mantendr con algunas variantes hasta la conclusindel Periodo Garciano.

La Constitucin de 1843

Es la tercera Carta Poltica que cierra el periodo floreano,y fue denominada"Carta de la Esclavitud" . Con ella, el Gene-ral Flores pretendi continuar en el Poder y ejercerlo con lasmenores trabas legales posibles por doce aos. La duracindel perlado presidencial y vicepresidencia! se ampli a ochoaos, igual para los diputados y doce aos para los senadores.El Congreso deba reunirse cada cuatro aos, lo cual anulabael ejercicio del control poltico, acrecentando de hecho el po-del Ejecutivo, pues muchas de las atribuciones del Legslativopasabana ste.

Durante el largo receso del Congreso actuaria una peque-a Comisin permanente, integrada por cinco senadores (selos escogi del Senado porque se esperaba que esta Cmarafuera adicta a Flores, debido a su conformacin). Esta Consti-tucin trajo como innovacin el sufragio directo para elegir alos senadores, pero desvaneci su contenido democrtico porlos requisitos exigidos, especialmente el de la capacidad eco-nmica.

El Consejo de Gobierno tom un carcter negativo tantopor su conformacin como por no tener atribuciones espec-cas,las que pasan a la Comisin permanente. Los magistra-dos de la Corte Suprema y Tribunales Superiores se transfor-man en vitalicios, duraban por todo el tiempo de su buena con-

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dueta. El nombramiento de los magistrados lo hara el Senadoen base de la tema enviada por el Ejecutivo.

El texto de los derechos y garantas fundamentales se in-crementaron, pero, obviamente, se trataba de una "Constitu-cin de papel" como la calificarla Rocafuerte. Resumiendo, seimpuso una dictadura con fachada constitucional.

PERIODO MARCI5TA (1845-1859)

Con la insurreccin del 6 de marzo de 1845, iniciada enGuayaquil contra Flores y el militarismo extranjero, comienzaeste periodo donde predomina un espritu nacionalista, civi--lista al principio, militarista luego. Igual que en el periodo ante-rior se dan tres constituciones, en rpida secuencia, dos deellas recogen las normas dictadas en 1835 con algunas varian-tes, mientras la otra trae lineamientos diferentes.


Restablece el orden jurdico-constitucional de modo muysemejante a la Carta de 1835, mejorndola en determinadosaspectos (salvo la edad de los ciudadanos que sern los 21aos). Se destaca la reunin anual del Congreso, el cual-reu-nido en pleno- designa a los magistrados de la CorteSupre-ma (por 6 aos) sin la intervencin del Ejecutivo (mediante lastemas), punto que se mantendr desde entonces con pocasexcepciones. Los derechos y garantas fundamentales conti-nan amplindose.

Lo adecuado hubiera sido restablecer la vigencia de laConstitucin de 1835, introduciendo en ella las reformas quese consideraban necesarias. Observacin que podra repetir-se para la mayorla de veces en que se cambi la Constitucin.

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Fue dictada luego del golpe de Estado del General Urbinaa favor de Diego Noboa, no tuvo tiempo de regir: a los cincomeses de estar vigente caa Noboa. Esta Carta es diferente alas anteriores y a pesar de las criticas que ha recibido revisteaspectos de inters.

Da un paso adelante al reestructurar al Consejo de Estadocomo un rgano independiente del Ejecutivo, cuyos miem-bros los nombra el Congreso, teniendo importantes atribucio-nes, entre ellas, velar por la observancia de la Constitucin ylas leyes (lo que le hace un antecedente del control de la consti-tucionalidad, en los ltimos tiempos en manos del Tribunal deGarantas Constitucionales). Lamentablemente, esta regula-cin del Consejo de Estado no ser recogida por las constitu-ciones posteriores.

Las facultades extraordinarias estn mejor puntualiza-das y sistematizadas; en el campo de los derechos y garantasfundamentales se incluy, por primera vez, la abolicin de lapena de muerte por delitos polticos; se suprimi la Vicepresi-

. denca, y al Primer Mandatario le sustitua el Presidente delConsejo de Estado. El Congreso era unicameral (por segundavez) peto se reuna cada dos aos.

La Corte Suprema sera designada por el Congreso en ple-no, tal como fue establecido en la Constitucin anterior, conigualduracin de ses aos.


Regir durante los gobiernos de los Generales Urbina yRobles. Ella vuelve al esquema jurdico de la Carta de 1845 (ypor ende a la de 1835) con pocas variantes.

Cabe mencionar que la eleccin del Presidente y Vicepre-sidente sala de la rbita del Legislativo, pues se dispona quefueran elegidos por las Asambleas Provinciales integradas

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por los electores provenientes en igual nmero de los tres an-tiguos Departamentos. Recurdese que estos electores (de-signados por las Asambleas Parroquiales) nombraban a los le-gisladores, lo que no se altera, pero con la diferencia de queadems elegan a los Primeros Mandatarios. La duracin delos magistrados de la Corte Suprema se redujo a cuatro aos,manteniendo su eleccin por el Congreso.

PERIODO GARCIANO (1860-1875)

Luego de superada la grave crisis nacional de 1859-60,quien haba sobresalido en resolverla ser el nuevo caudillo,esta vez un civil, el Dr. Gabriel Garca Moreno. Dos constitu-ciones se dan en este tercerperiodo republicano.


Tiene una importancia particular por su contenido demo-crtico y el afianzamiento del Estado y de sus instituciones.Podramos afirmar que luego de la Carta de 1835 que consoli-d el naciente Estado ecuatoriano, es la de 1861 la ms repre-sentativa en la evolucin constitucional del siglo pasado y queculminar con la Carta de 1906. En esta sptima Carta (quese basa enla anterior de 1852) sobresalen tres cuestiones.1. Se ampli el cuerpo de electores al suprimir el requisito

censitario o de capacidad econmica para ser ciudadano yelector. Despus de treinta aos de instituido el Estado de-saparece de las constituciones ecuatorianas el sufragiocensitario; sin embargo, se mantiene la capacidad econ-mica para poder ser elegido (Diputado o Senador, Presiden-te o Vicepresidente, incluso Ministro de Estado), puntoque se suprimir en la Constitucin de 1884.

2. Se introdujo el sufragio directo para elegir a los miembrosdel Congreso, al Presidente y Vicepresidente de la Repbli-ca y a las autoridades seccionales. En adelante, quienes os-tenten la calidad de ciudadanos podrn votar directamen-

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te por sus candidatos, sin recurrir a electores, especie deintennediarios. (Este punto complementa el paso dado enla anterior Carta de 1852 para las elecciones presidencia-les).

3. Se estableci que todas las provincias tuvieran una repre-sentacin proporcional a su poblacin en la Cmara de Di-putados, inclusive las provincias de escasa poblacin (queno llegaban a la base poblacional fijada) deban tener almenos una diputacin. El nmero de Senadores seria igualpara cada provincia (dos). De este modo se super el pro-blemtico asunto de dar a los tres Departamentos igual re-presentacin, lo cual beneficiaba a las tres capitales res-pectivas en detrimento de las dems ciudades y provin-cias, relegadas a un segundo plano. Con ello, adems, setendi a una mayor integracin nacional. Aspecto comple-mentario de esta refonna fue imponer definitivamente ladivisin territorial del pas en base de las provincias.

Otra cuestin importante es la tendencia a garantizar elsistema Municipal y su autonoma, concedindosele ampliasatribuciones para la administracin de los intereses locales.Se crean Municipalidades provinciales, cantonales y parro-quiales. Estas ltimas -las parroquales- que consttuan unnuevo ensayo, no lograron concretarse en la realidad. Todaslas Municipalidades deban organizarse en base del sufragiopopular directo. Inclusive los gobernadores, jefes y tenentespolticos deban provenir de elecciones; respecto de los go-bernadores se formaba una tema con los que haban obtenidoel mayor nmero de votos y se la presentaba al Ejecutivo parala designacin final (punto que tampoco se concret en laprctica). Las ordenanzas municipales serian ejecutadas porlos gobernadores jefes y tenientes polticos y cualquier con-troversia al respecto deba ser resuelta por la Corte Suprema.En el Poder Judicial el nombramiento y duracin de los magis-trados continu igual que en las dos cartas anteriores.

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(Carta Garciana o Carta Negra). Garca Moreno, que ha-ba sostenido la insuficiencia de las leyes, quiso dar a su rgi-men un ordenamiento jurdico con Ejecutivo fuerte yautosufi-ciente, para imponer el orden como punto de partida del desa-rrollo material. El factor religioso se introduce en la actividadpolitica con visos negativos y contraproducentes, al exigirsecomo uno de los requisitos de ciudadana el de Ser catlico..

Se fij el mandato presidencial en seis aos, permitindo-se una inmediata reeleccin (punto que contribuy al asesina-to de Garca Moreno); se suprimi la Vicepresidencia y el Mi,-nistro de lo Interior subrogaba al Presidente; los Senadoresduraban nueve aos y los Diputados seis; el Congreso .seguareunindose cada dos aos.

El esquema de las facultades extraordinarias se modificy bajo la denominacin de ..estado de sitio" se otorgaban alPresidente amplias atribuciones.

El Ejecutivo intervena en casi todos los nombramientosde la Funcin Judicial, a travs de temas enviadas al Congre-so, los magistrados duraban seis aos. El Consejo de Estadoo de Gobierno pas a depender totalmente del Ejecutivo: elPresidente nombraba a sus miembros y lo presida. En estecontexto los derechos y garantas fundamentales sufrieronduras restricciones.

PERIODO POSTGARCIANO (1875-1883)

Luego del asesinato de Garca Moreno en 1875" asumirla presidencia el Dr. Antonio Barrero a travs de eleccioneslibres, para caer, en menos de un ao, tras la sublevacin delGeneral Ignacio Veintimilla, quien gobernaraa su antojo.


