Educacion, ética y economía en América Latina

CEPALCALDERN HOPENHAYN OTTONE

RATINOFF GOULET

EDUCACIN, TICA y E c o n o m a

e n A m r ic a La t i n a

i i i i i i i i i i i i i i i i n i i i i i i i i900031324 - BIBLIOTECA CEPAL

/ T editorial

MXICO1998

l o z o q ^ i

EDUCACIN, ETICA Y ECONOMA E N AMRICA LATINA

PRIM ERA E D IC I N

D.R. 1998. CEPAL RATINOFF GOULETD.R. 1998. EDITORIAL JUS, S.A. de C.V.

Plaza de Abaslo N 14,Col. Guerrero, D el. Cuauhtemoc,06300, Mxico, D.ETel. 526-0538, 526-0540 y 526-0616.Fax: 529-0951.Correo Electrnico: [email protected]

ISBN: 98-423-363-9

IM PRESO E N M X IC O - P R IN T E D IN M E X IC O

mailto:[email protected]

A MANERA DE PRESENTACIN

Ricardo Zapata Marti1

Este libro retoma un tema que si bien ha estado en el tapete del debate sobre la poltica econmica desde hace muchos aos, haba perdido presencia en los aos ochenta y noventa en las visiones de corto plazo para superar las crisis de pagos, fiscales y externa. Actualmente al retomarse visiones de ms largo plazo en que son temas centrales de preocupacin, la gobemabilidad y la sostenibilidad o sustentabilidad, el tema del desarrollo en una acepcin ms amplia vuelve a reclamar la atencin de estudiosos y tomadores de decisin. Este libro aporta una muy interesante compilacin de trabajos y ensayos sobre la verdadera dimensin del desarrollo. Plantea algo que por conocido no deja de ser esencial de recordar y reafirmar: el verdadero desarrollo es mucho ms que un concepto econmico medible a travs del mejoramiento de variables econmicas, incluso de mejoras en la distribucin.

Desde la perspectiva de los autores filsofos, socilogos y economistas se supera una visin reduccionista del desarrollo, puramente economicista y se proyecta a ste como el resultado esencial de consensos sociales en que las dimensiones tico-filosfica, cultural y sociolgica se convierten en el eje esencial.

Es en este contexto, amplio y abierto a debates e interpretaciones mltiples, que se articula la necesidad de que la educacin y el

1 El autor es jefe de la Unidad de Comercio Internacional de la Sede Subregional de CEPAL en Mxico.

R ic a r d o Z a p a t a M a r t

conocimiento sean ejes centrales del proceso de desarrollo. As adquieren una dimensin ms amplia y precisa los planteamientos de que la poltica econmica ha de ser integral, es decir, que para ser exitosa, sus logros han de ser mediles y estar en concordancia con la valoracin tica que le asigne la sociedad.

La lectura de los importantes aportes de los autores lleva a tomar conciencia de que no hay consensos sociales nicos, sino que stos han de ser especficos a las idiosincrasias culturales e institucionales de cada sociedad y que la valoracin tica del desarrollo ha de derivar, en el contexto concreto de cada sociedad, en la frmula especfica que articule la bsqueda de eficiencia, productividad y competitividad, como mejoramiento tecnolgico para lograr la transformacin productiva que la globalizacin econmica exige; y la equidad, como expresin socialmente aceptada de la distribucin de costos y beneficios del proceso.

Tras reproducir, en el primer captulo, el planteamiento hecho por la CEPAL en el trabajo, Educaciny Conomimto: Eje de la Transformacin Productiva con Equidad,2 en el que se desarrolla una visin interrelacionada entre educacin y desarrollo, el libro ampla el horizonte de las consideraciones a los aspectos ticos, filosficos y sociolgicos del desarrollo.

El documento de CEPAL desarrolla una idea central, en torno a la cual se articularon las dems: la incorporacin y la difusin deliberada y sistemtica del progreso tcnico constituyen el pivote de la transformacin productiva y de su compatibilidad con la democratizacin poltica y una creciente equidad social. Como aproximacin metodolgica, postula que el diseo de estrategias y polticas de recursos humanos para la transformacin productiva con equidad debe utilizar la experiencia adquirida dentro y fuera de la regin, tomar en consideracin las aportaciones tericas surgidas en los aos ochenta en cuanto a los nexos entre educacin y desarrollo econmico, e incorporar tambin las percepciones existentes en Amrica Latina y el Caribe en cuanto a los resultados de la actual interrelacin entre

2 CEPAL, Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa (LC/G.1601-P), Santiago de Chile, marzo de 1990. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.90.II.G.6.

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A M a n e r a d e P r e s e n t a c i n

educacin, economa y sociedad, y las insuficiencias que en este sentido se advierten; contribuir a crear, en el decenio prximo, ciertas condiciones educacionales, de capacitacin y de incorporacin del progreso cientfico-tecnolgico que hagan posible la transformacin de las estructuras productivas de la regin, en un marco de progresiva equidad social.

La idea-fuerza de la estrategia educacional propuesta en el trabajo de CEPAL se articula en torno a objetivos (ciudadana y competitividad), a criterios inspiradores de polticas (equidad y desempeo) y a lincamientos de reforma institucional (integracin nacional y descentralizacin).

Derivan lgicamente de este planteamiento los trabajos y ensayos que constituyen el resto de la obra. En el estudio de Fernando Caldern, Martn Hopenhayn y Ernesto Ottone se adopta una perspectiva crtica de la modernidad al abordar las dimensiones culturales de la transformacin productiva con equidad. Tras enfatizar que la modernidad debe ser vista como posibilidad de sntesis enriquece- dora entre tradicin y cambio, entre apertura al mundo y afirmacin de la identidad propia, los autores apuntan que en Amrica Latina y el Caribe puede tambin observarse una tensin conflictiva en la relacin entre identidades culturales y democracia poltica, si bien en un sentido muy distinto: tensin entre la voluntad de partidos y empresarios por institucionalizar el sistema poltico, por una parte, y la orientacin de cambio cultural y social por parte de movimientos sociales importantes, como son los movimientos ticos, simblico-expresivos, regionales, cooperativos, indgenas, de mujeres, de jvenes, de obreros y los localistas urbanos y rurales.

Se plantean as una pregunta medular: Cmo capitalizar, pues, la experiencia que tiene la regin en la historia de cruce intercultural, para convertirla en una ventaja comparativa en el nuevo concierto de un modo interconectado y globalizado? Apuntan a la necesidad de tres requisitos: La representacin poltica de actores y demandas diversas en un marco institucional; la participacin equilibrada y argumentativa de actores en el sistema de toma de decisiones; y la mayor equidad en los resultados del desarrollo econmico; y plantean un par de nuevas preguntas: Cmo conciliar los

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agentes del desarrollo supuestos por la propuesta de la transformacin productiva con equidad, con las identidades culturales reales en la regin? Estn los agentes del desarrollo (actores econmicos, sociales y polticos), culturalmente preparados para impulsar dicho proceso?

Su respuesta se resumira en la necesidad de consensuar normas de conducta y derechos, crecientemente compartidos por los actores involucrados (instituciones, individuos y actores). Plantean la existencia de un a triple exclusin: discriminacin cultural (sea por factores tnicos o por claros rezagos educativos); exclusin socioeconmica; y marginacin respecto de los mecanismos de representacin y participacin polticas. Frente a ella proponen un conjunto de iniciativas de integracin que abarcan la participacin creciente de dichos sectores en el sistema de toma de decisiones, y la promocin de actividades productivas, comunitarias y de capacitacin, que fortalezcan la competitividad y la organizacin entre los sectores excluidos. Se trata, en sntesis conforme a los autores, de asumir una visin sistmica de las relaciones entre economa y cultura: reconocer que los valores y las prcticas culturales afectan a las instituciones y al comportamiento de los agentes econmicos; y que la dinmica de la economa afecta, a su vez, las posibilidades de una construccin cultural compatible y afn con los desafos de la modernidad.

Luis Ratinoff aporta al libro dos reflexiones que ponen en perspectiva dos temas centrales: el de la pobreza y el de la globalizacin. En el primero de ellos (Teora Econmica y Pobreza) apunta que, la pobreza es un rea residual que no tiene lugar dentro de la teora econmica. En este sentido el autor apunta a las frustraciones de los economistas y de otros dentistas sociales, cuando intentan definir polticas sociales, es que los pobres estn en una dimensin distinta de los supuestos que se usan en los paradigmas de la riqueza y del orden, dos lecturas del desafo. Seala Ratinoff que, si no invertimos ahora en los seres humanos, pagaremos muy caro maana el precio de frustrar el crecimiento, ya que el costo de oportunidad es tanto o ms alto que lo que pudiera generar cualquier uso alternativo del capital.


En su anlisis crtico, Ratinoff indica que, el discurso de la pobreza latinoamericana pareciera estar llegando a sus lmites retricos y operativos. En este sentido concluye que, la relacin entre mercado y pobreza debera replantearse en trminos de la relacin del mercado abstracto, que libremente se autorregula, con el mercado real que opera dentro del contrato de derechos y obligaciones de un orden existente, en que las imperfecciones y distorsiones no pueden ser dejadas de lado.

El segundo ensayo de Ratinoff (Inseguridad Mundial y Educacin: La Cultura de la Mundializacin) abarca un horizonte histrico en el que claramente apunta a que, la seguridad constituye el eje de la poltica del siglo XX. Seala que la tnica del mundo actual es una en que, la mayora de las decisiones pblicas se adoptan como contribuciones para reducir la incertidumbre y que, las dolorosas experiencias de guerras, revoluciones, opresin poltica y grandes privaciones causaron hondas impresiones y fuertes sentimientos.

