Octubre 2003 N 02

ECONOMIA POLITICA

ENTREVISTA

IN EXTREMIS

7 PECADOS

AYUDAS QUE MATANRetraso en las reformas y dependencia: los efectos nocivos de la asistencia externa.

libertad en esencia

La utilidad del gasto corriente

Letts frente a la crisis boliviana

El Poder Judicial a Cirugía

¡Quién nos protege de los salvaguardias!

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Indice

quid es una publicación mensual de Uno,

asociación civil dedicada a promover los

principios del estado de derecho, la conomía

de mercado y el gobierno limitado.

DirectorFederico Salazar

EditorMario Ghibellini

Consejo Editorial Enrique GhersiIrzio PinascoIan Vásquez

Ilustraciones Carlos Castellanos

Diseño OriginalAxis Consultores en diseño

DiagramaciónGabriela Romero

quid se distribuye gratuitamente entre las

tres mil personas más influyentes del Perú.

Correspondencia:quid_publicacion@yahoo.es

Octubre 2003 N 2

PORTADA

Ayudas que matan

EDITORIAL

La ley de la calle

SIETE PECADOS

¿Quién nos protege de

lo proteccionistas?

ECONOMÍA POLÍTICA

Más inversión y menos gasto.

¿O viceversa?

ENTREVISTA

“No estamos en Bolivia, pero

parecería que hacia allá vamos”

ANTÍTESIS

Cero en asistencia

IN EXTREMIS

Cirugía mayor para la reforma judicial

VIEJO CUÑO

Sobre la administración de la justicia

La ley

La reciente crisis boliviana y la forzada renuncia deGonzalo Sánchez de Lozada a la presidencia de ese paíshan hecho salivar a más de un actor político en el Perú. En general, el apetito despertado tiene que ver con la posibilidad de aumentar la dosis de poder que hoy se ostenta, gracias al temor que esos acontecimientospodrían infundir en el gobierno.Pero si bien todos coinciden en que lo sucedido en la otraorilla del Titicaca debería funcionar para nosotros como unespejo, nadie se anima a agregar que el espejo en cuestióntendría que ser mágico, porque la verdad es que cada quiense mira en él como le conviene.Para algunos congresistas, sería solamente una advertenciade que sus proyectos de ley deberían recibir más atencióndel Ejecutivo. Para otros, una señal de que el toledismodebería abandonar su supuesto apego al "neoliberalismo"económico. Y para los más ruidosos, un augurio de que unaasonada semejante que habrá de entronizarlos finalmenteen el poder, está próxima a suceder en el Perú.En todos los casos, la razón que más se sugiere como jus-tificación para una eventual reproducción de la convulsiónsocial boliviana y sus consecuencias en nuestro territorioson las incumplidas promesas de campaña del presidenteToledo y la consiguiente frustración que ellas han generadoen la población.Es preocupante, sin embargo, que nadie mencione almismo tiempo que traerse abajo mediante protestas en lascalles a un gobierno legítimamente establecido suponetambién el incumplimiento de un compromiso. A saber, elque los ciudadanos establecen al aceptar las eleccionescomo un medio pacífico y civilizado de resolver el accesoy la sucesión en el poder.

Los reclamos y las acusaciones al gobierno tienen tambiénun camino constitucional para ser planteados. No podemossencillamente ignorar de buenas a primeras las reglas dejuego que aceptamos en un inicio porque el resultado no hasido el que se esperaba. Tampoco, intentar obtener por lavía del tumulto lo que no se consiguió por la vía de lasánforas. La ley de la calle no puede valer más que el ordeninstitucional.Sin embargo, ésa la amenaza más o menos velada dequienes agitan el espejo boliviano a fin de ver su dosis depoder incrementada. Un espejo que, si algo reflejainequívocamente, es el escaso arraigo que tiene el respetoal estado de derecho tanto aquí como allá.

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No se puede intentar obtener por la vía del tumulto lo que no se consiguió por la vía de las ánforas.

Las repercusiones de la crisis boliviana en el Perúmuestran lo poco arraigado que está el respeto al estado de derecho entre nosotros.

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BREVES

Salvaguardias parranderas

Si alguien creía que los proteccionistasestaban muertos, ahora con la parrandade las salvaguardias debe haber compren-dido lo equivocado que estaba. Deceniosde práctica mercantilista no se olvidan asínomás. El sueño de buena parte de nues-tra industria es y ha sido siempre ser pri-vada… pero de competencia. Y la que leplantean los textiles chinos es considera-da "desleal" fundamentalmente porqueestos son más baratos que los nacionalesy convocan la preferencia de los consumi-dores peruanos.

7Un ratito nomás

Es poco verosímil, pues, esa otra especiecon la que los industriales sazonan supedido de protección, y que consiste ensostener que ésta será sólo por unos añi-tos. En ese tiempo, dicen ellos, se con-vertirán en competitivos y ya podránvenir las telas y los dragones chinos,porque los productos peruanos seránbuenos, bonitos y baratos, y no habrá finpara el idilio entre manufactureros y con-sumidores nacionales. La historia, noobstante, enseña que eso no es así. Lasinterminables temporadas de proteccio-nismo de las que ha gozado mucha denuestra industria jamás fueron un estí-mulo para alcanzar la competitividad.Aparte del hecho de que los consumi-dores peruanos no tienen por qué finan-ciarle a ninguna rama fabril su transicióna la eficiencia, lo más probable es quedentro de 5 años lo único que estosindustriosos caballeros quieran importarde la China sea la Gran Muralla, para pro-teger mejor nuestras fronteras de losperniciosos productos importados.