Esta novena Constitucin retom a los lineamientos da-dos en la Carta de 1861, con algunos progresos. Como reac-cin al perodo anteror se ampliaron los derechos y garantas,los cuales fueron ubicados al comienzo del texto constitucio-nal. A la Funcin Judicial se le dio mayor independencia alpermitirse que en receso del Congreso fuera la misma CorteSuprema quien llenara interinamente todas las vacantes; asus magistrados los nombraba el Congreso sin necesidad delas ternas del Ejecutivo para un perodo de cuatro aos.

La organizacin del Consejo de Estado es mejorada, sussiete miembros (con excepcin de los Ministros de Estado)son elegidos por el Congreso. Goma en la anterior Carta de1869, no existe la Vicepresidencia y se acude a la institucinde la Designatura para sustituir al Primer Mandatario (algo se-mejante a lo que existe en Colombia).

PERIODO PROGRESISTA (1883-1895)

El derrocamiento de Veintimilla haba unido moment-neamente a liberales y conservadores. El progresismo quisotomar una posicin moderada de centro que permitiera la con-cordia (anhelo que slo se cristalizar en el gobierno del Dr.Antonio Flores Jijn y no en el del Dr. Plcido Caamao queinicia este perodo).

La Constitucin de'1884

Prosigue con el sistema ya establecido de recoger los es-quemas constitucionales anteriores, introduciendo los reajus-tes que se juzgan adecuados. Aqu se retoma la Carta de 1878(y por tanto la de 1861), Punto importante fue la supresin delrequisito de capacidad econmica para ser elegido a determi-nadas funciones pblicas.

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Restableci la Vicepresidencia e impuso que el mandatode los Diputados dure la mitad del de los Senadores, es decir,dos aos, mientras que anteriormnte tenan igual duracin(cuatro aos), regulacin que se mantendr en lo sucesivo. ElPresidente y Vicepresidente de la Repblica duran en sus car-gos cuatro aos, y no pueden ser reelegidos sino despus dedos perodos (igual que en 1830) hecho que las dos cartas libe-rales posteriores conservarn paradjicamente. En cuanto alPoder Judicial no hubo alteracin, salvo que sus magistradosduraban seis aos.

PERIODO LIBERAL (1895-1925)

Con la transformacin liberal del 5 de junio de 1895 se ini-cia una nueva poca, en la cual se dan dos constituciones.


No trajo los cambios esperados, fue quiz demasiado pre-maturo, la transformacin no estaba consolidada. Sin embar-go, algunas normas introducidas prepararon el camino al Es-tado laico, a la tolerancia religiosa y a la lbertad de cultos. Lapena de muerte qued abolida de modo general, sin las excep-ciones anteriores.

El Congreso sesionar en perodos anuales y no cada dosaos, lo que se impondr definitivamente. El Poder Judicialqued igual que en la Carta anterior. Por vez primera se intro-dujo un ttulo y un artculo especiales para consagrar la supre-maca de la Constitucin.


Con esta dcimo-segunda Carta culmina la primera orien-tacin que caracteriz al constitucionalismo ecuatoriano, ten-diente a instaurar el Estado de tipo liberal en base a los princi-pios del Constitucionalismo clsico. Empero, si ste no tuvo

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completa realizacin en nuestro medio, se produjo al menosuna mayor aproximacin a tal sistema en el plano terico-jur-dico.

En esta Constitucin se estableci la separacin Estado-Iglesia, dndole al Estado un carcter laico. El laicismo llevadoa la enseanza traer duras confrontaciones al tomar ste untinte anticlerical. Los derechos y garantas fundamentalesfueron sistematizados, incluyndose nuevos preceptos: liber-tad de conciencia en todos sus aspectos y manifestaciones;la prohibicin de prisin por deudas, salvo en los casos previs-tos por la ley; se seal que para ser admitido a funciones yempleos pblicos no hay ms condiciones que las determina-das por la ley. Esta Carta coincide con otras, incluso con laGarciana, en suprimir la Vicepresidencia de la Repblica(igual ocurrir en las Constituciones de 1929,1938 Yde 1945).Hubo unfortalecimiento del Consejo de Estado. El Poder Judi-cial se mantuvo en los esquemas anteriores.

La tcnica jurdico-constitucional empleada en ella revelael progreso alcanzado en la materia pues hay una mayor siste-matizacin, y la formulacin de las normas es breve y concisa.Esta Carta es la que ms tiempo rigi al pais.

PERIODO CONTEMPORANEO (desde 1925...)

Al influjo de las tesis polticas del socialismo, los Estadosde tipo liberal van a replantear los problemas que los afectan,especialmente los de carcter econmico y social que son pro-blemas de posibilidades materiales frente a la vida. Por care-cer de estas posibilidades, es que para muchos las libertadesy derechos del individualismo liberal no tuvieron sentido.

Bajo esta nueva orientacin se busca el reordenamientojurdico-constitucional de los Estados liberales y se desarro-llan los derechos sociales y econmicos que tienen que vercon el amplio mundo del trabajo y de la previsin social; con

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los derechos de la familia y con las exigencias vitales de la co-munidad poltica como son: salarios justos, educacin, salud,vivienda, el acceso a los servicios pblicos, etc. El derecho depropiedad ser limitado por su funcin social.

Por otro lado, se implanta el sufragio universal, despla-zando las restricciones y se reconoce el voto femenino; se rea-justan los sistemas electorales para dar paso a la representa-cin proporcional de las minoras en elecciones plurpersona-les. Son introducidos los mecanismos de consulta popular y al-gunas modalidades de representacin funcional; se impone laplancacn econmico-social como instrumento necesariopara la concrecin de los derechos sociales y econmicos. Es-tos y otros postulados del Constitucionallsmo de postguerrasern recogidos, con mayor o menor prontitud, por los Esta-dos. En el Ecuador es a partir de la Constitucin de 1929 quese irn incorporando estos nuevos principios, razn por la queconsideramos que marca el comienzo de la segunda orienta-cin que tomar el Constitucionalismo ecuatoriano hastanuestros das.


Esta dcimo tercera Carta trae, por primera vez los dere-chos sociales y econmicos: el trabajo es garantizado en susdiversas facetas (lo que llevar a expedir el Cdigo de Trabajoen 1938); se dan normas de previsin social; se protege al ma-trimonio, a la familia, al haber familiar (el derecho de familiatoma un carcter eminentemente social); se reconocen los de-rechos de los hijos ilegtimos. Para proteger la libertad indvi-dual se da el recurso de habeas corpus. Se incrementa el pre-supuesto para educacin al veinte por ciento de las rentas delEstado.

La mujer obtiene carta de ciudadana y puede votar; seestablece la representacin de las minoras para la eleccin dediputados y de consejeros provinciales, aunque no es propor-cional (lo que se lograr en las ltimas dcadas); se introduce

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la representacin funcional (en calidad de senador) como ca-nal de expresin de determinadas organizaciones que confor-man la estructura social, para la defensa de sus intereses; tra-bajadores, educadores, agricultores, comerciantes, industria-les, etc. (Esta representacin estar presente en todas las car-tas posteriores, menos en la actual).

Se crean los Consejos Provinciales con funciones de con-trol electoral: antecedente inmediato de los Tribunales Elec-torales que se crearn despus. Se dan normas para el Minis-terio Pblico y el Procurador del Estado; existen ya el Contra-lor y el Superintendente de Bancos. No existe Vicepresiden-cia. Se establece la no reeleccin presidencial (tal como consa-gra la actual Constitucin vigente) justamente cuando iba ainiciarse el ascenso del Dr. Velasco Ibarra. Los magistrados deJusticia continan siendo elegidos por el Congreso para unperiodo de seis aos, pudiendo ser reelectos.

Un aspecto de experiencia negativa fue la introduccin dealgunos elementos propios del rgimen parlamentario. (Con-sejo de Ministros, responsabilidad solidaria, voto de descon-fianza) que terminarn desarticulando al sistema presiden-cial. Esta es la nica Constitucin que realmente debilita alPresidente de la Repblica en sus atribuciones y dio lugar aque-tambin por nica vez- el Congreso destituyera al Pre-sidente (caso de Martnez Mera en 1933). Estos elementos delparlamentarismo no volvern al Constitucionalismo ecuato-riano.


No fue promulgada por el Ejecutivo (presidencia del Dr.Mosquera Narvez), quien disolvi a la Asamblea Constitu-yente, compuesta por un nmero igual de representantesconservadores, liberales y socialistas. En consecuencia estaCarta no tuvo vigencia legal, pero s una existencia histricaque refleja las tendencias politico-jurdicas de la poca.

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Recogiendo los lineamientos de la Carta de 1929, se intro-ducen en ella nuevos avances que luego sern tomados porla Constitucin de 1945. Desde entonces, la edad para ser ciu-dadano es fijada en dieciocho aos. Se crea una Comisin Per-manente de Legislacin de cinco miembros que no pertene-cen al Congreso y duraban cuatro aos, para formular proyec-tos de leyes y decretos, y codificar las leyes. Las garantas so-ciales y econmicas se incrementan; la funcin social de lapropiedad va tomando contornos ms definidos.


Es una de las mejores que ha tenido el Ecuador, y fue muyadelantada para su poca. El Congreso era uncameral (portercera ocasin) con diputados que duraban dos aos y a laCmara Unica se incorporaban veinticinco representantesfuncionales (el ms alto nmero habido). La Comisin Legis-lativa Permanente se integraba con diez miembros y entre susatribuciones constaba que; en receso del Congreso, poda dardecretos-leyes de carcter econmico en caso de urgencia, deacuerdo con el Presidente, y previo informe de la Comisin Na-cional de Economa (es el antecedente de los decretos-leyesde emergencia de la Carta de 1946). Estos decretos podan serrevocados por el Congreso.

