El 1 de diciembre de 2000, Vicente Foz Quezada recibi … · Rousseau (1762) propuso un “contrato...

INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

UNIDAD PROFESIONAL INTERDISCIPLINARIA DE INGENIERÍA Y CIENCIAS SOCIALES Y

ADMINISTRATIVAS

Una Reformulación de los Mecanismos de Concertación Política y Toma de Decisiones

en el Congreso Mexicano

Tesis que para obtener el grado de: M a e s t r o e n C i e n c i a s c o n E s p e c i a l i d a d e n A d m i n i s t r a c i ó n

n t a :

México, D. F. 2004

P r e s e G I S E L A L E D E S M A D Í A Z

iv

Agradezco a los profesores:

Gustavo Mazcorro

Mauricio Procel

Ignacio Reyes

Francisco Cosio

Su asesoría, su tiempo y su paciencia.

Guadalupe Obregón y

v

Índice

Resumen ............................................................................................................................ 1

Introducción...................................................................................................................... 3

I. México: su transición demo oncertación política........... 6 I.1 Algunas anotaciones sobre el xico 2000........................................ 8

I.1.1 Los resultados electorales ........................................................................................................... 9 I.1.2 La oposición legislativa ............................................................................................................ 12 I.1.3 Antecedentes legislativos.......................................................................................................... 19

I.2 La experiencia Latinoameri ................................................... 21 I.2.1 Perú. .......................................................................................................................................... 22 I.2.2 Argentina. ................................................................................................................................. 23 I.2.3 Venezuela.................................................................................................................................. 25

II. El intercambio de votos y e 28II.1 Variables constitucionales.............................................................................................. 28

II.1.1 Variables constitucionales ....................................................................................................... 28II.1.3 Efecto de la toma de decisiones sobre las variables constitucionales ...................................... 30

II.2 El cálculo del consenso ................................................................................................... 31 II.2.1 La estructura de los modelos ................................................................................................... 31 II.2.2. La teoría de juegos.................................................................................................................. 33 II.2.3 La optimalidad de Pareto ......................................................................................................... 36

II.3 Neoinstitucionalismo y sistemas de comités ................................................................. 42 II.3.1 El Neoinstitucionalismo........................................................................................................... 42 II.3.2 Sistema de comités .................................................................................................................. 48

III. Propuesta para las reglas de toma de decisiones en el Congreso Mexicano ......... 55 III.1 Variables constitucionales en el Congreso Mexicano................................................. 55

III.1.1 Elección de los miembros del Congreso de la Unión y de la Presidencia de la República..... 56 III.1.2 Base de representación del Congreso de la Unión y de la Presidencia de la República ......... 57 III.1.3 Grado de representación en el Congreso de la Unión............................................................. 60 III.1.4 Estructura y toma de decisiones en el Congreso de la Unión................................................. 61

III.2 Algunas propuestas ....................................................................................................... 67 III.3 Formulación de reglas de decisión en el Congreso..................................................... 71

III.3.1 Primera propuesta: El intercambio de votos........................................................................... 72 III.3.2 Segunda propuesta: El sistema de comisiones........................................................................ 77

IV. El Congreso Mexicano: situación actual vs. propuesta .......................................... 80 IV.1 Situación de la Cámara de Diputados en la LIX Legislatura.................................... 80 IV.2 Una prospectiva del sistema de comisiones ................................................................. 93

Conclusiones ................................................................................................................. 102

Bibliografía ................................................................................................................... 105

crática y sus estrategias de cproceso electoral Mé

cana .................................

l neoinstitucionalismo ...................................................

Resumen

No

hasta

demo

po

se

espe

intercam

pued

S

adqu

in

Adem

legis

S

pues

ca

re

Antes de la alternancia del ejecutivo federal en 2000 el funcionamiento del poder

legislativo mexicano estaba determinado por los intereses del presidente de la república.

hay antecedentes de trabajo legislativo autónomo y de equilibrio entre poderes, sino

las elecciones de 2000, cuando el Poder Legislativo inició su trabajo en

cracia plural, pero sin contar con instituciones adecuadas a las nuevas condiciones

líticas en México.

En un acercamiento a las reglas y estructura del diseño constitucional, en este trabajo

analizan los mecanismos para la concertación política en el Congreso Mexicano;

cialmente en la Cámara de Diputados. Se exponen los beneficios de considerar el

bio de votos institucionalizado. A través de este mecanismo los legisladores

en encontrar incentivos para establecer acuerdos.

e analiza también el sistema de comités, que funciona con base en la experiencia

irida de los legisladores. Con el sistema de comités, el Congreso Mexicano

formalizaría los acuerdos y las negociaciones que suceden actualmente con

certidumbre, debido a que no existen reglas claras para establecer compromisos.

ás con este sistema se tendrían Cámaras con mayor experiencia en los procesos

lativos y con mayor conocimiento de los temas.

e discute la reelección consecutiva de legisladores como parte del sistema de comités,

se asume que los legisladores estarán motivados a seguir una carrera parlamentaria.

De ser aprobada la reelección consecutiva, permitiría que los ciudadanos premien o

stiguen el desempeño legislativo. El análisis de estos temas es fundamental para la

forma de los mecanismos de concertación política y toma de decisiones en el Congreso

Mexicano.

2

Summary

Before the federal executive's alternance in 2000, the operation of the Mexican Congress

power was determined by the interests of the President of the republic. There are not

antecedents of autonomous legislative performance and of balance among powers until

general elections in 2000, when Legislative Power began its activity in plural

democracy, but without appropriate institutions to the new political conditions in

Mexico.

specialized topics.

Mexican Congress.

As an approach to the rules and structure of the Mexican constitutional design, in this

paper the mechanisms are analyzed for the political agreement in the Mexican Congress;

especially in the Chamber of Deputies. The benefits of considering the institutionalized

exchange of votes are ascertained. Through this mechanism, the legislators find

incentives to establish agreements.

It is also examined the system of committees which works on the bases of the

experience of legislators. The system of committees in the Mexican Congress would

formalize the agreements and the negotiations that happen currently under uncertainty

and a lack of clear rules to establish commitments. Also, this system would make out of

more experienced Chambers on legislative processes and better knowledge of the

The consecutive reelection of legislators as a part of the system of committees is also

discussed approved, because of assumption that the legislators will be motivated to

follow a parliamentary career. The reelection would allow the citizens to reward or

punish the legislative behavior. The analysis of these topics is really importance for the

reformation of the mechanisms of political agreement and making of decisions in the

3

Introducción

e se llama “Constitución”.

rante el siglo XX algunos investigadores enfatizaron la necesidad de considerar el

c

de concertación política y toma de decisiones en el

Congreso de los Estados Unidos Mexicanos (Congreso Mexicano).

las reformas “estructurales” ⎯planteadas por el Ejecutivo⎯ en el

Congreso Mexicano se ha visto limitada en los últimos años (2000-2003) debido a la

fa

o al diseño constitucional mexicano este trabajo propone reformular

las reglas de toma de decisiones para iniciativas de ley; se realizan dos propuestas que

A través de la historia el hombre se ha interesado por la construcción de consensos. Uno

de los estudiosos de este tema fue Thomas Hobbes (1651), quien lo relacionó con la idea

de una sociedad regida por el concepto Estado-nación. Por su parte, Jean Jacques

Rousseau (1762) propuso un “contrato social”, que posteriormente originó lo que

actualment

Du

onsenso político como un problema y no como un asunto resuelto. Dentro de ellos se

encuentran Buchanan y Tullock (1962), Arrow (1963), Weingast y Marshall (1988),

Douglass North (1993) y Giovanni Sartori (1994).

A partir de los estudios de estos investigadores, el presente trabajo plantea una

reformulación de los mecanismos

Los mecanismos de generación de consensos pueden ser útiles en la práctica, pero el

consenso no se puede considerar como una condición a priori para la toma de decisiones

en el ámbito político. En muchos casos es conveniente emprender reformas o acciones

oportunas, aunque limitadas, en lugar de buscar soluciones que satisfagan a todos los

actores, probablemente fuera de tiempo y contexto.

La aprobación de

lta de acuerdos entre los partidos políticos ahí representados. En el Congreso

Mexicano, la aprobación de iniciativas se realiza a través de la regla de la mayoría, y en

el caso de cambios a la Constitución, por aprobación de dos terceras partes del número

total de votos ⎯según el artículo 135 de la Constitución⎯. No se exige que haya

consenso.

En un acercamient

4

cambiarían dichas reglas. Esta reformulación supone que al considerar reglas de

negociación previas al proceso a regla de la mayoría hacia el

onsenso. El proceso de nego n todo Congreso [Buchanan

que ha implementado el Ejecutivo Federal. Se

in

o de intercambio de votos, llamado

lo

ar a los legisladores

p

ón de representantes. En la tercera

se

entre la presidencia y legisladores priístas para sumar fuerza y lograr la

a

de votación, se avanza de l

ciación y cabildeo existe ec

(1980) p. 154] en el caso de México se realiza de manera informal, lo que limita el

cumplimiento de acuerdos.

Este trabajo está integrado por cuatro capítulos. El primero trata de la transición

democrática en México a partir de las elecciones presidenciales de 2000, así como de las

estrategias de concertación política

cluye un breve estudio de las experiencias que han tenido algunos países

latinoamericanos como Perú, Argentina y Venezuela. En el segundo capítulo se

describen dos aproximaciones teóricas del problema de concertación política y

formación de consensos. La primera es un proces

grolling, que se basa en el análisis de las intensidades de preferencia. La segunda es un

sistema de comités que institucionaliza el intercambio de votos ⎯o de temas dentro del

Congreso⎯. Se basa en un sistema de antigüedad que busca motiv

ara seguir una “carrera legislativa”. En el tercer capítulo se examina el tema “variables

constitucionales” para el caso de México. El capítulo integra tres secciones. La primera

describe las variables constitucionales de México. La segunda muestra las propuestas de

Giovanni Sartori y del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) para

mejorar las reglas de toma de decisión en la elecci

cción se presenta dos propuestas para facilitar la concertación política y la formación

de consensos, una para el intercambio de votos y la otra para implantar un sistema de

comités.

El capítulo IV se divide en dos apartados: El primero describe algunos rasgos de las

negociaciones en la LIX legislatura durante el primer período de sesiones, con respecto

de la reforma fiscal enviada por el ejecutivo a finales de 2003. Surgieron acuerdos

informales

probación de ésta iniciativa; sin embargo, estos acuerdos originaron un conflicto

interno en la bancada del PRI que termino en la remoción de cargos en la Coordinación

5

Parlamentaria del PRI y en la Comisión de Hacienda de la misma cámara. En el segundo

apartado se describen los principales argumentos, en los temas de cultura y desarrollo

social presentados por los opositores a la reforma fiscal del ejecutivo, los cuales

colisionaron un número suficientemente grande de diputados en rechazo de la propuesta

del ejecutivo. Adicionalmente, se presenta una estrategia hipotética con base en la

diferencia de intensidad de preferencias en los temas de hacienda, cultura y desarrollo

social, a fin de lograr acuerdos para la aprobación de la reforma fiscal propuesta por el

presidente.

6

I. México: su transición democrática y sus estrategias de concertación política

El primero de diciembre de 2000, Vicente Fox Quesada, candidato postulado por una

alianza opositora, recibió el cargo de Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos. Ese evento marcó el final de un periodo de gobiernos consecutivos del

Partido Revolucionario Institucional (PRI), iniciado en 1929, e inició un gobierno de

“alternancia” encabezado por un Ejecutivo federal de procedencia opositora, quien en su

campaña ofreció cambios sustanciales en la administración del país.

La alternancia del poder constituyó una prueba de confiabilidad para el sistema

electoral mexicano y una evaluación categórica de su madurez democrática. Los demás

partidos políticos aceptaron su derrota ⎯en lo relativo a la elección presidencial⎯, pero

asumieron el papel de oposición mayoritaria en el Congreso (integrado en México por la

Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores). Las proporciones obtenidas

electoralmente no permitieron una mayoría absoluta para ningún partido. La “Alianza

por el Cambio”, coalición de los partidos opositores PAN y PVEM1 que apoyó a

Vicente Fox tuvo una mayoría relativa temporal en la Cámara de Diputados, pero

finalmente la mayoría relativa quedó en manos del PRI en las dos Cámaras (la coalición

fue disuelta). Al inicio de su mandato la oposición constituida en el Congreso no generó

inquietudes explícitas en el presidente, quien afirmó que respetaría cabalmente el

principio de separación de poderes y la representatividad del Congreso; expresó que

gobernaría bajo el principio: “El Ejecutivo propone y el Congreso dispone.”2

Después de tres años del inicio del nuevo gobierno muchos de los “cambios”

sustanciales prometidos no han podido consolidarse, sobre todo los relativos al

1 PAN: Partido Acciona Nacional (partido al que pertenece Vicente Fox). PVEM: Partido Verde

Ecologista de México; es la cuarta fuerza política del país. 2 El gobierno de México se divide en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, según lo dispuesto en

el Artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

MÉXICO: SU TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y SUS ESTRATEGIAS DE CONCERTACIÓN POLÍTICA

7

desarrollo económico y el bienestar social. Afectado por la recesión de los Estados

Un ía

esta y

os índice te Fox

desarrollo económ

idos y por causas internacionales diversas, México mantiene una macroeconom

ble y un incipiente crecimiento económico, pero se ha incrementado el desempleo

s de pobreza. Si bien es cierto que los cambios ofrecidos por Vicenl

durante su campaña deben considerarse como poco creíbles (por ejemplo, la oferta de un

crecimiento económico de al menos 7%), también se puede señalar la existencia de

limitaciones de carácter estructural y coyuntural en la organización política de México.

Diferentes factores han contribuido al problema de “falta de resultados” de la nueva

administración y diferentes factores han sido sugeridos por el Ejecutivo como causas de

la falta de consolidación de las propuestas de campaña y la consecuente falta de

ico.

La situación ha llegado al punto de que el presidente haya señalado al Congreso como

un opositor irracional, o un decidido obstáculo para su proyecto de cambio. Durante la

campaña electoral de 2003 para la renovación de la Cámara de Diputados, el presidente

apoyó a su partido (PAN) buscando incrementar su número de diputados.3 El eslogan del

PAN: “Quítale el freno al cambio”, fue una alusión franca a la mayoría opositora en la

Cámara de Diputados, señalándola como causante de la falta de consolidación de

proyectos importantes para el desarrollo nacional.

Los hechos muestran, por una parte, la incapacidad del Ejecutivo para conciliar su

proyecto de transición con los intereses políticos representados en el Congreso. Por otra,

la organización del sistema político contiene elementos que dificultan una relación

eficaz entre estos dos poderes. Se puede hablar, por ejemplo, de los lineamientos

constitucionales que regulan la incorporación de iniciativas presidenciales para su

examen en el Legislativo, la composición de las Cámaras y las facultades de los poderes,

a

extranjera.

sí como de la existencia de restricciones en la Constitución a temas o rubros

específicos, tales como los derechos de propiedad estatal y la regulación de inversión


8

A continuación se presentan algunos antecedentes del gobierno instituido en el 2000.

Se aborda el tema de la relación del Ejecutivo con el Legislativo y se comentan algunas

experiencias en la generación de consensos y el establecimiento de acuerdos políticos.

I.1 Algunas anotaciones sobre el proceso electoral México 2000

Apenas terminada la jornada electoral del 2 de julio de 2000, el entonces presidente

Ernesto Zedillo (1996-2000 postulado por el PRI) singularmente se encontró entre los

primeros en reconocer el triunfo de Vicente Fox. En un mensaje nacional transmitido

pocos minutos después que el Instituto Federal Electoral (IFE)4 anunciara la tendencia

definitiva del proceso, el Presidente Zedillo admitió la victoria del opositor.5 Poco

después se hizo público el reconocimiento de los demás candidatos y representantes de

La comunidad política reconoció a un vencedor y convino explícitamente que

cualquier imputación al proceso sería resuelta en las instituciones electorales. La

transición de gobierno, pacífica, estable, y en especial el acatamiento inherente a la

conformidad de resolver institucionalmente cual

los partidos contendientes.

quier controversia, constituyeron la

mejor prueba del grado de consolidación democrática de México. Como resultado de un

proceso exclusivamente electoral, el PRI entregó pacíficamente el poder, después de un

periodo hegemónico de 71 años.

3 El Presidente Fox no hizo publicidad abierta a favor del PAN, pero en diferentes declaraciones antes del

inicio formal de lgubernamental

as campañas manifestó que el Congreso representaba un freno a su proyecto .

4 El IFE es el organismo con la obligación constitucional de realizar las elecciones federales.

5 El Secretario Particular del Presidente Ernesto Zedillo, Liévano Sáenz publicó recientemente un artículo

de prensa donde relata que el presidente Zedillo invitó a todos los candidatos a reconocer públicamente y apoyar al vencedor con el fin de contribuir a la estabilidad del país.


9

I.

un ganador legítimo de acuerdo con las leyes

electorales mexicanas (COFIPE).6

1.1 Los resultados electorales

En cifras, los resultados obtenidos en las votaciones de julio de 2000 no fueron del todo

elocuentes, pero suficientes para definir

La elección presidencial en México se rige por el

principio de pl más votos.7

uralidad (mayoría relativa); gana el candidato que obtiene

Así, un porcentaje de participación del 63.97% y una mayoría relativa del 42% de esos

votos constituyeron el grado de aceptación con que el nuevo presidente recibió el

mandato.8

En 2000 el padrón mexicano estaba compuesto por 58’782,737 ciudadanos. En la

votación presidencial se registraron 37’603,923 sufragios, de los cuales el 2.18% fueron

efectiva ⎯restando los votos nulos a los votos emitidos⎯ fue de 62.5%. En suma, más

de 21 millones de empadronados no acudieron a votar.

votos nulos, o para candidatos no registrados. La abstención fue del 36% y la votación

Si se considera la totalidad del padrón, se observa que Vicente Fox ganó con

15’989,636 de votos (sólo el 27% del padrón) contra un elocuente 73% (42.7 millones)

de ciudadanos que prefirieron otra opción: a) la abstención, b) la nulidad de su voto, c)

el apoyo a otro candidato, o bien, d) no pudieron votar por diversas causas; por ejemplo,

sufrir alguna enfermedad o encontrarse fuera del área de registro.9 El candidato más

6 Las elecciones en México están regidas por la Constitución y la legislación reglamentaria que se llama

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). 7 COFIPE 2000. CAPÍTULO PRIMERO. De los sistemas electorales. ARTICULO 9. 1. El ejercicio del

Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos electo cada seis años por mayoría relativa y voto directo en toda la República. 8 Todos los datos en este apartado fueron tomados de los documentos electrónicos del IFE, relativos a

reglamentos, disposiciones y memoria electoral del proceso de elecciones 2000. http://www.ife.org.mx 9 Además de las causas señaladas es común que el padrón incluya personas fallecidas o ausentes; pues no

hay una coordinación inmediata entre el registro electoral y el registro civil, de manera que cuando una persona fallece no es dada de baja del padrón inmediatamente. Debe considerarse también que un número levado de mexie canos vive en el extranjero, básicamente en los Estados Unidos. El voto de ci

que residen en el extranjero ha estado en el debate político, pero aún no se acepta. udadanos

., Campbell (2001), pp. 376, 377.

Para los votantes en tránsito el IFE instala un número limitado de casillas “especiales”. Generalmente hay quejas asociadas con su funcionamiento, sobre todo por saturación. Algunos de estos aspectos han sido tratados en la literatura. Ver, p. ej


10

cercano al vencedor (Vicente Fox) fue Francisco Labastida del PRI (entonces partido

oficial), quien obtuvo el 23% de los votos del padrón (aproximadamente 2.4 millones de

e legitimidad, pues en un proceso electoral democrático el acuerdo que

g

2002, pp. 66-70]; los resultados

e

legitimidad, y se han acatado, aunque algunas veces con la intervención de los

ue puede determinar una

la aceptación

de

torno a proyectos

llas se encuentra el sistema de

votos de diferencia con el ganador). Naturalmente, el porcentaje de votos en contra de

cualquier otro candidato superó el 73% señalado para Fox, en el caso del PRI el

porcentaje fue 77%.

Estas proporciones revelan problemas fundamentales de la votación plural;

esencialmente, lo común que resulta que un candidato se convierta en vencedor cuando

su oposición es contundentemente mayoritaria. Sin embargo, es usual que esto no genere

problemas d

obierna la competencia política es con respecto a las reglas de elección y no con

respecto a los resultados que esas reglas deriven en la práctica. En una democracia los

resultados electorales no pueden pactarse, deben estar sujetos a lo que impliquen las

preferencias electorales en las urnas. Se trata de “decisiones colectivas” que toman como

base las opiniones y los intereses de la sociedad [Sen

lectorales no pueden ser cuestionados ex post a menos de que exista evidencia de

alguna ilegalidad. Tampoco puede existir alguien con poder ⎯de veto⎯ para modificar

las decisiones por encima de las reglas [Przeworski (1995) Caps. 2 y3].

En México, la ley y los procedimientos electorales ⎯aunque continúan acusando

imperfecciones⎯ en general han estado fuera de cuestionamiento en lo relativo a su

tribunales.

Con relación al abstencionismo y el porcentaje mínimo q

elección, puede argumentarse que la falta de contundencia contraviene de alguna manera

l principio de mayoría, uno de los fundamentos de la democracia, pese a e

general y la legalidad del método de competencia. El fenómeno relativo a la falta

consenso que reportan las decisiones electorales y que finalmente deriva en la

“imposición” de minorías (mayoritarias relativas), ha inducido a diferentes países a

considerar variantes electorales que buscan favorecer la cohesión en

que sean compartidos por verdaderas mayorías. Entre e


11

elecciones con “segunda vuelta”, que consiste en realizar una segunda votación entre los

dos candidatos que obtienen más votos en una primera ronda. Esta segunda ronda de

votaciones aplica sólo cuando ningún candidato obtiene una mayoría (valores superiores

al 50%) en la primera votación.

Cuando está en vigor un sistema electoral como el de segunda vuelta los contendientes

p

in

e desarrolla bajo el ideal de una comunidad homogénea y entonces se aplica

a

olíticos recurren a otro tipo de estrategias y las instituciones establecen sistemas afines

a esa competencia. Por una parte, se puede afirmar que la votación de segunda vuelta

evita el pluralismo (gobierno decidido por minorías que constituyen mayorías relativas),

pero también ataca el pluripartidismo, que es un valor democrático que concierne a la

tolerancia, la diversidad y la equidad [Forestiere (2002)]. La segunda vuelta genera

coaliciones de partidos que por si solos no ganarían posiciones legislativas o cargos en el

Ejecutivo.

La incapacidad de las fuerzas minoritarias de convertirse en mayorías a través de la

participación política formal es una motivación para la formación de consensos.

Promueve la negociación entre las fuerzas políticas con base en las posibilidades reales

de ganar electoralmente [Lijphart (1999) p.65]. Sin embargo, deriva plataformas

negociadas donde los intereses de los partidos más débiles se someten en favor de

tereses mayoritarios, más homogéneos, pero justos para grupos marginados o

vulnerables. Esto es contrario a la noción de democracia liberal. Al respecto, considérese

la alocución de Hayek (1978): “La teoría actual de democracia sufre por el hecho que

usualmente s

las muy imperfectas y a menudo arbitrarias estructuras que componen el Estado” (p.

105)10

La formación de coaliciones partidistas que suman fuerzas políticas es una

consecuencia de las reglas de competencia electoral; pero no necesariamente caracteriza

una estrategia equitativa para la generación de consensos.

10

Esta discusión se inserta bajo los conceptos de Hayek (1978) de Democracia Liberal considerada como una doctrina moral que ayuda a definir lo que es mejor para la sociedad, es decir, “como debe” utilizarse el poder de la mayoría, contra la noción de Democracia como una doctrina práctica; es decir, considerada un método de gobierno basado en la regla mayoritaria.


12

I.1.2 La oposición legislativa

Como sucede en México, en los países democráticos las elecciones permiten la

integración de gobiernos heterogéneos, con actores de filiaciones políticas distintas en

lo

ea básicamente homogéneo en su filiación partidista (gabinete), pero el

Legislativo tenga una propor

s diferentes poderes y niveles de la estructura burocrática. Lo común es la integración

de gabinetes con individuos que pertenecen a un mismo partido político o ideología,

aunque manifiesten diferencias pequeñas en cuanto a un modelo de gobierno, programa,

o en sus concepciones del statu quo. Esto ocurre en sistemas presidencialistas y

parlamentarios.

En regímenes presidencialistas la democracia permite la composición de gobiernos

heterogéneos que incorporan grupos políticos diversos. De estos casos, lo usual es que el

Ejecutivo s

ción significativa de opositores. Los gobiernos con un

Congreso fragmentado o mayoritariamente opositor manifiestan algunas

inconveniencias. En ocasiones, la fragmentación dificulta la especificación de

programas, el pronunciamiento de nuevas leyes, la planeación estatal y la definición del

gasto público. Una composición legislativa heterogénea es, sin embargo, una

manifestación de la diversidad de la sociedad, de la existencia de intereses contrapuestos

y de la falta de consensos sobre aspectos muy diversos.

A diferencia de algunos regímenes parlamentarios donde los candidatos presidenciales

perdedores se convierten en los lideres de la oposición en el Congreso, en los regímenes

presidencialistas estos candidatos no ocupan una posición en el gobierno, así que se

tornan opositores informales y a veces políticos inactivos11

Un interesante estudio

desarrollado por Przeworski et. al. (1996) examina la longevidad esperada de la

democracia en los regímenes presidencialistas y parlamentarios bajo condiciones de

entación política y parálisis legislativa. Esos autores concluyen que en un régimen

fragm

11

En México, Francisco Labastida (candidato del PRI) y Cuauhtémoc Cárdenas (candidato de la coalición encabezada por el PRD) no han tenido un rol formal en la política desde 2000, no obstante haber obtenido un número considerable de votos en ese proceso electoral. Ni siquiera han ocupado cargos en sus partidos políticos.


