DOCUMENTO SOBRE EL SEMINARIO: “LA LEGISLACIÓN Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD, hacia una política de Estado”

Comentario general.- El Ecuador desarrolla en la actualidad un profundo proceso de cambio político e institucional, que intenta introducir transformaciones sustanciales en el sistema institucional y en la sociedad por medios pacíficos y democráticos. Al niciar su primer mandato. En el año 2007, el Presidente. Rafael Correa Delgado, convocó al pueblo para que, mediante decisión plebiscitaria, decidiera sobre si deseaba la transformación del antiguo Estado a través de la instalación de una Asamblea Nacional Constituyente, obteniéndose como resultado de dicho plebiscito, un apoyo a la propuesta de cambio, de alrededor del 85%, versus menos del 10% de oposición, quedando para la expresión nula y blanca el resto porcentual.

Convocada la Asamblea Constituyente, los niveles de apoyo a la propuesta presidencial se mantuvieron, lo cual se expresó en la ratificación de la nueva Constitución en un nuevo referéndum, en el cual el 64% de los votantes se manifestó favorable a la nueva Carta Fundamental. Esto fue seguido por la reelección del Presidente Correa en Abril del año 2009 en una sola vuelta y con el apoyo del 51% de los electores. El Presidente Correa inició, de ese modo, su primer período presidencial bajo la nueva Constitución, el 10 de Agosto de 2009, fecha recordatoria del bicentenario del Primer Gobierno autónomo de Hispano-américa instalado en Quito en 1809. En septiembre de 2009, se aprobó la Ley de Seguridad Pública y del Estado, que regula las facultades del Presidente de la República y de las otras instituciones estatales, con el objetivo de precautelar la seguridad del Estado en diversos escenarios y ámbitos. La ley de Seguridad Pública derogó la precedente Ley de Seguridad Nacional, vigente desde el régimen militar del período 1972-79, e introdujo con especial fuerza la centralidad de una concepción basada en la primacía de la seguridad de los ciudadanos y del carácter del Estado como “Estado de Derechos y Justicia”. La ley de Seguridad Pública abarca tres ámbitos principales: la defensa externa, la seguridad interna y las catástrofes o situaciones de convulsión doméstica. Las normas constitucionales que prevén las facultades de los diversos organismos de la administración pública en aquellos eventos básicamente son las contenidas en las secciones tercera y cuarta del Capítulo Tercero, del título IV de la Constitución Arts. 147, numeral 17; 158, Fuerzas Armadas y Policía Nacional; 164, 389 y 393, entre las más importantes. Respecto a las facultades de la Legislatura en materia de fiscalización y control sobre la seguridad, estas se hallan contenidas en los artículos 120, numeral 9, 129 a 131 de la Constitución

1. Legislación Nacional específica.- CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR.-

1.1 En esta área de la administración estatal, existen varias disposiciones contenidas en la Constitución de la República1, algunas referentes a muy diversas temáticas jurídicas, razón por la cual de modo aproximado, nos impondremos de su conocimiento. La denominada seguridad integral tiene un amplio espectro de acción, así en lo relativo a la seguridad física de las personas y comunidades, sin embargo la seguridad pública encuentra en nuestro ordenamiento jurídico únicamente las siguientes.

El nuevo ordenamiento jurídico ecuatoriano distingue claramente las amenazas propiamente vinculadas a la seguridad, de otros tipos de amenazas a las que se excluye cuidadosamente del ámbito de aquellas que constituyen la seguridad pública propiamente tal. Por ejemplo, los temas de la seguridad ambiental, sanitaria o alimentaria se manejan en otras leyes apropiadas y específicas. Ante todo se trata de evitar caer en el “síndrome” de la securitización, que afecto al pensamiento y a las políticas de seguridad en la región durante la hegemonía de las “Doctrina de la Seguridad Nacional”. Se busca delimitar clara y restrictivamente el ámbito propio de las leyes sobre la seguridad y de las instituciones que estas leyes propician, a fin de mantener la especificidad funcional y doctrinaria de las organizaciones y entidades de la seguridad pública. Asimismo, se ha dado un gran paso al eliminar el concepto de “Áreas Estratégicas de la Economía” y de

1 Registro Oficial No. 449 de lunes 20 de Octubre de 2008.

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“Bienes Estratégicos”. En efecto dichas figuras se asociaban a la idea de que por su implicancia para el esfuerzo de la defensa o para la seguridad del estado, ciertos recursos y ciertas actividades (obras públicas, energía, ciertos minerales, etc. etc., debían formar parte de las actividades que debían estar bajo algún grado de tutela de parte de las instituciones de la defensa nacional y/o dedicadas a garantizar el orden público. De esta forma, oficiales militares debían formar parte de los directorios de las empresas petroleras estatales, de energía, telecomunicaciones. Esto generaba una indebida confusión de roles institucionales y una expansión excesiva del rol de las fuerzas armadas en el manejo de cruciales áreas de política pública civil.

