EL CAMBIO DE BASE DE LA CONTABILIDAD NACIONAL Y SUS IMPLICACIONES PARA LA DETERMINACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO

Rosa Mª Dasí González Titular de Escuela Universitaria, Departamento de Contabilidad,

Universitat de València

Vicente Montesinos Julve Catedrático de Universidad, Departamento de Contabilidad,

Universitat de València

Santiago Murgui Izquierdo Catedrático de Universidad, Departamento de Economía Aplicada,

Universitat de València

Área Temática:F) SECTOR PÚBLICO

Palabras clave: Cuentas Nacionales, Presupuestos, Unión Europea, Diversidad Contable, Presentación de la información financiera pública

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EL CAMBIO DE BASE DE LA CONTABILIDAD NACIONAL Y SUS IMPLICACIONES PARA LA DETERMINACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO

Resumen:

La Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat) estableció en 2010 un protocolo de actualización y homogeneización de las cuentas económicas que se ha realizado de forma transversal en todos los Estados miembros de la Unión Europea y ha supuesto en el año 2012 el cambio de base contable de todos los países de la Unión. En este trabajo se plantea cómo ha afectado este cambio de base al déficit de España y de los Estados miembros, y más concretamente a la conciliación del resultado presupuestario con la capacidad/necesidad de financiación en términos de Contabilidad Nacional.

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INTRODUCCION

La Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat) estableció en 2010 un protocolo de actualización y homogeneización de las cuentas económicas como consecuencia de la aplicación del Reglamento 715/2010 de la Comisión1. Este cambio se ha realizado de forma transversal en todos los Estados miembros de la Unión Europea y ha supuesto el cambio de base conjunto de todos los países de la Unión y la adopción de las clasificaciones internacionales de actividades y productos.

Este proceso se inició a finales del año 2011 y, fruto de esta estrategia de estandarización, se han producido cambios metodológicos y estadísticos que afectan a las Cuentas de las Administraciones Públicas de todos los países de la UE que inciden en el cálculo del déficit público en términos de Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), entendido como capacidad/necesidad de financiación.

Al objeto de asegurar la continuidad de las series, el cambio de base ha obligado al INE a hacer una revisión de los datos de Contabilidad Nacional publicados hasta ahora, difundiendo en diciembre de 2012 los datos de la serie anual de la Contabilidad Nacional de España desde 2000 a 2011 con la nueva base. También Eurostat ha revisado los datos europeos y, como consecuencia de este cambio, las cuentas económicas de los sectores institucionales deben elaborarse con la base 2008.

El primer país que llevó a cabo una revisión de sus datos en función de la nueva base fue Alemania donde las diferencias entre las cifras de PIB difundidas anteriormente por el Gobierno alemán y las resultantes de la nueva base llegaron a ser hasta de medio punto.

En este trabajo se plantea cómo ha afectado este cambio de base al déficit de España y de los Estados miembros, y más concretamente a su conciliación con la magnitud capacidad/necesidad de financiación en términos de Contabilidad Nacional. Trataremos de analizar si el cambio de base repercute en la magnitud del déficit público como agregado macroeconómicoo únicamente afecta a la presentación de los datos, teniendo en cuenta que las modificaciones que se van a producir en la Contabilidad Nacional a la luz del cambio a base 2008.

Para ello, se analiza en primer lugar la información sobre el déficit público en términos de Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) que presentan los Estados Miembros entendido éste como capacidad/necesidad de financiación según el SEC 95. Posteriormente se analiza el impacto que ha supuesto el cambio de base contable en los ajustes entre la contabilidad pública presupuestaria y la capacidad/necesidad de financiación en términos PDE en todos los países de la UE y de forma particular en España, para el periodo 2005-2009. Finalmente, se ofrece una perspectiva del

1Reglamento 715/2010 de la Comisión, de 10 de agosto de 2010, que modifica el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo por lo que se refiere a las adaptaciones de las cuentas nacionales, tras la revisión de la nomenclatura estadística de actividades económicas NACE revisión 2 y de la clasificación estadística de productos por actividades (CPA)

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posicionamiento relativo de los países respecto a estas magnitudes ante el cambio de base.

1. EL DÉFICIT EN EL SISTEMA DE INFORMACIÓN CONTABLE PÚBLICO: LA INFORMACIÓN SUMINISTRADA POR LOS ESTADOS MIEMBROS SOBRE EL PROCEDIMIENTO APLICABLE EN CASO DE DÉFICIT EXCESIVO (PDE).

El procedimiento de déficit excesivo (PDE) se introdujo en 1992 en virtud del Tratado de Maastricht y se halla en vigor desde 1994, al dar comienzo la segunda fase de la Unión Económica y Monetaria. En 1997 se esclareció y reforzó el PDE gracias al Reglamento (CE) 1467/97 del Consejo relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, uno de los dos Reglamentos que, junto con la Resolución del Consejo Europeo de 17 de junio de 1997, conforman el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). El PDE y el PEC han supuesto un fuerte impulso a la mejora de las situaciones presupuestarias de los Estados miembros de la Unión y constituyen mecanismos fundamentales de coordinación de las políticas presupuestarias en la UE y la UEM.

El suministro de datos estadísticos por la Comisión implica que, más allá de sus responsabilidades de supervisión de las situaciones presupuestarias nacionales y coordinación de las políticas presupuestarias, la Comisión actúa como autoridad estadística en este ámbito. Sin embargo, dado que la propia Comisión no elabora directamente los datos en cada Estado miembro, el Reglamento (CE) 3605/93 del Consejo contempla un procedimiento de notificación mediante el cual cada país comunicará a la Comisión dos veces al año sus niveles de déficit y deuda junto con otros datos relacionados. A continuación, la Comisión comprobará la calidad de los datos, y, en particular, su conformidad con las normas contables antes de su publicación oficial.

