Eficacia de los mecanismos de protección del derecho a la información en El Salvador
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Eficacia de los mecanismos de protección del derecho a la información en El Salvador Estudios Legales Agosto de 2014 • No. 164 ISSN 2311-4479 I. Introducción El 28 de septiembre de cada año, se celebra el “Día Internacional del Derecho a Saber”, festejo que nos recuerda que el acceso a la información es un derecho inherente a la persona humana. Sin información es imposible resolver los retos de cada día. Necesitamos información para todo lo que hacemos en nuestras vidas personales y profesionales. Cada decisión que tomamos: ¿Qué ruta tomo para ir al trabajo? ¿Cómo hago para aplicar a una beca? ¿Subirá o bajará mañana el precio de la gasolina, compro hoy o compro mañana? ¿Dónde exactamente pasará la nueva carretera cerca de mi propiedad? ¿Para qué quiere el Gobierno aumentar el número de empleados públicos? El ejercicio y la protección del “derecho a saber” o derecho humano a obtener información se concreta de forma distinta en el ámbito de cada país. En El Salvador, desde la aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP), su ejercicio se concreta en el derecho a obtener información en poder de la Administración Pública y de los entes privados que manejen fondos públicos. Por tratarse de un derecho fundamental, el Estado tiene la obligación de respetarlo y crear las garantías para su defensa. Los mecanismos de protección son de variada naturaleza. La LAIP establece varias acciones para hacer efectivo el derecho: la vía administrativa directa y los recursos ante el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP). En forma complementaria, también regula la vía judicial, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), como un mecanismo de uso exclusivo de los particulares y la protección reforzada que ofrece la vía judicial ante la Sala de lo Constitucional de la CSJ, regulada en la Constitución y en la Ley de Procedimientos Constitucionales. En la vía administrativa, el IAIP impone multas por violaciones al derecho, ordena que se entregue la información y/o desclasifica información denegada por haber sido clasificada como reservada o confidencial por alguna institución pública. En sede judicial, la Sala de lo Constitucional declara la violación al derecho de acceso a la información o de un derecho conexo, así como la existencia de responsabilidad por parte del funcionario infractor, pero no cuantifica el monto debido, siendo necesario acudir posteriormente a un proceso judicial de daños y perjuicios para hacer efectivo el resarcimiento patrimonial. Hasta la fecha de cierre de este análisis, la Sala de lo Contencioso no ha admitido casos en que los demandantes sean particulares, por lo que su funcionamiento no se incluye. En este análisis, se examina el funcionamiento actual de los mecanismos legales y constitucionales de protección, con el propósito de establecer si el sistema de garantías para tan importante derecho está funcionando adecuadamente o si hay mejoras posibles que deben implementarse. Análisis legal e institucional 1
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El 28 de septiembre de cada año, se celebra el “Día Internacional del Derecho a Saber”, festejo que nos recuerda que el acceso a la información es un derecho inherente a la persona humana. Sin información es imposible resolver los retos de cada día. Necesitamos información para todo lo que hacemos en nuestras vidas personales y profesionales. Cada decisión que tomamos: ¿Qué ruta tomo para ir al trabajo? ¿Cómo hago para aplicar a una beca? ¿Subirá o bajará mañana el precio de la gasolina, compro hoy o compro mañana? ¿Dónde exactamente pasará la nueva carretera cerca de mi propiedad? ¿Para qué quiere el Gobierno aumentar el número de empleados públicos? El ejercicio y la protección del “derecho a saber” o derecho humano a obtener información se concreta de forma distinta en el ámbito de cada país. En El Salvador, desde la aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP), su ejercicio se concreta en el derecho a obtener información en poder de la Administración Pública y de los entes privados que manejen fondos públicos. Por tratarse de un derecho fundamental, el Estado tiene la obligación de respetarlo y crear las garantías para su defensa. Los mecanismos de protección son de variada naturaleza. La LAIP establece varias acciones para hacer efectivo el derecho: la vía administrativa directa y los recursos ante el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP). En forma complementaria, también regula la vía judicial, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), como un mecanismo de uso exclusivo de los particulares y la protección reforzada que ofrece la vía judicial ante la Sala de lo Constitucional de la CSJ, regulada en la Constitución y en la Ley de Procedimientos Constitucionales. En la vía administrativa, el IAIP impone multas por violaciones al derecho, ordena que se entregue la información y/o desclasifica información denegada por haber sido clasificada como reservada o confidencial por alguna institución pública. En sede judicial, la Sala de lo Constitucional declara la violación al derecho de acceso a la información o de un derecho conexo, así como la existencia de responsabilidad por parte del funcionario infractor, pero no cuantifica el monto debido, siendo necesario acudir posteriormente a un proceso judicial de daños y perjuicios para hacer efectivo el resarcimiento patrimonial. Hasta la fecha de cierre de este análisis, la Sala de lo Contencioso no ha admitido casos en que los demandantes sean particulares, por lo que su funcionamiento no se incluye. En este análisis, se examina el funcionamiento actual de los mecanismos legales y constitucionales de protección, con el propósito de establecer si el sistema de garantías para tan importante derecho está funcionando adecuadamente o si hay mejoras posibles que deben im
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Eficacia de los mecanismos de protección del derecho a la información en El Salvador
EstudiosLegales
Agosto de 2014 • No. 164ISSN 2311-4479
I. IntroducciónEl 28 de septiembre de cada año, se celebra el “Día
Internacional del Derecho a Saber”, festejo que nos recuerda
que el acceso a la información es un derecho inherente a
la persona humana. Sin información es imposible resolver
los retos de cada día. Necesitamos información para todo lo
que hacemos en nuestras vidas personales y profesionales.