1.2 Encontramos como primeras normas aplicables, las contenidas en los Arts. 1 que consagra al Ecuador “como un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático soberano, independiente, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”.

1.3 El Art. 3, dice que: “Son deberes primordiales del Estado:

8. Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad integral...” 1.4 El Art. 376 numeral 3 establece que se tendrá especial cuidado en la gestión de riesgos.

1.5 En lo referente a la gestión de riesgo, el Art. 389, dispone que el estado protegerá a las personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen natural o antrópico. La Ley de Seguridad Pública y del Estado, contiene varias disposiciones sobre este principio constitucional. Veamos con detenimiento esta norma:

Art. 389.- “El Estado protegerá a las personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen natural o antrópico mediante la prevención ante el riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la condición de vulnerabilidad. El sistema nacional descentralizado de gestión de riesgo está compuesto por las unidades de gestión de riesgo de todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional. El Estado ejercerá la rectoría a través del organismo técnico establecido en la ley. Tendrá como funciones principales, entre otras”: Identificar los riesgos existentes y potenciales, que afecten al territorio ecuatoriano.

Generar, democratizar y difundir información para tratar el riesgo.

Asegurar que todas las instituciones públicas y privadas incorporen obligatoriamente, y en forma transversal, la gestión de riesgo en su planificación y gestión.

Fortalecer en ciudadanía y en entidades las capacidades para identificar los riesgos en sus ámbitos de acción, incorporar acciones tendientes a reducirlos.

Coordinación institucional para acciones preventivas y mitigación de riesgos, recuperar y mejorar las condiciones anteriores a la ocurrencia del desastre.

Realizar y coordinar acciones para reducir vulnerabilidades y prevenir, mitigar, atender y recuperar efectos derivados de desastres o emergencias.

Garantizar financiamiento suficiente y oportuno para el funcionamiento del Sistema, y coordinar la cooperación internacional dirigida a la gestión de riesgo.

1.6 El Art. 390 establece que los riesgos se gestionan bajo el principio de descentralización

subsidiaria, que implica la responsabilidad directa de las instituciones en su ámbito geográfico. El Art. 393 determina la garantía que debe conferir el Estado para la seguridad humana, y asegurar la convivencia pacífica de las personas, promover la paz y prevenir las diversas formas de violencia. El

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Art. 393.- “El Estado garantizará la seguridad humana a través de políticas y acciones integradas, para asegurar la convivencia pacífica de las personas, promover una cultura de paz y prevenir las formas de violencia y discriminación y la comisión de infracciones y delitos. La planificación y aplicación de estas políticas se encargará a órganos especializados en los diferentes niveles de gobierno.”

1.7 De su lado, los artículo 158 y siguientes, establecen el ámbito de acción, facultades y

competencias de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional como instituciones de protección de derechos, libertades y garantías de los ciudadanos. En ese contexto, las Fuerzas Armadas tiene como misión esencial la defensa de la soberanía e integridad territorial del Ecuador.

1.8 En la misma línea, la seguridad interna y el mantenimiento del orden público son

funciones privativas de la Policía Nacional, en representación del Estado. En ambos casos se establecen ámbitos de responsabilidad de los mandos y en relación a la debida obediencia a las normas jurídicas. Se dispone de modo imperativo que en sus funciones, observarán de modo irrestricto los derechos humanos. El Art. 163 establece que los miembros de la Policía Nacional tendrán una formación especializada en prevención y control del delito y en derechos humanos.

1.9 Estas entre otras disposiciones nos entregan las herramientas conceptuales necesarias

para el ulterior desarrollo de la ley de Seguridad Integral, referida en especial a las relaciones de las mujeres y hombres con su entorno. EL ordenamiento constitucional es desarrollado posteriormente en la Ley de Seguridad Pública y del Estado, que corresponde a un esfuerzo por plasmar normativamente las innovaciones constitucionales que se han señalado.

2. LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA Y DEL ESTADO.2

En el contexto en el que se desarrolla la transformación jurídico-política del Ecuador, se discutió y aprobó la Ley de Seguridad Pública y del Estado, tomando además en consideración que ésta fue una de las leyes dispuestas por la propia Constitución en su Décimo Primera Disposición Transitoria. La Ley fue publicada en Registro Oficial No. 35 de lunes 28 de septiembre de 2009. La parte considerativa de este cuerpo jurídico, realiza las reflexiones relativas a la seguridad de la comunidad, entre estos se destacan: La promoción de una sociedad que logre bienestar, buen vivir y desarrollo integral, con un una participación activa de la ciudadanía que coadyuve a estas metas. La seguridad que es de diferente naturaleza y especificidades, se halla garantizada por el Estado. Se formula una visión mediante la cual, el proceso político declara la necesidad de hacer efectivas las garantías individuales mediante la provisión de iguales oportunidades a las personas para lograr alcanzar el anhelo de plena seguridad humana: “… un orden social que nace de una sociedad con condiciones para hacer efectivos los derechos, el pluralismo cultural, político y social que permitan la convivencia entre las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos…”3 En otras palabras, la actual Constitución ecuatoriana, avanza hacia una identificación de la seguridad, con seguridad en el disfrute y vigencia de derechos. El contenido sustantivo de la seguridad son los derechos y su protección integral: la seguridad es aquella situación en la que los derechos se hallan suficientemente garantizados para toda la población y en un marco de equidad y reducción de la desigualdad. Nada queda de la idea metafísica de la seguridad como seguridad o permanencia de “objetivos nacionales” transhistóricos y desarrollados al margen del consentimiento y mandato ciudadanos. Desaparece toda referencia al Estado-nación como un cuerpo “orgánico” o como una especie de ser vivo dotado de sus propios ciclos biológicos y de sus propias necesidades más allá de las de sus integrantes. El contenido de la seguridad no es otro que el contenido de los derechos inherentes de los ciudadanos y no hay más objetivo nacional que aquel que definan la Constitución, la ley el los procesos de decisión democrática.

2 Promulgada en Registro Oficial 35 de 28 de septiembre de 2009. 3 � “Ley de Seguridad Pública y del Estado”, segundo considerando.

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También se menciona las disposiciones contenidas en los Artículos 3, número 8, 389 y 393 de la Constitución, como fuentes jurídicas de las que dimana la necesidad de expedición de la Ley. Para ello, hace hincapié en el deber del Estado de garantizar a sus habitantes el acceso a una cultura de paz, seguridad integral y a vivir en una sociedad libre de corrupción, por una parte, por otra identifica el enunciado constitucional que ordena al Estado y sus instituciones a la protección de las personas, las colectividades y la naturaleza4 frente a los efectos de los desastres de origen natural o antrópico. Debemos destacar que en capítulo especial de la Constitución se ha consagrado derechos específicos a la propia naturaleza, de modo que no es antojada por tanto, la mención que hace la correspondiente parte considerativa al respecto. Seguidamente los considerandos de la Ley, determinan la obligación del Estado a efecto de minimizar las condiciones de vulnerabilidad, de formular y ejecutar procesos técnicos para la prevención del riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y mantenimiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales. Se realiza el señalamiento de las garantías de seguridad humana a través de la implantación de políticas y acciones integradas a través de órganos especializados en los diferentes niveles de gobierno. Finalmente debemos considerar importante que se elimina la antigua doctrina de “seguridad nacional” (enfocada a cuestiones políticas) y se crea el Sistema de Seguridad Integral bajo la visión civilista, dinámica y adecuada al entorno geopolítico de la actualidad. Revisemos algunas de sus normas:

2.1 Artículo 1.- Objeto de la Ley.- Regular la seguridad integral del Estado y habitantes. Garantizar el orden público, convivencia, paz y buen vivir. Asegurar la defensa nacional, con prevención de riesgo y amenazas de todo orden, a través del Sistema de Seguridad Pública y del Estado. 2.2 Artículo 2.- Ámbito.- Implantar políticas, planes, estrategias y acciones oportunas para garantizar las: Soberanía e integridad territorial; Seguridad de las personas, comunidades, nacionalidades, instituciones; Convivencia ciudadana integral y permanente; Patrimonio cultural; diversidad biológica, recursos genéticos, naturales Seguridad del Estado; Protección y control riesgos tecnológicos y científicos; tecnología e industria militar….sustancias biológicas y radioactivas

2.3 Art. 3.- Principios:

a) Integralidad; b) Complementariedad; c) Prioridad y oportunidad; d) Proporcionalidad; e) Prevalencia; f) Responsabilidad. (Artículo 4, se desarrolla los conceptos de cada uno de estos principios)

2.4 Políticas e Instituciones del sector de Seguridad Pública/Seguridad Ciudadana y actores vinculados.-

2.4.1 Órganos Asesores.-

Entre los órganos estatales de seguridad pública en primer nivel se halla el Consejo de Seguridad (Asesora y recomienda al Presidente sobre políticas, planes y estrategias de Estado y sobre procedimientos, en materia de seguridad pública). Integrado por: Presidente y Vicepresidente de la República. Presidentes de la Asamblea Nacional y Corte Nacional de Justicia; Ministros de Coordinación de Seguridad, Defensa, Gobierno, Relaciones Exteriores; Jefe de Comando Conjunto de FF.AA, Comandante de Policía.

4 Constitución de la República del Ecuador, artículo 71:

“La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos.

Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar e interpretar estos derechos se observarán los principios establecidos en la Constitución, en lo que proceda.