El informe sobre niveles de Déficit y Deuda según el Reglamento (CE) 479/2009 consta de cuatro tablas. En este trabajo nos vamos a centrar en la Tabla 2, “Suministro de los datos que expliquen la correspondencia entre el déficit/superávit presupuestario no financiero y el déficit/superávit en términos de contabilidad nacional (EDP B.9)”. Se presenta una tabla para cada subsector de la Administración (Tabla 2A: Administración central, Tabla 2B: Administración autonómica, Tabla 2C: Administración local, Tabla 2D: Seguridad Social) y en ella podemos estudiar las diferencias entre la contabilidad pública y la contabilidad nacional respecto a la determinación de la capacidad/necesidad de financiación a través de los ajustes llevados a cabo entre ambas magnitudes en los distintos países de la UE (Dasí, 2011).

Se parte de la magnitud “working balance” que se define en la última columna como el resultado presupuestario de operaciones no financieras. Esta magnitud debe ser ajustada para obtener la capacidad/necesidad de financiación. Tal y como aparecen en la Tabla estos ajustes pueden ser clasificados en ocho grupos:

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A1. Operaciones financieras incluidas en el “Working balance” que deben ser corregidas (excluidas/incluidas).

A2. Operaciones no financieras que no están incluidas en el Presupuesto y deben incluirse en el “working balance”.

A3. Diferencia entre intereses pagados y devengados.

A4. Otras cuentas por cobrar.

A5. Otras cuentas por pagar.

A6. Working balance de otras entidades que no formen parte del subsector (central, autonómico, local o seguridad social)

A7. Capacidad o necesidad de financiación de otros organismos del subsector (central, autonómico, local o seguridad social).

A8. Otros ajustes.

Podríamos agruparlos en las siguientes categorías, siguiendo el Manual de Déficit y Deuda de Eurostat(2013):

B1. Ajustes originados por diferencias en la clasificación de las operaciones financieras o no financieras entre la contabilidad pública y la contabilidad nacional. Incluiríamos los ajustes 1 y 2.

B2. Ajustes originados por diferencias en la base de reconocimiento y el período temporal. Incluiríamos los ajustes 3, 4 y 5.

B3. Ajustes originados por diferencias en la delimitación del sector. Incluiríamos los ajustes 6 y 7.

B4. Otros ajustes. Incluiríamos el ajuste 8.

Además, desde el 15 de julio de 2009, Eurostat recoge un conjunto de datos sobre la crisis financiera en una tabla suplementaria.

2. CONSECUENCIAS DEL CAMBIOS DE BASE CONTABLE EN ESPAÑA

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Como se señala en el documento sobre “Características metodológicas de la Contabilidad Nacional de España en la Base 2008” del INE2, en el momento de la adopción del SEC-95, en el año 1999, el INE elaboró la denominada base 1995 de la CNE, cuyas características venían definidas por la nueva metodología, que sustituía a la de la anterior base contable, de 1986, que estaba basada en el Manual de 1979 (SEC-79).

Posteriormente, en mayo de 2005, el INE cambió la base contable de sus cuentas nacionales al año 2000, con novedades metodológicas e importantes cambios estadísticos. La CNE base 2000 ha estado vigente hasta el verano de 2011, momento en el que se ha revisado para dar lugar a la nueva base 2008.

Así, las cuentas nacionales deben actualizarse periódicamente a través de las operaciones de cambio de base, de forma que incorporen cambios metodológicos y estadísticos que conduzcan a mantener la pertinencia de esta estadística. Distintas circunstancias como el progreso tecnológico y los cambios estructurales de la economía, deben ser incorporadas para que las cuentas económicas puedan ofrecer una estimación precisa de la realidad económica del territorio en cada momento.

Uno de los elementos centrales de la metodología básica de las cuentas nacionales lo constituyen las clasificaciones de actividades y de productos, que deben estar actualizadas para poder incorporar los cambios estructurales de la economía que hemos señalado. La adopciónpor parte de la Contabilidad Nacional, de las nuevas clasificaciones de actividades y productos aprobadas en el seno de la Unión Europea constituye la novedad metodológica de la nueva base 2008 de la CNE.

En una operación de cambio de base contable, los cambios metodológicos son aquellos que se incorporan de forma transversal por todos los países, dado que provienen de la aplicación de un Reglamento comunitario para mantener la comparabilidad internacional de los resultados de las cuentas económicas. Estos cambios están relacionados con elementos centrales del sistema de cuentas.

La novedad metodológica que incorpora la base 2008 de la Contabilidad Nacional y Regional de España respecto a la anterior base 2000, es la modificación de las clasificaciones de actividades y productos, para hacerlas compatibles con las que ya utilizan las operaciones estadísticas de base, tanto estructurales como coyunturales, destacando el hecho de que se agregan nuevas ramas de actividad a la Contabilidad Trimestral, pasando de 6 a 10.

Por otra parte, los cambios estadísticosen una operación de cambio de base, son aquellos que cada país incorpora de forma particular y que constituyen una modificación en las fuentes de información estadística o en los métodos de estimación de los agregados contables que tienen como objetivo mejorar la calidad de los datos estimados en las cuentas económicas.

2http://www.ine.es/daco/daco42/cne00/nota_cambmet_b2008.pdf

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Los cambios estadísticos que incorpora la base 2008 de la Contabilidad Nacional de España afectan a las Cuentas de las Administraciones Públicas.

En la base 2008 y en el ámbito de las Cuentas de las Administraciones Públicas se han incorporado cuatro cambios estadísticos que se refieren a los métodos de estimación de los agregados de estas cuentas, en relación con los que se aplicaban en la anterior base contable. En concreto, afectan a la delimitación del sector institucional, al registro de los impuestos y de la inversión del sector, así como al ajuste por recaudación incierta de impuestos y cotizaciones sociales.

a) Delimitación del sector. Inventario de unidades que pertenecen al sector institucional de las administraciones públicas.

Un elemento resaltable siempre que se produce un cambio de base, es que se revisa el tamaño de las administraciones públicas.

En el ámbito de la contabilidad nacional, la delimitación de la economía nacional en sectores institucionales está basada en criterios puramente económicos sin que tenga ninguna trascendencia la naturaleza jurídica de las distintas unidades institucionales. En el caso de España, las unidades a las que nuestra normativa se refiere como sector público administrativocoinciden con el Sector Administraciones Públicas de la contabilidad nacional, pero la incorporación de las entidades que integran el sector público empresarial y fundacional supondrá un ajuste para la obtención de la Capacidad/necesidad de financiación según la definición del Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) de las administraciones públicas.