Problema lógico

Según declaró recientemente AlanGarcía, el Apra tiene mucho que apren-der sobre administración pública siquiere volver a gobernar el país. Por suparte, el congresista Luis Solari expresópocos días después que el Apra quierecopiar para el 2006 la actual experien-cia de gobierno de Perú Posible.Obviamente, alguien miente.

peca

dos

por MARIO GHIBELLINI

Pura tinta

Los sucesos de Bolivia les han dadonuevos aires de notoriedad a AntauroHumala y al movimiento etnocacerista.Supuestamente, ellos serían lo más cer-cano a una organización empeñada enreivindicar a sangre y fuego los derechosde la población indígena en el Perú. Si seobserva el fenómeno con atención, sinembargo, se hace evidente que el factó-tum del movimiento no es tan bravocomo lo pintan. O, en realidad, como élmismo se pinta, al tratar de convencer-nos en su publicación quincenal de queel poder nace de los fusilamientos.

Corcho libre

Aunque no por ello deba dejar de sercondenada, su retórica violentista es alparecer sólo una forma de hacerse políti-camente llamativos, para luego postularen las elecciones, llegar al poder y hacerlo mismo que les critican a todos los gobiernos de esta "republiqueta criolla".Entrevistado recientemente en unaradio, Antauro llegó a decir con singularbrillantez: "Mi labor es dejarle la mesaservida a Ollanta para cuando regrese".Una expresión figurada ciertamente,pero que da una imagen clara de la ideade banquete que tiene asociada al poder.Los disparos de Antauro son de corcho.

Cura de silencio

Los voceros del sector manufacturero dicen engoladamente estar protegiendo el empleo demiles de peruanos al ponerle barreras al ingresode esas telas asiáticas, pero no tienen respuestaconvincente para justificar el hecho de que conesa misma medida se perjudique a millones depotenciales compradores -peruanos también, porsupuesto- que, de prosperar las salvaguardias, enmuchos casos van a tener que pagar por unaprenda nacional el doble de lo que les cuesta unaequivalente de origen chino. Y si hoy son los tex-tiles, mañana serán las piezas de vajilla y pasado,los palitos de dientes.

¿Quién nos protege de los proteccionistas?

Harina movediza

Para terminar con el tema, cabe men-cionar que el gobierno chino ha hechosaber que, ante la decisión del Perú deponerles salvaguardias a sus exporta-ciones textiles, ellos verán qué medidasadoptan con respecto a la harina depescado que nosotros exportamos a esepaís. El golazo está en que China repre-senta el 38% de nuestro mercado en elrubro en cuestión.

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ECONOMÍA POLÍTICA

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Ya que en la edición pasada de quidhablábamos de la reforma tributaria,sería oportuno dedicar estas páginas acomentar la recomendación de losexpertos, acogida con gran entusiasmoen los medios de comunicación, de quees necesaria también una "reforma delestado" que consista en reducir elgasto corriente y aumentar la inversiónpública. La Mano Invisible aborrece laspremisas invisibles, así que comence-mos por sacar a la luz los supuestosque motivan tal aserto.

El gasto corriente es, para muchos,sinónimo de despilfarro, de un uso

inadecuado de los recursos del estado; y con frecuencia lo es. Por su parte, elgasto de capital o de inversión se considera una contribución tangible y duradera al bienestar público, una herramienta para el desarrollo. Sin embargo,ni la una ni la otra son necesariamente premisas correctas que garanticen laveracidad de la conclusión. El gasto corriente puede ser, sin duda, una fuente dedispendio; pero no lo es menos el gasto de inversión. La inversión pública tiene,por lo general, resultados tangibles y duraderos; pero a veces ésa es justamentesu debilidad. Cómo quisiéramos que un portento como el inconcluso tren eléctri-co -cuyas columnas, bastante feas ellas mismas, exhiben la más horrible muestrade arte de esta capital- o una abominable caja de cemento como el edificio quealberga al Museo de la Nación hubieran sucumbido al paso del tiempo tan rápidocomo un maestro dicta una clase! Tangible y duradero no es sinónimo de bueno.Y tampoco contribuye al bienestar una obra cuyo costo excede el valor de losbeneficios que provee, lo cual es el caso, muchas veces, con la inversión públi-ca, para no decir que ésta ofrece oportunidades de corrupción que ni de lejosson posibles bajo el manto del gasto corriente.

por LA MANO INVISIBLE

DESCONCIERTO DE EXPERTOS:

Una reforma del estado que consista en reducir el gasto corrientey aumentar la inversión pública no es necesariamenterecomendable. El estado debe hacer los gastos que le permitanprestar adecuadamente servicios que le corresponde prestar; yhacer aquellas inversiones indispensables para hacer bien lascosas que debe hacer.

MÁS INVERSIÓNY MENOS GASTO

¿O VICEVERSA?

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Hasta aquí, solamente una exposiciónde las medias verdades que encierranalgunas afirmaciones de uso corriente.Ahora demos otro paso y pregunté-monos cuáles son realmente las fun-ciones del estado. ¿Acaso no es elestado esencialmente un proveedor deservicios como la seguridad ciuda-dana, la administración de justicia ytambién, si se quiere, la enseñanza y laatención médica? La prestación de ser-vicios públicos exige una cierta canti-dad de gasto corriente: hay que pagarsueldos, comprar materiales fungibles,contratar (a su vez) otros servicios. Y tanto mayor será el gastocorriente cuanto mayor sea la calidado la extensión de los servicios queesperamos del estado. Si se quiereaumentar el sueldo al policía, darlesuficiente gasolina para que patrulle lacalle veinticuatro horas al día, encen-der la luz en la comisaría; si se quiereaumentarles al maestro y al médico,darles más tiza y más gasa, dejar quecorra el agua por los baños del hospi-tal y de la escuela, no hay manera dehacerlo que no sea asumiendo másgasto corriente.