Cada decisión que tomamos: ¿Qué ruta tomo para ir al
trabajo? ¿Cómo hago para aplicar a una beca? ¿Subirá
o bajará mañana el precio de la gasolina, compro hoy o
compro mañana? ¿Dónde exactamente pasará la nueva
carretera cerca de mi propiedad? ¿Para qué quiere el
Gobierno aumentar el número de empleados públicos?
El ejercicio y la protección del “derecho a saber” o derecho
humano a obtener información se concreta de forma
distinta en el ámbito de cada país. En El Salvador, desde la
aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública
(LAIP), su ejercicio se concreta en el derecho a obtener
información en poder de la Administración Pública y de los
entes privados que manejen fondos públicos. Por tratarse
de un derecho fundamental, el Estado tiene la obligación
de respetarlo y crear las garantías para su defensa.
Los mecanismos de protección son de variada naturaleza.
La LAIP establece varias acciones para hacer efectivo el
derecho: la vía administrativa directa y los recursos ante
el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP). En
forma complementaria, también regula la vía judicial,
ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia (CSJ), como un mecanismo de uso
exclusivo de los particulares y la protección reforzada
que ofrece la vía judicial ante la Sala de lo Constitucional
de la CSJ, regulada en la Constitución y en la Ley de
Procedimientos Constitucionales.
En la vía administrativa, el IAIP impone multas por
violaciones al derecho, ordena que se entregue la
información y/o desclasifica información denegada por
haber sido clasificada como reservada o confidencial por
alguna institución pública. En sede judicial, la Sala de lo
Constitucional declara la violación al derecho de acceso
a la información o de un derecho conexo, así como la
existencia de responsabilidad por parte del funcionario
infractor, pero no cuantifica el monto debido, siendo
necesario acudir posteriormente a un proceso judicial de
daños y perjuicios para hacer efectivo el resarcimiento
patrimonial. Hasta la fecha de cierre de este análisis,
la Sala de lo Contencioso no ha admitido casos en
que los demandantes sean particulares, por lo que su
funcionamiento no se incluye.
En este análisis, se examina el funcionamiento actual de los
mecanismos legales y constitucionales de protección, con
el propósito de establecer si el sistema de garantías para
tan importante derecho está funcionando adecuadamente
o si hay mejoras posibles que deben implementarse.
Análisislegal e
institucional
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Análisis legal e institucional No. 164 • agosto de 2014
II. Mecanismos de protección administrativosLa vía directa para obtener información es a través del
oficial de información de todas las instituciones públicas
o que administren bienes o fondos del Estado (Arts.
7 y 66 LAIP). La LAIP establece que cada institución
pública debe tener una unidad y un oficial de acceso a
la información pública (Arts. 48 y ss.). Las instituciones
privadas que administran fondos públicos, generalmente
se han adscrito a la unidad de acceso de información de la
entidad pública de la que dependen o de la cual reciben
fondos1. La LAIP establece obligaciones concretas de los
oficiales de información, procedimientos para solicitar
la información y plazos para que sea entregada (Arts.
66 y ss.). Sin embargo, si la información no es la que
se pidió, es dada de forma incompleta o tardía, es
denegada, es clasificada como reservada, confidencial
o inexistente sin fundamento legal, se puede apelar
ante el IAIP (Arts. 82 y 83 LAIP), máxima entidad
administrativa garante de este derecho.
La LAIP no regula ningún tipo de recurso, revisión o
revocatoria u otro, ante una denegatoria por parte del
oficial de información, ni una segunda instancia en el
seno de cada institución púbica obligada. El único recurso
reglado ante los supuestos de entrega de información de
forma incompleta o tardía, denegada, clasificada como
reservada, confidencial o inexistente sin fundamento
legal, es la apelación ante el IAIP para que conozca del
caso y decida lo pertinente.
Las atribuciones del IAIP, se regulan a partir del art. 58 de la
LAIP y son bastante numerosas, sin embargo transcribimos 1 Por ejemplo, las solicitudes de información que se refieran a la Federación Salvadoreña de Fútbol irían dirigidas a la unidad de acceso a la información del Instituto Nacional de los Deportes (INDES); las solicitudes que se refieran a Inversiones Energéticas S.A. de C.V. irían dirigidas a la unidad de acceso a la información de la Comisión Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL).
las más importantes en materia de este derecho:
El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:
a. Velar por la correcta interpretación y aplicación de esta ley.
b. Garantizar el debido ejercicio del derecho de acceso a la información pública y a la protección de la información personal.
c. Promover una cultura de transparencia en la sociedad y entre los servidores públicos.
d. Conocer y resolver los recursos de apelación.
e. Conocer y resolver del procedimiento sancionatorio y dictar sanciones administrativas.
f. Dictar las medidas cautelares que fueren pertinentes mediante resolución motivada.
g. Resolver controversias en relación a la clasificación y desclasificación de información reservada.
h. Proporcionar apoyo técnico a los entes obligados en la elaboración y ejecución de sus programas de promoción de la transparencia y del derecho de acceso a la información.
i. Elaborar los formularios para solicitudes de acceso a la información, solicitudes referentes a datos personales y solicitudes para interponer el recurso de apelación.
j. Establecer los lineamientos para el manejo, mantenimiento, seguridad y protección de los datos personales y de la información pública, confidencial y reservada en posesión de las dependencias y entidades.
k. Elaborar la guía de procedimientos de acceso a la información pública.