El mundo de la segunda posguerra mundial surge de la creencia de que la historia puede ser redirigida de manera positiva para prevenir las consecuencias fatales e indeseadas. De ello deriva que, como apunta Ratinoff, en la reconstruccin de Europa y de Japn, al principio de la posguerra se insisti en la importancia del crecimiento econmico y de los sistemas abiertos comunitarios para lograr la justicia social, la paz y la estabilidad. As, el concepto de desarrollo empez a invadir los discursos pblicos y a sintetizar las esperanzas de una nueva era, regulada por el progreso y el orden. Apunta el autor que, los pilares fundamentales de la estabilidad que haba que lograr con el esfuerzo comn eran: salud pblica, educacin, alimentacin y seguridad en el trabajo, programas de jubilacin, seguro de desempleo y ayuda para ingresos, vivienda y asilo destinada a personas con bajos salarios. Seala que, estos objetivos requeran una tasa significativa de crecimiento econmico, de formacin de capital y de estructuras productivas eficaces... (y) asimismo sustanciales transferencias de recursos de los centros comerciales a la periferia menos desarrollada.

Pero esta bsqueda enfrent una serie de obstculos, de manera que, como apunta Ratinoff: Mientras se estaba construyendo el

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armazn de la cultura de la seguridad, algunas fuerzas e intereses ocultos estaban ya socavando los cimientos activamente... Al principio, los sntomas pasaron desapercibidos y al cabo de dos decenios salieron a la superficie como bruscas expresiones de realidades reprimidas durante largo tiempo.

Por ello concluye: El umbral del nuevo milenio est de hecho pavimentado de significativos indicios de desorden mundial... Poco a poco vamos tomando conciencia, dolorosamente, de cmo la proliferacin de problemas sin resolver est redefiniendo el mundo en el que vivimos, cmo las tendencias contemporneas ms dinmicas sobrepasan a las instituciones existentes y a los valores convencionales, y cmo la sabidura poltica y econmica de la seguridad parece no tener respuestas para las nuevas situaciones inquietantes. Desecha el autor que sea solamente una crisis que proviene de la actual incapacidad para percibir nuevos principios de organizacin tras la aparente desintegracin de las instituciones y de los sistemas de valores.

Seala, en concreto, que, liberalizar el comercio en pases con economas dbiles, desigualdades importantes y grupos de ciudadanos sin cohesin parece ser una estrategia de alto riesgo, sobre todo cuando se aplica como terapia de choque. De ello deriva este enfoque, se necesita contar con ayuda internacional firme y sostenida por parte de las economas avanzadas y de la comunidad financiera mundial, ya que la capacidad endgena suele ser limitada para construir una economa moderna, un orden poltico estable y, de ser posible, una estructura social cada vez ms abierta... y al aumentar la vulnerabilidad exterior, el fortalecimiento de la cohesin de la comunidad dependa del mantenimiento de la confianza exterior.

As, de la bsqueda de la seguridad se ha pasado a la bsqueda de la competitividad y el posicionamiento en el mercado globalizado. Pero ello no es solamente una empresa puramente econmica, la mundializacin est asociada al auge de un mercado mundial de productos culturales. No se debe confundir este mercado con el creado por reproduccin mecnica de las creaciones de una minora cultural a precios accesibles... El nuevo mercado depende de la satisfaccin de las preferencias de grandes masas impersonales de audiencia y de que se les proporcionen productos culturales de fcil consumo.

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Por ello, atinadamente indica el autor que, los sistemas educativos estn sometidos a grandes tensiones. Parece que las tendencias de la mundializacin han minado los fundamentos de equidad de la escuela universal.

En otro plano, Ratinoff concluye: La progresiva debilidad de las sociedades nacionales est afectando a las instituciones, a las interacciones, a las conductas y a los valores. Los negocios, las polticas econmicas, las audiencias y los flujos de informacin ya no estn circunscritos a incentivos locales. Desde el punto de vista de la modernizacin, la funcin de la educacin es programar a los individuos para que rindan en los diferentes niveles de productividad. De all derivan necesidades educativas que no necesariamente apuntan a mejorar las condiciones de equidad o de igualdad de oportunidades: La programacin de los individuos para atender las necesidades de capital humano de un mundo en vas de globalizacin se basa en la idea de que los ingresos econmicos estn ligados a una estructura de empleo muy estratificada, de dimensiones mundiales: a ms puestos mundiales, menos individuos se requieren y mayor es la productividad y los ingresos individuales generados.

As, Ratinoff lleva la discusin al tema de la educacin y el desarrollo y hace algunas preguntas de suma transcendencia: Deberan las escuelas asumir un papel activo en la reconstruccin de las comunidades? La tarea exige situaciones ms intensas de enseanza y un respaldo social ms extendido. Cabe esperar el logro de ese objetivo en un mundo culturalmente resquebrajado por los efectos de la saturacin de la informacin? Y su respuesta es clara: Las familias, las escuelas y las comunidades tienen que cumplir su misin de luchar contra las causas... si la inversin de calidad est en funcin de la estabilidad y de la integracin social, es una estrategia equivocada programar a los individuos para que rindan como mquinas inteligentes, a menos que, cada cual acepte que el mundo feliz de Huxley es inevitable.

De las conclusiones de Ratinoff queda claro que el debate sobre el desarrollo es tico ms que tcnico; y en este sentido apuntan los ltimos dos trabajos, de Denis Goulet. En ellos, debate la tica del desarrollo y los paradigmas que predominan en la actualidad y requieren de nuevas formas de anlisis y medicin.

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En el ensayo sobre Tareas y Mtodos de la Etica del Desarrollo, Goulet indica que, un nuevo paradigma de desarrollo se est gestando y gradualmente gana legitimidad a pesar de la fortaleza residual, aunque an dominante, de los modelos de crecimiento en las esferas polticas. Seala que, estos valores alternativos incluyen la primaca de la satisfaccin de las necesidades bsicas y la eliminacin de la pobreza absoluta por encima del simple crecimiento econmico, as como la creacin de empleo, la reduccin de la dependencia y el respeto a los valores culturales.

A partir de consideraciones que recuerdan al lector los elementos que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo intenta medir en su construccin de un ndice sobre el desarrollo humano, Goulet indica que, actualmente, toda definicin adecuada sobre el desarrollo debe incluir cinco dimensiones: Un componente econmico que se ocupa de la creacin de riqueza y del mejoramiento de las condiciones materiales de la vida; un ingrediente social que se mide como bienestar en salud, educacin, vivienda y trabajo; una dimensin poltica que apunta a valores tales como los derechos humanos, la libertad poltica, los derechos civiles y alguna forma de democracia; una dimensin cultural en reconocimiento de que la cultura confiere identidad y autoestima a la gente; y una quinta dimensin, llamada paradigma de la vida plena, la cual se refiere a los sistemas de significado, smbolos y creencias relacionados con el significado ltimo de la vida y de la historia. El desarrollo humano integral es todas estas cosas.

As, el autor, como los otros colaboradores en este libro, levanta preguntas relevantes entorno a cmo, el desarrollo pone en evidencia tres cuestiones morales: Cul es la relacin entre la plenitud del bien y la abundancia de bienes?; cul es el fundamento de la justicia en y entre las sociedades? y qu criterios gobiernan la actitud de las sociedades con respecto a las fuerzas de la naturaleza y de la tecnologa? Enfatiza que, si responder a estas preguntas normativa e institucionalmente de una manera satisfactoria es lo que hace a un pas desarrollado, entonces se sigue que no toda nacin con un alto ingreso per cpita es realmente desarrollada; y concluye que, tres racionalidades o aproximaciones bsicas a la lgica convergen en la esfera de tomas de decisiones: el tecnolgico, el poltico y el


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tico. As, la tarea esencial de la tica del desarrollo es hacer que las decisiones y las acciones sobre el desarrollo sean ms humanas... Dicho de otra forma, es asegurar que los cambios dolorosos que se hacen en nombre del desarrollo y del progreso no conduzcan a un antidesarrollo que destruye culturas e individuos y que exige sacrificios indebidos en sufrimiento y bienestar social.

Una idea central del autor es que, la tica del desarrollo, como disciplina, es el pegamento conceptual que vincula los mltiples diagnsticos de los problemas con sus implicaciones de poltica. Ms concretamente anota: Esto significa que los africanos, asiticos y latinoamericanos son capaces de inventar modelos nuevos y ms autnticos de desarrollo... No es necesario que se conviertan en consumidores de un patrn nico de civilizacin moderna para ser desarrollados... El principio del autntico desarrollo de la historia surge realmente con la abolicin de la alienacin... La verdadera tarea del desarrollo es precisamente sta: abolir toda enajenacin econmica, social, poltica o tecnolgica... En trminos ms generales y universales, Goulet est convencido de que, la solidaridad con el planeta del cual nosotros, los seres humanos, somos los administradores responsables, y solidaridad con las futuras generaciones, son la clave tica para lograr un desarrollo que sea a la vez humano y sostenible.

Este ltimo argumento hace necesario, en opinin del autor en su segunda colaboracin, contar con un anlisis y medicin de la verdadera riqueza y la productividad real. Plantea as, nuevamente, Goulet algunas preguntas centrales: Vivir sustentablemente, con prosperidad: son dos objetivos incompatibles? El meollo del asunto se encuentra en aqullos que piden que la sustentabilidad y la prosperidad co-existan. No podemos resolver este asunto a menos que respondamos a tres preguntas previas: Qu es la verdadera riqueza?, cul es la verdadera productividad? y cmo se miden?.

Su respuesta es clara y sin ambages, citando a varios pensadores de distintas disciplinas y diversas posiciones filosficas e ideolgicas: La verdadera riqueza... reside en la libertad interna que hace que uno utilice los bienes materiales de manera instrumental para satisfacer necesidades y como trampoln para cultivar aquellos bienes superiores que son los nicos que pueden proporcionar satisfaccin profunda.

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Afirma el autor que, estas reflexiones nos ensean una leccin importante: que sean cuales fueren los juicios ticos que hagamos sobre las instituciones destinadas a crear riqueza, stos necesitan estar basados en conceptos filosficos sobre el conjunto ms amplio de los objetivos de la existencia humana.

Esta conclusin tico-filosfica tiene, como claramente indica Goulet, un aterrizaje tcnico y prctico que ha de derivar en polticas y acciones concretas, entre las que apunta, a manera de ejemplo, las siguientes: Buscar una mezcla ptima de regulaciones, auto-regulaciones e instrumentos econmicos (impuestos a la contaminacin o permisos transables, por ejemplo); el desarrollo de nuevas formas de contabilidad econmica para reflejar, tanto el dao como la mejora, en los ecosistemas y en las existencias de los recursos econmicos; la conduccin de una cooperacin tecnolgica empresa-a-empresa para promover un crecimiento econmico equitativo y limpio; eliminar los subsidios que distorsionan hacia el fomento de un uso excesivo de agua, fertilizantes y pesticidas; institucionalizar sistemas de impuestos que estimulen la reforestacin.

