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Documento del
Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe n.° 72453-UY
DOCUMENTO DEL PROGRAMA
SOBRE UN
PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$260 MILLONES
EN FAVOR DE
LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
PARA EL
PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL
SECTOR PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL, CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO
8 de octubre de 2012
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
Unidad de Gestión de Argentina, Paraguay y Uruguay
Región de América Latina y el Caribe
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REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY AÑO FISCAL
1 de enero al 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente al 1 de octubre de 2012)
Unidad monetaria = Peso uruguayo (UR$)
US$1 US$20.80
PESOS Y MEDIDAS
Sistema métrico
SIGLAS Y ABREVIATURAS
AFAM Asignaciones familiares
AFAM PE Asignaciones Familiares Plan de Equidad
AGESIC Agencia del Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información
AIF Asociación Internacional de Fomento
BCU Banco Central de Uruguay
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
BPC Base de Prestaciones y Contribuciones
BPS Banco de Previsión Social
BSE Banco de Seguros del Estado
CIF Costo, Seguro y Flete (cost, insurance, freight)
DGI Dirección General Impositiva
EAP Estrategia de Alianza con el País
ECH Encuesta Continua de Hogares
Findex Índice Global de Inclusión Financiera
FMI Fondo Monetario Internacional
FOB Franco a bordo (free on board)
GEMLOC Fondo global de bonos en moneda local para los mercados emergentes
IADM Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral
IED Inversión Extranjera Directa
IFC Corporación Financiera Internacional
INB Ingreso Nacional Bruto
INE Instituto Nacional de Estadística
IPC Índice de Precios al Consumidor
IVA Impuesto al valor agregado
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIDES Ministerio de Desarrollo Social
MIGA Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
OPP Oficina de Planificación y Presupuesto
PANES Plan Nacional para la Emergencia Social
PATFI Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional
PEFA Gasto público y rendición de cuentas financieras
PIB Producto Interno Bruto
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPME Países Pobres Muy Endeudados
PSIA Análisis del impacto social y sobre la reducción de la pobreza
RUPE Registro Único de Proveedores del Estado
SEDLAC Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe
SIIAS Sistema Integrado de Información para el Área Social
SIIF Sistema Integrado de Información Financiera
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
SNIS Sistema Nacional Integrado de Salud
TUS Tarjeta Uruguay Social
Vicepresidente:
Directora de país:
Directores sectoriales:
Gerentes sectoriales:
Líderes sectoriales:
Gerentes de proyecto:
Hasan A. Tuluy
Penelope Brook
Rodrigo A. Chaves y Keith Hansen
Auguste Kouame y Mansoora Rashid
Zafer Mustafaoglu y Michele Gragnolati
Peter Siegenthaler y Rafael Rofman
iv
REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL SECTOR PÚBLICO Y LA
INCLUSIÓN SOCIAL
CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO
ÍNDICE
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA ................................................................................... v I. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................... 1 II. CONTEXTO NACIONAL .................................................................................................................. 2
A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN URUGUAY ...................................... 2 B. PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA ................. 6 C. POBREZA, DESIGUALDAD Y MOVILIDAD ECONÓMICA ................................................... 9
III. EL PROGRAMA GUBERNAMENTAL ........................................................................................... 13 IV. ASISTENCIA DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DEL GOBIERNO .................................... 23
A. VÍNCULO CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAÍS ............................................ 23 B. CONSULTAS ................................................................................................................................. 24 C. COLABORACIÓN CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y OTROS
DONANTES .................................................................................................................................... 24 D. RELACIÓN CON OPERACIONES DE OTROS BANCOS ......................................................... 25 E. LECCIONES APRENDIDAS ........................................................................................................ 27 F. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ................................................................................................. 27
V. PRÉSTAMO PROPUESTO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL SECTOR
PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL .................................................................................... 30 A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .......................................................................................... 30 B. ÁREAS DE POLÍTICA .................................................................................................................. 32
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN .................................................................................................. 37 A. IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA.................................................................................... 37 B. ASPECTOS AMBIENTALES ....................................................................................................... 38 C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN ....................................................................... 38 D. ASPECTOS FIDUCIARIOS .......................................................................................................... 39 E. DESEMBOLSO Y AUDITORÍA ................................................................................................... 40 F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DEL RIESGO ................................................................................... 40
ANEXO 1: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA .............................................................. 44 ANEXO 2: ANÁLISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL ................................................................. 49 ANEXO 3: PROGRESO EN ACCIONES DE POLÍTICA RESPALDADAS POR SERIES
ANTERIORES DE PRÉSTAMOS PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO Y ACCIONES
COMPLEMENTARIAS ............................................................................................................... 56 ANEXO 4: CARTA SOBRE POLÍTICA DE DESARROLLO .................................................................. 58 ANEXO 5: PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DE URUGUAY: MATRIZ DE
POLÍTICAS .................................................................................................................................. 66 ANEXO 6: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO ........................................................ 69 ANEXO 7: DATOS BÁSICOS SOBRE URUGUAY ................................................................................... 71 ANEXO 8: URUGUAY: OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO .......................................... 73 ANEXO 9: INCLUSIÓN FINANCIERA EN URUGUAY .......................................................................... 74
Este préstamo para políticas de desarrollo fue preparado por un equipo multisectorial dirigido por Peter Siegenthaler y
Rafael Rofman, y compuesto por Sylvia Albela Russo, Steen Byskov, Mariano Cortés, Mamadou Deme, Ivanna
Echegoyen, Francisco Lazzaro, Florencia Liporaci, Margaret Miller, Hannah Nielsen, Luis Pérez, Marta Riveira, Carlos
Rodríguez Castelán, Ana Carolina Saizar, María Pía Zanetti, Alejandro Solanot y Víctor Ordóñez.
v
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL
SECTOR PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL CON OPCIÓN DE GIRO
DIFERIDO
Prestatario República Oriental del Uruguay
Organismo de ejecución Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
Datos financieros Monto del préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF): US$260 millones.
Condiciones: Préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido,
diferencial variable, vinculado a compromiso, con un vencimiento final a 20.5
años, más un período de gracia de 15 años, reembolso en cuotas iguales, con todas
las opciones de conversión (moneda, interés y topes [caps], bandas [collars]), y
una comisión inicial estándar pagaderos por el prestatario con sus propios
recursos.
Tipo de operación Préstamo independiente para políticas de desarrollo con opción de giro diferido.
Principales esferas de
políticas El préstamo para políticas de desarrollo propuesto respalda las iniciativas de
reforma del Gobierno cuyo objetivo es:
a) Lograr una gestión más eficiente y estratégica de los recursos públicos.
b) Tornar las políticas sociales más eficaces para promover la inclusión social,
garantizar que los programas lleguen a quienes necesitan asistencia y generen
beneficios adecuados y sostenibles.
c) Incrementar la inclusión financiera al facilitar el acceso a los servicios
financieros, en particular para los pobres y vulnerables, y reducir la
informalidad.
Principales indicadores de
resultados
En noviembre de 2015 (tres años después de la fecha prevista de aprobación por
parte del Directorio)
a) Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos:
Resultados de ejecución presupuestaria presentados por lo menos para siete
áreas programáticas de todas las rendiciones de cuentas y en el nuevo
presupuesto a cinco años (2015-19).
Por lo menos 10 evaluaciones internas finalizadas, con acuerdos de mejora
del desempeño entre la Oficina de Planificación y Presupuesto (OPP) y las
unidades evaluadas.
Aumento de la proporción de pagos gubernamentales realizados por medio de
cuentas bancarias, del 82% en 2011 al 90% en 2015. Reducción de la
cantidad de cuentas bancarias del Gobierno central de 1900 en 2011 a 1400
en 2015.
Realización del 25% de las transacciones comerciales con factura electrónica
(a mediados de 2012, una sola empresa adoptó esa práctica).
b) Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión:
La información sobre beneficiarios de todos los grandes programas sociales
se gestiona por medio de una base de datos centralizada (Sistema Integrado
de Información para el Área Social, SIIAS) y accesible para todas las
instituciones participantes.
vi
Todos los programas de protección social del Ministerio de Desarrollo Social
(MIDES) se respaldan en registros de beneficiarios que se actualizan
periódicamente.
El Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) abarca por lo menos al 60%
de la población en 2015, en lugar del 47% al finalizar 2011.
c) Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad:
Mejoras sustanciales en los indicadores de acceso a servicios financieros en
2015, por ejemplo: (i) la proporción de receptores de asignaciones familiares
(AFAM) por tarjeta de débito es del 50% (en lugar del 0% de mediados de
2012); (ii) la cantidad de puntos de venta en el país aumenta un 80% (13.000
a mediados de 2012), y (iii) la cantidad de transacciones realizadas con
tarjeta de crédito aumenta de 2 millones al final de 2011 a 10 millones.
Objetivos de desarrollo
del programa y aportes a
la estrategia de alianza
con el país (EAP)
Esta operación apoya al Gobierno de Uruguay en la formulación y ejecución de
políticas orientadas a fortalecer la capacidad de recuperación y a mejorar las
oportunidades de los grupos pobres y vulnerables.
El préstamo propuesto se condice plenamente con la EAP del Grupo del Banco
Mundial para 2010-15. Respalda las reformas en dos de los cuatro pilares de la
EAP: (i) la gestión macroeconómica y del sector público, y (ii) la inclusión social
y la equidad.
Riesgos y mitigación del
riesgo
El programa al que contribuye la operación propuesta está sujeto a riesgos
económicos, políticos y de ejecución:
Riesgos económicos: la incertidumbre mundial redujo las perspectivas de
crecimiento y existen situaciones hipotéticas en las que las crisis del mercado
podrían incrementar la volatilidad y provocar perturbaciones externas
perjudiciales. Estas crisis podrían afectar a Uruguay a partir de la reducción de la
demanda externa y la caída de los precios de los productos básicos, la merma de
la inversión extranjera directa (IED) y el ingreso de carteras privadas a corto
plazo, y podrían generar dificultades para conseguir financiamiento externo y
reducir el espacio fiscal como consecuencia de una caída en la actividad
económica. En los últimos años, los niveles de deuda y su proporción denominada
en moneda extranjera se redujeron considerablemente, así como la dolarización
del sector bancario. De todos modos, permanece cierta exposición en esas áreas.
Esos riesgos se ven mitigados por: (i) una trayectoria de política fiscal prudente
durante los últimos años, (ii) una estrategia eficaz de gestión de la deuda que
redujo la necesidad de tomar préstamos y la proporción de deuda dolarizada, y
(iii) los esfuerzos sostenidos por mejorar la normativa y la supervisión del sistema
financiero. La recuperación del grado de inversión, en abril de 2012, refleja ese
progreso y constituye una ventaja para la estrategia actual de financiamiento. El
préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido es
parte de una estrategia financiera de precaución por medio de la cual el Gobierno
acumula reservas en moneda extranjera y fiscales con miras a salvaguardar el
gasto público esencial, sobre todo para los más vulnerables.
Riesgos políticos y sociales: las tensiones entre la presión por ampliar los
programas públicos y la necesidad de mantener una postura fiscal prudente
lograron controlarse en gran medida. Los riesgos de una interrupción de las
políticas macroeconómicas prudentes se ven mitigados por los esfuerzos del
Gobierno de generar un amplio apoyo para las reformas de políticas, lo que se
condice con la tradición de Uruguay de construir consensos. En los últimos años,
hubo cierta expansión fiscal; sin embargo, fue moderada y se centró en
prioridades clave. Además, se espera que los esfuerzos por incrementar la
vii
inclusión social y la asistencia a grupos vulnerables, como los beneficiarios del
programa de préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido,
neutralicen posibles tensiones sociales. El Gobierno está decidido a proteger el
gasto público esencial y el impulso de la reforma, aunque deba atravesar una
situación externa adversa.
Riesgos de ejecución: existen desafíos potenciales para ejecutar las reformas de
políticas que apoya este préstamo; por ejemplo, por parte de los grupos excluidos
de los programas de protección social, por la revisión de los registros de
beneficiarios. Ese riesgo se ve mitigado por la adopción gradual de estas medidas
y los esfuerzos del Gobierno por generar apoyo para las reformas de políticas que
respalde esta operación. Los riesgos relacionados con la capacidad humana e
institucional limitada para la ejecución de las reformas se mitigan con los avances
en la creación de capacidad de organismos clave de ejecución. Esos avances
cuentan con el apoyo de un financiamiento adicional recientemente aprobado para
el Préstamo de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Institucional (PATFI),
financiado por el Banco.
Número de identificación
de la operación
P131440
1
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO DEL BANCO INTERNACIONAL DE
RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO PARA UN PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO
PROPUESTO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL SECTOR
PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL, CON OPCIÓN DE GIRO DIFERIDO, EN
FAVOR DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
I. INTRODUCCIÓN
1. Este préstamo para políticas de desarrollo de US$260 millones se propone para
ser ejecutado como una única operación con opción de giro diferido. Eso responde a una
solicitud del Gobierno de Uruguay de incrementar el desembolso rápido y el financiamiento
contingente del Banco, para complementar una serie programática recientemente concluida de
dos préstamos para políticas de desarrollo. El segundo préstamo para políticas de desarrollo
de la serie fue aprobado por el Directorio en octubre de 20111, con opción de giro diferido,
que el Gobierno no utilizó por el momento. El incremento del monto disponible en forma de
una opción de giro diferido por medio de esta nueva operación es una parte importante de la
estrategia de financiamiento de precaución de las autoridades, que incluye garantizar
financiamiento contingente para asegurar el financiamiento a corto y mediano plazo, además
de la acumulación de reservas fiscales considerables. La meta última de esta estrategia es
salvaguardar el gasto público esencial y mantener el impulso de la reforma aun en caso de que
la incertidumbre económica externa actual perjudique a la economía de Uruguay.
2. El préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido
asiste al Gobierno en la formulación y ejecución de políticas orientadas a fortalecer la
capacidad de adaptación y a mejorar las oportunidades, especialmente de los grupos
pobres y vulnerables. Sin interrumpir sus esfuerzos de políticas por alcanzar su meta de
reducir considerablemente la pobreza y erradicar la extrema pobreza, las autoridades están
reorientando su atención a la proporción relativamente grande de uruguayos que salieron de la
pobreza en los últimos años. Ese grupo mejoró su situación pero permanece en una situación
vulnerable, a causa de su propensión a volver a caer en la pobreza en caso de una perturbación
adversa. Dada la vulnerabilidad de la economía de Uruguay al clima económico regional y
mundial actual, volátil e incierto, este préstamo se centra en medidas de reforma de políticas
orientadas a mejorar las condiciones de los grupos vulnerables.
3. El préstamo propuesto asiste a tres áreas de políticas del programa de reformas
del Gobierno. Estas áreas interrelacionadas de reforma son las más pertinentes para alcanzar
el objetivo de limitar los riesgos de un cambio económico y social e incrementar sus
oportunidades de verse beneficiados por la expansión económica en marcha. Son las
siguientes:
Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos.
Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión.
Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad.
1 Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo sobre el Sector Público, Competitividad
e Inclusión Social con Opción de Giro Diferido, informe n.º UY-61568.
2
II. CONTEXTO NACIONAL
A. ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN URUGUAY
4. Uruguay tuvo un fuerte desempeño macroeconómico en los últimos nueve años. El crecimiento del producto interno bruto (PIB) real promedió más del 5% anual en el período
que siguió a la crisis de la deuda de 2002. El año 2011 fue el noveno consecutivo de
crecimiento del PIB, uno de los períodos más largos de crecimiento ininterrumpido en la
historia del país. Las políticas macroeconómicas prudentes, las mejoras en áreas estructurales
y las condiciones externas favorables, como la vital demanda de sus principales productos de
exportación y la economía regional en auge, contribuyeron al sólido desempeño económico de
Uruguay y ayudaron a proteger la economía durante la crisis de 2008-09.
5. El crecimiento económico se mantuvo elevado en 2011, aunque fue inferior
respecto del año anterior. En el contexto de un clima internacional menos favorable,
caracterizado por la desaceleración del crecimiento de importantes socios comerciales, como
Brasil y China, y una mayor incertidumbre en la zona del euro, el crecimiento económico se
redujo al 5.7% en 2011 frente al 8.9% de 2010. Si bien se preveía una desaceleración para
2011, puesto que el PIB gradualmente se acerca a los niveles de crecimiento a largo plazo, el
resultado fue más bajo de lo previsto. El motivo principal fue una mayor desaceleración en el
último trimestre de 2011, que en parte puede atribuirse a una sequía que redujo la generación
de energía hidroeléctrica y a la interrupción transitoria de la actividad en una refinería de
petróleo de propiedad del Estado y en la pastera más grande del país.
6. El consumo privado es el mayor impulso de la economía. Al igual que en años
anteriores, a excepción de 2009, cuando el crecimiento del PIB se veía impulsado por el
sector externo, el consumo privado fue el factor principal de crecimiento económico. el
consumo privado creció el 7.6% en términos reales en 2011, lo que representa 6.1 puntos
porcentuales del crecimiento total. La inversión interna bruta, respaldada en niveles todavía
altos de IED (el 4.7% del PIB en 2011), creció un 7% y fue la explicación del crecimiento del
PIB en 1.4 puntos porcentuales. Como en años anteriores, el aporte del sector externo fue
negativo: redujo el crecimiento del PIB en 2.1 puntos porcentuales.
7. Las presiones inflacionarias son un problema recurrente para la economía. Si
bien los precios lograron estabilizarse en la década de 1990, las fuertes presiones
inflacionarias, entre ellas el aumento de los precios internacionales de los productos básicos,
una fuerte demanda interna y las restricciones en la oferta de ciertos bienes, generaron un
aumento de la inflación según el índice de precios al consumidor (IPC) (al final del período)
del 6.9% en 2010 al 8.6% en 2011. Las presiones inflacionarias se redujeron ligeramente en
2012, y la inflación del IPC llegó al 7.5% en los 12 meses que culminaron en julio de 2012,
pero permaneció considerablemente por sobre el rango meta fijado por la autoridad monetaria
(del 4% al 6%). Desde principios de 2011, el Banco Central incrementó cuatro veces la tasa
de la política monetaria (del 6.5% en marzo de 2011 al 9.0% en septiembre de 2012) para
contener la inflación y alinear las expectativas al rango oficial de meta de inflación. Sin
embargo, puesto que la inflación fue mayor que la meta en los últimos años, la tasa
inflacionaria se mantuvo relativamente estable.
3
Cuadro 1. Uruguay: Indicadores macroeconómicos seleccionados
(en porcentaje, a menos que se indique lo contrario) Proyectado 2007 2008 2009 2010 2011 2012p 2013p 2014p 2015p 2016p
Cuentas nacionales
Crecimiento del PIB real (%) 6,5 7,2 2,4 8,9 5,7 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0
PIB (en US$ miles de millones) 23,4 30,4 30,5 39,4 46,7 49,0 51,7 54,7 57,9 61,3
Sector externo
Saldo en cuenta corriente (% del PIB) -0.9 -5,7 -1,5 -2,2 -3,1 -4,7 -4,9 -2,8 -3,0 -2,6
Exportación de bienes y servicios
(volumen, variación %) 4,8 8,5 5,7 6,0 5,8 4,7 9,3 11,4 7,6 7,5 Importación de bienes y servicios
(volumen, variación %) 5,9 24,4 -6,8 14,4 11,2 8,8 8,4 1,6 5,9 5,9
Balanza comercial (% del PIB, con servicios) 0.7 -3,2 1,4 1,3 0,0 -1,1 -1,0 0,9 0,8 1,2
Precios
IPC (variación %, promedio período) 8,1 7,9 7,1 6,7 8,1 7,9 7,2 6,6 6,5 5,8
Tipo de cambio (promedio) 23,5 20,9 22,6 20,1 19,3 -- -- -- -- --
Términos de intercambio de
mercancías (2000=100) 88,7 94,1 96,9 100,0 100,9 -- -- -- -- --
Mercado laboral (%) Desempleo (INE) 1/ 9,2 7,7 7,3 6,8 6,0 -- -- -- -- --
Fiscal (% del PIB)
Saldo primario (deficit (-)/superávit (+)) 3.6 1,4 1,2 1,9 2,0 0,9 1,4 1,5 1,7 1,6 Ingresos 2/ 26,2 26,0 27,3 27,5 27,8 28,2 28,8 29,2 29,6 29,6
Superávit primario corriente de
empresas públicas 2,4 0,9 1,5 2,3 1,1 0,7 1,7 1,8 1,8 1,8 Gastos corrientes 2/ 22,4 22,4 24,4 24,5 24,3 25,2 26,0 26,7 26,8 26,9
Inversión pública 2,9 3,3 3,5 3,6 2,7 2,8 3,2 3,0 3,0 3,0 Superávit primario corriente del BCU,
Banco de Seguros del Estado (BSE) y
Gobiernos locales 0.3 0,3 0,4 0,3 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Pagos de interés 3,6 2,9 2,9 3,0 2,9 2,6 2,9 2,6 2,6 2,5
Saldo fiscal global
(déficit (-)/superávit (+)) 0.0 -1,6 -1,7 -1,1 -0,9 -1,7 -1,5 -1,1 -0,9 -0,9
Ahorro e inversión (% del PIB)
Inversión interna bruta 19,5 23,2 19,5 18,6 19,4 20,8 21,0 21,4 21,7 22,0
Ahorro nacional bruto 18,6 17,5 18,1 16,4 16,3 16,0 16,1 18,6 18,7 19,4 Ahorro extranjero 0,9 5,7 1,5 2,2 3,1 4,7 4,9 2,8 3,0 2,6
Endeudamiento (% del PIB)
Deuda bruta del sector público 69,7 54,4 71,8 58,2 55,9 52,0 48,9 45,9 42,9 41,0 de la cual deuda externa (bruta) 47,3 35,4 41,9 32,5 30,1 33,5 34,0 33,4 32,7 32,0
Fuente: Banco Central de Uruguay (BCU), Ministerio de Economía y Finanzas, Instituto Nacional de
Estadística (INE), Fondo Monetario Internacional (FMI), Comisión Económica para América Latina y
estimaciones del personal del Banco Mundial.
1/ Incluye a las ciudades pequeñas (menos de 5000 habitantes). Promedio del período.
2/ Gobierno central y Banco de Previsión Social (BPS).
La relación entre deuda pública y PIB se calcula utilizando el tipo de cambio del final del período.
“--” se refiere a datos que no están disponibles.
8. El peso uruguayo se apreció en 2011, pero la tendencia se revirtió en la primera
mitad de 2012. Durante los primeros ocho meses de 2011, el tipo de cambio nominal se
apreció considerablemente (10% entre agosto de 2010 y agosto de 2011). Desde septiembre,
el peso uruguayo mantuvo la tendencia alcista pero a un ritmo mucho más bajo (en diciembre
de 2011, la moneda se apreció apenas un 0.1%)2. Durante la primera mitad de 2012, la
tendencia de apreciación se revirtió a causa del aumento de la volatilidad del mercado y la
2 El último informe del Artículo IV del FMI, de diciembre de 2011, observó que el tipo de cambio real se adecua
en líneas generales a las variables fundamentales de la economía y que la tendencia a la apreciación observada
entonces se basaba en la productividad y los aumentos de precios del sector transable.
4
incertidumbre a nivel mundial, que dio como resultado una huida hacia la calidad, y el tipo de
cambio nominal se depreció un 18.1% en los 12 meses que culminaron en julio de 2012.
Gráfico 1. Aporte de Uruguay al crecimiento por componentes de demanda e ingresos de IED
El consumo volvió a ser el motor principal de
crecimiento del PIB
Los ingresos de IED siguen impulsando la inversión
Fuente: BCU y estimaciones del personal del Banco Mundial.
Gráfico 2. Uruguay: Tipo de cambio y precios nominales y reales
La competitividad externa por precios se redujo en 2011
La inflación del IPC bajó ligeramente a principios de
2012, pero se mantiene por encima del rango meta
Fuente: BCU e INE.
9. Los resultados fiscales de 2011 fueron mejores que lo previsto. El déficit fiscal
bajó del 1.1% del PIB en 2010 al 0.9% del PIB en 2011, un desempeño que superó la meta
oficial fijada por la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de
2010, del 1.1% del PIB. El gasto público creció menos que el ingreso, y la inversión se redujo
del 3.6% al 2.7% del PIB. El superávit primario de las empresas estatales, uno de los
componentes del ingreso del sector público no financiero, fluctuó considerablemente, sobre
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Consumo privado Consumo del Gobierno
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jul-
11
ene
-12
jul-
12
Po
rce
nta
je
Inflación del IPC (contra año…Inflación de los alimentos (contra…
5
todo a causa de condiciones climáticas adversas y de un aumento en los costos de
financiamiento de la generación de energía.
Gráfico 3. Uruguay: Indicadores de desempeño fiscal (porcentaje del PIB)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas y BCU.