1. Evaluar el desempeño de los entes obligados sobre el cumplimiento de esta ley conforme a los indicadores que diseñe a tal efecto.
m. Desarrollar cursos de capacitación a los servidores públicos en materia de transparencia, acceso a la información, protección de datos personales y administración de archivos.
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n. Elaborar y publicar estudios e investigaciones sobre la materia de esta ley.
o. Asesorar y cooperar con los entes obligados en el cumplimiento de esta ley.
Su independencia formal radica en el especial
procedimiento de elección y propuesta de los
comisionados, y en la estabilidad en el cargo,
constitucionalmente garantizada por 5 años. Sin
embargo, en la práctica, la independencia es relativa
porque el Ejecutivo, encargado de aprobar su
presupuesto previo envío a la Asamblea Legislativa,
ha otorgado a esta institución sumas debajo de las
necesarias para su correcto funcionamiento. Para 2014,
los montos asignados al IAIP se redujeron respecto
del presupuesto asignado en 2013. El presupuesto
asignado al IAIP para 2014 es de US$ 885,565.002.
En el proyecto de Ley de Presupuesto para 2015,
se ha incluido una partida por aproximadamente
US $1, 400,000.00 para el IAIP3. Como parámetro de
comparación, el Tribunal de Ética Gubernamental,
institución autónoma, con una estructura y
funciones similares al IAIP, recibe actualmente
más de US $ 2, 500,000.00 de presupuesto anual.
Estas cifras permiten concluir que la dotación de
recursos suficientes para garantizar el exitoso
funcionamiento del Instituto, no es una prioridad
del Gobierno y que en la práctica el Instituto está
funcionando y haciendo lo mejor que puede a pesar
de un camino lleno de obstáculos, entre los que cabe
mencionar los siguientes:
•• intentos por reformar la LAIP, para reducir el alcance de las decisiones del IAIP;
•• nombramiento tardío de los comisionados del IAIP;
2 Puede consultarse la Ley del Presupuesto General de la Nación en www.mh.gob.sv3 Según presentación realizada por el Ministro de Hacienda en la Asamblea Legislativa el 29 de septiembre de 2014 disponible en http://www.observatoriolegislativo.org.sv/images/PresentacionPres2015.pdf
•• presupuesto entregado con atraso y/o insuficiente;
•• resistencia de varios funcionarios públicos
al cumplimiento de sus resoluciones.
El IAIP puede sancionar a todas las instituciones públicas
que no cumplan a cabalidad sus obligaciones en esta
materia, y ordenar la desclasificación e información
clasificada como confidencial o reservada por la institución
requerida. Legalmente, tiene la última palabra en materia
de acceso a la información, ya que le corresponde velar
por la correcta interpretación y aplicación de la LAIP. Este
instituto ha venido resolviendo de forma garantista y con
base en el principio de máxima publicidad en muchos
de los casos, pero en la práctica, ha sido difícil garantizar
el cumplimiento de sus decisiones debido a las medidas
cautelares ordenadas por la Sala de lo Contencioso
Administrativo, en los casos en que los entes sancionados
por el IAIP han acudido a esta jurisdicción.
El IAIP tiene menos de dos años de estar funcionando. En
el primer informe anual de gestión y funcionamiento, el cual
detalla la implementación de la LAIP de febrero de 2013 a
enero de 2014 y en el que se incluyen los resultados de
una encuesta a oficiales de información y a encargados o
jefes de archivo, funcionarios claves para la aplicación de
la ley, se consultó a 108 oficiales de información, recibiendo
91 respuestas solamente sobre temas relacionados con el
perfil de este funcionario, características y trabajo de las
unidades de información durante estos 11 meses. Los
resultados muestran que los oficiales de información
son de diversas entidades obligadas, incluyendo
municipalidades. El IAIP informó que para enero de 2014
había recibido casi 100 acuerdos de nombramiento de
oficiales de información4.
En el primer semestre de 2014, el IAIP ha participado y/u organizado 19 actividades de capacitación de
4 FUSADES, Informe de Coyuntura Legal e Institucional 1er semestre 2014, Antiguo Cuscatlán, julio 2014, Pág. 91 y ss.
4
servidores públicos municipales, miembros de comités
de prevención de violencia, oficiales de información y
de archivos, personal de la Procuraduría para la Defensa
de los Derechos Humanos y de la Corte de Cuentas de
la República, líderes comunitarios, representantes de la
sociedad civil y estudiantes. A través de su página web
www.iaip.gob.sv ha puesto a disposición del público un
módulo de capacitación sobre la LAIP, que puede ser
cursado en línea por cualquier persona y para octubre
de 2014, está previsto un foro sobre hábeas data, ya que
la protección de los datos personales en poder de entes
obligados por la LAIP es otra de las atribuciones del IAIP.