La Vicepresidencia de la Repblica continuaba suprimida(por ltima vez). Se cre el Tribunal Superior Electoral para ga-rantizar la pureza del sufragio, con organismos auxiliares enlas provincias, cantones y parroquias. Aparece elTribunal deGarantas Constitucionales, en reemplazo del Consejo de Es-tado, para el control de la constitucionalidad y de sus garan-tas. El perodo de los magistrados de justicia se reduce, mo-mentneamente, a cuatro aos. Los derechos econmico-so-ciales se enriquecen y se busca sistematizarlos en: derechosindividuales; de la familia; de la educacin y de la cultura; dela economa; del trabajo y de la previsin social.

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Reemplaza prontamente a la anterior que rigiera apenasun ao. Se muestra ms conservadora en los avances poltico-sociales, aunque desenvuelve algunos aspectos instituciona-les. Es la segunda en tiempo de duracin. Se restablece la Vi-cepresidencia de la Repblica cuyo titular ser Presidentenato del Senado y por ende del Congreso, (siguiendo el mode-lo estadounidense, por nica vez enelpais).

El Consejo de Estado reaparece con importantes atribu-ciones y reemplaza al Tribunal de Garantas Constitucionales,su organizacin tiende a darle cierta independencia frente alEjecutivo y frente al Legislativo. Se conforma definitivamenteel Tribunal Supremo Electoral como rgano autnomo, con losTribunales Provinciales Electorales; el voto toma el carcterde obligatorio para los varones y facultativo para las mujeres:la Fuerza Pblica no tiene derecho a voto, es por esencia obe-diente y no deliberante.

Se mantiene una Comisin Legislativa de cinco miembrosque no legislan, solamente elaboran proyectos. Los senadoresfuncionales se reducen a doce. Se concreta la existencia delConsejo Nacional de Economa para el estudio de los proble-mas econmicos y orientacin de las finanzas. Este organismotena la iniciativa en proyectos de ley de carcter econmicoy deba ser previamente consultado por el Ejecutivo cuandoquisiera dictar los decretos-leyes de emergencia en materiaeconmica, durante el receso del Congreso, pues esta Cartaotorgaba al Presidente de la Repblica esa facultad.

Los magistrados de la Corte Suprema duraban seis aosy los de las Cortes Superiores, cuatro. Unos y otros podan serreelegidos y eran designados por el Congreso en pleno.

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Es la ms extensa de todas, con normas minuciosamenteelaboradas, entrando a veces en detalles propios de la legisla-cin ordinaria. Bien sistematizada. Por primera vez se hablaen una Constitucin ecuatoriana de los partidos polticos: laley deber garantizar su funcionamiento y fortalecimiento, yslo los partidos reconocidos por el Tribunal Supremo Electo-ral podrn presentar listas en elecciones pluripersonales.Tambin se incorpora al texto constitucional a la Junta Nacio-nal de Planificacin y Coordinacin, rgano planicador deldesarrollo socio-econmico, creado en 1954. Se da paso a laconsulta popular bajo la denominacin especifica de plebisci-to (que no es ms que una de las formas de consultapopular).

El sufragio se toma obligatorio tambin para la mujer. ElCongreso, de caracter bicameral, se deba reunir dos veces alao de manera ordinaria (de marzo 6 al4 de mayo y de agosto10 al9 de octubre); caso nico en la historia constitucional delpas. Se mantuvieron los senadores funcionales (quince), jun-to a los provinciales. La Comisin Legislativa Permanente seintegraba esta vez por cuatro senadores y cinco diputadosque duraban dos aos y podan dctar leyes o decretos, en re-ceso del Congreso, a ms de elaborar diversos proyectos deleyes. Estableca, adems cuatro Comisiones auxiliares. Sedisponia que el presupuesto para la educacin fuera de untreinta por ciento de los ingresos ordinarios del Estado.

Se utiliz la denominacin estado de sitio para determinarel uso de las facultades extraordinarias, normas que fueronpuntualizadas con minuciosidad. Se ampli el contenido de laFuncin Jurisdiccional y se mantuvo el periodo de seis aospara los magistrados de la Corte Suprema y, para los de lasCortes Superiores se cambi a cinco aos; el Congreso Plenoelegira a los primeros y la Corte Suprema a los segundos. Re-toma el Tribunal de Garantas Constitucionales a sustituir alConsejo de Estado. Se crea la Superintendencia de Compa-

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as. Se tiende a una elaborada y amplia formulacin de los de-rechos y garantas, donde se incluye la reforma agraria.

En esta Constitucin se proclama que ella no perder suvigencia si por rebelin o acto de fuerza dejara de ser observa-da; se prescribe claramente que si se produjera un gobiernode hecho, despus de recuperada la normalidad volver a re-gir esta Carta y se juzgar a quienes ejercieron el gobierno defacto; y stos "no podrn en ningn tiempo ser elegidos ni de-sempear funcin alguna de eleccin popular" . (Art. 259).


Actualmente en vigencia, sigue --en parte- los linea-mientos de las Cartas de 1945 y de 1967. Entre sus innovacio-nes pueden mencionarse las siguientes, de modo muy gene-ral: el sufragio tiende a ser universal al suprimirse finalmente

el requisito de saber leer y escribir para ejercerlo, siendo fa-cultativo para los analfabetos, quienes al ser ciudadanospueden elegir y ser elegidos;

slo los partidos polticos legalmente reconocidos puedenpresentar candidatos a elecciones populares; y, para sercandidato es requisito indispensable estar afiliado a unpartido;

el Congreso Nacional vuelve a ser unicameral, por cuartavez en la historia constitucional, pero existen dos clases dediputados: los nacionales (12) y los provinciales (actual-mente 59); las reformas de 1983 establecieron diferenciasen la duracin del mandato (4 aos los nacionales y 2 losprovinciales) yen la edad (30 y 25, respectivamente). Se su-prime la representacin funcional que hubo desde la Cons-titucinde 1929;

se crean cuatro Comisiones legislativas que reunidas for-man el Plenario, dndose a ste amplias atribuciones quepodran ser calificadas de excesivas: aparte de aprobar onegar proyectos de ley, en receso del Congreso, puede rea-

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lizar el juicio politico contra los magistrados de la Corte Su-prema, Tribunal Fiscal y Contencioso Administrativo (Art.99); puede rechazar tratados o acuerdos internacionales,segn se desprende del Art. 78 letra p), deducindose quepodra tambin aprobarlos; asimismo, en receso del Con-greso, el Plenario decide sobre la inconstitucionalidad deleyes, decretos, acuerdos, reglamentos o resoluciones sus-pendidas por inconstitucionales por el Tribunal de Garan-tas Constitucionales (Art. 141, numeral 4);

para el Presidente de la Repblica no hay reeleccin, igualque para el Vicepresidente; para los legisladores no hayreeleccin inmediata sino despus de un perodo. Quedaclaro que el espritu de la actual Constitucin es el de la noreeleccin, sin embargo una interpretacin dada en 1982permite que" un legislador electo por votacin nacional, enla eleccin inmediata, puede ser elegido Diputado Provin-cial; y. viceversa.,;"

se establece un nuevo procedimiento para declarar el esta-do de emergencia nacional: el Presidente no necesita auto-rizacin previa del Congreso, pero ste puede revocar taldeclaratoria, o en su receso, lo puede hacer el Tribunal deGarantas Constitucionales;

igualmente, sin tener que recurrir al Congreso, el Presiden-te puede contratar y autorizar la contratacin de emprsti-tos (deuda pblica) de conformidad con la ley;

el Presidente y el Vicepresidente son elegidos en una solay misma papeleta electoral;

cuando falta definitivamente el Vicepresidente el Congre-so nombra su sucesor con el voto de la mayora absoluta desus miembros;

se crea el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) presi-dido por elVicepresidente de la Repblica;

las reformas constitucionales de 1983 vigorizan en algo alTribunal de Garantas Constitucionales para que su accinsea efectiva; carece de potestad decisoria, pues sus resolu-ciones pasan al Congreso que decide finalmente (incluso alPlenario de las Comisiones Legislativas en el caso de sus-

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pensin de leyes inconstitucionales y en receso del Congre-so);

dichas reformas modificaron la duracin de cinco aos delos principales funcionarios del Estado, retomndose al pe-rodo de cuatro aos, salvo los vocales del Tribunal Supre-mo Electoral y los del Tribunal de Garantas Constituciona-les que duran dos aos;

los magistrados de la Corte Suprema, del Tribunal Fiscal ydel Contencioso Administrativo -que son elegidos por elCongreso--- tenan un perodo de seis aos, las reformas de198310 redujeron a cuatro;

asimismo, respecto al juicio poltico, las reformas estable-cen que elPresidente y Vicepresidente de la Repblca slopueden ser enjuiciados por traicin a la Patria, cohecho uotra infraccin que afectare gravemente al honor nacional;

los derechos y garantas fundamentales han sido enrique-cidos en sus aspectos sociales y econmicos, lamentable-mente algunos postulados son demasiado programticos,vale decir tericos.

Finalmente. para terminar con esta sinttica y quizs in-completa evolucin del Constitucionalsmo ecuatoriano, val-ga la siguiente reflexin: no existen constituciones perfectas,siempre habrn deficiencias y vacios que llenar. Mas paraesto, y para conseguir un adecuado reajuste de las normasconstitucionales, est siempre el procedimiento reformatoriode la Ley Suprema. El cambio de una Carta Poltica por otra,no es solucin; slo aporta una satisfaccin coyuntural. Lo im-portante es dar al ordenamiento constitucional una vida realen el funcionamiento de las instituciones estatales y en la con-crecin de los derechos poltcos, sociales y econmicos. Estees el nico c..uno para acabar con las"Constituciones de pa-pel" o de simple fachada jurdica.

