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REFLEXIONES EN TORNO A LA EDUCACIÓN PARA LA CIUDADANÍA Óscar Celador Angón Catedrático Habilitado de Derecho Eclesiástico del Estado Universidad Carlos III de Madrid Comenzando por la terminología Educación para la Ciudadanía, he de señalar que no existe una definición uniforme sobre el término ciudadanía en los países europeos. Como regla general, los países europeos han definido la ciudadanía como sinónimo de nacionalidad, y por lo tanto de titular de determinados derechos y obligaciones al amparo de la legislación de un país. En otras ocasiones la ciudadanía se asocia a la nación, al país, o a una comunidad. De esta manera, la ciudadanía es un arma que se utiliza para decir quién es ciudadano pero también para decidir quien no lo es, por lo que en la mayoría de las ocasiones es un concepto que va ligado al término frontera. En este sentido, es suficiente con dirigirse a las legislaciones de los diferentes países para comprobar que normalmente en los países con menos riqueza es muy sencillo acceder a la condición de ciudadano, pero por el contrario en los países más ricos ser ciudadano es extremadamente sencillo. Un ejemplo de lo que queremos decir es el acceso a la ciudadanía en países como Arabia Saudí o Kuwait, donde el ciudadano tiene derecho prácticamente a una pensión vitalicia por el mero hecho de serlo; en ambos países los extranjeros, con independencia de donde hayan nacido o del tiempo de residencia, no pueden acceder a la condición de ciudadanos en ningún supuesto.

La educación se puede definir como el arma más poderosa para formar la conciencia de los ciudadanos. Ése es, probablemente, uno de los motivos por los cuales genera tantos problemas la impartición de esta asignatura en España, ya que los sectores más críticos con la impartición en la escuela de la Educación por la Ciudadanía son conscientes de que a través de la educación se forman ciudadanos. Por ello, en lo que sí están de acuerdo los países europeos es en los actores que deben impartir educación para la ciudadanía. En las democracias europeas el papel de educador lo ejercen las familias, la escuela y las organizaciones sociales. Las familias acometen la formación de sus hijos en sus deberes de ciudadanía, desde la óptica de explicar a los mismos lo que necesitan saber para desarrollar su personalidad en el contexto social en el que están llamados a convivir en el futuro. La formación que transmite la escuela es de carácter complementario, y se centra en mayor medida en el conocimiento de los deberes y obligaciones inherentes a la convivencia en una sociedad democrática, de la cual el individuo forma parte pero, además, a la cual está llamado a aportar su participación política activa o pasivamente. Como consecuencia de la implantación de la educación para la ciudadanía en el sistema escolar español se han producido numerosos debates que no tienen ningún referente en los países europeos, como, por ejemplo, las críticas del principal partido de la oposición y de la Iglesia católica a su impartición, lo a organización de una campaña de desobediencia civil en este sentido a través de la defensa de un hipotético derecho a objetar en conciencia a la impartición de esta enseñanza.

La educación puede definirse como una zona gris en las relaciones entre el Estado y la Iglesia católica en España, pues ambas partes reclaman su derecho a regular las vidas de sus ciudadanos uno y de sus fieles el otro, si bien desde esferas competenciales diferentes. De ahí que sea muy importante que ambas posiciones, con independencia de que sean difícilmente compatibles, se soporten en el respeto a la libertad de decisión de