La función educadora que compete al IAIP es de
suma importancia, ya que la efectividad de la LAIP
descansa en gran parte, en lograr convertirse en una
herramienta de uso común de toda la colectividad.
Para que la Administración Pública muestre mayores
niveles de transparencia y divulgue más información
es necesario que exista una población que exija cada
vez más este derecho.
En los cuadros siguientes, puede apreciarse el volumen
de casos conocidos y resueltos por el IAIP. La mayoría son
apelaciones, 211 hasta el 18 de septiembre del presente
año. Es decir, casos en los cuales el peticionante no
ha quedado satisfecho con la respuesta brindada a su
solicitud por la entidad administrativa requerida. Estos
casos pueden ser por información denegada, incompleta,
tardía, inexacta o declarada inexistente. Hay 21 casos por
falta de respuesta y 5 casos iniciados de oficio desde la
creación del IAIP, lo cual también denota que la mayoría
de casos son tramitados a instancia de los particulares.
En la siguiente tabla, se observa el detalle de las
sanciones impuestas por el IAIP desde marzo de 2013
hasta el 18 de septiembre de 2014, evidenciando que la
mayoría han sido impuestas a municipalidades y la causal
más común ha sido por falta de nombramiento oportuno
del Oficial de Acceso a la Información Pública. La segunda
causal para la aplicación de una sanción ha sido por falta
Fuente: información proporcionada por el IAIP.
Tipo de procedimiento Casos iniciados Casos �nalizados* En trámite
Apelaciones 211 167 44
Denuncias 29 21 8
Falta de Respuesta 21 14 7
O�ciosos 5 5 0
Total 266 207 59
*Se entiende por caso �nalizado aquel respecto del cual existe resolución �rme en sede administrativa, de modo que no se han contabilizado en este apartado, aquellos en los que aún no se ha emitido resolución �nal o que tienen recursos pendientes de resolución.
Movimiento de procedimientos en el IAIP (marzo de 2013 a 18 septiembre de 2014)
Tabla 1. Movimiento de procedimientos tramitados en el IAIP.
de entrega de la información solicitada. De 11 sanciones
aplicadas en el periodo mencionado, 8 han sido para
municipios, 4 han sido por falta de nombramiento del
Oficial de Información y 4 por no entregar información
ordenada por el IAIP. La multa más alta hasta la fecha, ha
sido de $9,324.00, en contra de la Asamblea Legislativa,
por no entregar información ordenada por el IAIP.
Análisis legal e institucional No. 164 • agosto de 2014
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Tabla 2. Sanciones impuestas por el IAIP
25-A-2013 Asamblea Legislativa
$9,324.00
No proporcionar información requerida en medida cautelar ordenada por este Instituto (Art. 76 Infracciones Muy Graves letra "c" de la LAIP)
30-sep-13
30-A-2013 Municipio de Conchagua
$4,482.00
Falta de nombramiento de O�cial de Información (Art. 76 Infracciones Muy Graves letra "d" de la LAIP)
08-nov-13
2-D-2013 Municipio de Ilobasco
$4,482.00
Falta de nombramiento de O�cial de Información (Art. 76 Infracciones Muy Graves letra "d" de la LAIP)
18-jul-13
3-D-2013 Municipio de Coatepeque
$4,482.00
Falta de nombramiento de O�cial de Información (Art. 76 Infracciones Muy Graves letra "d" de la LAIP)
18-jul-13
4-D-2013 Municipio de San Francisco Chinameca
$5,827.00
No proporcionar información cuya entrega fue ordenada por el IAIP (Art. 76 Infracciones Muy Graves letra "c" de la LAIP)
25-sep-13
8-D-2013 Municipio de Tacuba
$224.10
No proporcionar información en el plazo �jado por Ley (Art. 76 Infracciones Leves letra "c" de la LAIP)
23-abr-14
8-D-2013 Municipio de Tacuba
$2,241.00 No difundir información a que está obligado (Art. 76 Infracciones Graves letra "a" de la LAIP)
23-abr-14
9-D-2013 Municipio de Chinameca
$6,993.00
Actuar con negligencia en la sustanciación de las solicitudes de información (Art. 76 Infracciones Graves letra "a" de la LAIP)
07-ene-14
1-O-2013 Universidad de El Salvador
$8,964.00
Falta de nombramiento de O�cial de Información (Art. 76 Infracciones Muy Graves letra "d" de la LAIP)
13-ago-13
1-O-2014 Municipio de Coatepeque
$6,993.00 No entregar información ordenada por el IAIP (Art. 76 Infracciones Muy Graves letra "d" de la LAIP)
22-jul-14
3-D-2014 Ministro de Economía
$6,060.00 No entregar información ordenada por el IAIP (Art. 76 Infracciones Muy Graves letra "d" de la LAIP)
28-jul-14
Referencia Ente obligado Monto de multa Motivo de multa Fecha de
imposición
Fuente: información proporcionada por el IAIP.
Las causales más comunes para denegar información, y
por lo tanto para que el ciudadano presente sus reclamos
ante el IAIP, son las que se muestran en la siguiente tabla.