En la información que los Estados miembros proporcionan a la UE para el seguimiento de su déficit y deuda, de acuerdo con el PDE, aparece un Anexo en casi todos los casos, con un inventario de las entidades que en cada país constituye el sector Administraciones Públicas y sus subsectores en términos de Contabilidad Nacional. En España, si bien esta delimitación se hace de forma continua, atendiendo a las nuevas unidades públicas que aparecen o a las que desaparecen o, incluso, a las que cambian sustancialmente su cometido, antes de la publicación de los datos de la base 2008 se llevó a cabo un repaso exhaustivo del inventario de unidades del sector de las administraciones públicas, y el nuevo inventario se remitió a Eurostat.

Por otra parte, algunos análisis no deben realizarse instantáneamente en cada momento del tiempo, sino que necesitan un ámbito temporal más amplio para su correcta aplicación, concretamente, la aplicación de la denominada regla del 50%, por la que hay que determinar si las ventas de una unidad pública superan o no el 50% de sus costes de producción, debe realizarse para un conjunto de años y no para cada año, según el Manual del SEC-95 del déficit público. El objetivo es que las unidades que no cambian sustancialmente su forma de producción tengan una clasificación estable, bien dentro del sector, bien fuera de aquel.

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La aplicación de esta regla ha sido especialmente importante en el momento actual de crisis económica, dado que algunas unidades habían cambiado sus ratios entre ventas y costes observados en los años anteriores al inicio de la crisis.

b) Registro contable de los impuestos en las cuentas de las administraciones públicas

Los criterios del SEC 95 difieren de la metodología presupuestaria en diversos aspectos que afectan a la valoración de los gastos y de los ingresos no financieros, dado que en contabilidad nacional éstos se imputan, con carácter general, de acuerdo con el principio de devengo, mientras que en el presupuesto rige el criterio de caja (modificada).

La aplicación del principio de devengo tiene especial importancia en los impuestos y las cotizaciones sociales, debido fundamentalmente a la enorme importancia que éstos representan en los ingresos de las Administraciones Públicas3.

Como señala el INE, en la base 2008 se ha realizado un cambio estadístico, con respecto a la base anterior, que afecta al registro contable de los impuestos en las cuentas de las administraciones públicas que tiene como objetivo una aproximación al momento del devengo de los impuestos, criterio contable que el Sistema Europeo de Cuentas indica que debe seguirse en la estimación de todas las operaciones del sistema. De esta manera, en el caso del Impuesto sobre el Valor Añadido, el Impuesto sobre Sociedades y el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en lugar de registrar en las cuentas de las administraciones públicas, los ingresos en el momento en el que presupuestariamente se reconoce la obligación del pago por parte de los contribuyentes (criterio que se seguía en la base 2000), se realiza una corrección temporal (adelanto) de entre 1 y 2 meses, dependiendo del impuesto, para aproximarse al período de devengo económico (criterio que se sigue en la base 2008). De esta manera, el registro contable se aproxima al devengo económico del impuesto, normalmente anterior al momento en el que, presupuestariamente, se reconoce la obligación del pago.

Anualmente los efectos de este cambio estadístico son muy reducidos y a largo plazo son neutros, pero como consecuencia de este cambio estadístico podemos observar una atenuación en los efectos estacionales en las series trimestrales si se analizan las cuentas trimestrales en ambas bases contables. Así, como señala el INE, los efectos estacionales serán menos intensos en la nueva base con respecto a la base anterior, si bien esa menor intensidad dependerá del ciclo económico.

Como resultado comparativo entre las series base 2000 y 2008, en la nueva base la serie de ingresos por impuestos se adelantaría entre 1 y 2 meses la serie antigua. Además, como veremos más adelante, los ajustes 4 y 5 de las Tablas PDE relacionados con el devengo presentaban saldo cero en España (Dasí 2011, Dasí y

3Reglamento 2516/2000, en el que se modifican los principios del SEC-95 en lo que se refiere a los impuestos y las cotizaciones sociales.

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Montesinos 2011) en las series base 2000, mientras que, con la nueva base contable, el ajuste 4 recoge un “Ajuste temporal por impuestos”.

c) Periodificación trimestral de la formación bruta de capital fijo en las administraciones públicas

Otro cambio estadístico que afecta a las cuentas de las administraciones públicas está relacionado con la periodificación de la mayor parte de la formación bruta de capital fijo de estas administraciones a lo largo de los trimestres de cada año.

Así, en la base 2000, la inversión de este sector se registraba en el momento en el que se reconocía la obligación del gasto por parte de las administraciones públicas. Una buena parte de ese gasto se reconoce en el cuarto trimestre de cada año, por lo que la serie presentaba una estacionalidad que no guardaba relación con la evolución económica real, que se podía observar, por ejemplo, en las series de formación bruta de capital en la Contabilidad Nacional Trimestral.

Por ese motivo, en la base 2008 se ha corregido la estacionalidad de ese gasto en inversión para hacerlo más consistente con la evolución de los productos en los que invierten esas administraciones, fundamentalmente, obras de infraestructuras.

Este cambio afecta únicamente a la estimación de la inversión de los trimestres de cada año, pero no al agregado anual, es decir, es únicamente una reasignación temporal dentro de cada ejercicio.

Así, al comparar las series de inversión base 2000 y base 2008, se observará un mayor nivel de inversión de las administraciones públicas en los trimestres primero, segundo y tercero de cada año y un menor nivel en el cuarto. En el caso de los sectores de contrapartida, sociedades y hogares, se observará el efecto contrario. La suma de los dos efectos es nula y, asimismo, el efecto anual en cada una de las cuentas de todos los sectores.

d) Revisión del modelo de ajuste por recaudación incierta de los impuestos y de las cotizaciones sociales

Dada la enorme importancia de los impuestos y las cotizaciones sociales en los ingresos de las Administraciones Públicas, como ya hemos señalado, el Reglamento 2223/96 del Consejo, por el que se aprueba la metodología del SEC-95, fue modificado por el Reglamento 2516/2000, y en su artículo 2 se recoge que “las repercusiones en la capacidad/necesidad de financiación de las administraciones públicas derivadas de los impuestos y las cotizaciones sociales registrados en el sistema no incluirán los importes cuya recaudación sea incierta. En consecuencia, las repercusiones en la capacidad/necesidad de financiación de las administraciones públicas derivadas de los impuestos y las cotizaciones sociales registrados en el sistema tomando como base el principio del devengo serán, durante un período razonable, equivalentes a los importes correspondientes efectivamente recaudados”.