13

presidencial con un Congreso donde ninguna fuerza política tiene mayoría la democracia

tiene una vida esperada de 15 años, mientras que en uno con alguna mayoría la vida

esperada es de 26 años.12

En México, el porcentaje opositor de las elecciones de 2000 se tradujo en una

oposición mayoritaria en el Congreso. En las tablas 1 y 2 se muestran los números y los

porcentajes de diputados y senadores obtenidos por los diferentes partidos. Ahí se puede

observar que la Alianza por el Cambio de Vicente Fox consiguió el 39.85% de las

posiciones en el Senado y el 44.6% en la Cámara de Diputados (en ambos casos se trata

de candidatos del PAN y del PVEM). Un año después de la instauración del Congreso,

el PVEM anunció su rompimiento con el gobierno, y a partir de ese momento el PAN

asumió el rol de partido oficial con porcentajes de oposición de 58.8% en la Cámara de

Diputados y 64% en la Cámara de Senadores. En las elecciones del 2003, como lo

muestra la tabla 3, se renovó un Congreso heterogéneo.

INTEGRACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS

PAN PRI PRD PT PVEM CD PSN PAS TOTAL

Representación Proporcional

70 79 26 6 11 3 3 2 200

MaR

yoría elativa

136 132 24 1 6 1 0 0 300

Total 206 211 50 7 17 4 3 2 500

Porcentaje 41.2 42.2 10.0 1.40 3.40 0.80 0.60 0.40

Tabla 1. Integración de la Cámara de Diputados de México a partir de los resultados

electorales de 2000 (IFE 2000).

12

El estudio de Przeworski et al. (1996) involucró el comportamiento de 224 regímenes, en el periodo de

elaciones internacionales.

1950 a 1990, donde 101 eran democracias y 123 dictaduras. Estudiaron las probabilidades de transformaciones de democracias a dictaduras y viceversa. Además de las características del Congreso, estudiaron la longevidad de la democracia frente a factores económicos, estructurales y de contexto, tales como las r


14

INTEGRACIÓN DE LA CÁMARA DE SENADORES

PAN PRI PRD PT PVEM CD PSN PAS TOTAL

Mayoría Relativa

27 32 4 0 1 0 0 0 64

Representación Proporcional

9 13 4 1 4 1 0 0 32

Primera Minoría

10 15 7 0 0 0 0 0 32

Total 46 60 15 1 5 1 0 0 128

Porcentaje 35.94 46.88 11.72 0.78 3.91 0.78 0 0

Tabla 2. Integración de la Cámara de Senadores de México a partir de los resultados

electorales de 2000 (IFE 2000).

LVIII Legislatura LIX Legislatura

Partido Legisl ce L lad Porcenta

Diferencia porcentual adores Por ntaje egis ores je

PRI 209 41.8 224 44.8 3.0 PAN 207 41 151 30.2 (11.4 .2)

PRD 52 10.4 97 19.4 9.0

P 3 17 3.4 VEM 16 .2 0.2

PT 8 1.6 6 1.2 (0.4)

Otro 1 5 1.0 (0s 8 .6 .6)

T 50 100 otal 500 100 0 F

uente: Cámara de diputados, www.cddhcu.gob.mx/

La oposición legislativa ha influenciado significativamente la tarea del Ejecutivo. Puede

Tabla 3. Resultados electorales México 2003 (PREP IFE)

decirse que ha sido la peculiaridad más interesante de la transición. El Congreso

instituido en 2000 se ha caracterizado por su esterilidad en términos cualitativos. Al

inicio de su mandato, el presidente Vicente Fox fue renuente a la negociación de pactos


15

y acuerdos con los gobernadores de los estados, con los partidos políticos y con grupos

civiles (movimient nes empresariales,

ntre otros). Por con uiente,

de tipo estructural.

nto al Con so, lo iferent grupos parlamentarios tam

itiera resolver los conflicto ntre fac nes líticas. En

gislaturas de este sexenio, se han aprobado leyes, reformas y reglamentos que tienen

ominador común el no afectar la ima púb de l part s. Si lemente,

buscado evitar el castigo en las elecciones, y la actividad política se ha

oncentrado en los tem s y actividades que tien n recompensa elector

ayoría legislativa afín al Ejecutivo ha iva l zo o a m ificació

más importantes han sido las llamadas “reformas

structurales” que involucran cambios a la Constitución, la política económica, la

estructura y la organización del Estado.

En estos on as la propuesta de Ley Indígena

os populares, campesinos, sindicatos, asociacio

e sig no se lograron acuerdos que facilitaran la aprobación de

reformas

En cua gre s d es poco buscaron un

pacto que perm s e las cio po las

le

como den gen lica os ido mp

se ha

c a e al. La falta de una

m mot do e recha l od n

fundamental de iniciativas promovidas por éste, así como la evasión de temas

fundamentales. Las iniciativas

e

términos fuer dictaminad13

y la Nueva

ienda Pública Distributiva; pero su apr ión se h on modificac s

nciales en rela con las i el Ejecutivo. La Ley Indígena fue aprobada en la

ra de Diputados por 386 votos a favor, 60 e ntra y dos nciones (86%)

Cámara de Senadores fue aprobada, en lo general, por 109 votos (de 128 posibles).

ás, recibió el a yo de la m ría de los ngresos es s.14

Hac obac izo c ione

susta ción deas d

Cáma n co abste , y en

la

Adem po ayo Co tatale No obstante, a

de ese nivel d nsenso, la debió su e a diversopesar e co Ley jetars s juicios de controversia

13

Se trata de las Reformas Constitucionales en Materia Indígena. Esta iniciativa tuvo su origen en el movimiento revolucionario Zapatista de Chiapas que inició con un declaración de guerra al gobierno federal en 1994. La Ley Indígena sufrió muchos juicios de controversia y ha sido cuestionada fuertemente debido a su falta de apego a los acuerdos básicos que derivaron la propuesta. Los detalles de la ley se pueden consultar en: Gaceta Parlamentaria, número 736-III, jueves 26 de abril de 2001 (149), o en el Diario Oficial del 14 de agosto de 2001. México. 14

Iniciativas presentadas en el segundo periodo ordinario del primer año de la LVIII Legislatura. Servicio de la Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados actualizado 30/dic/2002.


16

constitucional promovidos por los gobiernos estatales, y ha sido cuestionada fuertemente

debido a su falta de apego a los acuerdos básicos que la derivaron.15

Otras propuestas de carácter estructural simplemente no se han presentado por

considerar que no existe un consenso básico sobre esos temas; o bien, se encuentran

re

a tiempo, a menudo requiere un

c

razones para prevenir una injerencia externa, en otros, simplemente no hay justificación

para tomar una postura radical en contra de las políticas globales.16

legadas en el trabajo de comisiones. El argumento es que los cambios propuestos

atañen a diferencias de “principios” entre los partidos políticos, consideradas

innegociables, de manera que las expectativas para su aprobación en el Congreso son

limitadas. Se trata de iniciativas de reformas en el sector energético, laboral, fiscal,

seguridad social y organización del Estado. Este tipo de reformas son parte de las

recomendaciones de los organismos internacionales, en particular, el Banco Mundial y el

Fondo Monetario Internacional, cuyas políticas promueven la incorporación definitiva

de las economías emergentes a los mercados globales [Farmer (2003) pp. 86, 224;

Leipziger (2000), Stiglitz (2002), Zakaria (2003) pp. 117, 126]. Estas instituciones

reconocen deficiencias estructurales en los gobiernos de estos países “...el proceso de

reforma de las instituciones del sector público tom

onsenso social y político que debe ser nutrido y desarrollado gradualmente con

intervención limitada, pero puntual, del Banco Mundial...” [World Bank (2000) p. 41]

Sin embargo, la subordinación de los gobiernos a las políticas de los organismos

internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, ha

generado diferencias ideológicas, rechazo y fragmentación política. El argumento es la

pérdida de soberanía y la consecuente pérdida de riqueza y capacidad de

autodeterminación [Leipziger (2000), Sen (1995, 1999c)]. En algunos casos existen

La falta de acuerdos políticos revela insensibilidad del gobierno (aquí se considera el

conjunto al Ejecutivo y el Legislativo) sobre necesidades básicas de la población y

transformaciones del país. En este contexto es fundamental reconocer que la importancia

15

Se trata de los acuerdos de San Andrés. 16

Un análisis exhaustivo de esta problemática es Stiglitz (2002).


17

de la democracia no es puramente instrumental, es decir, una forma legítima de

integración del gobierno. Su valor reside en su capacidad para promover derechos

fundamentales: libertad, justicia y equidad [Rawls (2000) pp. 57, 65-73, Sen (1999) pp.

146-59]. Al respecto, Przeworski (1995) hace la siguiente anotación: “Las instituciones

democráticas no deben generar gobiernos insensibles a las relaciones cambiantes entre

las fuerzas políticas, gobiernos libres de negociación y no sujetos a las normas” (p.62).

Con respecto a la situación en México, no se puede criticar la falta de resultados del

gobierno cuando éstos han sido limitados por la falta de aprobación legislativa, sino bajo

la condición a priori de que no es posible constituir acuerdos de tipo intermedio, o por la

ausencia de negociación. La capacidad de generar consensos impone una racionalidad

deliberativa [Rawls (2000) p. 64] que permite resolver algunos temas ⎯o por lo menos

alejarlos de la contienda política⎯ y avanzar en otros temas. En la tabla 4 se presenta

una elaboración de los temas considerados prioritarios o sustantivos en las plataformas

de las principales fuerzas políticas del país: PAN, PRI y PRD.


18

PARTIDO POLITICO

REFORMAS Y REVISIONES PROPUESTAS

PRI* PAN** PRD*** X X X X X

REFORMA DEL ESTADO Revisión del financiamiento a los partidos políticos Reducción de diputados y senadores en el congreso Reelección consecutiva de legisladores Mayor cantidad de sesiones ordinarias Capacidad fiscalizadora del IFE X X

X X X X X X X X X X X X X

SALUD, SEGURIDAD Y DESARROLLO SOCIOECONÓMICO Reforma al IMSS y al ISSSTE Cobertura universal de los servicios de salud Seguro popular de salud (aprobado en la legislatura LVIII) Consejo nacional de desarrollo regional / Ley de desarrollo social Secretaría de Asuntos Indígenas Reforma al Instituto Nacional Indigenista Aceptar los acuerdos de San Andrés (Pueblos Indígenas) Ley de convivencia ciudadana Ley contra la discriminación X X X

X X X X X X X X

REFORMA DE ENERGIA Y DEL CAMPO Mayor autonomía a PEMEX, CFE y LyFC Participación del sector privado en la generación de energía Utilizar ingresos del petróleo para la inversión en el sector eléctrico Exigir que se cumpla el TLC Renegociación del TLC en el capitulo agropecuario X

X X

REFORMA DEL TRABAJO Reforma impulsada por la Secretaria del trabajo Reforma propuesta por el PRD X

X X X X X

REFORMA FISCAL Reforma para eficientar la recaudación y aumentar los contribuyentes Reducir excepciones para el consumo (medicina, alimentos y libros) Tasas diferenciales en el IVA Ley del federalismo hacendario X X

X X X X X X

REFORMA DE EDUCACIÓN Y TECNOLOGÍA Reformar la ley general de educación / Carrera magisterial Educación publica de tiempo completo Autonomía de las instituciones de nivel superior Acceso a Internet para todos los estudiantes Nueva ley de radio y televisión X * PRI, Plataforma legislativa 2003. www.pri.org.mx. ** PAN, Plataforma legislativa 2003. www.pan.org.mx ***PRD, Plataforma legislativa 2003. www.prd.org.mx

Tabla 4. Plataforma de campaña de los tres principales partidos políticos de México con

respecto de temas nacionales.


19

I.1.3 Antecedentes legislativos

La aparente falta de resultados del Congreso Mexicano contrasta con la actuación de los

Congresos previos al instituido en 2000; en particular los anteriores a 1988, (a partir de

esa fecha la oposición en las Cámaras comenzó a crecer hasta convertirse en mayoría).

En la tabla 5 se muestra la evolución de la composición de la Cámara de Diputados y la

de Senadores en México de 1982 a 2000. Como manifiesta Guerrero Gutiérrez (2001), el

incremento de la mayoría opositora en las Cámaras implica un gobierno de tipo

coalicional donde la efectividad del Ejecutivo reside en su capacidad de negociación y

generación de acuerdos, no en el enfrentamiento directo o la evasión.

El Estado Mexicano previo al 2000 ha sido catalogado como un régimen

presidencialista autoritario. El argumento es que el presidente ejercía facultades

extraordinarias que le permitían llevar a cabo cambios ⎯a veces radicales⎯ en las

instituciones y las políticas públicas. Entre éstos se encontraba la facilidad para realizar

enmiendas a la Constitución y firmar acuerdos internacionales (además de permitir un

número importante de actividades de corrupción).17

Este tipo de convenios,

modificaciones o virajes de la conducta gubernamental se realizaban al margen del

pueblo en diferentes sentidos. Sobresalía la exclusión de las opiniones de sectores o

actores directamente involucrados y el fraude electoral [Schedler (1998) p.15].

Generalmente, la discusión de propuestas se realizaba de manera cupular y la aceptación

de iniciativas era un trámite sencillo en el Congreso. Los nuevos “mandatos” trascendían

verticalmente a través de la estructura burocrática y su implementación se hacía

extensiva a la población con la conformidad y ayuda del corporativismo asociado con el

partido oficial (PRI).

La sumisión del Legislativo, la corrupción institucional, el control de los medios d

rentes empresas. Puede decirse que la subordinación del

Congreso fue el factor definitivo para el desarrollo del autoritarismo presidencial.

e

comunicación y la represión política integraban la organización que ayudaba al

Ejecutivo a conseguir sus dife

17

Algunas de estas actividades se documentan en Rose-Ackerman (1999, p. 212)


20

Proporciones porcentuales de mayorías y minorías partidistas

en las Cámaras legislativas y relación partidista entre el Ejecutivo las mayorías legislativas (1988-2006)

Número de

fase1 y número de legislatura

Partidos o coaliciones mayoritarias y porcentaje de escaños que obtuvieron

Partidos o coaliciones minoritarias y porcentaje de

escaños que obtuvieron F a s e

Núm. de

Leg.

Cámara de Diputados

(Tipo de mayoría)


(Tipo de mayoría)

Cámara de Diputados (Tipo de mayoría)

Cámara de Senadores

Calif >2/3

Abso. >1/2

Relat. <1/2

Calif. >2/3

Abso. >1/2

Relat. <1/2 1ª. 2ª, 1ª. 2ª,

Filiación partidista del jefe

del Ejecutivo (y % de votos que

obtuvo)

1

PRI

1982 1985

74.8 100 ción 25.3

(71.0) LII PRI PRI Oposi

1

LIII 1985 1988

PRI 72.3

PRI 100.0

Oposición 27.8

PRI (71.0)

2

LIV 1988 1991

PRI 52.0

PRI 94.0

FDN2

27.8 PAN 20.2

FDN 6.0

PRI (52.0)

2

LV 1991 1994

PRI 64.2

PRI 95.0

PAN 18.0

PRD 8.0

PRD 3.0

PAN 20

PRI (52.0)

2

LVI 1994 1997

PRI 60.0

PRI 74.0

PAN 23.8

PRD 14.2

PAN 20.0

PRD 6.0

PRI (50.1)

3

LVII 1997 2000

PRI 47.6

PRI 59.4

PRD 25.0

PAN 24.4

PAN 25.8

PRD 11.0

PRI (50.1)

4

LVIII 2000-03 C. Dip. 2000-06 C. Sen.

AC3

44.6 PRI

46.9 PRI 42.2

AM4

13.2 AC5

39.8 AM6

13.3 AC

(42.5)

1 Las “fases” señalan diferentes grados de gobierno dividido. De la “fase 1 a la fase 4” el gobierno evoluciona de “menos a más dividido”.

2 Incluye PARM (5.8%), PPS (6.0%), PFCRN (7.0%), PMS (3.4%) y CD (5.6%). 3 Incluye PAN (41.2%) y PVEM (3.4%) 4 Incluye PAN (35.9%) y PVEM (3.9%) 5 Incluye PRD (10.0%), PT (1.6%), CD (0.6%), PSN (0.6%) y PAS (0.4%) 6 Incluye PRD (11.7%), PT (0.8%) y CD (0.8%)

FUENTE: Comisión Federal Electoral e Instituto Federal Electoral.


21

Tabla 5. Evolución de los porcentajes de oposición en la Cámara de Diputados y la

Cámara de Senadores de México. [Guerrero-Gutiérrez (2001)].

Por ejem a se ha

reformado alrededor de 4 nes como la de Estados

ha sido o la de Jap

esde hart (1

L c i ese tipo de mod s

s ve eras fac . De se ba

presiden ia e fu n inos de relegar al Congreso a la

condición de ser un órgano deliberativo consultivo, no decisorio. A me ida q el

Congreso se fue reconfigurando, con una fracción opositora creciente, se ha observado

que las facultades del presidente en México son limitadas. El presidente puede plantear

i iat al Legislativo, pero las iniciativas pueden ser discutidas de inmediato o

pospuestas ⎯ge era te s turn al tr ajo d co n

decide incorporarlas a la discusión en el pleno para su eventual aprobación o rechazo.18

plo, a partir de su promulgación en 1917, la Constitución Mexican

00 veces. Esto contrasta con constitucio

Unidos que

modificado d

enmendada algunas veces ón que prácticamente no se ha

999) pp. 216-231]. su promulgación en 1950 [Lijp

a apacidad

rdad

manifiesta del pres

atribuciones y

dente para hacer

ultades legales

ificacione

considera

ocultaba

us hecho, que la

c ra legítimamente erte, casi e térm

d ue

nic ivas

n lmen e an ab e misio es⎯ hasta que el Congreso

I. a e pe nci La ino e n

Del periodo de 1990 a lo que va de sigl I, e alg Lat la

capacidad presidencial de ejercer control sobre el poder Legi

experi s con implicaciones importantes. Lo singular es q an rri mo

de la transformación democrática de la región [Zakarias (2003) pp. 69, 74]. Entre las

anota en hacerse al respecto se encuentra la instauración del

reeleccioni sidencial legítimo; esto es, la posibilidad legal del presidente para

post renovación del cargo. Este efecto contrasta con la idea de

2 L x rie a t am rica a

l o XX n unos países de América ina

slativo ha tenido

encia ue h ocu do co parte

ciones que pued

smo pre

ularse como candidato a la

18

En el Congreso las reformas constitucionales no se realizan por mayoría simple; éstas requieren una mayoría calificada de 2/3 de los votos en la Cámara de Diputados y la aprobación de la mayoría de los Congresos estatales. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Título 8. Artículo 135.


22

que el reeleccionismo estaría alejado de una región que se ha democratizado después de

sufrir dictaduras [Zakarias (2003) p. 92].

La evidencia documental sobre este fenómeno es insuficiente para concluir si la

práctica reeleccionista ha sido favorable en los países donde sucede o ha ocurrido, y

naturalmente es una base limitada para recomendar su aplicación, o considerar que

pueda extenderse fácilmente a otros países [Carey 2001]. El reeleccionismo presidencial

ecreto hasta que un nuevo Congreso lo ratificó mediante una nueva legislación;

otorgándole incluso mayores poderes como presidente. Fujimori impuso un Congreso

afín a su visión p dos veces más,

unque poco después de iniciar su tercer periodo se vio obligado a deponer el cargo

ha ocurrido con figuras políticas de gran popularidad, quienes han logrado formar

estructuras mayoritarias de apoyo. Algunos casos interesantes conciernen a Perú,

Argentina y Venezuela.

I.2.1 Perú.

En el Perú el presidente Alberto Fujimori se reeligió para un tercer período en 2000

aprovechando las modificaciones constitucionales que promovió durante su primer

periodo presidencial (1992). En ese tiempo Fujimori disolvió el Congreso y gobernó por

d

olítica y económica. De esa manera logró elegirse

a

debido a un escándalo de corrupción [Cameron (1994) p. 146]. En todas las elecciones

Fujimori ganó con un amplio margen. Un caso de contraste es Estados Unidos, donde el

presidente Franklin D. Roosevelt se reeligió por tercera vez en 1940 y por cuarta ocasión

en 1944. Roosevelt falleció durante su cuarto mandato, en el tiempo de la segunda

guerra mundial. En Estados Unidos una reforma constitucional en 1951, aún vigente,

limitó la reelección a un segundo periodo consecutivo.


23

I.2.2 Argentina.

En Argentina el período presidencial ⎯que involucra al Presidente y al

Vicepresidente⎯ tiene cuatro años de duración, y pueden reelegirse o sucederse

recíprocamente para un período consecutivo. Así mismo, pueden reelegirse, incluso si se

han reelecto o sucedido recíprocamente, bajo la condición de que exista un período

intermedio. 19

Como Perú, el caso Argentina es interesante, pues pertenece al conjunto

de países de América Latina que en la década 1990-2000 hicieron modificaciones

legales a favor de la reelección; pero no únicamente aprobaron cambios constitucionales,

sino que las nuevas disposiciones se aplicaron de inmediato para renovar el cargo del

lada, la renovación de presidentes durante el

tiempo de su mandato ocurrió en Perú (1993), Argentina (1995), Brasil (1997) y

Después de las reformas y el periodo del Presidente Ménem (1989-1999) las

elecciones en Argentina de 1999 se caracterizaron por un abstencionismo elevado (ver

tabla 6). En ese proceso el candidato ganador fue Fernando de la Rúa, quien fungió

presidente en funciones. En la década seña

Venezuela (2000). La reelección en esos casos no sólo fue posible, sino que fue exitosa

en términos de los porcentajes obtenidos por los candidatos ganadores ⎯los presidentes

en turno⎯ (Carey 2001).

Las modificaciones a la Constitución Argentina en 1994 hicieron posible la reelección

del entonces presidente Carlos S. Ménem en 1995 (ganando más del 50% de la votación

total). La reforma electoral en Argentina, además de legitimar esa posibilidad, se enfocó

a la regulación de los financiamientos y duración de las campañas, y determinó la

obligatoriedad de las elecciones internas (elecciones partidistas de candidatos, las cuales

deben ahora efectuarse de manera abierta y simultánea.) En este sentido, la ley impuso

cambios sustanciales a favor de la democracia de consenso en un país que durante

mucho tiempo sufrió gobiernos totalitarios militares. Las reformas indujeron un régimen

democrático a los propios partidos al obligarlos a someter las candidaturas a procesos de

elección mayoritaria interna.

19

Artículo 90. Constitución de la Nación Argentina (22 de agosto de 1994).


24

como presidente constitucional hasta 2001, cuando se vio obligado a deponer el cargo

como resultado de la presión social generada por una grave crisis económica. Posterior a

adrón; pero después de asumir el cargo ha conseguido un

a

la dimisión de Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde ocupó el cargo hasta mayo de

2003, cuando Néstor Kirchner asumió la presidencia. Lo singular de este proceso es que

Kirchner contendió contra Carlos S. Ménem quien obtuvo 24.45% de los votos totales

contra 22% de Kirchner en la primera vuelta de la votación. Ménem no prosiguió a la

segunda vuelta cediendo la victoria a Kirchner.

En Argentina han persistido las manifestaciones contra la incapacidad gubernamental

para superar la crisis económica y en especial contra la injerencia de los organismos

financieros internacionales en la política interna y la economía del país. Sin embargo,

24.45% de lo votantes apoyaron a Carlos Ménem, cuyo mandato se asocia como un

“periodo de crecimiento sostenido, pero plagado de escándalos de corrupción, excesivo

gasto público y sobreendeudamiento” [Milenio Diario, 15 de mayo de 2003 p. 25].

Finalmente Néstor Kirchner se constituyó como presidente de Argentina con sólo el

22% de los votos en el p

mplio margen de apoyo a su gestión.


25

Candidato y Partido Votos obtenidos Porcentaje

De La Rúa, Fernando-Álvarez, Carlos "Chacho"

Alianza Trabajo, Justicia y Educación (ALIANZA) 9,039,892 48.50

Duhalde, Eduardo Alberto-Ortega, Ramón Bautista

Alianza Concertación Justicialista por el Cambio (AlConcejust)Unión Centro Democrático (UCeDe)

7,100,678 38.09

Cavallo, Domingo Felipe-Caro Figueroa, José Armando

Alianza Acción por la República (AlAc-Rep)

Unión de Centro Democrático, Santa Fe (UCeDe-SF)

1,881,417 10.09

Tabla 6. Resultados de la elección presidencial en Argentina 1999.20

(Se presentan sólo

las tres principales fuerzas políticas)

I.2.3 Venezuela.

La situación de Venezuela es también singular, no sólo con respecto a la reelección, sino

desde el punto de vista del concepto de democracia y la influencia del Ejecutivo en el

Congreso. En Venezuela el periodo presidencial es de seis años y el presidente puede

reelegirse de inmediato y sólo una vez para un periodo de la misma duración.21

Esta

disposición fue producto del pacto social promovido por el presidente Hugo Chávez, que

derivó la Constitución Bolivariana con plena aprobación legislativa y un referéndum

popular. Esta Constitución declara a Venezuela como una república “...irrevocablemente

libre e independiente y fundamenta su patrimonio moral y sus valores de libertad,

igualdad, justicia y paz internacional en la doctrina de Simón Bolívar, el Libertador”22

En 2001 el presidente Hugo Chávez, ya bajo el amparo de la Constitución Bolivariana,

se reeligió con resultados contundentes. En la tabla 7 se puede observar el porcentaje a

20

Base de Datos Políticos de las Américas. (1999) Argentina: Elecciones Presidenciales de 1999. [Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos. En: http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Arg/Pres99.html. 7 de enero 2000. 21

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 1999. artículo 230. 22

Ibid., art.1o.