Estas son: información clasificada como confidencial
o reservada, información no entregada en la forma
solicitada, información denegada declarada inexistente.
6
Fuente: información proporcionada por el IAIP.
Clasi�cación de información como con�dencial 22 35
Clasi�cación de información como reservada 19 31
Entrega parcial de información 10 4
Información no entregada en forma solicitada 7 3
Denegatoria de información 6 41
Inexistencia de información 6 13
Aplicación retroactiva de LAIP 5 0
Falta de nombramiento de o�cial de información 3 2
Denegatoria de tramitar solicitud de información 2 1
Incumplimiento de plazo de entrega de información 2 0
Negligencia en sustanciación de procedimiento 2 4
Desacuerdo con el costo de reproducción 1 1
Entrega de información fuera de plazo 1 3
Incompetencia para entregar información solicitada 1 0
Información diferente a la solicitada 1 6
No publicación de información o�ciosa 1 0
Destruir total o parcialmente información bajo custodia del ente obligado
0 1
Difundir información con�dencial 0 1
Inconformidad con versión publica entregada por ente obligado
0 1
No entregar información ordenada por el IAIP 0 5
No entregar información ordenada por O�cial de Información 0 2
Objeto de controversia Frecuencia 2013 Frecuencia 2014
Tabla 3. Objetos de controversia en procedimientos tramitados en el IAIP
Análisis legal e institucional No. 164 • agosto de 2014
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III. Mecanimsmos de protección jurisdiccionalEn sede judicial existen legalmente dos vías para garantizar
el derecho de acceso a la información: la Sala de lo
Contencioso Administrativo y la Sala de lo Constitucional,
ambas de la Corte Suprema de Justicia. Por una parte, la
LAIP prescribe en su art. 101, que ante la negativa a
sus pretensiones, los particulares pueden acudir a la
Sala de lo Contencioso Administrativo. Es decir, que
si un ciudadano no se encuentra satisfecho con la
decisión del IAIP por algún motivo de legalidad,
puede impugnarla ante esta Sala de la Corte
Suprema de Justicia. La LAIP reservó este derecho
a los particulares, por lo que el mismo no asiste a la
Administración Pública, ya que se entiende que en
materia de acceso a la información el IAIP debe ser el
órgano de cierre.
Sin embargo, tal como se ha mencionado anteriormente,
en la práctica muchas de las instituciones públicas
sancionadas han acudido a la Sala de lo Contencioso,
quien ha admitido los casos, haciendo omisión de
la prohibición expresa establecida en la LAIP y ha
suspendido los efectos de la decisión del IAIP: la multa y
la orden de entregar o desclasificar la información. Hasta
finales de septiembre de 2014, ninguno de los casos
pendientes en esta Sala han finalizado, por lo que todavía
no se tienen decisiones sobre el fondo.
Por otra parte, dado su carácter de derecho fundamental,
el derecho de acceso a la información goza de los
mecanismos de protección reforzada que la normativa
y la Constitución otorgan a estos derechos, por lo que
en sede judicial también puede activarse un proceso
constitucional de amparo. El proceso de amparo requiere
un agravio de trascendencia constitucional y puede
concluir con un proceso que restablezca el derecho
vulnerado, ordenando que se entregue la información
en determinadas condiciones y en el que además se
establezca la responsabilidad patrimonial del funcionario
público responsable de la vulneración. Esta ha sido la
vía más efectiva para garantizar el derecho de acceso a la
información en el país hasta la fecha, ya que si bien el IAIP
ha intentado hacer una buena labor, la eficacia de sus
resoluciones está siendo obstaculizada por los motivos
que se mencionan en los párrafos anteriores.
La jurisdicción constitucional ha sido la más efectiva para
garantizar el goce de este derecho, por la independencia
que ha mostrado la Sala de lo Constitucional de los
demás poderes del Estado, por su alto compromiso con
el derecho de acceso a la información y por el nivel de
cumplimiento de sus sentencias, las cuales no admiten
ningún tipo de recurso. El acceso a esta jurisdicción exige
el agotamiento de la vía administrativa.
En igual forma, la constitucionalidad de los actos
y normas emitidos por la Administración Pública
pueden ser controlados a través de un proceso de
inconstitucionalidad. Estos procesos no ofrecen una
protección subjetiva o reparadora directa, pero las
sentencias estimatorias expulsan del ordenamiento
el acto o norma impugnados, por lo que eliminan por
completo las fuentes de violaciones a este derecho.
Desde la entrada en vigencia de la LAIP, se han
pronunciado 4 sentencias de inconstitucionalidad por
violación directa al derecho de acceso a la información o
que hacen referencia al mismo.
a) InconstitucionalidadesEntre los casos más emblemáticos, puede mencionarse
la inconstitucionalidad del Reglamento de la LAIP, en el
cual el Ejecutivo pretendió establecer nuevas causales
de reserva de la ley, e introducir otros elementos que
8
limitaban la protección normativa de este derecho
(Inconstitucionalidad 13-2012 del 5 de diciembre
de 2012). Esta sentencia es la primera sentencia
de la Sala de lo Constitucional específica sobre el
derecho de acceso a la información. En este fallo, se
constata la aplicación práctica de los mecanismos de
protección de los derechos fundamentales, ya que se
declara la inconstitucionalidad de algunos artículos del
Reglamento de la LAIP, porque las limitaciones a derechos
fundamentales solo pueden establecerse por medio de
ley formal, como en caso de querer adicionar causales
de reserva. Se reitera que la titularidad de la información
pública recae en los ciudadanos y no en la Administración
Pública, por lo que no hay razón para que se niegue
acceso a la misma.