En suma, los distintos aportes que conforman este libro tienen un doble mrito: abordan un tema complejo y multifactico de una forma integral y multidisciplinaria y lo hacen en un estilo a la vez provocativo y serio. Levantan una serie de interrogantes, sin pretender dar una respuesta exhaustiva o dogmtica, y dejan abierta la puerta al lector para que saque sus propias conclusiones, una de ellas inescapable, que la educacin, en sus diferentes niveles y modalidades, ha de asumir responsablemente la tarea de aprender a crear formas de riqueza que constituyan el verdadero y autntico desarrollo.

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Ca ptu lo I

E D U C A C I N Y C O N O C IM IEN TO : EJE D E LA TRAN SFO R M A C I N PRO DUCTIVA C O N E Q U ID A D 1

CEPAL

Introduccin2La Secretara Ejecutiva de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) present el documento titulado, Educaciny Conocimiento: Eje de la Transforman Productiva con Equidadj constituyendo una importante contribucin para una visin interrelacionada entre educacin y desarrollo. Publicamos aqu, como gua del documento completo de la CEPAL, el resumen y las conclusiones, as como el captulo V, Objetivos, criterios y lincamientos y el captulo VI, Acciones y medidas.

En su propuesta, la CEPAL sostuvo una idea central, en torno a la cual se articularon las dems: la incorporacin y la difusin deliberada y sistemtica del progreso tcnico constituyen el pivote de la transformacin productiva y de su compatibilidad con la democratizacin poltica y una creciente equidad social. Se aclara la diferencia que separa una competitividad internacional, que permite elevar el

1 Este primer captulo es una sntesis del resumen y las conclusiones del documento completo de la CEPAL.2 La Introduccin fue elaborada por los editores.3 CEPAL, Transformacinproductiva con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa (LC/G.1601-P), Santiago de Chile, marzo de 1990. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.90.II.G.6.

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nivel de vida de la poblacin mediante el aumento de la productividad, y otra forma de competitividad, que se apoya en la depredacin de los recursos naturales y en la reduccin de las remuneraciones reales. En el caso de la primera, es el progreso tcnico lo que permite la convergencia entre competitividad y sustentabilidad social y, fundamentalmente, entre crecimiento econmico y equidad social.

En la incorporacin y difusin del progreso tcnico intervienen mltiples factores, entre ellos, la propuesta de la CEPAL destaca el fortalecimiento de la base empresarial, la infraestructura tecnolgica, la creciente apertura en la economa internacional y, muy especialmente, la formacin de recursos humanos y el conjunto de incentivos y mecanismos que favorecen el acceso y la generacin de nuevos conocimientos. En este ltimo mbito, los rezagos en el eje educacin-conocimiento comprometen posibles avances en otros aspectos de la incorporacin y difusin del progreso tcnico.

Recursos humanos y desarrollo son dos temas estrechamente vinculados entre s. El reconocimiento de esta vinculacin ha inducido a la CEPAL a iniciar, junto con la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC), un esfuerzo sistemtico con el fin de profundizar en las interrelaciones entre el sistema educativo, la capacitacin, la investigacin y el desarrollo tecnolgico, en el marco de los elementos centrales de su propuesta, es decir, la transformacin productiva, la equidad social y la democratizacin poltica. El presente documento es un primer intento de esbozar lincamientos para la accin, en el mbito de las polticas e instituciones que pueden favorecer las vinculaciones sistmicas entre educacin, conocimiento y desarrollo, tomando en cuenta las condiciones existentes en el decenio de 1990.

Como aproximacin metodolgica, se ha pensado que el diseo de estrategias y polticas de recursos humanos para la transformacin productiva con equidad debe utilizar la experiencia adquirida dentro y fuera de la regin, tomar en consideracin las aportaciones tericas surgidas en los aos ochenta en cuanto a los nexos entre educacin y desarrollo econmico, e incorporar tambin las percepciones existentes en Amrica Latina y el Caribe en cuanto a los resultados de la actual interrelacin entre educacin, economa y sociedad, y las insuficiencias que en este sentido se advierten.

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E d u c a c i n y C o n o c im ie n t o

Sobre dicha base, se formula una propuesta estratgica, se identifica y examina un conjunto de polticas que permitira ponerla en prctica y, por ltimo, se estima el orden de la magnitud de los recursos necesarios. Esta propuesta se nutre de diversas iniciativas que ya estn en marcha en los pases de la regin, las que al mismo tiempo sirven para ilustrada.

La estrategia tiene por objetiv contribuir a crear, en el decenio prximo, ciertas condiciones educacionales, de capacitacin y de incorporacin del progreso cientfico-tecnolgico que hagan posible la transformacin de las estructuras productivas de la regin, en un marco de progresiva equidad social.

Dicho objetivo slo podr alcanzarse mediante una amplia reforma de los sistemas educacionales y de capacitacin laboral existentes en la regin, y mediante la generacin de capacidades endgenas para el aprovechamiento del progreso cientfico-tecnolgico. Este planteamiento constituye una expresin particular de la nocin de complementariedad entre transformacin productiva y equidad que se expone y fundamenta en Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado? documento preparado por la Secretara de la CEPAL para el vigsimo cuarto perodo de sesiones de la Comisin.

En esta primera parte, presentamos un estracto con una breve resea del patrn de desarrollo de Amrica Latina y el Caribe durante la posguerra, del aprendizaje doloroso de la dcada de los ochenta, y de los desafos de la democratizacin durante los aos noventa. Se hace referencia luego a la propuesta de la CEPAL para una transformacin productiva con equidad, a las actuales tendencias en el mbito productivo internacional y, finalmente, al carcter de la estrategia propuesta en este documento, que persigue, tanto la transformacin productiva como la equidad. Las orientaciones estratgicas y las polticas que se formulan son el resultado de un diagnstico contenido en la segunda parte. En ella, se analizan diversas iniciativas en curso a nivel nacional que tienen por objeto introducir cambios en la educacin, la capacitacin y la formacin cientfico-tecnolgica, y las recientes contribuciones tericas respecto a los vnculos entre

* CEPAL, Equidad y Transformacin Productiva: un Enfoque Integrado (LC/Gl701(SES.24/3)), Santiago de Chile, 1992. En el captulo II de la presente obrase publica una seleccin del mismo.

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educacin y desarrollo econmico. En un anexo se resea el debate en curso en algunos pases desarrollados y de industrializacin tarda, de otras latitudes.

La tercera parte contiene las grandes lneas, expresadas como idea-fuerza, de la estrategia educacional propuesta, con nfasis en la enseanza bsica y media, media y media vocacional y en el fortalecimiento del desarrollo tecnolgico. La estrategia se articula en torno a objetivos (ciudadana y competitividad), a criterios inspiradores de polticas (equidad y desempeo) y a lincamientos de reforma institucional (integracin nacional y descentralizacin).

Sobre la base de los antecedentes analizados y dentro del marco de las orientaciones indicadas, se sugiere, en la cuarta parte, un conjunto de polticas para poner en prctica la estrategia. Las acciones y medidas propuestas van acompaadas de recuadros que ilustran experiencias, diseos, metodologas y aplicaciones de las polticas en diversos contextos, tanto de la regin como fuera de ella.

En la parte quinta y final del documento, y simplemente con fines ilustrativos, se estima el orden de la magnitud de los recursos necesarios para poner en prctica las polticas formuladas.

1. DesafosLos pases de Amrica Latina y el Caribe enfrentan, en la dcada de los noventa, desafos internos y externos. En lo interno, se trata de consolidar y profundizar la democracia, la cohesin social, la equidad, la participacin; en suma, la moderna ciudadana. En lo externo, de compatibilizar las aspiraciones de acceso a los bienes y servicios modernos, con la generacin del medio que permita efectivamente dicho acceso; la competitividad internacional. En los distintos pases de la regin, la intensidad que dichos desafos adquieren es diferente; pero en todos tienen especial relevancia.

2. El carcter central de la educacin y la produccin de conocim ientoEn los pases desarrollados y en las experiencias exitosas de la

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llamada industrializacin tarda en otras latitudes, existe un claro reconocimiento del carcter central que tienen la educacin y la produccin del conocimiento en el proceso de desarrollo; en los pases de la regin esta actitud se ha extendido progresivamente. La difusin de valores, la dimensin tica y los comportamientos propios de la moderna ciudadana, as como la generacin de capacidades y destrezas, indispensables para la competitividad internacional (crecientemente basada en el progreso tcnico), reciben una aportacin decisiva de la educacin y de la produccin del conocimiento en una sociedad. La reforma del sistema de produccin y difusin del conocimiento es, entonces, un instrumento crucial para enfrentar tanto el desafo en el plano interno que es la ciudadana, como el desafo en el plano externo, que es la competitividad. Se entiende as que esta dimensin sea central para la propuesta de la CEPAL sobre la transformacin productiva con equidad.5

3. La situacin regionalEn la mayor parte de los pases de la regin, los sistemas educacionales, de capacitacin y de ciencia y tecnologa han experimentado, en las ltimas dcadas, una expansin cuantitativa notable, aunque incompleta. Presentan, sin embargo, obvias insuficiencias en lo que respecta a la calidad de sus resultados, a su pertinencia con respecto a los requerimientos del entorno econmico y social y al grado de equidad con el que tienen acceso a ellos los distintos estratos de la sociedad. Su institucionalidad tiende a la rigidez, a la burocratizacin y a una escasa vinculacin con el entorno externo. La dcada pasada, caracterizada por la restriccin de recursos pblicos, la creciente apertura a la economa internacional y la democratizacin, configura el fin de un ciclo y hace impostergable la transicin hacia un perodo cuyo dinamismo y desempeo estarn marcados por el grado de centralidad que las sociedades otorguen a la educacin y la produccin de conocimiento.