10. El déficit en cuenta corriente se amplió en 2011. El déficit en cuenta corriente
aumentó del 2.2% del PIB en 2010 al 3.1% del PIB en 2011. El aumento se debió
fundamentalmente al incremento del déficit en el comercio de bienes, que no pudo
compensarse con un aumento en el superávit del comercio de servicios. Ese incremento del
déficit en el comercio de bienes puede atribuirse a una combinación de reducción de las
exportaciones en ciertos sectores, como los de la carne, la soja y la madera, y aumento de las
importaciones de bienes de capital por la construcción de la pastera de Montes del Plata. La
importación de bienes de capital representó el 15% de la importación total (costo, seguro y
flete, CIF) en 2011. Como consecuencia, la balanza comercial cayó de un superávit de
US$497 millones a un déficit de US$2.8 millones. Importantes ingresos de capital, que
alcanzaron el 7.3% del PIB, superaron el déficit en cuenta corriente y generaron un aumento
de US$2564 millones en las reservas en moneda extranjera. Los ingresos en concepto de IED
permanecieron relativamente estables, en US$2191 millones en 2011, frente a los US$2.483
de 2010. Uruguay figura en el tercer lugar en América del Sur en ingresos por IED, que en su
caso ascendieron al 5.8% del PIB en 2010 frente al promedio del 2.4% del PIB de América
Latina y el Caribe.3
11. La dinámica de la deuda siguió mejorando en 2011. La relación entre deuda pública
y PIB mantuvo su tendencia a la baja y se redujo del 58.2% del PIB en diciembre 2010 al
55.9% del PIB en diciembre de 2011. Además, el perfil de la deuda mejoró notablemente, lo
que hizo mermar los principales riesgos asociados a la deuda. La proporción de deuda
denominada en moneda extranjera se redujo del 56.3% en diciembre de 2010 al 48.2% en
diciembre de 2011, mientras que la proporción de deuda con un período restante de cinco
años o más hasta su vencimiento se incrementó del 56.2% al 57.4% de la deuda total en el
3 Los datos de la IED de 2011 aún no están disponibles sistemáticamente para toda la región.
-2
-1
0
1
2
3
4
-20
-10
0
10
20
30
40
2007 2008 2009 2010 2011
Saldo primario del sector público (derecha)Saldo general del sector público (derecha)Recaudación del sector público no financiero
6
mismo período. El riesgo de la tasa de interés también se redujo en 2011, y la proporción de
instrumentos a tasa fija creció del 81.9% del total en diciembre de 2010 al 84.1% del total en
diciembre de 2011. Más aún, la relación entre la deuda pública neta y el PIB bajó del 31.2%
en diciembre de 2010 al 28.2% en diciembre de 2011 y al 26.9% al final del primer trimestre
de 2012. Esas mejoras significativas en la dinámica de la deuda fueron reconocidas con la
recuperación del grado de inversión en abril de 2012.
Gráfico 4. Uruguay: Perfil de la deuda del sector público
Fuente: BCU, INE y estimaciones del personal del Banco Mundial.
Nota: La deuda pública se define como la deuda total del sector público y del Banco Central, a menos que se indique lo
contrario.
B. PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA
DEUDA
Perspectivas de crecimiento a mediano plazo
12. Se espera que el crecimiento se desacelere a un nivel moderado a mediano plazo. Se proyecta un crecimiento sostenido pero más lento a causa del difícil clima económico
internacional y del retorno previsto a la tasa estimada de crecimiento potencial. Se espera que
la demanda interna siga siendo el motor principal del crecimiento económico, sobre todo
atribuible al consumo privado. Se prevé que la inversión se mantenga fuerte, con el respaldo
de importantes ingresos por IED. Como en años anteriores, se proyecta que las exportaciones
netas realicen un aporte negativo al crecimiento, sobre todo en 2012 y 2013. Se proyecta que
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011%
de
l PIB
Mill
on
es
de
US$
Deuda bruta Deuda neta
0 20 40 60 80 100
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Dólar de los Estados Unidos
60
65
70
75
80
85
90
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
% d
e la
de
ud
a b
ruta
to
tal
Deuda a tasa fija (% del total)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
% d
e la
deu
da b
ruta
to
tal
1 año o menos 1 año a 5 años(*) Vencimiento restante
7
la inflación según el IPC comience a bajar en 2013, fundamentalmente por la desaceleración
que se prevé en la actividad económica, y para acercarse gradualmente al rango meta (de entre
el 4% y el 6%) establecida por la autoridad monetaria para entonces.
13. Es probable que el déficit en cuenta corriente se incremente en 2012 y 2013, pero
se espera que luego mejore gradualmente a mediano plazo. Se prevé que la importación
crecerá más rápido que la exportación en 2012, gracias a una demanda interna sostenida, lo
que perjudicaría la balanza comercial. Sin embargo, se espera que, a mediano plazo, la tasa de
crecimiento de la importación, acelerada en parte por las importaciones de bienes de capital
para el proyecto de pastera de Montes del Plata, comience a bajar a medida que el crecimiento
económico se estabilice en tasas más bajas y la etapa de construcción llegue a su fin. Además,
se prevé que la exportación se acelerará a partir de 2013, en gran medida gracias a un mejor
desempeño de los asociados comerciales más importantes y a grandes exportaciones de
productos de relevantes proyectos de inversión extranjera que se están poniendo en marcha,
principalmente la pastera de Montes del Plata, cuyas exportaciones se espera que ascenderán a
los US$700 millones anuales. En consecuencia, se estima que la balanza comercial se
recupere lentamente a mediano plazo. Dados los grandes ingresos de capital, se espera que los
pagos de servicios de factor externo sean un componente importante de la cuenta corriente.
14. Se prevé que el déficit fiscal se profundice en 2012, pero que se reduzca
gradualmente a partir de 2013. El deterioro de 2012 se debe a una combinación de menor
superávit primario de las empresas estatales a causa de condiciones climáticas adversas, y de
aumento del gasto por pensiones y transferencias. A partir de 2013, se espera que el superávit
primario comience a mejorar gradualmente. Combinado con pagos de interés relativamente
estables, eso dará como resultado una reducción del déficit fiscal global del 1.5% del PIB en
2013 al 0.9% del PIB en 2016.
15. El sistema bancario es pequeño y estable, pero el crédito para el sector privado es
modesto. El sistema financiero se centra en los bancos, que tienen más del 90% de los
activos. En los últimos años, gracias a las condiciones macroeconómicas favorables del país y
a los bajos retornos sobre los activos extranjeros, los bancos fueron expandiendo el crédito
para el sector privado local. No obstante, el crédito se mantendrá en un modesto nivel de
24.5% del PIB al final de 2011, un porcentaje bastante menor al de otros países de la región
con un nivel de ingreso similar. Alrededor de la mitad de ese crédito se denomina en dólares.
Un banco estatal constituye el 41% del sistema bancario, y los tres bancos privados más
grandes (todos ellos extranjeros), otro 33%.
16. Si bien la capitalización del sistema está mejorando, la rentabilidad de los bancos
privados sigue siendo motivo de preocupación. El coeficiente de solvencia subió casi 2
puntos porcentuales en 2011 y llegó al 15.6% al final del año. Sin embargo, si bien los dos
bancos públicos publicaron un rendimiento sobre el capital (ROE)4 de más del 16%, los
bancos privados (en su conjunto) publicaron pérdidas de 1.5%. La causa son los elevados
costos operativos y un retorno muy bajo sobre sus tenencias en activos extranjeros, aún
considerables. La calidad de los préstamos se mantuvo sólida en 2011: el coeficiente de
préstamos improductivos fue del 1.3% (si se excluye el Banco Hipotecario del Uruguay,
4 El rendimiento sobre el capital es el coeficiente de utilidad neta sobre el patrimonio del accionista, y mide la
rentabilidad de una empresa indicando en qué medida los fondos de los accionistas generan ganancias.
8
estatal; si se lo incluye, el coeficiente asciende al 2.7%). Las reservas contracíclicas por
préstamos incobrables adoptadas hace más de una década permiten absorber las pérdidas
crediticias (las reservas triplican el monto de los préstamos improductivos).
17. La economía es vulnerable a perturbaciones relacionadas con la dependencia de
Uruguay con Argentina y Brasil, sus principales socios comerciales, y con cambios en los
precios de los productos básicos y en el ingreso de IED generados por una crisis en la
zona del euro que podría prolongarse5. Una desaceleración brusca de la economía en
Argentina y un crecimiento más lento en Brasil podrían afectar considerablemente a la
economía uruguaya. Hasta ahora, el ingreso de IED es un motor importante de crecimiento
económico y, si ese flujo se revirtiera por cambios en las condiciones externas provocados por
la crisis de la zona del euro, el desempeño económico de Uruguay podría verse muy
perjudicado.
Análisis de sostenibilidad de la deuda
18. El análisis de sostenibilidad indica que la trayectoria de la deuda pública está
mejorando. Con supuestos conservadores, se proyecta que la relación entre deuda pública y
PIB (en términos brutos) bajará al 41% de aquí a 2016. El impacto de perturbaciones
negativas simuladas se condice con el perfil de la deuda de Uruguay: mientras que un
aumento en la tasa de interés real tiene un efecto limitado en la deuda pública, una
perturbación cambiaria provocaría un pico elevado en la deuda, pero la proporción de deuda
caería en lo sucesivo. Por lo tanto, la sostenibilidad de la deuda pública no es motivo de
preocupación a corto ni mediano plazo en una hipótesis de referencia.
19. La necesidad de financiamiento bruto parece manejable y se reduce a mediano
plazo. Se espera que la necesidad de financiamiento bruto de Uruguay llegue a los US$5600
millones en 2012 y que luego se reduzca a US$2900 millones en 2015, sobre todo por una
caída en el servicio de la deuda. En el marco de su estrategia financiera, se aseguraron niveles
considerables de financiamiento contingente a bajo interés de instituciones financieras
multilaterales, con fondos del Banco Mundial (préstamo para políticas de desarrollo con
opción de giro diferido por US$260 millones en el año 2011), el Fondo Latinoamericano de
Reservas (US$470 millones) y la Corporación Andina de Fomento (US$400 millones como
línea de crédito contingente).
5 Los riesgos y las estrategias de mitigación se analizan con más detalle en la sección de riesgos.
9
Cuadro 2. Uruguay: Necesidad total de financiamiento para el sector público, 2011-15*
Proyecciones
2011 2012 2013 2014 2015
Necesidad financiamiento bruto (porcentaje PIB) 1/ 10,2 11,5 7,0 5,1 5,0
Saldo primario (déficit [-]/superávit [+]) (porcentaje PIB) 2/ 2,0 0,9 1,4 1,5 1,7
Interés 2,9 2,6 2,9 2,6 2,6
Amortización 9,2 9,8 5,5 3,9 4,1
Necesidad de financiamiento bruto (US$ millones) 1/ 4742 5620 3609 2765 2901
Saldo primario (déficit [-]/superávit [+]) (US$ millones) 2/ 922 460 722 806 956
Servicio de la deuda (US$ millones) 5664 6080 4331 3571 3857
Interés 1356 1283 1502 1421 1479
Amortización 4308 4798 2829 2150 2378
Partidas informativas:
Supuesto de crecimiento del PIB real 5,7 4,2 4,1 4,0 4,0
PIB nominal (US$ millones) 46 710 48 990 51 724 54 726 57 903
Fuente: BCU, Ministerio de Economía y Finanzas y estimaciones del personal del Banco Mundial. * Proyecciones del personal del Banco Mundial, excepto en el caso de las proyecciones de amortización del sector público,
que son las publicadas por el MEF para el primer semestre de 2012 y las publicadas por el BCU en marzo de 2012 para el
segundo semestre de 2012, que se ajustaron para el resto del período sobre la base de las necesidades de financiamiento de
años anteriores. Suele realizarse un análisis de sostenibilidad de la deuda para la deuda bruta. 1/ Se define como el saldo global más la amortización de todo el sector público. 2/ Saldo primario de todo el sector público (sector público no financiero y Banco Central).
20. En resumen, el marco de la política macroeconómica de Uruguay se considera
adecuado para este préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro
diferido. Existe una decisión férrea de mantener una política fiscal y macroeconómica
prudente y de adherir a políticas monetarias y cambiarias que contribuyan a la estabilidad
macroeconómica y financiera. Uruguay es vulnerable a las perturbaciones externas en un
entorno económico incierto a nivel regional y mundial, pero cuenta con estrategias de
mitigación concretas para proteger la economía en caso de que se materialicen situaciones
hipotéticas negativas.
C. POBREZA, DESIGUALDAD Y MOVILIDAD ECONÓMICA
21. La crisis económica de principios de la década de 2000 tuvo efectos perjudiciales
y duraderos en el bienestar de la población. Uruguay siempre fue uno de los países de
América Latina y el Caribe con menor incidencia de pobreza y desigualdad, pero los efectos
de la crisis fueron sustanciales y afectaron a muchos de los indicadores sociales, entre ellos la
pobreza, la desigualdad, el desempleo, la informalidad laboral y la movilidad económica. La
mayoría de esos indicadores comenzaron a recuperarse recién después de 2004, con la
recuperación económica en marcha y la ejecución de nuevas políticas sociales.
22. La incidencia de la pobreza y la extrema pobreza crecieron a un ritmo acelerado
a principios de la década de 2000 y comenzaron a reducirse después de 2004. Los datos
oficiales disponibles indican que en 2004 la tasa de pobreza moderada era de casi el 40%,
mientras que la de la extrema pobreza era del 4.7% (véase gráfico 5). Esos porcentajes eran
considerablemente más altos que los registrados durante la década de 1990. La tendencia
alcista de las tasas de pobreza observadas a principios de los años 2000 se revirtió entre 2004
10
y 2005, primero a un ritmo lento y, en los últimos años, con mayor velocidad. En 2011 apenas
el 13.7% de la población vivía con un ingreso per cápita menor que el de la línea de pobreza,
alrededor de un tercio de la tasa de los siete años previos. La reducción de la extrema pobreza
fue aún más drástica en términos relativos, puesto que la tasa cayó aproximadamente el 0.5%,
menos de un sexto del porcentaje del mismo período.
Gráfico 5. Evolución de la tasa de pobreza, 2002-11
Fuente: INE.
Nota: Las cifras de 2002-05 (la línea de puntos) no son comparables con las series 2006-11
(línea continua), puesto que la Encuesta Continua de Hogares (ECH) solo representaba las
zonas urbanas en 2005, y cobró representatividad nacional recién a partir de 2006.
23. También la desigualdad creció como consecuencia de la crisis de 2002, pero se
redujo considerablemente a partir de 2007. En Uruguay, la desigualdad del ingreso,
medida por el coeficiente de Gini, creció sistemáticamente desde principios de la década de
1990, cuando se acercó a los 41 puntos. La reducción de las ganancias laborales en los
hogares más pobres y la falta de una red social eficaz para asistirlos resultó en una rápida
profundización de la desigualdad del ingreso. En 2004, el coeficiente de Gini era de 44.0. A
pesar de la veloz recuperación que comenzó a partir de 2004, la desigualdad del ingreso
siguió creciendo y alcanzó el máximo histórico en 2007. Desde entonces, sin embargo, se
registra una mejora constante y sensible (véase gráfico 6). Esa mejora coincidió con el
lanzamiento de un nuevo programa de AFAM (véase la descripción de las políticas de
transferencias sociales en el punto III), que, junto con un aumento general del ingreso, se
considera uno de los factores principales del cambio de tendencia de la desigualdad del
ingreso. La última observación disponible corresponde a 2011, cuando el coeficiente cayó a
40.1.
2.7 3.2 2 1.6 1.1 0.5 2.3 3.1
4.7 3.9 2.7
34.4
30.5
22.4 20.9 18.6
13.7
35.2
39.4 39.9 36.6
34.4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
% o
f p
op
ula
tio
n
Total Only Urban
Poverty
Extreme Poverty
11
Gráfico 6. Evolución del coeficiente de Gini del ingreso, 2002-11
Fuente: Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC), 2012.
Nota: Las cifras de 2000-05 (la línea de puntos) no son comparables con las series 2006-10 (línea
continua), puesto que la ECH solo representaba las zonas urbanas en 2005, y cobró
representatividad nacional recién a partir de 2006.
24. Las tendencias del mercado laboral son similares a las de la pobreza, dado que el
ingreso laboral es el componente principal del ingreso de los hogares. El desempleo creció
durante gran parte de la década de 1990 y alcanzó un nivel máximo del 16.9% en 2002. El
problema era aún más grave porque, entre los que lograron seguir trabajando durante la crisis,
también creció la informalidad laboral (definida como los puestos de trabajo sin protección de
la seguridad social), de menos del 40% a principios de la década de 1990 a un máximo del
42.7% en 2004. La situación comenzó a mejorar considerablemente recién después de 2004.
El desempleo cayó con rapidez y, a partir de 2011, se mantuvo en su nivel más bajo en 20
años (6%), y la informalidad también se redujo gracias a las mejoras en las condiciones
macroeconómicas y a un mayor cumplimiento de los aportes para la seguridad social. En
2010, menos del 30% de quienes tenían trabajo carecía de cobertura de seguridad social. Esas
dos tendencias combinadas generaron una mejora drástica y evidente en el desempeño del
mercado laboral desde mediados de la década de 2000: mientras que en 2003 solo el 48% de
quienes tenían trabajo o querían trabajar tenían un empleo con cobertura de seguridad social,
el porcentaje subió al 66% siete años después.
25. En la última década, se observaron dos tendencias diferentes de la movilidad
social: la movilidad descendente fue más persistente en la primera mitad de los años
2000; en la segunda mitad, se observó una fuerte movilidad ascendente
intrageneracional. Las estimaciones de la movilidad económica en Uruguay muestran dos
tendencias claramente diferenciadas en la última década, como se observa en el cuadro 3:
Entre 2000 y 2005 hubo una mayor movilidad descendente que ascendente: el 96% de
las personas cuya situación económica se modificó en ese período (23.2%) empeoró su
situación (cayó en la pobreza o dejó de pertenecer a la clase media).
Desde 2006, la tendencia se revirtió sustancialmente: casi todas las personas cuya
situación económica se modificó experimentaron una mejora en su situación. El 60%
de los pobres se tornaron “vulnerables” y el 40% de los “vulnerables” ingresaron en la
“clase media”, sin que se observara una movilidad descendente significativa6.
6 Un informe reciente del Banco Mundial sobre movilidad económica en América Latina define tres grupos
económicos: los pobres (cuyo ingreso es menor a US$4 en términos de paridad del poder adquisitivo [PPA]
43.5 43.3 44.0
42.7
44.6 44.6 44.9
42.4 43.2
42.1
40.1
38
40
42
44
46
48
50
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Gin
i Co
eff
icie
nt
12
Gráfico 7. Evolución del desempleo y la informalidad laboral, 1989-2011
Fuente: SEDLAC, INE, y Rofman y Oliveri.
Nota: Las cifras de 2000-05 (la línea de puntos) no son comparables con las series 2006-11 (línea continua),
puesto que la ECH solo representaba las zonas urbanas en 2005, y cobró representatividad a nivel nacional recién
a partir de 2006.
Cuadro 3. Movilidad intrageneracional del ingreso en Uruguay, 2000-05 y 2005-09 Circa 2005 Total Circa 2009 Total
Pobres Vulne- rables
Clase media
Pobres Vulne-rables
Clase media
Circa 2000
Pobres 13,00 0,23 0,07 13,30 Circa 2005
Pobres 8,74 12,37 0,03 21,14
Vulnerables 8,62 26,36 0,55 35,53 Vulnerables 0,01 24,66 17,60 42,27
Clase media 0,02 13,82 37,33 51,16 Clase media 0,00 0,01 36,58 36,59
Total 21,54 40,41 37,94 100 Total 8,75 37,04 54,21 100
Fuente: Cálculos propios con datos de la ECH, Banco Mundial y el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y
Sociales de la Universidad de La Plata, 2012.
Nota: Para este análisis, se define a las personas como “pobres” cuando su ingreso per cápita es menor a US$4/día,
“vulnerables” cuando su ingreso per cápita es de entre US$4 y US$10 por día y de “clase media” cuando su ingreso per cápita
es superior a US$10 por día (todas las cifras están en precios internacionales en US$ PPA de 2005).
26. A pesar de los importantes avances en la reducción de la pobreza y la movilidad
social ascendente en los últimos años, un segmento considerable de la población aún está
en riesgo de caer en la pobreza o de no pertenecer a la clase media. Las estimaciones de la
diarios), los “vulnerables” (entre US$4 y US$10 PPA diarios) y los que conforman la “clase media” (superior a
US$10 PPA diarios). En este contexto, una medida de la movilidad intrageneracional es la proporción de la
población total que cambió de clase (la suma de las celdas que no pertenecen a la diagonal principal de la matriz
del cuadro 3).
11 09
08 07 07 06 08 09 09 09 08 09 10
12 11 10
11 14
15 17 17
13 12 11
33 32 30 30 29
39 40 40 40 40 41 42 42 42 41 40 40 42 43
37
33
0
10
20
30
40
50
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
% d
e d
eso
cup
ado
s Informalidad laboral
Tasa de desempleo
11 09
08 07 07 06 08 09 09 09 08 09 10
12 11 10
11 14
15 17 17
13 12 11
33 32 30 30 29
39 40 40 40 40 41 42 42 42 41 40 40 42 43
37
33
0
10
20
30
40
50
19
…
19
…
19
…
19
…
19
…
19
…
19
…
19
…
19
…
19
…
19
…
20
…
20
…
20
…
20
…
20
…
20
…
20
…
20
…
20
…
20
…
20
…
20
…%
de
em
ple
ado
s
Informalidad laboral
Tasa de desempleo
13
movilidad del ingreso en el período 2006-09 parecen indicar que la mayoría de quienes
salieron de la pobreza estaban cerca de la línea de pobreza en 2006 y en 2009 estaban justo
por sobre esta, con un ingreso medio de alrededor de US$5 diarios a paridad de poder
adquisitivo (PPA). Muy pocos de esos hogares cruzaron el umbral de la clase media. Del
mismo modo, la mayoría de quienes lograron ingresar en la clase media en ese período ya
estaban cerca de su umbral en 2006. Habiéndolo cruzado en 2011, tienen un ingreso medio
cercano a los US$13 PPA diarios, apenas por encima de la línea de ingreso de la clase media.
En suma, la mayoría de los hogares que salieron de la pobreza en los últimos años solo
experimentaron una mejoría modesta en su bienestar, que no les permitió ingresar en la clase
media, y, por lo tanto, están en riesgo de volver a caer en la pobreza. Esto significa que el
Gobierno enfrenta también el desafío de identificar ese segmento de la población y protegerlo
eficazmente de posibles impactos adversos.
III. EL PROGRAMA GUBERNAMENTAL
27. El objetivo global del Gobierno de coalición liderado por el presidente Mujica,
que asumió en marzo de 2010, es reducir la pobreza y la vulnerabilidad económica y
social. Se hace hincapié en el fortalecimiento y la ampliación de los programas de protección
social, educativos y de salud, así como de seguridad pública. El Gobierno considera que
continuar con la reducción de la vulnerabilidad macroeconómica y sostener el crecimiento
económico es una parte esencial de su agenda y, por lo tanto, asumió el firme compromiso de
mantener las sólidas políticas fiscales y económicas del Gobierno anterior.
28. Las prioridades estratégicas del Gobierno se formulan en torno del presupuesto
nacional 2010-14, el período del mandato del Gobierno actual. Todos los años, esas
prioridades se confirman o ajustan en la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución
Presupuestal. Una reforma importante del presupuesto quinquenal actual es su presentación en
formato programático. La elección de siete áreas programáticas prioritarias, cuyo avance se
revisará en la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal en relación
con los objetivos y metas específicos, revelan su importancia estratégica: educación, salud,
vivienda, infraestructura, desarrollo productivo, seguridad pública y protección social.
29. Se realiza un mayor esfuerzo por reducir la vulnerabilidad social y generar
oportunidades de crecimiento para los grupos vulnerables, así como en consolidar los
avances en la reducción de la vulnerabilidad macroeconómica a las perturbaciones
externas. En primer lugar, el Gobierno reforzó reformas estructurales que apuntan a adecuar
la asignación de recursos públicos a las prioridades establecidas y a hacer de ellos un uso más
eficiente. En segundo lugar, se hace mucho hincapié en seguir ampliando los programas
sociales, como los de protección social y cobertura del seguro de salud, y en mejorar su
eficacia y eficiencia, por ejemplo, por medio de una mejora en la focalización. En tercer lugar,
se presta más atención a propiciar una participación más amplia en la expansión económica en
curso, sobre todo en los grupos vulnerables. El aumento de la inclusión financiera y la
formalización de la economía son elementos importantes de esta última estrategia. A
continuación, se describen con más detalle estas tres áreas de reforma, que corresponden a los
tres pilares del programa asistido por el préstamo para políticas de desarrollo con opción de
giro diferido.
14
Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos
30. Se está ejecutando un amplio programa de reformas para mejorar la gestión de
los recursos públicos a fin de lograr un mayor impacto en objetivos clave de políticas. El
objetivo principal es garantizar que los recursos públicos se asignen a áreas prioritarias y se
utilicen con más eficiencia. Se trata de algo de particular importancia para los programas
sociales, cuya asignación presupuestaria se incrementó considerablemente en los últimos
años. El programa de reforma contiene tres elementos principales: (i) mejorar los procesos
presupuestarios para adecuar el presupuesto a las prioridades del Gobierno y orientarlo más a
los resultados; (ii) incrementar la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas en la
gestión de las finanzas públicas, y (iii) mejorar el acceso y la calidad de los servicios públicos
por medio de reformas específicas centradas en el gobierno electrónico y la adquisición
pública. Varias de las reformas en curso en esta área apuntan también a reducir la
informalidad de la economía, sobre todo la relacionada con los sistemas de pago y la
facturación electrónica.
Instauración de una metodología presupuestaria orientada a los resultados
31. La decisión de adoptar una metodología presupuestaria más orientada a los
resultados es uno de los aspectos principales del programa del Gobierno de
modernización del Estado. La estructuración del presupuesto en torno a 17 áreas
programáticas, que toma en cuenta el carácter transversal de los programas gubernamentales,
y la incorporación de objetivos e indicadores para medir los resultados presupuestarios
representan un cambio fundamental en el abordaje de la elaboración de presupuestos en
Uruguay. Un primer paso y condición necesaria para la presupuestación orientada a los
resultados fue la adopción de una clasificación presupuestaria programática, cuando se
formuló el presupuesto 2010-14. La ejecución de la reforma es gradual; los resultados de la
ejecución presupuestaria de siete áreas prioritarias se presentaron por primera vez en la Ley
de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2010, volumen II. La Ley de
Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2011, presentada al Congreso en
julio de 2012, actualizó esos resultados y fortaleció su presentación al agregar estadísticas
clave sobre los resultados en esas áreas. El Gobierno procura seguir fortaleciendo esos
informes con el tiempo, para ampliar luego el instrumento más allá de los siete programas
prioritarios.