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CONSTITUCIONES DICTADAS EN EL ECUADOR

No. PresidentedelaRepblica PresidentedelaAsamblea CiudadFecha FchaExpedicin Promulgacin

1 Juan Jos Flores Jos Fernndez Salvador Riobamba U-IX-1830 23-1X-18302 Vicente Rocafuerte Jos Joaqun Olmedo Ambato 30-VII-1835 l3-VIII-18353 Juan Jos Flores Francisco Marcos Quito 31-III-1843 1-1V-18434 Vicente Ramn Roca Pablo Merino Cuenca 3XII1845 8-XII-18455 Diego Noboa Ramn de la Barrera Quito 25-II-1851 27-II-18516 Jos Mara Urbina Pedro Moncayo Guayaquil 30-VIII-1852 6-IX-1B527 Gabriel Garca Moreno Juan Jos Flores Quito 10-III-1861 10-IV-1B618 Gabriel Garcia Moreno Rafael Carvajal Quito 9-IV-1869 l1-VIII-18699 Ignacio de Veintimilla Jos Mara Urbina Ambato 31-III-1878 6-1V-1878

10 Jos Mara Plcido Caamao Francisco Javier Salazar Quito 4-II-1884 13-II-188411 EloyAlfaro Manuel Benigno Cueva Quito 12-1-1897 14-1-1B9712 EloyAlfaro Carlos Freile Zaldumbide Quito 20-XII-1906 23-XII-190613 Isidro Ayora Agustn Cueva Quito 26-III-1929 26-III-192914 Aurelio Mosquera Narvez Francisco Arzaga Luque Quito 2-XII-1938 Nopromulgada15 Jos Mara Velasco !barra Francisco Arzaga Luque Quito 5-III-1945 6-III-194516 Jos Mara Velasco lbarra Mariano Surez Veintimilla Quito 31-XIl-1946 31-XII-194617 Otto Arosemena Gmez Gonzalo Cordero Crespo Quito 25-V-1967 25-V-196718 Jaime Rolds'Aguilera Carlos Cueva Tamariz Quito Aprobada por Vigente des-

(Presidente de la Primera Referndum de la posesinComisin designada por el15 de enero presidencial:el Gobierno de las Fuer- de 1978 10deagostozas Armadas). de 1979.

CAPITULO nEl Congreso Nacional

y sus funciones

LA CON8T1TUCION y ELORDENAMIENTO JURIDICO

Ley Supremadel Estado

La organizacin y el funcionamiento del Estado requierende un ordenamiento jurdico, cuya norma superior-la de ma-yor jerarqua- es la Constitucin denominada tambin LeySuprema del Estado, y es la fundamental por su contenido eimportancia.

El ordenamiento jurdico, con su pluralidad de normas, le-yes, reglamentos de leyes, decretos, ordenanzas, etc., en-cuentran en la Constitucin su unidad y, al mismo tiempo, suvalidez. Es con apego a la Constitucin, en el acatamiento desus disposiciones, que se forma el sistema jurdico que rige enel pas. Todo aquello que se oponga o contradiga lo prescritoenella no tiene validez jurdica: es inconstitucional.

Objeto de la Constitucin

La constitucin tiene un doble objeto:1. Por un lado, organiza el poder del Estado y reglamenta su

ejercicio. Ello significa que establece los rganos funda-mentales del Estado, sus funciones y competencias; y queseala, al mismo tiempo, los procedimientos para designara las personas que sern investidas de autoridad. Esta esla denominada parte rganica de la Constitucin.

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2. Por otro lado, enuncia y consagra los principios fundamen-tales que deben guiar la accin de los poderes pblicos.Ello implica determinar los derechos y libertades de los go-bernados, junto con los principios econmicos y sociales,inherentes y necesarios a cada poca. Esta es la llamadaparte dogmtica de la Constitucin.

De lo expuesto puede deducirse que los preceptos consti-tucionales limitan y orientan al poder del Estado, lo cual estacorde con los postulados del movimiento constitucionalista,de establecer un rgimen de garantas, que cierre el paso acualquier arbitrariedad o abuso.

Constitucin de 1978

La actual Constitucin ecuatoriana fue aprobada median-te una consulta popular, especficamente en referndum, el15 de enero de 1978 y entr a regir al pas desde el 10 de agos-to de 1979, coincidente con la posesin de los cargos de Presi-dente y Vicepresidente de la Repblica por parte del binomioRolds-Hurtado, De este modo, conclua un perodo de gobier-nos de facto iniciado en 1970, durante la quinta Presidenciade la Repblica del Dr. Velasco Ibarra.

La Constitucin de 1978, a cuyo abrigo se ha consolidadola democracia ecuatoriana, fue objeto de reformas en 1983,muchas de las cuales entraron en vigencia a partir del 10 deagosto de 1984. Al momento existen dos proyectos de refor-mas constitucionales (del Ejecutivo y del Legislativo) sin re-solver.

A base de la Constitucin vigente en el Ecuador y de lasreformas constitucionales que se han introducido, examinare-mos al Congreso Nacional: su organizacin y sus miembros,su funcionamiento y sus atribuciones; para terminar con laformacin y sancin de las leyes.

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EL CONGRESO NACIONALY SUS MIEMBROS

La Funcin Legislativa y el Congreso

El Congreso o Parlamento es la institucin politica u rga-no del Estado que ejerce la Funcin Legislativa. Si bien ennuestro medio se utilizan los trminos Congreso o Parlamentocomo sinnimos, la expresin Parlamento responde mejor a latradicin europea de rgimen parlamentario; mientras que enel continente americano de sistema presidencial, la expresinoficialmente usada es la de Congreso.

Hacia el Congreso converge la representacin popular demanera ms ntida (a veces, monopoliza esta representacincomo ocurre en el rgimen parlamentario), y por ello se lo con-sidera como el rgano esencial de la representacin. Siendoel Congreso la expresin de la soberana popular. en su senodeben manifestarse con fidelidad las aspiraciones colectivasde la nacin en su conjunto, as como de las diversas localida-des y regiones.

Las importantes atribuciones que tiene el Congreso le lle-van no slo a una participacin en la toma de la decisin polti-ca sino tambin --en mayor o menor grado- a la ejecucin dedicha decisin. Y si la tarea de legislar --es decir de dictar le-yes- es esencial, tambin lo son el control poltico, la aproba-cin del presupuesto estatal y dems atribuciones que le otor-gala Constitucin de cada Estado.

La labor del Congreso se realiza a travs de perodos desesiones. Fuera de estos perodos suele decirse que el Con-greso no est reunido, que est en receso. En este lapso pue-den actuar con determinadas facultades las Comisiones y, enalgunos asuntos, pueden suplir al Congreso determinados r-ganos del Estado. Desde luego que lo referente a las Comisio-nes, a los rganos estatales y a sus respectivas facultades de-

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ben estar contemplados con la mayor precisin posible en elordenamiento [urdeo del Estado.

Organizacin Unicameral

En el Ecuador, segn el ordenamiento constitucional quenos rige, el Congreso Nacional est conformado actualmentepor una sola Cmara: la de Diputados. Al prescindirse del Se-nado, se ha abandonado la organizacin bicameral del Con-greso que ha predominadoen nuestra vida republicana.

De las dieciocho Constituciones ecuatorianas, a partir de1830, (incluyendo la no promulgada en 1938) slo cuatro-conla aetual- se han inclinado por el sistema unicameral y sonlas Constituciones de 1830, 1851, 1945, y la actualmente vi-gente de 1978. Tambin cabe sealar que dada la duracin ef-mera de las anteriores Cartas Politicas, slo en nuestra pocase ha podido experimentar las ventajas y desventajas quepuede tener la unicameralidad.

Existen muchos argumentos en favor o en contra, tantode la unicameralidad como de la bicameralidad. Podra afir-marse que tales argumentos no pueden esgrimirse de modoabsoluto pues son relativos. La respuesta debe ser dada porcada Estado en particular, segn sus necesidades, su expe-riencia y realidad polticas. No se olvide que en politica difcil-mente se hallan recetas generales, que sirvan eficazmentepara todos los Estados.

Diputados Nacionales

No obstante ser unicameral nuestro Congreso, existendos clases de diputados: los nacionales y los provinciales. Losprimeros son en total doce y se caracterizan por ser elegidosmediante votacin nacional (de todo el pais). Duran cuatroaos y se les exige, adems de los requisitos generales, tenertreinta aos de edad como mnimo al momento de la eleccin.

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Diputados Provinciales

Los diputados provinciales son elegidos al interior decada una de las veinte provincias ecuatorianas, en un nmeroproporcional con su poblacin. Las provincias con menos decien mil habitantes eligen un diputado; aquellas cuya pobla-cin pasa de cien mil eligen dos; y, por cada trescientos milhabitantes o fraccin que pase de doscientos mil se elegir aun diputado ms.

Ellos duran dos aos en sus funciones y la edad mnimaexigida es de veinticinco aos al momento de la eleccin. Ade-ms, deben ser nativos de la provincia que van a representaro, si no lo fueren, deben tener la residencia principal en dichaprovincia, al menos en los tres aos anteriores a la eleccin yde modo ininterrumpido.

Requisitos generales

Los requisitos generales para toda persona que aspire auna diputacin -nacional o provincial- son (adems de losespecficos arriba mencionados): ser ecuatorianos por naci-miento (conforme lo establece en Art. 6 de la Constitucin);estar en goce de los derechos de ciudadana (el Art. 13 de laConstitucin seala los casos en que se suspenden estos de-rechos); y, estar afiliado a uno de los partidos polticos legal-mente reconocidos por el Tribunal Supremo Electoral. Comose observa, la militancia dentro de un partido es algo indis-pensable. A travs de este requisito se pretende vigorizar alsistema de partidos y que los representantes populares ten-gan una clara definicin poltica. Esta afiliacin obligatoria aun partido para los candidatos a cargos de eleccin popular,es objeto de polmica.