5 CEPAL, Tmnsformanproductiva con equidad... op.t.

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4. Necesidad de una estrategiaEn estas circunstancias resulta fundamental disear y poner en prctica una estrategia para impulsar la transformacin de la educacin y de la capacitacin, y aumentar el potencial cientfico-tecnolgico de la regin, con miras a la formacin de una moderna ciudadana, vinculada tanto a la democracia y a la equidad como a la competitividad internacional de los pases, haciendo posible el crecimiento sostenido, apoyado en la incorporacin y difusin de progreso tcnico. Imaginar que la ciudadana pueda tener plena vigencia, sin un esfuerzo efectivo en materia de competitividad resulta, en el decenio de 1990, tan infundado como suponer que la competitividad -necesariamente de carcter sistmico- pueda sostenerse con rezagos importantes en el mbito de la ciudadana.

5. Objetivos, criterios y lincamientosLa estrategia propuesta se articula en torno a los objetivos de la ciudadana y la competitividad; adopta, como criterios inspiradores de las polticas, la equidad y el desempeo y, como lincamientos de reforma institucional, la integracin nacional y la descentralizacin.

En el pasado, se ha hecho con frecuencia referencia al objetivo estratgico de ciudadana; a la equidad, como lincamiento para las polticas; y a la integracin nacional, como motivacin del esquema institucional. En los tres planos se lograron avances importantes; sin embargo, las insuficiencias en cada uno de ellos se vinculan, a lo menos parcialmente, con la omisin en que se incurri con respecto a los otros tres componentes de la actual propuesta estratgica: la competitividad como objetivo, el desempeo como lincamiento de poltica y la descentralizacin como componente del esquema institucional. En los aos ochenta, hubo defensores de estos tres temas hasta entonces postergados, y se incurri muchas veces en excesos de signo contrario: la competitividad, el desempeo y la descentralizacin deban privilegiarse a expensas de las motivaciones previamente imperantes. Esta propuesta reconoce la existencia de tensiones entre ciudadana y competitividad, equidad y desempeo e integracin y descentralizacin, pero se concentra en el mbito de la complementariedad que existe en cada uno de estos planos.

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6. Caractersticas de la propuesta

La estrategia tiene tres caractersticas centrales. Es de carcter inductivo, lo que est en la base de su viabilidad y se refleja en su diseo, basado en el reconocimiento de los cambios que se observan en la realidad regional e internacional, en la valoracin de la ideas- fuerza emergentes que influyen en las posiciones, aspiraciones y percepciones de los distintos protagonistas del proceso de generacin y difusin de conocimiento, y en el anlisis de experiencias especficas en curso, en la regin y fuera de ella, que sugieren tendencias susceptibles de generalizarse. Es, asimismo, de carcter sistm ico; es decir, considera tanto las vinculaciones existentes entre la educacin, la capacitacin, la ciencia y tecnologa, por una parte, y el sistema productivo, por la otra como los mltiples puentes que integran la economa y la sociedad a nivel individual y colectivo. Finalmente, da gran nfasis al cam b io institucional. Se toma en cuenta, e inclusive se cuantifica, la necesidad de recursos financieros adicionales, pero se intenta demostrar que stos aunque indispensables para la reforma no bastaran para resolver las carencias, de no mediar profundos cambios que generen una institucionalidad abierta a los requerimientos de la sociedad. Los criterios y lincamientos de la estrategia se ilustran con detenimiento en el caso de algunos aspectos, mientras que para otros, como el de la educacin universitaria, se presentan orientaciones ms generales.

7. Orientacin de la estrategiaLos cambios que se proponen se orientan en las siguientes direcciones principales: i) desde el punto de vista poltico, se trata de asumir las actividades de produccin y difusin de conocimientos, como tareas estratgicas de largo plazo, que requieren el ms amplio consenso posible entre los diferentes actores sociales, y un compromiso financiero estable con su desarrollo; ii) desde el punto de vista de los contenidos, de focalizar la accin en los resultados de la educacin, la capacitacin y la ciencia y tecnologa, y en su articulacin con las exigencias del desempeo de las personas, las empresas y las instituciones en los diferentes mbitos de la sociedad; iii) desde el

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C e p a l

punto de vista institucional, de romper el aislamiento de los establecimientos educativos y de generacin y transmisin de conocimiento, e introducir modalidades de accin en que los actores tengan mayores mrgenes de autonoma en las decisiones, as como mayor responsabilidad por los resultados.

8. Las polticasSe sealan y describen siete mbitos de poltica. El primero enfatiza el propsito estratgico de superar el relativo aislamiento del sistema de la educacin, de la capacitacin y de la adquisicin de conocimientos cientfico-tecnolgicos, abrindolo a los requerimientos sociales. La superacin de dicho aislamiento se considera la fuente ms frtil de dinamismo y cambio en cada subsistema y en las relaciones entre todos ellos. Los dos mbitos siguientes se refieren a los resultados buscados con esta apertura: asegurar el acceso universal a los cdigos de la modernidad,6 e impulsar la creatividad en el acceso, la difusin y la innovacin en materia cientfico-tecnolgica. Los siguientes cuatro son de carcter instrumental: gestin institucional responsable; profesinalizacin y protagonismo de los educadores; compromiso financiero de la sociedad con la educacin, la capacitacin y el esfuerzo cientfico-tecnolgico, y la cooperacin regional e internacional. En estos distintos mbitos de poltica se formulan lincamientos que influyen en los diversos componentes de la educacin formal (prees- colar, primaria, secundaria y superior), la capacitacin y el esfuerzo cientfico-tecnolgico y, muy especialmente, en los vnculos entre ellos y con el sector productivo.

9. Especificidades nacionalesLa elaboracin y la especificacin de las polticas, as como su aplicacin en las diversas circunstancias nacionales, es tarea que compete a cada pas. En efecto, los caminos de acceso y participacin en el

6 Se entiende por cdigos de la modernidad el conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar en la vida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna. Vase la seccin 2 del Captulo VI.

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mundo moderno son mltiples. Ms an, dentro de Cada pas coexisten y se entremezclan, de mltiples maneras, experiencias y situaciones de gran diversidad. Slo en el mbito de cada sociedad nacional es posible determinar las prioridades, disear los planes de accin y ponerlos en marcha, conjugando las condiciones, los recursos y los apoyos necesarios para hacer viables las reformas propuestas y compatibilizarlas con la conservacin y el enriquecimiento de la pluralidad y diversidad de canales de conocimiento en la cultura de cada pas. Los lincamientos especficos que se esbozan en el texto deben evaluarse desde esta perspectiva.

10. Cooperacin regional e internacionalHay cuatro campos principales en que la cooperacin regional e internacional puede desempear un papel importante en la aplicacin de las estrategias y las polticas propuestas en este documento. Se trata de la formacin de recursos humanos en los pases de Amrica Latina y el Caribe, con miras a una utilizacin ms eficiente de la capacidad instalada en las universidades y centros acadmicos de la regin; de la articulacin entre el sistema de educacin y de generacin de conocimiento, por un lado, y el sector productivo o el sector de desarrollo social, por el otro; de la investigacin, relacionada con el proceso de generacin, difusin y utilizacin de conocimientos; y del proceso de implementacin de las propuestas de estrategia y de polticas presentadas en este documento en trminos operativos e institucionales a nivel de pases determinados.

En trminos especficos, se destacan las siguientes lneas de cooperacin: mejoramiento de la calidad; innovaciones en el nivel de la enseanza media; acreditacin de instituciones, programas y unidades de la educacin superior; formacin de acadmicos e investigadores; reforma institucional y de la administracin local; capacitacin tcnica; investigacin educacional; intercambio de alumnos, y cooperacin estratgica.

11. La aportacin de la banca de desarrollo a la educacin y la produccin de conocimientoEl cumplimiento de las tareas propuestas supone apoyo financiero a

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la materializacin de los cambios sugeridos en cada uno de los subsistemas, as como el estrechamiento de los vnculos entre ellos. En el pasado, la banca de desarrollo desempe un papel decisivo en una fase cuya prioridad era la expansin de la capacidad productiva y en el surgimiento de nuevos sectores, principalmente a travs de grandes empresas, pblicas y privadas. Durante los aos ochenta, la banca de desarrollo disminuy su capacidad de accin, tanto en trminos de recursos como en el perfil de sus actividades. En los aos noventa, se le abre un nuevo espacio: el de las tareas directamente vinculadas con la educacin y la produccin de conocimiento, concebidas como eje de la transformacin productiva con equidad. En trminos concretos, podra, en colaboracin con el sector financiero privado, impulsar mecanismos institucionales para apoyar la inversin en recursos humanos, el desarrollo cientfico-tecnolgico, la expansin de la pequea y mediana empresa, y para establecer nexos entre los distintos subsistemas.

12. Comentarios finalesLa estrategia propuesta coloca a la educacin y al conocimiento en el eje de la transformacin productiva con equidad, como mbitos necesarios para impulsar el desarrollo de la regin y como objetivos alcanzables mediante la aplicacin de un conjunto coherente de polticas. En el contexto actual, las experiencias parciales en curso, as como las percepciones de los protagonistas del proceso educativo y de produccin y difusin de conocimiento tienden a converger en la direccin de las orientaciones propuestas. Se trata de una tarea de envergadura, compleja, inevitable y ya en marcha; sus resultados condicionarn, tanto la evolucin econmica y social interna, como la gravitacin de los pases de la regin en el contexto mundial.

C e p a l

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OBJETIVOS, CRITERIOS Y L IN E A M IE N T O S7

1. Introduccin a) ObjetoEl objeto de la estrategia propuesta es contribuir, durante los prximos diez aos, a crear las condiciones educacionales, de capacitacin y de incorporacin del progreso cientfico-tecnolgico que hagan posible la transformacin de las estructuras productivas de la regin en un marco de progresiva equidad social.

Dicho objetivo slo podr alcanzarse mediante una amplia reforma de los sistemas educacionales y de capacitacin laboral existentes en la regin, as como mediante la generacin de capacidades endgenas para el aprovechamiento del progreso cientfico-tecnolgico.