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Así, en virtud de la aplicación del citado Reglamento, las cuentas de las administraciones públicas vienen reflejando desde el año 1998, por tanto, en la base 2000, un ajuste que forma parte del ajuste 8 de las Tablas PDE, que aparece como una transferencia de capital que pagan estas administraciones a los sectores de contrapartida, por la cantidad de impuestos y cotizaciones sociales que se devengaron en su momento, pero cuya recaudación futura es incierta.

Así, en el devengo de impuestos y cotizaciones sociales registrado en cada año, una parte no se recauda en el mismo ejercicio, sino que quedará como un derecho pendiente de cobro de la administración pública. Una parte de ese derecho pendiente, se cobrará en el futuro (pagos atrasados de ejercicios anteriores), mientras que el resto, no. Así, para aproximar a largo plazo la recaudación y el devengo, en cada año deberá realizarse la estimación de lo que no se prevé recaudar en el futuro de esos derechos pendientes de cobro de cada ejercicio. Esa cantidad estimada, se anota en las cuentas de las administraciones públicas como una transferencia de capital pagada por esas administraciones a los sectores de contrapartida (los que realmente tenían que haber pagado y no lo harán), con un efecto negativo sobre el saldo de las cuentas de las administraciones públicas, y positivo sobre las de los otros sectores.

En la base 2000, estas cantidades de impuestos y cotizaciones devengadas en cada año y cuya recaudación futura era incierta se estimaban a través de un modelo econométrico cuyos resultados globales, según señala el INE, para el total de impuestos y cotizaciones sociales han resultado bastante acertados, a tenor de la comparación con la información actual de la recaudación de años pasados, pero que de forma individual, infraestimaban las cantidades de recaudación incierta para los impuestos y sobreestimaban las de las cotizaciones sociales.

Este efecto tenía su origen en que cuando se aplicó por primera vez el modelo econométrico, la información histórica disponible en forma de series temporales era bastante reducida. Además, la crisis económica vivida en los últimos años ha modificado el patrón de comportamiento de cómo se va a recaudar en el futuro los derechos que han quedado pendientes de cobro en esos años.

Por todo ello, en la base 2008 se ha procedido a una modulación del modelo econométrico, que ha dado como resultado unas estimaciones que, para el total de impuestos y cotizaciones sociales son muy parecidas a las obtenidas con el modelo anterior, pero que estima mucho mejor las cantidades individuales de recaudación incierta tanto de los impuestos como de las cotizaciones sociales, por separado, a tenor de la comparación de estos nuevos resultados con las recaudaciones que ya se han producido de años pasados.

3. DATOS OBJETO DE ANALISIS

Los datos obtenidos corresponden a las Notificaciones de Procedimiento de Déficit Excesivo de los 27 países de la Unión Europea proporcionados por Eurostat. Para analizar la incidencia del cambio de base contable que se produjo en el año 2011 y

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teniendo en cuenta que en ese momento se disponía de datos definitivos hasta el ejercicio 2009 (los de 2010 eran provisionales), se parte de los datos en euros para el período 2005- 2009con una cobertura exhaustiva para todos los países, y calculados sobre la base vigente de 2008.

Es importante señalar que en la actual base de datos de Eurostat han desaparecido los datos obtenidos sobre la base del año 2000. No obstante, tales datos, que en su momento fueron difundidos a través de la red, han sido accesibles a los autores por su utilización en trabajos previos. Conviene además matizar que los datos utilizados sobre la base contable 2008 fueron los difundidos en fecha 15 de enero de 2013 y los asociados a la base del año 2000 en fecha 31 de marzo de 2010. El detalle de las fechas es importante por las continuas actualizaciones que Eurostat efectúa de estos datos.

Como se ha señalado, el objetivo del trabajo es analizar el impacto que ha tenido el cambio de base en la magnitud capacidad/necesidad de financiación y en los ajustes entre la contabilidad pública presupuestaria y la contabilidad nacional para su formación. Para ello se ha procedido a comparar las magnitudes calculadas con la base 2008 y las de 2000, analizando la desviación o impacto inducido.

4. INCIDENCIA DEL CAMBIO DE BASE

4.1. Incidencia del cambio de base en el déficit público entendido como capacidad / necesidad de financiación

El impacto del cambio de base en el déficit público (D) entendido en términos PDE como capacidad/necesidad de financiación en el país p en el año t, Ip,t se mide por la diferencia entre el valor del déficit determinado sobre la base de 2008 al que denotamos por D(8)

p,ty el valor determinado sobre la base de 2000 denotado por D(0)p,t.

El promedio de los impactos asociados con varios años expresará el impacto global correspondiente a cada país en el periodo delimitado.

La incidenciaque ha tenido en la capacidad/necesidad de financiación el cambio de base contable, en millones de euros, medida a través del impacto medio de todo el periodo se recoge en la tabla siguiente.

TABLA 1. IMPACTO DEL CAMBIO DE BASE CONTABLE EN EL DEFICIT PUBLICO

PAIS IMPACTO

AUSTRIA -681 BELGICA -111 BULGARIA -71 CYPRUS 3 CZECH REPUBLIC 48

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DENMARK -91 ESTONIA -18 FINLAND 81 FRANCE -5106 GERMANY -114 GREECE -1860 HUNGARY -83 IRELAND 160 ITALY 204 LATVIA -19 LITHUANIA -16 LUXEMBOURG 22 MALTA -10 NETHERLANDS -73 POLAND -269 PORTUGAL -1234 ROMANIA -314 SLOVAKIA -100 SLOVENIA -60 SPAIN 942 SWEDEN -31 UK -287

Se observa que solo en 7 de los 27 es positivo, destacando entre todos ellos España con un impacto medio de 942 millones de euros, seguido de Italia e Irlanda. En el otro extremo, con un impacto negativo promedio en el déficit se encuentran Francia, Grecia y Portugal.