32. Esta reforma se realiza con otras medidas orientadas a mejorar la
presupuestación basada en el desempeño. Por ejemplo, junto con los recientes acuerdos de
gestión presupuestaria interinstitucional, que ahora deben firmar con el Gobierno central todas
las instituciones públicas y privadas descentralizadas7 que reciban subsidios del presupuesto
que superen los UR$20 millones anuales (por medio de la OPP). Esos acuerdos ya existen
entre la OPP y diversas unidades del Gobierno central.
33. Mejorar la evaluación es otra prioridad de los esfuerzos del Gobierno por
incrementar la calidad de sus programas. Para complementar el seguimiento habitual de
los resultados en el nuevo sistema presupuestario, el Gobierno, bajo la dirección de la OPP,
también elaboró un programa para profundizar la evaluación de las intervenciones de gran
importancia. Hasta el momento, se llevaron a cabo cuatro evaluaciones y hay otras seis en
7 Estas instituciones se definen específicamente en la Ley de Presupuesto Nacional para el período 2010-2014.
15
marcha8. Sobre la base de sus observaciones, se firmarán acuerdos específicos de mejora del
desempeño entre la OPP y las unidades evaluadas.
34. También se están tomando medidas para incrementar la transparencia y la
rendición de cuentas en la gestión de los recursos públicos. Uruguay tiene una sólida
trayectoria en lo que respecta a la transparencia presupuestaria. El presupuesto quinquenal y
las leyes de rendición de cuentas anuales se publican por Internet, no solo las versiones finales
aprobadas sino también las versiones preliminares que se presentan en el Congreso. Además,
una nueva presentación en línea del presupuesto en el sitio web de la Presidencia (“¿A dónde
van nuestros impuestos?”) ofrece un panorama de fácil acceso sobre la asignación de recursos
públicos.9
35. Otra medida importante de reforma orientada a mejorar la asignación de
recursos públicos está relacionada con la adopción del Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP). El SNIP tiene por objetivo armonizar y centralizar la evaluación de los
costos y beneficios socioeconómicos de todas las propuestas de inversión pública presentadas
por los ministerios sectoriales. Las evaluaciones se llevarán a cabo de acuerdo con criterios
técnicos transparentes y darán fundamento a las decisiones del Gobierno acerca de las
propuestas. Además, el SNIP fortalecerá la gestión de la inversión pública con la creación de
una amplia base de datos y la instauración de programas de creación de capacidad. El SNIP
también será responsable de vigilar la inversión pública y de evaluar su impacto. Su creación
se estableció formalmente por Ley en la Rendición de Cuentas 2012.
Reformas de la gestión de las finanzas públicas
36. La modernización de la gestión de las finanzas públicas es una prioridad
importante de las reformas. El Gobierno está tomando una serie de medidas para mejorar la
eficiencia y la eficacia de la ejecución presupuestaria, ex ante controles, auditorías y rendición
de cuentas10
. Las conclusiones preliminares del informe de gasto público y rendición de
cuentas financieras (PEFA) de 2012 sobre Uruguay permitió a las autoridades analizar las
fortalezas y debilidades de la gestión de las finanzas públicas y reforzar las iniciativas de
reforma centrándose en los siguientes puntos:
Fortalecimiento de la capacidad de gestión presupuestaria. La creación de una nueva
Unidad de Presupuesto Nacional del Ministerio de Economía y Finanzas en 2007 fue
un paso importante en pos de profundizar la coordinación de la elaboración
presupuestaria en todo el Gobierno, función que esa unidad comparte con la OPP.
Actualmente está en marcha una revisión de los mecanismos de enmienda
presupuestaria (que rigen, por ejemplo, los incrementos de los topes presupuestarios y
los cambios de fuentes de financiamiento o de clasificación económica) durante la
ejecución, orientada a darles una mayor flexibilidad a las enmiendas.
Modernización del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF). Hace poco
se lanzó una gran puesta a punto del SIIF, sobre la base de un estudio diagnóstico
8 Tres de las evaluaciones realizadas se ocuparon de programas relacionados con la vivienda, y la cuarta, con la
seguridad. 9 http://agev.opp.gub.uy/advni/
10 Véase un panorama general en el informe PEFA preliminar sobre Uruguay (2012). La versión definitiva del
informe PEFA se entregará al Gobierno en noviembre de 2012.
16
exhaustivo, que incluyó una nota de políticas elaborada por el Banco. El MEF
adoptará un anteproyecto y cronograma del nuevo sistema a fines de 2012. El
elemento principal de la reforma consiste en incorporar un módulo contable en el SIIF.
Eso permitirá integrar y vincular transacciones contables y de ejecución
presupuestaria, como el registro de activos y pasivos financieros y fijos. El objetivo es
obtener informes financieros abarcadores y más confiables sobre las transacciones del
Gobierno central, por ejemplo, con activos fijos y pasivos contingentes. Otros
módulos nuevos que se incorporarán en el SIIF son el de gestión de la deuda pública y
gestión del Tesoro, que incluye el desembolso de préstamos de organizaciones
internacionales. Estos cambios se pondrán en marcha de manera gradual y se prevé
completarlos en alrededor de cuatro años. Cuando se haya adoptado por completo el
nuevo sistema, será posible avanzar hacia la ejecución de las Normas Contables
Internacionales para el Sector Público (IPSAS).
Incremento de la capacidad de gestión. Como se indica en la sección de contexto
nacional, una eficaz estrategia de gestión de la deuda pública redujo
considerablemente la exposición de las finanzas públicas de Uruguay a los riesgos
externos relacionados con las fluctuaciones cambiarias y las necesidades de
refinanciamiento. La Oficina de Deuda Pública del MEF está realizando esfuerzos en
pos de fortalecer esa estrategia, sobre todo en cuanto al desarrollo de un mercado local
de bonos, que otorgaría una flexibilidad sustancial a la política de deuda pública. Con
la asistencia del fondo global de bonos en moneda local para los mercados emergentes
(GEMLOC)11
, se está elaborando una agenda de reformas orientada a ese fin. Un paso
importante en ese sentido es la instauración de un calendario de emisión de bonos para
los seis meses siguientes, que proporciona previsibilidad y transparencia para los
mercados. El programa de reformas contempla reducir la frecuencia de las subastas, de
diaria a dos veces al mes, con miras a incrementar la actividad del mercado
secundario. También se subraya la necesidad de seguir acumulando series de
referencia.12
Reforma de la función interna de auditoría. El Gobierno se embarcó en una
reorganización del sistema de auditoría interna para clarificar las funciones, las
responsabilidades y la coordinación de los diversos organismos de auditoría interna.
Esto incluye la contradicción inherente del Tribunal de Cuentas, responsable de la
revisión tanto ex ante como ex post de los procesos de adquisición. Se prevé que, una
vez aprobado, el nuevo marco jurídico ayudará a dejar en claro las relaciones, en
algunos casos, en superposición, entre los distintos organismos involucrados en la
auditoría interna y asignará a la Auditoría Interna de la Nación la función principal de
coordinación de las tareas de auditoría del sector público. Además, la reforma
permitirá adoptar y aplicar los procedimientos y directrices basados en el riesgo13
recientemente formulados con asistencia del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).
11
El GEMLOC, que cuenta con asistencia del Banco y con la coordinación de bancos privados, tiene como
objetivo desarrollar los mercados de bonos en moneda local en economías emergentes. 12
En julio de 2012, el MEF anunció por primera vez sus objetivos relativos a la emisión de series de bonos y fijó
metas en términos de duraciones de referencia para notas del Tesoro a 3, 5 y 10 años, para los próximos 24
meses. 13
Las Normas de Auditoría Interna Gubernamental del Uruguay, adoptadas en agosto de 2011.
17
Sistemas de pago. Desde fines de 2010, se encuentra en marcha una amplia reforma
de gestión del Tesoro orientada a simplificar y hacer más eficientes los pagos y, al
mismo tiempo, a mejorar la gestión de fondos. Los dos elementos principales de esta
reforma son: (i) habilitar los pagos del Tesoro a cuentas en bancos privados (antes solo
era posible a través del Banco República Oriental del Uruguay) y por Internet (por
medio del Banco República Oriental del Uruguay), para reducir la cantidad de cheques
utilizados para pagos, y (ii) disminuir la cantidad de cuentas bancarias del Gobierno.
Se espera que esas mejoras en el sistema de pagos también realicen un aporte
importante al desarrollo del sector financiero, como se describe a continuación.
Mayor alcance y calidad de los servicios públicos
37. La presupuestación orientada a los resultados y el programa de reformas de la
gestión de las finanzas públicas son parte de una iniciativa más general del Gobierno con
el fin de modernizar el sector público. La reforma del Estado es una iniciativa transversal
que se anunció como una de las reformas principales al comienzo del mandato de las
autoridades actuales (aunque nunca se plasmó en un documento de estrategia explícito y
exhaustivo). Afecta a muchos sectores, y su fin último es mejorar el alcance y la calidad de
los servicios públicos. Luego de un comienzo lento, la reforma cobró cierto impulso en los
últimos meses, sobre todo en las áreas de gobierno electrónico y las adquisiciones públicas, y
luego también con la decisión del Gobierno de adoptar sistemas de remuneración y ascenso
basados en el desempeño y el mérito, primero en las empresas del Estado y posteriormente en
el Gobierno central.
38. A través de la Agencia del Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información
(AGESIC), se hicieron avances importantes en la agenda de gobierno electrónico. El
objetivo de esa reforma es simplificar los procesos administrativos y mejorar el acceso por
medio de herramientas en línea, para limitar la necesidad de concurrir en persona a las
oficinas públicas. En la actualidad, más de 25 transacciones de administración pública pueden
realizarse en línea. Para ampliar el alcance de la reforma, la AGESIC está identificando otros
servicios y procesos que los ciudadanos querrían tener la posibilidad de realizar por Internet.
Se están elaborando indicadores para medir los resultados y el impacto de estas
simplificaciones.
39. La reforma de gobierno electrónico también incluye varias reformas
significativas con importante contenido de tecnología de información y comunicación.
Una medida de vanguardia, necesaria para las reformas de gobierno electrónico, fue la
adopción de la firma electrónica por ley en 2009. Particularmente notables son las siguientes
iniciativas de reforma lanzadas desde entonces:
Se encargó a la AGESIC la instauración de un Registro Único de Proveedores del
Estado (RUPE), un componente importante de la reforma de las adquisiciones, que
marcó un hito cuando se adoptó un nuevo marco jurídico para la adquisición pública
en junio de 2012.
La reforma orientada a facilitar las condiciones, reduciendo el tiempo necesario y los
costos, para abrir una empresa (Empresa en el Día) avanzó considerablemente desde
su instauración, en 2010. La cantidad de nuevas empresas registradas por medio del
18
portal Empresa en el Día fue aumentando constantemente y llegó a un total de 1009 al
final de mayo de 2012.
Las reformas basadas en tecnología de la información también avanzan en materia de
ingresos. La Dirección General Impositiva (DGI) está ejecutando un plan piloto para
instaurar la factura electrónica14
. Los objetivos principales de esta medida, que se
adoptó por medio de una resolución de la DGI de mayo de 2012, son reducir los
tiempos de procesamiento y los costos que enfrentan las empresas, e incrementar el
cumplimiento tributario. La etapa piloto comenzó en agosto de 2012 e involucra a 20
grandes empresas que, juntas, representan alrededor del 8% del total de los pagos por
transacciones comerciales del país. En una segunda etapa, se generalizará el uso de la
factura electrónica. A partir de 2013, el recibo electrónico de pago será obligatorio
para las grandes empresas.
Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión
40. En los últimos años, Uruguay puso en marcha una amplia estrategia de inclusión
social para reducir la pobreza y la vulnerabilidad, eliminar la extrema pobreza y
mejorar la distribución del ingreso. La iniciativa se apoya en dos pilares: (i) crecimiento
económico sostenido que genere oportunidades para las familias pobres y vulnerables, y (ii)
una ampliación de los programas de protección social para brindar un ingreso básico a los más
pobres. La estrategia tiene como objetivo eliminar la extrema pobreza y reducir la
vulnerabilidad de quienes están oficialmente por sobre la línea de pobreza pero muy cerca de
ella y, por lo tanto, son susceptibles de volver a caer en la pobreza en caso de una
perturbación adversa.
41. El sistema tradicional de seguro social en Uruguay brinda una sólida protección
para quienes integran el mercado laboral formal, pero excluye a los trabajadores
informales y a las familias vulnerables. Al igual que en otros países de la región, el sistema
tradicional de protección social se organizó en torno al mercado laboral formal, de modo tal
que proporciona cobertura por medio de pensiones, AFAM, seguro de salud y seguro de
desempleo para quienes tienen trabajo formal asalariado. Si bien este era un sistema sólido y
eficaz, excluye a los trabajadores y sus familias si estaban desempleados o trabajaban en el
sector informal. En el caso del seguro de salud, la cobertura se limitaba a los trabajadores con
trabajo formal, y se excluía a sus familiares. Como consecuencia, la cobertura de la protección
social cayó lenta pero constantemente desde principios de la década de 1990, con el aumento
del desempleo y la informalidad. La reversión de estas tendencias, comentadas previamente,
facilitó la inclusión de muchos trabajadores y sus familias en los programas tradicionales de
protección social, pero sigue dejando a una gran cantidad (entre ellos, los más vulnerables) sin
acceso.
42. Luego de la crisis económica de principios de la década de 2000, las autoridades
encargadas de la protección social en Uruguay comenzaron a pensar reformas que se
centraban cada vez más en la inclusión. A principios de los años 2000 se instauró un
programa de pequeñas AFAM no contributivas, para proteger a grupos familiares cuyo
ingreso fuera bajo o nulo. En 2005, se aplicó una estrategia más coordinada: Plan Nacional
para la Emergencia Social (PANES). El PANES tenía como objetivo implementar el “ingreso
14
Para más detalles, véase: www.efactura.dgi.gub.uy.
19
ciudadano”, una transferencia en efectivo para los pobres extremos. Existían también otros
componentes, como un programa de asistencia alimentaria, un programa de obra pública y
capacitación, y varias intervenciones sanitarias básicas ad hoc. Dos años después, el PANES
se reemplazó por una estrategia permanente, llamada Plan de Equidad Social, y el sistema de
transferencias en efectivo se cambió por un sistema casi universal de AFAM no contributivas.
Además, el sistema jubilatorio se hizo más accesible para personas mayores que tuvieran
períodos de informalidad en su historial de empleo.
43. En el marco del Plan de Equidad Social, se adoptó un nuevo programa de
asistencia alimentaria. Las políticas sociales de Uruguay incluyen muchos programas de
empleo (como Uruguay Trabaja), desarrollo infantil (Uruguay crece contigo), vivienda y
demás, que se consideran eficaces e inclusivos. Entre ellos, había un programa alimentario
que distribuía canastas de alimento entre los hogares necesitados de todo el país. Pero sus
criterios de asignación eran insatisfactorios, no había reglas claras en cuanto a la composición
de las canastas que se distribuían, y existían graves problemas en cuanto a los costos y los
procedimientos de adquisición. En consecuencia, las autoridades lanzaron un nuevo
programa, llamado Tarjeta Uruguay Social (TUS), que proporciona a los hogares vulnerables
una tarjeta para comprar alimentos en comercios barriales. La distribución de la tarjeta tuvo
éxito, pues los participantes se sintieron emancipados por su nueva capacidad de elegir qué
comprar (con algunas restricciones, como tabaco y alcohol). Los comercios barriales
incrementaron su actividad, y las autoridades registraron un aumento de la formalización y
pudieron recopilar información valiosa acerca de los hábitos alimentarios y las necesidades de
los beneficiarios.
44. Si bien el PANES y el Plan de Equidad Social tuvieron un gran impacto, el
Gobierno reconoce que las políticas de transferencias de ingresos deben calibrarse para
maximizar su efecto. Una de las metas principales en esta etapa es garantizar una correcta
selección de beneficiarios y que las autoridades puedan identificar a los hogares más
vulnerables y responder a sus necesidades oportunamente. En ese sentido, se adoptaron dos
iniciativas importantes:
En primer lugar, hace poco comenzó a funcionar plenamente un sistema de
información que integra los registros de diversos organismos sociales. Se trata del
SIIAS, que recopila datos sobre beneficiarios de varios ministerios, como el acceso a
servicios sociales y su uso, las transferencias recibidas en efectivo o en especie, y
datos socioeconómicos básicos para aplicar criterios de focalización. Recientemente,
el sistema recibió la aprobación formal de todos los organismos participantes y está
financiado íntegramente por el presupuesto nacional desde el año pasado.
La segunda iniciativa es un esfuerzo del MIDES por mejorar su estrategia de
focalización de beneficiarios. Si bien la calidad general de la selección parece
razonable15
, el Gobierno desea reducir los errores de inclusión y exclusión. Los
objetivos principales de esa iniciativa son mejorar la calidad de los datos, incluir
información actualizada sobre los hogares elegibles y revisar el algoritmo utilizado
para definir la elegibilidad para los distintos programas. Esto reviste particular
importancia para la TUS, puesto que muchos de sus beneficiarios actuales no se
15
El 80% de los beneficiarios de asignaciones familiares del Plan de Equidad (AFAM PE) y el 92% de los
beneficiarios de la TUS pertenecían al 30% más pobre de la población en 2011, según el MIDES.
20
incluyeron por medio de una evaluación rigurosa sino que se “heredaron” de un
programa anterior.
45. Un proceso similar derivó en la adopción de un nuevo sistema de seguro de salud
con cobertura universal y financiamiento sostenible. El sistema de salud tradicional de
Uruguay estaba organizado en torno a un grupo de proveedores sin fines de lucro (que cubrían
principalmente a los trabajadores formales), un gran sector público que brindaba servicios a la
mayoría de quienes carecían de la cobertura de esos proveedores, y un pequeño sistema de
seguro privado. En el marco del nuevo modelo de prestación de servicios de salud, Uruguay
lanzó en 2005 el SNIS, que tiene como objetivo ampliar la cobertura bajo una estructura
común para la mayoría de los uruguayos. El programa se ejecuta en forma gradual, dado que
deben financiarse los nuevos participantes y adoptarse reformas en el modelo de prestación
(tanto en el sector público como en el privado). La legislación estableció un cronograma
progresivo para incluir por etapas a los nuevos participantes, como las familias de los
trabajadores (cónyuges e hijos) y los jubilados.
46. A pesar de la ambiciosa ampliación de la cobertura del seguro de salud, se espera
que las consecuencias fiscales sean relativamente limitadas. Se prevé que la incorporación
de participantes termine antes del final de 2016, cuando la cobertura alcanzará a alrededor de
2.3 millones de personas, y el resto (cerca de 1 millón) seguirá cubierto directamente por el
Plan Integrado de Asistencia de Salud (PIAS). Según un recientemente completado análisis
del gasto público, el gasto en salud en Uruguay fue del 4.7% del PIB en 2010. Las
proyecciones disponibles indican que, en 2050, el gasto en salud debería incrementarse otro
2% del PIB a causa del aumento de las necesidades y demanda de servicios de salud (por
cambios demográficos y preferencias) y del alza relativa en la proporción de fuentes de
financiamiento público, debido al paso a la cobertura nacional universal. Se trata de un
incremento moderado en comparación con el aumento proyectado del 4.3% del PIB del país
de la región de América Latina y el Caribe situado en la mediana. El gasto relativamente
contenido en Uruguay se debe a los esfuerzos de reforma en marcha en pos de hacer mayor
hincapié en la prevención y en el control de enfermedades crónicas no transmisibles, y de
definir mejor el plan de beneficios que cubre el seguro nacional. Por lo tanto, la ejecución
eficaz de esas reformas es fundamental para salvaguardar la sostenibilidad financiera del
sector.
Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad
47. El acceso a los servicios financieros es muy limitado en Uruguay, sobre todo en el
caso de los pobres y vulnerables. Eso no solo reduce el bienestar y las oportunidades de los
trabajadores y las familias más pobres, sino que además afecta la formalidad, puesto que
muchas transacciones no quedan registradas. Los indicadores de inclusión financiera están
bastante por debajo de los niveles de países comparables, como revelan los datos
recientemente recopilados por el Banco16
:
16
Véase una presentación detallada de estadísticas de inclusión social en el anexo 9. La fuente principal de estos
datos es el Índice Global de Inclusión Financiera (Findex) del Banco Mundial
(http://go.worldbank.org/1F2V9ZK8C0).
21
Solo el 24% de los uruguayos adultos tienen una cuenta en una institución financiera
formal, porcentaje que asciende al 39% en toda la región. La proporción es
particularmente baja entre los pobres y vulnerables.
Las tasas de ahorro son sumamente bajas: apenas el 6% de los uruguayos adultos
tuvieron ahorros en una institución financiera formal el año pasado, lo que ubica a
Uruguay en el puesto 148 de entre 165 países por tasa de ahorro.
El acceso a los productos de crédito está en expansión y Uruguay está segundo en la
región gracias a que el 27% de su población tiene acceso a tarjetas de crédito. Sin
embargo, existe una gran brecha entre quienes perciben los ingresos más altos y más
bajos.
El uso de medios de pago electrónicos está muy subdesarrollado. Las tarjetas de débito
tienen un uso muy extendido para retirar efectivo en cajeros automáticos, pero rara vez
se utilizan para hacer pagos electrónicos en comercios, lo cual es ineficiente17
.
48. Se determina que el ingreso insuficiente y los costos bancarios elevados son las
barreras principales para tener cuentas en instituciones financieras formales. Según los
datos de una reciente encuesta mundial18
, el 40% de los uruguayos adultos que dijeron no
tener una cuenta mencionaron el ingreso insuficiente como la única causa (frente al 16% de
América Latina y el Caribe). Ese segmento de la población tiene una probabilidad muy baja
de ingresar en el sistema financiero formal sin asistencia. Otros encuestados mencionaron el
costo elevado de tener una cuenta y la falta de confianza en los intermediarios financieros
como motivos importantes para no tener una cuenta. Por lo tanto, si se adoptaran medidas en
materia de los costos de los servicios financieros y se apuntalara la confianza en los
intermediarios (por ejemplo, una supervisión constante y sólida), podría esperarse que se
incrementará el acceso al sistema financiero.
49. El Gobierno considera que la inclusión financiera y la reducción de la
informalidad son áreas importantes de política para fomentar el desarrollo social y
económico. Se espera que, al ampliar y profundizar la inclusión financiera, se logre una
mayor productividad económica y se genere acceso al empleo y a las oportunidades de
crecimiento para los hogares de ingreso bajo y las pequeñas y medianas empresas. En ese
contexto, la expansión del uso de transacciones y tecnologías de pago eficientes en función de
los costos se considera un sostén clave para incrementar la inclusión financiera y reducir la
informalidad.
50. Como consecuencia, el Gobierno lanzó un conjunto de reformas orientadas a
promover el uso de los servicios financieros entre los beneficiarios del programa de
AFAM. Los objetivos principales de esas reformas son: (i) brindar a esos grupos acceso a los
medios electrónicos de pago y a los servicios bancarios; (ii) reducir el precio final de los
productos que consumen, y así incrementar el poder adquisitivo de las transferencias), y (iii)
17
Por ejemplo, los clientes de estaciones de servicio con cajeros automáticos retiran dinero en efectivo para
pagar la gasolina y, al final del día, los empleados de la estación de servicio depositan el efectivo cobrado de
nuevo en el cajero automático. El propietario del cajero automático debe reabastecerlo para satisfacer la
demanda de los clientes del día siguiente y, al mismo tiempo, retirar los depósitos de los minoristas. Son
transacciones poco económicas en comparación con la alternativa de usar tarjetas de pago o débito en POS si la
estación de servicio lo tiene. 18
Demirguc-Kunt, A., y L. Klapper, 2012 “Measuring Financial Inclusion: The Global Findex Data Base”,
documento de trabajo sobre investigación de políticas 6025, Banco Mundial.
22
promover la formalización del comercio minorista y otras actividades en los barrios de
ingreso bajo y medio. Las características centrales de esas reformas son las siguientes:
Los beneficiarios de AFAM tienen la opción de recibir la transferencia del Gobierno
en una caja de ahorro abierta en un banco con una tarjeta de débito asociada que puede
utilizarse en cualquier comercio que acepte pagos electrónicos19
. Algo importante es
que el Gobierno negoció con los bancos para que renunciaran a las tarifas de apertura
de esas cajas de ahorro y de emisión de tarjetas de débito.
Los pagos que se realizan por medio de esas tarjetas y con las tarjetas del programa
alimentario están totalmente exentos de impuesto al valor agregado (22%)20
.
Se lanzó un programa para fomentar la adopción de sistemas de pago electrónico en
los puntos de venta en comercios barriales pequeños y medianos, con subsidios
temporarios de los costos de alquiler de equipos y límites sobre las tarifas y
comisiones.
51. El Gobierno adoptó un curso gradual de reforma y actualmente se concentra en
aplicar beneficios tributarios para los beneficiarios de transferencias sociales en efectivo
y en ampliar la cantidad de tiendas participantes. Si bien las cajas de ahorro abiertas por
los beneficiarios son cuentas ordinarias a todos los fines prácticos (las tarjetas de débito
pueden utilizarse para hacer compras, retirar efectivo en cajeros automáticos y en sucursales
bancarias, o hacer transferencias), por el momento no pueden recibir otros depósitos que los
originados en los programas de transferencia. La restricción se impuso para garantizar que la
exención del impuesto al valor agregado (IVA) se limitara a la suma transferida por el
programa, pero podría eliminarse a mediano plazo, a fin de facilitar el uso de las cuentas para
ahorros a corto o a largo plazo y para acceder a otros servicios financieros.