Efectuar esa reforma es imprescindible si se desea dinamizar el cambio de las estructuras econmicas, aumentar la competitividad de los pases de la regin y reforzar la organizacin institucional y los valores de la democracia. Definir una estrategia para lograr la transformacin deseada no es, obviamente, una tarea individual ni de un grupo o sector. Como se seala a continuacin, una de las estrategias de este tipo es el consenso nacional acerca de sus caractersticas. Sin embargo, resulta necesario establecer al menos los lincamientos bsicos de las estrategias de accin que permitan apreciar que la transformacin es posible y que existen caminos para lograrla.

7 Este apartado corresponde al captulo V del documento, Educainj Comrmienlo: Eje de a Transformacin Productiva con Equidad, presentado por la CEPAL.

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Desde este punto de vista, el objetivo prctico del presente captulo es animar y orientar la discusin en torno a estas orientaciones de la estrategia, buscando crear un consenso entre los actores decisivos, incluidos los gobiernos, los empresarios, las universidades, los partidos polticos y los parlamentarios, los docentes, los investigadores educacionales, las iglesias y los sindicatos.

b) Ideas-fuerzaLa estrategia propuesta se articula en tomo a objetivos, criterios inspiradores de las polticas que se han de seguir y lincamientos de reforma institucional. Busca transformar la educacin, la capacitacin y el uso del potencial cientfico-tecnolgico de la regin para alcanzar simultneamente dos objetivos: la formacin de la moderna ciudadana y la competitividad internacional de los pases.

Para lograr ambos objetivos es necesario tener presente que la educacin y el conocimiento son partes inseparables de la identidad cultural de los pueblos. Sobre ellos se asientan la comunidad de lenguaje y el patrimonio comn. A travs de ellos se transmiten, forman y expresan las capacidades creativas de los individuos y las colectividades.

La estrategia y las polticas aspiran a enriquecer la identidad de la cultura latinoamericana en su pluralidad de expresiones. Su compromiso primero es, por lo tanto, con la comunidad y con la variedad de experiencias que configuran la historia comn de la regin.

La constitucin de la moderna ciudadana y la elevacin de la competitividad internacional suponen la continuidad de esa comunidad histrica, sobre cuya base solamente pueden los pases aspirar a transformar y enriquecer su identidad.

En este sentido, la proyeccin de las culturas locales, populares y comunitarias en toda la variedad de sus expresiones vecinales, religiosas, de solidaridad, trabajo productivo y asistencia recproca debera ocupar un espacio central en el diseo de la estrategia y de las polticas que se adopten en el terreno educacional y en la utilizacin de conocimientos.

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E d u c a c i n y C o n o c i m i e n t o

Asimismo, tanto la educacin como la generacin y el uso social de los conocimientos estn llamados a expresar una nueva relacin entre el desarrollo y la democracia. Deben operar como elementos de articulacin entre ambos, en funcin de la participacin ciudadana y del crecimiento econmico. De hecho, el desarrollo y la democracia estn estrechamente ligados en la actual fase de desarrollo social. Diversas experiencias histricas muestran la importancia de la participacin ciudadana en el logro de un crecimiento econmico sostenido. El crecimiento y la competitividad son, a su vez, la base econmica que hace posible el ejercicio de la ciudadana. La estrategia propuesta se basa en el supuesto de que la reforma educativa y la incorporacin y difusin del progreso tcnico contribuyen a compatibilizar el ejercicio de la ciudadana, la participacin y la solidaridad social con los requerimientos que plantea la transformacin productiva.

Hay que sealar aqu el papel fundamental que, en la educacin de una moderna ciudadana, le cabe a la formacin de valores sociales, a la tica. Un proceso de crecimiento con equidad y basado en la sustentabilidad ambiental no es un proceso mecnico sino un acto cultural que implica la reorientacin, tanto personal como colectiva, de los sujetos que en l participan. La formacin de los ciudadanos en una conciencia de responsabilidad social significa hacerlos solidarios y activos al asumir tareas como miembros de una organizacin con un proyecto en comn. As, la tica es no slo condicin del crecimiento econmico sino que viene a darle sentido a ese crecimiento para que beneficie a todo el hombre y a todos los hombres. Esta es una contribucin decisiva que la educacin puede hacer al desarrollo.

Las polticas que se proponen para materializar la estrategia habrn de responder a dos criterios esenciales: el de equidad y el de desempeo.

El primero mira hacia la igualdad de oportunidades, la compensacin de las diferencias, el desarrollo equilibrado y la cohesin del cuerpo social en su conjunto; el otro, hacia la eficacia (metas) y eficiencia (medios), evaluando rendimientos e incentivando la innovacin.

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C e p a l

Por ltimo, en el plano de las reformas institucionales, la estrategia persigue una doble finalidad: integracin y descentralizacin. La primera se expresa a nivel central a travs del fortalecimiento de la capacidad institucional de los pases para garantizar la equidad y la integracin de todos los ciudadanos a cdigos, valores y capacidades comunes. La segunda se manifiesta a nivel local, a travs de la descentralizacin y la mayor autonoma de los establecimientos para ejecutar los programas educativos, con mayor grado de pertinencia, de responsabilidad por los resultados y de eficacia en la asignacin de recursos.

La reforma institucional es la clave para lograr los objetivos planteados por la estrategia. Los cambios aqu propuestos enfatizan la autonoma de gestin de los establecimientos escolares, de capacitacin y de desarrollo cientfico-tcnico, la responsabilidad profesional de sus actores y la continua apertura e interaccin con respecto al medio.

Asimismo, se subraya la necesidad de establecer instancias de coordinacin en funcin de las metas del desarrollo nacional y para compensar las inequidades y retrasos que existen en la prestacin de los respectivos servicios.

En el pasado, a menudo se ha hecho referencia a la ciudadana como objetivo estratgico, a la equidad como lincamiento para las polticas y a la integracin nacional como motivacin del esquema institucional. En los tres planos se lograron avances importantes; sin embargo, las insuficiencias en cada uno de ellos se vinculan, a lo menos parcialmente, a la omisin en que se incurri respecto de los otros tres componentes de la actual propuesta estratgica: competitividad como objetivo, desempeo como lincamiento de poltica y descentralizacin como componente del esquema institucional. En los aos ochenta, emergieron voces que privilegiaban estos tpicos subrepresen- tados en el pasado e incurran en el sesgo contrario: la competitividad, el desempeo y la descentralizacin deban privilegiarse a expensas de las motivaciones previamente imperantes. Esta propuesta asume la pertinencia de estas tensiones (ciudadana-competitividad, equidad- desempeo e integracin-descentralizacin), enfatizando el mbito de complementariedad que existe en cada uno de estos planos, como se explica a continuacin.

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Emprender una transformacin productiva en un marco de creciente equidad social implica una profunda revisin de los contenidos cognitivos, instrumentales y ticos de la formacin proporcionada por la sociedad a las nuevas generaciones.

Desde este punto de vista, es preciso asumir que la formacin contempornea de la ciudadana no se agota en la esfera poltica del voto y la igualdad formal ante la ley. Aunque tales aspectos siguen siendo esenciales en Amrica Latina, debido al autoritarismo y la violencia poltica que caracteriz el funcionamiento de muchas sociedades en las ltimas dcadas, el ejercicio de la ciudadana implica otros aspectos, que apuntan a la cohesin social, a la equidad en la distribucin de las oportunidades y los beneficios, y a la solidaridad en el seno de una sociedad compleja y diferenciada. Desde este punto de vista, la formacin de ciudadanos impone a los sistemas educacionales el desafo de:

- distribuir equitativamente los conocimientos y el dominio de los cdigos en los cuales circula la informacin socialmente necesaria para la participacin ciudadana, y- formar a las personas en los valores y principios ticos y desarrollar sus habilidades y destrezas para lograr un buen desempeo en los diferentes mbitos de la vida social: en el mundo del trabajo, la vida familiar, el cuidado del medio ambiente, la cultura, la participacin poltica y la vida de su comunidad.

En cuanto a la competitividad, al parecer, existe consenso en los pases de la regin con respecto a la prioridad de fortalecer la insercin internacional como requisito para estimular el crecimiento, favorecer la incorporacin del progreso tcnico, elevar la productividad y el nivel de vida de la poblacin.8 (Vase el recuadro 1).

Para lograr este objetivo estratgico es preciso establecer un nuevo tipo de relacin entre la educacin y la produccin. La pregunta es cmo reubicar a la educacin frente al trabajo, y a ste

2. Objetivos estratgicos: ciudadana y competitividad

8 CEPAL, Transformacin productiva con equidad, op.dt.

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C e p a l

R ecu ad ro 1

CONVIENE USAR EL TRMINO COMPETITIVIDAD?

En las entrevistas y consultas que se realizaron durante el proceso de elaboracin de este documento, se discuti en diversas oportunidades la conveniencia de emplear, junto a ciudadana, el trmino competitividad para identificar los objetivos de la estrategia educacional propuesta.

Desde el punto de vista de quienes criticaron el empleo de este trmino, se hizo notar principalmente que:

a) Vincular la educacin a la competitividad puede introducir un sesgo economicista en la visin de aqulla.

b) La competitividad puede ser extendida, en el marco de los actuales debates de la regin como un trmino que evoca slo aspectos tales como la apertura al comercio internacional, reduccin de los aranceles, nfasis en las exportaciones, desreglamentacin de las economas nacionales, privatizacin de las empresas pblicas, reduccin del Estado y control de salarios, etc.

c) La competitividad se asocia, de manera espontnea, a la Competencia entre individuos, grupos, empresas y naciones, pudiendo dar la idea de que todos los aspectos de la existencia y de la organizacin social deben ser sometidos al juego de los mercados y a una incesante concurrencia, lo cual amenazara con echar abajo los valores ciudadanos, ticos y comunitarios de la educacin.

Desde la ptica de la estrategia educacional contenida en este documento, la competitividad apunta, en primer lugar y esencialmente, a la idea de generar y expandir las capacidades endgenas necesarias para sostener el crecimiento econmico y el desarrollo nacional dentro de un cuadro de creciente globalizacin e intemacionalizacin.

Entre esas capacidades, los recursos humanos calificados, as como el conjunto de las instituciones formativas y de produccin y aplicacin de conocimientos, son su componente ms significativa De all la estrecha relacin entre competitividad, educacin, capacitacin, ciencia y tecnologa.