26

favor del presidente Chávez, cercano al 60%. Un valor significativo bajo cualquier

concepto de mayoría bstante, y a pesar , su

rég oro, asociado con inconformidad social e

inte

con la permanencia del presidente Chávez y

su rupo emandaban su

destitución con razones muy di portante grupo de oficiales de las

fuerzas arm

t

3,757,773 60.3%

y democracia. No o del amplio apoyo popular

imen pronto sufrió un proceso de deteri

reses económicos en conflicto, hasta que la situación se tornó crítica en 2002. El

flicto se suscitó entre grupos que apoyaban

programa reformista con ideología bolivariana y g

versas. Entre ellos un im

s que d

adas. El conflicto persiste en 2004.

Candidato/Partido Vo os Porcentaje

HUGO CHAVEZ (TOTAL)

M miento V República (MVR) 3,025,224 48.11% ovi

Movimiento al Socialismo (MAS) 547,192 8.7%

Partido Comunista de Venezuela (PCV) 57,118 0.91%

Socialista de Izquierda(SI) 44,074 0.7%

Independiente por la Comunidad Nacional (IPCN) 29,676 0.47%

Acción Agropecuaria 15,189 0.24%

Movimiento Electoral del Pueblo (MEP) 14,045 0.22%

Genie Emergente (GE) 13,491 0.21%

ARIAS CARDENAS (TOTAL) 2,359,459 37.5%

La Causa "R" 1,191,379 18.95%

Arias Cárdenas 872,229 13.8%

Izquierda 148,120 2.36%

MIN 67,094 1.07%

MDD 64,055 1.02%

CLAUDIO FERMIN (TOTAL) 171,346 2.7%

Encuentro 171,346 2.72

nezuela.Tabla 7. Resultados de las elecciones presidenciales 2000 en Ve23

23

Political Database of the Americas (2000) Venezuela: Presidential Elections, 2000.


27

Como contraposición a estas experiencias el movimiento reeleccionista latinoamericano

ha tenido una contraparte en algunos países de América. Durante el mismo periodo,

República Dominicana, Nicaragua, Paraguay y Panamá han modificado sus leyes para

prohibir o limitar la reelección [Carey 2001].

Conclusiones

Evidentemente, es poco lo que se puede concluir de la experiencia latinoamericana,

salvo la identificación de riesgos asociados con la capacidad del Ejecutivo de imponerse

sobre el Legislativo para legitimar intereses y ambiciones. En este caso el afán

reeleccionista. Es notorio el consenso popular que ha acompañado esas intenciones y la

de tales experiencias.

acción opositora en el Congreso s ó en a a

es un Congreso heterogéneo d fragm ión

ogramas, el pronunciamiento de nuevas leyes, la

definición del gasto público. Sin emb na com ión

ción de pluralidad socied la

existen

frustración que ha seguido

En el caso de México, la fr e convirti mayorí

partir de 2000. El resultado onde la entac

dificulta la especificación de pr

planeación estatal y la argo, u posic

legislativa heterogénea es una manifesta en la ad, de

cia de intereses contrapuestos y de la democracia.

ternet]. Georgetown University and the Organization of American States. In: [In

http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Venezuela/pres2000.html. 7 January 2001.

28

II. El intercambio de votos y el neoinstitucionalismo

En la parte inicial de este capítulo se describen las variables constitucionales24

de

Buchanan y Tullock, las cuales permiten analizar procedimientos o reglas de decisión

iscusión trata dos situaciones: la elección de representantes y la toma de

a partir del Neoinstitucionalismo de

D

Como modelo de decisiones en una asamblea Buchanan y Tullock (1980 p. 247)

proponen una estructura que relaciona las siguientes variables “constitucionales”, donde

N representa la cantidad total de votantes y n representa la cantidad de representantes en

la asamblea:

X1 describe las reglas para la elección de representantes a una asamblea. Considera

valores fraccionales, de 1/N a N/N. Un incremento en X1 se interpreta como el cambio

de una regla menos inclusiva, a una regla más inclusiva, para elegir a un representante.

Por ejemplo, de una mayoría simple a una mayoría de dos tercios.

X2 describe la base de representación de los miembros de la asamblea. Esta variable es

más difícil de determinar cuantitativamente; sin embargo, se puede definir a partir de

colectiva. La d

decisiones en asambleas.

Posteriormente se presentan dos modelos de decisión en asambleas. El primero,

llamado logrolling process o intercambio de votos, desarrollado por Buchanan y

Tullock, se basa en la optimalidad de Pareto. El segundo es el sistema de comités

propuesto por Weingast y Marshall, desarrollado

ouglass North.

II.1 Variables constitucionales

II.1.1 Variables constitucionales

EL INTERCAMBIO DE VOTOS Y EL NEOINSTITUCIONALISMO 29

combinaciones de elementos funcionales o aleatorios.25

Un increment

o un cambio en la relación de los dos elementos, divide

nunciados y los aspectos aleatorios más

o en X2 se

interpreta com los aspectos

ncionales menos pro pronunciados. Como

amblea. Asume valores fraccionales, de 1/N a N/N,

a m

o un cambio, de una regla de decisiones menos incluyente a una

ás incluyente.

Las variables constituc :

F(X1, X2, X3, X4)

iones solución, generadas por un método de decisión

colectivo democrático.

fu

ejemplo: un incremento en X2 sería el resultado de un incremento en el número de

participantes en una asamblea.

X3 describe el grado de representación, se debe seleccionar la proporción de la

población total que se elija para la as

edida que el grado de representación varía desde la dictadura hasta la democracia

directa. Un incremento en X3 se interpreta como un incremento en el valor de la fracción.

X4 describe la regla a través de la cual la asamblea toma sus decisiones. Asume valores

fraccionales, de 1/n a n/n, a medida que la regla se hace más incluyente. Un incremento

en X4 se interpreta com

m

ionales se pueden involucrar funcionalmente

Donde, F es el conjunto de imputac

La toma de decisiones puede implicar costos externos26

, con excepción de las

soluciones equitativas. Sin embargo, si se considera intercambios de temas específicos,

por lo genera27

l se producen costos de negociación . Con base en esos costos se establece

24

Se refieren a las reglas de decisión cuando se define la estructura institucional de la acción colectiva, establecidas en una constitución, como en un juego en donde se discuten las reglas apropiadas bajo las que el juego se jugará [Buchanan (1980) p.107]. 25

Los elementos funcionales representan intereses compartidos por varios ciudaaleatorios que usualmente se determinan por la votación de la mayoría y s

danos y los elementos obre una base geográfica

d26

eterminada [Buchanan (1980) p. 256]. Costos Externos. Costos que el individuo espera soportar como un resultado de las acciones de otros

sobre los que él no tiene control directo. Para el individuo, estos costos son externos a su propio comportamiento [Buchanan (1980) p.71]. 27

Costos de Negociación. Hay costos en los que el individuo espera incurrir como resultado de su propia participación en una actividad organizada, también conocidos como costos de la toma de decisiones [Buchanan (1980) p.71].


la interdependencia entre las variables constitucionales. El diseñador de las variables

constitucionales debe minimizar el costo (y) para lograr un equilibrio óptimo, es decir,

hacerlo cero. Simbólicamente:

mín y = F(X1, X2, X3, X4)

u

las reglas de decisión, sobre las variables constitucionales

ción constitucional

racional implica una asamblea pequeña (valores más bajos para X3), una base de

representación más funcional (valores m X2) y en cierto modo reglas menos

r

A medida que la representación en la asamblea es más aleatoria (a medida que X2 se

i

ionales generan costos externos y de negociación.

II.1.3 Efecto de la toma de decisiones sobre las variables constitucionales

En este trabajo el interés es conocer los efectos de las reglas de toma de decisiones en

na asamblea legislativa (variable X4) con respecto a las demás variables

constitucionales; se busca también considerar el efecto opuesto: de las variables

constitucionales, en la toma de decisiones. Estos efectos se revisan por separado.

Primer efecto: de

A medida que un regla de decisión se hace más incluyente, la elec

ás bajos para

inclusivas para seleccionar a los representantes a la asamblea (valores más bajos para

X1).

Segundo efecto: de las variables constitucionales, sobre las eglas de decisión

Si la regla de elección de representantes a la asamblea es más incluyente (si X1 se

incrementa) la toma de decisiones tiende a ser menos incluyente (X4 disminuye).

incrementa), las reglas de toma de decisiones son menos incluyentes (valores más bajos

para X4). A medida que X3 se incrementa, es decir, a medida que se aproxima a la

democracia directa, los costos de decisión se incrementan mucho; sin embargo, los

costos externos esperados disminuyen. Por tanto, debe seleccionarse alguna regla menos

ncluyente para la toma de decisiones en una asamblea (valores más bajos para X4).

Debido a que las variables constituc


El modelo de Buchanan y Tullock (1980) o el proceso de la elección constitucional

incluyen variables institucionales-constitucionales que los individuos deben considerar

racionalmente. Sin embargo, si el propósito es analizar los procesos a través de los

uales se deben tomar decisiones constitucionales, la construcción simplificada de James

Buchanan y Gordon Tullock (1 s anteriores, en el análisis que

sigue se utilizarán las variables constitucionales para estudiar la toma de decisiones

eficio

xto operativo donde el cálculo del consenso tiene como base a los individuos. Por

o oma de

star de

lo

n

todo momento. En palabras de Buchanan “la hipótesis de que estos modelos crudos

proporcionan un enfoque general del funcionamiento de la reglas políticas, parece

c

980) es útil. Por las razone

legislativas en el caso de México (Capítulo III).

II.2 El cálculo del consenso A continuación se describe parte del trabajo de Buchanan y Tullock (1962), acerca de

los beneficios que trae consigo el intercambio de votos en una asamblea. Este ben

se comprueba a través de la Teoría de Juegos y la optimalidad de Pareto.

II.2.1 La estructura de los modelos

Buchanan y Tullock (1999 pp. 149) sitúan los modelos de elección colectiva en un

conte

tro lado concluyen que es erróneo considerar que los votos en un proceso de t

decisiones no tienen valor económico; pues esto implicaría la inexistencia de corrupción.

Sin embargo, la realidad muestra efectos de los votos en la satisfacción o el biene

s votantes. Si se considera el voto como un bien económico, cada votante debe

racionarlo con el fin de mejorar la distribución de los bienes colectivos, en otras

palabras, puede negociar su voto. Al considerar el voto como un bien económico,

también se le puede evaluar a través del tiempo.

Algunas consideraciones por las cuales se cuestiona el enfoque económico de las

votaciones son las siguientes: 1) se asume que los políticos no están motivados por

intereses económicos y 2) no se reconoce que el intercambio de votos está presente e


c

eran iguales, y se aplicara la regla de la

ayoría simple, el beneficio conjunto de las acciones siempre sería mayor que la

pérdida conjunta. A este la de mayoría simple”.

in embargo, como los individuos tienen intensidades diferentes, el supuesto es utópico.

ncias de mayor

tensidad en una mayoría. Si se permite el intercambio de votos la unicidad de la

ones morales pueden prohibir la compra de votos;

sin embargo, el intercambio de votos se puede realizar siempre con algunas

ente, el votante debería entrar en tales

n

onsiderablemente más aceptable que la hipótesis contraria, que asume que el análisis de

las reglas con base en temas específicos es un enfoque más satisfactorio para una teoría

general de la elección colectiva” (1980 p. 154).

En muchos casos los derechos son iguales para todos los individuos; pero eso no

significa que sus gustos y preferencias sean iguales, así como la intensidad por éstos; a

esta aseveración se le llama “la intensidad de preferencias del individuo”. Si las

intensidades de preferencia de los individuos fu

m

supuesto se le llama “unicidad de la reg

S

Ahora bien, si se consideran diferencias entre las intensidades preferenciales relativas a

diferentes temas, bajo el supuesto anterior, el método de la mayoría simple produciría

descontentos en las minorías que pudieran verse afectadas por las prefere

in

mayoría desaparece. Algunas restricci

restricciones.

Como característica central, en la regla de la mayoría existen costos externos que se

producen cuando no hay unanimidad. Es decir, se produce una minoría perdedora

descontenta. Como ejemplo se puede mencionar las inversiones gubernamentales que

benefician a individuos o grupos específicos y discriminan a otros. Al introducir el

intercambio de votos, los votantes pueden ordenar sus preferencias en función de su

intensidad. En las negociaciones se daría la posibilidad de canjear los votos por

preferencias débiles para respaldar preferencias de mayor intensidad; en esta situación

los votantes encontrarían ventajas. “Potencialm

egociaciones hasta que el coste marginal de votar a favor de algo que él desaprueba,

pero sobre lo cual sus sentimientos son débiles, sea exactamente igual a los beneficios

marginales esperados del voto o votos asegurados a cambio del apoyo para los temas en

los que él está más interesado” (Buchanan 1980 p. 179).


Por lo tanto, este enfoque presenta al individuo como un ser racional con intensidades

de preferencia diferentes a cualquier otro. Estos supuestos sirven para desarrollar un

modelo de intercambio de votos bajo la optimalidad de Pareto. (Sección II.2.3)

II.2.2. La teoría de juegos

En esta sección se muestran, a través de la Teoría de Juegos28

, las ventajas del

intercambio de votos sobre el supuesto de igualdad en las intensidades de preferencias

en un proceso de votación bajo mayoría simple. Se analizan dos juegos sencillos, en el

primero se restringen los pagos adicionales, en el segundo se permite el intercambio de

p

njas semejantes, es atravesado por un número de carreteras nacionales.

agos adicionales. Los pagos adicionales representan el intercambio de votos.

A. Juego de tres personas de suma constante y pagos adicionales restringidos. Por el

momento se dejará a un lado el intercambio de votos. Se considerarán los costos

y los beneficios de los votantes sin permitirles pagos adicionales.

Ejemplo [Buchanan (1980) p. 181] Un municipio habitado por tres granjeros,

con gra

Sin embargo, son carreteras de acceso limitado; se permite que los granjeros

entren a ellas sólo en las intersecciones con las carreteras locales. Las carreteras

locales son construidas y mantenidas por el municipio. El mantenimiento es

sencillo. A cualquier granjero que desee reparar una carretera concreta se le

permite presentar el tema al grupo para decidir en votación. Para facilitar el

cálculo, considérese que el costo de construcción es de $1 por carretera; éste es

también el presupuesto asignado para su mantenimiento. Si se gasta todo el

presupuesto en la primera carretera produciría un valor de beneficio de diez, en

la segunda, cinco, y en la tercera carretera, sólo uno.

28

La teoría de juegos es una base matemática para el estudio de la interacción humana, desde el punto de vista de las potencialidades estratégicas de los individuos y grupos [Shubik (1996) p.16].


Este juego puede normalizarse y ponerse en la forma de la función

característica29

:

i. v(1) = v(2) = v(3) = 0

ii. v(1,2) = v(1,3) = v(2,3) = 1

iii. v(1,2,3) =1

(1/2,1/2,0), (1/2,0 ,1/2), (0,1/2,1/2)

Ahora, si los miembros de una coalición ⎯vencedora⎯ de dos personas eligen

compartir sus pagos simétricamente, las tres imputaciones siguientes son

soluciones posibles:

Este conjunto de imputaciones se llama conjunto F. Sólo este conjunto satisface

los requisitos de Von Neumann y Morgenstern30

para la solución de juegos de n-

p

ersonas y puede, en un sentido restringido, ser denominado la solución.

Hay que señalar que el conjunto F incluye imputaciones que dominan la

imputación equitativa (1/3, 1/3, 1/3). Cualquiera de las tres imputaciones en F

domina la imputación equitativa con respecto a un número requerido de votantes.

La imputación equitativa puede estabilizarse sólo con el alejamiento significativo

de muchos individuos de la maximización de la utilidad. A medida que el grupo

total crece, las soluciones efectivas bajo las diferentes coaliciones de dos

miembros se debilitan.

29

Función característica. La piedra angular de la teoría de juegos cooperativos de n personas es la función característica, un concepto formulado por primera vez por John Von Neumann en 1928. La idea estriba en capturar en un solo índice numérico el valor potencial de cada coalición de jugadores [Shubik (1996) p. 128]. 30

Para conjuntos estables, un vector de ganancia domina a otro si es preferido por alguna coalición que pueda imponer su preferencial [Shubik (1996) p. 157].


Ahora, es necesario distinguir entre input o costos y output o valores de

beneficio (utilidad). Los últimos llegan a ser, en el mismo conjunto de

putaciones:

5, 2 2)

De las utilidades de la primera imputación se observa que si los votantes uno y

e la utilidad que esperarían si el presupuesto de un peso es

plicado para una sola carretera.

Una de las principale rar la importancia de

s preferencias, ello implicaría que cualquiera de las distintas combinaciones

ga una

c

B.

80) p. 188].

Supóngase la existencia del último esquema de beneficio mencionado; es decir,

si se fuera a gastar toda la subvención en cada carretera, las productividades

serían, respectivamente, $10, $5 y $1. La votación de la mayoría simple, con

im

( ½, 0), (5, 0, 1/2), (0, 2 ½, 1/

dos forman una coalición para obtener el presupuesto para sus carreteras, el

resultado es que el presupuesto se dividiría entre estas dos carreteras; por tanto,

obtendrían la mitad d

a

s conclusiones es que al no conside

la

podría ganar. Uno de los resultados posibles beneficiaría a las dos carreteras

menos productivas. Una segunda conclusión, inherente a la primera, es que el

votante perdedor quedaría en un descontento mayor porque pa

ontribución al gobierno por una cantidad equitativa de un tercio (de peso) y no

recibe beneficio alguno, ello produciría un costo externo.

Un juego de 3 personas de suma constante con pagos adicionales. Los pagos

adicionales pueden mejorar los resultados. Supongamos que existe libertad

completa para que los individuos hagan los pagos adicionales o compensaciones

que elijan [Buchanan (19

pagos adicionales completos, producirá un conjunto solución de imputaciones

como sigue:

(5, 5, 0), (5, 0, 5), (0, 5, 5)


En la primera imputación el individuo 1 obtiene toda la subvención gastada en la

reparación de su propia carretera, pero debe pagar al individuo 2 la mitad del

alor monetario de las ganancias netas por su apoyo político. En la segunda

imputación, los individ lugares. En la tercera

putación todas las reparaciones de carretera se llevan a cabo en la primera

a cabo la acción colectiva.

a, además de que las

inorías, en este caso los granjeros con posibles utilidades inferiores, podrían

Con es

II.2.3 L

El crite

dice qu

(1) tod

individuo mejora su situación sin que cualquier otro empeore. El criterio no establece

que cualquier cambio de una situa ción óptima de Pareto sea

v

uos 2 y 3 simplemente intercambian

im

carretera, donde la inversión es más productiva que en las otras carreteras, pero

los individuos 2 y 3 forman la mayoría política que obliga al individuo 1 a pagar

una compensación total por la reparación de la carretera que él asegura. A pesar

de que sólo su carretera está reparada, el individuo 1 no está en mejor situación

de lo que estaba antes de llevarse

Si se supone que el presupuesto de un peso para el mantenimiento de carreteras

es financiado por la aportación de un tercio –de peso- por cada uno de los

granjeros, se puede observar, de los resultados anteriores, que se tienen costos

externos para las coaliciones 1-2 y 1-3, pues el jugador perdedor no obtendría un

beneficio de los impuestos que le fueron retenidos por el gobierno. A pesar de no

ser del todo eficiente este resultado, se concluye que de cualquiera de las tres

coaliciones se llevaría a cabo la inversión más productiv

m

negociar su voto con el jugador con la posible utilidad mayor.

tos juegos se comprueba el alcance del intercambio de votos.

a optimalidad de Pareto

rio de Pareto tiene la siguiente interpretación con respecto a cambios sociales. Se

e un cambio es óptimo de Pareto si, en la transición de una situación a otra, bien

os los individuos de la sociedad mejoran su situación, o (2) por lo menos un

ción no óptima a una situa


un óptimo de Pareto. La regla describe las características de un cambio y no se refiere

directam

En la f

individ

un estado óptim bio de A a

nte de Pareto, pues

ambas partes mejoran su situación. Sin embargo, un cambio de A a D no es eficiente de

Pareto, pues Y empeora su situación en el proceso, pero el cambio representa una

ptima, a una posición D óptima de Pareto. Por otra

(1/2,1/2,0) (1/2, 0, 1/2) (0,1/2,1/2)

ente a las características de una situación o estado, antes o después del cambio.

Figura 1. Gráfica de la construcción Paretiana

igura 1, x y y representan diferentes estados de bienestar o utilidad para dos

uos. Cualquier punto a lo largo de la frontera Ym, Xm representa una situación o

o de Pareto. Supóngase una posición inicial A. Un cam

Utilidad de Y

Utilidad de X o

Ym

Xm

A

G

B

C

D

cualquier punto sobre la frontera entre B y C es claramente eficie

variación de una posición A no ó

parte, un cambio de A a G es óptimo de Pareto, aunque representa una variación de una

posición no óptima a otra.

En los juegos de la sección anterior se obtuvieron las imputaciones para el costo del

mantenimiento de carreteras como sigue:


Nótese que todas las imputaciones de F son óptimas de Pareto; es decir, no hay

imputaciones fuera del conjunto que dominen cualquier imputación en el conjunto para

la suma

Formalm

Xi = v(In), para toda i en In, donde I i l rendimiento

para un miembro del grupo en una imputación de solución y v(In) es la expresión de

rendimiento para tod como una coalición

talmente inclusiva. Si se considera la hipótesis de que la subvención se recibe de

lo puede interpretarse como una retirada del juego.

uo no se mantiene. El juego que utiliza la regla

e mayoría bajo estas circunstancias no es óptimo de Pareto. La imputación inicial en

los tres individuos, no hay cambios en las imputaciones en F que pudieran merecer la

aprobación de los dos individuos.

La condición requerida para que una imputación muestre optimalidad de Pareto es que

de las ganancias para todos los individuos sea por lo menos tanto como el grupo

total podrían ganar si los miembros actuaran como una coalición totalmente inclusiva.

ente, la optimalidad de Pareto se asegura por

v(1,2) = v(1,3) = v(2,3) = 1

v(1,2,3)= 1

n representa el grupo o coalición, X es e

l

os los individuos que actúan conjuntamente

to

fuentes externas, también se asegura que el juego será óptimo de Pareto. La condición de

la racionalidad del individuo se satisface;

V(i) < Xi para todos en In

Esta condición establece que nunca ningún individuo del grupo In recibirá menos por

estar en el juego, sin tener en cuenta si está o no en la coalición ganadora o perdedora,

de lo que recibiría si jugara solo contra todos los otros miembros del grupo. Aplicado al

problema particular, jugar so

Si se modifica el juego y se considera que los pagos provienen de una fuente externa,

la condición de la racionalidad del individ

d


este caso es (1/3, 1/3,1/3) y en cualquier imputación final después del juego un miembro

en In, se mantenga, es decir, mientras la suma de las

g

e muestra ahora gráficamente que en los juegos de votación de mayoría, cuando las

intensidades o utilidade s o simétricas, siempre se obtiene un

resultado óptimo de Pa lado, cuando las intensidades o las utilidades de los

gadores son diferentes o asimétricas, solamente a través del intercambio de votos

del grupo pasa a una posición menos preferida. De aquí que el cambio representado por

el juego mismo no es óptimo en términos de Pareto.

Sin embargo, la imputación de la solución continúa siendo óptima de Pareto mientras

la condición Xi = v(In), para toda i

anancias del individuo, en cualquier imputación de solución, sea tanto como lo que el

grupo total podría ganar actuando a través de una coalición totalmente inclusiva.

La simetría en los esquemas de beneficios

S

s de los jugadores son iguale

reto. Por otro

ju

completos se llegaría a un resultado óptimo de Pareto.

A

(0,2)

Figura 2. La simetría en los esquemas del beneficio

Posición de la mayoría

dominante

o

B

Posición de la minoría

l (1/3, 2/3)1

1 2

a1(0,11/2)a2

a3

(0,11/4)

(0,3/4)

A

(0,2)

Posición de la mayoría

dominante

o

B

Posición de la minoría

l (1/3, 2/3)1

a1(0,11/2)a2

a3

(0,11/4)

(0,3/4)

1 2


Se observa la figura 2 y se supone que la inversión pública en las tres carreteras es igual

y altamente productiva. Se supone que una inversión de $ ½ en cada carretera produce

u

de la

inoría del grupo está desplazado a un nivel de utilidad más bajo en el proceso del pago

s públicos beneficiosos para otros miembros

ambia necesariamente desde una

osición inicial no óptima a una posición óptima de Pareto, sin la introducción de pagos

dicionales.

ada proyecto de carreteras producirá, respectivamente, $1, $1/2, $1/4. El conjunto

lución llega a ser

(1,1/2,0) (1, 0,1/4) (0,1/2,1/4)

iempre que no existan pagos adicionales. Consideremos que no existen inversiones en

economía privada que sean más productivas que la inversión en la primera carretera.

i los individuos 1 y 2 forman una mayoría dominante, el grupo se desplazará al punto

1 en la figura anterior. Sí 1 y 3 forman la mayoría, al punto a2; si 2 y 3, al punto a3. En

inguno de estos casos la votación de la mayoría desplaza al grupo a la frontera de la

ptimalidad, que podría sólo alcanzarse si se hicieran todas las inversiones en la primera

arretera.

n beneficio de un peso. En este caso el conjunto F es {(1, 1, 0),(1, 0, 1),(0, 1, 1)},

representado en la figura como el punto A. La decisión de la mayoría tiende a cambiar el

grupo hacia el punto A, que está en la frontera de Pareto. El juego de la regla de la

mayoría, como se juega realmente, no es óptimo de Pareto, pues el miembro

m

de los impuestos para apoyar los proyecto

del grupo social. Sin embargo, en términos de expectativas, el juego es óptimo bajo la

condición de que, las reglas sean justas.