El Estado incentivará a las personas naturales y jurídicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza, y promoverá el respeto a todos los elementos que forman un ecosistema.”

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Participación ciudadana garantizada en procesos definición políticas públicas, planificación, evaluación y control. (Art. 45 Ley)

2.4.2. Órganos de Planificación y Coordinación.-

Ministerio Ministerio de Coordinación de Seguridad o quien haga sus veces.- Este Portafolio fue creado para realizar funciones de planificación integral y coordinación de las políticas públicas de los organismos que conforman el Sistema de seguridad Pública y del Estado, cumplirá las siguientes funciones, resumidas:

a. Preparar el Plan Nacional de Seguridad Integral y propuestas de políticas de seguridad pública y del Estado con aportes de otras entidades y ciudadanía para consideración del Presidente y Consejo de Seguridad Pública y del Estado.

b. Asesorar técnicamente para el cumplimiento del objeto de la presente ley; c. Realizar seguimiento y evaluación…; d. Coordinar las acciones de los órganos ejecutores de la seguridad pública y del Estado;

e. Realizar investigación, estudios y análisis permanentes en materia de seguridad pública y del Estado;

f. Coordinar con la Secretaría Nacional de Inteligencia;

2.4.3 Organos ejecutores.- (Art. 11 de la Ley)5: a) De la defensa: Ministerios de Defensa, Relaciones Exteriores y las Fuerzas Armadas; b) Del orden público: Ministerio de Gobierno y Policía Nacional; c) De la gestión de riesgos: Secretaria Nacional de Gestión de Riesgos e) Dirección Nacional de Movilización y Secretaría Nacional de Inteligencia.-

2.5.1 La Secretaría Nacional de Inteligencia, según el Art. 13 de la Ley, es una entidad de derecho

público, con independencia administrativa y financiera, con personalidad jurídica, responsable del Sistema Nacional de Inteligencia. El titular es nombrado por el presidente de la República (con la prohibición de ser miembro activo de las Fuerzas Armadas o la Policía Nacional). Entre sus funciones tiene las de a) Elaborar el Plan Nacional de Inteligencia, bajo los lineamientos y objetivos del Estado y gobierno; ejecutar actividades de obtención de información para la producción de conocimiento e inteligencia; Coordinar y articular las actividades de funcionamiento de organismos militares y policiales; proporcionar en forma oportuna, simultánea y fluida inteligencia estratégica para el presidente o presidenta de la República; Contribuir al mantenimiento de la integridad e independencia del Estado, el estado de derechos y justicia y prevención del crimen organizado. La Dirección Nacional de Movilización es una unidad administrativa del Ministerio de Coordinación de Seguridad, encaragada de elaboración y ejecución de planes de movilización nacional.

2.5.2 Con fecha 26 de abril del 2008, mediante Decreto Ejecutivo 1046-A, se creó la Secretaría

Técnica de Gestión de Riesgos, como entidad adscrita al Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa. Asumió todas las competencias, atribuciones, funciones, representaciones y delegaciones que eran ejercidas por la Dirección Nacional de Defensa Civil. Mediante Decreto Ejecutivo 52 del 18 de septiembre del 2009 se reestructura la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos en la figura de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, la misma que ejercerá sus competencias y funciones de manera independiente, descentralizada y desconcentrada. Posteriormente a través de Decreto Ejecutivo 103 del 20 de octubre del 2009, se agrega al Art. 1° del Decreto Ejecutivo 42 del 10 de septiembre del 2009 el siguiente inciso: “El Secretario o Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, quien tendrá rango de Ministro de Estado será nombrado por el Presidente de la República. Actualmente, la Secretaría Nacional de Gestión, como entidad rectora, trabaja estrechamente con las provincias, en la construcción de un Sistema Nacional descentralizado y desconcentrado, sobre la base de tres pilares fundamentales, técnico, educación, capacitación y difusión y respuesta inmediata.

5 Art. 11.- De los órganos ejecutores.- Los órganos ejecutores del Sistema de Seguridad Pública y del Estado estarán a cargo de las

acciones de defensa, orden público, prevención y gestión de riesgos…”

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Esta reforma, apuntó a poner el sistema de la antigua defensa civil bajo control de las autoridades

civiles y bajo una perspectiva también civil. La Defensa Civil, solo tenía de civil el nombre, fue creada en 1964, bajó un Gobierno militar, y era una repartición castrense más, bajo la égida del Consejo de Seguridad Nacional (suprimido por la nueva Ley de Seguridad Pública y del Estado). Entendía sus tareas como apoyo a las acciones militares y en el marco del esfuerzo estratégico castrense. Su personal era integrado (incluidos sus directivos) por personal militar en servicio pasivo. La nueva estructura termina con lo anterior y pone el conjunto del manejo de riesgos y desastres bajo una óptica y una conducción civil.