Monumentos perecibles

También es cierto que la prestación deservicios requiere alguna infraestruc-tura. Hay un componente de capital y,por tanto, de inversión pública en ellos.Algunos inclusive son servicios inten-sivos en capital. Para prestar adecuada-mente los servicios que constituyen surazón de ser, el estado necesita cons-truir comisarías y equipar a los efec-tivos; necesita construir tribunales,escuelas y hospitales. Pero la inversiónpública debe ser proporcionada al gastocorriente que el gobierno esté en condi-ciones de hacer. De lo contrario nosencontraremos con un exceso deinfraestructura, con grandes monumen-tos a la mayor gloria del estado, peroque no corresponden a la calidad de losservicios que éste puede ofrecer a lapoblación y que, sin ninguna duda, sedeteriorarán rápidamente ante la faltade mantenimiento adecuado. Un país

pobre debe ser más cuidadoso que unorico en economizar recursos públicos yhacer solamente aquellas inversionesque sean indispensables para prestarlos servicios que su recaudación fiscalle permita sostener.

Seguramente hay algunas inversionesque el gobierno deba hacer y que noestén ligadas a un servicio público. Noes tarea del estado dar servicios detransporte interprovincial, pero la construcción de carreteras probable-mente deba estar en sus manos por lossiglos de los siglos, dadas las dificul-tades económicas y contractuales quelimitan el emprendimiento privado eneste rubro. Pero son casos puntuales.Otras obras de infraestructura, no tienepor qué hacerlas el gobierno. ¿Quiéndebe costear la operación de un puertoo de un mercado mayorista? ¿El con-tribuyente o el usuario? Claramente, elusuario. ¿Quién debe financiar su construcción? ¿El presupuesto del esta-do o el capital de accionistas privados?Éste último, sin duda.

Es absurdo contestar que es el estado elque debe hacerlo ya que el accionistaprivado, al exigir un retorno sobre el cap-ital invertido, hará que se encarezca elservicio. Es absurdo porque el estadotiene que decidir -es más: tiene laobligación de decidir- en cada momentosi debe jugar las fichas que le quedan aun mayor gasto de inversión, que rendiráeventualmente sus frutos en un futuromás o menos lejanos, o un mayor gastocorriente, cuyos beneficios se percibenen el presente inmediato. El estadoimplícitamente tiene que hacer el mismocálculo de rentabilidad que hace uninversionista privado. Con los impuestosque tiene a la mano, solamente se justi-fica sacrificar gasto corriente -es decir, beneficios inmedia-tos-, si el gasto de inversión que dichosacrificio le permite hacer ofrece la perspectiva de mayores beneficios en elfuturo; esto es, de una mayor cantidado calidad de servicios públicos.Sacrificar cien consultas hoy día y usarlos impuestos que pagarían el sueldo

del doctor para construir un hospitalque atienda cien consultas mañana notiene el menor sentido; nada se haganado en el camino. Sacrificar cienconsultas hoy por doscientas mañanaquizás lo tenga; y si es por doscientasmañana y otras tantas pasado mañana,con mayor razón.

La rentabilidad como límite

La rentabilidad implícita o "social" de lainversión pública es un criterioinsoslayable para un manejo eficientedel estado y sus finanzas. Exigir un cri-terio mínimo de rentabilidad imponelímites saludables a la inversión pú-blica. Ir más allá de esos límites esmalgastar los recursos del estado; esabrir la puerta a un derroche infinita-mente mayor del que puede represen-tar, si acaso lo representa, aumentarlos sueldos de los maestros y de otrosfuncionarios públicos.

Vemos, pues, que la recomendación deuna "reforma del estado" que consistaen reducir el gasto corriente y aumentarla inversión pública no es una recomen-dación del todo recomendable. El esta-do debe hacer los gastos que le permi-tan prestar adecuadamente los servi-cios que le corresponde prestar; y hacersolamente aquellas inversiones indis-pensables para hacer bien las cosas quedebe hacer. El balance entre costo ybeneficio es esencial. Que el estadoaumente el gasto corriente allí dondesea necesario para cumplir sus fun-ciones, en la medida de la cantidad y lacalidad de servicios públicos por losque la comunidad esté dispuesta apagar. Que lo reduzca donde no seanecesario. Pero que esa reducción no setraduzca en mayor inversión pública sinuna adecuada evaluación de costo ybeneficio. Y si el costo en que seincurre hoy no se justifica en funcióndel beneficio que se puede obtener enel futuro, que se reduzca los impuestosy se le devuelva a la gente la capacidadde decidir por sí misma en qué quieregastar su plata.

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Sacrificar cien consultas hoy día y usar los impuestos que pagarían el

sueldo del doctor para construir un hospital que atienda cien consultas

mañana no tiene el menor sentido; nada se ha ganado en el camino.