4.2. Incidencia del cambio de base en los ajustes

Para analizar la incidencia que ha tenido el cambio de base en la magnitud de los ajustes contables es preciso apelar a las tres dimensiones que pueden distinguirse en los datos. Por una parte, la dimensión temporal en la que se analizará la evolución del impacto del cambio a lo largo del periodo. Por otro lado, la dimensión asociada con la estructura de los ajustes que distingue 8 ajustes específicos y un ajuste global agregado. Finalmente, es preciso valorar el impacto diferencial para todo el conjunto de países que integran la UE.

En una primera instancia, desde una perspectiva estadística global, se ha procedido a efectuar un análisis de la correlación existente entre los datos de los ajustes sobre las dos bases consideradas. Los coeficientes de correlación bivariados obtenidos son los que recoge la tabla siguiente.

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TABLA 2. CORRELACIONES BIVARIADAS ENTRE LOS VALORES ASOCIADOS DE LOS AJUSTES CON LA BASE 2000 Y CON LA BASE 2008.

CORRELACIÓN BASE 08/00 AJUSTE 1 0.872 AJUSTE 2 0.855 AJUSTE 3 0.962 AJUSTE 4 0.899 AJUSTE 5 0.864 AJUSTE 6 0.233 AJUSTE 7 0.832 AJUSTE 8 0.987 DEFICIT 0.998

Como era previsible, exceptuando el coeficiente correspondiente al ajuste 6, se constata una correlación elevada entre los datos asociados en todos los ajustes.Este primer análisis ya permite poner de manifiesto un resultado que más posteriormente será matizado con futuras apreciaciones:la falta de homogeneidad en la incidencia del cambio de base. En este caso, es destacable el comportamiento discordante del ajuste 6 frente al resto, pero más adelante se observarán otras discordancias asociadas con el tiempo y los países.

Complementando el análisis de correlación global descrito, también se ha procedido a calcular los ajustes de regresión lineal asociados con todos los datos disponibles de cada ajuste. Lo más relevante del análisis es el elevado valorde los residuos, algo que contrasta con unos coeficientes de determinación en general bastante elevados y que induce la necesidad de analizar el impacto nominal del cambio atendiendo a las tres dimensiones anteriormente mencionadas.

A continuación se definen la forma de medir el impacto del cambio de base contable en los ajustes considerando las principales referencias. Si se denota por A(8)

i,p,t el valor del ajuste i en el país p en el año t en base 2008 y por A(0)

i,p,t el mismo valor del ajuste referenciado a la base 2000, el impacto del cambio en la terna (i,p,t) se determina a través de la diferencia:

Ii,p,t= A(8)i,p,t- A(0)

i,p,t.

A partir de este impacto individual es posible determinar el impacto agregado para cada país y ajuste como promedio de los impactos anuales:

De igual manera se obtiene el impacto agregado para cada ajuste:

y el agregado para cada país:

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4.2.1. Evolución temporal del impacto del cambio de base en los ajustes.

El análisis del impacto del cambio de base a lo largo del periodo en observación pone de manifiesto algunas discontinuidades muy significativas, que en algunos casossuponen pasar de un impacto nulo en dos o incluso 3 años consecutivos a cifras muy elevadas en el año siguiente.

Esta discontinuidad o ruptura en los datos se aprecia principalmente en Austria, Bélgica, Francia, Alemania, Grecia e Italia, es decir, fundamentalmente en países que por su tradición contable y estilos de administración pública, podríamos clasificar como continentales, además de Holanda y Rumanía.

Al objeto de apreciar esta incidencia de forma simplificada, se ha procedido a calcular el impacto promedio separando el subperiodo 2005/07 y el subperiodo 2008/09. Realizado el análisis en cada país para el conjunto de los ajustes, procede destacar los casos de Bélgica, donde el impacto pasa de ser 82 millones € en el primer subperiodo a 29.038 millones € en el segundo, de Francia donde pasa de 3.231 a 14.671 millones €, Italia de 624 a 6.383 millones € y Holanda con un salto de 168 a 2.827 millones €.

En el caso de Bélgica la ruptura en la evolución del impacto del cambio de base se produce fundamentalmente en el Ajuste 1,que pasa de ser 0 en los tres primeros años a -28.128 millones €. En Francia, la ruptura se aprecia en la mitad de los ajustes y en el resto de los países en un número reducido de ajustes.

Estas importantes discontinuidades están conectadas con la constante actualización de los datos de Eurostat y la introducción de información adicional que afectan fundamentalmente a los ejercicios más recientes. Además, tal y como reconoce Eurostat (2013)4,la repercusión de la crisis económica y financiera que afecta a la UE ha dado lugar a intervenciones públicasque van desde el apoyo directo a las instituciones financieras a las operaciones de política monetaria, con el objetivo de preservar la estabilidad financiera, y han tenido un gran impacto en el periodo que se inicia en el año 2007 y se extiende hasta hoy5. El impacto que estas medidas han supuesto sobre el déficit durante dicho periodo todavía se está evaluando, y ha implicado una revisión exhaustiva de la información presupuestaria de los Estados Miembros.

4.2.2.Impacto del cambio de base en los países.

4http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/documents/Background_note_fin_crisis_Apr_2013_final.pdf 5http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/documents/SIF-fin_crisis_impact-EDP.pdf

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El impacto global acumuladodel cambio de base en los veintisiete países de la UE (en millones €) aparece recogido en la tabla siguiente:

TABLA 3. IMPACTO GLOBAL ACUMULADO DEL CAMBIO DE BASE EN LOS AJUSTES ASOCIADOS A LOS VEINTISIETE PAÍSES DE LA UE

PAIS IMPACTOS GLOBAL

AUSTRIA 964 BELGICA 11647 BULGARIA 309 CYPRUS 5 CZECH REPUBLIC 549 DENMARK 318 ESTONIA 53 FINLAND 108 FRANCE 7728 GERMANY 586 GREECE 2344 HUNGARY 115 IRELAND 449 ITALY 2619 LATVIA 316 LITHUANIA 15 LUXEMBOURG 42 MALTA 26 NETHERLANDS 1230 POLAND 359 PORTUGAL 1241 ROMANIA 577 SLOVAKIA 221 SLOVENIA 89 SPAIN 1130 SWEDEN 269 UK 1708

Como puede observarse, los países en los que el impacto global acumulado del cambio de base (en millones €) es mayor son:Bélgica (11.647), Francia (7.728), Italia (2.619), Grecia (2.344), UK (1.708), Portugal (1.241), Holanda (1.230), España (1.130),Austria (964) y Alemania (586).