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los individuos, sean estos creyentes o no. Las premisas desde las cuales el Estado y la Iglesia han abordado el debate político sobre esta temática también son contradictorias. La legislación del estado por definición está inspirada en el respeto de los derechos a la libertad de conciencia, y el libre desarrollo de la personalidad. La postura de la Iglesia católica se soporta en una concepción moral que pretende informar la legislación estatal; es decir, no se dirige exclusivamente a sus fieles sino que, además, pretende la subordinación de la legislación estatal a su moral y consecuentemente entiende que el Estado no tiene la competencia para formar ciudadanos, y en cualquier caso debe formar ciudadanos católicos. La Educación para la Ciudadanía que se imparte en Europa no guarda ninguna relación con la enseñanza de la religión, con las confesiones religiosas, o ha sido criticada por las confesiones religiosas. En ningún ordenamiento jurídico europeo la Educación para la Ciudadanía se plantea como una enseñanza alternativa o complementaria a una enseñanza de la Religión, porque todos os individuos, sean creyentes o no creyentes, de una religión o de otra, están llamados a ejercer sus deberes de ciudadanía, por lo que el Estado tiene la obligación de prepararlos para dicha labor. La objeción de conciencia a recibir Educación para la Ciudadanía no se ha planteado en los países europeos. El caso español es bastante llamativo a este respecto, debido al iter cronológico que han tenido los acontecimientos legislativos. Cuando comenzaron los debates parlamentarios conducentes a la aprobación de la Ley orgánica de Educación, los sectores mas conservadores de la sociedad española, el principal partido de la oposición y la Iglesia católica, iniciaron una campaña de acoso contra la Educación para la Ciudadanía, incluso en aquellos momentos en los cuales todavía no estaba claro el carácter obligatorio, optativo o transversal que tendría la enseñanza, así como cuáles serían sus contenidos. La reacción de estos sectores, una vez aprobada la LOE, ha sido la realización de una llamada a sus fieles, seguidores y militantes, a la desobediencia civil primero, y a que objeten en conciencia a la impartición de la asignatura después, argumentado su posición en la jurisprudencia. Curiosamente, la lectura de la jurisprudencia, tanto en el Derecho Comparado como en España y en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, apunta hacia lo contrario. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos se ha pronunciado en una par de ocasiones sobre este particular. En la sentencia que resolvió el caso Kjeldsen, Busk Madsen y Pedersen, el Tribunal Europeo se pronunció sobre la posibilidad de que los padres pudieran objetar en conciencia a que sus hijos recibieran educación sexual obligatoria. El Tribunal Europeo fue muy preciso al establecer que los Estados tienen la competencia para concretar las asignaturas y los contenidos que deben impartirse en sus sistemas educativos, y que, salvo que las enseñanzas tengan un carácter proselitista o adoctrinador, no puede objetarse en conciencia a su impartición. Por este motivo, según el tribunal, salvo que la educación pretenda fomentar un comportamiento sexual determinado, no cabe objetar en conciencia a la misma. El Tribunal fue claro y preciso indicando que la escuela tiene la obligación de preparar a los alumnos para vivir en sociedad y para que estos desarrollen libremente su personalidad. La educación sexual no pretende que los alumnos tengan relaciones sexuales, sino que conozcan cuál es el ciclo reproductivo de una forma objetiva y aséptica