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Inhabilidades

Aparte de los requisitos para ser diputado. la Constitu-cin determina los casos o circunstancias que impiden o inha-bilitan a un ciudadano a ser miembro del Congreso Nacional.Es decir, que quienes se encuentren inmersos en estos casosestn prohibidos de ser legisladores, no pudiendo interveniren el proceso electoral. Tales ciudadanos son:

1. u El Presidente y Vicepresidente de la Repblica, los Minis-tros Secretarios de Estado, el Contralor General, el Procu-rador General, el Ministro Fiscal General, los Miembros delTribunal Supremo Electoral, los Superintendentes de Ban-cos y de Compaas, el Presidente del Consejo Superior yel Director General del Instituto Ecuatoriano de SeguridadSocial;

2. los empleados pblicos y, en general, los que percibansueldos del erario nacional o los que lo hubieren percibidoen los seis meses antes de la eleccin,

3. los que ejerzan mando o jurisdiccin o lo hubieren ejercidodentro de seis meses anteriores a la eleccin;

4. los presidentes, gerentes y representantes legales de losbancos y dems instituciones de crdito, pblicos o priva-dos, establecidos en el Ecuador, as como los de sus sucur-sales o agencias;

5. los que por s o por interpuesta persona tengan contratosvigentes con el Estado, sea como personas naturales ocomo representantes de personas jurdicas;

6. los militares en servicio activo;7. los ministros de cualquier culto ylos miembros de comuni-

dades religiosas;8. los representantes legales y apoderados de compaas ex-

tranjeras; y,9. los que se encuentren impedidos por otras disposiciones

legales" .

(Art. 58 de la Constitucin)

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Estas prohibiciones buscan garantizar la libertad y pure-za del sufragio, pues estos ciudadanos en razn de los cargosque desempean o por las relaciones que tienen con el Esta-do, podran influir sobre el electorado o utilizar en su favor elaparato administrativo del mismo. Adems, se quiere que loscandidatos al momento de la eleccin o seis meses antes, nodependan econmicamente del Estado ni tengan ningn otronexo con l, a fin de que la labor fiscalizadora y crtica de losfuturos diputados no sufra condicionamiento alguno.

Inscripcin de candidaturas

Solamente un partido politico legalmente reconocido,puede presentar al Tribunal Supremo Electoral las listas decandidatos a diputados nacionales y provinciales, para quesean calificadas e inscritas conforme a lo dispuesto por laConstitucin y las leyes de Elecciones y de Partidos Politicos.

La inscripcin de las listas debe realizarse sesenta dasantes de la fecha fijada para las elecciones y permite a los can-didatos intervenir en el proceso electoral, una vez que hansido considerados hbiles y determinado que cumplen con to-dos los requisitos legales.

Si se desea inhabilitar una candidatura, los afiliados delmismo partido o de otro partido, o quienes representen al par-tido, deben hacer una peticin al Tribunal Supremo Electoralexpresando los motivos. Este organismo es el que decide enltima instancia.

Incompatibilidades

La Constitucin prohibe expresamente a los diputados.una vez que han sido elegidos, que puedan desempear algncargo pblico con la sola excepcin de la docencia universita-ria. Se considera que es incompatible con el mandato legislati-vo el detentar simultneamente un empleo pblico y la dipu-

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tacin. Valga sealar que la Constitucin considera que la di-putacin no es un cargo pblico, sino una dignidad.

Asimismo, el Art. 62 de la Constitucin dice que los dipu-tados no pueden "ejercer su profesin durante el periodo desesiones del Congreso Nacional y del Plenario de las Comisio-nes Legislativas, en su caso" . De esta disposicin se despren-de que los miembros de las cuatro Comisiones Legislativas spueden ejercer la profesin cuando no estn reunidos en Ple-nario; punto que seria discutible y prcticamente imposiblepor cuanto los miembros de las Comisiones Legislativas -se-gn disposicin constitucional- deben trabajar a tiempocompleto durante todo el ao.

Estas incompatibilidades o prohibiciones tienden a refor-zar la libertad e independencia, con las cuales el ordenamien-to jurdico reviste al Congreso y a sus miembros. La prohibi-cin de ejercer la profesin permite, adems, dedicar un tiem-po adecuado a la labor legislativa. En tal virtud, el Estadopaga una especie de indemnizacin econmica, en forma dedietas, a cada uno de los legisladores, lo cual contribuye a questos tengan independencia econmica.

Inmunidad Parlamentaria

Los legisladores durante el desempeo de sus funciones,es decir, por el tiempo que dure su mandato, estn protegidospor la llamada inmunidad parlamentaria. Este privilegio setraduce en un doble aspecto: los legisladores no son respon-sables de sus discursos, opiniones y ms actos realizados envirtud del mandato legislativo. Tampoco lo son por los actosejecutados fuera de sus funciones. Esto quiere decir, que antelas infracciones penales de derecho comn, los diputados sebenefician de la inviolabilidad y no pueden ser procesados,perseguidos ni privados de su libertad. Para que ello ocurraes necesario que el mismo Congreso-a travs del voto de susmiembros-levante la inmunidad, es decir, autorice el enjui-ciamiento del legislador. Ello puede acontecer cuando del in-

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forme presentado por una Comisin hayan datos que haganpresumir la existencia del delito, y pruebas e indicios gravesde que un legislador es autor o cmplice.

Al respecto suele hacerse la excepcin del delito flagran-te (cuando fuere sorprendido cometiendo un delito), pero eneste caso tambin corresponde al Congreso calificar el delitoflagrante.

En suma, la inmunidad parlamentaria --que no se debeconfundir con impunidad- es otro mecanismo de garantapara que el Congreso y sus miembros desenvuelvan sus fun-ciones con independencia, sea frente al Ejecutivo o frente aotros centros de poder.

La reeleccin

En caso de que un diputado, nacional o provincial, quieraser reelegido al Congreso, debe dejar pasar un perodo legisla-tivo (cuatro aos para ser reelegido diputado nacional o dos,para la reeleccin como provincial). Mas si un diputado pro-vincial quiere ser diputado nacional o viceversa, podra serelecto inmediatamente. Sobre esta reeleccin existen crite-rios de que debera haberse prohibido, pues el espritu de laConstitucin vigente, antes de las reformas, era impedir lareeleccin inmediata de un legislador, tal como se dispuso lano reeleccin, con carcter absoluto, del Presidente o Vicepre-sidente de la Repblica.

FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO NACIONAL

El Congreso ecuatoriano, al igual que los rganos centra-les de Gobierno, tiene su sede en la ciudad capital del Estado,Quito, donde se rene enperodos de sesiones ordinarias y ex-traordinarias. No obstante, el Congreso puede reunirse porexcepcin en cualquier otra ciudad del pas. (En este caso, esnecesaro el voto favorable de los dos tercios de sus miem-bros).

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Dignatarios

Al instalarse el Congreso Nacional el diez de agosto, enun perodo ordinario de sesiones, elige de entre sus miembrosa su Presidente y Vicepresidente, quienes duran un ao ensus funciones. Junto a stos, el Congreso designa a cinco le-gisladores para integrar la llamada Comisin de Mesa. Asi-mismo, se elige a un Secretario y Prosecretario entre personasque no son miembros del Congreso. Todos estos dignatarios,que duran un ao, pueden ser reelegidos.

Por otra parte, durante los siete primeros das de sesio-nes, debe el Congreso nombrar, de entre sus miembros princi-pales, a siete legisladores con sus respectivos suplentes paracada una de las cuatro Comisiones Legislativas (veintiocho le-gisladores en total), que estn previstas en la Constitucin ya las cuales nos referimos despus. Puede igualmente confor-mar otras Comisiones.

Periodo ordinario de sesiones

El Congreso ecuatoriano se rene ordinariamente unavez al ao, sin necesidad de convocatoria previa. Este es el pe-rodo ordinario de sesiones cuya duracin es de sesenta dasimprorrogables que se inicia ella de agosto (fecha que con-memora el primer grito emancipador .de Hispanoamrica) yconcluye indefectiblemente e18 de otubre. A partir de estafecha el Congreso entra en receso.

Periodo extraordinario

De existir asuntos importantes, cuyo conocimiento nopuede ser aplazado hasta la prxima reunin anual del Con-greso, l puede ser convocado para un perodo extraordinariode sesiones. La Constitucin no determina la duracin de esteCongreso Extraordinario, pero se entiende que demorar eltiempo necesario para tratar el asunto especfico para el CUal

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fue convocado. En cambio, s establece que de reunirse ex-traordinariamente el Congreso slo podr tratar el o los pun-tos concretos que se mencionan en la convocatoria y ningnotro, por importante que sea. Si existe algn otro punto impor-tante, sera indispensable convocar a un nuevo Congreso ex-traordinario.

Quienes estn facultados para convocar al Congreso a se-siones extraordinarias son: el Presidente de la Repblica; lasdos terceras partes de los legisladores (48 diputados actual-mente); o, el Presidente del propio Congreso que es el casoms frecuente.

Comisiones Legislativas

Para que la labor legislativa del Congreso Nacional no seinterrumpa, mientras ste permanece en receso, existen cua-tro Comisiones Legislativas, cada una integrada por siete di-putados ~esignados por el Congreso-- y que laboran atiempo completo, durante todo el ao. Para tratar determina-dos asuntos sealados en la Constitucin y en la ley, las cua-tro Comisiones se renen bajo la direccin del Presidente delCongreso y forman lo que se llama el Plenario; por ejemplo,para discutir y aprobar los proyectos de ley.

Cada una de las Comisiones Legislativas se ocupa de di-ferentes materias y conoce tambin de aquellas que le son afi-nes, por 10 que existe 1) una de 10 civil y penal; 2) una de lolaboral y social; 3) una de lo tributario, fiscal, bancario y depresupuesto; y 4) una de lo econmico, agrario, industrial ycomercial. Las Comisiones Legislativas son renovadas par-cialmente al cumplir el segundo ao de labores, pudiendo serreelegidos sus miembros integrantes. (Vase cuadro pginasiguiente).