Luego, desde el punto de vista del enfoque aqu adoptado, la competitividad de las naciones tiene que ver sobre todo con la construccin y el perfeccionamiento de sus capacidades. Pero supone, adems, una efectiva integracin y cohesin social que permita aprovechar esas capacidades en funcin de una exitosa insercin internacional. Su meta final es lograr un nivel ms alto de vida para los ciudadanos. Ah radica la diferencia entre competitividad esprea que se apoya en la cada de las remuneraciones o en la depredacin de los recursos naturales.

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frente aqulla, reconociendo que ambos espacios el formativo y el laboral estn cada vez ms prximos y se entrecruzan de numerosas y diversas maneras.

Por consiguiente, se trata de concebir, disear y desarrollar la educacin y la produccin y el trabajo, sin reducir la esfera formativa de la sociedad a contenidos puramente instrumentales. En ningn lugar ni en ningn momento la educacin ha cumplido funciones instrumentales exclusivamente. En diversas culturas ha abarcado siempre una variedad de aspectos, tales como el medio ambiente, la concepcin del mundo, de una cultura, los valores, las instituciones, la tecnologa y las mquinas, las capacidades bsicas de lectura, escritura y clculo, las habilidades de manipulacin social, la responsabilidad, cmo competir, cmo cuidar a otros, el uso de la mente y el cuerpo, el arte, la historia, la enseanza de comportamientos adultos, ciencia, seguridad personal, msica, juegos, etc.

El universo contemporneo de la educacin nunca haba sido tan amplio como ahora. Tambin son ms variados los medios y las formas que sirven para alcanzar a los conocimientos y a la informacin.

En efecto, el desarrollo de una eficiente interaccin entre el progreso cientfico, los adelantos tecnolgicos y la aplicacin de stos a las actividades productivas es una condicin bsica para avanzar hacia los objetivos de competitividad y ciudadana. La incorporacin de los pases al actual escenario econmico internacional y de la poblacin a una ciudadana activa entraa la amplia difusin y el uso eficiente de las tecnologas modernas de produccin, informacin y comunicacin.

Para que la educacin permita que se avance hacia el logro de los objetivos en materia de competitividad y ciudadana, es necesario, dadas la magnitud y las caractersticas de la estrategia aqu propuesta, utilizar tecnologas nuevas, cuya incorporacin supone una apreciable capacidad social de absorcin y una aceptacin generalizada de las mismas que debe ser apoyada por el propio avance educativo.9

9 Vase, Carl Dahlman y Richard Nelson, Social Absorption Capability, National Innovation Systems and Economic Development, Repblica de Corea, Instituto Coreano de Desarrollo, 1991.

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La interrelacin entre tecnologa y educacin se deriva tanto de la importancia preponderante de la produccin y la utilizacin de conocimientos en la actual revolucin tecnolgica (aumento del contenido de conocimiento en la innovacin) como del efecto de las nuevas tcnicas sobre el proceso de produccin y difusin de conocimientos.10

Las dimensiones del ejercicio de la ciudadana, vinculadas con el acceso a los bienes y servicios bsicos, tienen una dependencia muy fuerte respecto de los avances que se logren en materia de desarrollo tecnolgico. En muchos pases de la regin, los problemas sociales acumulados son de tal magnitud que para resolvedos es imprescindible la aplicacin intensiva de la ciencia y tecnologa; son los casos de los sectores de alimentacin, medicina preventiva, vivienda popular, transporte colectivo de bajo costo y de reduccin del efecto de las condiciones de pobreza en el deterioro del medio ambiente. El esfuerzo cientfico y tecnolgico propio tiene un importante papel que cumplir en la satisfaccin de tales demandas sociales.11

El ejercicio efectivo de la ciudadana supone un nivel de participacin en las decisiones pblicas y en el proceso de trabajo que slo puede lograrse mediante la incorporacin masiva de la nuevas tcnicas de comunicacin e informacin.12 Tales tcnicas representan una oportunidad nica para potenciar el control de los individuos y de las organizaciones sociales sobre su propia dinmica y su vinculacin con los poderes estatales y econmicos.

3. L in cam ien to s p a ra las po lticas: e q u id a d y d e sem p e o

La equidad tiene que ver con el acceso a la educacin es decir, con iguales oportunidades de ingreso y con la distribucin de las posibilidades de obtener una educacin de calidad. Es decir,

10 Vase OCDE, Background Report Concluding, Romn Mayorga, Reduzcamos la brecha: hada una estratega regional en denday tecnologa, serie Nota tcnica, No. 3, Washington, D.C., Departamento de Anlisis de Proyectos, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), abril de 1989.11 Vase, Francisco Sagasti, Ctisisy Desafio: Cienday Tecnologa en el Futuro de Amrica Latina, Comercio Exterior, vol. 38, No.12, Mxico, D.F., diciembre de 1988.12 Vase, CEPAL, Informacin y telecomunicaciones: vector de la transformacin productiva con equidad", (LC/R.1102), Santiago de Chile, diciembre de 1991.

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con oportunidades semejantes de tratamiento y de resultados en materias educacionales.

En el contexto de la estrategia propuesta, la equidad se relaciona, adems, con la orientacin y el funcionamiento del sistema y, por ende, con la polticas que guan su desarrollo.

No sera aceptable ni cumplira tampoco con los objetivos estratgicos propuestos una mutacin educacional que, dejndose guiar slo por metas de competitividad, autonoma y desempeo, dejara de lado las metas de ciudadana, integracin y equidad. Unas exigen a las otras.

Para garantizar un desempeo eficaz en un contexto de creciente equidad, el sistema de formacin de los recursos humanos debe estar compuesto por establecimientos que sean efectivamente iguales en sus aspectos bsicos. Slo en esas condiciones podrn ser medidos por el mismo rasero y se les podr exigir a todos por igual para que respondan pblicamente por los resultados de su accin.

En este punto, la aplicacin de la estrategia slo puede lograrse mediante la activa participacin del Estado: que compense puntos de partida desiguales, que equipare oportunidades, que refuerce capacidades educativas en las localidades y regiones ms atrasadas y apartadas, etc.

En este contexto, la estrategia planteada busca articular el desempeo eficaz con la equidad, como criterios inspiradores de las polticas y acciones.

El desempeo del sistema es eficaz cuando el pas alcanza las metas que ha definido en su estrategia de desarrollo y cuando los centros educacionales cumplen con las metas previstas en su proyecto. El desempeo tiene que ver, por tanto, con proyectos institucionales y su ejecucin; ms especficamente, con metas, calidad y rendimiento. (Vase el recuadro 2).

4. R efo rm a in stitu c io n a l: in te g rac i n y d escen tra lizac i n

En el plano institucional, la estrategia propuesta supone una reorganizacin de la gestin educativa orientada, por una parte, a

33Educ. 3

C e p a l

R ecuad ro 2

LA EFICIENCIA COMO CRITERIO INSPIRADOR DE LAS POLTICAS

Las personas entrevistadas durante la elaboracin de este documento indicaron, en diversas oportunidades, los malentendidos a que poda dar lugar el uso de la nocin de eficiencia.

Se seal que, en el debate sobre las polticas educacionales, la eficiencia puede fcilmente asociarse a uno de los siguientes fenmenos, lo que distorsionara su empleo y comprensin:

a) Reducir cualquier actividad a consideraciones de mera rentabilidad econmica.

b) Confundir la bsqueda de eficiencia con la adopcin de medidas de reduccin y racionalizacin de personal.

c) Limitar la evaluacin de las instituciones slo al cumplimiento de metas financieras o su autofinanciamiento.

d) Favorecer procesos no programados de privatizacin basndose en el supuesto de que las instituciones pblicas no pueden operar eficientemente.

En este documento, la eficiencia se entiende como un criterio bsico, estrechamente vinculado al de equidad, para la formulacin de polticas a fin de alcanzar objetivos estratgicos bien definidos: la participacin de toda la poblacin en las prerrogativas de la moderna ciudadana y su aportacin para elevar la competitividad global de la sociedad.

No puede ella, por lo tanto, reducirse a meras consideraciones de rentabilidad econmica que, por otro lado, no pueden despreciarse en el cuadro de la estrategia global aqu presentada. Ms bien, cindose al uso clsico del trmino, se entiende por eficiencia tanto la maximizacin de los resultados institucionales con un nivel dado de recursos, como la relevancia social de sus funciones alcanzada dentro de las restricciones presupuestarias existentes. El primer aspecto mira a la eficiencia interna de los establecimientos y sistemas; el segundo, a la eficiencia externa de los mismos, en relacin con las prioridades del desarrollo nacional.

La eficiencia postulada no equivale, por tanto, a cualquier racionalizacin de la actividad institucional ni supone, por necesidad, reducciones de personal. Puede que incluya o excluya tales medidas, lo que depender de las circunstancias de cada establecimiento, pero el rango de acciones que se desprenden de la introduccin de este criterio es mucho ms amplio y puede abarcar medidas diversas en los distintos niveles y sectores de la organizacin.

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En efecto, las instituciones educacionales, de capacitacin y de investigacin y desarrollo (IyD) poseen mltiples fines y su organizacin interna es extremadamente compleja, de suerte que no pueden analizarse exclusivamente desde el punto de vista del cumplimiento de metas econmicas, ni menos segn el postulado del autofinanciamiento.

De all, por lo dems, que la eficiencia no pueda confundirse con la privatizacin institucional o la transferencia de los costos de funcionamiento a los agentes privados. De hecho, un conjunto esencial y vasto de funciones educacionales, de capacitacin y de investigacin y desarrollo deben ser realizados por la sociedad y contar con el patrocinio y el financiamiento pblico. Pero este ltimo, as como el funcionamiento del sector total de establecimientos pblicos, debe igualmente sujetarse a criterios exigentes de eficiencia, para lo cual deben ponerse en prctica las reformas intitucionales, las polticas de financiamiento y los mecanismos de incentivo y evaluacin pertinentes.

descentralizar y dar mayor autonoma a las escuelas y otros centros educacionales y, por otra, a integrarlos en un marco comn de objetivos tcticos, ya que sta es la nica forma en que la educacin podr contribuir a fortalecer la cohesin de sociedades crecientemente segmentadas. Implica, asimismo, una nueva forma de estructurar los procesos de capacitacin, ahora en tomo de las demandas de las unidades productivas, y un fortalecimiento de los sistemas nacionales de ciencia y tecnologa en funcin de la exigencia que impone la competitividad de incorporar el progreso tcnico a las economas de la regin.