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que conecta la embajada con Washington. Y que por esa líneapueden dar órdenes diferentes o formularse expresiones deintimidación o pedidos que no se pueden dejar de atender. Enel fondo, lo que sucede es que se produce un abandono delas promesas. Se las cambia o reinterpreta. Los que confiaronse sienten defraudados.¿Cómo se manifiesta esa relación con Washingtonconcretamente?Es toda una trama. Cuando nos dan el ATPDEA nos adviertensobre 7 puntos: que la empresa tal no está de acuerdo condeterminado arbitraje, que tal otra no acepta lo que le estáncobrando de impuestos, etc. Se pulveriza nuestro propio esta-do de derecho para servir al -lo siento, porque la expresiónpuede molestar- "amo imperial". Pero ese amo imperial noestá en ningún artículo de la Constitución.¿Y le parece que ese es un fenómeno común a todaAmérica Latina? En América Latina tenemos ahora un abanico de opciones.Hay el "socialista" Lagos de Chile, absolutamente sometido.Tenemos a Kirchner en Argentina, que es fruto de una gransublevación que sin embargo no podía ir más lejos. En Brasilhay un Partido de los Trabajadores, de base marxista y trotskista, que hace una gran alianza y a la tercera o a lacuarta, llega al poder. Produce todo tipo de transacciones ytoma el camino de Chávez (tiene tanta fuerza que imponeun referéndum constitucional y renueva las instancias, siem-

R I C A R D O L E T T SC O M P A R A L A C R I S I S Q U E P R O V O C Ó L A C A Í D A

D E S Á N C H E Z D E L O Z A D AC O N L A S I T U A C I Ó N A C T U A L D E L P E R Ú .

l ex congresista Ricardo Letts no es un políticocomún. Para empezar, porque tiene la rara virtudde decir realmente lo que piensa. Pero tambiénporque es capaz de establecer matices allí donde

el discurso proselitista habitualmente sólo hace distincionesgruesas. Sus opiniones frecuentemente generan polémica,pero de eso se trata precisamente esta publicación. ¿Cómo queda en su opinión el estado de derecho trasuna crisis como la boliviana?En Bolivia se ha salvado por un pelo, porque la solución seha dado dentro del mismo, pero a través de mecanismosextraordinarios En general, sin embargo, me parece que estádando cuenta de que su base de sustentación es endeble.Porque se supone que debe tener un respaldo de la ciu-dadanía para que, cada vez que sea cuestionado, salga adefendérselo; pero, como atropellan, eso provoca reacción.Allá, el pueblo movilizado con carácter aluvional ha expresado inquietudes graves y válidas.¿Pero qué determina que quienes han participadopacíficamente de un proceso electoral luego noacepten ser gobernados por quien resulta elegido?Los que son elegidos lo son porque han formulado programasy promesas. Han ganado la buena fe de la población, que lesda su respaldo y les extiende un mandato, con el que seponen a gobernar. Pero nadie ha puesto en consideración quehay una línea directa con la embajada americana y un cable

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pero parecería que hacia allá vamos”

“No estamos en Bolivia...

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"Un golpe es para mí tan inaceptable como que Fujimori tenga un

programa de radio regular en esta sociedad, o que García haya sido candidato

después de dos acusaciones constitucionales supuestamente prescritas."

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pre dentro del juego institucional). En Colombia, dondeestán las FARC y ELN, hay un forcejeo, un poder dual. Ydespués están Ecuador, Perú y Bolivia, que a propósito delas caídas de Mahuad, Fujimori y Sánchez de Lozada, hantenido experiencias semejantes. Ese es el buffet políticolatinoamericano. ¿Y qué cosa cree que es lo que nos vamos a servir enel futuro próximo aquí? Eso depende de todos los ingredientes. ¿Ganará Bush ennoviembre del próximo año, o vendrá una opción grossomodo tipo Carter? Ese elemento es importantísimo. Pero,aparte de eso, para mí, este gobierno de Toledo no llega al2006. No es que yo quiera que eso sea así. Yo en realidadquisiera que este gobierno se corrija, mejore y llegue, porquees indeseable que el cambio se produzca de la otra manera.Sería un retroceso… Pero yo veo que incluso en el Congresohay quienes están tan ensoberbecidos con el poder queejercen, que se creen por encima de cualquier capacidad delpueblo de cuestionarlos. No estamos en Bolivia, pero pare-cería que hacia allá vamos.Los sucesos de Bolivia han hecho pensar a muchos queun sentimiento semejante podría encontrar aquí sucauce en el movimiento etnocacerista de los Humala…Ellos expresan ciertamente una insatisfacción y un anhelo.Hay una búsqueda con la confianza puesta en ellos. Pero haceya un año que tienen este periódico, que agita ferozmente, yhan encontrado un techo de entre los 140 y 150 mil. Ya lagente les comienza a devolver el periódico diciendo: "Oye, eslo mismo". ¿Qué es entonces lo que vienen a proponer? Estacosa de agitar un golpe por periódico es de chiste, pero hamotivado que Solari salga a enfrentarlos, lo que sigue dán-doles bombo. ¿Y ellos se creen el chiste?En mi opinión, ellos están listos a cualquier opción; nodescartan por supuesto su participación electoral. Lo deBolivia les da un gran impulso, pero convocar a un alzamiento como el de allá sobrepasa largamente las posibili-dades del movimiento etnocacerista. Un alzamiento así tieneque ver más con organizaciones como Cunga o la CGTP.Pero es evidente que existe en el movimiento de losHumala una vena autoritaria y nulo respeto por el estadode derecho.Tienen una tendencia a desbordarse. Acumulan una cantidadde odio que recogen, y que es legítima; y han adquirido muyrápidamente y sin ningún proceso de madurez, la capacidadde llegar al conjunto de la sociedad. Entonces yo caracterizola siguiente forma de desviación. En primer lugar, esta cosaabsolutamente inaceptable de pretender que resuelven losproblemas con fusilamientos. Eso ha sido objeto de debatenuestro y creo que se corrige.¿Y lo del golpe?Lo del golpe también es inaceptable. Pero es para mí tan inaceptable como que Fujimori tenga un programa de radioregular en esta sociedad, o que García haya sido candidatopresidencial después de dos acusaciones constitucionalesque supuestamente son prescritas. Es como si nos dijera:"Oye, pues, no fastidies; ya pasó mucho tiempo". Entonces,es cierto que hay toda clase de expresiones de ese tipo ahíadentro, incluida una muy dogmática, pero que no es la másarticulada ni la hegemónica. Además, si uno escarba tam-bién dentro del PAP o de Unidad Nacional, qué cosa noencontrará… Me parece que hay en ese movimiento unsentido progresista. Con serios problemas que tienen queser atendidos, pero no estoy de acuerdo con la tesis deaplastarlos en el huevo. (MG)