Nótese, sin embargo, que a esta conclusión se llega sólo cuando se supone simetría en

los esquemas de beneficio para todos los individuos. Si no se mantiene esta hipótesis, la

toma de decisiones según la regla de la mayoría no c

p

a Con el objeto de ilustrar este punto, se supone que la inversión de $1/2 en

c

so

S

la

S

a

n

o

c


Cuando los beneficios son asimétricos, la frontera se alcanza sólo si se permite que

o para esquemas de beneficios asimétricos

L

,0). Si las decisiones colectivas afectan a la disposición de los

cursos económicos, y si los recursos se agotan en tiempo finito, el poder de la toma de

decisiones sobre cualquier d escaso. Las decisiones se

onvierten en irrevocables una vez tomadas.

e exige consenso pueden ser sumamente costosos, en términos de tiempo,

recursos o éticamente cuestionables. El criterio de Pareto es deficiente en ese sentido.

tengan lugar pagos adicionales completos. En el ejemplo, la optimalidad de Pareto se

alcanza, después de los pagos adicionales, en el conjunto solución:

(1,1,0) (1,0,1) (0,1,1)

Si se permiten pagos adicionales, el primer individuo puede pagar a su socio en la

coalición la mitad de sus utilidades; es decir, si se invirtiera un peso a su predio

obtendría una utilidad de dos pesos, lo cual compartiría con el miembro de su coalición.

Conclusiones de la optimalidad de Paret

a introducción de pagos adicionales completos sirve para crear un derecho de

“propiedad” medible sobre el voto de cada individuo, que representa su poder de

decisión colectiva. Si este poder se puede negociar (si caracteriza un precio o valor de

mercado), debe estar presente algún elemento de escasez. En temas específicos, como

los discutidos en la escasez de poder en la toma de decisiones es evidente. Una decisión

puede tomarse sólo por una mayoría efectiva. La función de rendimientos agregados se

reduce a la forma (1

re

isposición de los recursos es

c

Se ha demostrado que sólo si se introducen pagos adicionales hay seguridad de que la

toma de decisiones empleando la regla de la mayoría conduce a posiciones en la frontera

óptima de Pareto. Además de la aseveración anterior, Buchanan y Tullock [Buchanan

(1980) p. 221] demuestran que el espectro en las reglas de decisión, desde la dictadura

hasta la unanimidad, cumple los requisitos de Von Neumann y Morgenstern, para una

solución, cuando se permiten pagos adicionales completos. Los costos que acarrea un

proceso qu


II.3 Neoinstitucionalismo y sistemas de comités

II.3.1 El Neoinstitucionalismo

Diversos autores han considerad mo la parte central del análisis

olítico, económico y social. El nuevo “institucionalismo” considera a la Historia como

ducen la incertidumbre de los entes sociales que carecen de información a priori sobre

stas

2

s;

abren la posibilidad de diseñar y operar organizaciones económicas y sociales; son

o a las instituciones co

p

un proceso de cambio institucional continuo en el que, desde la división más elemental

del trabajo hasta la constitución de los Estados modernos, se han establecido cuerpos

cada vez más complejos de rutinas de comportamiento, o reglas del juego. Las reglas

re

el comportamiento de otros agentes. La repetición durante periodos prolongados de e

rutinas constituye el quehacer de las instituciones. El Neoinstitucionalismo ha

contribuido a desarrollar una visión sofisticada del Estado, trata de explicar las relación

entre las instituciones, el mercado y los agentes económicos [Ayala (1996) p. 319].

Las instituciones establecen reglas que condicionan la actividad social; y el conjunto

de instituciones limitan las posibilidades de intercambios, ya sean económicos, políticos

o sociales. El marco jurídico contiene a las instituciones relevantes, entre ellas destacan:

1. Los Derechos de Propiedad. Los derechos de propiedad son probablemente las

instituciones más relevantes en lo que se refiere a la asignación y uso de los recursos

disponibles.

. Los Contratos. Los contratos son una institución relevante que puede promover o

bloquear la cooperación en el intercambio; se trata de una institución a través de la

cual se especifican el tipo de derechos de propiedad que pueden transferirse y en que

términos;

La eficacia para aplicar las instituciones depende del poder coercitivo del Gobierno, lo

que determina el comportamiento y conducta de los individuos.

Las instituciones restringen el comportamiento racional y egoísta de los individuo


medios pa és de la

egociación colectiva.

s instituciones determinan el nivel de los costos de

transacción. Los costos de transacción comprenden: (a) las negociaciones de los

an a

c

n el interés y por ello es desapasionada y calculadora. El homo-economicus es

E

la t ones, lo mismo que las percepciones subjetivas (modelos o teorías) que

obv

fun

la n vez de ello incorporan criterios como el altruismo o limitaciones

utoimpuestas que modifican sustancialmente los resultados de sus decisiones.

en las cosas. En esas

c

ra emprender acciones participativas en la elección social a trav

n

La eficiencia y eficacia de la

contratos y las acciones colectivas, (b) la preservación, vigilancia y cumplimiento de los

derechos de propiedad y (c) la organización del intercambio.

En palabras de Douglass C. North:

“Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, los

constreñimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la

interacción humana. En consecuencia, éstas estructuran incentivos en el intercambio

humano, ya sea político, social o económico. El cambio institucional delinea la forma en

la que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el

cambio histórico” (2001 p.13).

La Economía Neoclásica sustenta que los actores sociales son racionales y llev

abo sus elecciones con una concepción maximizadora sobre las ganancias. Esta idea

subraya que lo económico está asociado con la obtención del máximo beneficio [Hobbes

(2001) p. 33]. La Teoría Neoclásica supone que la conducta económica se fundamenta

e

interesado, esto es, racional.

l procesamiento de información subjetiva e incompleta juega un papel sustantivo en

oma de decisi

se usen para explicar el mundo. Como lo señala Douglass North (2001 p. 31), resulta

io que la conducta humana es más compleja de lo que suponen los modelos de

ción utilitaria individual; en la realidad los hombres no maximizan en todos los casos

riqueza, e

a

En la realidad no existen acciones aisladas cuyos fines y medios puedan ser

anticipados; sólo en la práctica se puede saber cómo suced

ondiciones, una acción es "racional" si es coherente con una “manera de hacer las


cosas” [North (2001) pp. 55-58]. La acción frecuentemente se basa más en la

identificación del comportamiento apropiado que en un cálculo de beneficios esperados

d

evita tener que pensar en

ones complejas. Las soluciones provienen de una

e

rativa cuando los individuos interactúan repetidamente,

c

esto es,

p

e opciones alternativas. En la vida cotidiana los individuos actúan como si siguieran

reglas; saben cómo hacer las cosas y ese saber incluye experiencias prácticas,

experiencias reflexivas y orientaciones normativas.

La existencia de instituciones y rutinas de comportamiento

muchos problemas o tomar decisi

structura de intercambio institucionalizada, de manera que se reduce la incertidumbre.

Pero un comportamiento gobernado por reglas no necesariamente es trivial o irracional.

La conducta acotada por reglas puede ser profundamente reflexiva. Las reglas pueden

reflejar lecciones complejas de la experiencia acumulada, y el proceso a través del cual

se determinan y aplican las reglas apropiadas implica inteligencia y deliberación. [North

(2001) pp. 99].

En las relaciones entre individuos existen incertidumbres que provienen de la

información incompleta sobre la conducta y las preferencias de otros individuos:

“Es difícil sostener la cooperación cuando el juego no se repite (o cuando el juego es

final), cuando falta información sobre los demás jugadores o el número de ellos es muy

elevado. Estos extremos polares reflejan de hecho contrastes en la vida real. En general,

observamos conducta coope

uando tienen mucha información reciproca, y cuando el grupo esta caracterizado por

pocos participantes” [North (2001) p.24].

Las instituciones pueden ser muy inadecuadas o estar muy lejos de lo óptimo, en

cualquier sentido del término. Esto se debe a que las limitaciones en la información y en

el conocimiento del entorno obstaculizan necesariamente la racionalidad humana [North

(2001) pp. 43, Ayala (1996) p. 324-328]. El proceso de reproducción social ha generado

dos tipos de reglas 1) de las que establecen restricciones de carácter informal,

rácticas sociales en términos de información socialmente transmitida y que forman

parte de la cultura y 2) las normas formales jerárquicamente ordenadas que constituyen

el Derecho.


“La diferencia entre limitaciones informales y formales es de grado. Imaginemos un

continuum de tabús, costumbres y tradiciones en un extremo y en otro, constituciones

escritas. La marcha larga y dispareja, de tradiciones y costumbre no escritas a leyes

escritas ha sido unidireccional, conforme nos hemos movido de sociedades menos

complejas a más complejas, y está claramente relacionada con la creciente

e

ales pesan más y determinan el sentido de las reglas formales. Una

m

p. 54,

A

as de elección de estrategias y, por tanto, la

in

specialización y división del trabajo asociadas a las sociedades complejas” [North

(2001) p. 66].

En las sociedades contemporáneas donde predominan los mercados complejos

coexisten los dos tipos de reglas (las informales o tradicionales, y las formales o

escritas). Por ello, los regímenes políticos son una combinación intrincada de

restricciones y obligaciones que permiten el intercambio complejo entre los humanos.

Sin embargo, el carácter de las obligaciones formales puede diferir; en algunos casos las

prácticas inform

isma norma jurídica puede tener implicaciones diversas de acuerdo con el conjunto de

prácticas socialmente aceptadas que subsisten en una sociedad [North (2001)

yala (1996) p. 363].

Para North (2001 pp. 99-109), las organizaciones son espacios que proporcionan una

estructura a la acción humana y le permiten cumplir su papel en la división social del

trabajo. Las organizaciones funcionan a partir de rutinas repetidas que evitan tener que

definir cada vez el comportamiento que hay que seguir frente a los conflictos. La

existencia de rutinas reduce los problem

certidumbre en la acción de la organización. La capacidad de estas rutinas para

predecir eficazmente situaciones que el medio ambiente presenta a la organización les

otorga carácter institucional. En este sentido, son organizaciones las empresas, los

partidos políticos, el Congreso, las universidades y los aparatos burocráticos, entre otros.

La relación entre una institución y las organizaciones de su entorno tiende a perpetuar

arreglos “ineficientes” que se reproducen por inercia durante largos periodos y

desarrollan gran capacidad adaptativa.


“A lo largo del tiempo las instituciones ineficientes son descartadas en tanto que las

eficientes sobreviven, por lo cual hay una evolución gradual de formas más eficientes de

organización económica, política y social “ [North (2001) p.121].

La modificación del escenario institucional no siempre interesa a los actores, quienes

pueden preferir cambiar sus estrategias para obtener recompensas dentro del mismo

conjunto de reglas del juego. La posibilidad de alterar el entorno institucional puede no

estar a su alcance debido a limitaciones en sus recursos. Los actores realizan juegos

it

que un resultado es desventajoso para ellos, no necesariamente

tr

erados y entrelazados, entre los cuales se encuentra el cambio institucional [North

(2001) p.110]. Dado que la esperanza de vida de las instituciones es mucho mayor que la

de las políticas concretas, tanto las consecuencias de determinada opción institucional

como la incertidumbre que dicha opción acarrea son elementos mucho más importantes

en el cálculo de las preferencias para modificar la estrategia o involucrarse en un juego

de cambio institucional.

Los cambios institucionales pueden tardar mucho tiempo. Esto frecuentemente crea la

impresión falsa de estabilidad o evolución lenta de las instituciones. Una vez que los

actores políticos ven

atan de modificar las instituciones políticas existentes. Por el contrario, continuan

trabajando dentro del mismo marco institucional, con la expectativa de que en la

siguiente ocasión las condiciones externas trabajarán a su favor. Sólo después de una

serie de fallos, una institución comenzará a ser cuestionada. Sin embargo, toma tiempo

construir coaliciones políticas en torno a nuevas soluciones institucionales.

Las instituciones no deben ser consideradas solamente restricciones heredadas que

limitan la acción de los actores; también son objeto de cambios a partir de la actividad

humana. Las instituciones son el marco que limita y da certidumbre a la acción humana

y el objeto de su actividad. Las reglas del juego institucional son endógenas y, por tanto,

modificables.

Según North, existe un movimiento orientado hacia una mayor eficiencia de los

entramados políticos:


“La evolución de la política desde los gobiernos individuales absolutos a gobiernos

democráticos es concebida típicamente como un paso hacía una mayor eficiencia

política. En el sentido en que el gobierno democrático da un porcentaje cada vez mayor

a

a priori sobre el comportamiento de otros políticos. La

re

e reducir los

c

damental. Pero, como sucede en el intercambio económico, los costos de

, las instituciones políticas celebran contratos de cooperación.

Reducen la incertidumbre mediante una estructura estable de cambio. El resultado es un

l acceso del pueblo al proceso de toma de decisiones políticas, elimina la capacidad

caprichosa del gobernante para confiscar riquezas; y desarrollar un cumplimiento

obligatorio por un tercero, de contratos con un poder judicial independiente de lo cual

resulta sin duda un avance hacia una mayor eficiencia política. Pero sería erróneo

afirmar que el resultado son mercados políticos eficientes en el mismo sentido que

damos a los mercados económicos eficientes.”. [North (2001) p.72].

Los sistemas políticos de un país establecen cuerpos cada vez más complejos de

rutinas de comportamiento, o reglas del juego, como el caso de la toma de decisiones al

interior de los Congresos. Las reglas reducen la incertidumbre de los políticos que

carecen de información

petición durante periodos prolongados de estas rutinas constituye el quehacer de las

instituciones.

Los trabajos de Buchanan y Tullock, publicados en 1962, se centran en el intercambio

de votos llamado logrolling. Significa el reconocimiento de una forma mediante la cual

los legisladores pueden lograr acuerdos que faciliten el intercambio. Dan por hecho que

todas las utilidades (inputs) y las necesidades son conocidas anticipadamente; (parece

que no cambian en el tiempo). Los intercambios surgen porque la legislación sólo se

puede crear mediante compromisos previstos para el futuro. Con objeto d

ostos de negociación ha sido necesario idear un conjunto de arreglos institucionales que

permitan el intercambio de temas, ello resuelve el problema de medir y hacer obligatorio

el intercambio de derechos.

En este intercambio es importante el autocumplimiento, y en tratos repetidos el

prestigio es fun

medición y cumplimiento hacen que el autocumplimiento no sea efectivo en muchas

situaciones. Por tanto


si

II

os intereses en un sistema legislativo? ¿Cómo se fuerzan y se logran los

c

a NEO [Weingast (1988) pp. 132-163]:

stema complejo de estructuras de Comité que involucra reglas formales y métodos

informales de organización. La evolución de esta estructura en el Congreso de los

Estados Unidos se describe en el estudio de Barry Weingast y William Marshall titulado

“The Industrial Organization of Congress” (1988).

Aunque se reconoce que el Neoinstitucionalismo no ha desarrollado todavía los

instrumentos que permitan medir el impacto de las instituciones en la economía, se

admite como una perspectiva analítica que permite encontrar respuestas a las preguntas

que las teorías convencionales no han podido responder con claridad.

.3.2 Sistema de comités

El trabajo de Weingast y Marshall (1988) fundamenta, bajo la idea de la nueva economía

de las organizaciones (new economics of organizations, NEO), la teoría de las

transacciones de costos en el Congreso. Plantea las siguientes preguntas: ¿Cuán

múltiples son l

onvenios, cuando estos están en función del tiempo?

El sistema de Comités (Comisiones en el caso de México) es un sistema de

intercambio institucionalizado que disminuye problemas inherentes a la información

imperfecta y costos de transacción en las negociaciones legislativas. Estas instituciones,

no son mecanismos en mercados de intercambio, como el caso del intercambio de votos.

En lugar de ello originan una influencia que proviene de los derechos de propiedad

establecidos sobre los mecanismos de la agenda, es decir, los medios por los cuales se

presentan alternativas a cambio de votos. Weingast y Marshall proporcionan los

siguientes puntos básicos par

A. Las instituciones de una legislatura existen para reducir los costos de

contratación, el Congreso producirá en el legislador incentivos y crearán

estructuras gubernamentales (comités) que disminuyan el oportunismo y

conformen compromisos creíbles.


El costo para el cumplimiento de contratos proviene de: 1) problemas de

observancia o monitoreo para verificar el cumplimiento de lo convenido, y 2)

contratos incompletos que no pueden anticipar todas las contingencias futuras.

B. Los comités existen por tres razones; la primera es 1) el aprovechamiento del

que 3) el comité

maximiza el poder de una Cámara, es decir, se establece una competencia entre

obtener una mayor reputación, lo que le permite a alguna de

las Cámaras someter a la otra a la opinión pública [Groseclose (2000) p. 1].

E

enios están en los

to crea problemas de información privada y

dilemas morales.

conocimiento de legisladores que están especializados en áreas políticas. Esto

fortalece la utilidad implícita y explícita del logrolling para la distribución de

beneficios; la segunda razón es que 2) resuelve dilemas colectivos a través de

comités dominados por partidos políticos; y la tercera es

las Cámaras, para

En las ideas anteriores se asume que los legisladores están interesados en la reelección

(que en el caso de México, no existe de manera consecutiva) para intentar proporcionar

beneficios a sus representados. Los legisladores necesitan soportar su trabajo legislativo,

por lo tanto buscarán liderar el intercambio y la cooperación.

xisten dos problemas básicos que dificultan la cooperación, ambos conciernen a

contingencias o fallas de contrato [Weingast (1988) p. 134]:

1. Inexistencia de beneficios contemporáneos: Cuando los legisladores realizan

un trato, cada parte no recibe necesariamente beneficios en el mismo periodo

de tiempo. Existe un lapso de tiempo para que un grupo traicione antes de que

se otorgue el beneficio.

2. Inexistencia de intercambios simultáneos: Muchos conv

programas o proyectos de ley que no se aprueban por votación en un mismo

momento. Un partido político puede traicionar a su contraparte del convenio

sí, la percepción del público sobre los temas intercambiados o los convenios

pactados no le son favorables. Es


La teoría

asume qu

bajo

impacto

todos lo

realidad

Los ju

compens

legislativ

inexisten os.

P

tres supuestos [Weingast

988) p. 139]:

dos dentro de sus distritos.

2. Los partidos políticos no imponen límites sobre el comportamiento de sus

rep

3. La

pro

de unto no lo desea.

El Sistema

Los comit

asume que

163]:

de Buchanan y Tullock del intercambio de votos [Buchanan (1980) p. 179]

e los legisladores ofrecen votos sobre temas que tienen un impacto marginal

sobre sus distritos, en intercambio por votos sobre temas que producen un alto

marginal en los mismos. Esta teoría no es del todo adecuada porque asume que

s programas o propuestas de ley y los pagos son conocidos a priori; en la

existe incertidumbre en ambas situaciones.

egos repetidos, como es el caso de las decisiones por votación, pueden

ar los problemas anteriores; pero no es suficiente si se trata de situaciones

as, pues tienen un alto impacto en la toma de decisiones, debido a la

cia de beneficios contemporáneos e inexistencia de intercambios simultáne

or lo tanto, una institución legislativa, como el sistema de Comités, buscará disminuir

el impacto de estos dos problemas en juegos repetidos.

El modelo legislativo de Weingast y Marshall descansa sobre

(1

1. El Congreso representa los intereses políticos localiza

resentantes legislativos.

regla de mayoría es una limitación esencial. La regla de mayoría sirve como

tección a la Cámara, es decir, ningún Comité puede extraer un gran beneficio

la Cámara, sí ésta en conj

de Comités legislativos:

és son el mecanismo clave para asegurar las ganancias de la negociación. Se

opera de acuerdo con las siguientes condiciones [Weingast (1988) pp. 141-


1. Fuentes de poder y valor del comité: Los comités están compuestos de un

posiciones del comité: Existe un

asigna a alguien a través de un

sistema de negociación.

de antigüedad se deben contemplar varias reglas [Weingast (1988)

.150]: (a) existe dentro de las Cámaras de una manera informal o formal; sin embargo,

ins

sen

el com ntigüedad total en el servicio a la Cámara; (c) la

ant

Cámar

dentro neralmente desde el interior de los

omités [Weingast (1988) p.152], [North (2001) p. 71]:

la agenda de trabajo), en lugar del intercambio de votos. El acceso estricto a

la agenda de trabajo del comité substituye contingencias inciertas ocasionadas

número específico de legisladores. Cada comité tiene (a) un subconjunto

específico de políticas, (b) el derecho de monopolio para elaborar alternativas

para superar el status quo con la votación en el pleno, (c) las propuestas

necesitan una mayoría de votos en contra del status quo para llegar a ser

reformas de ley.

2. Sistema de derechos de propiedad en las

sistema de antigüedad donde (a) un miembro mantiene su posición tanto

tiempo como él considere, (b) las posiciones de liderazgo son asignados por

antigüedad, (c) los derechos a las posiciones no pueden ser vendidos o

comercializados.

3. Mecanismo de intercambio sobre derechos del comité: Cuando un miembro

deja el comité, su lugar queda vacante y se

Para el sistema

p

titucionalizarlo permite al legislador conocedor acceder a su reelección, lo que otorga

tido de continuidad al proceso legislativo; (b) la antigüedad sólo se considerará para

ité en cuestión, no de la a

igüedad que tampoco se considera es el tiempo que el legislador haya servido a otra

a (si es que se considera un sistema bicameral). El sistema de antigüedad actúa

de un sistema de negociación que se origina ge

c

1. Los legisladores hacen cumplir convenios mediante un intercambio de

influencias institucionalizado sobre derechos relevantes (calendarización de


por la inexistencia de beneficios contemporáneos y de intercambios

simultáneos.

Para ciertos temas en lugar de comprar votos los legisladores usan recursos

escasos en los puestos de liderazgo para ejercer control sobre la agenda de

trabajo, por lo que pueden celebrar acuerdos en forma anticipada.

En lugar de ofre

2.

3. cer votos los legisladores hacen ofertas legislativas a sus

4.

lugar de aquellos que no lo son.

anera que las

preferencias de la mayoría cambien.

lección. Existen evidencias que

muestran que el conjunto de asignaturas del comité es como un proceso de

2.

partidos políticos para acceder a los asientos en un comité asociado con áreas

en temas valiosos para ellos.

Las coaliciones son valiosas para incluir miembros en un comité, pues buscan

negociar dentro de comités los temas que son más valiosos para sus

propósitos que en

5. Los pequeños cambios circunstanciales no inciden automáticamente en

cambios en la ley. Para que exista un cambio en la ley, las opiniones de los

miembros de un comité deben ser substanciales de m

6. El Sistema de Comités coacciona el comportamiento en cada comité de

manera subjetiva en las propuestas que se deben dictaminar por regla de la

mayoría en el pleno.

Weingast y Marshall dicen que este modelo produce los siguientes resultados (1988

p.155):

1. Bajo un sistema de antigüedad el proceso de asignación de asientos en los

comités opera como un mecanismo de autose

optimización que mapea miembros de la Cámara en comités que son valiosos

para los legisladores.

Los Comités no son representativos de una legislatura completa. En su lugar

son “posicionadores de preferencias”. Los comités están integrados por


quienes están significativamente arriba del promedio en cuanto a la intensidad

de preferencia sobre los temas que conciernen al mismo comité. Les siguen

3.

Este argum

instituciones son creadas para resolver problemas de incentivos [North (2001) p.72]. En

una gisl

estructura

que motiv votos, los legisladores

intercambi

impacto o

mecanismo

institucion ado en cada sesión legislativa.

W gas

intercambi

adicional s políticas bien definidas. Esta influencia proviene de los

erechos de propiedad establecidos sobre los mecanismos de la agenda, es decir, los

l sobre políticas particulares institucionaliza una pauta específica de

tercambios. Cuando los tenedores de asientos en comités son precisamente los

ind uos

elección d

un sistema

no necesit

sujeto a m plimiento” [Weingast y Marshall (1988) p.157].

los grupos interesados medianamente en los temas del Comité.

Los miembros del Comité reciben cantidades desproporcionadas de

beneficios de los programas en su jurisdicción.

ento es similar a la integración vertical en juegos económicos, donde las

le atura, el problema de intercambio de temas emerge porque no hay una

para el intercambio. Las instituciones del sistema de Comités son el medio

a el intercambio. En lugar del intercambio de

an derechos para tener influencia adicional sobre los temas con mayor

valor para ellos. Esto ocurre porque hay derechos de propiedad sobre los

s para la conformación de la agenda, y porque el sistema es

alizado, así que, no puede ser renegoci

ein t y Marshall comentan: “En vez de intercambiar votos los legisladores

aron derechos especiales que permitían al tenedor de ellos una influencia

obre jurisdicciones de

d

medios por los cuales se presentan alternativas a cambio de votos. La influencia

adiciona

in

ivid que pujarían por votos sobre estas cuestiones en un mercado de votos, la

e políticas en un sistema de comité es similar, paralela a la que se presenta en

de intercambio más explícito. Pero como el intercambio es institucionalizado,

a ser renegociado en cada nueva temporada de sesiones legislativas, y está

enos problemas de cum


Conclusion

El sistem

reelección dad para las

pos nes

cumplimie a oportunidad de agendar los

mas que considera de mayor relevancia, poniéndolas a consideración del Congreso en

es

a de comités de Weinsgast y Marshall (1988) bajo la posibilidad de la

consecutiva de legisladores y con un sistema de antigüe

icio de liderazgo en los mismos comités, reduce la incertidumbre sobre el

nto de los convenios, pues el legislador tendría l

te

el momento en que las condiciones de cooperación sean adecuadas, además de que este

intercambio puede suceder a lo largo de varias sesiones del pleno, incluso de varias

legislaturas. El legislador al tener la posibilidad de continuar una carrera parlamentaria,

tendría mayores incentivos para negociar los intercambios políticos, el cabildeo entre los

legisladores sería mucho más frecuente, y mucho más enriquecedor, pues el legislador

interesado en seguir una carrera parlamentaria se convertiría en un experto de los temas

en que se ocupa un comité.