52. Se estima que el impacto de esas reformas en el poder adquisitivo de los
beneficiarios de transferencias será positivo en general, pero su alcance dependerá de
varios factores. Se llevó a cabo un análisis del impacto social y sobre la reducción de la
pobreza (PSIA) durante la preparación de este préstamo para estimar esos impactos ex ante
(véanse el capítulo VI y el anexo 2). Dada la distribución actual del ingreso de los
beneficiarios y sus patrones observados de consumo, la evaluación estima que el impacto
directo de la medida será equivalente a un aumento de alrededor de 4 puntos porcentuales de
la participación de las transferencias en el ingreso total de los hogares que pertenecen al decil
de ingreso más bajo: del 19% al 23%. En cuanto a la pobreza, se estima que el efecto de la
medida equivaldrá a una reducción de alrededor de 0.2 puntos porcentuales en la incidencia, y
que el costo fiscal será de alrededor del 0.1% del PIB.
53. La reforma propuesta probablemente ayudaría a desarrollar los sistemas de pago
minorista y, de ese modo, contribuiría a formalizar la economía21
. Cabría esperar una
mayor formalización entre los minoristas y un incremento en el cumplimiento de las
obligaciones tributarias a medida que se expanda la red de puntos de venta. Los organismos
19
Los datos recopilados por la Encuesta Nacional de Capacidad Financiera de Uruguay (véase el capítulo IV)
indican que es fundamental explicar con claridad el proceso y los beneficios esperados de esas iniciativas, por
ejemplo, por medio de la campaña informativa lanzada recientemente en conjunto con el MEF y el BPS. 20
La reducción es del 22% en todas las categorías, independientemente de la tasa de IVA que le corresponda a
cada producto comprado (algunos productos tienen una tasa de IVA reducida). 21
El Gobierno de México logró ampliar la red de POS aplicando incentivos tributarios.
23
de recaudación impositiva dispondrán de la información sobre las transacciones recopilada en
las terminales de los puntos de venta, y el aumento de la transparencia en los ingresos
declarados por los comercios les permitirá además estimar mejor los impuestos sobre la renta.
54. El impacto de la medida en la ampliación del acceso de los grupos de ingreso bajo
a los servicios financieros es más difícil de cuantificar. La medida implicará que los
beneficiarios de transferencias de efectivo ingresen en el sistema bancario, puesto que
actualmente no operan con bancos. A corto plazo, quizá esos clientes no puedan ser elegibles
para obtener muchos otros productos financieros, pero acumularán un historial de pago en los
bancos y se facilitará su operación con ellos, sobre todo en el caso de aquellos cuyo ingreso se
incremente con el tiempo. Sin embargo, es probable que esos beneficios de inclusión
financiera se perciban con retraso, por lo que el impacto total de estas intervenciones no se
conocerá por un tiempo.
55. En síntesis, esas medidas podrían constituir un significativo primer paso hacia
una mayor inclusión financiera, pero se necesita una estrategia integral de reforma para
incrementar el acceso a los servicios financieros. Esa estrategia debería atender factores
más fundamentales que limitan la inclusión financiera en la actualidad, tanto en cuanto a la
oferta como a la demanda, como la falta de competencia entre los proveedores de servicios
financieros, o el ingreso disponible insuficiente para el ahorro o la falta de garantías para
acceder al crédito. También debería ocuparse de aspectos conductuales, tales como los
detectados por la reciente Encuesta Nacional de Capacidad Financiera (véase el capítulo IV).
Hay indicios de las iniciativas de otros países de América Latina de que el impacto en la
inclusión financiera de aplicar incentivos al uso de tarjetas de débito depende en gran parte de
la existencia de programas amplios de reforma que incluyan medidas de educación financiera
e incentivos para abrir cajas de ahorro.
IV. ASISTENCIA DEL BANCO PARA EL PROGRAMA DEL GOBIERNO
A. VÍNCULO CON LA ESTRATEGIA DE ALIANZA CON EL PAÍS
56. El préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido se
condice plenamente con la agenda de reformas establecida en la EAP actual del Banco
para Uruguay (2010-15)22
. La operación, centrada en la gestión de los recursos públicos, el
fortalecimiento de las políticas de protección social y la inclusión financiera, realiza un aporte
importante a la ejecución de la EAP de Uruguay, principalmente en lo que respecta a los
objetivos relativos a sus pilares de gestión macroeconómica y del sector público, y a la
inclusión social y la equidad.
57. El préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de giro diferido
haría ascender el crédito total para políticas de desarrollo otorgado en el marco de la
EAP actual del Grupo del Banco Mundial a US$620 millones, en comparación con los
US$200 millones previstos inicialmente. Se trata de una respuesta a la solicitud de parte del
Gobierno de niveles considerables de financiamiento contingente del Banco para sustentar su
estrategia de financiamiento cautelar en el contexto de las crecientes incertidumbres que sufre
22
Informe n.º 55863-UY, analizado por el Directorio el 14 de octubre de 2010.
24
actualmente la economía mundial. El aumento del monto del préstamo para políticas de
desarrollo con opción de giro diferido se hizo posible elevando el nivel de crédito total, a fin
de permitir que continuara el préstamo de inversión tal como se describe en la EAP. La
estrategia del Gobierno procura mitigar los riesgos causados por el deterioro de las
condiciones en los mercados internacionales de deuda, que, para una economía pequeña como
la de Uruguay, puede tener consecuencias graves. Según el Gobierno, Uruguay perdió el
acceso a los mercados internacionales de capital durante alrededor de un año luego del inicio
de la crisis financiara mundial de 2008. Las autoridades declararon que solo solicitarían el
desembolso del préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro si las condiciones
financieras internacionales se deterioraran considerablemente.
58. El carácter flexible de la EAP permite al Banco satisfacer esa solicitud. La EAP
establece explícitamente que el programa puede ajustarse en caso de acontecimientos
imprevistos internos o externos. En noviembre de 2012, se habrán llevado a cabo todos los
planes concretos para nuevos préstamos para inversión indicados en la EAP. Los recursos que
queden disponibles para préstamos durante el período de la EAP se asignarán a nuevos
préstamos para inversión, lo cual, en principio, permitiría generar más crédito para inversión
por un total cercano a lo indicado en la EAP (US$500 millones). Los planes concretos para la
asignación de esos recursos remanentes de crédito para nuevos proyectos de inversión se
determinarán sobre la base del informe de avances de la EAP, de próxima publicación.
B. CONSULTAS
59. Las prioridades de reforma que asiste este préstamo para políticas de desarrollo
se basan en amplias y profundas consultas políticas con los poderes ejecutivo y
legislativo, todos los partidos políticos y otros interesados clave del sector privado y la
sociedad civil. Los resultados de esas consultas se reflejan en el presupuesto quinquenal del
Gobierno (2010-14) y en las dos rendiciones de cuentas de los ejercicios 2010 y 2011.
60. La preparación del préstamo se benefició también por consultas específicas sobre
los programas de reforma que asiste este préstamo. Las reformas del sector social se basan
en un diálogo particularmente activo con los interesados, que incluyó a las organizaciones del
Diálogo Nacional de Seguridad Social, por medio del cual diferentes sectores sociales,
partidos políticos, sindicatos, instituciones académicas, organismos internacionales y los
ciudadanos en general pudieron intercambiar opiniones y debatir propuestas de reforma de la
protección social. La universidad nacional coordinó el diálogo, y se celebraron reuniones
periódicas desde 2007. La segunda ronda de este proceso de consultas comenzó en 2011 y
abarcó 10 temas a lo largo de numerosas reuniones, con la difusión de documentación
complementaria por medio de un sitio web específico y la recopilación de ideas y propuestas
para el proceso de formulación de políticas.
C. COLABORACIÓN CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y
OTROS DONANTES
61. La evaluación macroeconómica que subyace al préstamo para políticas de
desarrollo con opción de giro diferido se condice con las consultas del artículo IV de
diciembre de 2011, que establecen que el incierto panorama externo justifica que se
sigan aplicando políticas macroeconómicas prudentes. En las consultas se observó que el
25
principal desafío inmediato era respaldar una moderación ordenada en el ritmo de crecimiento
y mantener la política monetaria sin cambios hasta que el panorama mundial estuviera más
claro. De no haber nuevas revisiones a la baja en el panorama, puede ser necesario reanudar el
endurecimiento de una forma cuidadosamente adaptada para limitar la inflación al rango
meta. El personal del Fondo Monetario Internacional (FMI) concuerda con las autoridades en
que es fundamental mantener el tipo de cambio flexible para absorber posibles perturbaciones.
Si bien sería importante permitir la depreciación del tipo de cambio real, podría utilizarse una
parte de las cuantiosas reservas para contener una posible reacción excesiva. Sostener un alto
crecimiento con menos volatilidad que en el pasado se considera un reto a largo plazo. Para
ello, se deben zanjar brechas de infraestructura, incrementar las calificaciones de la mano de
obra y seguir acrecentando la capacidad de adaptación de la economía ante perturbaciones.
62. El Banco colabora muy estrechamente con los principales asociados para el
desarrollo de Uruguay, en particular el BID y el FMI. A nivel analítico, el Banco colabora
formalmente con el BID y la Unión Europea en la preparación del PEFA. La evaluación
central contribuyó a la ejecución de las reformas en diversas áreas alcanzadas por el préstamo
para políticas de desarrollo. Próximamente se llevará a cabo un programa de asesoría para el
sector financiero junto con el FMI, que entre otras cosas, profundizará la evaluación de las
políticas de inclusión financiera y ayudará a formular la agenda de reforma en esa área.
63. El BID adoptó una nueva estrategia de país para Uruguay en julio de 2011. Esa
estrategia tiene como fin contribuir al crecimiento económico y, al mismo tiempo, crear las
condiciones necesarias para generar mejoras duraderas en el nivel de vida. Los equipos del
BID y el Banco se consultaron asiduamente sobre el préstamo para políticas de desarrollo y
sobre un posible financiamiento programático del BID. También hay vínculos entre el
préstamo para políticas de desarrollo y algunas iniciativas del BID en ciertos aspectos de
reforma, con los que a su vez colaboran las actividades de asistencia técnica del BID. En junio
de 2012, la cartera actual de crédito del BID asciende a US$1102.2 millones, US$527
millones de los cuales ya se desembolsaron. El Gobierno de Uruguay identificó dos grandes
áreas de intervención para promover la eficiencia de su gestión de las finanzas públicas, que
actualmente cuentan con la asistencia de proyectos financiados por el BID: (i) el
fortalecimiento del gasto público, ejecutado por la OPP, con la instauración del SNIP como
objetivo principal, y (ii) el fortalecimiento de los organismos de control. El Gobierno está
evaluando la posibilidad de elaborar una operación programática de asistencia presupuestaria
con el BID para incrementar los recursos contingentes en el contexto de la estrategia de
financiamiento cautelar.
D. RELACIÓN CON OPERACIONES DE OTROS BANCOS
64. Existen varios proyectos y operaciones de asistencia no crediticia del BID, tanto
activos como proyectados, que complementan la agenda de reformas que fomenta el
préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido. Los siguientes
proyectos están creando capacidad en la gestión de recursos públicos y la inclusión social:
El Proyecto de Apoyo a la Escuela Pública Uruguaya (P126408) financia actividades
que apuntan a incrementar la equidad, la calidad y la eficiencia en la provisión de
educación preescolar y primaria (i) difundiendo el modelo de escolaridad de tiempo
26
completo y (ii) incrementando la capacidad de las instituciones de educación primaria
para mejorar la calidad de la educación.
El Proyecto de Prevención de Enfermedades No Transmisibles (P050716) apoya los
esfuerzos gubernamentales por: (i) aumentar la accesibilidad y la calidad de los
servicios de salud primaria relacionados con las enfermedades no transmisibles y (ii)
evitar y reducir la exposición a determinados factores de riesgo de enfermedades no
transmisibles, así como sus efectos sobre la salud.
65. Esta operación complementa el préstamo programático previo para políticas de
desarrollo del sector público, la competitividad y la inclusión social (primer préstamo
para políticas de desarrollo23
y segundo préstamo para políticas de desarrollo24
). La serie
anterior de préstamos para políticas de desarrollo respaldó las reformas efectuadas en tres
áreas: (i) la administración pública, (ii) la competitividad y (iii) la inclusión social, y se apoyó
en los avances realizados en el marco del Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo
y de Implementación de Reformas que lo antecedió. El préstamo para políticas de desarrollo
desempeñó una función importante en el progreso de la agenda de reforma de gobierno
electrónico, la presupuestación orientada a los resultados, los programas sociales para
erradicar la extrema pobreza y la ampliación de la cobertura del seguro de salud. El primer
préstamo para políticas de desarrollo de la serie aprobada por el Directorio en octubre de 2010
ascendía a US$100 millones y se desembolsó en febrero de 2011. El segundo préstamo para
políticas de desarrollo, aprobado en octubre de 2011, se proporcionó como opción de giro
diferido para aplacar los temores del Gobierno por un posible deterioro de los mercados
financieros internacionales. Hasta la fecha, el Gobierno no ejerció su opción de desembolso.
Cuadro 4. Reformas y asistencia institucional del PATFI
Reforma Asistencia institucional provista por el PATFI
Mayor eficiencia en la gestión de
recursos públicos Formulación de indicadores de resultados presupuestarios por parte de
la OPP.
Fortalecimiento de la función de evaluación de la OPP.
Creación del RUPE por parte de la AGESIC.
Fortalecimiento y modernización de la unidad de adquisición pública
del MEF.
Asistencia para gobierno electrónico por medio del fortalecimiento
institucional de la AGESIC.
Asistencia al diseño de un programa informático de factura electrónica,
su divulgación y la asistencia al cliente, para incrementar la declaración
electrónica (AFAM).
Políticas sociales más eficaces
para promover la inclusión Fortalecimiento institucional del Banco de Previsión Social (BPS).
Asistencia a la ejecución del SIIAS que reúne datos sobre los
beneficiarios de programas sociales de diversas entidades.
Fortalecimiento de la capacidad del INE para medición de la pobreza y
producción de datos de encuestas de hogares, con el objeto de mejorar
la selección de beneficiarios de programas de protección social, entre
otros fines.
66. El PATFI es un importante complemento para el préstamo para políticas de
desarrollo con opción de giro diferido. El PATFI (P097604) respalda elementos centrales
del plan del Gobierno para modernizar la administración pública, la mayoría de las cuales
23
P116215, préstamo n.º BIRF-79530. 24
P123242, préstamo n.º BIRF-80940.
27
contaron también con la asistencia de este préstamo y la serie anterior de préstamos
programáticos para políticas de desarrollo. El PATFI contribuye al diseño y la ejecución de
reformas en el área fiscal, financiera y social. En diciembre de 2011, el Directorio aprobó un
financiamiento adicional para el PATFI que amplía componentes preexistentes de buen
desempeño e incluye dos nuevos componentes para asistir el fortalecimiento institucional de
la DGI y el Instituto Nacional de Estadística. En el cuadro 4 se muestran los vínculos entre las
reformas que asiste este préstamo y la asistencia institucional provista por el PATFI.
E. LECCIONES APRENDIDAS
67. La experiencia de asistencia a procesos de reforma en Uruguay destaca la
importancia de tomar en cuenta el carácter consensual de la formulación de política. Por
lo general, lleva tiempo preparar y adoptar formalmente las reformas, que suelen exigir
amplias y extensas consultas técnicas y políticas. Sin embargo, una vez acordadas, muchas
veces se las ejecuta y se las sostiene en el tiempo. Eso significa que negarle la atención y el
tiempo suficientes a la construcción del consenso político en la etapa de preparación de las
reformas incrementa la probabilidad de que las políticas se reviertan.
68. Es fundamental la identificación del país con el programa de reforma. El Banco
pudo contribuir eficazmente a los procesos de reforma cuando llevó a cabo consultas
tempranas con el Gobierno acerca de su alcance y objetivos. Del mismo modo, es importante
otorgar tiempo suficiente para que el Gobierno realice consultas internas y externas en las
primeras etapas del proceso.
69. El diseño de este préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro
diferido refleja estas lecciones. En primer lugar, las medidas contenidas en la matriz de
políticas se seleccionaron sobre la base de una evaluación realista del tiempo necesario para
que las reformas lleguen a buen término. En segundo lugar, el préstamo se centra en áreas de
reforma prioritarias para el Gobierno, que se basan en los resultados del trabajo analítico del
Banco y en un diálogo de políticas constante con el Gobierno. Como se comenta en la
próxima sección, surgieron muchas conclusiones analíticas nuevas desde que concluyó la
última serie de préstamos para políticas de desarrollo. En tercer lugar, los objetivos y el
contenido del programa de reforma asistido y todas las medidas propuestas se determinaron
en pleno acuerdo con el Gobierno.
F. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
70. La elección de las áreas de política y las medidas de reforma para el préstamo
para políticas de desarrollo con opción de giro diferido se basó en el trabajo analítico del
Banco y otras instituciones. Un corpus relativamente nuevo de trabajo analítico constituyó la
base del diálogo de políticas con el Gobierno y contribuyó al diseño del préstamo. Ese corpus
incluye un estudio del gasto público25
y otro sobre el fortalecimiento del SNIS, recientemente
compartidos con las autoridades. Las conclusiones preliminares de una evaluación de la
gestión de las finanzas públicas que utilizó la metodología del PEFA26
también enriquecieron
el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido. Además, se tomó en
25
Informe n.º 68770-UY. 26
Informe n.º P125366.
28
cuenta para formular el préstamo un primer conjunto de notas de políticas elaboradas en el
marco de la evaluación de políticas sociales27
en marcha. Por último, la Encuesta Nacional de
Capacidad Financiera28
de Uruguay generó conclusiones preliminares sobre inclusión
financiera. En el cuadro 5 se presentan las principales conclusiones y recomendaciones de
políticas de estos estudios, y su aporte a las acciones de políticas y acciones previas al
préstamo para políticas de desarrollo.
27
Social Policies Assessment: towards an integral Social Protection System Programmatic AAA (P124259). 28
Este estudio (P123472) se financia por medio del Fondo de Rusia para el Alfabetismo y la Educación
Financiera, un programa mundial analítico y de encuestas sobre capacidad financiera de los países en desarrollo.
Los resultados preliminares seguirán analizándose en combinación con las observaciones de otras encuestas
nacionales realizadas en el marco del proyecto mundial del Fondo de Rusia para el Alfabetismo y la Educación
Financiera. Los resultados generales se publicarán en el tercer trimestre de 2012.
29
Cuadro 5: Principales conclusiones del trabajo analítico y sus vínculos con las áreas de política y acciones previas
al préstamo para políticas de desarrollo
Informe Conclusiones y recomendaciones principales Área de política correspondiente al
préstamo para políticas de desarrollo
y acciones previas
Evaluación del PEFA
(publicación prevista
para noviembre de
2012)
Determina las áreas prioritarias para fortalecer la
capacidad de gestión de las finanzas públicas: (i)
consolidación de presupuestación orientada a los
resultados y fortalecimiento del proceso de
presupuestación anual; (ii) presentación de
informes y contabilidad de las transacciones del
Gobierno; (iii) registro de activos y pasivos, y (iv)
auditoría interna y externa.
Área de política correspondiente 1:
gestión de recursos públicos.
Fortalecimiento de capacidad de gestión
de las finanzas públicas: acciones previas
1 (presupuestación orientada a los
resultados) y 2 (reducción de cantidad de
cuentas del Gobierno central).
Evaluación del gasto
público
(versión final
compartida con el
Gobierno a fines de
junio de 2012)
Principales conclusiones preliminares:
Tendencias fiscales: el gasto se adecua a las
prioridades gubernamentales. Se incrementó el
cumplimiento de las obligaciones tributarias, pero
la recaudación podría mejorar. El gasto tributario
es elevado.
Incidencia fiscal: la redistribución fiscal
eficaz contribuye a la igualdad de oportunidades
para todos. Se logra una reducción sensible de la
desigualdad y la pobreza cuando se combinan
todos los impuestos y transferencias.
Salud: la cobertura del Seguro Nacional de
Salud se amplió considerablemente, con costos
fiscales moderados hasta ahora. Se necesitan
nuevos instrumentos de política para la regulación
económica del sector de la salud.
Protección social (sistema de pensiones):
cobertura muy avanzada. Retos principales para el
futuro: (i) formular indicadores para el
seguimiento de la seguridad social; (ii) evaluar la
adecuación de los beneficios, y (iii) realizar ajustes
paramétricos en caso de que se registre un
incremento sostenido de la mortalidad.
Áreas de política correspondientes 1, 2 y
3 (gestión de recursos públicos, inclusión
social, y acceso a los servicios
financieros y reducción de la
informalidad).
Mejor recaudación impositiva: acciones
previas 4 (factura electrónica), 7 y 8
(incentivos fiscales para el pago
electrónico).
Nuevas mejoras en la incidencia fiscal:
acción previa 5 (mejora de la
focalización de beneficiarios de
programas sociales).
Incremento gradual sostenido de la
cobertura del seguro de salud con costos
fiscales moderados: acción previa 6
(ampliación de la cobertura del seguro de
salud).
Encuesta Nacional de
Capacidad Financiera
de Uruguay
(véase estado de
situación en la nota al
pie 28)
Principales conclusiones preliminares: (i) uso
limitado de los instrumentos financieros para
mitigar la vulnerabilidad económica de los
hogares; (ii) importancia de brindar servicios de
extensión adecuados de educación financiera.
Área de política correspondiente 3:
acceso a los servicios financieros y
reducción de la informalidad.
Ampliación del acceso a los servicios
financieros: acciones previas 7 y 8
(incentivos fiscales para pagos
electrónicos).
Evaluación de políticas
sociales: hacia un
sistema integrado de
protección social
(en marcha;
finalización prevista
para 2013)
Conclusiones preliminares: fortalecimiento del
diseño y ejecución de políticas de protección
social por medio de lo siguiente: (i) ampliación de
la cobertura de la protección social para grupos
desprotegidos; (ii) eliminación de la extrema
pobreza entre los inscriptos en los programas; (iii)
resguardo de la sostenibilidad fiscal de estos
programas, y (iv) garantía de que se preservará la
equidad en cada generación y entre ellas.
Área de política correspondiente:
inclusión social.
Ampliación de la cobertura: acciones
previas 4 (SIIAS) y 5 (selección de
beneficiarios de programas del MIDES).
Mantenimiento de la sostenibilidad
fiscal: acciones previas 4, 5 y 6
(ampliación de la cobertura del seguro de
salud).
Evaluación del SNIS
(versión final
compartida con el
Gobierno a fines de
junio de 2012)
Las conclusiones preliminares principales se
relacionan con cómo mejorar: (i) la buena gestión
y gobernabilidad del Plan Integrado de Asistencia
de Salud del Seguro Nacional de Salud; (ii)
metodología para determinar la prima que reciben
las aseguradores, y (iii) capacidad de los sistemas
actuales de información sobre la gestión de
seguimiento y evaluación del plan de beneficios.
Área de política correspondiente 2
(inclusión social).
Incremento gradual sostenido de la
cobertura de los seguros de salud,
acompañado de nuevos pasos en las
reformas estructurales de salud: acción
previa 6 (ampliación de la cobertura del
seguro de salud).
30
V. PRÉSTAMO PROPUESTO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE EL
SECTOR PÚBLICO Y LA INCLUSIÓN SOCIAL
A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN
71. El préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido se propone
como una operación independiente, que se respalda de diversas maneras en la serie
previa de préstamos para políticas de desarrollo. En primer lugar, complementa el
financiamiento contingente proporcionado por el préstamo para políticas de desarrollo con
opción de giro diferido29
aprobado en octubre de 2011 como asistencia para la estrategia de
financiamiento cautelar del Gobierno, orientada a garantizar el financiamiento a mediano
plazo en el contexto de un clima económico externo que permanece incierto. En segundo
lugar, brinda continuidad a las reformas asistidas por el préstamo, como se muestra en el
anexo 330
. El nuevo préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido, surgido
de un conjunto de reformas más amplias asistidas por la serie anterior de préstamos para
políticas de desarrollo, se concentra más en los grupos vulnerables de la sociedad y en
contribuir a un programa de reformas de alcance más limitado. Las reformas contenidas en el
pilar de la competitividad de la serie anterior de préstamos para políticas de desarrollo no se
mantuvieron en el nuevo préstamo, dado su situación avanzada. En cambio, se agregó un
componente que refleja el recientemente instaurado programa de reformas para incrementar el
acceso a los servicios financieros y reducir la informalidad, actualmente una prioridad
fundamental para el Gobierno.
72. El objetivo principal de la operación es ayudar a formular y ejecutar políticas
orientadas a fortalecer la capacidad de recuperación ante perturbaciones externas y a
incrementar las oportunidades de crecimiento, sobre todo entre los grupos pobres y
vulnerables. Ese objetivo responde a una preocupación creciente entre las autoridades en
cuanto a la proporción relativamente grande de uruguayos que salieron de la pobreza en los
últimos años. Por lo tanto, el préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido
centra su programa de reforma en medidas que reducen la vulnerabilidad de los miembros de
ese grupo a perturbaciones externas y que incrementan sus oportunidades de participar en la
expansión que actualmente experimenta la economía de Uruguay.
73. Si bien no se prevé un nuevo préstamo para políticas de desarrollo en el marco de
la EAP actual, el Banco se compromete a seguir participando en las tres áreas de
reforma de política y cuenta con los instrumentos necesarios para hacerlo con eficacia.
En primer lugar, el PATFI (P097604), con su financiamiento adicional (P123461), respalda
varias reformas clave contenidas en el préstamo para políticas de desarrollo (véase la sección
anterior). Por medio de su componente de desarrollo estratégico, también brinda la
oportunidad de asistir con flexibilidad a las necesidades emergentes de asistencia técnica. En
segundo lugar, el programa de actividades de análisis y asesoría ofrece la oportunidad de
abordar problemas técnicos críticos e idear soluciones. El estudio del gasto público, el
29
Informe n.º 61568-UY. 30
En el anexo 3 se presenta un cuadro en el que se muestran los avances en las reformas que asistía el anterior
préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido y los vínculos con el programa de reformas que
asiste este préstamo.