E L E J E R C I C I O D ET R A G A R S A P O S

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Las promesas incumplidas y los electorados defrauda-dos son un fenómeno muy actual en Latinoamérica,pero no exclusivo de esta región, ni de los países sub-desarrollados. En realidad, a veces parecería que elquehacer político está inevitablemente ligado a mentiro por lo menos a no decir todo lo que se piensa...Carlos Malpica decía que la política es el ejercicio de comerseregular y rutinariamente sapos. Unos horribles sapos verdesy húmedos que, sin embargo, uno tenía nomás que comérse-los. Un día me decía: "Hoy me he tenido que comer unsapo horrible; imagínate cómo me siento". Y él, caramba,más bien perteneció a la línea de los que eran capaces de

dar la batalla por sus convicciones.Pero eso es así también porque, en democracia, se comparteel poder. Quien no lo comparte, no tiene que tragarse sapos,pero se los hace tragar a los demás. Hay que saber dónde setransa. Ser consciente de las fuerzas que se ha alcanzado y ahínomás quedarse. Lo que no se puede hacer, por otro lado, esmentir como parte de un plan. Quien procede de esa maneradaña todo: se daña a sí mismo, a sus electores y hasta a los mecanismos de la democracia.Pero a veces también el elector tiene que tragarsesapos. La segunda vuelta del 2001, por ejemplo, fuepara muchos solamente un ejercicio de decidir cuálera el que se tragaban.Sí; en la primera vuelta la posición del Comité Malpica, al quepertenezco, fue votar por ninguno. Y en la segunda no estuveacá, pero en el comité se reiteró la posición.

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ma estar practicando ya la "selectivi-dad"-el nuevo enfoque de la ayudaexterna-y el incremento en ayuda propuesto por Bush será distribuidoselectivamente por la "Cuenta deDesafío del Milenio" (MillenniumChallenge Account). En Estados Unidos,tanto los conservadores como lossocialdemócratas han apoyado la MCA.

Estudios cuestionablesNo obstante, el nuevo entusiasmo conrespecto a la ayuda externa es infun-dado. El nuevo enfoque es conceptual-mente débil y está basado sobre inves-tigaciones del Banco Mundial de cues-tionable fuerza empírica. De hecho, lasaudaces afirmaciones empíricas sobreel efecto positivo de la ayuda selectivaestán basadas completamente enestudios del Banco Mundial de añosrecientes, algunos de los cuales hantenido una influencia enorme en eldebate.

De tales estudios, solamente uno essusceptible de ser reproducido porinvestigadores externos, ya que sebasa en información ampliamentedisponible. El resto está basado enmediciones internas del Banco, queson subjetivas y no accesibles paraacadémicos independientes.

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asistencia

por IAN VÁSQUEZ*

Cero en

En el pasado año y medio, Estados Unidos y el Banco Mundial (BM) hanpropuesto aumentos sustanciales a la ayuda externa. El presidente del BM,James Wolfensohn, ha hecho un llamado a duplicar los flujos de ayudaexterna, cuyo actual nivel mundial es de aproximadamente $50.000 mil-

lones. Y el presidente estadounidense George W. Bush ha propuesto aumentar laayuda bilateral norteamericana, cuyo nivel actualmente es de aproximadamente$10.000 millones, en un 50%.

De primera intención, el nuevo entusiasmo por la ayuda externa es curioso dadoel bien documentado fracaso de los anteriores programas de ese tipo. Las trans-ferencias masivas de riqueza no han conducido a aumentos correspondientes enla prosperidad. Los estudios no han encontrado relación alguna entre ayuda exter-na y crecimiento, o entre ayuda y mejoras en los indicadores de desarrollohumano. Hasta las propias agencias de desarrollo han reconocido que la ayudaha generado dependencia entre muchos de sus clientes y con frecuencia ha cau-sado más daño que bien. El Banco Mundial, por ejemplo, admite que la ayuda hasido, "a veces, un fracaso absoluto".

El Banco también ha llegado a la poco sorprendente conclusión de que la ayudadirigida a países con políticas equivocadas no contribuye al crecimiento y puedeser más bien perjudicial para éste, conllevando al endeudamiento en lugar de aldesarrollo. La "condicionalidad", o la ayuda condicionada a reformas políticas enlos países que la reciben, tampoco ha sido efectiva. De hecho, el Banco Mundialno encontró "ningún efecto sistemático de la ayuda externa en las políticas públi-cas". Las reformas tienen lugar independientemente de la ayuda externa. Esta hasido, por lo tanto, un desperdicio en el mejor de los casos, y dañina en el peor deellos, debido a que ha dado sustento a gobiernos cuyas políticas son responsablesde la miseria de la gente pobre.