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,::. (X)

COMISION DE LO CIVIL Y PENAL

COMISION DE LO LABORAL Y SOCIAL

COMISIONDELOTRIBUTARIO, FISCAL, BANCARIO Y

DE PRESUPUESTO

BAJO LA PRESIDENCIA DEI:. CONGRESO PLENARIO DE COMISIONES

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COMISION DE LO ECONOMICO AGRARIO, INDUSTRIAL

Y COMERCIAL

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Cabe sealar que adems de las cuatro Comisiones Le-gislativas mencionadas, el Congreso puede designar o confor-mar otras, con diversa finalidad, cuando lo crea necesario. Asocurri, por ejemplo, para investigar determinados actos de ladictadura militar pasada; o, para realizar las reformas a laConstitucin vigente.

Los mltiples aspectos que entraa el funcionamiento delCongreso, los diversos procedimientos que regulan su activi-dad interna y otros detalles, incluso para la actuacin de lascuatro Comisiones Legislativas, deben ser considerados ypuntualizados por la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa.Al momento existe un proyecto de dicha Ley, que se esperasea prontamente aprobado. Mientras tanto, el Congreso fun-ciona con un reglamento interno interino adoptado por el mis-mo Congreso.

Atribuciones del Plenario

Una de las caractersticas de nuestra actual Constitucines la de conceder importantes atribuciones al Plenario de lasComisiones Legislativas, en receso del Congreso. As, porejemplo:

puede el Plenario conocer, aprobar o negar proyectos de ley(Art.66);

tiene como facultad privativa la codificacin de las leyes.(Art.60);

el Plenario puede realizar el juicio politico contra los Magis-trados de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Fiscaly del Tribunal de lo Contencioso Administrativo por "losperjuicios que causen a las partes por retardo, denegacinde justicia o quebrantamiento de la ley" . (Art. 99);

puede rechazar tratados o acuerdos internacionales, segnse desprende del Art. 78 letra p), deducindose que podratambin aprobarlos:

asimismo, en receso del Congreso, el Plenario de las Comi-siones Legislativas decide sobre la inconstitucionalidad de

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leyes, decretos, acuerdos, reglamentos, ordenanzas o reso-luciones suspendidas por inconstitucionales por el Tribu-nalde Garantas Constitucionales. (Art. 141, numeral 4).

ATRIBUCIONES DEL CONGRESO NACIONAL

Como ocurre en la mayora de pases, la Constitucinecuatorana otorga al Congreso Nacional importantes atribu-ciones en matera legislativa, de control poltico, en la aproba-cin del presupuesto estatal yen otros campos de la actividadpoltico-jurdica del Estado.

En materia legislativa

El Estado para su organizacin y funcionamiento requierede un orden jurdico apropiado, dentro del cual sobresalen lasleyes. Precisamente, como ya se dijo, la ley suprema del Esta-do -la Constitucin- es el punto de partida y validez de todoel ordenamiento jurdico. En nuestro pas, la creacin de estemarco legal est confiada, de modo exclusivo, al Congreso -el nico que puede dictar leyes- y en su receso el Plenariode las Comisiones Legislativas. El Ejecutivo slo puede elabo-rar reglamentos para la aplicacin de las leyes sin interpretar-las ni alterarlas. Por ello se dice que el Congreso ejerce la fun-cin legislativa.

Segn la Constitucin vigente en este campo le corres-ponde:

reformar la Constitucin e interpretarla de un modo gene-ralmente obligatoro cuando hay dudas sobre el alcance delas normas constitucionales;

expedir, modificar, reformar, derogar e interpretar las leyes(ms adelante se examina la formacin de las leyes);

establecer o suprimir impuestos, tasas u otros ingresos p-blicos. Sin embargo, no debe expedir leyes que aumentenel gasto pblico;

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aprobar o rechazar los tratados pblicos y dems conven-ciones internacionales que, de modo general, son celebra-dos por el Ejecutivo; de ser aprobados y ratificados se con-vertirnen ley de la Repblica.

Control Poltico

Desde antiguo, el Parlamento o Congreso reivindic paras la atribucin de ejercer un control de carcter poltico sobrelos diversos rganos del Estado, especialmente con respectoal Ejecutivo. Ello debido a que este ltimo imprime una orien-tacin politica determinada al Estado y que, no obstante sudenominacin, no se limita nicamente a ejecutar las leyes,sino que abarca una actividad multifonne a travs de aquellasdos funciones que se le reconocen: la de gobierno y Ia admi-nistrativa.

Y, si bien el Ejecutivo se mueve dentro de los limites sea-lados por las normas jurdcas generales, tambin acta den-tro de un amplio margen discrecional, donde cuenta la volun-tad politica de quien gobierna para la toma de decisiones.Esto haca necesario un control politico de parte de la FuncinLegislativa, adems de que traeria un cierto equilibrio entrelos poderes del Estado. Al respecto, la Constitucin otorga alCongreso las siguientes atribuciones:

fiscalizar los actos de la Funcin Ejecutiva y de los demsrganos del Estado. Con miras a este control, y para conoci-miento del Congreso, los funcionarios superiores del Esta-do deben presentar sus respectivos irifonnes anuales (aspor ejemplo: el Presidente de la Repblica, los Presidentesdel Tribunal Supremo Electoral, del Tribunal de GarantasConstitucionales, el Contralor, el Procurador, los Presiden-tes de la Corte Suprema, del Tribunal Fiscal, etc.);

enjuiciar polticamente durante el ejercicio de sus funcio-nes y hasta un ao despus de terminadas, al Presidentey Vicepresidente de la Repblica, a los Ministros Secreta-rios de Estado, a los Ministros de la Corte Suprema de Justi-

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cia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tri-bunal Fiscal, a los Miembros del Tribunal de GarantasConstitucionales y a los del Tribunal Supremo Electoral, alContralor y Procurador General del Estado, al Ministro Fis-cal General y a los Superintendentes de Bancos y de Com-paas.

Este juicio politico-a cargo del Congreso-- se realiza porinfracciones cometidas en el desempeo de sus cargos, y encaso de establecerse la culpabilidad del funcionario se proce-de a la censura del mismo. Ello significa la destitucin y la ..in-habilidad para desempear cargos pblicos durante el mismoperiodo", dice la norma constitucional. Punto un tanto ambi-guo, se entenderla que la inhabilidad se refiere al perladoconstitucional en el cual ocurre la censura del funcionario,pues no se olvide que el juicio politico tiene lugarhasta un aodespus de terminadas las funciones, donde no cabra la des-titucin quedando slo la inhabilidad como sancin del Con-greso.

Respecto del Presidente y Vicepresidente de la Repblicase limita su responsabilidad politico-administrativa a casosgraves, como son: tracin a la Patria, cohecho u otra infrac-cin que afecte gravemente al honor nacional. Slo en estoscasos tendra lugar el juicio politico contra los Primeros Man-datarios de la nacin.

La interpelacin

Para realizar el juicio politico y hacerlo efectivo, el Con-greso Nacional utiliza el mecanismo de la interpelacin, consi-derado como un derecho de cada legislador. El procedimientode la interpelacin consta en el Reglamento interno usadoprovisoriamente por el Congreso y que puede variar al apro-barse la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa.

Dicho procedimiento es el siguiente: uno o ms legislado-res formulan un pliego de preguntas al funcionario o magistra-

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do que va a ser sometido a juicio poltico ante el Congreso, yste deber contestarlas personalmente en la o las sesionessealadas al respecto. La Secretara del Congreso se encargade entregar al interpelado el pliego de preguntas, con cincodas por lo menos de anticipacin a la fecha de la interpela-cin; el Congreso para fijar esta fecha cuidar de que no seaantes de cinco das calendario ni despus de diez, contadosdesde la presentacin de la solicitud de interpelacin. Los de-ms legisladores pueden adherirse a la interpelacin plantea-da y formular preguntas adicionales en pliego separado, den-tro del mismo plazo.

Al iniciarse el acto de interpelacin, el Secretario del Con-greso da lectura a las preguntas formuladas, luego intervieneel interpelado para contestar y presentar las pruebas de des-cargo. Posteriormente hablan los interpelantes en el orden enque hubieren presentado las preguntas y, por ltimo, intervie-ne por segunda vez el interpelado, en una especie de contra-rrplica. Terminada esta fase se abre al debate que deber ce-irse a la materia de la interpelacin y finalmente se concluyecon la votacin. Si el interpelado es declarado culpable, se pro-cede a censurarlo y a decidir su destitucin con el voto de lamayoria absoluta de los miembros del Congreso (36 legislado-res segn la actual composicin). De constituir delito la infrac-cin cometida por el interpelado, el conocimiento de este he-cho pasar a los jueces competentes.

Nombramientos

Al Congreso Nacional le corresponde realizar tambinuna serie de nombramientos de altos funcionarios del Estado: del Contralor General, del Procurador General, del Ministro

Fiscal, de los Superintendentes de Bancos y de Compaas(duran cuatro aos). Estas designaciones la realiza en basede temas enviadas por el Presidente de la Repblica, porlo que se trata de una atribucin compartida entre el Ejecu-tivo y el Legislativo. Pero el Congreso puede por s solo re-

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mover a estos funcionarios superiores cuando sea del caso; a los Ministros o Magistrados de la Corte Suprema de Justi-

cia, del Tribunal Fiscal y del Tribunal de lo Contencioso Ad-ministrativo (duran cuatro aos). En receso del Congresoestos tribunales llenan por s mismos interinamente las va-cantes habidas, hasta que la Legislatura realice los respec-tivos nombramientos;

designa, igualmente. a los siete miembros o vocales queconforman el Tribunal Supremo Electoral y a sus respecti-vos suplentes (duran dos aos). Para ello, el Congreso eli-ge, de fuera de su seno, a tres miembros. Los cuatro restan-tes son elegidos de temas que enva el Presidente de la Re-pblica (dos miembros) y la Corte Suprema de Justicia (dosmiembros);

para la integracin del Tribunal de Garantas Constitucio-nales, el Congreso interviene designando a sus once miem-bros (duran dos aos), con los suplentes respectivos, delmodo siguiente: nombra tres miembros de fuera de su senoy a los ocho restantes los elige de ternas enviadas por elPresidente de la Repblica en nmero de dos, otros dos detemas por la Corte Suprema de Justicia; uno de una temaenviada por el Colegio Electoral compuesto de AlcaldesCantonales; otro, de una tema enviada por el Colegio Elec-toral de Prefectos Provinciales (estos dos miembros son enrepresentacin de la ciudadana); un sptimo miembro loelige de una tema enviada por las Centrales Nacionales deTrabajadores legalmente inscritas y un ltimo de una temaenviada por las Cmaras de la Produccin reconocidas porla ley.