31
informe PEFA y los estudios económicos y sectoriales del sector de la salud, recientemente
concluidos, y la evaluación de políticas sociales y la encuesta de capacidad de educación
financiera, actualmente en marcha, son especialmente pertinentes en ese sentido. En tercer
lugar, los proyectos en curso, como el proyecto de prevención de enfermedades no
transmisibles, y las posibles operaciones de inversiones nuevas, generan oportunidades de
respaldar medidas específicas de política.
Recuadro 1. Acciones previas al préstamo propuesto para políticas de desarrollo con opción de
giro diferido El Gobierno completó las siguientes acciones previas:
I. AUMENTO DE LA EFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS PÚBLICOS 1. Como asistencia para su reforma de presupuesto orientado a los resultados, el prestatario puso en práctica una
presentación de informes presupuestarios detallados en las siguientes siete áreas prioritarias: (i) vivienda; (ii)
infraestructura; (iii) seguridad pública; (iv) educación; (v) desarrollo productivo; (vi) protección social, y (vii) salud,
como se evidencia en: (a) el volumen 2 de la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal
2010, y (b) la presentación del volumen 2 del proyecto de la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución
Presupuestal 2011 ante el Poder Legislativo.
2. El prestatario, por medio de su Banco Central, (i) acordó con cinco bancos privados procedimientos específicos que
permiten al Tesoro del prestatario hacer pagos en nombre de sus ministerios a proveedores de bienes y servicios por
medio de cuentas bancarias en dichos bancos privados, y (ii) redujo la cantidad de cuentas bancarias de los
ministerios del prestatario en el Banco de la República Oriental del Uruguay de 1900 el 31 de diciembre de 2011 a
1695 el 31 de agosto de 2012.
3. El prestatario publicó la resolución n.º 798/2012 de la DGI, del 8 de mayo de 2012, que establece el marco
regulatorio del uso de factura electrónica en el territorio del prestatario.
II. MAYOR EFICACIA DE LAS POLÍTICAS SOCIALES PARA PROMOVER LA INCLUSIÓN
4. El prestatario, por medio del MIDES, (i) completó la primera fase del SIIAS, y (ii) firmó un acuerdo
interinstitucional, con fecha 13 de marzo de 2012, con las nueve instituciones públicas que participan en el SIIAS
para definir sus funciones y responsabilidades.
5. El prestatario, (i) por medio del MIDES, el MEF, el BPS y la OPP, actualizó los criterios de elegibilidad de
beneficiarios de sus programas sociales, como asignaciones familiares Plan de Equidad (AFAM PE) y TUS, y (ii) por
medio del MIDES, evaluó por lo menos 40 000 hogares, entre el 1 de septiembre de 2011 y el 31 de agosto de 2012,
para determinar si cumplían con los criterios de elegibilidad actualizados.
6. El prestatario amplió la cobertura del seguro de salud para alcanzar a: (i) personas que (a) son cónyuges y
concubinos/as de trabajadores del sector público y privado con cobertura de seguro de salud, y (b) tienen dos hijos;
(ii) jubilados que, en diciembre de 2010, tenían cobertura de una aseguradora privada, y (iii) jubilados que, en
diciembre de 2010, no tenían cobertura de una aseguradora privada pero tenían más de 74 años y cuyo ingreso total
era menor a tres bases de prestaciones y contribuciones (BPC).
III. MEJOR ACCESO A LOS SERVICIOS FINANCIEROS Y REDUCCIÓN DE LA INFORMALIDAD 7. El prestatario: (i) promulgó la Ley 18.910, con fecha del 25 de mayo de 2012 (debidamente publicada en el Boletín
Oficial el 15 de junio de 2012), que, inter alia, permita al prestatario reducir el valor del IVA en transacciones
pagadas con tarjeta de crédito, tarjeta de débito y otros medios electrónicos de pago, y (ii) otorgó una reducción total
del IVA a las transacciones pagadas con: (a) tarjetas de débito emitidas por el programa TUS y (b) Tarjetas BPS
Prestaciones, por medio del Decreto n.º 288/012, del 29 de agosto de 2012 (debidamente publicado en el Boletín
Oficial el 5 de septiembre de 2012).
8. El prestatario instauró incentivos fiscales para la instalación de puntos de venta en pequeños comercios a fin de
permitir a los clientes realizar pagos por medios electrónicos, a través del decreto n.º 459/011, del 23 de diciembre de
2011 (debidamente publicado en el Boletín Oficial el 12 de enero de 2012), que se modificó por medio del decreto n.º
293/012, del 3 de septiembre de 2012 (debidamente publicado en el Boletín Oficial el 6 de septiembre de 2012).
32
B. ÁREAS DE POLÍTICA
74. El préstamo propuesto respalda tres áreas de política prioritarias del programa
de reformas del Gobierno: (i) aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos,
(ii) mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión y (iii) mejor acceso a
los servicios financieros y reducción de la informalidad. En esta sección se mencionan las
medidas específicas que apoyará el préstamo poniendo de relieve los problemas clave por
resolver, las acciones previas y los objetivos a largo plazo en las áreas respectivas.
Área de política I: Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos
75. Esta área de política respalda un amplio programa de reformas de la gestión de
los recursos públicos. Abarca tres objetivos específicos de reforma: (i) una asignación de
recursos públicos más estratégica y eficaz; (ii) una mejora de la eficiencia y la transparencia
de la gestión de las finanzas públicas, y (iii) un aumento del alcance y la calidad de los
servicios públicos.
Objetivo de reforma: una asignación de recursos públicos más estratégica y orientada a los
resultados
76. Cuestiones clave: La adopción gradual de la presupuestación orientada a los
resultados es unos de los objetivos principales de reforma del programa del Gobierno sobre la
modernización del Estado. Con la presupuestación orientada a los resultados, el Gobierno
tiene como objetivo hacer más eficiente el uso de los recursos públicos, por ejemplo, para la
ejecución de políticas sociales. Ya se han hecho avances sustanciales en ese ámbito, con la
organización del presupuesto en torno a áreas programáticas y la formulación de objetivos e
indicadores para esas áreas en el presupuesto quinquenal 2010-14. Luego se realizó la
presentación de informes detallados de resultados en la Ley de Rendición de Cuentas y
Balance de Ejecución Presupuestal 2010 y en la versión preliminar de la Ley de Rendición de
Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2011, recientemente presentada al Congreso.
Para seguir fortaleciendo la presupuestación orientada a los resultados, será necesario
mantener la presentación periódica de informes de resultados, mejorar la definición de los
indicadores, incrementar la producción y el análisis de datos, y presentar los resultados de un
modo más accesible. Esto último es importante sobre todo para hacer un uso más intensivo de
los informes de resultados en los debates sobre el presupuesto anual en el Congreso. Además,
para mejorar los resultados presupuestarios, se deberá complementar el enfoque orientado a
los resultados con avances en otras medidas adoptadas recientemente, como la instauración de
evaluaciones internas de intervenciones clave, a las que siguen acuerdos interinstitucionales
de desempeño entre la OPP y las unidades evaluadas.
77. Acción previa: Para contribuir con su reforma presupuestaria orientada a los
resultados, el prestatario adoptó la práctica de presentar informes detallados sobre los
resultados presupuestarios en las siete áreas prioritarias siguientes: (i) vivienda; (ii)
infraestructura; (iii) seguridad pública; (iv) educación; (v) desarrollo productivo; (vi)
protección social, y (vii) salud, como se constata en (a) el volumen 2 de la Ley de Rendición
de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2010, y (b) la presentación del volumen 2 del
proyecto de Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2011 ante el
poder legislativo.
33
78. Objetivos a mediano plazo: Con cada Ley de Rendición de Cuentas y Balance de
Ejecución Presupuestal y durante el próximo presupuesto quinquenal (2015-19), se
presentarán sistemáticamente los resultados de ejecución presupuestaria, con mejoras
graduales en la calidad y disponibilidad de los datos y la información sobre resultados, por lo
menos en las siete áreas prioritarias. Además, a fin de instaurar un sistema de evaluación para
enriquecer la elaboración presupuestaria y establecer medidas concretas para mejorar el
rendimiento de los programas clave, se completarán por lo menos 10 evaluaciones internas
que originarán acuerdos de mejora de desempeño antes de finalizar 2015.
Objetivo de reforma: una mejora de la eficiencia y la transparencia de la gestión de las
finanzas públicas
79. Cuestiones clave: El programa de modernización continua de la gestión de las
finanzas públicas apunta a incrementar la eficiencia y la transparencia en la preparación y
ejecución presupuestaria, los controles ex ante, las auditorías y la contabilidad. En ese sentido,
algunas de las prioridades del Gobierno son crear una Unidad Nacional de Presupuesto en el
MEF, mejorar sustancialmente el SIIF, seguir fortaleciendo la capacidad de gestión de la
deuda y reformar la gestión del Tesoro. Las medidas para simplificar el sistema de pagos del
Gobierno revisten especial importancia en el contexto de un préstamo, puesto que no solo
ayudan a mejorar la gestión de caja y del Tesoro, sino que además realizan un gran aporte
para ampliar el alcance de los servicios financieros.
80. Acciones previas: El prestatario, por medio de su Banco Central, (i) acordó con cinco
bancos privados los procedimientos específicos para permitir al Tesoro del prestatario hacer
pagos en nombre de sus ministerios a proveedores de bienes y servicios a través de cuentas en
dichos bancos privados, y (ii) redujo la cantidad de cuentas de sus ministerios en el Banco de
la República Oriental del Uruguay de 1900 el 31 de diciembre de 2011 a 1695 el 31 de agosto
de 2012.
81. Objetivos a mediano plazo: Se optimizarán los sistemas de pago del Gobierno; la
gran mayoría se efectuará por medio de cuentas bancarias y la cantidad de cuentas del
Gobierno central no superará la meta máxima.
Objetivo de reforma: un aumento del alcance y la calidad de los servicios públicos
82. Cuestiones clave: Simplificar y mejorar el acceso a procesos administrativos y así
continuar con las reformas de gobierno electrónico y generar una mayor flexibilidad y
transparencia en los procesos de adquisición pública son algunos de los desafíos principales
que deberán superarse para mejorar la provisión de servicios públicos en Uruguay. Este
préstamo se centra en las reformas de gobierno electrónico, en particular las que además
ayudarán a reducir la informalidad. Varias iniciativas de reforma ya están en marcha, como
las orientadas a consolidar los cimientos jurídicos y técnicos de las reformas de gobierno
electrónico, la instauración de un RUPE y la formalización y optimización comercial por
medio de la factura electrónica. Esta última constituye un elemento importante de los
esfuerzos del Gobierno para reducir la informalidad.
83. Acción previa: El prestatario firmó la resolución n.º 798/2012 de la DGI, el 8 de
mayo de 2012, que establece las condiciones que regulan el uso de la factura electrónica en el
territorio del prestatario.
34
84. Objetivos a mediano plazo: Al concluir 2015, la factura electrónica se utilizará por lo
menos para el 25% de todas las transacciones comerciales, incluso en comercios pequeños y
medianos. En cuanto a las reformas de gobierno electrónico, los ciudadanos podrán efectuar
diversos procesos y servicios administrativos en línea.
Área de política II: Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión
85. Esta área de política contribuye a los esfuerzos del Gobierno por llegar a la
población pobre y vulnerable, y brindarle servicios y beneficios sociales básicos. Las
medidas seleccionadas en esta área de política reflejan su pertinencia en la estrategia general
de inclusión social adoptada en Uruguay. Esa estrategia procura ampliar los programas de
protección social para las familias más pobres, pero también facilitar su integración en la
economía formal y reducir la vulnerabilidad futura.
Objetivo de reforma: Fortalecer los programas sociales y mejorar la selección de
beneficiarios
86. Cuestiones clave: En los últimos años, las autoridades formularon un programa
integral para ampliar la cobertura de los programas de protección social no contributiva para
los pobres y vulnerables y crear un Seguro Nacional de Salud que brinde protección adecuada
a toda la población. En líneas generales, la ampliación de los programas de protección social
no contributiva se llevó a cabo con éxito. Para el futuro, el Gobierno prevé incrementar su
eficacia, en particular mejorando la selección de beneficiarios y la coordinación entre los
ministerios y organismos encargados de los programas.
87. Revisar los registros de beneficiarios para garantizar la inclusión de los más
vulnerables y reducir las pérdidas en los pagos de beneficios es una prioridad
fundamental para el Gobierno. En el caso de los dos programas principales de protección
social (AFAM y TUS), los criterios originales de elegibilidad se aplicaron hace más de cinco
años, y los registros de beneficiarios casi no se actualizan desde entonces. Por ello, a fines de
2011, el MIDES lanzó una gran iniciativa para revisar los algoritmos de elegibilidad y llevar a
cabo un amplio censo de los hogares que actualmente reciben beneficios del programa TUS y
otros que, aunque no participan en el programa, podrían ser beneficiarios de acuerdo con otras
fuentes de datos31
. En agosto de 2012, se habían recopilado nuevos datos sobre más de 44 000
hogares. Los resultados preliminares indican que el 31% de los hogares que actualmente
reciben beneficios del programa TUS no cumplen con los criterios para ser beneficiarios,
mientras que se excluye a un 25% que sí debería recibirlos. El MIDES comenzó el proceso de
actualización del registro sobre la base de esa información, para reducir los errores tanto de
inclusión como de exclusión.
88. En respuesta a la necesidad de coordinar mejor el trabajo de los ministerios y
organismos encargados de los programas sociales, el Gobierno comenzó a formular un
proyecto de intercambio de información en 2005. Ese proyecto, llamado SIIAS, se creó
para dar respuesta a la falta de una plataforma tecnológica común para todos esos ministerios
y organismos, lo que se consideraba un obstáculo crítico para una mejor coordinación.
31
Las fuentes principales son la información sobre el ingreso del BPS y la zona de residencia (por medio de
referencias geográficas).
35
89. La ejecución del SIIAS está planificada en tres etapas. La primera conlleva la
publicación de información sobre beneficiarios niños y jóvenes en los cinco organismos que
constituían los participantes originales del proyecto (el MIDES, el Ministerio de Salud
Pública, el Banco de Previsión Social (BPS), el Instituto del Niño y el Adolescente del
Uruguay y la Administración de Servicios de Salud del Estado). La segunda etapa permitirá que
esos cinco organismos intercambien información sobre todos los usuarios y beneficiarios, y en
la tercera se incorporarán en el sistema otros cuatro organismos (el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
[MVOTMA], el Ministerio de Educación y Cultura y el Consejo Directivo Central de la
Administración Nacional de Educación Pública). La primera etapa se encuentra en pleno
funcionamiento desde junio de 2012; la segunda se completó en septiembre de 2012, y se
prevé que la tercera concluirá en 2013. Todos los organismos participantes firmaron un
acuerdo interinstitucional en marzo de 2012, en el que se establecen las funciones y
responsabilidades de cada uno para garantizar la ejecución exitosa del SIIAS.
90. Finalmente, entre 2005 y 2008 se aprobó legislación básica sobre el Seguro
Nacional de Salud, que ordena una incorporación gradual de distintas categorías de la
población, y a principios de 2012 se la enmendó. El objetivo de la ejecución progresiva es
garantizar la sostenibilidad fiscal y operativa. Hasta ahora, la incorporación gradual viene
ejecutándose de acuerdo con el cronograma. En 2012, se incorporarán un gran conjunto de
jubilados (que pagaban un seguro de salud privado hasta fines de 2010) y de cónyuges (con
dos hijos o más) de trabajadores ya incluidos en el Seguro Nacional de Salud.
91. Acciones previas: Se incluyen tres acciones previas para esta área de política:
A. El prestatario, por medio del MIDES, (i) completó la primera fase del SIIAS, y (ii)
firmó un acuerdo interinstitucional, con fecha del 13 de marzo de 2012, con las nueve
instituciones públicas que participan en el SIIAS para definir sus funciones y
responsabilidades.
B. El prestatario, (i) por medio del MIDES, el MEF, el BPS y la OPP, actualizó los
criterios de elegibilidad de quienes pueden recibir los beneficios de sus programas
sociales, entre ellos el de asignaciones familiares Plan de Equidad (AFAM PE) y la
TUS, y (ii) por medio del MIDES, evaluó por lo menos 40 000 hogares, entre el 1 de
septiembre de 2011 y el 31 de agosto de 2012, a fin de determinar si cumplían con
dichos criterios actualizados de elegibilidad.
C. El prestatario amplió la cobertura del seguro de salud de la siguiente manera: (i)
personas que (a) son cónyuges y concubinos/as de trabajadores del sector público y
privado con cobertura de seguro de salud, y (b) tienen dos hijos; (ii) jubilados que, en
diciembre de 2010, tenían cobertura de una aseguradora privada, y (iii) jubilados que
en diciembre de 2010 no tenían cobertura de una aseguradora privada, pero que tienen
más de 74 años y cuyo ingreso total es menor a tres BPC.
92. Objetivos a mediano plazo: Se espera que, al final de 2015, el SIIAS esté en pleno
funcionamiento y cuente con información completa y accesible para todas las instituciones
participantes sobre los beneficiarios, se haya completado la nueva estrategia de selección de
beneficiarios, y todos los beneficiarios de programas del MIDES utilicen el SIIAS. El
programa del Seguro Nacional de Salud debe seguir ampliándose para llegar por lo menos al
60% de la población.
36
Área de política III: Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad
93. Esta área de política respalda los esfuerzos del Gobierno para ampliar el acceso a
servicios financieros entre los hogares de menores ingresos y reducir la informalidad. La
mejora de la inclusión financiera se considera un elemento fundamental para generar mayores
oportunidades económicas, principalmente entre los grupos pobres y vulnerables.
94. Cuestiones clave: La mayoría de los beneficiarios de transferencias de ingresos
mensuales las cobran en efectivo y no tienen acceso a servicios financieros básicos. Eso afecta
su capacidad de consumo, puesto que muchas ofertas especiales y promociones que ofrecen
las cadenas de comercios exigen realizar el pago por medios electrónicos. También se ve
afectado su acceso a otros servicios, como las cajas de ahorro, la posibilidad de pagar
servicios públicos y otros servicios por medios electrónicos y, en última instancia, carecen de
acceso al crédito formal. Al mismo tiempo, existe un nivel elevado de informalidad entre los
comercios barriales pequeños y medianos, y es difícil realizar un seguimiento. La
formalización exige que se registren sistemáticamente todas las transacciones, algo difícil de
hacer cumplir en una economía que funciona con efectivo.
95. Acciones previas: Se incluyen dos acciones previas en esta área de política:
A. El prestatario: (i) promulgó la ley n.º 18.910, con fecha del 25 de mayo de 2012
(debidamente publicada en el Boletín Oficial el 15 de junio de 2012), que, entre otras
cosas, permite al prestatario reducir el IVA en transacciones pagadas con tarjeta de
crédito, tarjeta de débito y medios electrónicos, y (ii) otorgó una reducción total del
IVA a las transacciones pagadas con los siguientes medios: (a) tarjetas de débito del
programa TUS y (b) la Tarjeta BPS Prestaciones, por medio del decreto n.º 288/012,
de fecha del 29 de agosto de 2012 (debidamente publicado en el Boletín Oficial el 5 de
septiembre de 2012).
B. El prestatario introdujo incentivos fiscales para la instalación de puntos de venta
electrónicos en pequeños comercios, a fin de permitir a los clientes realizar pagos
electrónicos, por medio del decreto n.º 459/011, del 23 de diciembre de 2011
(debidamente publicado en el Boletín Oficial el 12 de enero de 2012), que se modificó
por medio del decreto n.º 293/012, del 3 de septiembre de 2012 (debidamente
publicado en el Boletín Oficial el 6 de septiembre de 2012).
96. Objetivos a mediano plazo: Para 2015, se espera haber logrado una mejora
mensurable y sustancial de los indicadores clave de inclusión financiera y desarrollo de los
pagos al por menor, entre ellos: (i) la proporción de beneficiarios de AFAM y tarjetas de
alimentos que utiliza la tarjeta de débito asociada para realizar pagos electrónicos; (ii) la
cantidad de terminales de puntos de venta en el país; (iii) el número de transacciones
realizadas con tarjeta de crédito, y (iv) la proporción de la población con cuenta bancaria.
37
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN
A. IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA
97. Se prevé que las reformas que respalda este préstamo tengan un impacto positivo
o neutral en la pobreza y las condiciones sociales. Las reformas del sector público procuran
incrementar la eficiencia en la prestación de servicios clave, en particular de programas
sociales, mediante la mejora de la focalización y la reducción de los costos de los servicios del
Gobierno. Las reformas de inclusión social respaldadas por medio de este préstamo se centran
explícitamente en incrementar la equidad y reducir la pobreza. El fortalecimiento de los
sistemas de protección social y salud tiene como objetivo mejorar el bienestar de los grupos
de ingreso bajo. Se espera que las medidas que apoya la serie de préstamos para políticas de
desarrollo mejoren la selección de los programas actuales y reduzcan la cantidad de pagos
duplicados de distintas fuentes a los mismos beneficiarios.
98. A priori, se espera que la recientemente lanzada iniciativa gubernamental para
promover la inclusión financiera incremente la inclusión social. El objetivo amplio del
Gobierno es facilitar el acceso a los servicios financieros de un gran sector de la población
que, hasta ahora, estuvo excluido. Algunas de las razones de esa exclusión eran la falta de
información, los costos y los requisitos formales que no podían cumplirse, como se
confirmaron a través de información recopilada por la Encuesta Nacional de Capacidad
Financiera. Se prevé que el programa incremente el ingreso disponible de las familias pobres
y vulnerables, y promueva su acceso a los servicios financieros. Este mejorará con el paso
gradual de las transferencias de ingresos a un modelo bancario con cuentas y tarjetas de débito
personalizadas. Esa medida se aplicaría como primer paso en los programas TUS y AFAM.
Para promover la inclusión financiera, se aprobó la legislación orientada a reducir o eliminar
el IVA en las compras realizadas con esos nuevos instrumentos.
99. El PSIA indica que la exención total del IVA en las compras realizadas con
tarjetas de débito de programas de transferencias sociales tendrá un impacto positivo en
la distribución y la reducción de la pobreza. El PSIA evalúa el potencial de esa medida
para incrementar la inclusión financiera especificando los perfiles de ingreso de esa población
y su capacidad de ahorro32
. Los resultados indican lo siguiente:
La medida tendría un impacto equivalente a una reducción del 26% (del 0.89% al
0.66%) de la extrema pobreza entre los hogares beneficiarios de AFAM, y a una
reducción del 0.33% al 0.27% de la extrema pobreza en la totalidad de los hogares.
El impacto en la proporción de los hogares que están por debajo de la línea de pobreza
equivaldría a una reducción del 9.2% (del 9.5%) y a una disminución del 26.1% al
25.0% en la misma proporción de hogares debajo de la línea de pobreza beneficiarios
de AFAM.
Dada la baja incidencia de la extrema pobreza, el impacto de la reforma en el
coeficiente de Gini equivaldría a una ligera reducción del 0.435 al 0.433.
32
En el PSIA se emplearon microsimulaciones en las que se combinaron datos de la última ECH del INE y la
última Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares, de 2006.
38
100. Además, el PSIA evalúa el impacto distributivo, de reducción de la pobreza y por
género de la mejora en la focalización de los programas sociales. Los resultados indican
que la mejora en la focalización de las AFAM y las TUS tendría efectos muy positivos,
aunque su impacto distributivo sería bajo. De eliminarse distintos tipos de errores en el
mecanismo de selección, el coeficiente de Gini podría reducirse entre 0.14 y 0.18 puntos. Así
mismo, el PSIA estima un efecto bajo en la pobreza y la extrema pobreza: un impacto
equivalente a una reducción de la incidencia de la pobreza moderada hasta 0.3 puntos
porcentuales y a una reducción de la extrema pobreza de hasta 0.1 puntos porcentuales. El
impacto relativamente bajo en la pobreza se relaciona con el hecho de que el valor medio de
las transferencias (en valores per cápita) está muy por debajo de las canastas de alimentos (y
de consumo) de referencia. La mejora en la selección de beneficiarios es particularmente
importante para las mujeres, puesto que la incidencia de la pobreza es mayor entre las mujeres
de las poblaciones no destinatarias de ambos programas.
B. ASPECTOS AMBIENTALES
101. Es poco probable que la operación propuesta tenga efectos considerables en el
medio ambiente, los bosques u otros recursos naturales. Sin embargo, en la medida en que
las acciones por el préstamo logren, con el tiempo, atraer nuevas inversiones privadas, será
necesario seguir fortaleciendo la capacidad institucional de Uruguay de detectar y resolver
cuestiones de política y normativa ambiental.
102. Existen políticas y normativa ambientales, y su ejecución está mejorando. El
MVOTMA, por medio de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, es responsable de
ejecutar un plan nacional de protección ambiental que permita concertar las necesidades de
protección ambiental con las de un desarrollo sostenible. La cuantiosa y reciente inversión
extranjera en la industria pastera de Uruguay exacerbó la importancia de realizar seguimientos
y cumplir con la normativa ambiental. El Gobierno, que ya enfrenta un incremento
considerable de la variabilidad climática, adoptó un Plan Nacional de Respuesta al Cambio
Climático para coordinar la acción institucional en estrategias de mitigación y adaptación y de
incrementar su eficacia. El Banco respalda la ejecución de esos planes con un programa de
gestión de recursos naturales y cambio climático que consiste en un préstamo de inversión,
asistencia analítica y técnica, y subsidios del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y del
Fondo de Adaptación.
C. EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
103. El Gobierno realizará un seguimiento de la ejecución del programa del préstamo
para políticas de desarrollo, y el Banco evaluará los avances en ese sentido, mediante la
utilización de distintas fuentes, entre ellas:
seguimiento del presupuesto del sector público central y no financiero del MEF;
informes y análisis del Banco Central de Uruguay (BCU);
sistemas de información de la DGI y el BPS;
informes de organismos de clasificación crediticia (varias fuentes);
informes y análisis de leyes y normativas de ejecución del Banco Mundial y otras
partes interesadas;
auditorías financieras y seguimiento de las recomendaciones del PEFA;
39
misiones de supervisión e informes del Banco Mundial;
informes del FMI y el BID.
104. El Gobierno y el Banco acordaron realizar un seguimiento periódico de los
avances del programa del préstamo para políticas de desarrollo. Se llevó a cabo una
evaluación exhaustiva de los avances de las reformas en el contexto de la preparación de este
préstamo. El MEF, el organismo principal de contraparte del préstamo, tomó de fuentes
pertinentes los datos necesarios para evaluar el progreso de la ejecución, como los ministerios
sectoriales relevantes, el BCU (para cuestiones de inclusión financiera), la DGI y el BPS. De
aquí en adelante, el Banco programará misiones de supervisión por lo menos cada 12 meses
para evaluar que se mantenga la adhesión al programa en general. Como se indica en el
acuerdo del préstamo, a pedido de cualquiera de las partes, el prestatario y el Banco
intercambiarán información sobre el marco de política macroeconómica del prestatario y
opiniones sobre los avances realizados en la ejecución del programa.
D. ASPECTOS FIDUCIARIOS
105. En la última evaluación de la capacidad de gestión financiera de Uruguay33
se
llegó a la conclusión de que el riesgo fiduciario es bajo. En líneas generales, la gestión de
las finanzas públicas es sólida y confiable en Uruguay, y el nivel de transparencia es
aceptable. No obstante, hay margen para mejorar, sobre todo en lo que respecta a la
flexibilidad y la eficiencia. El Banco, junto con la Comisión Europea y el BID, está llevando a
cabo un análisis del sistema de Uruguay de gestión de las finanzas públicas con la
metodología del PEFA. Las observaciones preliminares de ese análisis se condicen con los
últimos resultados de la evaluación de la capacidad de gestión financiera. El informe final del
PEFA se presentará al Gobierno en noviembre de 201234
.
106. La situación actual de control del tipo de cambio del Banco Central es
satisfactoria. Los resultados de la última evaluación de salvaguardas del FMI, completada en
septiembre de 2005, fueron satisfactorias en líneas generales. Un análisis del FMI realizado en
2011 en el marco de las consultas del Artículo IV confirmó que ya se aplicaba la mayoría de
las recomendaciones de la última evaluación de salvaguardas. Una opinión no calificada de
auditoría sobre los estados financieros de 2011 del Banco Central se publicó en su sitio web35
.
Los estados financieros auditados indican que el clima de control del BCU en el que se
desembolsarán los fondos del préstamo de acuerdo con las disposiciones propuestas no es el
más propicio.
107. Transparencia presupuestaria. El presupuesto quinquenal de Uruguay coincide con
el mandato del Gobierno y se ve complementado con informes anuales sobre el uso de los
fondos presupuestarios, Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal.
El presupuesto quinquenal actual abarca el período 2010-14 e incluye información detallada
sobre el gasto público. El Congreso lo aprobó en diciembre de 2010 (ley n.º 18.719). La Ley
de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal 2010 fue adoptada por el
33
Informe n.º 32 851-UY del 29 de junio de 2005. 34
Véase información adicional sobre el programa y las reformas de gestión de las finanzas públicas en la sección
III. 35
http://www.bcu.gub.uy/Acerca-de-BCU/Paginas/Estados-Contables-del-BCU.aspx
40
Congreso en noviembre de 2011 (ley n.º 28.351)36
. La versión preliminar de 2011 se elevó al
Congreso el 30 de junio de 2012, y puede consultarse en el sitio web del Gobierno.
108. En el diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones del país de 200537
se
llegó a la conclusión de que, si bien la función de adquisiciones de Uruguay se considera
libre de corrupción en líneas generales, el sistema precisa mejoras considerables con
respecto a la puntualidad y la eficiencia. Esto se mantiene en la actualidad. Los organismos
suelen buscar modos alternativos, sobre todo por medio de excepciones y exenciones de
competencia, de adquirir bienes y servicios. Se están poniendo en marcha importantes
esfuerzos de reforma para volver más eficientes y transparentes los procesos de adquisición,
como la adopción de un nuevo marco jurídico para la adquisición pública, en junio de 2012,
por medio de la modificación del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración
Financiera (TOCAF), la instauración, próximamente, de la Agencia de Compras y
Contrataciones Estatales (establecida por ley sancionada en 2008 y que funcionará como
regulador estatal de las adquisiciones públicas), y el nuevo portal de adquisiciones del
Gobierno (www.comprasestatales.com.uy), cuyo uso será obligatorio para las licitaciones
realizadas por unidades del Gobierno central.
E. DESEMBOLSO Y AUDITORÍA
109. Desembolsos y depósitos de fondos del préstamo. Los fondos del préstamo se
desembolsarán en una cuenta de depósito denominada en dólares de los Estados Unidos que
forma parte de las reservas oficiales de divisas del BCU. Los fondos del préstamo estarán
disponibles para su desembolso luego de que el Directorio lo apruebe y lo declare en vigor. El
prestatario deberá garantizar que, una vez desembolsados los fondos, se acredite un monto
equivalente en el sistema de gestión presupuestaria del prestatario, de manera aceptable para
el Banco. El MEF proporcionará al Banco una confirmación por escrito de la transacción
descrita luego de que este desembolse los fondos. Al firmar el documento legal, el prestatario
accede a no utilizar los fondos del préstamo ni de ninguna de sus partes para financiar partidas
no elegibles, como se establece en el Acuerdo del Préstamo.
110. Auditorías del Banco. No será necesario realizar una auditoría de la cuenta de
depósito donde se depositen los fondos del préstamo. Sin embargo, el Banco se reserva el
derecho a solicitar una auditoría de la cuenta de depósito en la que se reciban los fondos. A
pedido del Banco, la cuenta de depósito de los fondos del préstamo del prestatario será
auditada por auditores independientes, de acuerdo con normas de auditoría aceptables para el
Banco y aplicadas sistemáticamente.
F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DEL RIESGO
Riesgos económicos y del sector financiero
111. Los principales riesgos económicos de Uruguay se relacionan con la
vulnerabilidad de la economía a perturbaciones externas. En esta economía pequeña y
36
Todas las leyes adoptadas relacionadas con el presupuesto están publicadas en el Boletín Oficial y en el sitio
web externo de la Contaduría General de la Nación. 37
Informe n.º 38 965-UY del 1 de diciembre de 2005.
41
abierta, las consecuencias potenciales de las perturbaciones externas para las perspectivas
fiscales y de crecimiento siguen siendo significativas, a pesar de las sustanciales mejoras
logradas en el ámbito de la reducción de la vulnerabilidad a distintos niveles. El panorama
económico regional y global actual para Uruguay contiene situaciones hipotéticas que
contemplan dichas perturbaciones.
112. Un deterioro de la crisis en la zona del euro y una desaceleración económica en
los países desarrollados probablemente perjudicaría a Uruguay. Una desaceleración
económica mundial afectaría a Uruguay por canales similares a los de la crisis de 2008-09:
menor demanda externa y caída de los precios de los productos básicos; reducción de los
ingresos de IED y mayor aversión al riesgo entre los inversores, que disminuyen los ingresos
en carteras privadas a corto plazo; pérdida de acceso a los mercados financieros, que provoca
dificultades para conseguir financiamiento y un aumento de los riesgos de liquidez, y
reducción del ingreso fiscal por contracción de la actividad económica y mayor gasto a causa
del estímulo contracíclico.
113. La economía uruguaya sigue dependiendo en gran medida de los acontecimientos
en Argentina y Brasil y, por lo tanto, está expuesta a perturbaciones comerciales y a
otros efectos indirectos por esas circunstancias. Si bien Uruguay diversificó sus mercados
de exportación y redujo la concentración de sus exportaciones a Brasil y Argentina, la
exportación de mercadería sigue centrándose en productos primarios (sobre todo, carne
vacuna, soja y arroz), y Brasil es el socio comercial más importante del país, con un 20.3% de
las exportaciones totales de mercadería en 2011. Argentina es el segundo socio comercial más
grande de Uruguay, como destino del 7.3% de las exportaciones totales. Por lo tanto, el
desempeño económico aún depende mucho de los acontecimientos de esos dos grandes países
vecinos.
114. En los últimos años, el Gobierno adoptó una postura proactiva en cuanto a la
gestión del riesgo económico y tomó diversas medidas de mitigación. La reducción de las
vulnerabilidades económicas constituye una política prioritaria clave, y el entorno externo
favorable colaboró con la reducción del riesgo. Los siguientes son algunos de los factores de
mitigación del riesgo, generados tanto por políticas como por condiciones externas:
Se espera un crecimiento económico sostenido para los próximos años, aunque a una
tasa algo más baja que en los precedentes. Esa expectativa se apoya en las condiciones
externas, actualmente favorables, y en el sólido entorno de política.
La trayectoria de formulación de políticas fiscales prudentes es muy robusta, como
demuestran el fuerte desempeño fiscal y los superávits primarios, mayores que los
esperados, de 2004-11. Eso liberó espacio fiscal para aplicar políticas contracíclicas de
ser necesario.
El perfil de la deuda mejoró mucho, gracias a una eficaz estrategia de gestión de la
deuda pública (véase el anexo 1) ejecutada en los últimos años. La gestión proactiva
de la deuda permitió una mayor desvinculación de la deuda pública de moneda
extranjera y una mejora en los vencimientos. Eso contribuyó a que Uruguay alcanzara
el grado de inversión a principios de 2012.
El Gobierno obtuvo montos considerables de financiamiento contingente de
instituciones multilaterales, entre ellas el Banco (véase el capítulo II), y aprovechó las
42
oportunidades de financiamiento que ofrecían los mercados internacionales. Como
resultado, existen niveles de reservas fiscales adecuados para mitigar una situación
prolongada de acceso limitado o muy costoso a los mercados financieros.
115. La integración financiera y los bancos en manos extranjeras pueden ser vías de
contagio en caso de que las condiciones financieras mundiales sigan deteriorándose, pero
se tomaron medidas preventivas. Los activos y pasivos extranjeros de Uruguay ascienden al
70% y al 87% del PIB respectivamente, y una gran parte, aunque en disminución, de la deuda
pública pendiente se emitió en el exterior en moneda extranjera. Las subsidiarias locales de
bancos europeos podrían verse perjudicadas por la incertidumbre económica en Europa. El
deterioro de las condiciones de esos bancos en sus países de origen podría presentar algunos
riesgos. Sin embargo, ese riesgo se ve mitigado por la capitalización necesaria de las
entidades en cuestión y por las salvaguardas regulatorias y de contención que protegen contra
egresos de liquidez y capital.
116. En los últimos años, se tomaron importantes medidas normativas y de otros tipos
para reducir la exposición externa del sistema bancario uruguayo. La exposición a no
residentes se redujo entre fines de 2008 y fines de 2011, cuando fue del 17% de los activos y
el 12% de los depósitos. Los depósitos externos, particularmente de Argentina, resultaron ser
una gran fuente de riesgo durante la crisis de 2002-03. Una posición saludable de reservas
internacionales (22% del PIB) mitiga considerablemente los riesgos asociados a las
perturbaciones mundiales de liquidez. El riesgo del crédito vinculado al tipo de cambio se
incrementó con el aumento de los préstamos bancarios en dólares a residentes del sector
privado, principalmente empresas, que modificaron las asignaciones de sus carteras en busca
de mayores rendimientos38
. Sin embargo, las pruebas de tensión realizadas por las autoridades
parecen indicar que el sistema podría soportar perturbaciones macroeconómicas severas.
117. Un fortalecido marco normativo y de supervisión prudencial ayuda a contener
los riesgos desde la crisis de 2002 y el programa de asesoría para el sector financiero de
2006. Las autoridades avanzan hacia un marco consolidado de supervisión y una mayor
transparencia. El próximo programa de asesoría para el sector financiero brindará una
actualización completa de los últimos avances.
Riesgos sociopolíticos y de ejecución
118. Los riesgos de que se revierta la prudente política macroeconómica y fiscal están
mitigados por los esfuerzos del Gobierno de conseguir un apoyo generalizado para sus
reformas de política, de acuerdo con la tradición de Uruguay de construcción de
consensos. Esto moderó las tensiones entre la presión para ampliar los programas
gubernamentales y la necesidad de conservar una orientación fiscal prudente con miras a
mantener bajo control las presiones inflacionarias y de apreciación, y a preservar la
sostenibilidad de la deuda. En los últimos años hubo cierta expansión fiscal, pero los
incrementos fueron moderados y se orientaron a prioridades clave. Además, se espera que los
esfuerzos por incrementar la inclusión social y la asistencia a los grupos vulnerables, como los
que asiste el programa del préstamo para políticas de desarrollo con opción de giro diferido,
38
El Informe de Estabilidad Financiera 2011 del BCU, publicado en junio de 2012, afirma que el coeficiente de
préstamos denominados en dólar sobre los préstamos totales a sectores que ganan en moneda local aumentó 3
puntos porcentuales en 2011, al 29%.
43
neutralicen en parte posibles tensiones sociales. El Gobierno está decidido a resguardar los
fondos asignados a sectores prioritarios y a aplicar políticas contracíclicas para proteger a la
población vulnerable de las consecuencias de perturbaciones externas severas.
119. Las dificultades potenciales para ejecutar las reformas de políticas que asiste este
préstamo se ven mitigadas por la ejecución gradual de las reformas y los esfuerzos del
Gobierno por generar un apoyo generalizado. Podrían surgir dificultades para ejecutar las
reformas de parte de grupos que quedaran excluidos de los programas de protección social
como resultado de la revisión de los registros de beneficiarios. Los riesgos relacionados con la
capacidad humana e institucional limitada para la ejecución de las reformas se ven mitigados
por los avances en la creación de capacidad de organismos clave de ejecución. Esos avances
cuentan con el apoyo de un financiamiento adicional aprobado recientemente para el PATFI,
financiado por el Banco (P123461).
44
ANEXO 1: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Estrategia de gestión de la deuda
A1.1 La estrategia proactiva de gestión de la deuda del Gobierno generó mejoras
importantes en el perfil de la deuda. La estrategia 2010-15 de la Unidad de Gestión de la
Deuda apunta a mejorar aún más el perfil de la deuda fijando las siguientes prioridades: (i)
reducir el riesgo de refinanciamiento, (ii) reducir el riesgo de tipo de cambio, (iii) reducir el
riesgo de tasa de interés, (iv) lograr una combinación adecuada entre deuda contraída en los
mercados de capitales y deuda contraída con organizaciones internacionales de crédito, (v)
promover el mercado de capitales interno y (vi) diversificar las fuentes de financiamiento del
Gobierno (atraer nuevos inversionistas). En línea con esa estrategia, el Gobierno central
ejecutó dos transacciones de gestión de pasivos en diciembre de 2011 y en marzo de 2012,
respectivamente, que llevaron a la reducción del riesgo cambiario, la reducción del riesgo de
financiamiento y la creación de un nuevo bono de referencia en unidades indexadas. Además,
en julio de 2012, el Gobierno anunció un programa de emisión para los próximos seis meses,
que ofrece transparencia y previsibilidad al mercado y también un suministro sostenido de
bonos de referencia. Según este informe, se proyecta que las emisiones totales de bonos del
Tesoro en el período entre agosto de 2012 y enero de 2013 equivalgan a US$600 millones.
Tendencias y estructura de la deuda pública
A1.2 Los niveles de deuda pública se ubican en una marcada tendencia descendiente
desde 2003. La expansión económica registrada desde 2003, combinada con la apreciación
del peso uruguayo y la mejora de la posición fiscal, generó una reducción notable de la
relación entre deuda y PIB, que pasó del 101.0% en 2003 al 55.9% en 2011.
A1.3 La exitosa estrategia de gestión de la deuda mejoró la composición de la deuda,
que ahora está menos expuesta a riesgos cambiarios y de tasas de interés. La proporción
de la deuda denominada en moneda extranjera se redujo del 56.3% en diciembre de 2010 al
48.2% en diciembre de 2011, mientras que la proporción de la deuda con un vencimiento
restante de cinco años o más aumentó del 56.2% al 57.4% de la deuda total en el mismo
período. El riesgo de tasas de interés también se redujo en 2011: la proporción de
instrumentos con tasa fija aumentó del 81.9% de la deuda total en diciembre de 2010, al
84.1% de la deuda total en diciembre de 2011.
Análisis de sostenibilidad de la deuda
A1.4 El análisis de sostenibilidad de la deuda se realiza de acuerdo con dos enfoques
metodológicos. El enfoque determinista presenta la evolución de los principales
determinantes de la deuda pública en el tiempo. El enfoque estocástico muestra cómo se ven
afectados los principales determinantes de la deuda pública ante perturbaciones estocásticas.
A1.5 Según supuestos conservadores, se proyecta una evolución estable para la deuda
pública de Uruguay en el mediano plazo. En la hipótesis de referencia se supone un ritmo
de crecimiento económico más lento (un 4.2%) en 2012, que convergería a la tasa de
crecimiento económico de largo plazo, de aproximadamente 4%, en 2014. Se espera un
deterioro moderado de las cuentas fiscales en 2012, a raíz de un menor saldo primario en las
empresas propiedad estatal y un mayor gasto en pensiones y transferencias, así como un
45
regreso a la tendencia de mejora de los años anteriores en 2013. Sobre la base de estos
supuestos, se proyecta que la deuda pública bruta disminuirá del 55.9% del PIB en 2010 al
41.0% del PIB en 2016.
Gráfico A1.1. Deuda pública anual como proporción del PIB
Fuente: BCU, INE y cálculos del personal técnico del Banco Mundial.
A1.6 Se utiliza un enfoque determinista para el análisis de sostenibilidad de la deuda,
con el que se pone a prueba el efecto de perturbaciones adversas sobre las tendencias de
la deuda pública. La prueba de tensión más extrema corresponde a una perturbación
combinada (relación entre superávit primario y PIB, tasa de crecimiento real y tasas de interés
reales) en 2012-13. Con esa perturbación, la deuda pública bruta aumentaría al 58.7% y al
62.2% del PIB, respectivamente, con una tendencia descendente en años posteriores. De
manera coherente con el perfil de la deuda pública de Uruguay, que se caracteriza por una
proporción, todavía elevada, de deuda denominada en moneda extranjera, el segundo mayor
impacto se registra si se supone una depreciación única del 30% del tipo de cambio en 2012.
Con esa perturbación, la relación entre deuda y PIB se incrementaría al 63.6% en 2012,
momento a partir del cual se reduciría gradualmente. Una desaceleración del crecimiento en
2012 y 2013 constituye la tercera situación hipotética más seria. De hecho, las tendencias de
la deuda muestran que la sensibilidad al crecimiento del PIB es considerablemente mayor que
la sensibilidad a la tasa de interés, como puede verse comparando el impacto de
perturbaciones similares aplicadas a ambas variables (B2 y B1, respectivamente).
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rcen
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del
PIB
Deuda total del sector
público
Deuda externa del sector
público
Deuda interna del sector
público
46
Cuadro A1.1 Deuda pública bruta: situaciones hipotéticas alternativas y pruebas de límites, 2011-16
(Porcentajes del PIB) Real Proyectados
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Hipótesis de referencia 55,9 52,0 48,9 45,9 42,9 41,0
A1. Variables fundamentales permanecen en sus promedios históricos en 2012-16 55,9 51,9 49,0 46,4 43.9 42,5
A2. Sin cambio de políticas (saldo primario constante) en 2012-16 55,9 51,1 48,2 45,2 42,2 40,4
B1. Tasa de interés real permanece en su promedio histórico más dos desviaciones estándar en 2012 y 2013 55,9 55,0 54,9 51,6 48,5 46,4
B2. Crecimiento del PIB real permanece en su promedio histórico menos dos desviaciones
estándar en 2012 y 2013 55,9 57,6 60,3 57,1 53,8 51,7 B3. Saldo primario permanece en su promedio histórico menos dos desviaciones estándar
en 2012 y 2013 55,9 53,2 50,2 47,1 44,1 42,2
B4. Combinación de 1-3, utilizando perturbaciones de una desviación estándar 55,9 58,7 62,2 58,8 55,4 53,1 B5. Depreciación real única del 30% en 2012 55,9 63,6 60,6 57,5 54,4 52,3
C1. Hipótesis de crecimiento bajo 1/ 55,9 52,3 49,5 46,7 43,7 41,7
C2. La nueva tasa de interés de la deuda en 2012-13 es igual al rendimiento promedio del índice de bonos de mercados emergentes (EMBI) en el cuarto trimestre de 2008 55,9 52,0 49,2 46,5 43,5 41,6
C3. Combinación de tasas de interés altas y crecimiento bajo (C1+C2) 55,9 52,3 49,8 47,3 44,4 42,4
Resumen 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Referencia 55,9 52,0 48,9 45,9 42,9 41,0
Prueba de tensión más extrema (B4) 55,9 58,7 62,2 58,8 55,4 53,1 Segunda prueba de tensión más extrema (B5) 55,9 63,6 60,6 57,5 54,4 52,3
Tercera prueba de tensión más extrema (B2) 55,9 57,6 60,3 57,1 53,8 51,7
Fuente: Proyecciones del Banco Mundial. Nota: Deuda bruta del sector público general (sector público no financiero y Banco Central).
1/ Se supone una tasa de crecimiento del 3% para 2012, del 2.4% (tasa de 2009) para 2013-14, del 3.2% en 2015 (tasa promedio entre 2014 y
2016) y una tasa de crecimiento de largo plazo en 2016 (el 4%).
A1.7 También se pone a prueba el impacto sobre la deuda pública de un crecimiento
bajo sostenido y un aumento repentino de las tasas de interés mundiales producto de
una posible crisis internacional. En primer lugar, se supone que el PIB crecerá al 2.4% en
2013-14 y que luego se recuperará lentamente hasta llegar a la tasa de crecimiento potencial.
En esta situación hipotética, la deuda pública no deja de mostrar una tendencia descendente,
aunque a un ritmo menor. Luego, se supone que las tasas de interés suben a los niveles
registrados en el segundo trimestre de 2008 durante la crisis financiera mundial. Puede
observarse que el impacto sobre la deuda pública es muy similar al de la hipótesis de
crecimiento bajo. Por último, la combinación de ambas perturbaciones produce un efecto
negativo ligeramente mayor sobre la deuda pública, pero la tendencia descendiente no se
revierte.
A1.8 Se utiliza un enfoque similar para evaluar la evolución de la deuda externa. De
acuerdo con supuestos conservadores, se proyecta una evolución estable en el mediano plazo.
Según esta hipótesis de referencia, se proyecta que la deuda externa se mantendrá
relativamente estable y llegará al 31.7% del PIB en 2016. Además, se evalúa el efecto de
perturbaciones adversas sobre las tendencias de la deuda externa. De manera coherente con el
hecho de que la mayor parte de la deuda está denominada en moneda extranjera, el mayor
impacto se da si se supone una depreciación única del tipo de cambio del 30% en 2013. Con
esa perturbación, la relación entre deuda y PIB llegaría al 45% en 2016, un porcentaje mayor
que el 32% de la hipótesis de referencia. El segundo mayor efecto se da en el caso de una
perturbación de cuenta corriente no relacionada con el pago de intereses, que llevaría la
relación entre deuda y PIB al 38% en 2016.