Destaca la incidencia en los países que podríamos clasificar,atendiendo a la tradición contable y estilo de administración pública (Nobes, 2011, Dasí, Montesinos y Murgui

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2012), en el grupo continental y que han sufrido tensiones financieras y de deuda, excepto Holanda, que podría clasificarse dentro del grupo de países nórdicos, y Reino Unido que se incluiría en el grupo anglosajón.

Los países que por el contrario han sufrido un impacto global anual menor han sido (en millones €):Chipre (5), Lituania (15), Malta (26), Luxemburgo (42), Estonia (53), Eslovenia (89), Finlandia (108), Hungría (115), Eslovaquia (221), Suecia (269), Bulgaria (309), Letonia (316) y Dinamarca (318).

Destaca el hecho de que los que presentan un impacto menor son países que podríamos clasificar en el grupo de países nórdicos, en el grupo de países del este, y dos países anglosajones como Chipre y Malta, además de Luxemburgo que integra el grupo continental.

Complementando los comentarios anteriores, es importante destacar dos casos singulares que, cada uno por un motivo diferente, merecen una reflexión especial. En primer lugar el caso de Reino Unido donde a pesar de un impacto global acumulado significativo, el impacto del cambio de base se mantiene nulo en 6 de los 8 ajustes. En segundo lugar, procede señalar el caso de España, en donde se observa un impacto elevado en el Ajuste 4 pero que debido a una fluctuación del signo a los largo del periodo, finalmente acumula un impacto global inferior al que se habría obtenido en el caso de efectuar el análisis separado para los distintos años.

Al objeto de eliminar en la incidencia del cambio en cada país la influencia de su capacidad económica, se plantea a continuación una medida del impacto en términos relativos con respecto a los recursos no financieros6(ingresos en términos de contabilidad nacional) de cada país, en línea con las propuestas de Anessi-Pessina y Steccolini (2007), y Brusca y Montesinos (2009).Además, para facilitar la interpretación de los resultados, se ha multiplicado por 1.000 el valor del impacto relativizado. Los resultados se presentan en la tabla siguiente.

TABLA 4. IMPACTO GLOBAL ACUMULADO RELATIVIZADO DEL CAMBIO DE BASE EN LOS AJUSTES EN LOS VEINTISIETE PAÍSES DE LA UE

PAIS IMPACTOS GLOBAL

AUSTRIA 14,68

BELGICA 133,42

BULGARIA 32,87

CYPRUS 0,93

CZECH REPUBLIC 14,97

DENMARK 3,60

6 Net lending (+) /net borrowing (-)= Total general government revenue - Total general government expenditure

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ESTONIA 12,08

FINLAND 2,69

FRANCE 24,60

GERMANY 1,84

GREECE 39,03

HUNGARY 4,14

IRELAND 10,16

ITALY 6,79

LATVIA 90,69

LITHUANIA 2,86

LUXEMBOURG 4,00

MALTA 11,35

NETHERLANDS 7,89

POLAND 5,90

PORTUGAL 27,19

ROMANIA 21,65

SLOVAKIA 20,87

SLOVENIA 9,71

SPAIN 10,06

SWEDEN 3,06

UK 3,02

Considerando la medida relativa indicada del impacto del cambio, la ordenación de los países en cuanto al impacto global acumulado del cambio de base ha variado sensiblemente, y los que sufren un impacto mayor o menor no pueden ser agrupados atendiendo a su estilo de administración pública o tradición contable porque pertenecen a distintos grupos. Destaca el hecho de que Bélgica sigue siendo el que ha sufrido un mayor impacto y Chipre el país con un impacto menor. Entre los que presentan valores más elevados en las dos clasificaciones se encuentran Grecia, Portugal y Francia, y entre los que presentan valores más pequeños en los dos casos está Lituania. Creemos oportuno destacar el caso de Alemania que ha pasado de encontrarse entre los diez primeros países con mayor impacto global, a ser el penúltimo si tenemos en cuenta su capacidad económica medida en términos de recursos no financieros.

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Todo este análisis nos permite corroborar un resultado ya señalado anteriormente, la falta de homogeneidad en la incidencia del cambio de base.

4.2.3. Impacto del cambio de base por ajuste.

Si analizamos ahora los ajustes que han sufrido un impacto mayor, sumando los impactos de cada ajuste para todos los países en valor absoluto, observamos lo siguiente:

TABLA 5. IMPACTO GLOBAL ACUMULADO DEL CAMBIO DE BASE EN LOS AJUSTES AL RESULTADO PRESUPUESTARIO EN LA UE

AJUSTE IMPACTO GLOBAL PAISES CON MAYOR INCIDENCIA AJUSTE 1 13.636 Bélgica, Francia y Holanda AJUSTE 7 6.712 Francia, Grecia y Portugal AJUSTE 8 4.512 Italia, Holanda y Reino Unido AJUSTE 2 3.900 Austria, Francia y Grecia AJUSTE 4 2.915 Francia, España, Reino Unido AJUSTE 5 2.429 Italia, Grecia y Alemania AJUSTE 3 795 Italia, Alemania y Francia AJUSTE 6 119 Letonia y Dinamarca

ü El ajuste 1 es el que tiene un mayor impacto y está relacionado con la clasificación de las operaciones como financieras o no financieras.

ü El siguiente en importancia es el ajuste 7relacionado con la delimitación del sector, lo que da idea de la incidencia de este cambio estadístico relacionado con el cambio de base contable.

ü El ajuste 8 Otros ajustes, ocuparía el tercer lugar en importancia.

