El caso de la licitación de la red troncal en México: Lecciones para

el Perú

Judith Mariscal y Ernesto Flores-RouxCIDE - México

Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información

Una agenda digital tiene tres pilares básicos: infraestructura, contenidos y apropiación

Infraestructura

ApropiaciónContenidos

Redes de telecomunicaciones

Equipos terminales

AplicacionesInformación

relevanteEducación digital

Satisfacción de necesidades

Contenido de una agenda digital

El “backbone” es sólo uno de los componentes del pilar de infraestructura

Infraestructura de acceso (redes locales)

Redes de telecomunicaciones

Equipos terminales

Infraestructura de transmisión (“backbone”)

Sistemas

Teléfonos

Computadoras

Otros equipos*

* Conmutadores, medidores, “tabletas”, etc.

Decodificadores (set-top boxes)

Existe un déficit en todos los elementos

El “backbone”, médula que interconecta al sistema representa hoy un cuello de botella.

La poca cobertura nacional, poca capacidad y estructura oligopólica en su provisión, generaron necesidad de nuevas políticas públicas

Recientemente ha habido una mayor intervención del Estado

Sudáfrica

Corea del Sur

Ghana

Australia

México

Infraco, empresa estatal que opera red nacional de fibra y cable submarino vinculando a Sudáfrica y el Reino Unido

Construcción, con fondos estatales, de una red de transmisión de fibra óptica (parte del programa “Korea Information Infrastructure”), implementada principalmente en el período 1995-2000

“Wiring Ghana”, construcción de un backbone, para pasar de 800 a 4,000 km de extensión y cubrir el norte del país (zona menos favorecida del país) (2008)

Financiamiento público de la “National Broadband Network”, que lleva fibra óptica al cliente ; 39 mil millones de dólares. (2009)

* Fiber to the premises, fiber to the home

Licitación a empresas privadas de un par de hilos de la red de fibra óptica de CFE (20,000 km) (2010)

Proyecto de Redes Estatales (2010)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080.0%

0.2%

0.4%

0.6%

0.8%

1.0%

1.2%

Tanto México como Perú han invertido relativamente poco en telecomunicaciones en la última década. Perú ha revertido esta tendencia desde 2007

Fuente: Cofetel (2010), OSIPTEL (2010), ITU (2010)

América LatinaPerú

México

Inversión en telecomunicacionesInversión como porcentaje del PIB

La inversión en Perú ha sido en telefonía móvil, poco en banda ancha...

Fuente: Cofetel (2010), OSIPTEL (2010), ITU (2010)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

0

5

10

15

20

25

1214

1516

17

19 19 19 1918

6 6 6 7 78 9

10 10 11

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

14

2225

29

36

45

53

63

70

77

5 7 9 1115

21

32

56

75

88

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0.4 1.0

1.8

2.9

4.3

7.6

9.1

0.4 0.8

1.3 1.7

2.0 2.5

2.8

MéxicoPerú

Penetración de los servicios de telecomunicacionesConexiones por cada 100 habitantes

Telefonía fija Telefonía móvil Banda ancha

... por lo que aún tanto la penetración como la velocidad media de bajada no se comparan favorablemente con el resto de América Latina...

7 Fuente: ITU (2010), Telegeography (2010), www.speedtest.net

Cuba

Bolivia

Venezuela

Guatemala

Uruguay

República Dominicana

Paraguay

El Salvador

Perú

Ecuador

Colombia

Honduras

Costa Rica

Argentina

Panamá

México

Nicaragua

Brasil

Chile

0.51

0.89

0.91

1.23

1.34

1.36

1.38

1.39

1.67

1.84

1.86

2.20

2.20

2.30

2.49

3.09

4.23

5.60

NDHonduras

Cuba

Guatemala

Nicaragua

Bolivia

Paraguay

El Salvador

Perú

Ecuador

República Dominicana

Colombia

Costa Rica

Panamá

Brasil

Venezuela

México

Chile

Uruguay

Argentina

0.0%

0.3%

0.3%

1.1%

1.3%

2.0%

2.3%

2.9%

2.9%

3.5%

5.2%

5.8%

6.0%

6.4%

7.9%

9.3%

10.4%

10.4%

11.8%

Penetración de banda ancha fijaAccesos por cada 100 habitantes

Velocidad media de bajadaMbps

... y los precios continúan comparativamente elevados

Fuente: www.speedtest.net, Galperín y Ruzzier (2010); elaboración de los autores

- 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 -

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

México

Bolivia

Venezuela

Guatemala

Uruguay

Rep. Dom.