Sin embargo, las agencias internacionales afirman haber aprendido de sus erroresy estar ahora en capacidad de hacer que la ayuda externa sea altamente efectiva.De acuerdo con el nuevo consenso, la ayuda externa funciona si es canalizada haciaun grupo selecto de países pobres que cuentan con políticas sanas. El Banco afir-

El criterio de selectividad con el que el Banco Mundial está concediendo sus nuevos flujos de ayuda a los países pobres no soluciona los problemas que han plagado

siempre esos programas: la creación de dependencia y el retraso de las reformas.

Si las afirmaciones del BM fueran ciertas, cada persona levantada sobre

el nivel de pobreza de $365 costaría $3.521 en gasto de ayuda.

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da sobre el nivel de pobreza de $365costaría $3.521 en gasto de ayuda.

Ayuda versus reformaPor supuesto, es probable que brindarayuda a países con políticas sanasmejore el desempeño aparente de esaayuda. Pero eso no quiere decir que laselectividad vaya a promover reformaso crecimiento en los países receptoresde ayuda. Por ejemplo, el Banco calificóa Argentina y Brasil como países conpolíticas "muy buenas" en 1998, peroambos experimentaron luego crisiseconómicas domésticas (en el caso deBrasil, incluso, durante ese mismo año).Los dos países sufrieron de una excesi-va acumulación de deuda a finales delos noventa. Si la selectividad concentrainversión en un país que maneja mal sudeuda o no está inclinado a seguirimplementando reformas, dicha ayudapodría resultar perjudicial.

En la práctica, la selectividad puedecrear dependencia y retrasar mayoresreformas, problemas que han plagadopor mucho tiempo la ayuda conven-cional. (Es importante reconocer queel desempeño reformista de un país escasi siempre motivado por limita-ciones económicas como las crisis fis-cales.) En la medida en que dichaselectividad aumente el crecimientoeconómico en el corto plazo, también

podría afectar las perspectivas demayores reformas debido a que

reduce la presión para hacer-las. El crecimiento y la reformaterminan siendo perjudicados.El resultado es peor que aquel

en donde la ausencia deayuda obliga al país

¿Qué es lo que concluyen estos estu-dios? Encuentran que, en países conpolíticas sanas, la ayuda externa aumen-ta significativamente las tasas de crec-imiento y de inversión, y reduce lapobreza. Esto es, en comparación con loque sucede en los países que tienenmalas políticas, o tienen buenas políti-cas pero no reciben ayuda externa signi-ficativa. El Banco encuentra que se havuelto especialmente selectivo y, por lotanto, altamente efectivo en reducir lapobreza. Afirma que $1.000 millonesadicionales en ayuda sacarían hoy endía a 284.000 personas de la pobreza.

Existen, sin embargo, serios proble-mas con estas afirmaciones. Un estu-dio reciente del economista WilliamEasterly y sus colegas contradice elestudio del Banco que utiliza informa-ción ampliamente disponible. Usandola metodología del Banco, pero actua-lizando los datos al expandir el períodooriginal de 1970-1993 a 1970-1997,los autores encontraron que las con-clusiones del Banco se caen a pedazos.Ellos reportan "no haber vuelto aencontrar que la ayuda externa pro-mueve el crecimiento en países conbuenas políticas", y previenen a lostomadores de decisiones contra elexcesivo optimismo a propósito de lanueva sabiduría convencional sobre laselectividad.

Easterly, quien hasta hacepoco fue un economista dealto nivel en el BancoMundial, tuvo acceso a lasmediciones internas de esainstitución sobre paísescon buenas y malas políti-cas. Utilizando dichoíndice, no pudo repro-ducir los resultados dela agencia en el sen-tido de que hahabido un aumentoen la selectividad.Según él, "no hayevidencia de una aso-ciación positiva sig-nificativa entre bue-nas políticas... yflujos de ayudaen los noventao en cualquierotra época".Además, silas afirma-ciones delBanco sobrela reducciónde la pobrezafueran cier-tas, cada per-sona levanta-

ANTÍTESIS

*Ian Vásquez es el Director de Proyecto sobre la Libertad EconómicaGlobal del Cato Institute.

pobre a introducir reformas de mayoralcance con el objetivo de llegar almismo nivel de crecimiento que promete la ayuda selectiva con menosreforma.

Al final de cuentas, la selectividad esimpracticable debido a que es concep-tualmente débil. Tiene poco sentidobrindar ayuda a países con políticasrazonablemente buenas; esos paísesexperimentarán crecimiento sin necesi-dad de ayuda. "Premiar en exceso" aesos países tendrá el mismo efecto quelos programas tradicionales de ayuda.

Pero aun si los programas selectivos deayuda externa pudieran de alguna formaser impulsados a ganar efectividad, tal ycomo lo intenta hacer la iniciativa MCAde Bush, los impedimentos prácticosson enormes. La MCA sufrirá inevitable-mente a causa de la politización, losintereses de la burocracia con respectoa sí misma y la micro-administración leg-islativa. Los fondos de ayuda selec-tivase verán también afectados por el pre-dominio de la ayuda tradicional a lo largodel mundo en desarrollo. Por ejemplo,más del 80% de los 115 países quepodrían recibir los fondos de la MCA yareciben apoyo de U.S. AID.