ü Destaca la poca incidencia de los ajustes 3,4 y 5 relacionados con la aplicación del principio de devengo.

ü El ajuste 6 es el que ha sufrido un menor impacto aunque hay que señalar que en casi todos los países y para todo el periodo es cero en las dos bases contables.

4.2.4. Impacto del cambio de base en España

Como ya hemos señalado, respecto al déficit público (capacidad/necesidad de financiación en términos PDE), destaca el caso de España con un impacto medio de 942 millones de euros. El impacto en nuestro país sobre la capacidad/necesidad de financiación para el periodo 2005-2009 y las dos bases contables es el que recogemos en la tabla siguiente.

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TABLA 6. IMPACTO ES ESPAÑA DEL CAMBIO DE BASE SOBRE LA CAPACIDAD/NECESIDAD DE FINANCIACIÓN

PERIODO BASE 2000

BASE 2008 IMPACTO

2005 2074 4719 2645 2006 6802 9840 3038 2007 11880 12147 267 2008 -30500 -32952 -2452 2009 -99145 -97931 1214

promedio -21777,8 -20835,4 942,4

Destaca la elevada incidencia del cambio de base en los años 2005 y 2006 en los que se incrementa el superávit, junto a la escasa incidencia en el año 2007 con la reducción del déficit en 2009.

Desde la perspectiva que se deriva del análisis temporal de la evolución del impacto sobre los ajustes entre el resultado presupuestario y la capacidad/necesidad de financiación, de forma singular en España se observa que resultado destacable: mientras que el valor del impacto correspondiente al Ajuste 4 adopta un valor positivo de 1.855 en el periodo 2005/07, en el periodo 2008/09 el valor promedio es de -1.428.

Respecto a los ajustes que han sufrido un mayor impacto, en España el impacto del cambio de base contable es muy diferente al observado a nivel agregado para el conjunto de la UE.

TABLA 7. IMPACTO DEL CAMBIO DE BASE EN LOS AJUSTES AL RESULTADO PRESUPUESTARIO EN ESPAÑA

Ajuste 1

Ajuste 2

Ajuste 3

Ajuste 4

Ajuste 5

Ajuste 6

Ajuste 7

Ajuste 8

SUMA IMPACTOS

VALOR ABSOLUTO

0 -79 -32 542 0 0 122 355 1130

Destaca:

- El ajuste 1 que es que tiene un mayor impacto a nivel agregado para la UE para todos los países y todos los años presenta valor cero en nuestro país en ambas bases contables (consultando años anteriores presentaba valores negativos desde 1998 hasta 2004 que están fuera de nuestro análisis).

- El ajuste 4 con escasa incidencia en los países de la UE es el que presenta un mayor impacto en nuestro país, relacionada con la aplicación del devengo.

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- El ajuste 7 relacionado con la delimitación del sector tiene un impacto importante en España y también en el conjunto de los países de la UE. Hay que recordar que este ajuste está afectado por uno de los principales cambios estadísticos producidos en nuestro país, y recogidos en la primera parte del trabajo.

- El ajuste 8presenta un impacto es destacable en nuestro país y en la UE, y está relacionado con el cambio estadístico relativo a los impuestos y el cambio de modelo en la estimación de la recaudación incierta expuestos anteriormente.

5. INCIDENCIA DEL CAMBIO DE BASE EN EL POSICIONAMIENTO RELATIVO DE LOS PAÍSES DE ACUERDO CON LA MAGNITUD DE SUS AJUSTES Y DE LA CAPACIDAD/NECESIDAD DE FINANCIAIÓN

Hasta ahora se ha analizado una medida de lo que ha supuesto el cambio de base en las magnitudes contables, observando algunas incidencias y los resultados más destacados. Desde otra perspectiva, teniendo en cuenta la importancia de establecer comparaciones entre los países, se analiza a continuación si el cambio de base ha supuesto una modificación relevante del mapa de distribución de los países según el ajuste global final resultante en cada uno.

Al objeto de facilitar la comparabilidad entre los países, de cara a este análisis se han utilizado los valores de los ajustes acumulados oportunamente relativizados con respecto a los recursos no financieros.

En la tabla siguiente se presenta el valor de tales ajustes para cada país sobre las dos bases contables.

TABLA 8: AJUSTE GLOBAL ACUMULADO Y RELATIVIZADO A LOS RECURSOS NO FINANCIEROS (AGAR) PARA LAS DOS BASES CONTABLES

PAIS

AGAR 2000

AGAR 2008

AUSTRIA 4,59 5,79

BELGICA 19,62 8,42

BULGARIA 7,22 11,47

CYPRUS 10,91 11,27

CZECH REPUBLIC 9,48 9,40

DENMARK 2,99 3,03

ESTONIA 5,77 5,77

FINLAND 4,41 4,47

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FRANCE 4,87 6,21

GERMANY 5,40 5,49

GREECE 9,69 12,38

HUNGARY 8,74 8,95

IRELAND 6,66 6,74

ITALY 4,88 4,63

LATVIA 15,74 16,34

LITHUANIA 9,26 9,52

LUXEMBOURG 7,64 7,50

MALTA 4,96 5,60

NETHERLANDS 17,43 17,41

POLAND 12,39 12,59

PORTUGAL 5,04 5,40

ROMANIA 12,91 12,01

SLOVAKIA 12,74 13,53

SLOVENIA 5,01 4,48

SPAIN 13,50 14,59

SWEDEN 8,55 8,29

UK 0,24 0,16

Total 8,54 8,57

A continuación establecemos una segmentación de los países partiendo del AGAR, y para cada una de las bases contables, 2000 y 2008. Consideraremos además cuatro tramos sobre los valores de las respectivas variables:

Grupo 1: países cuya media sea mayor que 12.

Grupo 2: países cuya media se encuentra entre 8 y 12.

Grupo 3: países cuya media se encuentra entre 5 y 8.

Grupo 4: países cuya media sea menor que 5.