ParaguayEl Salvador

Perú

Ecuador

Colombia

Honduras

Costa Rica

Argentina

Panamá

Nicaragua

Brasil

Chile

Velocidad promedio de bajadaMbps

Precio promedio por MbpsDólares nominales

Parte importante del problema es la falta de infraestructura de transmisión

9 Fuente: Comisión Multisectorial Temporal Encargada de Elaborar el “Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha en el Perú”, Documento de trabajo No. 1, OPP y DGRAIC – MTC

Extensión de la fibra ópticaKilómetros TelefónicaTelmex/ClaroInternexaNextelGlobal CrossingAmericatelOptical IPTotal

4,0083,2251,293

99252

9263

9,026

Limitada básicamente a la costa

Alcance al 62.5% de la población, siendo 54.6% de la población cubierta por 2 o más redes

Aun comparado con México, el Perú tiene una deficiencia candente de infraestructura de transmisión

* En cuanto a precios, la OECD reporta que México tiene precios superiores a los observados en los otros países miembros de la OECD; esto es refutado por Telmex, que utiliza otra metodológía para el cálculo Nota: Los números reportados para México consideran únicamente la red de fibra óptica de TelmexFuente: INEI, INEGI, CIDE, Comisión Multisectorial Temporal Encargada de Elaborar (Reporte No. 1)

En todos los indicadores de la OCDE, México consistentemente ocupa uno de los últimos tres lugares*

A pesar de tener características poblacionales y geográficas similares (población rural, selva, sierra), la red de transmisión peruana se comparable muy desfavorablemente con la mexicana

Extensión de la red de fibra óptica (km)

Kilómetros de fibra óptica por cada 100 km2 de territorio

Kilómetros de fibra óptica por cada 1000 habitantes

Población que tiene acceso a una red de fibra óptica

Población que tiene acceso a dos o más redes de fibra óptica

Población rural

109,000

5.56

1.01

85.1%

53.1%

23.5%

9,026

0.99

0.18

62.5%

54.6%

24.1%

x 12

x 6

x 6

+22.6 p.p.

Igual

Igual

México Perú

México cuenta con muchas redes, pero solo una (Telmex) tiene cobertura nacional

Fuente: Comisión Multisectorial Temporal Encargada de Elaborar el “Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha en el Perú”, Documento de trabajo No. 1, OPP y DGRAIC – MTC

La red de Telmex, de más de 109,000 kilómteros, tiene capilaridad limitada; muchas poblaciones sólo cuentan con servicios de voz, muchas veces colectivos en vez de individuales

No cuenta con tecnología de punta a lo largo de toda su extensión

Enfrenta competencia nula o limitada: 53% de la población no cuenta con cobertura por parte de una red competitiva y sólo 43% está cubierto por 3 o más redes

El resto de las redes han sido construidas con cobertura regional o nacional restringida sólo a los centros económicos-poblacionales más importantesAlestra (AT&T) Maxcom Axtel

Protel

MetroRed

MarcatelBestel

Fuente: CIDE, Reportes de las empresas

Para enfrentar la falta de adopción, la SCT Sistema E-México diseña las Redes de Cobertura Social

.

Red dorsal nacional de fibra

óptica

Diagnóstico general

Altos costos de acceso y bajos niveles de adopción de TIC en entidades públicas

Objetivos

Redes estatales

Redes satelitales

Redes complementarias

Penetración de banda ancha de 22 usuarios por cada 100 habitantes en 2012 y 60 millones de usuarios de internet

Red central que une a todas las redes.

Redes inalámbricas de banda ancha en cada Estado transportarán voz y datos, desde la red dorsal a escuelas, centros de salud, hospitales, oficinas gubernamentales y puntos comunitarios de acceso

Redes para voz y datos a las poblaciones más remotas del territorio nacional.

Redes que utilizarán nuevas tecnologías disponibles en el mercado, que se dedicarán a usos específicos.

Para aumentar la competencia SCT licitó parte de la red de fibra óptica existente propiedad de la empresa de servicios eléctricos (CFE)

Tiene 10 años de existencia Posee en 94% de su extensión 12 o

más hilos de fibra óptica; 63% tiene 36 hilos

300 millones de dólares invertidos 26 mil km, llega a los principales

centros poblacionales del país (50% de la población)

Prácticamente ociosa; su uso principal es el de la operación del Sistema Eléctrico Nacional (SEN)

CFE posee desde 2007 un título para prestar servicios de telecomunicaciones, pero ha sido tímida en su avance en el mercado

El gobierno mexicano decidió en 2009 licitar 2 hilos de la red de fibra óptica de CFE (fibra oscura)

El proceso de asignación fue concluido a mediados de 2010

Fuente: CFE, SCT

La reglas de la licitación, partieron del concepto de que la fibra oscura de CFE era un bien escaso

Uso y aprovechamiento por parte de una empresa privada de un par de hilos de fibra óptica oscura por 20 años

División de la red en 3 rutas (zonas), sin traslapo, por un total de 19,467 km

Fuente: CFE, SCT

Objeto de la licitación

Condiciones de

participación

Obligación de extender la malla en 1,735 kms, manteniendo la CFE la propiedad de la nueva fibra

Contar con experiencia mínima de 3 años en operación de redes de telecom Contrato obligatorio de mantenimiento con la CFE Opinión favorable de la CFC (desmotivó a que Telmex participara) Límite a la inversión extranjera (49%) Ninguna derecho de exclusividad: el Estado se reservó el derecho de licitar

más hilos de fibra

Dinámica de la licitación

Licitaciones independientes para cada ruta, pero con la posibilidad de que gane uno sólo postor.