Elpresupuesto del Estado

Como se sabe, la elaboracin de la proforma del presu-puesto corresponde al Ejecutivo quien la formula a travs delMinisterio de Finanzas y Crdito Pblico. Dicha proforma pasaa conocimiento de la tercera Comisin Legislativa, encargadade esta materia, en cuyo seno se discute. En la discusin part-

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cipan los delegados del organismo tcnico del Ejecutivo. Si nose presentan desacuerdos insuperables el procedimiento sesimplifica, pues es nicamente en caso de discrepancias queinterviene el Congreso, el cual en un solo debate resuelve lospuntos controvertidos. De este modo, con discrepancias re-sueltas por el Congreso o sin ellas, el presupuesto queda apro-bado definitivamente, sin que el Ejecutivo pueda objetarlo.

Por otro lado, a fin de no alterar el presupuesto estatal,donde el equilibrio entre ingresos y egresos se pierde con faci-lidad, la Constitucin dispone que el Congreso no expida le-yes que aumenten el gasto pblico, ni leyes que deroguen omodifiquen a aquellas que establecen ingresos comprendidosen el presupuesto. En este caso, si el Congreso desea derogaro modificar dichas leyes, debe al mismo tiempo buscar otrasfuentes de financiamiento, crear nuevas rentas sustitutivas oaumentarlas existentes.

Otras atribuciones

La norma constitucional determina, adems, que estndentro de la esfera de competencia del Congreso las siguien-tes atribuciones: posesionar al Presidente y Vicepresidente de la Repblica

que han sido proclamados electos por el Tribunal SupremoElectoral;

elegir al Vicepresidente de la Repblica en caso de quedarvacante de modo definitivo la Vicepresidencia;

conocer y resolver sobre las excusas y renuncias del Presi-dente y Vicepresidente de la Repblica, de los Magistradosde la Corte Suprema y de los Tribunales Fiscal y Contencio-so Administrativo, del Contralor, Procurador y Ministro Fis-cal General, de los Superintendentes de Bancos y de Com-paas, de los Miembros de los Tribunales Supremo Electo-ral y de Garantas Constitucionales;

el Congreso concede o niega al Presidente y Vicepresiden-te de la Repblica los permisos que les sean necesarios, porejemplo, para ausentarse del pas;

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concede amnista general por delitos politicos y otorga in-dultos por delitos comunes, cuando hay motivos importan-tes que lo justifiquen; y

las dems atribuciones que la Constitucin y las leyes con-fieran al Congreso Nacional.

DELA FORMACIONY SANCION DE LAS LEYES

Los actos legislativos

El articulo primero del Cdigo Civil define a la ley como"una declaracin de la voluntad soberana que, manifestadaen la forma prescrita por la Constitucin, manda, prohibe opermite".

Le leyes una regla imperativa y abstracta (como conse-cuencia de su carcter preventivo de acontecimientos futu-ros) que tiene un contenido general, destinado a todos los ha-bitantes del territorio nacional, aunque tambin puede con-templar situaciones particulares. Esto nos lleva a recordarque adems de la ley existen otros actos legislativos que reali-za el Congreso, y en su receso el Plenario de las ComisionesLegislativas, como son los decretos y los acuerdos o resolucio--nes,1) La ley y el decreto son normas de carcter obligatorio, pero

mientras la ley versa sobre una materia de inters comno general, el decreto trata sobre un objeto de inters parti-cular, respecto al cual crea, modifica o extingue derechos.

2) Los acuerdos o resoluciones son trminos que general-mente se han considerado como sinnimos y cuyo conteni-do son o decisiones de mero trmite o de reglamento, o ac-tos legislativos que no crean o extinguen derechos ni modi-fican o interpretan la ley. Los acuerdos o resoluciones seaprueban en un solo debate, mientras que las leyes y losdecretos requieren de dos discusiones.

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Proceso deFormacin delasLeyes

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En el proceso de formacin de las leyes pueden distin-guirse las siguientes etapas:1. La iniciativa y aquello que llamaramos pasos previos a la

discusin de la ley.2. Los dos debates.3. La sancin u objecin por el Ejecutivo.4. La promulgacin.

Examinemos cada una de estas etapas, aclarando quenos referimos en punto aparte a las leyes eccnmicas urgen-tes y su procedimiento especial introducido por las reformasde 1983 a la Constitucinvigente.

La iniciativa

La iniciativa para presentar proyectos de leyes abarca alas tres Funciones clsicas del Estado:1) al Congreso Nacional, a sus legisladores y Comisiones Le-

gislativas;2) al Presidente de la Repblica; y3) a los rganos superiores de la Funcin Jurisdiccional: Cor-

te Suprema, Tribunal Fiscal y Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo.

Lainiciativa popular

Los mecanismos de democracia directa introducidos en elsistema de Gobierno Representativo han establecido la inicia-tiva popular como un mecanismo para que los ciudadanosecuatorianos intervengan en la reforma y expedicin de leyes,pudiendo inclusive presentar reformas a la Constitucin. Sinembargo, a la fecha carecemos de la ley que regule el ejerciciode este derecho poltico lo cual, en la prctica, significa la im-posibilidad de ejercerlo.

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Pasos previos

Una vez presentado el proyecto de ley, la Constitucindispone que su texto sea entregado a cada legislador conquince das de anticipacin, requisito indispensable para quese pueda proceder a la discusin del proyecto sea en el Con-greso o en el seno de la Comisin Legislativa correspondiente.De este requisito se exceptan los proyectos de leyes que ver-sen sobre materia econmica, enviados por el Ejecutivo y cali-ficados de urgentes (punto que veremos ms adelante).

Un segundo paso consiste en que antes de iniciar el pri-mer debate, debe darse lectura al proyecto para que los legis-ladores hagan las observaciones del caso. Estos pasos previostienden a evitar ---en lo posible-- que exista un desconoci-miento del proyecto de ley al realizarse el primer debate y queste se reduzca tan slo a una simple lectura para formular ob-servaciones. Al mismo tiempo, se da agilidad al procedimien-to sin caer tampoco en la precipitacinde aprobar o negar algoque no se conoce bien.

Los dos debates

Como es sabido, para que una ley sea aprobada, stadebe ser discutida en dos debates en dias distintos. Una vezrealizado el primer debate se espera, generalmente, que no sepresenten nuevas observaciones. Pero si llegaran a haberlas,el proyecto debe regresar a la Oomisn donde tuvo su origenpara que sta d su informe. El informe se refera exclusiva-mente a las observaciones hechas.

Iniciado el segundo debate ya no cabe presentarobserva-ciones que modifiquen, alteren o cambien el proyecto. Sin em-bargo, se deja una posibilidad para que esto ocurra: estas ob-servaciones pueden ser presentadas, siempre que reciban elrespaldo de las dos terceras partes de los legisladores asisten-tes a la respectiva sesin del Congreso o del Plenario de lasComisiones Legislativas.

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En el caso de que el Presidente de la Repblica presenteun proyecto de ley, puede intervenir en la discusin sin dere-cho a voto, para lo cual ser expresamente convocado. Ennuestra poca no es comn --como ocurra en el siglo pasa-do- que el Presidente intervenga personalmente, sino que lohace a travs de sus Ministros o de otros funcionarios delega-dos suyos.

Este procedimiento para conocer, aprobar o negar pro-yectos de ley, lo utiliza tanto el Congreso Nacional, como elPlenario de las Comisiones Legislativas cuando acta en rece-so del primero. Un trmite especial se establece para los pro-yectos de leyes econmicas urgentes.

Leyes econmicasurgentes

Cuando un proyecto de ley elaborado por iniciativa delPresidente de la Repblica versa sobre materia econmica yes enviado a la Legislatura con el carcter de urgente, el Con-greso, o en su receso el Plenario de las Comisiones Legislati-vas, debe darle un trato preferencial: dentro del plazo de quin-ce dias lo aprueba, reforma o niega. Si esto no ocurre el proyec-to se convierte en ley, con el carcter de "decreto-ley", puesla Constitucin faculta al Presidente a su promulgacin en elRegistro Oficial.

Sin embargo, la vigencia de estos"decretos-leyes" puedeverse interrumpida y resultar efmera su duracin por cuantoel Congreso (slo ste y no el Plenario de las Comisiones) que-da con la atribucin de derogarlos o reformarlos, siguiendo lostrmites ordinarios establecidos para la expedicin de leyes(artculo 67 de la Constitucin), con la sola y gran dferencade que si el Congreso decide derogar el decreto-ley, el Presi-dente de la Repblica no puede utilizar su facultad de veto uobjecin. (Vase cuadro pgina siguiente).

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Formacin deleyes econmicas urgentes

EncasodereformaalDecreto-Ley seenvaalPresidente parasusancinuobjecin, reinicindoseeltrmitenormal.