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Hace solo unos meses el Tribunal Europeo se ha pronunciado sobre la posibilidad de que unos ciudadanos noruegos pudieran objetar en conciencia a que sus hijos recibieran enseñanza de la religión cultural de acuerdo con la legislación educativa noruega, es decir no confesional como ocurre en España, en la escuela pública. El Tribunal Europeo de nuevo entendió que en este caso no podía plantearse la objeción de conciencia, pues el objeto de la enseñanza no era la fe sino que los alumnos comprendiesen y respetasen los valores cristianos y humanistas, y adquiriesen las habilidades necesarias para dialogar y relacionarse con personas de creencias y convicciones diferentes. La jurisprudencia española también se ha pronunciado sobre este particular, y baste señalar a este respecto que el Tribunal Superior de Justicia de Asturias sentenció en febrero del 2008 que no podía objetarse en conciencia a la Educación para la Ciudadanía, pues al tratarse de una enseñanza objetiva su impartición no lesiona ni la libertad de conciencia protegido en el artículo 16.1 de la Constitución, ni el derecho de los padres a educar a sus hijos según sus convicciones religiosas y morales recogido en el artículo 27.3 de la Constitución. - En esta línea llama la atención la polémica suscitada en España en torno a la Educación para la Ciudadanía, ya que ésta ha ocupado las primeras planas de los medios de comunicación, ha supuesto la organización de diferentes movilizaciones y manifestaciones públicas, y que los principales partidos políticos se enzarcen en un peculiar contienda sobre la oportunidad de la impartición de la enseñanza. No conozco ningún país, no ya europeo sino de otro continente, en el cual la implantación de esta materia haya planteado problemas de esta índole; es más, los debates sobre este particular que se han originado en los países de nuestro entorno se han dirigido normalmente hacia el refuerzo institucional de la enseñanza. El debate mediático sobre la oportunidad de impartir o no Educación para la Ciudadanía carece de sentido en el marco del Estado social, democrático y de derecho que propugna el artículo 1.1 de nuestra Carta Magna, y de acuerdo con el artículo 27.2 de la Constitución, que establece que el objeto de la educación es el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales (art. 27.2 CE). Desde esta óptica, esta enseñanza pretende que los alumnos adquieran destrezas y habilidades, para poder integrarse plenamente en la sociedad civil, en la que están llamados a desarrollarse como personas y como ciudadanos. No tenemos claro si nuestros hijos serán fontaneros, bomberos, electricistas, abogados, psicólogos, pero lo que sí que tenemos claro es que van a ser ciudadanos, de allí que sea más que evidente que una de las obligaciones del sistema educativo sea formar también a los alumnos para asumir la que, probablemente, sea la responsabilidad más importante que tenemos todos, y en consecuencia para que conozcan sus derechos y obligaciones.

Respecto a las políticas de la Unión Europea en matera de Educación para la Ciudadanía. El interés de la Unión está en que los nacionales nos sintamos, además de cómo miembros de los países miembros de la Unión, y como ciudadanos europeos. La declaración del Consejo de Ministros de la Unión del 2002 a este respecto ilustra cuál es el interés de la Unión Europea: formar ciudadanos a través de la escuela, hacer de la educación algo capital en los países miembros de la Unión europea, y que haya una dotación presupuestaria para la educación y para la educación para la Ciudadanía en

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particular. El desarrollo de la ciudadanía europea es una de las prioridades de las líneas de actuación de la Unión Europea para el periodo 2007/2013. El programa más relevante de la Unión Europea es el denominado Europa con los ciudadanos, el cual se soporta en tres acciones. La primera es Ciudadanos Activos para Europa, que básicamente es un programa de hermanamiento entre ciudades europeas. El segundo es el programa Sociedad Civil para Europa, que tiene por objeto financiar eventos de este tipo relacionados con Educación para la Ciudadanía. Y por último, Juntos con Europa que pretende promocionar estudios e informes sobre este particular. En esta línea, Naciones Unidas ha gestado una política importante para esta materia a través de UNESCO; concretamente la década de 1995-2004 fue la denominada década de Naciones Unidas para la Educación en los Derechos Humano, que se soportó en cuatro pilares: derechos económicos, sociales y culturales, buen gobierno, impunidad y Tribunales Penales Internacionales y la defensa de los derechos humanos para evitar el racismo y la discriminación. Respecto al Consejo de Europa, ésta ha definido la Educación para la Ciudadanía como “todas las prácticas y actividades que estén diseñadas para ayudar a los jóvenes y a los adultos a participar de forma activa en la vida democrática, a través de la aceptación y el ejercicio de sus derechos y sus responsabilidades en la sociedad”; y en este contexto la escuela debe ser contribuir impartiendo “una formación cívica, política o enfocada a los derechos humanos que incluiría una educación para la ciudadanía democrática sin abarcarla por completo”. El Consejo de Europa aprobó en el 2002 una serie de recomendaciones que inciden en la necesidad de que en todos los niveles escolares del sistema educativo, ya sea como una materia específica o como una enseñanza transversal, se impartan enseñanzas que faciliten la adquisición de los conocimientos y actitudes necesarias para que los individuos puedan convivir pacíficamente en una sociedad democrática y cultural.