55

III. Propuesta para las reglas de toma de decisiones en el Congreso Mexicano

El diseño de reglas para toma de decisiones en los órganos legislativos plantea un

problema complejo. En este capítulo se examinan las reglas de decisión del Congreso

Mexicano y se proponen algunas modificaciones. Es pertinente aclarar que estos

mecanismos de decisión colectiva están establecidos dentro de la Constitución31

y de

alguna manera expresan la desconfianza de los ciudadanos hacia sus representantes. El

capítulo se divide en tres secciones. En la primera se describen las variables

constitucionales a partir de los conceptos de Buchanan y Tullock (1980); en la segunda

se describen las propuestas de Giovanni Sartori (1994) y del Consejo General del IFE

(2003). Finalmente se elaboran dos propuestas, la primera se fundamenta en la Teoría

del Intercambio de Votos de Buchanan y Tullock (1980), la segunda, en el

Neoinstitucionalismo de Douglass C. North (2001) y el Sistema de Comités de Weingast

y Marshall (1988).

III.1 Variables constitucionales en el Congreso Mexicano En esta sección se estudian las variables constitucionales (descritas en el capítulo II) en

el Congreso Mexicano. El análisis permite observar las variables susceptibles de cambio

en las reglas de decisión en el Congreso con el fin de generar consensos por medio de la

concertación política.

31

Constitución (ciencia política), ley fundamental, escrita o no, de un Estado soberano, establecida o aceptada como guía para su gobernación. La constitución fija los límites y define las relaciones entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial del Estado, estableciendo así las bases para su gobierno. También garantiza al pueblo determinados derechos. Encarta 2001. Microsoft Las constituciones son solo las formas Estatales en que somos libres porque somos gobernados por leyes y no por hombres [Sartori (1994) p.212]. De esta manera se expresa la desconfianza mutua entre los ciudadanos.

PROPUESTA PARA LAS REGLAS DE TOMA DE DECISIONES EN EL CONGRESO MEXICANO

56

La C de

organ

onstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como forma

ización del Estado Mexicano la de una república32

representativa, democrática y

federal.33

La forma de gobierno del Estado Mexicano tiene como base el principio de

división de competencias entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los cuales

se consideran instancias de autoridad diferenciada.34

El poder legislativo está

representado por el Congreso de la Unión, que reúne la Cámara de Diputados y la

Cámara de Senadores.

III.1.1 Elección de los miembros del Congreso de la Unión y de la Presidencia de la

República

Conforme a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el

titular del Poder Ejecutivo (Presidente de la República) y los integrantes del Legislativo

(diputados y senadores) son designados por la vía electoral. Es la única fuente

jurídicamente válida 35

, reconocida y legítima para la integración de estos poderes.

La Constitución especifica los requisitos que deben satisfacer los candidatos a

diputados o senadores federales en cualquiera de sus modalidades, así como el

ordenamiento jurídico en materia electoral.36

32

Res-pública significa “la cosa pública”. La república, que es la forma de un Estado, llama a la democracia, que es la forma de un gobierno, pero no la exige. La república contemporánea supone una constitución, unas leyes; y una nación es la forma adecuada al Estado-nación. [Ikram (2000)]. 33

Fuente: Congreso de la Unión, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ttp://www.cddhcu.gob.mx h

34 Descripción del sistema electoral presentada en la página de Internet del Instituto Federal Electoral

(IFE). http://www.ife.org.mx 35

Fuente: Congreso de la Unión, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos http://www.cddhcu.gob.mx 36

Artículo 55 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos


57

III.1.2 Base de representación del Congreso de la Unión y de la Presidencia de la

República

Conforme con lo dispuesto en la legislación electoral, vigente para la integración de los

órganos de representación popular a nivel nacional, se utilizan los siguientes principios

de elección:37

Mayoría relativa: el candidato o fórmula de candidatos que obtenga el mayor número

de votos sobre el total emitido en la elección correspondiente, accede directamente al

cargo de elección en juego. Por este principio se elige al Presidente de la República, a

ción proporcional: los cargos se distribuyen entre los candidatos registrados

Principio de primera minoría: se asigna una posición en el Senado por cada una de las

d ato o

fó


Diputados de mayoría relativa. La elección de los 300 diputados federales por el

principio de la mayoría relativa se realiza en igual número de distritos uninominales. La

distribución de los 300 distritos entre las 32 entidades federativas se determina de

uerdo con el porcentaje de la población que reside en cada una de ellas respecto al

federativa

300 de los 500 diputados y a 64 de los 128 senadores.

Representa

en función del número de votos obtenidos por cada partido político con relación al total

de votos emitidos. Por este principio se eligen 200 de los 500 diputados y 32 de los 128

senadores.

32 entidades federativas. Este principio establece que el cargo es asignado al can id

rmula de candidatos del partido político que ocupa el segundo lugar por el número de

votos obtenidos en la demarcación territorial de que se trate.

ac

total nacional. Para ello se considera los resultados del censo de población y vivienda

ad (que en México se realiza cada diez años.) La representación de una entid

37

Fuente: Instituto Federal Electoral, Sistema Electoral Mexicano http://www.ife.org.mx


58

no puede ser menor de dos diputados de mayoría; debe comprender cuando menos d

distritos uni

os

nominales38

.

putados. Para que un partido político pueda

participar en la elección de diputados por

inar candidatos o alterar su

Diputados por representación proporcional. La elección de los 200 diputados por el

principio de representación proporcional se realiza dividiendo el territorio nacional en

circunscripciones plurinominales. En la actualidad existen cinco circunscripciones

plurinominales, en cada una se elige a 40 di

el principio de representación proporcional

debe acreditar que ha registrado candidatos a diputados por el principio de mayoría

relativa en cuando menos 200 de los 300 distritos uninominales. Las listas regionales

son cerradas y bloqueadas, los electores no pueden elim

orden de presentación.39

Una vez realizados los comicios, los partidos políticos contendientes tienen derecho a

participar en la asignación de diputaciones de representación proporcional si obtuvieron

por lo m

ayor proporcionalidad en la relación votos-escaños. Establece que un partido político

⎯por ambos principios⎯ que represente un

enos el 2% del total de la votación emitida para las listas regionales de

candidatos en las cinco circunscripciones plurinominales. La Constitución dispone que

ningún partido político tenga más de 300 diputados por ambos principios. La reforma

aprobada en 1996 incorporó a la Constitución una disposición orientada a garantizar una

m

no puede tener un número de diputados

porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos el porcentaje de la votación

nacional obtenida.40

La Constitución prevé como caso excepcional a la aplicación de esta base, cuando un

partido político obtenga, por sus triunfos de mayoría relativa en distritos uninominales,

un porcentaje de escaños sobre el total de la Cámara superior a la suma del porcentaje de

su votación nacional emitida mayor que el 8%. Es el único caso en que no aplica la

disposición de referencia.

38

Fuente: Instituto Federal Electoral, Sistema Electoral Mexicano ://www.ife.org.mx http

39 Loc. cit.


59

Los principios de pluralidad y proporcionalidad en la integración de la Cámara de

Diputados quedan asegurados, en primer término, por el límite máximo de

re

E

lurinominal de cobertura nacional.41

presentación de la fuerza de mayoría. En ningún caso puede ser superior al 60% de los

escaños y tampoco el nivel de sobrerrepresentación de un partido político puede ser

superior al 8% en la relación votos-escaños. Ningún partido político puede tener una

mayoría calificada de dos tercios en la Cámara de Diputados (333) requerida para

introducir cambios o adiciones a la Constitución. Desde 1993 toda reforma

constitucional debe ser resultado de un proceso de concertación y acuerdo

pluripartidista.

Cámara de Senadores

n la reforma constitucional de 1996 el procedimiento de integración del Senado de la

República también fue objeto de modificaciones. Aunque se mantuvo en 128 el número

total de senadores (disposición incorporada en 1993), se alteraron significativamente los

principios para su elección, especialmente por el hecho de que por vez primera se

introdujo el principio de representación proporcional.

El principio de representación partidaria de las 32 entidades federativas, que había

caracterizado la conformación del Senado, dejó de aplicarse. Ahora sólo 96 de los 128

senadores se sujetan a este principio, en tanto que los 32 restantes son electos por el

principio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una

sola circunscripción p

A

inoría, es decir, a la fórmula de candidatos que encabece la

lista del partido político que ocupe la segunda posición por el número de votos obtenidos

demás de que la representación partidaria de las entidades federativas se aplica sólo a

96 de los 128 senadores, al corresponder a cada una de ellas la elección de tres senadores

se tiene que dos de ellos deben ser elegidos en cada entidad federativa según el principio

de votación mayoritaria relativa (anteriormente eran tres), en tanto que el tercero debe

ser asignado a la primera m

40

Loc. cit. 41

Loc. cit.


60

en la entidad de que se trate (esta fórmula fue incorporada por la reforma constitucional

de 1993).42

Finalmente, a partir del año 2000 (de acuerdo con el mandato reincorporado

en 1993) la Cámara de Senadores se debe renovar completamente cada seis años.43

III.1.3 Grado de representación en el Congreso de la Unión.

De acuerdo con el Censo General de Población y Vivienda 2000 la población en México

fue de 97, 483,412 habitantes; por tanto, el grado de representación quedó de la siguiente

manera:

Cámara de diputados: 500 / 97, 483,412 = 5.129 x 10-6

de senadores: 128 / 97, 483,412 = 1.313 x 10-6Cámara

Las relaciones anteriores indican la proporción de la población que lleva a cabo las

negociaciones para reformas de ley en las diferentes Cámaras.

Un resultado de Teoría de juegos [Buchanan (1980) p. 253] es que los costos de

negociación44

se incrementan cuando la proporción de la población representativa

aumenta, y viceversa. Sin embargo, se debe considerar que esta regla se refiere a un

grado de representación democrática; por tanto, a mayor número de representantes se

tiene una mayor representatividad teórica.45

Bajo estas consideraciones de factibilidad y

eficiencia se debe determinar el número de legisladores para el Congreso. Esto es difícil

de calcular y, de acuerdo con los objetivos de este estudi , no o se propone ningún cambio

en la conformación de integrantes del Congreso.

42

Loc. cit. 43

Loc. cit. 44

[Buchanan (1980) p. 125] Los costos de negociación, son aquellos que se derivan de evaluar los pros y los contras de un tema para luego alcanzar una decisión. También son llamados costos de la toma de decisiones. 45

[Buchanan (1980) p. 253] Buchanan le llama costo externo a aquellas insatisfacciones de los os que se generan cuando sus representantes no logran los beneficios esperados por ellos. representad


61

III.1.4 Estructura y toma de decisiones en el Congreso de la Unión

III.1.4.1 Estructura del Congreso

La Ley Orgánica del Congreso General (1979) está integrada por cuatro títulos. Se

refieren al Congreso General, a la organización de la Cámara de Diputados, a la

ente. A continuación se organización de la Cámara de Senadores y a la Comisión Perman

presenta un resumen de esta ley relativo a las reglas de toma de decisiones (reformas de

ley en la administración pública). 46

Mesas directivas. La mesa directiva conduce las sesiones de la Cámara, preside los

debates y las v dete onduce las

relaciones entre eres de los

stados, las autoridades del Distrito Federal y la diplomacia parlamentaria. En la Cámara

va es el Presidente de la

C

otaciones del pleno, rmina el trámite de asuntos, c

las Cámaras y con los otros poderes de la Unión, los pod

e

de diputados se designa un presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios que

componen la Mesa Directiva. El Presidente de la Mesa Directi

ámara de Diputados y expresa su unidad.47

La Mesa Directiva de la Cámara de

Senadores se integra con un presidente, tres vicepresidentes y cuatro secretarios. El

Presidente de la Mesa Directiva es el Presidente de la Cámara y es su representante

jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores.48

Grupos parlamentarios. Un grupo parlamentario es un conjunto de legisladores de la

misma afiliación o partido. Su propósito es garantizar la libre expresión de las corrientes

ideológicas en las Cámaras. Los grupos parlamentarios proporcionan información,

otorgan asesoría y organizan el trabajo legislativo. Un grupo parlamentario en cualquiera

e las Cámaras se integra por lo menos con cinco legisladores y sólo puede haber un

grupo parlamentario por cada partido político. El coordinador parlamentario expresa la

voluntad de su grupo parlamentario respectivo; promueve la elección de integrantes de

irectiva y participa con voz y voto en la Junta de Coordinación Política. En el

d

la mesa d

46

Fuente: Congreso de la Unión, Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos http://www.cddhcu.gob.mx 47

Ibíd.. art. 22.


62

caso especial de la Cámara de Diputados tiene voz y voto en la Conferencia para la 49

Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos.

Junta de Coordinación Política. En las dos Cámaras la Junta de Coordinación Política

i nes de adoptar las decisiones que constitucional y

le

se integra con los coordinadores de cada grupo parlamentario. Preside la Junta ⎯durante

la duración de la legislatura⎯ el coordinador del grupo parlamentario que tenga mayoría

absoluta en la Cámara. Sus atribuciones son: “Impulsar entendimientos y convergencias

políticas con las instancias y órganos que resulten necesarios a fin de alcanzar acuerdos

para que el pleno esté en condic o

galmente le corresponden; y proponer al pleno la integración de las comisiones, con el

señalamiento de la conformación de sus respectivas mesas directivas, así como la

designación de delegaciones para atender la celebración de reuniones

interparlamentarias con órganos nacionales de representación popular de otros países o

de carácter multilateral.”50

Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. La

Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos se integra

con el Presidente de la Cámara de Diputados y los miembros de la Junta de

Coordinación Política. Esta entidad existe sólo en la Cámara de diputados.

Comisiones. Las comisiones son grupos constituidos por e l pleno. Las comisiones

o

rdinarias tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control

evaluatorio. Su competencia corresponde, generalmente, con las dependencias y

entidades de la Administración Pública Federal. Las comisiones ordinarias se componen

hasta de treinta miembros en el caso de la Cámara de Diputados y hasta quince

miembros en el caso de la Cámara de Senadores. El encargo de sus integrantes es por el

término de la misma. Los presidentes de las comisiones, por acuerdo de éstas, pueden

solicitar información o documentación a las dependencias y entidades del Ejecutivo

Federal cuando se trate un asunto sobre su ramo o se discuta una iniciativa relacionada

48

Ibíd.. art. 67. 49

Ibid., art.27. 50

Ibid., art. 33 y 34.


63

con las materias que les corresponda atender de acuerdo con los ordenamientos que las

rigen. También se pueden crear comisiones con participación de las dos Cámaras.

las legislaturas de los Estados. Esta es la primera fase del

p

Comisión permanente. La Comisión Permanente es el órgano del Congreso de la

Unión que, durante los recesos de éste, desempeña las funciones que le señala la

Constitución. La Comisión Permanente se compone de 37 miembros, 19 diputados y 18

senadores. Son designados mediante voto secreto por las Cámaras respectivas durante la

última sesión de cada periodo ordinario.

III.1.4.2 Procedimientos de toma de decisiones en el Legislativo.

El proceso legislativo es el conjunto de actos encaminados a la creación de leyes [Pérez

Nieto (1989) p. 125]. Generalmente pasa por las siguientes etapas:

Iniciativas de Ley. “Con lo dispuesto en el artículo 71 constitucional, iniciar leyes y

decretos corresponde al Presidente de la República, a los diputados y senadores, al

Congreso de la Unión y a

roceso legislativo; se le denomina iniciativa” [Pérez Nieto (1989) p. 125]. Las

iniciativas de Ley se encuentran regidas principalmente por el reglamento para el

gobierno interno del Congreso.51

Las iniciativas de ley presentadas por el Presidente de la República, por las legislaturas

d

e los estados o por uno o varios miembros de las Cámaras, deben pasar a las

comisiones respectivas. Las iniciativas o proyectos de ley que remita una de las Cámaras

a la otra deben pasar inmediatamente a la comisión que corresponda. En los casos de

urgencia u obvia resolución, calificados por el voto de las dos terceras partes de los

individuos de la Cámara que estén presentes, se puede dar curso a las proposiciones o

proyectos en hora distinta de la señalada y ponerlos a discusión inmediatamente después

de su lectura. Ninguna proposición o proyecto puede discutirse sin que primero pase a

las comisiones correspondientes y éstas hayan dictaminado. Se puede dispensar este

51

Fuente: Congreso de la Unión, Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados

b.mx Unidos Mexicanos http://www.cddhcu.go


64

requisito en los asuntos que por acuerdo expreso de la Cámara se califican de urgentes o

de obvia resolución.

Las peticiones de particulares, corporaciones o autoridades que no tenga derecho de

iniciativa, se conducen al Presidente de la Cámara y éste las envía a la comisión que

corresponda. La comisión dictamina si deben tomarse en cuenta. La formación de las

leyes puede comenzar en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos

sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas: éstos

ectos de ley cuya

resolución no sea exclusiva de una de las dos Cámaras, se deben discutir sucesivamente

Congreso. A partir de ese m

conformidad con el artículo 72 de la Constitución⎯. Las observaciones o

yecto de ley por la Cámara revisora o por el Ejecutivo, al

v

Votaciones: Hay tres clases de votaciones: nominales, económicas y por cédula; en el

os que aprueban y los que reprueban no excede tres votos, debe tomarse

deben discutirse primero en la Cámara de Diputados. Los proy

en ambas.

Discusión. “La segunda fase se inicia con la presentación de las iniciativas de ley al

omento, dicho órgano las revisa, las discute y tiene

facultades para aprobarlas o rechazarlas y, en este último caso, para modificarlas o

adicionarlas” [Pérez Nieto (1989) p. 125].

Revisión de los proyectos de ley: Las Cámaras revisan los proyectos de ley ⎯de

modificaciones hechas a un pro

olver a la de su origen, deben pasar a la Comisión que la dictaminó inicialmente. El

nuevo dictamen se sujeta a los trámites que prescribe el Reglamento Interno del

Congreso.

En el caso del punto anterior, solamente se deben discutir y votar ⎯en lo particular⎯

los artículos observados, modificados o adicionados.

Aprobación. La aprobación es la tercera etapa. Una ley debe aprobarse por mayoría y

mandarse al titular del Ejecutivo. “La aprobación es el acto por el cual las Cámaras

aceptan un proyecto de ley. La aprobación puede ser total o parcial” [García (1989) p.

55].

Congreso Mexicano no están permitidas las votaciones por aclamación. Cuando la

diferencia entre l


65

la votación nominal. Las votaciones para elegir personas se deben hacer por cédulas.

Deben entregarse al Presidente de la Cámara y él debe depositarlas, sin leerlas, en un

á

efieran a elección de personas, se debe repetir la votación en la misma sesión.

S

a aprobación del proyecto de las Cámaras. El

P

sta facultad puede ser superada por el Congreso si confirma el proyecto por

una ley aprobada y sancionada se

d

ación; por ese medio se hace llegar a los gobernados.

nfora sobre la mesa. Una vez hecho el cómputo de los sufragios depositados para la

elección, el Secretario debe informar el resultado de la votación.

Todas las votaciones deben verificarse por mayoría absoluta, con excepción de los

casos en los que la Constitución y el Reglamento exigen dos terceras partes de los votos

totales, como es el caso de las reformas constitucionales (Artículo 135 de la

Constitución). Para calificar asuntos como de urgente u obvia resolución, se requiere la

aprobación de dos terceras partes de los votos presentes. Si hay empate en votaciones

que no se r

i resulta un empate por segunda vez, se debe discutir y votar el asunto en la sesión

inmediata.

Sanción. “Se da el nombre de sanción a la aceptación de una iniciativa por el poder

Ejecutivo. La sanción debe ser posterior a l

residente de la República puede negar su sanción a un proyecto ya admitido por el

Congreso (derecho de veto). Esta facultad no es absoluta” [García (1989) p. 55]. Si

acepta las modificaciones que le hayan hecho a su proyecto, el Presidente debe

sancionar la ley; si no accede, entonces tiene derecho de veto. En el ejercicio de este

derecho, el presidente puede desechar todo o parte de un proyecto aprobado por el

Congreso. E

una mayoría calificada.

Publicación. “La publicación es el acto por el cual

a a conocer a quienes deben cumplirla. La publicación se hace en el Diario Oficial de la

Federación. Además de éste, existen en México los Diarios o Gacetas Oficiales de los

Estados” [García (1989) p. 55]. La publicación se lleva a cabo en el Diario Oficial de la

Feder

Iniciación de la vigencia. “Como fase final del proceso citado se halla la llamada

iniciación de la vigencia. En México existen dos tipos relativos a esta fase: el sucesivo y

el sincrónico. Mediante el sistema sucesivo la ley entra en vigor tres días después de su


66

publicación, y para que esa entrada en vigor tenga efectos en lugares distintos del de su

publicación se requiere, además de los tres días, ‘un día más por cada 40 kilómetros de

distancia o fracción que exceda de la mitad’. En la actualidad se utiliza el sistema

sincrónico, que consiste en fijar una fecha a partir de la cual la disposición entra en

v

resentadas o aprobadas.

n la Cámara de Diputados, (LVII legislatura) la eficiencia para

e

ciativas, y fueron aprobadas

igor, siempre que la publicación haya sido anterior” [Pérez Nieto (1989) pp. 126-127].

Eficiencia Legislativa y participación del Ejecutivo Federal

A continuación se analizan dos indicadores, el primero es de eficiencia legislativa. Se

obtiene por la relación entre el número de iniciativas presentadas y las aprobadas. El

segundo, de participación del ejecutivo federal, se refiere al número de iniciativas que el

Ejecutivo presenta, Cabe aclarar que ninguno de los indicadores refleja la calidad de las

iniciativas p

En la tabla 8 se presenta un análisis comparado de las Legislaturas LV, LVI, LVII y

LVIII, para ver los cambio de un Congreso sometido al presidencialismo y su

transformación para convertirse en un poder autónomo y de contrapeso al Ejecutivo. En

las Legislaturas LV y LVI en donde el PRI dominaba el Congreso, su indicador de

eficiencia legislativa en los tres años de trabajos parlamentarios fue de 62% y 45%,

respectivamente, y las que provinieron del Ejecutivo Federal representaron 71.5% y

59%, respectivamente. En cambio durante la segunda mitad del sexenio del Presidente

Ernesto Zedillo, cuando el partido revolucionario institucional no alcanzó –por primera

vez- mayoría absoluta e

se lapso descendió a 21% y la participación de la Presidencia fue de 56.8%.

Para la LVIII Legislatura los electores decidieron no otorgar a ningún partido la

mayoría en el Congreso. El mandato ciudadano es que los acuerdos deben ser por medio

de consensos entre las distintas fuerzas políticas representadas en ambas Cámaras. La

eficiencia ha sido del 19.4%, ya que se presentaron 1128 ini


67

219, pero quedaron sin dictamen 860 y 49 acuerdos parlamentarios. Es decir, hay un

saldo de improductividad de 80.5% y la participación del Ejecutivo Federal es del 5 %.52

Legislatura Eficiencia Legislativa

Participación del Ejecutivo Federal

LV 1991-1994

62.0% 71.5%

LVI 1994-1997

45.0% 59.3%

LVII 1997-2000

21.0% 56.8%

LVIII 2000-2003

19.4% 5.0%

Fuente: Información de la Cámara de Diputados

Tabla 8. Eficiencia Legislativa

III.2 Algunas propuestas En esta sección se discute la posibilidad de modificaciones a los procedimientos de

elección del presidente y de representantes del Congreso. El fundamento son los trabajos

de Giovanni Sartori (1994) y del Consejo General del IFE (2003) (Se trata de la primera

variable constitucional de Buchanan).

Primeramente se presentan las recomendaciones de Sartori para el caso del Congreso

Mexicano [Sartori (1994) pp. 221-237]:

1. Conservar el periodo de 6 años y la no-reelección presidencial.

2. Preservar la Constitución de 1917 a pesar de las modificaciones que se le han hecho;

En la segunda vuelta participarían los cuatro partidos ganadores de la primera ronda.

aunque es necesario revisarlas.

3. Para la integración de la Cámara de Diputados: eliminar el sistema mixto e instalar

un sistema de dos rondas, con un porcentaje de exclusión o admisión del 5%, de

acuerdo con listas preestablecidas de diputados por los diferentes partidos políticos.

52

Rafael Abascal y Macías, “Ineficiencia gubernamental e intereses políticos”, Milenio número 311, 1ero. septiembre del 2003. p.36-39.


68

Sugiere que si los últimos dos partidos cumplen con el 5% se les otorgue en forma

proporcional el 20% de los escaños y si es sólo un partido, el minorista debe recibir

el 15% de los escaños de la Cámara. Los partidos ganadores deben repartirse el resto

de los escaños en forma proporcional; Sartori d en permitirse

coaliciones en ninguna de las dos rondas. A

las elecciones del 2003 se establecier tres partido icos importantes en el

siguiente orden, PRI, PAN y PRD. Por esta razón Sartori propone un cuarto

contendiente en la segunda ronda, a fin de mantener en alerta a los tres primeros.