El AGAR es un indicador de la divergencia entre los dos sistemas contables, la contabilidad pública presupuestaria de cada país y la contabilidad nacional, sin

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trascendencia directa sobre la capacidad o necesidad de financiación. La variable tomará siempre valores positivos, siendo mayor la convergencia entre los dos sistemas contables cuanto más reducidos sean sus valores. Es decir, a medida que aumenta la convergencia disminuye el valor de AGAR, expresando el valor cero la convergencia máxima entre la contabilidad pública presupuestaria y la contabilidad nacional.

TABLA 9. CLASIFICACIÓN DE LA UE DE ACUERDO CON LA MAGNITUD AGAR EN BASE 2000 Y EN BASE 2008

TRAMOS AGAR 2000 AGAR2008

G1 (X> 12) BÉLGICA, HOLANDA, LETONIA,

ESPAÑA, ESLOVAQUIA, POLONIA, RUMANIA

HOLANDA, LETONIA, ESPAÑA, ESLOVAQUIA, POLONIA,

GRECIA, RUMANIA

G2 (8<X<12) GRECIA, CHIPRE, LITUANIA,

REP. CHECA, HUNGRIA, SUECIA

BULGARIA, CHIPRE, LITUANIA, REP. CHECA, HUNGRIA,

BELGICA, SUECIA

G3 (5<X<8)

BULGARIA, ESLOVENIA, LUXEMBURGO, IRLANDA,

ESTONIA, ALEMANIA, PORTUGAL

LUXEMBURGO, IRLANDA, FRANCIA, AUSTRIA, ESTONIA, MALTA, ALEMANIA, PORTUGAL

G4 (X<5) AUSTRIA, FRANCIA, MALTA,

ITALIA, FINLANDIA, DINAMARCA, REINO UNIDO

ITALIA, ESLOVENIA, FINLANDIA, DINAMARCA,

REINO UNIDO,

Observamos que no hay muchas variaciones en la clasificación de los países atendiendo a la variable AGAR en las dos bases contables y que únicamente siete de los veintisiete países de la UE sufren cambios de segmento. Cuatro de ellos, Bélgica, Grecia, Austria y Franciapodríamos clasificarlos en el grupo continental, Malta, se incluiría en el anglosajón y Bulgaria y Eslovenia en el grupo de países del este.

También merece resaltar el hecho de que España se encuentra entre los países con una media mayor del AGAR en las dos bases contables, es decir, presenta las mayores divergencias entre los dos sistemas contables, divergencias que se mantienen con el cambio de base. A la inversa, Reino Unido, Italia, Finlandia y Dinamarca se encuentran entre los países con menores divergencias entre la contabilidad pública presupuestaria y la contabilidad nacional a pesar del cambio de base.

6. CONCLUSIONES

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La Contabilidad Nacional conbase 2000 ha estado vigente hasta el verano de 2011, momento en el que se ha revisado para dar lugar a la nueva con base 2008.El objetivo del trabajo es analizar el impacto que ha tenido el cambio de base en la magnitud capacidad/necesidad de financiación y en los ajustes entre la contabilidad pública presupuestaria y la contabilidad nacional para su formación. Para ello se ha procedido a comparar las magnitudes calculadas con la base 2008 y las de 2000, analizando la desviación o impacto inducido, obteniendo los siguientes resultados:

• Respecto a la incidencia que ha tenido en la capacidad/necesidad de financiación el cambio de base contable, en millones de euros, medida a través del impacto medio de todo el periodo se observa que solo en 7 de los 27 es positivo, disminuyendo el déficit calculado, destacando entre todos ellos España, seguido de Italia e Irlanda. En el otro extremo, con un impacto negativo promedio en el déficit, se encuentran Francia, Grecia y Portugal.

• Para analizar la incidencia que ha tenido el cambio de base en la magnitud de los ajustes contables, es preciso apelar a las tres dimensiones que pueden distinguirse en los datos: la dimensión temporal, en la que se analizará la evolución del impacto del cambio a lo largo del periodo, la dimensión asociada con la estructura de los ajustes, que distingue 8 ajustes específicos y un ajuste global agregado y la dimensión espacial, valorando el impacto diferencial para todo el conjunto de países que integran la UE. Se constata en todos los análisis llevados a cabo la falta de homogeneidad en la incidencia del cambio de base

• En España, en la base 2008 y en el ámbito de las Cuentas de las Administraciones Públicas, se han incorporado cuatro cambios estadísticos que afectan a la delimitación del sector institucional, al registro de los impuestos y de la inversión del sector, así como al ajuste por recaudación incierta de impuestos y cotizaciones sociales. Del análisis estadístico realizado podemos concluir que:

• Respecto alamagnitud del déficit público, nuestro paísdestaca con un impacto positivo medio de 942 millones de euros, el mayor de la UE.

• Respecto a los ajustes que han sufrido un mayor impacto, en España el impacto del cambio de base contable es muy diferente al observado a nivel agregado para el conjunto de la UE:

- El ajuste 1relacionado con la clasificación de las operaciones,que es que tiene un mayor impacto a nivel agregado en la UE para todos los países y todos los años, presenta valor cero en nuestro país en ambas bases contables.

- El ajuste 4relacionado con la aplicación del principio de devengo, con escasa incidencia en los países de la UE es el que presenta un mayor impacto en nuestro país.

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- El ajuste 7 relacionado con la delimitación del sector, tiene un impacto importante en España y también en el conjunto de los países de la UE.

- El ajuste 8 presenta un impacto destacable en nuestro país y en la UE, y está relacionado con el cambio estadístico relativo a los impuestos y el cambio de modelo en la estimación de la recaudación incierta.

• Al objeto de facilitar la comparabilidad entre los países, se han utilizado la variable AGAR para medir la divergencia entre la contabilidad pública presupuestaria de cada país y la contabilidad nacional. Observamos que no hay muchas variaciones en la clasificación de los países atendiendo a la variable AGAR en las dos bases contables y que únicamente siete de los veintisiete países de la UE sufren cambios de segmento: Bélgica, Grecia, Austria, Francia, Malta, Bulgaria y Eslovenia.España se encuentra entre los países con mayores divergencias entre los dos sistemas contables, divergencias que se mantienen con el cambio de base. A la inversa, Reino Unido, Italia, Finlandia y Dinamarca se encuentran entre los países con menores divergencias entre los dos sistemas contables, a pesar del cambio de base.

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