2.5.2 Los títulos IV y V de la Ley tratan de la seguridad ciudadana y del control a los órganos de

seguridad, respectivamente. (Arts 23 y 24). El título VI, habla de los estados de excepción. (Arts. 28 a 37). En las últimas disposiciones, títulos VII a X, se determinan normas relativas a las zonas de seguridad; la regulación y control de los sectores estratégicos de la seguridad del Estado; participación de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en organismos colegiados; participación Ciudadana e infracciones que serán tipificadas en la Ley Penal.

2.6 Organismos competentes en el poder legislativo.- 2.6.1 La Constitución de la República determina para la Función Legislativa6:

Art. 120.- La Asamblea Nacional tendrá las siguientes atribuciones y deberes, además de las que determine la ley: 9. Fiscalizar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de Transparencia y Control Social, y los otros órganos del poder público, y requerir a las servidoras y servidores públicos las informaciones que considere necesarias.

En los artículos 129 a 131, se prevé las facultades de control a la acción de gobierno, el juicio político contra el o la Presidente (a) de la República y principales autoridades de las entidades autónomas así como a ministros de Estado. Sobre la facultad de expedición de leyes en el ámbito de seguridad, su competencia se halla determinada por las disposiciones constantes en el Art. 120, numeral 9 y 132 y siguientes de la misma Constitución. Por su parte la Ley Orgánica de la Función Legislativa establece las competencias en esta materia:

Artículo 6, numeral 4, relativo a la organización de la Asamblea Nacional:

Art. 6.- “De los órganos.- Son órganos de la Asamblea Nacional”. 4. “Las Comisiones Especializadas.”

El artículo 9 numeral 6 establece la potestad de la expedición, derogatoria o reforma de las leyes. El artículo 21, numeral 5, relativo a las Comisiones Especializadas Permanentes, señala:

Artículo 21.- “Temática de las comisiones especializadas permanentes.- Son comisiones especializadas permanentes las siguientes”. 5. “De Soberanía, Integración, Relaciones Internacionales y Seguridad Integral”

2.6.2 En función de dichas atribuciones, entre las que sobresalen las de discutir, elaborar y aprobar los proyectos de ley previo a ser sometidos a conocimiento y aprobación del Pleno de la Asamblea;

6 Art. 118.-La Función Legislativa se ejerce por la Asamblea Nacional, que se Integrará por asambleístas elegidos para un

periodo de cuatro años.

La Asamblea Nacional es unicameral y tendrá su sede en Quito. Excepcionalmente podrá reunirse en cualquier parte del territorio nacional.

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recibir, analizar, procesar y tramitar las peticiones de fiscalización y control político a las funciones del Estado; se han desarrollado actividades relativas al control de las acciones de los organismos responsables de la formulación y ejecución de políticas y planes de seguridad, manteniendo reuniones, sesiones de información y comunicación, control y fiscalización, requiriendo en múltiples oportunidades información a las autoridades e institucviones del Poder Ejecutivo. Además, se han expedido informes para la aprobación o denuncia de varios Tratados y Acuerdos de carácter internacional. Mención especial tiene la ratificación al Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

2.6.3 De igual manera se aprobó la Ley Reformatoria al Código Penal que tipifica el delito de Violencia del Estado en contra de Particulares, de 18 de marzo de 2010.

2.7 Relación con el Sistema de Justicia.- Sobre el particular en la exposición correspondiente, hemos indicado que este sector ha sido uno de los más duramente criticados por sus serias y profundas deficiencias y su incapacidad para proporcionar respuestas adecuadas a los problemas de la seguridad pública. Uno de los propósitos esenciales de la transformación institucional del Ecuador, es lograr se instale una estructura de Justicia independiente, imparcial, eficaz y técnica. Se expidió también en el transcurso del año 2009, el Código Orgánico de la Función Judicial7, cuerpo legal con gran especificación de entidades, organismos, funciones, atribuciones, responsabilidades, del sistema, que reemplazó a la antigua Ley Orgánica que databa desde la época de la dictadura militar del período 1972-79. La nueva Constitución ha impuesto un giro radical en lo que concierne a la administración de justicia. Al haber sido aprobada por la enorme mayoría de ecuatorianos, se impone el aporte de todos los abogados – académicos y funcionarios públicos del Sector Justicia, quienes pueden aportar, desde ópticas distintas, con sus opiniones y perspectivas sobre la aplicación del Código, fuera de la concordancia o no que se pueda tener con la ideología de la nueva Carta Fundamental. Siendo el primer paso, impone a los actores implicados en la administración de justicia (judicatura, fiscalía, defensoría pública y abogados) una renovación de viejos paradigmas. 2.8 Con lo anteriormente expuesto, tenemos una idea aproximada del camino que debe recorrer la sociedad ecuatoriana a efectos de que la administración de justicia sea verdaderamente tal, pues en sus decisiones y fallos se sustenta el sistema jurídico y político, la democracia, la paz, una convivencia civilizada entre las personas y el combate justo a la impunidad, en especial del delito de cuello blanco y el crimen organizado. A más de la reforma legal ya iniciada, se han realizado importantes cambios en los códigos procesales y sustantivos en materia penal, entre ellas se encuentran la tipificación de delitos cometidos en contra de miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas,en el desempeño de sus funciones; la mayor represión a personas que comercialicen o se encuentren en posesión de bienes producto de delitos; el registro de detenciones o procesos penales anteriores en contra de detenidos en las audiencias de la Fiscalía; sobre la reincidencia de los procesados; entre las más importantes. Debemos estar alertas al proceso de designación de magistrados y Fiscal General y de jueces y fiscales de instancia. El Presidente de la República mediante proyecto reformatorio del Código de Procedimiento Penal, aún no tratado por la Asamblea, ha propuesto que los mejores egresados ocupen esas funciones. Cuando el proceso finalice, entendemos a mediados de 2011, se establecerán bases sólidas para obtener el firme compromiso de los jueces de castigar el delito, que hoy en día en su mayor proporción, permanece en la impunidad.