Previo a esa sentencia, la Sala pronunció dos sentencias
de inconstitucionalidad en las que se comenzó a
desarrollar el contenido de este derecho, aunque el
asunto discutido en estos casos no trataba directamente
sobre acceso a la información. En la sentencia de
inconstitucionalidad acumulada 1-2010/27-2010/28-
2010, del 25 de agosto de 2010, fue la primera vez
que la Sala de lo Constitucional establece que el
derecho de acceso a la información pública es un
derecho fundamental. Esto implica que se trata de un
derecho que goza de la protección y garantías que
se reconocen en la Constitución, lo cual supone una
protección reforzada. También es importante porque
se establece que la población tiene derecho a estar
informada de todos los asuntos de interés colectivo y de
la gestión pública. De forma específica, es importante
porque obliga al Estado a ser transparente en la
formulación del presupuesto general de la nación.
En forma complementaria, en la inconstitucionalidad
91-2007 del 24 de septiembre de 2010, se desarrolla
la relación entre libertad de expresión y el derecho de
acceso a la información, como derechos esenciales de la
persona humana, garantizados en tratados internacionales
vigentes en nuestro país. Esta decisión es importante para
el derecho de acceso a la información, porque desarrolla un
poco más su contenido y establece claramente un asidero
constitucional en el artículo 6 Cn.
Más recientemente, la falta de regulación en la Ley de
Partidos Políticos de mecanismos para garantizar el ejercicio
del derecho de acceso a la información ante estos institutos
privados, pero que reciben fondos públicos y revisten un
interés colectivo, se declaró inconstitucional por omisión en
el proceso de inconstitucionalidad 43-2013 del 22 de agosto
de 2014. En la improcedencia 106-2014 del 10 de octubre
de 2014, por medio de la cual la Sala resolvió una demanda
de inconstitucionalidad del art. 70 de la Ley de la Carrera
Judicial, por establecer la reserva en los procedimientos
sancionatorios en contra de miembros de dicha carrera, la Sala
de lo Constitucional reiteró el deber de garantizar el principio
de máxima publicidad en la aplicación de la LAIP y recordó el
efecto derogatorio tácito o expreso aplicable a toda norma
que contravenga lo dispuesto por la LAIP.
CUADRO RESUMEN DE SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
Referencia Norma impugnada Consideraciones sobre el derecho de acceso a la información
1-2010/27-2010/28-2010 del 25 de agosto de 2010
Ley del Presupuesto General de la Nación 2010
Reconocimiento del derecho de acceso a la información como derecho fundamental de la población.
91-2007 del 24 de septiembre de 2010
Código Penal Art. 191 inc. 2 y 3
Derecho de acceso a la información tiene su asidero en el art. 6 Cn. Implica el derecho de investigar o buscar y recibir información de toda índole, pública o privada, que tenga interés público.
15-2011 Ac. del 4 de noviembre de 2011
Ley del Presupuesto General de la Nación 2011
Reitera carácter de derecho fundamental del acceso a la información pública, y el correlativo deber de transparencia de los entes públicos.
13-2012 del 5 de diciembre de 2012
Reglamento de Aplicación de la LAIP Arts. 2, 29, 63 inc. 4º y 73
Las restricciones al derecho de acceso a la información solo pueden constar en una ley formal y no en un reglamento. Establece que la titularidad de la información pública recae en los ciudadanos y no en la Administración Pública. Asimismo, establece que las negativas de información, solo deben proceder por causas legales previamente establecidas.
43-2013 del 22 de agosto de 2014
Ley de Partidos Políticos (omisión)
La información sobre el �nanciamiento de los partidos políticos es de interés colectivo, por ser instituciones privadas de interés público y por manejar fondos públicos. La ley debe garantizar el ejercicio efectivo de este derecho, por lo que deberán regularse mecanismos ágiles y sencillos para acceder a esta información.
106-2014 del 10 de octubre de 2014
Ley de la Carrera Judicial Art. 70 (improcedencia)
Expresa que toda norma que contradiga la LAIP y no esté exceptuada de forma expresa, se encuentra derogada por su entrada en vigencia.
Análisis legal e institucional No. 164 • agosto de 2014
EstudiosLegales
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CUADRO RESUMEN DE SENTENCIAS DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
Referencia Norma impugnada Consideraciones sobre el derecho de acceso a la información
1-2010/27-2010/28-2010 del 25 de agosto de 2010
Ley del Presupuesto General de la Nación 2010
Reconocimiento del derecho de acceso a la información como derecho fundamental de la población.
91-2007 del 24 de septiembre de 2010
Código Penal Art. 191 inc. 2 y 3
Derecho de acceso a la información tiene su asidero en el art. 6 Cn. Implica el derecho de investigar o buscar y recibir información de toda índole, pública o privada, que tenga interés público.
15-2011 Ac. del 4 de noviembre de 2011
Ley del Presupuesto General de la Nación 2011
Reitera carácter de derecho fundamental del acceso a la información pública, y el correlativo deber de transparencia de los entes públicos.