En resumen, el nuevo entusiasmo, apesar de ser ampliamente compartido,no está justificado. La selectividad estábasada en afirmaciones problemáticasacerca de su efectividad y sobre enfo-ques dudosos de desarrollo económico.Cualquier incremento en la ayuda anombre de la selectividad añadirá úni-camente otro capítulo a la decepcio-nante historia de la ayuda externa.

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Ni los sueldos ni las computadoras resolverán el problema esencial de la justicia en el Perú.Se debe atacar el fondo del asunto, que es la naturaleza del derecho, tanto en la doctrinacomo en el marco institucional de toma de decisiones judiciales.

IN EXTREMIS

n asesino de cambistas, un nar-cotraficante, un canal de tele-visión y un presidente de laRepública. ¿Qué tienen en

común? Todos representan lo más vis-toso del descalabro del Poder Judicial enel Perú.Al tristemente célebre "Momón" casi se lelibera de prisión por beneficios peniten-ciarios. Al narcotraficante "MacDonald" sele liberó a pesar de su responsabilidad.Panamericana Televisión es el únicocanal del mundo que tiene dos señalesdistintas y dos administraciones distintas,gracias a resoluciones judiciales irregu-lares y por lo menos sospechosas. El Presidente de la República recibió a unmagistrado supremo en su casa paratratar el personalísimo caso delreconocimiento como hija de Zaraí. Elvocal fue finalmente destituido sólodespués de una presión sostenida de laopinión pública y los medios de comuni-cación.Las sentencias y resoluciones que nodependen de un sentido de justicia sonla regla. Este fenómeno ha venido cre-ciendo y cabe pensar que seguiráhaciéndolo, si no se hace nada.

por FEDERICO SALAZAR

U

cirruuggííaa

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No sólo cambios cosméticos en el Poder Judicial

mayor parala reforma

El problema no es meramente de recursos. Si mañana se duplica el sueldo a unmagistrado corrupto, nada cambiará. Si ya venció los reparos morales, el sueldo nolo hará reflexionar. Si ya tiene circuitos de cohecho establecidos, el incremento sólosumará a su "caja chica".La corrupción no tiene que ver con la pobreza, sino con los valores. Los valores nose pueden enseñar en una pizarra ni en un taller de capacitación. Ni la mejoraeconómica ni la inversión ciega en capital humano harán, pues, cambiar las cosas.

Diagnóstico equivocado

La sobrecarga procesal no es el principal problema de la administración de justiciaen el Perú. Si hubiera más jueces, ¿habría más justicia? No necesariamente. Ellodependería del tipo de jueces involucrados.Para empezar, se requiere una revisión integral de los sistemas de control interno.No puede ser que el control de la conducta de un juez se haga sólo cada siete años.Tampoco, que sólo se sancione a un juez en caso de flagrante delito o por cues-tiones de orden funcional o disciplinario. Se debe sancionar el error o la mala inten-ción, la estupidez o la negligencia en relación a su resultado: la negación de la jus-ticia y la conculcación de los derechos del ciudadano. El control interno sigue la plantilla de algún burócrata iluminado, pero no la pauta delrestablecimiento de la justicia. La autonomía jurisdiccional se ha confundido con elpoder ilimitado en la jurisdicción. El juez se ha hecho de un coto. De ahí la impunidady la flagrancia de muchas resoluciones sin sustancia de justicia amparadas en elargumento del "criterio de conciencia". Este es el hábitat propicio para el surgimientoy desarrollo de una verdadera feria de sentencias.Deben pues crearse límites institucionales al poder de los jueces, como también debendefinirse claramente las fronteras de las distintas instancias jerárquicas y jurisdic-cionales.A ello deben agregarse sistemas de control interno severos pero no burocráticos.Ese mecanismo, además, debe correr paralelo a sistemas de control externo que

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comprometan la participación de los ciudadanos. La publicidad de la jurisprudenciaes, en ese sentido, un mecanismo importante de la reforma. Sin ella no habrá elmismo tipo de conformación a la ley de las distintas resoluciones de los jueces.Tampoco habrá la posibilidad de que los ciudadanos fiscalicen la labor de los mag-istrados.

Diseño positivista y burocrático

Por otro lado, el sistema de la administración de la justicia está diseñado en susdetalles y no en principios generales de funcionamiento. Es por eso que la experien-cia suele sorprender a la estructura institucional de la justicia. La desborda ysobrepasa. Cada vez que surge un caso concreto se arreglan nuevos detalles, se dic-tan nuevas leyes y se establecen nuevos reglamentos... hasta la crisis siguiente.La reforma del Poder Judicial no se podrá hacer sin una reforma del derecho. Nuestroderecho está inspirado en una peculiar forma de positivismo jurídico que, comoadvirtiera Hayek, otorga mandato a la ley por disposición de la legislación, en lugarde que la legislación se inspire en la norma cultural espontáneamente surgida. Perono sólo en el derecho, sino también en la justicia misma hablan los legisladores y su imaginación o sus intereses, más que la gente y su vasta experiencia concreta. Aquíla ley se crea, no se descubre, exactamente al revés de lo que dice el viejo adagioanglosajón. La ley, en tanto norma establecida por una instancia regular, vincula conprescindencia de su contenido y sólo ateniéndose a las característica formales de suelaboración y promulgación. Las normas legales, por eso, tienen un rango superior alde los derechos naturales. En el campo del ordenamiento estatal de la justicia elresultado es desastroso. La resolución no se subordina al derecho más allá del home-naje que le hace a la norma escrita. Es así que el positivis-mo jurídico crea un espacio para un arbitrario recursoal "criterio de conciencia"; digámoslo crudamente,para su compra-venta.Por este criterio positivista con que está diseñada laadministración de la justicia en el Perú se producenlas conocidas lagunas jurisdiccionales.Ello se debe al divorcio del "diseño"institucional y la experiencia jurispru-dencial. Para empezar a cambiar el sis-tema hay que empezar por las facultadesde derecho. El caos de lajusticia reclama undiagnóstico alter-nativo sobre lanaturaleza delderecho peru-ano. Hay quevincular elestudio delderecho a lasteorías perosobre todo a laexperiencia delderecho. Conello empezare-mos a cambiarel mecanismopor el cual loactuado se