2.9 En efecto, Philip Alston, Relator de las Naciones Unidas sobre ejecuciones extrajudiciales, en su informe de julio de 2010, señala que “Los representantes del gobierno fueron de excepcional ayuda y cooperaron de manera integral para la organización y conducción de mi misión. En este sentido, Ecuador se mostró como un miembro ejemplar del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. El panorama general que emergió de mi misión es mixto. El Gobierno del Presidente Rafael Correa ha emprendido reformas de largo alcance en términos de renovación constitucional, protección de derechos humanos, reforma de instituciones claves, expansión del gasto en el sector judicial, reforma a prisiones y una variedad de iniciativas sociales y económicas enfocadas a mejorar la situación de los más desventajados. El compromiso del gobierno por un sistema de justicia ampliamente mejorado parece claro”. Al mismo tiempo, sin embargo, la inseguridad ciudadana va en incremento, la tasa de homicidios crece y la impunidad ha alcanzado niveles impresionantes. Problemas tales como el aumento del sicariato, el linchamiento por parte

7 Lunes, 09 de Marzo de 2009 - R. O. No. 544. Suplemento.

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de turbas al margen de la ley, el incremento de la actividad criminal relacionada con las drogas y otras formas de crimen organizado, la inseguridad y los asesinatos a gran escala en la frontera con Colombia, y la intimidación y asesinato de defensores de derechos humanos están todos agravados por un sistema de justicia penal ampliamente disfuncional. Este sistema consiste en un servicio policial que en escasas ocasiones realiza una investigación seria y sustanciada de los homicidios; un servicio de investigación fiscal ineficiente y no carente de incompetencia profesional en sus funcionarios y un sistema judicial que ha sido condenado casi de manera generalizada por su ineficiencia y mala gestión. Estos problemas van de la mano con la existencia de corrupción en la mayoría de niveles. 2.10 El informe determina que la tasa de homicidios en Ecuador se ha duplicado en los últimos 20 años. En 1990 era de 10.3 homicidios por cada 100,000 habitantes; en 2009 alcanzó 18.7 y los estimados a la fecha para 2010 sugieren un incremento a 20. No obstante, las estimaciones proporcionadas por las autoridades gubernamentales indican que sólo el 1.3% de las muertes denunciadas a la policía terminaron efectivamente en una sentencia condenatoria. Y es casi seguro que esta tasa está sobreestimada. Según algunos estimados de inteligencia, la policía en Sucumbíos recibe denuncias de sólo uno de cada tres o cuatro homicidios en la provincia. Esto podría llevar la tasa general a un nivel menor al 1% y daría a Ecuador una de las tasas más bajas de condena por muertes que he encontrado en país alguno.

3. Necesidades de actualización legislativa.- Proyectos de Leyes Orgánica de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y Leyes de Personal de las dos Instituciones.-