De forma paralela, el Consejo de Europa creo en el año 2002 el programa

Educación para la ciudadanía europea, con el objeto de diseñar políticas que favorezcan, a través de la educación, el incremento cultural y participativo de los ciudadanos europeos en la vida democrática, conociendo adecuadamente y ejerciendo sus derechos y libertades en este terreno. El proyecto debe interpretarse en el marco de una política más extensa del Consejo de Europa, como el hecho de que declarara el año 2005 como el año europeo de la ciudadanía a través de la educación, y debe entenderse dentro de sus políticas conducentes a la consolidación de la cultura democrática, de la ciudadanía y de los derechos humanos, en el contexto europeo.

- Educación para la Ciudadanía en los currículos escolares de los países europeos

Los países europeos imparten Educación para la Ciudadanía desde diferentes

ópticas: como materia independiente, ya sea de carácter obligatorio u optativo; como una materia integrada en una o más materias, como por ejemplo la historia o la geografía, los estudios sociales, la ética o la filosofía; o como una materia transversal, de modo que los principios de la educación para la ciudadanía estén presentes en todas las materias del currículo.

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De acuerdo con el estudio Educación para la Ciudadanía en el Contexto Escolar Europeo, que analiza los currículos escolares de 30 países de la red europea de información en educación (Red Eurydice), los contenidos comunes en los países europeos son tres. En primer lugar, la cultura política pretende que los alumnos conozcan las instituciones sociales, políticas y cívicas, de sus respectivos países. En segundo lugar, la enseñanza pretende desarrollar en los alumnos el pensamiento crítico, actitudes y valores, que les sirvan para conocerse y respetarse a si mismos y a los demás miembros de su comunidad, así como la consolidación de un espíritu solidaria y de pautas de conducta tendentes a evitar y combatir conductas antisociales como, por ejemplo, el racismo y la xenofobia. Y en tercer lugar, se pretende promover la participación activa e implicación de los individuos en la comunidad en la que están llamados a desarrollarse como ciudadanos.

En la educación primaria la Educación para la Ciudadanía se imparte como una

materia independiente en Bélgica (zona germano parlante) y Rumania; como materia independiente e integrada en Estonia; como materia independiente y transversal en Grecia, Portugal y Suecia; como materia transversal en Austria, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Francia, Italia, Irlanda del Norte y Malta; como materia integrada en Bélgica (zona flamenca), República Checa, Alemania, Irlanda, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Países Bajos, Polonia, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia, Inglaterra, Gales, Liechtenstein e Islandia; y como materia integrada y transversal en Bélgica, España, Letonia, Escocia y Noruega.

En la Educación Secundaria inferior la tendencia es que la educación para la

ciudadanía se oferte como una materia independiente, de hecho se oferta como independiente en 15 países europeos, y en la mayoría se imparte, además, en este nivel de forma integrada o transversal. En concreto se imparte como materia independiente en la República Checa, Eslovaquia e Inglaterra; como materia independiente e integrada en Estonia, Grecia, Irlanda, Chipre, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Polonia, Eslovenia y Rumania; como materia independiente y transversal en Portugal y Suecia; como materia transversal en Bélgica (zona flamenca), Dinamarca, Italia, Malta, Países Bajos, Austria, Irlanda del Norte, Bulgaria; como materia integrada en Bélgica (zona germano parlante), Alemania, Francia, Hungría, Gales, Liechtenstein, Islandia; y como materia integrada y transversal: Bélgica francesa, España, Finlandia, Escocia y Noruega.