pierde y no se genera la acumulación delcapital jurisprudencial. Si lo actuado seconoce en todo el resto del sistema dejueces, habrá más posibilidades de hacerde la experiencia judicial no sólo un cap-ital, sino un capital de accionariadodifundido, por así decirlo.Los abogados que se convierten en jue-ces, los legisladores con estudios dederecho, los legisladores que se aseso-ran con abogados para hacer, apoyar orechazar proyectos de ley se nutren de lamisma ideología jurídica de nuestras uni-versidades. En ellas predomina la visiónpositivista que le da a la sanción formalde la ley una preeminencia sobre lo quese conoce, desde mucho antes deMontesquieu, como el "espíritu" de lasleyes. Las ideas kelsenia-nas sobre la jer-arquía normativa y autoridad de la normapositiva dominan el campus universitarioy, desde él, las fuentes de producción del derecho. Ninguna reformaserá algo más que cosmética si no atacael fondo del asunto, que es la naturaleza

del derecho; primero, en ladoctrina y, segundo, en elmarco institucional detoma de

decisionesjudiciales.

No habrá solucionesautomáticas y más bienmuchas pretensiones deentrometerse en la tareacomo pretexto para

apoderarse del"botín" que repre-senta, desde el dis-eño, la interferen-cia en el PoderJudicial.

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Politización judicialCuando el poder judicial y el ejecutivo están unidos, apenas es posible que la justiciano se sacrifique en aras de eso que vulgarmente se llama política. Las personas encar-gadas de los grandes intereses del estado, aun sin estar corrompidas, pueden con-siderar a veces necesario sacrificar a los mismos los derechos de los particulares.Pero de una administración imparcial de la justicia depende la libertad de todo indi-viduo y el sentido que éste tenga de su propia seguridad. Para que cada individuo sesienta perfectamente seguro en la posesión de cada uno de los derechos que lepertenecen, no sólo es necesario que el poder judicial se separe del ejecutivo, sinoque, además, aquel ha de ser tan independiente de éste como se pueda. El juez nodebe estar expuesto a su destitución por capricho del poder ejecutivo. Su salario nodebe depender de la buena voluntad o de la buena economía de este poder.(Investigación Sobre la Naturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones, V.i.c., 25,1776).

Justicia y desarrolloEl comercio y las manufacturas pocas veces pueden florecer durante mucho tiempoen un estado que no disfrute de una ordenada administración de justicia, donde elpueblo no se sienta seguro en la posesión de sus propiedades, en el que el cumpli-miento de los contratos no sea amparado por la ley y en el que su autoridad no seocupe de forma permanente en obligar a que paguen sus deudas todas aquellas per-sonas que se hallan en condiciones de hacerlo. En pocas palabras, el comercio y lasmanufacturas pocas veces pueden florecer en un estado donde no haya cierto gradode confianza en la justicia del gobierno. (Investigación Sobre la Naturaleza y Causasde la Riqueza de las Naciones, V.iii., 7, 1776).

Necesaria limitación del Poder Judicial(Observé) otra cosa que asegura mucho la libertad de los súbditos de Inglaterra. Erael poco poder de los jueces para explicar, alterar, o extender o corregir el significa-do de las leyes; y la gran expectativa con la que deben ser observadas, según el sig-nificado literal de las palabras, de lo que nos proporciona muchos ejemplos la histo-ria.Los nuevos tribunales y las nuevas leyes, son (…) grandes males. Cada tribunal seencuentra limitado sólo por su propia práctica. Es necesario tiempo y una prácticarepetida para establecer el significado preciso de una ley, o tener precedentes sufi-cientes para determinar la práctica de un tribunal. Sus procedimientos serán del todovagos e inexactos. (Extractos de las lecciones del jueves 10 y viernes 11 de marzo de1763 de las Lecciones Sobre Jurisprudencia (Curso 1762-3).

VIEJO CUÑO

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por ADAM SMITH

El peligro de las interferencias del

Ejecutivo en el Poder Judicial, las

relaciones entre la adecuada

administración de justicia y el

desarrollo, y la necesidad de limitar

la discrecionalidad de los jueces ya

ocupaban a Adam Smith hace más

de tres siglos. Aquí, algunas de sus

reflexiones sobre tales materias,

que podrían servir como fuente de

inspiración para la reforma judicial

en marcha.

Sobrela administraciónde la justicia

Tomado de los textos aparecidos en Investigación sobre laNaturaleza y Causas de la Riqueza de las Naciones. Ediciónconmemorativa del bicentenario de la primera edición de la obra acargo de R.H. Campbell y A. S. Skinner (editores), W.B. Todd (editorliterario). Barcelona, Oikos-tau, S.A., 1988, Vol. II. Y en Leccionessobre jurisprudencia (Curso 1762-3). Introducción de ManuelEscamilla Castillo, traducción de Manuel Escamilla Castillo y JoséJoaquín Jiménez Sánchez. Granada, Editorial Comares, 1995.

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