3.1 Debido a las nuevas disposiciones de la Constitución de la República, son necesarias la reforma de las actuales o expedición de nuevas leyes que contengan normas que desarrollen los principios constantes en la Sección Tercera, capítulo tercero del Título IV, sobre organización del poder, los Arts. 158 y siguientes, hablan de rol de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. 3.2 Mención especial cabe la expedición de Ley Reformatoria al Código Penal para la tipificación de Delitos Cometidos en el Servicio Militar y Policial, mediante la cual se derogaron los Códigos Penal y Policial que fueran promulgados en Registros Oficiales Nos. 356 de 6 de junio de 1961 y 1202 de 20 de septiembre del mismo año. Con dicha reforma, todas las infracciones a la ley penal cometidas por miembros en servicio activo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, pasan al fueron común de las personas y serán juzgadas y sancionadas por los jueces competentes de la Función Judicial ecuatoriana, desapareciendo por tanto los fueros y tribunales militares y policiales. Esta reforma prevista en la Constitución de la República en su artículos 160 y 167 numeral 3, se sustentó en los Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo adicional para el Derecho Internacional Humanitario de 1967. La Ley reformatoria que mencionamos acaba de ser aprobada el mes de marzo de 2010.También son necesarias la expedición de leyes de personal en las Fuerzas Armadas y Policía porque las actuales contravienen varios de los principios contenidos en los artículos 76 sobre los derechos de protección de los administrados y las personas, y 160 de la propia Constitución. Varias disposiciones de las leyes secundarias en estas instituciones, siguen aplicándose sin la observancia que prescribe el Código Político. 3.3 Estas reformas buscan hacer efectivo el principio de unidad jurisdiccional, presente desde la Constitución de 1998 y reforzada por la del 2008. Un elemento central de esta doctrina , es que la justicia militar y policial solo deben abocarse a las faltas disciplinarias que son específicas a la labores del personal respectivo, pero que no deben contener ni procedimientos, ni tribunales, ni normas particulares para el juzgamiento de faltas que pertenecen al fuero común. De esta forma, la nueva legislación traspasa a tribunales civiles, bajo procedimientos comunes el juzgamiento de todas aquellas infracciones penales que no son específicas y propias de las tareas castrenses o policiales, pero que son cometidas por sus miembros. Este es un importante avance en la consolidación de la igualdad ante la ley y de la universalidad de la justicia penal. Con esto se ha hecho desaparecer la noción misma de “fueros especiales” militares o policiales y se ha circunscrito el ámbito de la justicia policial o militar a lo estrictamente disciplinario. Está pendiente , eso si, la aprobación de un nuevo Código que regule el manejo de la justicia disciplinaria de las instituciones de la defensa y la seguridad pública.

3.4 Son entonces forzosas la integración o reforma de al menos cuatro leyes relacionadas, entre ellas el nuevo Código Penal ecuatoriano.

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4. Sistema de seguridad pública/seguridad ciudadana. – El plan de seguridad ciudadana.-

El Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Modernización de la Policía Nacional es el instrumento de inversión elaborado en el año 2008, que articula los proyectos y acciones del Gobierno Central y de la Policía Nacional responsables primarios de la seguridad y del orden público, elaborado con el fin de fortalecer y modernizar los mecanismos necesarios para garantizar los derechos humanos, en especial el derecho a una vida libre de violencia y criminalidad, la disminución de los niveles de delincuencia y el incremento de la calidad de vida de todos los habitantes del Ecuador. Actualmente dicho Plan ha empezado a aplicarse en los diferentes ámbitos de la seguridad pública. Finalmente indicamos que nuestra legislación contempla una reforma al Sistema de Rehabilitación Social, la Dirección Nacional, es la entidad responsable de la aplicación de procedimientos técnicos y actualizados de reinserción social a las personas privadas de su libertad, a través de la labor mancomunada con los Ministerios de Justicia y Derechos Humanos, Trabajo, Salud, Educación así como con la Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Policía Nacional, y otras instituciones públicas y privadas, como evidencia de una transformación de la concepción social enmarcada como política de estado del señor Presidente Constitucional de la República Economista Rafael Correa Delgado. En los últimos meses, se han logrado avances que propenden hacia la consecución del bienestar de los privados de libertad, uno de ellos es la adecuación y puesta en construcción de los nuevos Centros de Rehabilitación Social, por parte de la unidad transitoria para la construcción de los CRS del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. 5. Principales problemas del sistema de seguridad que resulta prioritario resolver.