Importa sealar que integracin y descentralizacin no deben entenderse como trminos pertenecientes exclusivamente a la esfera administrativa. En este contexto, significan una verdadera mutacin en los principios mismos de la organizacin institucional de la educacin, que incidira en dos planos: el de las unidades educativas y el del sistema.

a) P r im e r p lan o : d e s c e n tra liz a c i n y m ay o r a u to n o m a d e los es tab lec im ien to s

La ventaja de los sistemas educacionales es que, aun cuando configuran una megaestructura, funcionan por intermedio de miles

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de unidades ms pequeas que pueden administrarse en forma flexible para responder, con relativa celeridad, a los cambios en las condiciones del medio.

Tericamente, en consecuencia, un sistema educacional es capaz de funcionar como una maquinaria gil, flexible y adaptable. El hecho de que, en la prctica, lo hagan como rgidos aparatos de reacciones lentas, impenetrables a las demandas y desafos extemos, es producto de su centralizacin, burocratizacin y encapsulamiento corporativo.

Dada esta situacin, cada centro educacional debera ser concebido y administrado como un proyecto intelectual e institucional y dotado de la necesaria libertad de iniciativa para materializarlo. La identidad institucional es uno de los factores ms comnmente asociados al xito educativo.

Como consecuencia de su autonoma, se entiende que los establecimientos deben insertarse en los medios local y regional y funcionar a partir de las condiciones de stos, pero no confinarse a ellos. La educacin tiene que mirar siempre ms all del horizonte temporal y local. Asimismo, la conexin administrativa debe estar lo ms cerca posible de la localizacin de la escuela y la participacin de los docentes en la gestin de los establecimientos tiene que ser reconocida.

Una verdadera descentralizacin significa, entonces: autonoma, sentido de proyecto, identidad institucional e iniciativa y capacidad de gestin, radicadas dentro de los propios centros educacionales. Estos elementos, si bien esenciales, no constituyen un fin en s mismos. Slo son las condiciones necesarias para que los establecimientos educativos puedan adaptarse e integrarse al medio.

Estas unidades educativas dotadas de iniciativa, sin la agobiante dependencia burocrtica de un organismo central, estarn en mejores condiciones de responder a las exigencias del medio y de asumir pblicamente, ante la comunidad y el pas, la responsabilidad de los resultados de su actividad.

Actualmente, la uniformidad del rgimen educativo y de capacitacin est eliminando la diversidad. En el sistema de enseanza formal, a menudo parecera que las escuelas pblicas tratan de no diferenciarse unas de otras. Con frecuencia, los establecimientos

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privados basan su distincin exclusivamente en su reclutamiento selectivo. Los centros de reformacin tcnica y capacitacin tienden a ofrecer cursos estandarizados, en general anticuados y carentes de relacin con los procesos productivos de las empresas que los rodean.

En vez de reconocer y aprovechar la diversidad de la cultura moderna, la pluralidad de sus formas y la enorme variedad de enfoques posibles sobre la formacin, el sistema educativo, aferrado a las tareas y modalidades del siglo pasado, busca la uniformidad, el centralismo, las jerarquas y la rigidez. Por eso cae en la rutina y provoca rechazo y rebelda.

Lo que se busca, por el contrario, es que la autonoma y la gestin en comn del proyecto educativo, a nivel de cada unidad del sistema, generen nuevas condiciones internas de trabajo. La estrategia propuesta debe hacer posible la creacin de establecimientos integrados, donde efectivamente se trabaje en equipo y se compartan responsabilidades y desafos.

Sin embargo, cabe sealar que la uniformidad formal que tiende a caracterizar la actual oferta educativa coexiste con una pronunciada diferenciacin real, en trminos de recursos financieros y tcnicos. Promover la descentralizacin y la autonoma de los establecimientos para elevar los niveles de equidad supone acompaar el proceso de fortalecimiento de las capacidades locales con medidas igualmente vigorosas, destinadas a compensar diferencias y a transferir recursos, para lo cual el papel de la administracin central ser decisivo.

b ) S eg u n d o p lano : co o rd in ac i n de l s is tem a e in te g rac i n n ac io n a l

El mayor desafo que enfrentan los sistemas descentralizados de formacin, esto es, los que dotan a los establecimientos educativos de amplia autonoma y libertad de iniciativa, es cmo asegurar que se mantenga el grado de coordinacin necesario para evitar o erradicar las diferencias entre los centros educacionales derivadas de su localizacin y del origen social de los alumnos, y cmo contribuir a la cohesin social e integracin de la nacin.

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C e p a l

En condiciones de homogeneidad, que no se dan ni siquiera en los pases desarrollados, la coordinacin de un sistema diversificado y descentralizado se apoya fundamentalmente en la capacidad de autorregulacin de cada establecimiento. Son stos los que, al definir un proyecto, ejercer su iniciativa e interactuar con el medio externo y con los dems centros educacionales, configuran progresivamente el orden del sistema de formacin y condicionan su evolucin.

Aun as, la coordinacin del sistema educativo debe asegurarse adems, mediante un rgimen mnimo, pero eficaz, de regulaciones de carcter pblico, no burocrticas y, en lo posible, ejercidas por intermedio de instancias locales y regionales.

En Amrica Latina y el Caribe se suelen aplicar contenidos educativos uniformes en contextos heterogneos, aun cuando esta situacin vara segn el pas y los niveles de enseanza. Obviamente, los establecimientos de educacin primaria son desde el punto de vista del origen social de sus alumnos y de las condiciones pedaggicas que ofrecen ms heterogneos que las universidades. Sin embargo, ms all de estas diferencias, que deben ser definidas para elaborar polticas especficas, es evidente que una estrategia orientada a lograr una mayor homogeneidad de los resultados de la accin educativa mediante el fortalecimiento de las capacidades de cada institucin para definir sus procedimientos, cambia radicalmente el papel de las instancias centrales del Estado. (Vase el recuadro 3).

En este contexto, a las autoridades pblicas les corresponde conducir la estrategia de desarrollo del sistema global de formacin de recursos humanos, con una visin de largo plazo; definir los contenidos mnimos de la educacin obligatoria y asegurar la distribucin gratuita del material didctico correspondiente; fomentar el acceso equitativo a las oportunidades de capacitacin continua y compensar las desventajas de algunos grupos sociales al respecto; evaluar los resultados obtenidos por las unidades descentralizadas e intervenir en la regulacin del sistema para lograr que se cumplan sus objetivos en materia de equidad.

La coordinacin del sistema debe permitir una progresiva compensacin de los desniveles entre establecimientos, reforzando as la funcin integradora de la educacin a nivel nacional. La integracin social, basada en la moderna concepcin de la ciudadana, reconoce

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R ecu ad ro 3

V E N T A JA S Y R IE S G O S D E L A D E S C E N T R A L IZ A C I N

En las entrevistas y consultas realizadas durante el proceso de elaboracin de este documento surgieron, en diversos momentos, interrogantes y crticas respecto al significado que podra tener un proceso extendido de descentralizacin de los sistemas educativos.

Aunque en general parece existir consenso respecto a lo conveniente que resultara la descentralizacin de dichos sistemas, se formulan las siguientes observaciones que conviene considerar:

a) La descentralizacin educativa puede redundar en una prdida de coherencia del sistema e impedir que se adopten polticas nacionales en funcin de una estrategia como la aqu propuesta.

b) La descentralizacin educativa puede ser entendida por algunos nada ms como una puerta de acceso hacia la privatizacin de los establecimientos, lo que podra debilitar an ms el sector educacional pblico que es, precisamente, el que ms necesidad tiene de reformas.

c) La descentralizacin educativa puede reforzar las tendencias hacia la heterogeneidad y segmentacin del sistema y eso podra aumentar las inequidades en la distribucin de oportunidades, en el tratamiento de los estudiantes y en los resultados obtenidos.

La identificacin de los posibles riesgos o amenazas que la descentralizacin educativa podra traer consigo es importante y, como ya se ha visto, forma parte del debate sobre el futuro de la educacin tambin en los pases desarrollados.

Por lo pronto, como sealaron varias de las personas entrevistadas, no debe confundirse un proceso de descentralizacin educativa con un movimiento hacia la fragmentacin y dispersin del sistema que efectivamente quedara, en ese caso, a merced de las amenazas identificadas.

La descentralizacin debe concebirse y llevarse a la prctica en una forma que contribuya a mejorar, y no a empeorar, Ja equidad del sistema, nica manera de garantizar que ste pueda colaborar a la formacin de una cultura comn de la moderna ciudadana. De hecho, la estrategia propuesta considera fundamentalmente este aspecto y enfatiza, respecto de las acciones sugeridas, cmo pueden contribuir a la obtencin de esa meta de creciente equidad.

Dicho proceso puede concebirse en una doble perspectiva: primero, como un desplazamiento de las responsabilidades de gestin de los establecimientos desde arriba hacia abajo, hasta radicaras en cada unidad educacional, la cual adquiere as autonoma para innovar y adaptarse a su medio. Segundo, como un desplazamiento del control burocrtico centralizado de los establecimientos, hacia formas de evaluacin basadas en los resultados, que a la vez, incentivarn a las unidades educativas para que asuman ellas mismas la responsabilidad de su proyecto institucional y la gestin eficaz de sus recursos humanos, de apoyo y financieros.

Es decir, la descentralizacin postulada no se reduce a una cuestin administrativa m apunta a la propiedad de los establecimientos. Su meta, en cambio, es la autonoma para crear, innovar y mejorar su calidad.

Como se seal durante las entrevistas, dicha autonoma es la base para que las escuelas puedan recuperar su misin cultural propia, contribuyendo a conformar, cada una desde su propia perspectiva, la identidad cultural de las sociedades, que se han vuelto ms y ms complejas y plurales en su composicin y orientaciones.

Por otra parte, la descentralizacin educativa debera hacerse de tal manera que asegure, fortalecindola, la capacidad de cada sociedad para elaborar y acordar una estrategia, de conjunto, de desarrollo de su sistema educacional.