La Educación para la Ciudadanía se imparte en la Educación Secundaria

superior como materia independiente en 13 países, y en seis de ellos además se imparte como materia integrada o con carácter transversal. Es una materia independiente en Italia, Austria, Eslovenia, Inglaterra, Noruega y Bulgaria; es una materia independiente e integrada en Estonia, Grecia, Francia, Chipre, Luxemburgo; es una materia independiente y transversal en Suecia; es una materia independiente, integrada y transversal en Polonia; es una materia transversal en Bélgica (zona flamenca), Dinamarca, Malta, Países Bajos, Portugal, Eslovaquia, Irlanda del Norte; es una materia integrada en Bélgica (zona germano parlante), República Checa, Alemania, Irlanda, Letonia, Lituania, Hungría, Gales, Liechtenstein, Islandia, Rumania; y es una materia integrada y transversal en Bélgica (zona francesa), Finlandia, Suecia, Escocia y España.

El preámbulo de la Ley Orgánica 2/2006 de Educación justifica la inclusión en el currículo escolar de la ECI en la necesidad de “ofrecer a todos los estudiantes un espacio de reflexión, análisis y estudio acerca de las características fundamentales y el

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funcionamiento de un régimen democrático, de los principios y derechos establecidos en la Constitución española y en los tratados y las declaraciones universales de los derechos humanos, así como de los valores comunes que constituyen el sustrato de la ciudadanía democrática en un contexto global. Esta educación, cutos contenidos no pueden considerarse en ningún caso alternativos o sustitutorios de la enseñanza religiosa, no entra en contradicción con la práctica democrática que debe inspirar el conjunto de la vida escolar y que ha de desarrollarse como parte de la educación en valores con carácter transversal a todas las actividades escolares. La nueva materia permitirá profundizar en algunos aspectos relativos a nuestra vida en común, contribuyendo a formar a los nuevos ciudadanos”.

Hasta la aprobación de la LOE, la Educación para la Ciudadanía se imparta de

manera integrada y transversal en todos los niveles educativos. La modificación introducida por la LOE fue la conformación de esta enseñanza, siguiendo los parámetros de los países europeos, y de Acuerdo con las recomendaciones europeas, como una asignatura independiente y obligatoria en la enseñanza obligatoria y en el bachillerato. De esta manera, y lejos de lo que pudiera pensarse por el revuelo político y mediático que ha tenido la creación de la asignatura de Educación para la Ciudadanía, no se trata de que nuestro país haya abierto nuevas rutas en el terreno de la educación, sino de que, de una forma menos discreta de lo esperado, nos hemos sumado a una iniciativa que lleva décadas funcionando en los países de nuestro entorno europeo.

Probablemente este sea un debate que los españoles debíamos haber tenido en los ochenta, cuando en unos pocos años pasamos de ser una dictadura militar a conformarnos como un país democrático, pero no nos atrevimos a darnos la herramienta más importante que puede utilizarse en este terreno, es decir, explicar a los españoles que la llegada de la democracia supone que ya no somos sólo súbditos, y que nos hemos convertido en ciudadanos titulares de derechos y de libertades.

Nuestra democracia tiene sólo treinta años y debates como éstos que ahora

abordamos aquí, y que no han sido significativos en los demás países europeos, se plantean porque desde determinados sectores sociales parece haber miedo a que los españoles seamos conscientes de lo que es ser ciudadano, y en consecuencia a ser libres para tomar nuestras propias decisiones. El problema de fondo está en que en 1978 los españoles, probablemente sin darle la importancia que tenía, nos convertimos en ciudadanos pese a que la mayoría desconociera los derechos y obligaciones que esta nueva realidad conlleva en el marco de un Estado democrático, y que determinados sectores sociales tengan miedo a que los españoles comprendamos las reglas del sistema de gobierno que decidimos darnos al establecer un Estado democrático que propugna como sus valores superiores la igualdad, la libertad, la justicia y el pluralismo.