47
Cuadro A1.2. Uruguay: Marco de sostenibilidad de la deuda del sector público, 2007-16
(porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario) Real Proyectado
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Deuda del sector público 1/ 69,7 54,4 71,8 58,2 55,9 52,0 48,9 45,9 42,9 41,0
de la cual, proporción denominada en moneda extranjera (bruta) 47,3 35,4 41,9 32,5 30,1 33,5 34,0 33,4 32,7 32,0
Variación de la deuda del sector público -0,3 -15,3 17,3 -13,6 -2,2 -3,9 -3,1 -3,0 -3,0 -1,9
Flujos generadores de deuda identificados -16,5 -4,4 -10,0 -8,0 -7,7 -3,9 -3,1 -3,0 -3,0 -1,9
Déficit primario -3,6 -1,4 -1,2 -1,9 -2,0 -0,9 -1,4 -1,5 -1,7 -1,6
Recaudación y donaciones 28,9 27,1 29,1 30,0 29,0 29,0 30,6 31,1 31,5 31,5
Gasto primario (no relacionado con intereses) 25,3 25,8 28,0 28,1 27,1 28,0 29,2 29,7 29,8 29,9
-Señoreaje -1,3 -2,0 -0,9 -0,7 -1,2 -1,0 -0,8 -0,4 -0,2 0,8
+dinámica automática de la deuda: -11,6 -1,0 -7,9 -5,4 -4,6 -1,9 -1,0 -1,2 -1,1 -1,0 Contribución de diferencial de tasa de interés/crecimiento -3,6 -4,8 0,8 -4,8 -2,9 -1,5 -1,2 -1,3 -1,3 -1,2
De la cual, proporción de contribución de la tasa de interés
real 0,7 -0,2 2,1 1,0 0,2 0,8 0,9 0,6 0,5 0,4
Contribución de tasa de interés real interna 2/ -1,1 -0,6 0,2 0,1 -0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Contribución de tasa de interés real sobre deuda externa 3/ 1,8 0,4 2,0 0,9 0,4 0,8 0,9 0,6 0,5 0,4
De la cual, (-) contribución del crecimiento del PIB real
sin incluir al Fondo de Estabilización del Precio del Petróleo -4,3 -4,7 -1,3 -5,9 -3,1 -2,3 -2,0 -1,9 -1,8 -1,6
Contribución de depreciación de tipo de cambio real 4/ -8,0 3,9 -8,7 -0,5 -1,7 -0,4 0,2 0,2 0,2 0,2 Otros flujos generadores de deuda identificados 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
-Ingresos por privatización 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
-Reconocimiento de pasivos implícitos o contingentes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0.0
-Otros (especificar, por ejemplo, recapitalización bancaria) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Residual, incluida la variación de activos 16,1 -10,9 27,3 -5,6 5,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Relación entre deuda del sector público y recaudación 1/ 241,4 200,7 246,4 193,7 192,6 179,6 159,7 147,3 136,2 130,2
Necesidades de financiamiento brutas 5/ 7,3 10,0 7,2 14,4 18,1 18,5 15,2 14,2 14,3 14.8
en miles de millones de dólares de los EE. UU. 1,7 3,0 2,2 5,7 8,5 9,1 7,9 7,8 8,3 9,1
Supuestos macroeconómicos y fiscales fundamentales
PIB nominal (moneda local) 549,5 636,2 688,3 790,6 902,2 1012,4 1127,7 1237,3 1357,6 1489,6
Crecimiento del PIB real (porcentaje) 6,5 7,2 2,4 8,9 5,7 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0 Tasa de interés nominal promedio de la deuda pública (porcentaje)
6/ 6,0 4,9 5,7 4,8 5,7 6,3 5,9 4,8 4,7 4,7
Tasa de interés real promedio (incluido el efecto de la revaluación
del tipo de cambio sobre la deuda denominada moneda extranjera)
7/ -11,1 5,7 -12,5 0,7 -2,6 0,7 1,7 1,1 1,0 0,9
Tipo de cambio, final del período (unidades de moneda local por
dólar de los EE. UU.) 21,6 24,4 19,6 20,1 19,9 20,7 21,8 22,6 23,4 24,3
Variación en el tipo de cambio real (unidades de moneda local por dólar de los EE. UU.) 8/ -17,2 8,7 -24,0 -1,4 -5,4 -1,4 0,7 0,5 0,6 0,6
Depreciación nominal de la moneda local, final del período
(unidades de moneda local por dólar de los EE. UU.) -11,9 13,0 -19,4 2,4 -1,0 3,8 5,5 3,7 3,7 3,7
Deflactor del PIB (en porcentaje) 9,4 8,0 5,6 5,5 8,0 7,7 7,0 5,5 5,5 5,5
Crecimiento del gasto primario real
(deflactado con deflactor del PIB, en porcentaje) 8,3 9,1 11,2 9,5 1,7 8,0 8,5 5,5 4,6 4,1
Déficit primario -3,6 -1,4 -1,2 -1,9 -2,0 -0,9 -1,4 -1,5 -1,7 -1,6
Notas:
1/ Deuda bruta del sector público general (sector público no financiero y Banco Central). 2/ La contribución de la tasa de interés real interna se deriva como (id-π)/[(1+ π)(1+g)] multiplicado por la relación de deuda interna neta del período anterior
según se define en la nota al pie, con id= tasa de interés interna, π = tasa de inflación interna, g= tasa de crecimiento del PIB real.
3/ La contribución de la tasa de interés real externa se deriva como (if- π *)/[(1+ π *)(1+g)] multiplicado por la relación de deuda externa bruta del período
anterior, con if= tasa de interés externa, π *= tasa de inflación de los EE.UU., tasa de crecimiento del PIB real.
4/ La contribución del tipo de cambio real se deriva como )1()1(/))1()1( *1
*1
*^
ttttl
ttf
t gnfaibie , con la variación en el tipo de cambio real êt definido como en la nota 8/ y todas las demás variables definidas como en las notas 2/ y 3/.
5/ Definidas como el déficit del sector público, más la amortización de la deuda a mediano y a largo plazo del sector público, más la deuda a corto plazo a final
del período anterior.
6/ Derivado como el gasto nominal en intereses dividido por el nivel de deuda pública bruta del período anterior.
7/ La tasa de interés real de la deuda pública se calcula como 1)1/()1()1(1)1/()1()1( * tdtttt
ftt iei
, con αt como la proporción de la
deuda denominada en moneda extranjera en el total de deuda pública y todas las demás variables, definidas como en las notas 3/, 4/ y 6/.
8/ La variación en el tipo de cambio real se define como (et·Pt*/Pt)/(et-1·Pt-1*/Pt-1) = (1+st)·(1+t*)/(1+t), en porcentaje.
48
32
32 32
32
Gráfico A1.2. País: Sostenibilidad de la deuda externa: pruebas de límites 1/ 2/
(Deuda externa como porcentaje del PIB)
Fuentes: FMI, datos de la oficina a cargo de las operaciones del país y estimaciones del personal técnico. 1/ Las áreas sombreadas representan datos reales. Las perturbaciones individuales son perturbaciones permanentes de la mitad de una
desviación estándar. Las cifras de los recuadros representan proyecciones promedio para las variables respectivas en la hipótesis de
referencia y en la hipótesis que se presenta. También se muestra el promedio histórico de 10 años de la variable. 2/ En las hipótesis basadas en datos históricos, se calculan los promedios históricos de un período de 10 años, y la información se
utiliza para proyectar la dinámica de la deuda de los cinco años siguientes.
3/ Perturbaciones permanentes de una cuarta parte de la desviación estándar aplicadas a la tasa de interés real, la tasa de crecimiento y el saldo de la cuenta corriente.
4/ La depreciación única del 30% se da en 2013.
Histórico
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Hipótesis de referencia e histórica
Perturbación en la tasa de interés
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Perturbación en la tasa de interés (en porcentaje)
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Perturbación en el crecimiento (en porcentaje por año)
Perturbación en el crecimiento
Perturbación de cuenta
corriente 38
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2007 2009 2011 2013 2015
Perturbación combinada 36
Referencia
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2007 2009 2011 2013 2015
Perturbaciones combinadas 3/
30 % de
depreciación
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Referencia 32
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2007 2009 2011 2013 2015
Perturbación de depreciación real 4/
Necesidad de finan-ciamiento bruto bajo la referencia (derecha)
Perturbación en la cuenta corriente no relacionada con los intereses (en
porcentaje del PIB)
Referencia: 5,2 Hipótesis: 5,7 Histórico: 6,8
Referencia: 3,2 Hipótesis: 0,8 Histórico: 4,0
Referencia: -1,5 Hipótesis: -3,1 Histórico: 2,4
49
ANEXO 2: ANÁLISIS DE POBREZA E IMPACTO SOCIAL
El impacto de la eliminación del IVA en compras realizadas con las tarjetas de débito
sociales financiadas por el Estado
A2.1 Recientemente, el Gobierno de Uruguay promulgó una ley que permite que el
Gobierno elimine los pagos del IVA sobre las compras realizadas con las tarjetas de
débito sociales financiadas por el Estado, a saber, la TUS y las AFAM. La exoneración del
IVA se realiza sobre la alícuota básica (el 22%), independientemente de la alícuota efectiva de
los artículos adquiridos (algunos productos tienen alícuotas de IVA reducidas). Se supone que
el uso de tarjetas de débito podría ser un primer paso para la inclusión financiera de los grupos
de población a los que apuntan las transferencias sociales.
A2.2 Las medidas de política propuestas podrían tener múltiples efectos. En términos
de distribución del ingreso, se espera que la exención del IVA asociada al uso de tarjetas de
débito vinculadas con transferencias sociales sea progresiva. Sin embargo, la magnitud del
efecto depende, por ejemplo, de la proporción del ingreso que los beneficiarios de las tarjetas
sociales gasten en el sector formal. En el caso extremo de que todas las compras realizadas
antes de estas reformas se hubieran realizado en el sector formal y siguieran haciéndolo, el
uso de la tarjeta significaría una ventaja directa para los beneficiarios, ya que recibirían el
reembolso total del IVA. Además, en el caso de las transferencias de AFAM, el beneficiario
puede optar entre recibir el beneficio en efectivo o utilizando la tarjeta de débito. Si hay un
sesgo de selección (por ejemplo, si la elección de usar una tarjeta de débito depende del nivel
de información, educación o agencia del beneficiario, o, alternativamente, de la disponibilidad
de comercios con terminales de puntos de venta, o en la proporción de la transferencia en el
ingreso total de los hogares), los beneficios de la eliminación del IVA serían diferentes para
los beneficiarios de AFAM.
A2.3 Las medidas de política propuestas también tendrían un impacto en la
formalización de la economía. Por ejemplo, los administradores de tarjetas de crédito y de
débito deben ofrecer información relacionada con las operaciones de minoristas a las
autoridades impositivas, lo que permite un mejor control. Además, están obligados a retener
el IVA en las transacciones con tarjetas, lo cual evita la evasión total del impuesto y mejora la
recaudación impositiva. En tanto el uso de la tarjeta beneficie a los consumidores, estos
tendrán un incentivo para realizar los pagos con la tarjeta. Sin embargo, la aceptación de
pagos con tarjetas de débito implica algunos costos para los minoristas, como la instalación y
el alquiler de terminales de puntos de venta y el pago de comisiones a los administradores de
las tarjetas de crédito y débito. En el caso de los minoristas informales, también implica pagar
el IVA sobre sus ventas. El efecto de esos cambios en la distribución final del ingreso de los
hogares no está claro a priori. Si los costos para los minoristas superan los beneficios
esperados por el mayor nivel de ventas, podría haber un incentivo para fusionar empresas, lo
que, en principio, tiende a concentrar el ingreso. Por otro lado, si los minoristas pequeños se
apropiaran de parte del IVA que ahora se transfiere al consumidor final, podría registrarse un
efecto de desconcentración. Por último, el pago con tarjeta de débito en sí mismo puede ser un
beneficio, ya que muchos minoristas ofrecen beneficios por realizar pagos por medios
electrónicos. También podría ser un primer paso en pos de la mejora del acceso al uso de
servicios financieros formales por parte de la población a la que se dirige el programa.
50
A2.4 Se utilizan microsimulaciones aritméticas para evaluar el impacto en términos de
distribución de la aplicación de estas medidas de política. Por lo tanto, en el análisis solo
se tiene en cuenta el efecto directo del aumento del ingreso disponible correspondiente a la
exención del IVA en las compras realizadas con tarjetas de débito sociales, sin tener en cuenta
los cambios de precios originados por posibles cambios en la demanda de los beneficiarios en
términos del lugar de adquisición de bienes y servicios, ni efectos indirectos en los ingresos
de los minoristas involucrados. Se simularon las siguientes hipótesis:
Hipótesis 1 (hipótesis principal): todos los beneficiarios de AFAM aceptan usar la
tarjeta de débito y se benefician efectivamente de la exención total del impuesto, igual
a la alícuota básica (el 22%).
Hipótesis 2: Todos los beneficiarios de AFAM aceptan usar la tarjeta de débito, pero
el beneficio efectivo de la exención del IVA depende del monto que los hogares
destinen para compras formales de bienes y servicios realizadas con transferencias de
AFAM, suponiendo que la tarjeta de débito pueda utilizarse en todas partes. Si el
primer monto es igual o superior al segundo, el hogar se beneficiará completamente
con la exención del IVA. De lo contrario, el hogar recibirá una parte del beneficio,
equivalente a la alícuota básica multiplicada por las compras formales de artículos sin
restricciones.
Hipótesis 3.1 y 3.2: No todos los beneficiarios de AFAM aceptan usar la tarjeta de
débito. Se supone que los beneficiarios de AFAM tenderán a optar por el uso de
efectivo en caso de que haya restricciones al uso de la tarjeta de débito, por falta de
comercios con terminales de puntos de venta. Las simulaciones se realizan según dos
hipótesis alternativas: (a) los hogares rurales optan por seguir recibiendo efectivo, y
(b) los hogares de zonas rurales y ciudades con baja población (menos de 5000
habitantes) siguen optando por el efectivo. Según los datos de la Encuesta Continua de
Hogares (ECH) de 2011, el porcentaje de hogares beneficiarios en las situaciones (a) y
(b) es del 7% y del 10%, respectivamente.
A2.5 Los principales resultados son los siguientes39
:
Como se esperaba, la exención del IVA para las tarjetas de débito sociales resulta
considerablemente progresiva, aunque el impacto sobre la distribución es muy
pequeño (equivalente a 0.2 puntos del coeficiente de Gini), debido a la baja incidencia
promedio del beneficio. El costo fiscal es reducido: un 0.11% del PIB.
Los primeros dos deciles de la distribución del ingreso concentran aproximadamente
el 80% de los beneficios de la exención del IVA en las transferencias de la TUS y la
mitad del beneficio de todas las transferencias de AFAM y TUS.
En la hipótesis principal, la participación de ambas transferencias en el ingreso per
cápita de los hogares en el primer decil de la distribución del ingreso subiría del 19%
al 23% en promedio, mientras que para el segundo decil aumentaría del 8.4% al
10.3%. No se observan sino diferencias marginales en las hipótesis alternativas,
comparadas con la hipótesis principal.
39
Los indicadores de distribución y pobreza en Uruguay se calculan en función del ingreso, no del consumo, y la
reducción del IVA afecta al consumo, no al ingreso per se. Por ende, el impacto estimado que se presenta en este
documento debe interpretarse como “equivalente a una reducción en los niveles de pobreza o del índice de Gini”.
51
La exención del IVA en las tarjetas de débito sociales tiene un impacto pequeño sobre
la incidencia de la pobreza (sería equivalente a una reducción de la incidencia de la
pobreza en los hogares del 9.5% al 9.2%, lo que implica que las medidas de política
sacarían aproximadamente 3200 hogares de la pobreza). Si se consideran únicamente
los hogares de AFAM, el efecto sería equivalente a una reducción de la incidencia de
la pobreza de 1.1 puntos porcentuales (del 26.1% al 25.0%). La medida tendría un
impacto equivalente a una reducción del 26% (del 0.89% al 0.66%) en la incidencia de
la extrema pobreza en los hogares que reciben AFAM, y a una disminución del 0.33%
al 0.27% en la incidencia de la extrema pobreza en todos los hogares.
El impacto en términos de distribución de las medidas de política analizadas no varía
significativamente entre las hipótesis simuladas. Eso se debe a varios factores. En
primer lugar, la transferencia de AFAM representa menos del 6.4% del total de
ingreso de los hogares para la mitad de los beneficiarios y más del 39% solo para el
1% de los hogares. Incluso si se considera que el gasto en muchos bienes y servicios
podría tener restricciones para el pago con tarjetas de débito, la proporción de las
transferencias de AFAM en el gasto total en artículos sin restricciones es baja para la
mayoría de los hogares. Incluso contemplando una tasa de “informalidad” del 30%, el
valor de la transferencia de AFAM no superaría el monto de gasto formal en compras
sin restricciones, excepto para muy pocos hogares. En resumen, es razonable suponer
que todos los beneficiarios de AFAM que opten por usar la tarjeta de débito se
beneficiarán efectivamente a partir de un aumento real de sus ingresos, equivalente al
22% de la transferencia.
Las simulaciones que suponen que los hogares de zonas rurales y de ciudades con baja
población seguirán recibiendo la transferencia en efectivo muestran resultados muy
similares en términos de progresividad, impacto distributivo y reducción de la
pobreza, comparados con los de la hipótesis principal.
Cuadro A2.1. Pobreza extrema y moderada según hipótesis (hogares),
exención del IVA para AFAM y TUS
Medidas Actual Hipótesis 1 Hipótesis 2 Hipótesis 3.1 Hipótesis 3.2
Incidencia de extrema pobreza 0,33 0,27 0,28 0,27 0,28
Pobreza moderada
Incidencia 9,5 9,2 9,2 9,2 9,3
Brecha 2,5 2,3 2,3 2,3 2,3
Gravedad 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 Fuente: Basado en la ECH 2011, INE.
A2.6 En relación con la formalización, el uso de tarjetas de débito y crédito podría
facilitar el control de la evasión y mejorar la recaudación de impuestos. Sin embargo, en
este caso, el gasto en el sector formal realizado con la tarjeta de débito social no generará
aumentos en la recaudación de impuestos, ya que implica una exención total del IVA. Es
posible que de todos modos se genere un efecto positivo en la recaudación del IVA si los
beneficiarios incrementan sus compras (en efectivo) en los comercios formales en los que
usan la tarjeta de débito.
A2.7 Por último, uno de los objetivos de estas medidas de política es el de mejorar la
inclusión financiera de la población objetivo. Los hogares de ingreso bajo frecuentemente
enfrentan limitaciones importantes en el acceso al crédito y los servicios bancarios,
relacionadas con factores de oferta y de demanda. Por el lado de la demanda, aspectos como
52
el bajo nivel de ingresos, costos de transacción elevados, escasez de información y
desconfianza en las instituciones financieras generan restricciones sobre el acceso al crédito
formal o el uso de servicios financieros formales. Por el lado de la oferta, la limitada
cobertura de los servicios financieros, así como la falta de servicios ajustados a las
necesidades de esos hogares, también restringen el acceso efectivo. El punto a determinar es
si los pagos de transferencias sociales con tarjetas de débito pueden aumentar eficazmente el
acceso de estos hogares a instrumentos financieros formales que podrían facilitar en algún
momento la suavización de su consumo. El uso de tarjetas de débito puede facilitar la
transición a favor de mecanismos que implican una mayor inclusión financiera, como la
creación de cuentas de ahorro. Sin embargo, una vez que los hogares obtienen acceso al sector
financiero formal, no está claro si esa situación afectará sus decisiones crediticias o de ahorro.
A2.8 Los datos empíricos sobre casos similares de América Latina muestran que los
resultados en relación con los ahorros varían en función de si el beneficiario es también
parte de un programa complementario que impulsa el ahorro, tanto a través de la
educación financiera como a través de incentivos para el ahorro. Los programas de
educación financiera ayudan a abordar la escasez de información de los beneficiarios sobre las
posibilidades y las limitaciones del sistema financiero y sobre cómo usarlo. Más allá de esto,
el desafío por el lado de la oferta radica en cómo abordar los factores que afectan la baja
propensión de los hogares a abrir depósitos en el sector financiero formal, lo que reduce los
costos de transacción y aumenta la penetración de servicios. En resumen, el sistema de pagos
con tarjeta de débito puede ser un primer paso hacia la inclusión financiera, pero según los
datos empíricos disponibles, el impacto real sobre las decisiones de ahorro y crédito de esos
hogares depende del progreso a favor de la creación de cuentas de ahorro, la ejecución de
programas de educación financiera y de los cambios en la oferta de servicios financieros
tendientes a generar una mejor cobertura, reducción de costos y adaptación a las necesidades
de esta población.
A2.9 Según los datos de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares de 2006, los
hogares con ingreso más bajo en Uruguay tienen ahorros negativos, y la incidencia de
los préstamos no obtenidos mediante tarjetas de crédito es mayor respecto de la
registrada en hogares de ingreso alto. En términos de las características de los beneficiarios
de AFAM, la mayoría de los jefes de esos hogares tienen un nivel promedio de educación,
que en última instancia facilita el uso de tarjetas de débito y la satisfacción al respecto,
además de una posible participación en programas de educación financiera o incentivos.
Muchos de estos jefes de hogares están empleados en trabajos con acceso a beneficios
sociales, lo que podría habilitar el acceso a algunos mecanismos de crédito. Por último, una
proporción significativa es propietaria de la casa y de la tierra en la que habita, lo que les
permite utilizar esas propiedades como garantía. En resumen, aunque los beneficiarios son
hogares que pertenecen a los primeros deciles de la distribución del ingreso, sus
características en términos de educación, ocupación y propiedad de viviendas no difiere
mucho del promedio, y es bastante probable que puedan beneficiarse a partir de las medidas
que aplique el Gobierno en términos de inclusión financiera.
El impacto de la focalización mejorada de los programas sociales
A2.10 La focalización es un aspecto importante del diseño de programas, ya que exige
una discriminación positiva a favor de los grupos más vulnerables, para compensar las
53
desigualdades iniciales. Sin embargo, el uso de instrumentos de focalización necesariamente
implica errores de selección, porque generalmente están basados en criterios estadísticos
(como en el caso de las AFAM PE y de la TUS). La evaluación de la focalización de ambos
programas se realiza en función de dos criterios: en primer lugar, la eficiencia horizontal, es
decir, qué porcentaje de la población objetivo se incluye en el programa; en segundo lugar, la
eficiencia vertical, es decir, hasta qué punto el programa incluye una población que no
pertenece al grupo objetivo. Un método de focalización se considera eficiente (más allá de los
aspectos relacionados con el costo) cuando la probabilidad de excluir a personas que deberían
incluirse se minimiza (eficiencia horizontal o error de tipo I) y cuando es mínima la
probabilidad de incluir personas que deberían excluirse (eficiencia vertical o error de tipo
II)40
.
A2.11 En ambos programas (TUS y AFAM PE), los dos tipos de error tienen una
incidencia alta. En el caso de la TUS, se estima que los errores de tipo I y de tipo II son de
aproximadamente un 35%, un valor elevado según estándares internacionales. El elevado
error de tipo II se debe en parte al hecho de que la cantidad de hogares incluidos es 2.5 veces
la población objetivo, por lo que el programa incluye muchos más hogares que los que
corresponderían estrictamente con los más vulnerables, según el algoritmo de focalización y
el umbral definidos. En el caso de AFAM PE, el método de focalización es más eficiente,
pero los errores siguen siendo considerables: la población objetivo está compuesta por los
hogares que superan el umbral e incluyen niños de hasta 18 años de edad. El umbral de
AFAM PE es menor que el de la TUS (porque la TUS está dirigida a los más vulnerables), por
lo que son más los hogares que pertenecen a la población objetivo, aunque la asistencia de los
niños a la escuela es obligatoria. En el caso de AFAM PE, se estima que los errores de tipo I y
II son de aproximadamente un 20%.
A2.12 En el caso de AFAM PE, el método de focalización es más eficiente, pero los
errores siguen siendo considerables. La población objetivo está compuesta por los hogares
que superan el umbral e incluyen niños de hasta 18 años de edad. El umbral de AFAM PE es
menor que el de la TUS (porque la TUS está dirigida a los más vulnerables), por lo que son
más los hogares que pertenecen a la población objetivo, aunque la asistencia de los niños a la
escuela es obligatoria. En este caso, el error de tipo I es mucho menor, pero no es
despreciable. El 77% de los hogares que pertenecen al grupo objetivo es de hecho beneficiario
de AFAM PE (error de tipo I del 23%). Por otro lado, el 64% de todos los hogares incluidos
en el programa corresponde a la población objetivo (error de tipo II del 36%). La cantidad
total de hogares incluidos es un 6% mayor que el grupo objetivo.
A2.13 El efecto en términos de reducción de la pobreza de estos programas es mayor
para las mujeres que para los hombres. La incidencia de la pobreza moderada entre la
población objetivo femenina de AFAM PE (utilizando comprobaciones indirectas de medios
económicos y un umbral de ingreso) es del 72.2%, mientras que en la población objetivo
masculina es del 71.8%. Esta incidencia ligeramente mayor también se manifiesta en la
población objetivo excluida, así como en la población incluida que no corresponde a la
población objetivo. No obstante, la incidencia de la extrema pobreza es muy similar entre
40
La evaluación de la magnitud de estos errores es difícil, ya que los datos incluidos en la ECH no habilitan la
replicación perfecta de la comprobación indirecta de los medios económicos aplicada por el MIDES. En ese
contexto, el análisis presentado en los siguientes párrafos no representa la dimensión exacta de los errores de
focalización, pero ofrece una primera aproximación para calcularlos.
54
hombres y mujeres en todos los grupos. La división entre las poblaciones objetivo masculina
y femenina de la TUS es más pronunciada, con una incidencia de la pobreza moderada y la
extrema pobreza para las mujeres del 80.2% y del 16.0%, respectivamente, mientras que estos
porcentajes son de 77.7% y 14.0%, respectivamente, para el caso de los hombres. La
diferencia es aún mayor en el caso de la población excluida que corresponde a la población
objetivo, mientras que la incidencia entre la población incluida que no corresponde a la
población objetivo no presenta diferencias sustanciales entre mujeres y hombres.
A2.14 Se contemplan diversas hipótesis para eliminar los errores de tipo I (toda la
población objetivo se incluye en el programa), sin eliminar los errores de tipo II (los hogares
que se incluyen, pero no pertenecen a la población objetivo). Por lo tanto, estas hipótesis
implican un aumento en la cantidad de beneficiarios. Las hipótesis simuladas son las
siguientes:
Hipótesis 1: todos los hogares que superan el umbral de AFAM PE e incluyen niños
de hasta 18 años de edad que asisten a clases se incluyen en el programa AFAM PE.
Hipótesis 2: todos los hogares que superan el umbral de AFAM PE con niños de hasta
18 años de edad (aunque no asistan a clases) se incluyen en el programa AFAM PE.
Hipótesis 3: todos los hogares que superan el umbral de la TUS se incluyen en el
programa de la TUS.
Hipótesis 4: se toman las hipótesis 1 y 3 conjuntamente.
Hipótesis 5: se toman las hipótesis 2 y 3 conjuntamente.
A2.15 Una focalización mejorada de los programas sociales AFAM y TUS es,
obviamente, altamente progresiva, aunque su impacto en términos de distribución es
muy bajo. La eliminación del error de tipo I en la focalización de AFAM PE reduciría el
coeficiente de Gini en entre 0.10 puntos y 0.14 puntos, según la hipótesis. La eliminación del
error de tipo I en la focalización de la TUS reduciría el coeficiente de Gini en 0.04 puntos. Por
último, el, impacto en términos de distribución en ambos programas sería de entre 0.14 puntos
y 0.18 puntos del índice de Gini, según la hipótesis de AFAM.