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C e p a l

las diferencias y la diversidad, a la vez que genera condiciones de igualdad para el ejercicio de los derechos individuales y de una efectiva participacin social.

La conduccin de la estrategia global de desarrollo del sistema de formacin de recursos humanos debe entenderse como una tarea que concierne no slo al gobierno, sino a la sociedad organizada y a sus principales actores: el parlamento, los partidos de gobierno y de oposicin, los empresarios, las iglesias, los medios de comunicacin, las asociaciones sindicales y los colegios profesionales, entre otros.

Idealmente, los principios que mueven la estrategia educativa global deben ser compartidos por el conjunto de esos actores. Slo as se pueden lograr la estabilidad, la continuidad y la fuerza suficientes para impulsar los cambios necesarios.

5. E l d ise o d e po lticas

Para llevar adelante con xito la estrategia propuesta ser preciso que, por lo menos, las polticas que se diseen respondan a las caractersticas y prioridades nacionales y se apoyen en consensos o acuerdos entre los principales actores sociales.

a ) C arac te rs ticas y p rio rid ad es

En los pases de Amrica Latina y el Caribe, las condiciones para la aplicacin de la estrategia enunciada varan marcadamente. Luego, las polticas derivadas de ella tambin debern adaptarse a la heterognea realidad de la regin.

Las prioridades y los nfasis sern distintos segn las caractersticas de los pases. En consecuencia, las combinaciones de objetivos estratgicos (ciudadana y competitividad), de metas de reforma institucional (integracin y descentralizacin) y de criterios para la aplicacin de las polticas (equidad y desempeo), tendrn que modificarse de acuerdo con ellos.

Un punto de partida para el diseo de estrategias nacionales podra ser la consideracin de dos criterios: el perfil educacional de la poblacin y los requerimientos del sistema productivo en materia de formacin y conocimiento. (Vase el grfico 1)

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Grfico 1

REQUERIMIENTOS D EL SISTEMA PRODUCTIVO Y OFERTA EDUCATIVA

R E Q U E R IM IE N T O S D E L SISTEM A

P R O D U C T IV O

OFERTA- +

EDUCATIVA i 2

+ 3 4

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria yTecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe.

En los pases de la regin, cuyo desarrollo econmico y social ha sido a la vez desigual y heterogneo, los niveles y modalidades del desarrollo de la oferta educativa son muy variados: existen algunos que registran tasas de analfabetismo todava altas y otros cuyos sistemas educativos, aunque de larga tradicin, no trasmiten conocimientos acordes con la cultura moderna. Igualmente, en un mismo pas pueden coexistir una cobertura incompleta a nivel de enseanza bsica y centros de excelencia reconocida, en disciplinas cientficas especficas. Las economas latinoamericanas y caribeas difieren tambin con respecto a la gravitacin de los sectores intensivos en

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C e p a l

progreso tcnico dentro del producto o de las exportaciones, al dinamismo global del sector productivo y a sus modalidades de insercin en la economa mundial. Adems, en un mismo sistema productivo pueden darse, a la vez, sectores innovadores y otros tradicionales, de baja productividad. No obstante, entre los pases de la regin no se detecta ninguno en que se conjuguen un alto perfil educacional de la mano de obra con un desarrollo productivo relevante.

La estrategia propuesta intenta abrir un camino que permita a los pases de Amrica Latina y el Caribe avanzar hacia esa meta. La desigualdad y la heterogeneidad de las situaciones iniciales debern tenerse presentes al evaluar la pertinencia de las propuestas de poltica para las distintas realidades nacionales, que se exponen en el captulo siguiente.

El postulado central de ese captulo es que los lincamientos de polticas all definidos son vlidos para todos los pases, en tanto que las formas de aplicarlos y la secuencia que se siga al hacerlo pueden variar sustancialmente.

b ) P o lticas d e c o n sen so n ac io n a l

Las polticas destinadas a llevar a la prctica la estrategia educativa necesaria para una transformacin productiva con equidad deben nacer de un amplio debate y contar con el apoyo activo de los principales actores sociales.

En efecto, si se desea aplicar una estrategia educacional orientada hacia la elevacin de los niveles de competitividad internacional y de la formacin de los ciudadanos, toda la sociedad debe ser movilizada tras ella.

Uno de los mayores obstculos para emprender esa transformacin educacional reside, precisamente, en la ausencia de consensos bsicos. Mientras stos no se creen y expresen en los planos intelectual, poltico y social, no ser posible introducir grandes cambios en la orientacin y el funcionamiento de los sistemas de educacin.

Sern los diversos sistemas polticos, las tradiciones culturales y las circunstancias histricas los que determinarn las caractersticas

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de los consensos que se logren. El consenso no implica unanimidad ni acuerdo en los detalles de las medidas que se pretende impulsar, sino ms bien una convergencia de voluntades en torno de los principios y orientaciones bsicas de una estrategia y de las polticas fundamentales. Sobre todo, la nocin de consenso supone, adems, la generacin de un clima poltico e intelectual propicio a la expresin de esa voluntad en el terreno de las decisiones y de la prctica. Por eso, se contrapone a cualquier idea que pretenda sustituir la adopcin de decisiones por un debate interminable en torno de las alternativas que siempre se presentan a la hora de decidir.

Los sistemas democrticos, como los de los pases de la regin, contemplan mecanismos que conducen de la deliberacin a las decisiones y a la accin.

Para facilitar el trmite democrtico de los importantes cambios que requieren los sistemas educativos, en primer lugar, los gobiernos deben impulsar iniciativas que conciten el asentimiento y la participacin de los principales actores de la sociedad.

El consenso estratgico que se necesita debe ser preciso en cuanto a sus objetivos, amplio en su base de sustentacin y capaz de mantenerse durante el tiempo que sea necesario para introducir los cambios requeridos.

Para lograr las transformaciones deseadas no basta, en efecto, con convenios tcticos al interior del aparato del Estado ni con polticas que conciten un apoyo espordico de los agentes sociales, sino que se debe llegar a acuerdos sobre objetivos estratgicos, reformas institucionales y criterios que orienten las polticas y su aplicacin, referidos a los aspectos que se desea cambiar.

Estas concertaciones deben ser estables y mantenerse durante todo el tiempo que sea necesario para introducir los cambios propuestos. Una reforma profunda de la orientacin estratgica, del alcance sistmico y de las prcticas mediante las cuales se materializa el proceso educativo, probablemente tarde por lo menos, una dcada en producir efectos.

Es necesario, en consecuencia, que la nueva estrategia comprometa a la sociedad en su conjunto, para lo cual debe ser adoptada

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por los principales actores sociales, entre otros: el gobierno, los partidos polticos, los empresarios, los sindicatos, las iglesias, las fuerzas armadas, las organizaciones comunitarias, los organismos no gubernamentales, los medios de comunicacin y los maestros y alumnos, quienes, en definitiva, protagonizan el proceso de enseanza y aprendizaje.

c) C a rc te r d e las p o lticas p ro p u es ta s

Las polticas diseadas, de acuerdo con las especificidades nacionales y basadas en el consenso social, se diferencian tanto de las que se impulsaron en la regin en el pasado como de las que ahora se preconizan segn lo que podra llamarse una visin radical del mercado.

Las polticas que se habrn de aplicar en cada subsistema educativo bsico, secundario, superior, de capacitacin y de ciencia y tecnologa tienen una preocupacin comn, que es la de orientar los cambios dentro de cada uno de ellos, de manera que se vinculen entre s y con el sector productivo.

Luego, la ptica para el diseo de las polticas propuestas debe satisfacer, especialmente, estos tres requisitos: favorecer reformas institucionales en funcin de los objetivos estratgicos referidos a la ciudadana y a la competitividad mediante la adopcin de criterios de equidad y de desempeo; promover la interconexin de los subsistemas educativos, incluyendo sus niveles de capacitacin y de ciencia y tecnologa, y de todos ellos con el sector productivo.

La aportacin institucional al cumplimiento de las tareas propuestas debera comprender el financiamiento necesario para materializar los cambios deseados en cada uno de los subsistemas educativos, as como para estrechar los vnculos entre ellos. En el pasado, la banca de desarrollo desempe un papel crucial en este sentido y, en alguna medida, simboliz un fase en que la prioridad se centraba en la expansin de la capacidad productiva y en la habilitacin de nuevos sectores, principalmente mediante la creacin de grandes empresas, pblicas y privadas. Durante los aos ochenta, esa banca de desarrollo se debilit en trminos de recursos, tambin de identidad; pero en la dcada de los noventa, y de acuerdo con la estrategia propuesta, se le abre un nuevo espacio, ya que podra asumir

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tareas directamente relacionadas con el planteamiento de que la educacin y la produccin de conocimiento constituyen un eje de la transformacin productiva con equidad. Especficamente, podra impulsar el establecimiento de mecanismos institucionales, en colaboracin con el sector financiero privado, para apoyar la inversin en recursos humanos, el desarrollo cientfico tecnolgico y la expansin de la pequea y mediana empresa, as como la creacin de nexos entre los distintos subsistemas considerados.

Con ello se contribuira a cambiar, progresivamente, una situacin caracterizada en lo esencial por el aislamiento de cada subsistema educativo respecto de los dems y del conjunto, en relacin con el sector productivo, en la que las interrelaciones son, por lo tanto, intermitentes, unidimensionales o espordicas, por otra en la que las vinculaciones entre los subsistemas y de ellos con el sector productivo sean mltiples (vase el grfico 2), como un resultado de la estrategia cuyos lincamientos se describen a grandes rasgos en este documento.

A C C IO N E S Y M E D ID A S 13

Sobre la base de los antecedentes y en el marco de las orientaciones desarrolladas, en este captulo se sugieren polticas para poner en prctica la estrategia propuesta.

Las polticas propuestas se organizan en grupos, de acuerdo con los siguientes objetivos:

1.- Generar una institucionalidad del conocimiento, abierta a los requerimientos de la sociedad.2.- Asegurar un acceso universal a los cdigos culturales de la modernidad.3.- Impulsar la creatividad en el acceso, difusin e innovacin cientfico-tecnolgicos.5.- Apoy

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