Con esta propuesta se busca disminuir la cantidad de partidos políticos sin una

representación verdadera en el Congreso. Pa mara de Senadores,

Sartori sólo

. Abolir la no-reelección de los miembros del Congreso. La no-reelección del

Presidente de la Repú extendió al Congreso en

1933. La razón para favorecer la reelección es que la rotación excesiva, como en

to del presidente, un artículo en la Constitución

el ingreso fiscal o

ción de México no contempla el referéndum. El

aclara que no eb

este respecto, se puede comentar que en

on los s polít

ra el caso de la Cá

recomienda la reelección.

4

blica fue establecida en 1917 y se

cualquier organización, dificulta la adquisición de experiencia.

5. Una definición más clara de los poderes constitucionales del Presidente de la

República. Este punto está en función de las siguientes variables:

a) El derecho de iniciar leyes.

b) El veto. Uno de los cambios necesarios en la aprobación de presupuestos es

incluir, además del derecho de ve

que impida que las Cámaras propongan leyes que reduzcan

impongan una carga financiera al presupuesto.

c) El referéndum. La Constitu

referéndum es un instrumento que podría utilizar el presidente en caso de

conflicto con el Congreso. Sin embargo, debe tener restricciones, entre las cuales

puede encontrarse: que el referéndum sólo se utilice para cancelar leyes, no para


69

formularlas, y que cada referéndum sea aprobado por la Suprema Corte de

Justicia de la Nación53

.

d) Medios y fórmulas para superar los bloques parlamentarios. Para ello propone el

uso de los instrumentos llamados Guillotina Inglesa y Guillotina Francesa. En la

primera, el presidente detiene el debate en el parlamento y somete la ley a

votación. Para la segunda se establecen varios pasos: en el primer paso el

presidente reúne un paquete de temas a discreción, luego indica “bajo su

responsabilidad” que el paquete debe ser aprobado o rechazado en su totalidad, y

que debe ser aprobado si el Congreso, en determinado tiempo (generalmente son

24 horas), no emite un voto de rechazo; en el caso de México por las dos terceras

partes de los votos totales. Estas Guillotinas tendrían que ser aprobadas por la

ste fin, se detendrían

Suprema Corte de Justicia de la Nación.

e) Reformar la estancia de los Jueces de la Suprema Corte de Justicia: Los jueces

deben ser inamovibles, salvo restricciones como la edad o enfermedad y se debe

formular un escalonamiento en los nombramientos. Con e

las propuestas de los jueces ah doc que busquen favorecer al Presidente de la

República o al Congreso54

.

Las

mexica

fin de

negocia ormas que redefinen los poderes

con u

propuestas de Sartori (1994) buscan simplificar las reglas en el sistema electoral

no. Contempla reglas para la elección de legisladores con una segunda ronda a

disminuir la cantidad de partidos políticos en el Congreso, lo que facilitaría las

ciones dentro del mismo. Además, plantea ref

stit cionales del Presidente como el referéndum, la guillotina francesa y la guillotina

53

“Lo qentonces 54

ue estoy tratando de decir es que si puede evitarse el abuso o el uso discrecional del referéndum, vale la pena considerarlo” [Sartori (1994) pp. 235].

Giovanninivel. [Sartori (1994) pp. 236]. Hay que "suplir, por medio de intereses rivales y opuestos, la ausencia de móviles más altos... Lo vemos especialmente cada vez que en un plano inferior se distribuye el poder, donde el objetivo constante es dividir y organizar las diversas funciones de manera que cada una sirva de freno a la otra para que el interés particular de cada individuo sea un centinela de los derechos públicos.

Sartori, considera a la Suprema Corte de Justicia por ser un organismo independiente y de alto


70

inglesa

Suprem ste último caso, se tendrían instrumentos para que dos de

los

coalicio

ejercer

caso de

Propue

mexica

Institut

para un

El C raba encabezado por José Woldenberg,

(19 2

que las

transpa

trata de

de la c s de la autoridad y 3) la mejor organización de los

rocedimientos electorales. De los veintiún temas, a continuación se mencionan las

decisiones pues los partidos se concentrarían más en los trabajos legislativos y no

2. Definir modalidades del voto de los mexicanos en el extranjero. El tema es

, estos instrumentos serían utilizados por el Ejecutivo bajo la autorización de la

a Corte de Justicia. En e

poderes constitucionales, el Ejecutivo y la Suprema Corte de Justicia, pudieran

narse para mejorar la administración pública a través del rechazo de leyes y

presión sobre el Legislativo para autorizar o rechazar reformas (como sería el

las guillotinas).

sta del IFE. También existe una preocupación por mejorar el sistema electoral

no. La institución encargada de llevar a cabo el proceso electoral en México, el

o Federal Electoral (IFE), elaboró una propuesta en ese sentido, la llamó “notas

a reforma electoral: una visión de conjunto” (2003).

onsejo General del IFE ─que se encont

96- 003)─ señaló que ninguna de las deficiencias es tan grave como para impedir

elecciones federales puedan seguir bien organizadas y arrojando resultados

rentes; pero es deseable mejorarlas de acuerdo con la experiencia acumulada. Se

veintiún temas agrupados en tres rubros generales: 1) el costo y las condiciones

ompetencia, 2) las facultade

p

propuestas que ayudarían a mejorar las reglas para elegir representantes.

1. Reducir la duración de las campañas. México es uno de los países de América

Latina con campañas más largas. Además del costo que esto supone, las

campañas demasiado largas no contribuyen ni a la calidad de la contienda ni a

incrementar la participación electoral. Esta propuesta es importante en la toma de

en las campañas.

complejo, hay aparentemente consenso entre los actores políticos sobre el

Estos inventos de la prudencia no son menos necesarios al distribuir los poderes supremos del Estado." [Madison, pp. 113-121].


71

derecho que la Constitución otorga a los ciudadanos mexicanos a participar en

las elecciones, pero no se han analizado las implicaciones de ese derecho al

sistema electoral en conjunto55

.

3. Revisar las normas para contar los votos de las coaliciones electorales. Los

partidos políticos tienen derecho a formar coaliciones. Sin embargo, dado que la

ley considera a una coalición como un solo partido político para todos los

efectos, y por tanto contienden bajo un solo emblema, no es posible identificar el

y legislativo común. A

o Mexicano. El

prim

El segu

North (

que pro

de prom

respaldo electoral de cada una de las fuerzas políticas que forman coaliciones.

Por esta razón, una reforma pertinente sería que los votos otorgados a una

coalición pudieran diferenciarse claramente por partido político, pero mantener la

exigencia de presentar un programa de gobierno

diferencia de Sartori, el IFE reconoce el derecho de los partidos políticos a

formar coaliciones; sin embargo, considera que debe identificarse claramente que

cada partido de una coalición cumpla con el porcentaje mínimo de electores para

continuar su permanencia.

III.3 Formulación de reglas de decisión en el Congreso Se presentan ahora dos mecanismos que pueden aplicarse en el Congres

ero contempla el intercambio de votos bajo los conceptos de Buchanan y Tullock.

ndo es un Sistema de Comisiones con fundamento en los estudios de Douglass

2001), Weingast y Marshall (1988). El Sistema de Comisiones es una estructura

duce incentivos ⎯individuales⎯ para los legisladores. Esta propuesta, en lugar

over el intercambio de votos, sugiere el intercambio de derechos “de propiedad”

55

El prmexicanos que radican en el extranjero, la mayoría en Estados Unidos, puedan votar en las elecciones presidenciales del año 2006. La iniciativa establece categóricamente que los mexicanos en el exterior sólo

opinion.com

esidente Vicente Fox presentó ante el Congreso de la Unión la propuesta formal para que los

podrán votar en elecciones para presidente de la república. La iniciativa propone una serie de reformas a diversos artículos del COFIPE. Robles Nava Francisco, “Fox presenta plan de voto en el extranjero”, 16 de junio de 2004, www.la


72

sobre

legislad

III.

El mec

II.2, se

eficien

prefere

interca

[Bucha

A con

cumpli

Supue

1. Los individuos conocen sus preferencias y éstas son fijas,

2.

3.

Condiciones [Buchanan (1999)]

tricta.

las agendas de las Comisiones. Uno de sus supuestos es la reelección de

ores.

3.1 Primera propuesta: El intercambio de votos.

anismo de intercambio de votos de Buchanan y Tullock se describió en la sección

llama logrolling process. Se basa en la optimalidad de Pareto y logra mayor

cia a través del intercambio de votos para temas con diferentes intensidades de

ncia de los legisladores: “Puedo olvidar mi oposición débil a tu propuesta, en

mbio por tu anuencia para mi propuesta, sobre la cual tengo un deseo más fuerte”

nan y Tullock (1999) pp. 162-179; Sen (1995) p. 26].

tinuación se describen los supuestos y las condiciones teóricas que se deben

r:

stos [Shubik, (1996) p. 368]

conocen y son capaces de evaluar todas las alternativas,

las reglas de votación son conocidas y comprendidas por todos,

4. cada individuo es racional y no se ve afectado por sobrecargas de información o

problemas de cálculo en las toma de decisiones; también se cumple el supuesto

de transitividad,

5. resulta posible considerar el problema de la elección social como un modelo

estático que constituye una “aproximación razonable” de un proceso de elección

social real, tal como una elección de representantes populares.

1. Las intensidades de preferencias de los jugadores son diferentes. Los jugadores

están dispuestos a intercambiar votos: de una alternativa sobre la que tienen una

preferencia débil, a cambio del voto de una contraparte sobre un tema por el cual

manifiesten una preferencia es


73

2. Los intercambios de votos por un favor recíproco son omnipresentes en los

procesos parlamentarios.

3. La diversidad de temas en una legislatura hace aceptable el intercambio de votos.

egislativas se realiza de acuerdo

con las propuestas de ley que se presentan.

pítulos anteriores se discutió el intercambio de votos a través de la optimalidad

e Pareto. Ahora se examina esta posibilidad para el trabajo legislativo en México.

decidan voluntariamente establecer una norma

inam conscientes de que la

libe estar de acuerdo en que

se car a través del

Dil

4. La votación efectuada dentro de las Cámaras l

5. Las Cámaras son pluripartidistas, y por ello requieren coaliciones para aprobar

reformas bajo la regla de mayoría.

6. La cantidad de jugadores no debe ser muy grande, pues dificulta el intercambio

de votos.

7. El voto no es secreto.

Optimalidad de Pareto

En los ca

d

Es posible que los legisladores

ovible que limite alguna libertad en el futuro. Pueden ser

rtad de elegir de los demás puede ser perjudicial y por tanto

limite la libertad de todos. Este razonamiento se puede ejemplifi

ema del Prisionero56

de la Teoría de Juegos.

Dilema del prisionero

Matriz de Pagos I (orden de preferencias)

Jugador Y

Cooperar defraudar cooperar -1 , -1 -10 , 0 Jugador X 0 , -10 -8 , -8*defraudar

Figura 3. Dilema del prisionero

56

Dilemconfiesasentencia a un prisioner asmusen (1996) p. 32].

a del Prisionero. Este juego es de dos prisioneros, son interrogados por separado. Si ambos n, a cada uno se le sentencia a 8 años de prisión; si ambos niegan su participación a cada uno se le

año. Si solo uno confiesa, se le libera pero al otro se le sentencia a 10 años. El dilema del o es un ejemplo de un juego de dos por dos [R


74

Las situaciones que pueden ser descritas como un Dilema del Prisionero son aquellas

don

tod

malo p perar. La solución constitucional al

Dil

grupo. una forma de agregar preferencias y tomar

dec

grupo, la elección estratégica queda restringida y todos los miembros pueden estar de

acu o a su libertad para obtener un resultado mejor.

Dilema del prisionero Matriz de Pagos II

de un individuo desea que los demás cooperen y ser él el único que defraude. Si

os son libres de elegir, entonces elegirán la estrategia defraudar y el resultado será

ara todos; es peor que si todos eligen coo

ema del Prisionero consiste en limitar la libertad de elegir de todos los miembros del

Si una Constitución, entendida como

isiones colectivas, prohíbe o castiga comportamientos diferentes a los de cierto

erd con establecer límites

(Solución constitucional) Jugador Y cooperar defraudar

cooperar -1 , -1 XX Jugador X defraudar XX -8 , -8

Figura 4. Solución constitucional al dilema del prisionero

En el segundo juego, para jugar de una manera óptima los jugadores necesitan

omunicarse o establecer un acuerdo [Shubik (1996) p. 205]. La implicación de este

razonamiento para el an grupo pueden aparecer

presiones para que todos los individuos actúen de la a e imponer un castigo

sobre los disidentes.

Las Reglas Propuestas para el Congreso Mexicano son las Siguientes:

1. Integrar una Comisión Especial de Negociación; que debe cumplir con la Ley

c

álisis de instituciones es que en cualquier

misma form

Orgánica del Congreso. Los legisladores de esta comisión deben seleccionar los


75

temas, gestionar las negociaciones entre los grupos parlamentarios y darles

la revisión

de reformas de ley.

• Esta comisión pu r en forma paralela en ambas

cámaras.

• La comisión debe contabilizar l n los legisladores

que ado

2. Negociación de votos ant jo de isiones Ordinarias.

Los inte revisión a las

comisiones ordinarias. Estas revisiones deben estar de acuerdo con la Ley

acuerdo con los artículos 65 y 66 de la Constitución, los periodos

son: Primer periodo: del primero de septiembre al 15 de diciembre de cada año.

4. Las negociaciones deben realizarse a través de los grupos parlamentarios

seguimiento. Entre sus funciones se contempla lo siguiente:

• Establecer un conjunto de temas sujetos a intercambio o negociación;

ordenar y llevar a cabo el intercambio.

• La Comisión Especial de Negociación debe informar a la Junta de

Coordinación Política y a la Mesa Directiva los resultados de las

negociaciones ⎯esto con el fin de transparentar y facilitar los

intercambios⎯.

• La comisión debe canalizar y dar seguimiento a los proyectos de ley en

las diferentes comisiones ordinarias, las cuales se encargan de

ede formarse y trabaja

as traiciones que efectúe

han negoci su voto.

es del traba Com

rcambios de votos deben realizarse antes de entrar a

Orgánica del Congreso de la Unión.

3. El tiempo límite para la negociación es la duración del periodo de sesiones en

una legislatura.

Las negociaciones –intercambio de votos– se tienen que hacer dentro del período

de sesiones. De

Segundo periodo: del 15 de marzo al 30 de abril.

representados por sus coordinadores. El propósito es que la negociación se

realice con un pequeño número de “jugadores”, cada grupo representa a un


76

jugador y tiene que solicitar el consentimiento de cada uno de sus legisladores

para finalizar la negociación.

5. Los o ben

conside

Se d

•

a propuesta de ley está aprobada.

os negociados cumple con las dos terceras partes de

El quórum se establece en el artículo 63 de la Constitución: en

l número total de sus miembros.

terceras partes

ra las dos terceras partes de los votos totales,

6. que hayan negociado su voto tendrán que ratificarlo ante el

7.

veces que este legislador ha

En la p

que obliguen al cumplimiento de los convenios para el intercambio de votos. Esta

pr yectos que alcancen las dos terceras partes de la votación total se de

rar resoluciones de ley.

pue en presentar los siguientes casos:

Si los intercambios de votos facilitan que un tema cumpla con las dos

terceras partes del total de los escaños en cada una de las cámaras, se

considerará que l

• Si los intercambios de votos facilitan que un tema se acerque a las dos

terceras partes de los escaños totales se pondrá a votación ante la cámara;

si la cantidad de vot

los votos totales ⎯siempre que reúna el quórum⎯ se considerará ley

aprobada.

el caso de la Cámara de Senadores, de las dos terceras partes, y en la de

Diputados, con más de la mitad de

• En el caso de que los votos negociados no alcancen las dos

de los escaños totales se debe poner a votación ante la cámara ⎯siempre

que se cumpla con el quórum⎯ y si la cantidad de votos negociados más

los votos adicionales alcanza

se consideraría ley aprobada.

Los legisladores

pleno de las cámaras para la reforma de ley con el que negociaron su voto.

La reprimenda al legislador que traicione será un llamamiento por el Presidente

de la Cámara a no volver a traicionar sus negociaciones. Además, en ese

momento se dará a conocer el número de

traicionado.

rimera parte de este capítulo se discutió la necesidad de conformar instituciones


77

primera

para el Congreso. Por esta razón no contempla un incentivo adicional al llamamiento del

pre

III.3.2 iones

El Sistema de

disminuye los ecta y los costos de

transacción n

intercambio de

intercambios s

El SC tiene

1. La Ree

la reel

legislad

2. Rep

dentro

3. Ausencia de Restricciones

comporta

4. Regla de Decisión limitación esencial, proporciona

El sistem

1. Fuentes de poder y valor de las comisiones

subconjunto monopolio para elaborar alternativas

para superar el status quo con la votación en el pleno; c) las propuestas necesitan

propuesta cumple con la Constitución, las leyes y los reglamentos establecidos

sidente de la Cámara cuando los legisladores no cumplan convenios pactados.

Segunda propuesta: El sistema de comis

Comisiones (SC) es un sistema de intercambio institucionalizado que

problemas inherentes a la información imperf

e las negociaciones legislativas. El SC resuelve los problemas del

votos: la inexistencia de beneficios contemporáneos y la inexistencia de

imultáneos.

los siguientes requisitos:

lección consecutiva de Legisladores. Los legisladores están interesados en

ección y por tanto proporcionan beneficios a sus representados. Los

ores buscan liderar el intercambio y la cooperación.

resentatividad. El Congreso representa los intereses políticos localizados

de sus distritos.

. Los partidos políticos no imponen límites sobre el

miento de sus representantes legislativos.

. La regla de mayoría es una

una protección a la Cámara, al ser ésta la que dictamine las propuestas generadas

desde los comités.

a de comisiones asume lo siguiente:

. Cada Comisión tiene a) un

de políticas, b) el derecho de

una mayoría de votos para llegar a ser reformas de ley.


78

2. Sistema de derechos de propiedad en las posiciones de la comisión: Existe un

sistema de antigüedad donde a) un miembro mantiene su posición tanto tiempo

como él considere, b) las posiciones de liderazgo son asignadas por antigüedad y

c) los derechos a las posiciones no pueden ser comercializados.

Comisión: Cuando un miembro

deja su lugar en una comisión, éste queda vacante. El lugar se asigna a alguien más

eelección; ello otorga un sentido de continuidad al proceso

legislativo. 2) La antigüedad sólo se considera para la comisión en cuestión, no el total

en e

legislad

La pr y los legisladores no

enc r

un poder directo sobre ellos. Los partidos recompensan a sus miembros con plazas en la

Cám

y feder a que no exista una carrera

legi

En co

reelecc res otorga un incentivo individual para construir una carrera

legislativa. Por otro lado, las posiciones en las Comisiones, que son permanentes en esta

ir una reputación en la opinión pública, la

cu

partes

legisl

perse debe también contemplar

reglas claras para el cabildeo de empresarios con legisladores, es decir, del

3. Mecanismo de intercambio sobre derechos de la

a través de una negociación.

El sistema de antigüedad debe contemplar al menos tres reglas: 1) Existe de una

manera informal o formal; sin embargo, su institucionalización permite que los

legisladores accedan a la r

el s rvicio a la Cámara. 3) Tampoco se considera como antigüedad el tiempo que un

or hubiera servido a otra Cámara.

imera propuesta no demanda cambios a las leyes vigentes

ont arían incentivos individuales en la ley actual, pues los partidos políticos ejercen

ara de Diputados, en la Cámara de Senadores, con puestos en los gobiernos estatales

ales, o en la estructura del partido. Esto ocasion

slativa, sino una persecución de puestos con diferentes perfiles profesionales.

ntraste, en la segunda propuesta la introducción de reformas que permiten la

ión de los legislado

propuesta, motivan a los legisladores a constru

al los recompensaría con su reelección, salvo que la Cámara con más de dos terceras

decida removerlo. Con esta propuesta el poder de los partidos políticos sobre los

adores disminuye, pues podrían preferir una carrera legislativa en lugar de la

cución de puestos. La reelección de los legisladores


79

fin

volun

Conc

El

como

Congreso Mexicano, son tareas pendientes para la reforma del poder legislativo. A lo

largo de este capítulo se mencionaron las propuestas de Giovani Sartori y del IFE, a

tr

stintas, lo que hace posible la negociación.

ría al

le

anciamiento que pudiera venir de la iniciativa privada o ya sea la compra de la

tad del legislador por parte de algún grupo de interés en la sociedad.

lusiones

diseño de nuevas leyes para la toma de decisiones tanto para la elección del Congreso

de mecanismos de concertación política y toma de decisiones al interior del

avés de las cuales se busca mejorar el sistema electoral mexicano, además de redefinir

con claridad los poderes constitucionales del Presidente de la República sobre el

Congreso. Ambos temas tienen una influencia considerable en la eficiencia de las reglas

de toma de decisiones al interior de las Cámaras. Finalmente se describen dos

propuestas propias, en ellas se enfatiza la necesidad de reconocer que los legisladores

cuentan con intensidades de preferencia di

La construcción de un mercado de intercambio de temas que sea transparente a la

opinión pública como sería el comité especial de negociación propuesto, permitiría el

logrolling con una penalidad moral, pues se comunicará a la Cámara en los periodos de

sesiones el comportamiento de aquel legislador que traicione. Actualmente las Cámaras

cuentan con un sistema de comisiones, sin embargo este sistema no cuenta con un

sistema de antigüedad institucionalizado. El sistema de antigüedad estimula

gislador a defender los temas de su interés con mayor intensidad, pues a través de la

reelección consecutiva se tendría como resultado: Cámaras con mayor experiencia en los

procesos legislativos y con mayor conocimiento de los temas. Adicionalmente, los

legisladores con mayor antigüedad en las posiciones de una comisión, tendrán

recompensas al permanecer en dicha comisión en las posiciones de liderazgo, lo que les

permitirá ejercer mayor influencia en la agenda de trabajo.

80

IV. El Congreso Mexicano: situación actual vs. propuesta

En el presente capítulo se describe la situación del Congreso Mexicano durante el primer

periodo de sesiones de la LIX Legislatura (2003), y se examina algunos conflictos

relevantes en los que por falta de acuerdos se ha paralizado la aprobación de iniciativas.

La primera sección presenta los acuerdos para comprometer el voto de los diputados

priístas, que de manera informal fueron negociados con la diputada Elba Esther

Gordillo, coordinadora parlamentaría del PRI (del 1º sep. al 11 dic. del 2003), antes de la

votación por la reforma fiscal que propuso el Ejecutivo (11 de diciembre del 2003) y las

traiciones o rectificaciones que de último momento hicieron los diputados con su voto.

En la segunda parte se analizan las propuestas mencionadas en el Capítulo III, se evalúa

la implementación del intercambio de agendas.

IV.1 Situación de la Cámara de Diputados en la LIX Legislatura

A partir de 1997 se ha observado que la integración de la Cámara de Diputados es cada

vez más plural. Como se muestra en la tabla no. 9, actualmente ningún partido puede

aprobar una ley por si solo. [Dworak (2003) p. 242].

Esta pluralidad ha enfrentado al sistema político a nuevas situaciones, la inercia en la

conducta de la política con la democracia actual muestra la necesidad de construir

mejores instituciones y herramientas que motiven el intercambio. “El reto del gobierno:

crear consenso para la aprobación de sus reformas”.57

EL CONGRESO MEXICANO. SITUACIÓN ACTUAL VS. PROPUESTA 81

Legislatura PRI PAN PRD PT PVEM Otros 1979-1982 MR 74.0 1.0 - - - -

RP - 9.75 - - - 15.25 MR 74.75 0.25 - - RP - 12.5 - -

R 73.0 1. - -

1982-1985 - - - 12.50

1985-1988 M - 0.50 RP - 8. - - - 17.00

1988-1991 MR 46.6 7.6 - - - 5.80

5 0

RP 5.4 12.6 - - - 22.00 1991-1994 MR 58.0 2.0 - - - -

RP 6.0 15.8 8.2 - - 10.00 1994-1997 MR 54.6 4.0 1.4 - - -

RP 5.4 19.8 12.8 2.0 - - 1997-2000 MR 32.8 13.0 14.0 0.2 - -

RP 15.0 11.4 11.0 1.0 1.6 - 2000-2003 MR 26.2 27.2 5.2 0.2 1.2 -

RP 16.0 14.0 4.8 1.4 2.2 1.6 2003-2006 MR 32.3 16.1 8.1 - - -

RP 12.5 14.3 11.1 1.2 3.4 1.0 MR: diputados de mayoría relativa; RP: diputados de representación proporcional.

Cifras en porcentajes

Tabla No. 9. Evolución de los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados, 1979-2003

58

Propuesta de reforma fiscal 2003

El 12 de diciembre de 2003, los diarios mexicanos anunciaron el rechazo de la ley que el

Ejecutivo Fed , relativa a la

ley de impuesto sobre la r najenación e importación.

lgunos titulares fueron: “Gordillo perdió todo”, MILENIO Diario; “Sepultan el Plan

l.59

eral propuso de acuerdo con la diputada Elba Esther Gordillo

enta, al valor agregado y de e

A

Fox-Elba”, La Jornada; “Fox derrotado, acusa y amenaza al Congreso”, El

Independiente; “Cayeron IVA y Elba Esther”, Tribuna; “Fracasa Reforma Fiscal”,

Reforma; “Regresa a Ceros la Reforma”, el Universa Con una votación en contra de

2

51 y a favor de 234 desecharon la propuesta. La diferencia fue de 17 votos.

Como lo habían anunciado la víspera, diputados de PRI, PRD, PT, PVEM, Convergencia y una panista echaron abajo el dictamen de la Comisión de

57

Mario Abad Zoster, “El Congreso que viene”, Revista Época, no. 620, 28 de abril de 2003, p.8 58

Fuentes: Eduardo Castellanos Hernández, Formas de gobierno y sistemas electorales en México, stadística electoral, México, Centro de Investigación Científica “Ing. Jorge L. Tamayo”, A.C., 1997, p. 57; página electrónica del Instituto Federal electoral (www.ife.org.mx

E5 ). MR: diputados de mayoría

lativa; RP: diputados de representación proporcional. 59re

Francisco Garfias, “La noche Triste de Fox y Elba”, Revista Milenio, semanal número 326, diciembre 15 de 2003, p.9.