Contraprestación mínima fijada en ~66 millones de dólares Asignación basada en el criterio de maximización de recaudación

La licitación tendrá un efecto positivo pero fue una solución tímida a un problema urgente

El Estado se reservó 92% de la capacidad disponible. Se creó una situación de escasez artificial y la capacidad continua manteniéndose ociosa

Generó escasez artificial

Limitó la entrada a nuevos

operadores

Fue ineficiente para el bienestar

público

Aumentó la competencia

marginalmente

El límite a la inversión extranjera y la exigencia de pedir experiencia en operación redujo sustancialmente la profundidad de la licitación

Se benefició la recaudación en vez de buscar maximizar el bienestar público: es una solución económicamente ineficiente

Al no adoptar un modelo de “carrier de carriers” no se maximizó la competencia potencial y se fortalecieron grupos ya existentes en el mercado. Se creó un nuevo “stakeholder”

Durante el proceso de consulta pública fueron identificadas algunas alternativas de política pública

Licitación/venta de más

capacidad

Licitar hasta 10 veces más capacidad (mantuvieron 92% de la capacidad disponible)

Liberación de derechos de vía

de la CFE

La CFE posee la mayor extensión de derechos de vía continuos en el país

Llega al 97.5% de los hogares mexicanos

Exigencia de construcción

adicional

Los 1,700 km adicionales requeridos son marginales

Base para una red nacional

capilar

Usar la red de fibra óptica de la CFE como base para la creación de una empresa (estatal o privada) nacional capilar, en un modelo de “carrier de carriers”

Todas estas opciones aún son posibles

Poco probable que se lleven a cabo

Consorcio ganador se opuso a una licitación adicional

ObjetivoEstablecer como Política Nacional que el país cuente con una red dorsal de fibra óptica que facilite el acceso de la población a Internet de Banda Ancha y que promueva la competencia en la prestación de este servicio

En su “Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha en el Perú”, se busca también abordar el problema de las redes troncales

Proyectos de tendido de fibra

óptica en proceso de licitación

Perú planea usar recursos del FITEL para la construcción de tendidos de fibra óptica (400 millones de dólares)

Los 3 proyectos han sido encargados a Proinversión

― Banda ancha rural Juliaca – Puerto Maldonado, 470 kilómetros

― Banda ancha Buenos Aires – Canchaque, 220 kilómetros

― Banda ancha Camisea – Lurín, utilizando la fibra óptica de la Transportadora de Gas del Perú (TGP)

La modalidad de “carrier de carriers” genera los incentivos correctos y minimiza distorsiones en el mercado. Ésta puede existir bajo distintas modalidades de propiedad

Red privada

Red estatal*

Consorcio de operadores

* Similar a las experiencias australiana, sudafricana, ghanenese y brasileña

Empresa de servicios intermedios, sin posibilidad de ofrecer servicios al cliente final (“carrier de carriers”)

― Precios― Condiciones de acceso (no discriminación)― Obligaciones de calidad y tiempos de entrega― Planificación de expansión conocida por el mercado

con antelación

Para ello es necesario que cumpla con ciertas características:

Modo de financiamiento preestablecido (fondos del erario o de los “fondos de servicio universal”, puramente privados, banca de fomento, etc.)

Regulación ex ante:

De la experiencia mexicana, pueden extraerse algunas lecciones para el Perú, tanto en lo general

Una red dorsal es una condición necesaria para conseguir el acceso universal a la banda ancha, pero no es suficiente. En redes más desarrolladas (p.ej., Estados Unidos), el costo de la red de transmisión es tan sólo el 5% de los costos totales

Debe maximizarse el uso de la infraestructura eléctrica: no sólo los postes, ductos, y torres, sino utilizarlos tendidos ya existentes como semilla para una red dorsal

Deben ponerse a disposición del mercado los derechos de vía existentes (empresas eléctricas, ferrocarriles, carreteras, etc.) evitando crear reservas

Debe participar la agencia de competencia en el proceso de licitación para evitar mayores concentraciones de mercado

De la experiencia mexicana, pueden extraerse algunas lecciones para el Perú, tanto en lo general

La infraestructura es la parte inicial de la adopción tecnológica, es necesaria la capacitación y los contenidos (Proyecto Vasconcelos 2.0 en México)

Identificar los tramos en donde será necesaria la intervención estatal (a través de financiamiento o propiedad ), para dar el mejor uso a los recursos existentes; debe evitarse el efecto “crowding out”

Deben utilizarse los recursos existentes (400 millones de dólares)

Disyuntiva: una empresa pública no necesariamente garantiza el interés público pero habrá zonas en que dificilmente llegará el mercado (brecha de acceso )

Crear una empresa en la modalidad de “carrier de carriers”, ya que genera los incentivos correctos y minimiza la distorsión en el mercado

Operar con regulación ex ante: los contratos preestablecidos generan transparencia, certidumbre y evitan prácticas anticompetitivas.

Ante la disyuntiva, evitar generar escasez artificial: las telecomunicaciones tienen amplios efectos multiplicadores en la economía, por lo que generar escasez artificial atenta contra el bienestar público

... como en lo particular al modelo de operación de la red troncal

Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información

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