PRESIDENCIAdela

REPUBLICA

Envaelproyectodeleyeconmicaconcarcterdeurgente

CONGRESO INACIONAL

Aprueba, reformaI

1 o niegaenunpla-zode 15das.PLENARIO

COMISIONESLEGISLATIVAS

Denohacer1oelCongreso oelPle-nariodelasComi-siones se promulgacomo DECRETOLEY

I LEY IElCongreso pue-dereformarlo oderogarlo

CONGRESO INACIONAL

Encasodeserde-rogadoelDecreto-LeyelPresidentenopuedeobjetarladerogacin.

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Sancin u objecin del Ejecutivo

De ser aprobado un proyecto de ley por el Congreso o ensu receso por el Plenario de las Comisiones Legislativas, stedeber pasar a conocimiento del Presidente de ola Repblicaa quien le corresponde sancionar (dar su visto bueno) u obje-tar dicho proyecto. Esta importante atribucin presidencialpennite que el Ejecutivo intervenga junto al Legislativo en elproceso de formacin de las leyes.

Cuando el Presidente sanciona un proyecto de ley signifi-ca que lo aprueba y generalmente lo hace de modo expreso.Pero puede ocurrir que sea una aprobacin tcita: tal ocurrecuando el Presidente deja transcurrir el plazo de diez dias,desde que recibi el proyecto de ley, sin formular objeciones.

La objecin a un proyecto de ley implica que el Presidentede la Repblica se opone a dicho proyecto y lo desaprueba.Este criterio debe ser manifestado dentro del plazo de diezdas. Esto es lo que se llama el veto presidencial a una ley. Elproyecto objetado ser. luego, devuelto al Congreso, o en sureceso al Plenario de las Comisiones Legislativas, con las ob-servaciones presidenciales respectivas.

Objecin total

La objecin presidencial puede ser total o parcial. En elprimer caso se veria afectado todo el proyecto. en su integri-dad, ocasionando prcticamente el archivo de l; pues sloser considerado nuevamente por el Congreso (no por el Ple-nario de las Comisiones Legislativas) despus de un ao des-de la fecha de objecin (veto absoluto).

Empero, para obviar las dificultades que pueden derivar-se de una "pugna de poderes" (en que por antagonismo polti-co el Presidente objeta una ley aprobada por el Congreso), laConstitucin dispone que, en este caso de objecin total, elCongreso puede pedir la consulta popular (referndum) para

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que se someta al pueblo la ley desechada por el Presidente dela Repblica.

Objecin parcial

La objecin parcial, es la que tiene que ver con uno o algu-nos de los artculos o disposiciones del proyecto de ley, y esuna situacin menos compleja que la anterior. La parte no ob-jetada de la ley debe entrar en vigencia inmediata. En estecaso, el Congreso (no el Plenario de las Comisiones Legislati-vas) tiene dos alternativas. Puede aceptar la objecin parcialhecha por el Ejecutivo, rectificando el o los artculos objetadosen el sentido sealado por el Presidente y luego la enva nue-vamente para su sancin y promulgacin. Pero puede tam-bin insistir en el proyecto original mediante la votacin favo-rable delas dos terceras partes de los miembros del Congreso(48 diputados actualmente). Si esto ocurre se procede -pormandato constitucional- a la promulgacin del artculo o art-culos que haban sido objetados.

Cuando la norma constitucional permite la reconsidera-cin inmediata de la objecin presidencial -como acaba deverse- se califica en doctrina de veto suspensivo, contrarioal otro -veto absoluto- que impide al Legislativo insistirnuevamente, de modo inmediato.

Promulgacin

La etapa final en el proceso de formacin de una leyes lade su promulgacin que, en nuestro sistema jurdico, equivalea la publicacin de la ley en el Registro Oficial del Estado. Elacto de la promulgacin lo realiza el Ejecutivo luego de la san-cin dada a la ley-de modo expreso o tcito-, salvo en aque-llos casos en que la Constitucin dispone que se proceda apromulgar la ley sin enviarla al Presidente de la Repblica(como ocurre cuando el Congreso por mayora de dos terciosinsiste en la ley objetada parcialmente).

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La promulgacin de una ley permite tener un da fijo comopunto de partida para establecer desde cundo rige una ley,es decir, seala de un modo cierto su existencia. Adems, lapublicacin contribuye al conocimiento y cumplimiento de lasleyes.

Para que una ley sea obligatoria hay que considerar doshechos:1) el de su promulgacin en el Registro Oficial; y2) la fecha o plazo fijado en la misma ley o el sealado por el

artculo 6 del Cdgo Civil, a partir de la cual debe regir.Despus de transcurrida la fecha o el plazo, la ley se consi-dera conocida por todos.

Al respecto dce el artculo 5 del Cdgo Civil: "La ley noobliga sino en virtud de su promulgacin por el Presidente dela Repblica y despus de transcurrido el tiempo necesariopara que se tenga noticia de ella" .

"La promulgacin de las leyes y decretos deber hacerseen el Registro Oficial, y la fecha de promulgacin ser, paralos efectos legales de ella,la fecha de dcho Registro" .

Por su parte, el artculo 6 del mismo Cdgo determina elplazo: "En el cantn a que pertenece la Capital de la Repbli-ca, se entender que la leyes conocida de todos, y ser obliga-toria despus de seis das contados desde la fecha de la pro-mulgacin; yen cualquier otro cantn, despus de seis das,y uno o ms por cada veinte kilmetros de dstancia entre lascabeceras de ambos cantones" .

"Podr, sin embargo, restringirse o ampliarse este plazoen la misma ley, designando otro especial" .

Estos plazos establecidos por el artculo 6 del Cdgo Civilson hoy en da anacrnicos dados los medos de comunicaciny de difusin que existen.

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INCONSTITUCIONALIDAD y EFECTOS DE LA LEY

La Inconstitucionalidad

Decamos que las leyes y todo el ordenamiento jurdico re-ciben su validez de la Constitucin y por lo tanto deben guar-dar armona con ella. Para que este postulado se realice, exis-ten mecanismos jurdicos que toman a cargo el importantsi-mo papel, que es el control de la constitucionalidad.

En el Ecuador, es el Tribunal de Garantas Constituciona-les el rgano encargado de velar por el cumplmiento de laConstitucin, para lo cual cuenta con importantes atribucio-nes, que se han visto fortalecidas con las reformas constitu-cionales de 1983.

Adems de la competencia que tiene este Tribunal paraformular observaciones por quebrantamiento de la Constitu-cin, y conocer de las quejas por violacin de los derechos ygarantas fundamentales, las reformas de 1983 pasaron al Tri-bunalla atribucin de suspender las leyes inconstitucionales,cosa que antes corresponda a la Corte Suprema de Justicia.

Cuando se presentan leyes, decretos, acuerdos, regla-mentos, ordenanzas o resoluciones que son inconstituciona-les, sea por el contenido de sus disposiciones (fondo) o por elprocedimiento o trmite recibido (forma), compete al Tribunalde Garantas Constitucionales declarar la inconstrtucionali-dad y suspender los efectos de estas leyes y dems actos le-gislativos que violan la Constitucin. Esta suspensin, quepuede ser total o parcial, tiene lugar en cualquier tiempo apartir de la fecha que la ley fue promulgada, y el Tribunal pue-de actuar de oficio, es decir por propia iniciativa, o a peticinde parte interesada.

La decisin tomada por el Tribunal debe ser sometida ala resolucin del Congreso Nacional, yen su receso al Plenariode las Comisiones Legislativas. La intervencin del Plenarioes objetable, pues contradice la doctrina y la tcnica jurdicas

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sobre el control de la constitucionalidad. Que el Congreso de-cida en ltima instancia sobre la constitucionalidad o no deuna ley, podra aceptarse con algunos reparos (si el Congresohizo la ley no debe ser juez y parte al mismo tiempo) ; pero quese someta a un rgano de la jerarqua del Tribunal de Garan-tas Constitucionales, con importantes funciones propias, a laresolucin final del Plenario de las Comisiones Legislativasparece absurdo, pues las Comisiones y su Plenario constitu-yen un pequeo cuerpo que acta con funciones delegadas.

Finalmente, las resoluciones que en esta materia se to-men, no tienen efecto retroactivo. Por otra parte, cuando algu-na de las Salas de la Corte Suprema o de los Tribunales Fiscalo Contencioso Administrativo estn conociendo de un juiciopueden declarar inaplicable cualquier precepto legal contra-rio a la Constitucin. Esta declaracin slo valdr para el juicioen el cual se pronuncia, y no tiene fuerza obligatoria general.La Sala debe informar al Tribunal de la Corte Suprema en ple-no y si ste comparte el criterio de inconstitucionalidad, debe-r a su vez hacer conocer al Tribunal de Garantas Constitu-cionales, para que siga el procedimiento anteriormente des-crito.

Como se observa, el papel de la Corte Suprema de Justiciaen el control de la constitucionalidad es secundario, ha queda-do reducido a las causas o juicios que lleguen a su conocimien-to.

Efectos de la Ley

En el Cdigo Civil del pas se recogen los principios gene-rales que imperan en el Derecho y que establecen algunas re-glas sobre la ley y sus efectos. Entre stas tenemos las si-guientes: la irretroactividad de la ley, lo que significa que ella slo dis-

pone para lo venidero y no rige para aquellos hechos o actosanteriores a su vigencia. Esto es lo que quiere decir que laley no tiene efecto retroactivo;

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la ignorancia o desconocimiento de una ley no puede ser in-vocada como excusa o medio de defensa, pues por el efectoterritorial que tiene la ley, sta obliga a todos los habitantesde un Estado incluidos los extranjeros, y se presume cono-cida por todos;

las leyes dejan de regir o pierden su vigencia (y sus efectos)cuando son derogadas. La derogacin puede ser total o par-cial, expresa o tcita. Es expresa cuando la nueva ley mani-fiesta claramente que deroga la antigua, es tcita si la nue-va ley contiene disposiciones que no pueden conciliarsecon las

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