Hac v odificaciones a la es os tos la Renta a greg IVA) y de Ena e Importación. En un a v ión de inar si el dictamen se ese o regres isi , 4 uta idieron desec o; cuatro p on reinte se tuvi El Presidente Vicente Fox… virt el Ejecutivo “no acept na propu pr ue rsio en la economía y qu d la comp “Lament em que eba as d ncia ue debe an enriqu r a cuer ad y pl , haya rivileg do conflic os eres gruPor l el ité uti aci (CEN) del PRI emiti un comu e e s que el p en Fox se equivocó de interlocutores, que los d do stas –a qu s pidi einici os trabaj era edia lo ú que hicieron fue ejerce su “libertad so

60

ienda que pre eía m s ley de l Impues Sobre (ISR), al V lor A ado ( jenacióna segunaba a com

d otac pa67 d

ra term d chabaones ip dos p harl lantear

grarlo y 12 abs eron.ad ió que ará” u

esta que ovoq disto nes e re uzca etitividad.

o enorm ente el d te y l ifere s q rí habernos ecido para llega un a do m uro ural n p iatos inter

a noche,n e

C int es de po”.

om Ejec vo N onal ó nicado en l qu eñala resid te

y iputa s prií iene ó “r ar los de man inm ta”- nico r

berana”.

En los últimos evidenciaron

diversos conflictos e scal. A continuación

describen algunas situaciones que la propuesta de este trabajo pretende mejorar. En la

s ventajas y los escenarios que se tendrían como

leja poca

sponsabilidad y profesionalismo legislativo con respecto a los diferentes temas.

La lideresa moral del magisterio acusó a Roberto Madrazo de anteponer sus ambiciones para la candidatura presidencial de la unidad partidista, sin

trabajos de la primera sesión de la LIX legislatura se

n las negociaciones para aprobar la reforma fi

se

siguiente sección se describen la

resultado del “intercambio de temas” propuestos por Buchanan, Tullock, Weingast y

Marshall.

La primera observación es que todos los partidos políticos se concentraron en la

reforma fiscal; es decir, en un solo tema. Por un lado, porque es de suma importancia

para el país; pero principalmente porque las decisiones en esta segunda parte del sexenio

pueden influir en las elecciones de 2006. Las fracciones se concentraron en las acciones

que darían a sus partidos futuros votos para la presidencia. Si es así, se entiende porqué

están rezagadas otras propuestas no menos importantes. Esto ref

re

embargo, los diputados que protagonizaron la rebelión contra la chiapaneca consideran que la alianza que sostiene con el PAN la lleva a la ruptura. A partir de la creación de la corriente elbista, Fuerza Reformadora, en el CEN

60

Jorge Teherán, Jorge Herrera y Sergio Javier Jiménez, “Regresa a ceros la reforma”, El universal, 12 de diciembre de 2003


del PRI consideran que la permanencia de la profesora es más frágil que nunca.

61

Los líderes ue gobernarán desde el Congreso junto con sus

aliados, log nga a sus

intereses y

priístas han manifestado q

rando la fuerza necesaria para aprobar iniciativas que les conve

así poder agrandar su patrimonio electoral62

. Es importante rec

eformas de ley se tienen que diri

ordar que

todas las r mir en el Congreso, donde los partidos

políticos ta inalmente

encontrar a

Otro pun nte son las negociaciones informales que se acomodan con el

terés partidista y dejan a un lado a la ciudadanía. Como resultado de negociaciones

iodístico, no cuentan con una base de información que se pueda utilizar para

ju

e sólo

uscan “aparecer en la foto” con un rostro democrático y plural. Y han concluido que en

rde o temprano tienen que negociar con sus homólogos para f

poyo de los votantes para las selecciones del 2006.

to importa

in

preliminares a la votación se consiguen alianzas o frentes de oposición; como sucedió en

el caso de la reforma fiscal. También se observa que en el momento de la votación

algunos diputados que habían comprometido su voto, decidieron votar de manera

contraria. Desde luego, violando el acuerdo.

Los ciudadanos pueden observar con molestia estos comportamientos, pues, salvo el

trabajo per

zgar el comportamiento de los legisladores. Como el acuerdo de comprometer un voto

es informal, tampoco se pueden conocer las traiciones. Por ejemplo, hay una agenda

legislativa que se ha estado negociando entre los líderes partidarios, los coordinadores de

las fracciones parlamentarias y el presidente Fox, donde todos han declarado que más

allá de los intereses de grupo, individuales y de partido, están los intereses de Estado y el

desarrollo nacional. Pero algunos medios de comunicación han descrito estas

declaraciones como el cumplimiento de la liturgia política de civilidad; dicen qu

b

61

S. Rico, M. R. Ortiz, A. Hernández y V. Chávez, “Choque en la cúpula priísta; Elba, rupturista; Madrazo, ambicioso”, El financiero, fecha: 17 de diciembre de 2003. 62

Rafael Abascal y Macías, “Ineficiencia gubernamental e intereses políticos”, Revista Milenio, semanal número 311 septiembre 1 de 2003, p.36.


realidad lo ganar la

referencia futuros electores.63

s políticos están pensando posicionarse mejor para 2006 y

de losp

En el caso de la reforma fiscal las negociaciones se llevaron acabo entre el Ejecutivo y

los representantes de las fracciones.

El aplazamiento de la reforma fiscal originó declaraciones de los legisladores, del

Ejecutivo y algunos grupos de poder, en las cuales manifestaron molestia e

inconformidad con las negociaciones. Como estos acuerdos y compromisos no están

institucionalizados, no es posible saber quién respetó su acuerdo y quién traicionó.

Elba excluye de las comisiones importantes a diputados como Emilio Chuayffet, María Esther Sherman, Ángel Buendía, Carlos Jiménez Macías. Los cuatro encabezarían después la revuelta… Los focos rojos empezaban a encenderse. La rebelión se extendía a las diputaciones del Estado de México, de Jalisco, de Chiapas, de Oaxaca. No había respeto, no había cortesía política, no había comunión. Una parte de su equipo le advertía sobre la molestia. Oídos sordos. En las plenarias del grupo defendía a capa y espada las reformas de Fox.

64

presarial también se ha visto afectada con la falta de consensos

legislativos. Incluso los presidentes de la Confederación de Cámaras Industriales

(Concamin) y el de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (Concanaco-

Serytur), León Halkin y Raúl Alejandro Padilla, respectivamente, han hecho

declaraciones en las cuales manifiestan su preocupación y la disposición de estrechar

lazos más fuertes con el Congreso. Encabezados por el Consejo Coordinador

Empresarial (CCE) utilizan equipos negociadores para el cabildeo, buscan que los temas

de los dos sectores sean abordados con la oportunidad y puntualidad necesarias. El

presidente de la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), José

La cúpula em

63

Loc. cit. 64

Francisco Garfias, “La noche triste de Fox y Elba”, Revista Milenio, semanal número 326 diciembre 15 de 2003, p.10.


Luis Barraza, ha manifestado la necesidad de contar con legisladores comprometidos

con México, no con partidos políticos.65

, José Luis Barraza, admite que la posibilidad

una tasa del 10 por ciento como propone el El presidente de COPARMEXde gravar alimentos y medicinas a Gobierno es inviable, no así una tasa del 5 por ciento, por eso dijo que el sector patronal esta cabildeando con los legisladores… Por su parte, el presidente de CONCAMIN, León Halkin, insistió en que la Reforma Fiscal va a ser el “parteaguas” para que se incremente la confianza, los recursos y las inversiones en nuestro país y se dijo optimista de que pase lo que pase en el PRI, ese partido va a lograr acordar las reformas con otras fuerzas políticas.

66

El sector em a del PRI,

un IVA del iniciativa,

los empresa lo acusan

de haberlos

presarial mostró apoyo a la propuesta presentada por la presidenci

5 por ciento, tras la votación en el Congreso y no ser apoyada esta

rios manifestaron su descontento con Roberto Madrazo en donde

traicionado.67

olestos, los empresariM os reclamaron a Roberto Madrazo su incumplimiento

ara aprobar la reforma fiscal y aseguran que la votación en el Congreso fue psabotaje contra el empresariado. Para la especialista del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Laura Sour, dado que no están claros los alcances del veto presidencial sobre lo aprobado en San Lázaro, sería bueno eliminar esta incertidumbre, y que además se definiera si el Presidente tiene veto parcial o total. Es necesario, afirma, llenar los huecos en el marco constitucional del proceso de negociación presupuestal, para que el sistema de pesos y contrapesos entre el Ejecutivo y el Congreso esté balaceado.

68

En las declaraciones anteriores se observa que el IVA homologado del 10 por ciento era

inviable, y por tanto se propuso una tasa del 5 por ciento para alimentos y medicinas.

Por estas incertidumbres en la viabilidad política de la reforma del Ejecutivo se

65

Rocío Esquivel, “Intensifica IP cabildeo en el Congreso”, Revista Milenio, semanal número 311 septiembre 1 de 2003, p.44. 66

Guillermo Ortiga, “El PRI se compromete ante los empresarios a sacar la reforma fiscal”, Imagen informativa, Monitoreo radio y TV, 2 de diciembre de 2003, www.cddhcu.gob.mx 67

Joaquín López Dóriga, “Resumen la Crisis del PRI”, Monitoreo radio y tv. / Televisa / El noticiero, 2 de e 2003, www.cddhcu.gob.mxdiciembre d

68 Leonor Flores, “La IP culpa a Roberto Madrazo”, Revista Milenio, semanal número 326, diciembre 15

de 2003, p.16.


sostuvieron negociaciones entre el gobierno federal panista, la dirigencia del PRI y sus

respectivas coordinaciones parlamentarias en la Cámara de Diputados. De estas

egociaciones se formuló un Impuesto a la Producción y el Intermediarismo (IPI). La

propuesta d tó, incluso

a los medi iaciones y

quienes era

El IPI se uesto a la

cadena pro o, pues los

productores cobrarían al consumidor esa proporción de impuesto. Los medios de

nte del PRI, Roberto Madrazo, quien aseguró que había sido

Hacienda q

n

e este impuesto se mantuvo en la informalidad. Lo que imposibili

os de comunicación, saber cómo se habían realizado estas negoc

n los responsables.

formuló paralelamente a la reforma del Ejecutivo. Era un imp

ductiva. Según algunos analistas el IPI era un IVA disimulad

comunicación investigaron los detalles del IPI. Ante los cuestionamientos, los

negociadores que tenían que ver con este impuesto hicieron declaraciones para

desligarse de la autoría del impuesto. Entre las declaraciones de deslinde se encuentran

las del grupo del Preside

uien instruyó a la diputada Elba Esther acerca del IPI.

Fuente de la dirigencia y legisladores priístas ligados a Madrazo confirmaron que… Gordillo se reunión en el piso siete del hotel Marriot “con todos los funcionarios de Hacienda” para recibir las tres hojas de Power Point, en que se reseñan los detalles IPI, y sostuvieron: “Así que quien miente es ella”.

69

tercamb

Entre este io de acusaciones acerca de la autoría del IPI, la diputada Elba

del impuesto a la producción y el intermediarismo (IPI). La maestra afirmó que Madrazo mintió ''contundentemente'' y actuó ''de manera superficial'' al

in

Esther Gord eclaró que había sido Madrazo quien la había instruido, no Hacienda.

Los dirigentes del PRI, Roberto Madrazo y Elba Esther Gordillo rompieron ayer en el tema de gravar con una tasa de 10 por ciento al consumo a través

illo d

revelar que la Secretaría de Hacienda le entregó a ella esa propuesta, y sobre el distanciamiento acotó que ella no dio el primer paso: ''Yo no rompí con él,

69

Enrique Méndez, “El IPI, manzana de la discordia entre ambos dirigentes. Cisma en el PRI, rompen Gordillo y Madrazo”, La Jornada. 25 de noviembre del 2003.


no lo agredí, él fue el que declaró y ahora con una actitud mezquina trata de eludir una responsabilidad adquirida''.

70

En una conferencia de prensa del 2 de diciembre de 2003, Elba Esther Gordillo se

defiende de las declaraciones de Madrazo, diciendo:

Es falso que haya promovido el IVA en alimentos y medicinas una servidora, fue Roberto Madrazo quien me dio instrucciones y con quien discutí y hablé de tal tema, particularmente del 5 por ciento. Al observar, al analizar, que en la bancada no tenía viabilidad fuimos, lo platicamos y lo discutimos, fue así como surgió esto que hoy es, espero que esté en sana sepultura, el famoso IPI.

71

Los diferentes actores decidieron discutir estos conflictos. Sin embargo, estas

negociaciones tampoco tuvieron éxito

Ayer a las dos de la tarde Elba Esther Gordillo, aún coordinadora de los diputados priistas, y el ex gobernador Emilio Chuayffet se encontraron… y prácticamente rompieron los acuerdos a los que habían llegado, un día antes, en una reunión en Los Pinos, con el Presidente Vicente Fox y el dirigente

n da de

Chuayffet a esa posición.72

priista Roberto Madrazo. El convenio al que habían llegado los dirigentes priistas y Fox consistía en que los madracistas dejarían pasar la reforma hacendaria, aprobada por los panistas y los elbistas, a cambio de que la dirigente magisterial abandonara voluntariamente la coordinacióparlamentaria y que, desde la mesa directiva, no se obstruyera la llega

La informalidad con que se manejó el IPI aclara la importancia de institucionalizar el

tercambio, pues de tener reglas para la negociación se tendría información sobre qué

se negoció monitoreo

continuo s mitiría la

evaluación tes. Serian

in

, quien lo pacto y cuando se realizó a fin de establecer una

obre el comportamiento de los legisladores. Así mismo, per

de los ciudadanos a las negociaciones que realizan sus representan

70

Loc. cit. 71

Raúl Sánchez Carrillo, “EEG Acusa a Roberto Madrazo de ser el autor del IPI”, Monitoreo radio y TV; ereo cien enfoque, 2 de diciembre de 2003, www.cddhcu.gob.mxSt

72 Jorge Fernández M., “Gordillo y Chuayffet consuman la ruptura”, Reauters, Milenio, fecha 11

diciembre del 2003, de

www.finanzas.com


ellos quien dos y les

harían sabe a ravés del voto.

La siguiente sección continúa el análisis, se enfoca en el estudio de las repercusiones

Los comisio

Actualment Diputados

pueden ser Hacienda

(20 de dic de 2003), en donde el Diputado Emilio Chuayffet Chemor, nuevo

oordinador de la diputación del PRI sustituyó a los legisladores que operaban para la ex

El coordinador informó que buscaba afianzar su presencia y visión en la discusión del paquete económico para 2004. Por lo que los diputados Roberto

es determinaran si sus legisladores negociarán los temas adecua

r su aprobación o desaprobación t

que tuvieron estos conflictos dentro de la Cámara de Diputados.

nados pueden ser removidos en cualquier momento

e los integrantes de las comisiones ordinarias de la Cámara de

removidos en cualquier momento. Esto sucedió en la comisión de

iembre

c

líder de la fracción, Elba Esther Gordillo.

Campa Cifrán, Abel Echeverría Pineda y Baltasar Manuel Hinojosa Ochoa, serán sustituidos por José Porfirio Alarcón, Mario Moreno Arcos y Enrique Ariel Escalante, respectivamente.

73

Algunos de meses los

eligieron p ierde la

experiencia y la posibilidad de que los diputados se especialicen en una comisión, por

otro lado se muestra claramente el poder que tienen los partidos políticos sobre los

Sobre este tema los medios de comunicación se expresan con declaraciones como las

:

los diputados que los removieron son los mismos que hace unos

ara ese cargo. Los cambios pueden no ser convenientes porque se p

legisladores. Los legisladores buscan beneficios guardando lealtad y fidelidad a su

dirigencia de partido y no a la ciudadanía. Fernando F. Dworak argumenta que los

legisladores se especializarán cuando vean que esto les conviene para su promoción. Sin

embargo, no hay profesionalización, si las instituciones no lo fomentan [Dworak (2003)

pp. 234,244].

siguientes

73

“Destituye el coordinador de legisladores del Pri a diputados simpatizantes de gordillo de la comisión encargada de la reforma fiscal”, el 20 de diciembre del 2003. www.cni.tv


Martín Espinosa (conductor): Los problemas internos delparadas las actividades de la Cámara de Diputados, así de fác

PRI mantienen il. Estos señores

o que hemos icanos… a ver

para cuándo”.74

del PRI dijeron: “ Bueno, no estamos de acuerdo con Elba Esther Gordillo, y ahí las reformas a ver cuándo, total mientras siga el ‘hueso’ y siga la ‘lana’ comiendo y sigan nuestras propiedades dándonos más y todo lamasado a lo largo de nuestros años de políticos, ahí a los mex

José Luis Armenta (conductor): El diputado federal del PRI, reflejo de la coordinación

Miguel Ángel Yúnes, califica como un hecho vergonzoso y unlucha por el poder la destitución de Elba Esther Gordillo de la del PRI en San Lázaro. Acusa a la dirigencia nacional del partido de haber planeado un golpe de Estado. Admite que las disputas en el PRI estancaron los trabajos legislativos.

75

En el presente estudio se sostiene que un sistema de comisiones que utilice un sistema de

antigüedad daría la posibilidad de motivar el intercambio de temas a través de negociar

s agendas de trabajo de las comisiones. Sin embargo, observamos que también los

coordinado situación

podría mejo el sistema

de comision

La remoción de quienes ocupan cargos dentro del congreso no ha sido sólo en las

la

res pueden ser removidos desde la dirigencia del partido; esta

rarse a través de un sistema de antigüedad como el propuesto en

es.

comisiones. Antes que ocurriera esto, ocurrió la remoción de la coordinación

parlamentaria (11 de diciembre del 2003). Durante el cambio se detuvieron todas las

negociaciones. Un agravante es que el PRI es el partido con mayoría relativa.

El Presidente de la república fue cuestionado sobre la decisión que el PRI tomó de

elegir a un nuevo coordinador parlamentario en la Cámara de Diputados. Él afirmó que

su gobierno necesitaba un interlocutor válido para continuar las negociaciones

planteadas al Congreso de la Unión76

. Los sucesos al finalizar el 2003 en el Congreso,

muestran que el sistema de comisiones actual no contempla la promoción de carreras

legislativas. Los puestos en las comisiones no se logran por experiencia o conocimientos

74

Martín EspiFM., 2 de dici

nosa, “Pide Gordillo respeto al poder legislativo”, Monitoreo radio y TV, Radio RED 88.1 embre de 2003, www.cddhcu.gob.mx

75 José Luis Armenta, “Un reflejo de la lucha por el poder, la destitución de Elba Esther Gordillo”,

Monitoreo radio y TV, Detrás de la Noticia, 2 de diciembre de 2003, www.cddhcu.gob.mx 76

Carlos Urdiales, “Fox solo desea haya un interlocutor en el PRI para seguir con las negociaciones”, Monitoreo radio y TV, Televisa radio, Hoy por Hoy, 2 de diciembre de 2003 www.cddhcu.gob.mx


sobre temas legislativos. En lugar de la experiencia se tiene un sistema en donde el

dirigente d nes de la

coordinació s puestos

vuelve este

Inicio de la

En los art os por la

persecución de puestos. Por ello se puede anticipar que los futuros trabajos de la LIX

gislatura estarán limitados por el amateurismo e improvisación. La no reelección de

troalimenta la tendencia a politizar las iniciativas.

el partido político ejerce influencia directa sobre las decisio

n. Por otro lado el interés de los legisladores por obtener otro

vínculo más fuerte.

persecución de puestos

ículos referidos se identifica el interés de los actores polític

le

diputados y senadores impide una carrera legislativa profesional. El resultado es que

existen legisladores con escasos conocimientos en los temas que se legislan. Y es

también por ello que no se desprenden de su partido para continuar con carrera política –

brincar a otra Cámara, Congreso local, gobernatura, presidencia municipal y hasta la

presidencia-. Ello re77

El diputado priísta Miguel Ángel Yunes afirmó que las decisiones de su partido con relación a la reforma fiscal se han realizado sólo para favorecer una posible candidatura presidencial de Roberto Madrazo…Yunes se mostró decepcionado porque en el debate para la reforma fiscal, lo único que presentaron sus opositores fueron descalificaciones.

78

apoyo los candidatos con mayore probabilidades de llegar a la presidencia los

El trabajo interior del Congreso se ha aplazado. Los legisladores forman coaliciones con

sus partidos políticos para evadir los costos políticos de las decisiones. Como pago a este

s

premiarán con un puesto en el gobierno o de representación popular.

77

Rafael Abascal y Macías, “Ineficiencia gubernamental e intereses políticos”, Revista Milenio, semanal número 311, septiembre 1 de 2003, p.37. 78

Yunes,“Madrazo cuida sus intereses”, Noticieros TELEVISA, 16 de diciembre del 2003, www.esmas.com


No hay un mercado para el intercambio de temas

A lo largo de la sección cuatro se describió un conflicto que ejemplifica las dificultades

que enfrenta el proceso parlamentario para motivar la negociación de intercambio de

temas (logrolling process). Entre las dificultades se encuentran que las negociaciones

peran en cualquier ejercicio parlamentario. Por tanto se deben regular a través de

ormen los resultados de las negociaciones. Otra

para que votaran a staba fraccionando, como

resultado la destitución de la maestra, por lo que Emilio Chuayfeet era

im

instituciones que formalicen e inf

dificultad es que no existe un sistema de antigüedad que motive a los legisladores a

continuar una carrera legislativa. Por el contrario, se mostró la lealtad que tienen con su

facción política. A continuación se discute la conveniencia de instituir un mercado que

permita el intercambio de temas de forma transparente.

Los políticos de un mismo partido encuentran necesaria la negociación para promulgar

reformas. Es el caso de los gobernadores del PRI, quienes pidieron a los legisladores de

ese mismo partido que resolvieran sus conflictos internos, pues los trabajos legislativos

estaban rezagados.

“La última reforma y me voy” se había visto frustrada en aquella vorágine que llevaría a la mayoría de los legisladores del tricolor a desatender de manera insólita el llamado de 15 gobernadores, que habían pedido una negociación política al conflicto Madrazo-Gordillo. Peor aún. Los otrora disciplinados legisladores desafiaban las presiones de los gobernadoresfavor de la reforma fiscal. Por otro lado el PRI, se e

reconocido por la mesa directiva de la Cámara de diputados como el nuevo coordinador de la bancada del PRI en San Lázaro. Elba Esther era ya una diputada del Bronx

79 80

79

El Bronx es el nombre que se le da, y que adoptan con orgullo, los congresistas del PRI que se sientan artados en el jardín derecha de la Cámara y pasan el tiempo molestando e insultando a los oradores de

otros partidos. Su partido no les permite participar públicamente en los debates de la Cámara. Tampoco les gunta muy seguido cómo les gustaría votar, qué cambios les gustaría hacer a una propuesta de ley o su

-206

ap

preopinión acerca de las prioridades del presupuesto. Quinones Sam, 2002 “Historias verdaderas del otro México”, editorial planeta, México, pp. 20580

Francisco Garfias, “La noche Triste de Fox y Elba”, Revista Milenio, semanal número 326, diciembre 15 de 2003, p.9.


El conflicto del PRI de finales del año 2003 permite afirmar que los legisladores de

ntes de las elecciones se n México, que sería un

acuerdo con la facción a la que pertenezcan tomarán posturas ante las reformas de ley

que tengan que dictaminarse. Es claro que las dirigencias de los partidos tienen como

prioridad el proceso electoral del 2006; hacia este objetivo se encaminan los esfuerzos,

no al trabajo legislativo.

José Antonio Fernández, comentarista: La imagen del PRI se desvanece y se está convirtiendo en el partido del ‘no’, le explicamos por qué. No se comporta como un partido que tiene una mayoría en la Cámara de Diputados; no vemos que esté reflejando unión; no vemos que esté reflejando organización; no está siendo un partido de propuestas; no vemos que sea un partido con disposición de sacar adelante al país… Apropusieron ser un partido diferente, que pensaría epartido de propuestas, les fue bien, estaban contentos por lo que les había sucedido en los comicios federales y ahora vemos que fue sólo una campaña publicitaria.

81

El conflicto priísta de finales de 2003 tuvo como resultado una miscelánea fiscal que

odificará muy poco los ingresos del gobierno.

favor y 24 abstenciones82

m Los diputados mexicanos aprobaron el 28 de diciembre en su último trámite, y sin cambios respecto a lo acordado en el Senado, la Ley de Ingresos para 2004 y la reforma fiscal, que establece modificaciones mínimas al actual sistema tributario. La Ley de Ingresos, bastante austera después del fracaso del proyecto de reforma fiscal que proponía el Ejecutivo… fue aprobada por 463 votos a favor, 6 en contra y 5 abstenciones. Por su parte, la reforma fiscal, que mantiene el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en el 15 por ciento, conserva el Impuesto Sobre la Renta (ISR) en el 34 y el 32 por ciento para empresas y personas, respectivamente, y deja a los cigarrillos con su actual gravamen, fue aprobada por 431 votos a .

Los conflictos del PRI evidencian la conveniencia de construir mecanismos

institucionales que permitan el intercambio de temas propuestos por Buchanan y

Tullock. Como se mencionó en capítulos anteriores no se ha podido construir un

modelo de negociación óptimo que resuelva los conflictos políticos, por tanto la

81

Ciro Gómez Leyva, “El PRI se esta convirtiendo en el partido del “no””, Monitoreo radio y TV, radio formula de la tarde 2 de diciembre de 2003, www.cddhcu.gob.mx


siguiente sección se realizará con base en un enfoque comparativo entre la situación

actual y la propuesta.