13-2012 del 5 de diciembre de 2012
Reglamento de Aplicación de la LAIP Arts. 2, 29, 63 inc. 4º y 73
Las restricciones al derecho de acceso a la información solo pueden constar en una ley formal y no en un reglamento. Establece que la titularidad de la información pública recae en los ciudadanos y no en la Administración Pública. Asimismo, establece que las negativas de información, solo deben proceder por causas legales previamente establecidas.
43-2013 del 22 de agosto de 2014
Ley de Partidos Políticos (omisión)
La información sobre el �nanciamiento de los partidos políticos es de interés colectivo, por ser instituciones privadas de interés público y por manejar fondos públicos. La ley debe garantizar el ejercicio efectivo de este derecho, por lo que deberán regularse mecanismos ágiles y sencillos para acceder a esta información.
106-2014 del 10 de octubre de 2014
Ley de la Carrera Judicial Art. 70 (improcedencia)
Expresa que toda norma que contradiga la LAIP y no esté exceptuada de forma expresa, se encuentra derogada por su entrada en vigencia.
Fuente: Elaboración propia
b) AmparosLa Sala también ha resuelto varios amparos relacionados
con la protección y eficacia del derecho de acceso a
la información. Entre los más significativos, cabe
mencionar el amparo 356-2013 del 17 de enero de
2014, por medio del cual se estimó que existió una
violación al derecho de acceso a la información por el
Presidente de la República, debido al nombramiento
tardío de los miembros del Instituto de Acceso a la
Información Pública, ordenando su nombramiento por
tratarse del ente garante de un derecho fundamental.
En este proceso, la Sala establece que “el carácter de
derecho fundamental del acceso a la información propicia el
afianzamiento de democracias transparentes y efectivas,
facilita la rendición de cuentas y genera un debate público
permanente, sólido e informado. Desde esta perspectiva, el
acceso a la información prepara a las personas para asumir
un papel activo en el gobierno, mediante la construcción de
una opinión individual y colectiva fundada sobre los asuntos
públicos, lo que les permite una participación política mejor
orientada, deliberante y responsable, de forma tal que
puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un
adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Este nivel
de contraloría ciudadana incentiva a los gobiernos a utilizar
los recursos estatales efectivamente para el bien colectivo y
reduce los espacios para la corrupción”.
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Adicionalmente, en orden cronológico, puede
hacerse referencia al amparo 608-2010, del 30 de
enero de 2013, en el que por tratarse de un derecho
fundamental constitucionalmente protegido, la
Sala de lo Constitucional interviene para tutelarlo,
porque en ese momento aun no se había creado la
institución responsable de su protección, conforme
a la LAIP. En esta sentencia se reitera el derecho que
tienen las personas a obtener información de fuentes
que contengan datos de relevancia pública. La Sala
manifiesta que de conformidad con los principios
de dicho derecho, la información pública debe ser
suministrada al requirente de manera oportuna,
transparente, en igualdad de condiciones y mediante
procedimientos rápidos y sencillos. Es decir, que
la administración tiene la obligación de crear los
procedimientos para entregar la información de forma
sencilla, rápida y completa; y si la información no está
en manos de la entidad requerida, debe indicar al
ciudadano a dónde se puede encontrar.
En el amparo 614-2010, resuelto el 1 de febrero de 2013,
la Sala sienta interesante doctrina sobre el contenido y
alcance de este derecho, así como sobre situaciones que
lo violentan injustificadamente. Su contenido es muy
similar al amparo 608-2010 y también en este caso, la
Sala interviene directamente para proteger este derecho
fundamental, en ausencia del ente garante previsto
en la LAIP. En ambos casos, la Sala manifiesta que sin
tratarse de un listado taxativo—, “existirá vulneración al
derecho de acceso a la información pública cuando: i)
de manera injustificada, inmotivada o discriminatoria
se niegue o se omita entregar a quien lo requiera,
información de carácter público generada,
administrada o a cargo de la autoridad o entidad
requerida; ii) la autoridad proporcione los datos
solicitados de manera incompleta o fuera del plazo legal
correspondiente o, en su caso, en un plazo excesivo o
irrazonable; iii) los procedimientos establecidos para
proporcionar la información resulten complejos,
excesivamente onerosos o generen obstáculos
irrazonables o innecesarios para los sujetos que
pretendan obtenerla; o iv) el funcionario ante el que
erróneamente se hizo el requerimiento se abstenga
de indicarle al interesado cuál es la institución o
autoridad encargada del resguardo de los datos”.
Por otra parte, el amparo 437-2011 del 22 de enero
de 2014, en contra del Ministerio de Educación, se
resolvió de forma estimatoria por la vulneración de los
derechos de petición y acceso a la información pública,
establecidos en los arts. 6 y 18 de la Constitución, por
omitir la respuesta a la solicitud realizada a la Unidad
de Información de dicha institución.
En sentido muy similar, el amparo 438-2011 del 22 de
enero de 2014, en contra de la Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), también fue
estimatorio por la respuesta excesivamente dilatada
a la solicitud de información, lo que se traduce en
una violación a los derechos de petición y acceso a la
información pública, establecidos en los arts. 6 y 18 de
la Constitución.