5.1 Impunidad.- Como ya se comentó anteriormente el nivel de impunidad de los delitos, cualquiera sea la naturaleza de los mismos, en el Ecuador es alarmante. En parte, la impunidad se debe a que los testigos tienen temor a denunciar y a rendir testimonios. Casi todos los testigos y las víctimas temen por su propia vida. En particular en provincias del oriente ecuatoriano, pero de igual forma en Quito y el resto del País, las víctimas están seguras de que los actores armados los matarán si se llegan a enterar de que ellos habían denunciado sus casos. El temor tiene real fundamento. Muchos de los que hicieron denuncias a la policía o al fiscal sobre abusos han recibido amenazas de muerte y han sido intimidados para que guarden silencio. Como ya se dijo, muchos de los que han trabajado para sacar a la luz esos abusos han sido amenazados, y a algunos han sido asesinados. Los perpetradores también presionan a la policía, a la fiscalía y las autoridades judiciales, e incluso los amenazan de muerte. 5.2 Sicariato.- En el Ecuador, desafortunadamente, se puede contratar a un sicario por monto insignificantes como $20, los asesinos a sueldo son fáciles de encontrar; algunos publicitan sus “servicios” de manera abierta en Internet o están disponibles para “contratos” en lugares de encuentro, y muchos operan realmente con impunidad. Ha habido incrementos significativos en el número de asesinatos contratados durante los últimos tres años. Se estima que el 11-14% de homicidios (cerca de 450 muertes) en el Ecuador es cometido por sicarios, con la más alta incidencia en Guayas y Esmeraldas. 5.3 Precariedad en sistema de investigaciones de la Policía y la Fiscalía.- Si bien hay muchos policías y fiscales honestos y dedicados, los servicios de sus respectivas instituciones están atacados en importantes porcentajes por corrupción, vínculos con el narcotráfico y grupos de facto. La ineficiencia, falta de capacidad técnica y de capacitación, tiene base en la contratación de personal más sobre la base de amistades que por mérito propio, pese a concursos que se realizan periódicamente. En Sucumbíos, (oriente ecuatoriano, fronteriza con Colombia) aparece clara una falta generalizada de voluntad por parte de las autoridades provinciales. Se comprueba una limitada capacidad técnica para investigar eficazmente las muertes. El análisis balístico, por ejemplo, se introdujo apenas muy recientemente. Las autopsias en muchas zonas se realizan de manera precaria, y solo ahora, en este gobierno, se introdujo la capacidad técnica para realizar análisis de ADN en Quito. La falta de laboratorios legistas independientes también es un problema real, sobre todo cuando pueden estar involucrados en los abusos oficiales o funcionarios. En el oriente, en varias provincias, la Fiscalía cuenta solamente con un médico legista que trabajan parcialmente, por ello, las víctimas se ven obligadas a sufragar los gastos de los servicios legistas (aunque esto último, prohibido por la ley, es negado por las autoridades). El costo puede estar entre $40-$180, una suma exorbitante para la mayoría de las víctimas. Además de todo existen pruebas contundentes de informes médicos falsificados en casos que

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involucran a autoridades o personas con poder. 5.3 Tribunales.- Los tribunales y juzgados aparte de tener personal ineficiente y poco competente, se caracterizan por su lentitud a la hora de conocer casos y de pronunciar sentencias. Hay retrasos de varios años en la mayor parte de juicios por delitos. Un importante porcentaje de jueces en la periferia y aún en las ciudades importantes, se hallan expuestos están a sobornos y a presiones, particularmente en conexión con casos que involucren a funcionarios, al crimen organizado, a sicarios o a narcotraficantes y naturalmente, ceden a ellas, pues no existe castigo real o sanciones cuando se comprueban casos de cohecho a jueces. Con la reforma emprendida que ya ha sido expuesta, esperamos que se designen jueces a base real de méritos, capacidad y probidad.

6. Estadísticas.- A continuación presentamos los cuadros resumen de la violencia en el Ecuador, actualizada al mes de junio de 2010.

ESTADÍSTICAS DE DELITOS DE MAYOR CONNOTACIÓN SOCIAL NIVEL NACIONAL 6.1. DENUNCIAS DE DELITOS CONTRA LAS PERSONAS 6.1.1. Comportamiento evolutivo de denuncias por delitos a personas: Homicidios y Asesinatos, Robo a Personas

Elaborado por: Unidad de Ejecución Especializada-Dirección de Transparencia Fuente: Dirección General de Operaciones

6.2. DENUNCIAS DE DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD 6.2.1. Comportamiento evolutivo de denuncias por delitos contra la propiedad: Domicilios y Automotores

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6.3 Encuesta de victimización dentro del PLAN DE SEGURIDAD CIUDADANA Objetivos.- Determinar los niveles de victimización y la percepción de inseguridad que tiene la población ecuatoriana, a partir de una encuesta de hogares levantada en los cantones que contienen a las 23 capitales provinciales del Ecuador continental. El sondeo incluyó 8.496 hogares Resultados Generales: victimización El índice de victimización a personas fue de 12.7%, es decir, la encuesta evidencia que 12.7 de ecuatorianos de cada 100, sufrieron un robo personal con fuerza, sin fuerza y amenazas con distinta intensidad durante el último año.

Indice de Victimización de personas  NO  SI  TOTAL 

Grupos de edad  Número % por grupos 

de edad Número

% por grupos  de edad 

Número % por grupos 

de edad 

16 a 24 años  863.132  84  164.705 16  1.027.837  100 

25 a 39 años  1.128.626  85,8  186.121 14,2  1.314.747  100 

40 a 64 años  1.284.765  89,5  150.979 10,5  1.435.744  100 

65 en adelante  391.353  92,6  31.381  7,4  422.734  100 

No responde  9.883  100  0  9.883  100 

Total  3.677.759  87,3  533.186 12,7  4.210.945  100 

Dr. Fernando Bustamante Ponce PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE SOBERANÍA, INTEGRACIÓN, RELACIONES INTERNACIONALES Y SEGURIDAD INTEGRAL ASAMBLEA NACIONAL DEL ECUADOR