IV.2 Una prospectiva del sistema de comisiones

En esta sección se examinan los conflictos generados durante el último semestre del

a fiscal presentada por el Ejecutivo. Antes se abordaron

los conflic olo tema;

conflictos q

El análisi conflictos

entre los a sten tener

intensidade

La reform esta por el Ejecutivo83

2003 por la iniciativa de reform

tos políticos que ocasionó la búsqueda de soluciones a un s

ue incluso fracturaron a un partido político.

s se desarrolla con el intercambio de temas a partir del supuesto de

gentes con poder de decisión, es decir, que los agentes manifie

s de preferencias distintas sobre los temas que se negocian.

a fiscal propu , proponía la homologación del IVA al

cción al ISR para empresas y personas

físicas84

10 por ciento; lo cual podía negociarse con un 5 por ciento exclusivamente a alimentos y

medicinas. Además del IVA, proponía una redu

.

Desarrollo

El tema qu en nuestro

país. Se co ión según

cifras oficia

Social

e generó reticencia a esta reforma fiscal fue la pobreza que existe

nsidera que 40 millones de personas se encuentran en esta situac

les de Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL, 2002)85

. Según

ropuesta del Ejecutivo generaría 5 millones

miembros

del PRD la más de pobres.

p

El PRD adelantó su rechazo a la propuesta económica del Ejecutivo, al asegurar que cobrar IVA a alimentos y medicinas generaría 5 millones más de

82

“Aprobadas pequeña reforma fiscal y Ley Ingresos sin cambios”, 28 diciembre 2003, noticias www.yahoo.com 83

Enviada al Congreso el 6 de noviembre del 2003. 84

Jorge Calderón Salazar, “La propuesta fiscal del gobierno para 2004 es injusta”, Revista Macro economía no. 124, p.30. 85

Entrevista con la Secretaria de Desarrollo Social, Josefina Vázquez Mota, 14 de agosto de 2002, www.sedesol.gob.mx


pobres, mientras el proyecto de Presupuesto plantea reducciones en los programas de

86 combate a la pobreza

Investigad eclararon

ue el IVA a alimentos y medicinas no es adecuado, pues la mayoría de la población

es Jurídicas presentó su crementar la recaudación

50 por

ores de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) d

q

destina el 50 por ciento de sus ingresos en estos productos, lo que produciría un mayor

impacto en la pobreza.

La UNAM a través de su Instituto de Investigacionpropuesta de reforma fiscal integral que permitiría in10 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) lo que representaría ingresos adicionales por 600 mil millones de pesos… Sin embargo, indicó que la propuesta deja con una tasa cero a la aplicación del IVA a alimentos y medicinas debido a que el 70 por ciento de la población destina el ciento de sus ingresos a estos rubros.

87

desprotegida. Por ejemplo:

stema fiscal complejo, injusto e ineficiente. Nuestros impuestos altos que ahuyentan la inversión y contribuyen a generar la pobreza

inaudita generosidad exenciones, excepciones y deducciones que permiten e

vadir iento

de la economía. Todo el esfuerzo sirve para recaudar solamente un 12 por ciento del producto interno bruto: entre la mitad y un tercio que otros países

se convierten en simples mentiras.

Adicional a los comentarios de representantes y académicos, los analistas políticos de

diferentes medios de comunicación destacaron el impacto de la reforma fiscal en la

población

Tenemos un sison tan terrible que agobia a nuestro país. Se ensañan de manera casi exclusiva en un grupo pequeño de contribuyentes cautivos: empresas, trabajadores y empleados en el decreciente sector formal de la economía. Prodigan con

una multimillonaria elusión fiscal a los más ricos: a quienes pued n pagar mejores abogados y contadores. Dejan, además, en absoluta libertad de eimpuestos a un sector informal que representa entre un 25 y un 50 por c

del mundo. Ante esta realidad las promesas de nuestros legisladores de dedicar, por ejemplo, el 8 por ciento del producto interno bruto a la educación

88

86

Ernesto Núñez, “Rechazan propuesta económica; consideran que Gobierno pretende cobrar menos a clases ricas”, fecha: 7 de noviembre de 2003, www.mural.com 87

Fuerza Informativa Azteca, “La UNAM presentó su propuesta de reforma fiscal integral”, fecha: 2 de diciembre del 2003.


En una entr Zacatecas

998-2003 orma fiscal y de la posibilidad de instrumentar

se realizará un intenso trabajo político.

la pregun

onsumo es el mecanismo más inmediato y os para procurarse más recursos, es el más

fácil. Lamentablemente, las condiciones del país nos sugieren que en este momento, los millones o miles de millones de pesos de recaudación adicional

evista realizada a Guillermo Huizar –Ex Secretario de Finanzas en

) – se abordó el tema de la ref(1

el IVA a alimentos y medicinas. En esa entrevista Huizar afirmó que a pesar de que la

homologación al consumo es una de las formas más eficientes y eficaces de recaudación,

en las condiciones de pobreza en que se encuentra México, no sería viable considerar

esta reforma, salvo que

Ninguna reforma fiscal y hacendaría será fácil, en la construcción de nuevos modelos se pisan muchos “callos” se terminan con muchas prevendas, se tocan a sectores de contribuyentes que estuvieron permanentemente privilegiados. Por lo tanto, se requiere de una enorme cuota de negociación política, porque de otra manera, las reformas no avanzan. ta sobre gravar alimentos y medicinas, Huizar contestó: A De manera personal no estoy de acuerdo, ya que está más que comprobado que gravar alimentos y medicinas representa recuperar la recaudación adicional mayoritariamente del bolsillo de los más pobres, dicho de otra manera, ciertamente gravar el ceficaz que alcanzan los gobiern

que se pretende se saquen o se pretenden sacar precisamente de las clases desprotegidas.

89

Hasta ahora uación se

describen l l finalizar

esta descri ada en el

intercambio Cultura El incremento al IVA generó disgusto en los grupos interesados en cultura. El

escontento fue principalmente por la propuesta de homologar el cobro de IVA a libros,

se ha descrito el conflicto con el tema desarrollo social. A contin

os conflictos originados con los grupos interesados en la cultura. A

pción se plantea una estrategia hipotética de negociación bas

de temas.

d

revistas y periódicos, entre otros.

88

Sergio Sarmiento, “Jaque Mate. Reforma fiscal”, Reforma, fecha 1 de agosto de 2003.


Intelectuales y editores mexicanos han manifestado su rechazo al cobro del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los libros y revistas porque es un obstáculo para el desarrollo cultural del país. Los escritores Laura Esquivel, Rafael Ramírez Heredia, Alberto Ruy Sánchez, Fernando Valdés, Humberto Musacchio, Carlos Monsivais, Guadalupe Loaeza, Ignacio Solares y Paco Ignacio Taibo II expresaron su rotunda oposición al IVA en los libros durante una reunión con la comisión de cultura de la Cámara de Diputados.

90

Los escritores y editores encontraron una respuesta a sus demandas en la fracción

arlamentaria del PRD. Discutieron la crisis en que se encuentra la editorial mexicana

debido al b uete fiscal

que la Sec presas e

institutos e exicano. La propuesta del

Ejecutivo de desincorporar las organizaciones de cinematografía se recibió como un

s interesados en la

cultura.

Instituto Mexicano de Cinematografía, los Estudios ducal y organizaciones de sorteos, se obtendrían a lo sumo 4

mil millones de pesos.

eral presenta una reforma hacendaria que afecta directamente a res y, principalmente, a los lectores; amén de destinar millones

de pesos en un proyecto centralista como la megabiblioteca en la antigua estación Buenavista, en vez de ampliar la red nacional de bibliotecas -con sus

91

p

ajo número de lectores. Criticaron especialmente la parte del paq

retaría de Hacienda envió al Congreso para poner a la venta em

ncargados de producir y desarrollar el cine m

mensaje donde no se mostraba interés por pactar con los grupo

Inti Muñoz, diputado del Partido de la Revolución Democrática, indicó que el año pasado se ejerció en materia de cultura un presupuesto de 5 mil 338 millones de pesos, el paquete económico 2004 propone que se ejerzan sólo 5 mil 67 millones de pesos, 271 millones menos. Por la venta de las 16 empresas que están en la lista enviada por Hacienda, entre las que se encuentran el Churubusco, E

Recaudar 500 millones de pesos por concepto de IVA en los libros no nos apartará de ser el penúltimo país en el índice de lectura de 108 en los mismos términos económicos, ni que cada mexicano en promedio lea sólo medio libro al año. Es anacrónico que exista el programa Hacia un país de lectores, cuando el Ejecutivo fededitores, auto

talleres y círculos de lectura- a las comunidades más apartadas.

89

El sol de Zacatecas. “Falta oficio político en el gobierno, dice el perredísta Huisar”, Carlos Loeza Manzanero. Presidente del Colegio Nacional de Economistas / OEM, fecha: 2 de diciembre del 2003. 90

“¿Deben tener los libros ?”, EFE, fecha 20 de noviembre de 2003, www.mural.com.com 91

Enzia Verduchi, “Si Hacienda trabajara bien no habría necesidad de gravar la cultura”, La Jornada, fecha: 15 de noviembre del 2003.


Se mencion y que la

ineficiencia exicanos

paguen imp

En 2002 sólo 7.56 millones de mexicanos pagaron impuestos, pues de acuerdo con estadísticas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), cada

ó que Hacienda recaudaría 500 millones por impuestos a libros

recaudatoria de esa Secretaría implica que solo 7.56 millones de m

uestos.

contribuyente paga 19.6 por ciento más de impuestos que hace siete años, y tales datos indican que la ineficiencia en el cobro tributario fue lo que estancó la recaudación fiscal en proporción de todos los ingresos nacionales…La SHCP estima recaudar 500 millones de pesos al gravar con el impuesto al valor agregado (IVA) a los libros… México es un país importador de libros, sin el apoyo fiscal a la industria editorial y la tasa cero del IVA en ejemplares, seguiremos dependiendo del exterior; en 2001 se distribuyeron en total cerca de 83 mil títulos, de los cuales 90.5 por ciento fueron de editores extranjeros y sólo 9.5 por ciento de nacionales…

92

La recaudación de mayores ingresos tiene problemas de eficiencia y eficacia tributaria.

En opinión de Sergio Sarmiento, la eficiencia y la eficacia, según la experiencia

ternacional, se logra a través de sistemas tributarios sencillos y poco complicados que

facilitan su

ue nosotros. Irlanda se convirtió en el mayor milagro

rsión. Rusia, que se encontraba sumida en un verdadero pantano

erizas debe áximo esta tasa

ebe quedar de momento en 20 por ciento, para que seamos competitivos con experiencia internacional nos demuestra que los sistemas fiscales

sencillos recaudan más y con mayor justicia. Ojalá nuestros nuevos diputados

in

instrumentación y control.

Nuestros más fuertes competidores industriales han entendido que para recaudar más y mejor no se necesita tener tasas altas. China y Corea del sur, por ejemplo, tienen un impuesto sobre la renta para empresas del 20 por ciento y recaudan más qeconómico europeo al reducir el gravamen sobre las empresas del 40 al 12.5 por ciento y eliminar virtualmente todas las deducciones, exenciones y excepciones; como consecuencia se cuadruplicó la recaudación y se promovió más invehacendario, ha bajado su tasa del impuesto sobre la renta al 13 por ciento, con lo cual no sólo ha aumentado la recaudación sino que ha reanimado el crecimiento económico perdido en la última década…Para simplificar el sistema, el IVA debe aplicarse a todos los productos. Pero el 15 por ciento es una tasa tan alta que en la actualidad no podemos siquiera emplearla en la frontera norte del país. El 10 por ciento de las ciudades front

eneralizarse a todo el país por razones de equidad…Como mgdChina…La

92

Loc. cit.


se den cuenta y no pretendan una vez más transitar el fallido camino de los impuestos excesivos, especiales, complejos y llenos de excepciones.

93

A través de esta sección se describen las diferencias en la intensidad de preferencia

bre los temas de: cultura, desarrollo social y reforma fiscal. Diferencias que originaron

la formació ciones, en

función de cionada la

reforma fis ento de la

votación pa resados en

los otros d el primer

periodo de as fiscales

ropuestas por las coordinaciones parlamentarias.

ia de los diferentes actores políticos.

Sistema de

Este trabaj ión en el

Congreso y acerca del

beneficio q

Los confl iniciativa

del Ejecuti llo social,

específicam los que se

tuvo que ha ribió en la

sección III. unidad de

intercambia oto de un

homólogo sobre un tema preferido con mayor intensidad.

so

n de coaliciones integradas por legisladores de diferentes fac

los temas anteriores, para defender sus posturas. Al estar rela

cal con los temas de cultura y desarrollo social, originó en el mom

ra la reforma fiscal del ejecutivo, que los grupos coalicionados inte

os temas, votaran en contra, defendiendo así sus intereses. Así,

sesiones ordinarias concluyó sin consolidar ninguna de las reform

p

De haber considerado el intercambio de temas descritos en las propuestas de Buchanan

y Tullock (Capítulo II) se habría tenido mayor posibilidad de llegar a resultados más

eficientes. En la siguiente sección se plantea una posible estrategia de negociación, que

considera las intensidades de preferenc

Comisiones

o está enfocado en los conflictos entre los tomadores de decis

no en los resultados. Es decir, no se plantea postura alguna

ue pudieran tener las reformas.

ictos de mayor intensidad que ocurrieron durante la discusión de la

vo para la reforma fiscal, se produjeron en los temas de desarro

ente la pobreza, y el tema de cultura. Son estos dos temas sobre

ber negociado. De acuerdo con Buchanan y Tullock (como se desc

3.1), en un intercambio de temas, cada jugador tendría la oport

r votos, el apoyo a un tema con menos intensidad a cambio del v

93

Sergio Sarmiento, “Jaque Mate. Reforma fiscal”, Reforma, fecha 1 de agosto de 2003.


La homo stas es la

ropuesta más eficaz pudo haberse negociado con reformas en los temas de desarrollo

tado.

ado para el

tercambio de temas legislativos, en donde la ciudadanía podría observar los intereses

omento de negociar, recompensándolos o castigándolos en el

En este trabajo se argum

arco legal nacional, así como

diferentes perfiles e intereses. Esto arraiga los intereses partidistas y determina la

logación del IVA al 10 por ciento −que según algunos anali

−p

social y cultura. Estas reformas serían instrumentadas con los ingresos adicionales que

se obtendrían de la reforma fiscal. El diseño de las reformas en desarrollo y cultura

tendrían que ser desarrollados por los grupos con poder de decisión que apoyaron estos

temas.

A pesar de que el gobierno federal no podría disponer libremente de los ingresos

adicionales que le proporcionaría la homologación del IVA, bajo optimalidad de Pareto

el gobierno quedaría en el mismo estado, pues no ganaría ni perdería. Las negociaciones

serían viables y no se estancaría el trabajo legislativo; es decir, en términos de Pareto los

temas de cultura y desarrollo social mejorarían su es

El gobierno aparentemente no ganaría una mejor posición, pero el acceso de los

ciudadanos a la información sobre las negociaciones permitiría que los votantes pudieran

recompensarlo por su capacidad negociadora en las siguientes elecciones. Un sistema de

comisiones cuya base sea la antigüedad legislativa, formaría un merc

in

de los legisladores al m

momento de su reelección.

Reelección de legisladores

enta la conveniencia de la reelección legislativa porque es

necesario dar continuidad a los trabajos en las comisiones e involucrar la mayor

experiencia en las negociaciones de temas. A fin de conocer un poco más acerca del

tema se describe parte del trabajo desarrollado por Fernando F. Dworak (2003 pp.232-

287) acerca de la reelección legislativa. Los legisladores mexicanos no cuentan con el

tiempo suficiente para entender los mecanismos y la dinámica del proceso legislativo en

ambas Cámaras, en general les falta el conocimiento del m


a

de que pueden continuar en su cargo a lo largo del tiempo, o cuando perciban

q

políticos. Sin embargo, dice

D

profesionalización se hallaría en función de la seguridad del

arlamentario en su cargo y sus preferencias personales.

oiré (2003) estudia la experiencia en Estados Unidos, en

también en beneficio de la ciudadanía. La importancia de la evidencia aquí presentada no debe ser subestimada: la asidera de aprobación al ejercicio de la

probación de determinada iniciativa, a la coyuntura política y a las elecciones en

disputa.

Las carreras parlamentarias convertirían al Congreso en una instancia profesional y

especializada, el contacto con los electores sería más frecuente y generarían interés en

sus demandas para así ganar votos en la reelección. Se especializarán cuando tengan

certeza

ue eso les reportará beneficios en cuanto a su promoción política. El Congreso puede

ofrecer algunos puestos atractivos como es la mesa directiva o un sistema de comisiones

fuerte.

La restauración de la carrera parlamentaria modificaría las relaciones entre

legisladores, ciudadanos, grupos de presión y partidos

worak (284), no sólo se debe analizar los beneficios y riesgos, sin pensar en diseñar

instituciones que faciliten el equilibrio entre conductas personalistas y conductas

cohesivas en las bancadas. Un reto de la reelección legislativa es la forma en que

contribuya a la institucionalización de los partidos políticos, pues la relación entre los

legisladores y partidos se hará más compleja. También sugiere conceder al partido

político la posibilidad de vetar las candidaturas o reselecciones del legislador

constantemente desleal. La

p

Por su parte, Alejandro P

donde ha resultado más provechoso que la ciudadanía califique el trabajo del legislador e

incluso lo disuada de intentar la posible reelección. En opinión de Poiré esto ha

incentivado a los congresistas a ser más competitivos, y a sus futuros adversarios más

vigilantes y críticos.

Más importante, los datos de Estados Unidos muestran que la ventaja de quien ocupa el cargo proviene de un sistema que funciona en beneficio del electorado, quien premia al buen representante y castiga al malo, disuadiéndolo incluso de internar la posible reelección. Esto además genera poderosos incentivos para que los futuros retadores de los legisladores en el cargo se conviertan en sus más cercanos vigilantes y críticos, lo que redunda


política representativa. El mejor tónico para los sinsabores de la convivencia en pluralidad es el de contar con representantes que, con certeza, defiendan los intereses de mayorías capaces de llamarles a juicio…Cierto es que tenemos que avanzar en muchos ámbitos de la reforma electoral para tapar huecos y resanar fracturas. Pero seguir desperdiciando el superávit de legitimidad y poder ciudadano que traería consigo la reelección inmediata del legislador parece ser francamente inexplicable.

94

Conclusiones

Este capítulo ha pretendido mostrar los rasgos de las negociaciones recientes en el

Congreso. Se ha observado que los legisladores pueden ser removidos de sus puestos

como ocurrió con la comisión hacendaria y con la coordinación parlamentaria del PRI.

L

mal. Ahora la reelección del

le

ntes para no ser castigados por los partidos políticos quienes

ctualmente les ofrecen un puesto –por no existir la reelección-. Las instituciones no

modifican l eados por

quienes las

as negociaciones informales no tienen responsables y no es posible conocer las

traiciones. Se observa también que los intereses de los legisladores en la segunda mitad

del sexenio están enfocados en la carrera por la presidencia de su partido. El intercambio

de temas es una alternativa para avanzar en los consensos, ya que institucionaliza las

negociaciones, y cada legislador puede negociar temas de su interés, pensando en la

ciudadanía, en su partido y su carrera legislativa, a cambio de apoyar otros temas que no

le afecten. Son pautas de conducta que se siguen si se percibe alguna utilidad. Desde

luego, el intercambio no es un modelo óptimo que garantiza que se tomen las mejores

decisiones, es un modelo que propone reglas para negociar temas, previo a la votación,

situación que actualmente ya ocurre de manera infor

gislador surge de la necesidad de contar con profesionales que puedan especializarse

en una comisión para dar continuidad a la agenda de temas así como la motivación que

encontrarían al realizar su trabajo de la mejor manera. En los periodos cercanos a las

elecciones los legisladores trabajarían mejor buscando su reelección, en vez de aplazar

las reformas pendie

a

a naturaleza humana; sólo procuran canalizarla hacia resultados des

diseñaron. [Dworak (2003) p.287].

94

Alejandro de 2003, Alejandro Po rtamento de Ciencia Política del ITAM, http://cursos.itam.mx/poire

Poiré, “Política que decepciona”, Milenio semanal, no. 306, fecha 28 de julioiré es doctor en ciencia política por la Universidad Harvard y jefe de Depa

102

Los diferen an estado

enfocados n de los

presentan terior de las Cámaras. Para el

ección se han planteado problemas referentes a la reelección de los

ostos de medición y cumplimiento hacen

que el autocumplimiento no sea efectivo en muchas situaciones. Por tanto, los estudios

Conclusiones tes estudios sobre la toma de decisiones en el proceso legislativo h

en dos temas principales: El análisis del sistema de elecció

tes y en las reglas de toma de decisiones al inre

sistema de el

representantes, sobre el número de partidos políticos en la contienda, el tiempo de

duración de las campañas, y el financiamiento del sistema electoral, entre otros. En el

segundo tema se ubican problemas relativos al número de legisladores, al intercambio

político, a convenios transparentes, a la formación de sistemas de comités y a los

sistemas de antigüedad.

En el caso de la reelección del presidente, en América latina, se han identificado

riesgos asociados con la capacidad del Ejecutivo de imponer intereses y ambiciones

sobre el Legislativo. Es notorio el consenso popular que ha acompañado esas intenciones

y la frustración que ha seguido de tales experiencias. El caso de México no ha sido muy

distinto a otros países latinoamericanos, se ha tenido un historial de caudillismo, además

de un régimen asociado con un solo partido político a lo largo de 71 años. Sin embargo

en México a partir de 2000 se logro la alternancia bajo un sistema electoral regulado por

una institución autónoma, el IFE. La reelección del presidente en México ha sido

desechada por diversos analistas, entre los cuales se encuentra Giovanni Sartori (1994).

Por otro lado, la necesidad de regresar a la reelección consecutiva de los legisladores se

ha vuelto un tema que encuentra cada vez mayor simpatía entre los analistas.

Los estudios realizados sobre las reglas para la toma de decisiones al interior de las

Cámaras han sido diversos. Destacan los trabajos realizados por Buchanan y Tullock,

publicados en 1962, los cuales se centran en el intercambio de votos llamado logrolling.

Sin embargo, en este intercambio es importante el autocumplimiento y en tratos

repetidos el prestigio es fundamental. Pero los c

posteriores han buscado una estructura estable de cambio. Bajo un enfoque institucional

103

se planteó la necesidad struir un sistema de estructuras de Co

eglas formales y mé nformales de organización, una es

de con mité que involucra

todos i tructura similar se

istema de antigüedad estimularía al legislador a defender los

te

s políticos

so

r

encuentra en el Congreso de los Estados Unidos. Esta propuesta se describe en el estudio

de Barry Weingast y William Marshall titulado “The Industrial Organization of

Congress” (1988).

Con base en los trabajos de Buchanan y Tullock (1962), en el capítulo III de este

trabajo se planto la construcción de un mercado de intercambio de temas transparente a

la opinión pública. Se trata de una comisión especial de negociación, la cual permitiría el

logrolling con una penalidad moral. Actualmente las Cámaras cuentan con un sistema de

comisiones; sin embargo, este sistema no cuenta con un sistema de antigüedad

institucionalizado. Un s

mas de su interés con mayor intensidad, pues a través de la reelección consecutiva se

tendrían: Cámaras con mayor experiencia en los procesos legislativos y con mayor

conocimiento de los temas.

Los legisladores no encuentran incentivos individuales en la ley actual. Los partidos

recompensan a sus miembros con plazas en la Cámara de Diputados, en la Cámara de

Senadores, con puestos en los gobiernos estatales y federales, o en la estructura del

partido. Esto ocasiona que no exista una carrera legislativa, sino una persecución de

puestos con diferentes perfiles profesionales. Por tal motivo se ha planteado una segunda

propuesta -que no es excluyente con respecto de la primera- la cual introduce reformas

que permiten la reelección de los legisladores, lo cual genera incentivos individuales

para seguir carreras legislativas. Con esta propuesta el poder de los partido

bre los legisladores disminuye, pues podrían preferir una carrera legislativa en lugar

de la persecución de puestos.

En el capítulo IV se examinó el primer periodo de sesiones de la LIX legislatura, la

intención ha sido mostrar los rasgos de las negociaciones recientes en el Congreso. Se

observa que los legisladores pueden ser removidos de sus puestos, como ocurrió con la

comisión hacendaría y con la coordinación parlamentaria del PRI. Las negociaciones

informales no tienen responsables y no es posible conocer las traiciones. El intercambio

104

de temas es una alternativa para avanzar en los consensos, ya que institucionaliza las

negociaciones, y cada legislador puede negociar temas de su interés, pensando en la

ciudadanía, en su partido y su carrera legislativa, a cambio de apoyar otros temas que no

le afecten. Desde luego, las propuestas no son modelos óptimos que garanticen la mejor

toma de decisión, son modelos que proponen reglas para negociar temas, previo a la

votación, situación que actualmente ya ocurre de manera informal, lo que evitaría en

cierto grado la parálisis en el proceso legislativo.

El establecimiento de mercados de intercambio de temas, el fortalecimiento del

sistema de comisiones en las Cámaras con base en una sistema de antigüedad y

finalmente la reelección consecutiva de los legisladores, son tres temas de real

importancia para la reforma de los mecanismos de concertación política y toma de

decisiones en el Congreso Mexicano.

105

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El 1 de diciembre de 2000, Vicente Foz Quezada recibi … · Rousseau (1762) propuso un “contrato...

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