En el amparo 155-2013 del 25 de julio de 2014, en contra
de la Oficial de Información Pública de la Asamblea
Legislativa, por la vulneración de los derechos de
petición y de acceso a la información pública (arts. 6 y
18 Cn.), ante la denegatoria de entregarle la información
solicitada, sobre los acuerdos de Junta Directiva de la
Asamblea Legislativa, la Sala de lo Constitucional ordenó
la entrega de la información y ello permitió conocer el
mal uso de algunos fondos públicos.
Por otra parte, el 13 de junio del presente año, la Sala de
lo Constitucional admitió una demanda de amparo en
Análisis legal e institucional No. 164 • agosto de 2014
EstudiosLegales
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contra del Juez Primero de Instrucción de San Salvador
y decretó una medida cautelar, levantando la reserva
total impuesta en un proceso judicial instruido en
contra de un expresidente de la República, en el proceso
506-2014. En el auto de admisión, la Sala desarrolla
algunas consideraciones relacionadas con el acceso a la
información y el derecho a la verdad, cuyo resultado final
deberá constar en la sentencia definitiva que se pronuncie.
Fuente: Elaboración propia
CUADRO RESUMEN SENTENCIAS DE AMPARO SOBRE DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
Referencia Autoridad demandada Consideraciones sobre el derecho de acceso a la información.
608-2010 del 30 de enero de 2013
Ministro y Viceministra de Medio Ambiente
En ausencia de una entidad garante, la Sala protege directamente el derecho de acceso a la información constitucionalmente reconocido. La Sala mani�esta que el derecho a obtener información implica que toda persona tiene derecho a solicitar y a recibir información generada, administrada o en poder de las instituciones públicas o de cualquier otra entidad, organismo o persona que administre recursos públicos o, en su caso, a que se le indique la institución o la autoridad competente ante la cual se deba requerir la información.
614-2010 del 1 de febrero de 2013
Concejo Municipal de San Juan Opico del 1 de febrero de 2013
Establece alcance y contenido del derecho de acceso a la información, derivado del art. 6 Cn. En ausencia de la entidad garante, conoce directamente para proteger este derecho fundamental.
437-2011 del día 22 de enero de 2014
Ministerio de Educación En ausencia de una entidad garante, la Sala protege directamente el derecho de acceso a la información constitucionalmente reconocido.
438-2011 Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
En el mismo sentido que amparos 608 y 437.
356-2013 del 17 de enero de 2014
Presidente de la República
Se estableció que la falta de nombramiento oportuno del ente garante, constituía una violación al deber de garantizar el derecho de acceso a la información.
155-2013 del 25 de julio de 2014
O�cial de Información y Junta Directiva de la Asamblea Legislativa
Reitera que el titular de la información pública es la ciudadanía y no los entes o funcionarios públicos. La Sala también recuerda que ante información declarada reservada o con�dencial, existe un deber de las instituciones del Estado de elaborar versiones públicas de la misma.
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Sta Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366www.fusades.org
CoordinadorLuis Nelson Segovia
DirectorJavier Castro De León
Departamento de Estudios Legales
InvestigadoresLilliam Arrieta de CarsanaRoberto Vidales GreggMarjorie de TriguerosOscar Pineda
Gina Maria UmañaCarmina Castro de VillamarionaCarlos Alberto GuzmánJosé Miguel Arévalo Rengifo
III. Conclusiones y RecomendacionesLa legislación establece mecanismos adecuados de protección del derecho de acceso a la información en el país, pero en la práctica algunos no funcionan correctamente por falta de voluntad o mal uso de los mismos.
En primer lugar, es necesario nombrar a todos los oficiales de información de las instituciones públicas, que aun están pendientes, ya que los oficiales de información son la primera garantía establecida en favor del derecho de acceso a la información.
El IAIP ha estado trabajando adecuadamente y de forma independiente, pero es necesario dotarlo de mayores recursos presupuestarios para fortalecer su funcionamiento y asegurar el cumplimiento de todas sus atribuciones, incluyendo la función educadora y divulgadora de la LAIP que le compete.
El mayor obstáculo para garantizar la eficacia de las resoluciones del IAIP ha sido la Sala de lo Contencioso Administrativo, quien ha admitido sin la debida fundamentación varias demandas en contra del IAIP presentadas por entes o funcionarios públicos, a pesar de que la LAIP expresamente estableció que en materia de acceso a la información pública, solo los particulares pueden acudir ante esta jurisdicción, para asegurar que el Instituto tenga la última palabra en esta materia en sede administrativa.
Los amparos constitucionales han sido el mecanismo más efectivo para garantizar el goce del derecho de acceso a la información, pero tratándose de un mecanismo de protección reforzada de los derechos fundamentales, su uso no debería ser la regla sino que la excepción y el derecho de acceso a la información debería ser garantizado por todo el aparataje administrativo que se creó para tal efecto.
A pesar del reconocimiento que le ha dado la jurisprudencia constitucional al derecho de acceso a la información pública al darle la categoría de derecho fundamental, lo cual ha sido un notable avance, es importante promover la reforma constitucional para incluirlo expresamente en la Constitución, al igual que el IAIP, a efecto de darle mayor fortaleza y estabilidad al derecho de acceso a la información pública.
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