A2.16 Las hipótesis simuladas no tienen sino efectos muy pequeños sobre la pobreza
moderada y la extrema pobreza. El impacto estimado es equivalente a una reducción de la
incidencia de la pobreza moderada de entre 0.1 puntos porcentuales y 0.3 puntos porcentuales,
según la hipótesis. La reducción de la extrema pobreza sería de hasta 0.1 puntos porcentuales.
El impacto limitado sobre la pobreza está vinculado con el hecho de que el valor medio de las
transferencias (en términos per cápita) está muy por debajo de las canastas de alimentos (y de
consumo) de referencia.
55
Cuadro A2.2. Indicadores de progresividad e impacto distributivo de la focalización mejorada
Indicadores Hipótesis 1 Hipótesis 2 Hipótesis 3 Hipótesis 4 Hipótesis 5
Gini previo 0,4556 0,4556 0,4556 0,4556 0,4556
Gini posterior 0,4549 0,4546 0,4552 0,4545 0,4542
Coeficiente de concentración -0,7487 -0,7376 -0,6479 -0,7109 -0,7113
Tasa promedio 0,0006 0,0009 0,0004 0,0010 0,0013
Índice de progresividad de
Kakwani 1,2043 1,1932 1,1035 1,1665 1,1669
Reclasificación 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000
Índice de Reynolds-
Smolensky 0,0007 0,0010 0,0004 0,0011 0,0014 Fuente: basado en la ECH 2010, INE; población objetivo definida mediante comprobaciones indirectas de medios
económicos y un umbral de ingreso.
56
ANEXO 3: PROGRESO EN ACCIONES DE POLÍTICA RESPALDADAS POR SERIES ANTERIORES DE PRÉSTAMOS
PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO Y ACCIONES COMPLEMENTARIAS
Acciones de política
Acciones respaldadas por series anteriores de
préstamos para políticas de desarrollo (Préstamo
Programático para Políticas de Desarrollo sobre el
Sector Público, la Competitividad y la Inclusión Social),
a noviembre de 2011
Progreso alcanzado a octubre de 2012 (acciones relacionadas previas de
préstamos para políticas de desarrollo y opciones de giro diferido actuales,
resaltadas en negrita)
1. Gestión del sector público
Introducción gradual de
enfoque presupuestario
orientado a los
resultados
El prestatario adoptó indicadores de producto y de
resultados en siete áreas prioritarias, como se observa en
el tomo 2 de la Ley de Presupuesto de 2010-14.
El Parlamento nacional adoptó un informe sobre resultados
presupuestarios en siete áreas prioritarias en la forma del tomo 2 de la
Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de
2010 en diciembre de 2011, y se presentó al Parlamento en junio de
2012 una versión actualizada y mejorada como tomo 2 del Proyecto de
Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal de
2011.
Avance sobre reformas
de gobierno electrónico
El prestatario, en respaldo a su programa de gobierno
electrónico, dispuso que todas las entidades públicas
adoptaran las medidas necesarias para habilitar la
posibilidad de intercambiar información disponible
electrónicamente.
Reglamentaciones sobre la preparación para la aplicación de disposiciones
jurídicas adoptadas en la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de
Ejecución Presupuestal de 2010-12 respecto de la interoperabilidad técnica
entre unidades gubernamentales.
El Gobierno comenzó la aplicación de un plan piloto para el uso de
facturas electrónicas, a fin de simplificar la presentación de impuestos
y mejorar la capacidad de recaudación de impuestos.
2. Competitividad
Expansión y
simplificación del
comercio
Progreso sustancial en todas las áreas (el Instituto
Nacional de Logística está en funcionamiento, el
servicio centralizado para la creación de empresas
(Empresa en el Día) aumentó de manera sostenida la
cantidad de usuarios, y la Ley del Mercado de Valores y
el decreto de ejecución fueron ejecutados).
Gracias al progreso sustancial logrado en las áreas respaldadas por las
series anteriores de préstamos para políticas de desarrollo, el componente
de competitividad se reemplazó con un componente destinado a aumentar
el acceso a servicios financieros y la reducción de la informalidad. Mejora del clima de
negocios
Promoción de desarrollo
del mercado de capitales
3. Inclusión social
Aumento de la
cobertura y mejora de la
focalización de los
El prestatario duplicó el monto transferido a las 15 000
familias más pobres a través del programa TUS.
El MIDES actualizó los criterios de admisibilidad de las personas que
podrían recibir beneficios en el contexto de los programas sociales del
prestatario, lo que incluye las AFAM PE y la TUS, y evaluó a más de
57
programas de
protección social
40 000 hogares para determinar si dichos hogares satisfacen los
criterios de admisibilidad actualizados.
Mejora del seguimiento
de la prestación de
programas sociales.
El prestatario creó formalmente el SIIAS con la
coordinación general del MINDES. El prestatario completó con éxito la primera fase del proyecto SIIAS,
entregando a las cinco instituciones participantes originales acceso
completo a los datos sobre niños y jóvenes beneficiarios, y se firmó un
acuerdo interinstitucional entre las nueve instituciones participantes
para definir sus responsabilidades y roles.
Acciones de política
Acciones respaldadas por series anteriores de
préstamos para políticas de desarrollo (a noviembre
de 2011)
Progreso logrado a octubre de 2012 (acciones relacionadas previas de
préstamos para políticas de desarrollo y opciones de giro diferido actuales,
resaltadas en negrita)
Expansión de la
cobertura y los servicios
del seguro de salud
El prestatario expandió la cobertura del seguro de salud
para incluir: (i) a los cónyuges y concubinos/as de
trabajadores de los sectores público y privado con
cobertura de seguro de salud y tres o más hijos; (ii)
trabajadores de los sectores público y privado de los
grupos de ingreso más bajo que se jubilaron de sus
empleos antes del 1 de enero de 2008, y (iii) todos los
trabajadores públicos y privados que se jubilaron de sus
empleos antes del 1 de enero de 2008.
El prestatario incorporó con éxito al Seguro Nacional de Salud a los
siguientes grupos de beneficiarios: (a) cónyuges y concubinos/as de
trabajadores de los sectores público y privado con cobertura de seguro
de salud y que tengan dos hijos; (b) jubilados que, a diciembre de 2010,
tenían cobertura de una aseguradora privada; (c) jubilados que, a
diciembre de 2010, no estaban cubiertos por una aseguradora privada,
pero que tienen más de 74 años de edad y un ingreso total inferior a
tres bases de prestaciones y contribuciones.
Mejora de la igualdad y
la calidad en el sector
educativo
El prestatario, en respaldo a su reforma de la política
educativa en pos de reducir la brecha digital, completó
la aplicación del Plan Ceibal, como se observa, por
ejemplo, en la distribución de computadoras XO a todos
los niños de escuelas primarias públicas y en el
suministro de conectividad inalámbrica a Internet para
esas escuelas.
Gracias al progreso sustancial logrado en la distribución de computadoras
en escuelas primarias y en los primeros niveles de escuelas secundarias, y
en el suministro de conectividad inalámbrica en las escuelas, esta área de
reforma no se incluyó en el préstamo actual.
58
ANEXO 4: CARTA SOBRE POLÍTICA DE DESARROLLO
59
60
61
62
63
64
65
66
ANEXO 5: PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DE URUGUAY: MATRIZ DE POLÍTICAS
Temas y medidas de reforma actuales Acciones previas Indicadores de resultados a mediano plazo y
metas (fines de 2015)
Aumento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos
Introducción gradual de un enfoque presupuestario
orientado a los resultados:
Mejora de la definición de los indicadores de
resultados y presentación de resultados
presupuestarios de 31 programas en 7 áreas
prioritarias, según el presupuesto quinquenal.
Preparación de evaluaciones sobre intervenciones
públicas clave, seguida de acuerdos de mejora de
desempeño entre la OPP y las unidades evaluadas.
1. En respaldo a su reforma presupuestaria orientada a
los resultados, el prestatario implementó informes
detallados sobre resultados presupuestarios en siete
áreas prioritarias: (i) vivienda; (ii) infraestructura;
(iii) seguridad pública; (iv) educación; (v)
desarrollo productivo; (vi) protección social, y (vii)
salud, según es evidencia en: (a) el volumen 2 de la
Ley de Rendición de Cuentas y Balance de
Ejecución Presupuestal, y (b) la presentación ante el
Poder Legislativo del tomo 2 del Proyecto de Ley
de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución
Presupuestal de 2011.
Resultados de ejecución presupuestaria
presentados en cada Ley de Rendición de
Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal
y en el nuevo presupuesto quinquenal para al
menos siete áreas programáticas.
Al menos 10 evaluaciones finalizadas, con
acuerdos de mejora de desempeño entre la
OPP y las unidades evaluadas.
Simplificación del sistema de pagos de la tesorería:
La expansión del alcance de la nueva plataforma de
TI del BCU ofrece la posibilidad de realizar pagos
electrónicos desde la Tesorería hacia las cuentas
bancarias de los beneficiarios, alojadas en una
cantidad cada vez mayor de bancos privados, de
manera de reducir la cantidad de cheques utilizados
para los pagos.
Simplificación del sistema de pagos de tesorería, de
manera de reducir sustancialmente la cantidad de
cuentas del Gobierno central.
2. El prestatario, a través de su Banco Central, (i)
acordó con cinco bancos privados la aplicación de
procedimientos específicos para habilitar que la
Tesorería del prestatario realizara pagos, en
representación de los ministerios del prestatario, a
los proveedores de bienes y servicios a través de
cuentas bancarias en dichos bancos privados, y (ii)
redujo la cantidad de cuentas bancarias de los
ministerios del prestatario en el Banco de la
República Oriental del Uruguay de 1900 cuentas (al
31 de diciembre de 2011) a 1695 cuentas (al 31 de
agosto de 2012).
Aumento en la proporción de pagos del
Gobierno realizados a través de cuentas
bancarias, del 82% (2011) al 90% (2015).
Mayor reducción de la cantidad de cuentas del
Gobierno central, de 1900 (2011) a 1400
(2015).
67
Temas y medidas de reforma actuales Acciones previas Indicadores de resultados a mediano plazo y
metas (fines de 2015)
Simplificación y mejora del acceso a procesos
administrativos mediante el avance en las reformas de
gobierno electrónico:
Introducción de facturas electrónicas, para
simplificar la presentación de impuestos y mejorar la
capacidad de recaudación de impuestos.
Se adoptó la reglamentación de interoperabilidad
técnica entre unidades gubernamentales.
3. El prestatario emitió la resolución n.º 798/2012 de
la DGI, con fecha del 8 de mayo de 2012, que
define el marco que regula el uso de facturas
electrónicas en el territorio del prestatario.
Al menos el 25% de las transacciones
comerciales se realiza mediante facturas
electrónicas (actualmente, solo una empresa
aplica esa práctica).
Posibilidad de realizar 50 procesos y servicios
administrativos en línea (aumento con
respecto de la cifra de 2012: 25).
Mayor eficacia de las políticas sociales para promover la inclusión
Mejora de la coordinación de la información sobre
beneficiarios de programas sociales:
Primera fase del SIIAS en funciones (información
sobre niños y jóvenes beneficiarios), y todas las
instituciones participantes tienen acceso a la base de
datos.
Un acuerdo interinstitucional firmado entre nueve
organismos participantes formaliza y extiende el
SIIAS a todo el espectro de los programas sociales.
4. El prestatario, a través del MIDES, (i) terminó la
primera fase del SIIAS, y (ii) firmó un acuerdo
institucional, con fecha del 13 de marzo de 2012,
con las nueve instituciones públicas que participan
del SIIAS, para definir sus roles y
responsabilidades.
Tercera fase del proyecto del SIIAS culminada
satisfactoriamente. Las nueve instituciones
participantes tienen acceso pleno a datos sobre
beneficiarios de todos los grupos de programas
sociales gestionados por estas instituciones.
Mejora de la focalización de los programas de
protección social:
Mejora y actualización de la calidad de los datos
sobre elegibilidad de hogares para programas.
5. El prestatario, (i) a través del MIDES, el MEF, el
BPS y la OPP, ha actualizado los criterios de
elegibilidad de personas que pueden recibir
beneficios en el contexto de los programas sociales
del prestatario, lo que incluye las AFAM PE y la
TUS, y (ii) a través del MIDES, evaluó al menos
40 000 hogares, desde el 1 de septiembre de 2011
hasta el 31 de agosto de 2012, para determinar si
dichos hogares cumplen con esos criterios de
elegibilidad actualizados.
Todos los programas de protección social del
MIDES están basados en registros de
beneficiarios actualizados con frecuencia.
Expansión sostenida de cobertura del seguro de salud
y servicios:
Aumento gradual de la cobertura del Seguro
Nacional de Salud, con priorización de la inclusión
de categorías específicas de trabajadores jubilados y
cónyuges y concubinos/as de trabajadores de los
6. El prestatario expandió la cobertura del seguro de
salud para incluir: (i) a personas que (a) son
cónyuges o concubinos/as de trabajadores de los
sectores público y privado con cobertura de salud,
y (b) tienen dos hijos o más, y (ii) a jubilados que
a diciembre de 2010 tenían cobertura de una
El seguro nacional de salud cubre al menos al
60% de la población: un aumento de la
proporción de fines de 2011 del 47%.
68
Temas y medidas de reforma actuales Acciones previas Indicadores de resultados a mediano plazo y
metas (fines de 2015)
sectores público y privado. aseguradora privada, y (iii) jubilados que a
diciembre de 2010 no tenían cobertura de una
aseguradora privada, pero son mayores de 74 años
y su ingreso total es menor a tres BPC.
Mejor acceso a los servicios financieros y reducción de la informalidad
Mejora del acceso de hogares de ingreso bajo a los
servicios financieros:
Incentivar el uso de tarjetas de débito utilizando
esas tarjetas para pagar las transferencias
familiares.
Reducir el IVA para los consumidores finales
que utilizan medios de pago electrónicos.
Promover el uso de terminales de puntos de
venta en comercios pequeños mediante subsidios
y permitiendo la interoperabilidad entre los
distintos proveedores de terminales de puntos de
venta.
7. El prestatario (i) promulgó la ley n.º 18 910, con
fecha del 25 de mayo de 2012 (publicada en el
Boletín Oficial del prestatario el 15 de junio de
2012), que, entre otras cosas, permite que el
prestatario reduzca el IVA en transacciones
realizadas con tarjetas de crédito, tarjetas de débito
y otros medios electrónicos de pago, y (ii) facilitó
una reducción total del IVA en las transacciones
pagadas con (a) tarjetas de débito emitidas por la
TUS y (b) la Tarjeta BPS Prestaciones, a través del
decreto n.º 288/012, con fecha del 29 de agosto de
2012 (publicado en el Boletín Oficial del
prestatario el 5 de septiembre de 2012).
8. El prestatario introdujo incentivos fiscales para la
instalación de puntos de venta electrónicos en
comercios pequeños, a fin de permitir que los
clientes paguen mediante medios electrónicos, a
través de la emisión del decreto n.º 459/011, con
fecha del 23 de diciembre de 2011 (publicado en el
Boletín Oficial del prestatario el 12 de enero de
2012), modificado por el decreto n.º 293/012, con
fecha del 3 de septiembre de 2012 (debidamente
publicado en el Boletín Oficial del prestatario el 6
de septiembre de 2012).
Proporción de beneficiarios que reciben AFAM
por tarjeta de débito en el 50% (a mediados de
2012, la proporción era de 0%).
Aumento del 80% de la cantidad de terminales
de puntos de venta disponibles en el país,
respecto de las
13 000 de mediados de 2012.
Aumento en la cantidad de transacciones
realizadas con tarjetas de crédito, de 2 millones
(fines de 2011) a 10 millones.
69
ANEXO 6: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO
70
71
ANEXO 7: DATOS BÁSICOS SOBRE URUGUAY
Datos básicos sobre Uruguay
P rincipales indicado res de desarro llo
Uruguay
(2011)
Población a mediados de año (millones) 3,4 583 2.452
Área (miles de Km2) 176 20.394 59.328
Crecimiento de la población (%) 0,4 1,1 0,7
Población urbana (% de población to tal) 93 79 57
Ingreso nacional bruto (método atlas, en millones de US$) 36,9 4.505 14.429
Ingreso nacional bruto per cápita (método atlas, US$) 10.960 7.733 5.884
Ingreso nacional bruto per cápita (paridad poder adquisitivo, internacional US$) 13.620 10.926 9.970
Crecimiento del PIB (%) 5,7 6,2 7,8
Crecimiento del PIB per cápita (%) 5,3 5,0 7,1
(est imació n más reciente, 2005-11)
Tasa de personas pobres con US$1,25 por día (PPA, %) <2 6 ..
Tasa de personas pobres con US$2,00 por día (PPA, %) <2 12 ..
Esperanza de vida al nacer (años) 76 74 73
M ortalidad infantil (por cada 1000 nacidos vivos) 9 18 17
Desnutrición infantil (% de niños de menos de cinco años de edad) .. 3 3
Alfabetización adulta, hombres (% de 15 años de edad y mayores) 98 92 96
Alfabetización adulta, mujeres (% de 15 años de edad y mayores) 99 90 91
M atrícula primaria bruta, hombres (% de grupo etario) 115 119 111
M atrícula primaria bruta, mujeres (% de grupo etario) 112 115 111
Acceso a una fuente de agua mejorada (% de la población) 100 94 93
Acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas (% de la población) 100 79 73
F lujo s de ayuda neto s 1980 1990 2000 2011 a
(millones de US$)
AOD y ayuda oficial netas 10 52 17 49
M ayores tres donantes (en 2008):
Japón 1 4 6 11
Italia 0 9 -2 9
España 0 7 3 8
Ayuda (% de INB) 0,1 0,6 0,1 0,1
Ayuda per cápita (US$) 3 17 5 15
T endencias eco nó micas a largo plazo
Precios al consumidor (variación porcentual anual) 63,5 112,5 4,8 8,1
Deflactor del PIB implícito (variación porcentual anual) 54,8 106,8 3,5 8,0
Tipo de cambio (promedio anual, moneda local por US$) 0,0 1,3 11,7 21,9
Índice de términos de intercambio (2000 = 100) 128 146 100 101
1980-90 1990-2000 2000-11
Población a mediados de año (millones) 2,9 3,1 3,3 3,4 0,6 0,6 0,2
PIB (millones de US$) 7.298 8.679 23.504 41.157 0,5 3,9 4,0
Agricultura 13,4 9,2 7,0 10,1 1,2 3,9 2,0
Industria 33,1 34,6 24,5 24,7 3,3 1,3 3,3
M anufacturas 25,4 28,0 14,1 13,0 3,7 -0,4 4,7
Servicios 53,5 56,1 68,5 65,2 4,1 1,7 4,0
Gastos de consumo final de los hogares 75,8 70,3 76,5 67,9 2,2 4,9 3,9
Gasto de consumo final del Gobierno general 12,5 12,1 12,4 13,0 1,8 2,3 1,3
Formación de capital bruta 17,3 12,2 14,5 19,4 -7,1 6,1 6,7
Exportaciones de bienes y servicios 15,0 23,5 16,7 27,1 3,9 6,0 7,7
Importaciones de bienes y servicios 20,6 18,1 20,0 27,3 0,0 9,9 7,7
Ahorro bruto 14,8 14,1 11,0 ..
Grupo de gestión de datos sobre el desarro llo , Economía del desarro llo (DECDG)
Ingreso
medio
alto
América
Latina y el
Caribe
Los datos sobre ayuda son de 2010.
(crecimiento anual promedio, %)
(% del PIB)
Nota: Las cifras en cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2011 son preliminares. Los datos de grupos abarcan hasta 2008 inclusive. .. indica que
los datos no están disponibles.
6 4 2 0 2 4 6
0-4
15-19
30-34
45-49
60-64
75-79
Porcentaje de la población total
Distribución etaria, 2010
Hombres Mujeres
0
10
20
30
40
50
60
1990 1995 2000 2010
Uruguay Am érica Lati na y el Caribe
Tasa de mortalidad, menores de 5 años (por 1000)
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
95 05
PIB PIB per cápita
Crecimiento del PIB y el PIB per cápita
72
Uruguay
B alanza de pago s y co mercial 2000 2011
(millones de US$)
Total exportaciones de mercadería (fob) 2.384 9.307
Total importaciones de mercadería (cif) 3.311 10.690
Comercio neto de bienes y servicios -533 -3
Saldo de cuenta corriente -566 -1.442
como % del PIB -2,4 -3,5
Remesas de trabajadores y
remuneración de empleados (recibidos) 0 103
Reservas, oro incluido 2.774 10.302
F inanzas del Go bierno central
(% del PIB)
Ingresos actuales (donaciones incluidas) 17,9 27,8
Ingresos fiscales 14,6 18,7
Gasto corriente 25,8 26,8
T ecno lo gí a e infraestructura 2000 2010
Superávit/déficit general -9,5 -0,6
Carreteras asfaltadas (% del to tal) .. ..
Tasa impositiva marginal más alta (%) Abonados a líneas fijas y teléfonos móviles
Personal 0 25 (por cada 100 personas) 41 161
Corporativa 30 25 Exportaciones de alta tecnología
(% de exportaciones de manufacturas) 2,2 5,8
D euda externa y f lujo de recurso s
M edio ambiente
(millones de US$)
Total de deuda pendiente y desembolsada 8.408 12.917 Tierra agríco la (% del área de tierra) 85 85
Total de servicio de deuda 1.210 1.083 Área forestal (% del área de tierra) 8,1 10,0
Alivio de la deuda (PPM E, IADM ) – – Áreas protegidas terrestres (% del área) 0,3 0,3
Total de deuda (% del PIB) 35,8 31,4 Recursos de agua dulce (metros cúbicos) 17.833 17.639
Total de servicio de deuda (% de exportaciones) 27,2 8,1 Retiro de agua dulce (miles de millones de métros cúbicos) .. ..
Inversión extranjera directa (afluencias netas) 269 1.139 Emisiones de CO2 per cápita (tm) 1,6 2,5
Capital de cartera (afluencias netas) 5 2
PIB por unidad de uso de energía
(PPA US$ de 2005 por kg de equivalente de petró leo) 10,3 9,6
Uso de energía per cápita (kg de equivalente de petró leo) 937 1.224
C artera del Grupo del B anco M undial 2000 2010
(millones de US$)
BIRF
Total de deuda pendiente y desembolsada 552 1.055
Desembolsos 134 46
Repagos de principal 58 88
Pagos de intereses 42 15
AIF
Total de deuda pendiente y desembolsada 0 0
Desembolsos 0 0
D esarro llo del secto r privado 2000 2011 Total de servicio de deuda 0 0
Tiempo necesario para abrir una empresa (días) – 7 IFC (ejercicio)
Costo de abrir una empresa (% del INB per cápita) – 42,1 Total cartera desembolsada y pendiente 24 161
Tiempo necesario para registrar propiedad (días) – 66 de la propia cuenta de la IFC 18 86
Desembolsos para propia cuenta de la IFC 0 19
Calificado como obstáculo importante para las empresas 2000 2010 Ventas de cartera, prepagos y
(% de gerentes encuestados de acuerdo) repagos para propia cuenta de la IFC 5 22
Prácticas anticompetitivas o informales .. 32,6
Crimen .. 20,8 M IGA
Exposición bruta 28 300
Capitalización del mercado de acciones (% del PIB) 0,7 0,4 Nuevas garantías 0 0
Cociente capital bancario /activos (%) 7,2 9,5
Nota: Las cifras en cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2011 son preliminares.
.. indica que los datos no están disponibles. – indica que la observación no es aplicable.
Grupo de gestión de datos sobre el desarro llo , Economía del desarro llo (DECDG)
0 25 50 75 100
Control of corruption
Rule of law
Regulatory quality
Polit ical stability andabsence of violence
Voice and accountability
Percentil del país (0-100) Mayor valor implica mejores calificaciones
2010
2000
Fuente: Worldwide Governance Indicators (www.govindicators.org).
Indicadores de gestión de gobierno, 2000 y 2010
BIRF; 1213
AIF; 0
FMI; 0
Otros multi- laterales; 2439
Bilateral; 97
Privada; 7618
Corto plazo; 1550
Millones de US$
Composición de la deuda externa total, 2011
Rendición de cuentas
Estabilidad política y
falta de violencia
Calidad regulatoria
Imperio de la ley
Control de la corrupción
73
ANEX0 8: URUGUAY: OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO
Objetivos de desarrollo del milenio Uruguay
Con objetivos seleccionados por cumplir entre 1990 y 2015(estimación más cercana a la fecha indicada, +/- 2 años)
Objet ivo 1: reducir a la mitad las tasas de extrema po breza y desnutric ió n 1990 1995 2000 2010
Tasa de personas pobres con US$1,25 por día (PPA, % de la población) <2 <2 <2 <2
Tasa de personas pobres en la línea nacional de pobreza (% de la población) .. .. .. 18,6
Proporción de ingreso o consumo en el quintil más pobre (%) 5,4 4,9 4,8 5,6
Prevalencia de la desnutrición (% de niños de menos de 5 años de edad) .. .. 5,4 ..
Objet ivo 2: garant izar que lo s niño s puedan terminar la educació n primaria
M atrícula de educación primaria (neta, %) 91 93 .. 99
Tasa de finalización de la educación primaria (% del grupo etario pertinente) 95 94 97 106
M atrícula de educación secundaria (bruta, %) 81 82 98 90
Tasa de alfabetización de jóvenes (% de personas de entre 15 y 24 años de edad) .. 99 .. 99
Objet ivo 3: e liminar la desigualdad de género en educació n y empo derar a las mujeres
Relación entre niñas y niños en educación primaria y secundaria (%) .. 107 105 104
M ujeres empleadas en el sector no agríco la (% del empleo no agríco la) 42 44 46 46
Proporción de bancas ocupadas por mujeres en el parlamento nacional (%) 6 7 12 15
Objet ivo 4: reducir en do s terceras partes la mo rtalidad de niño s meno res de cinco año s
Tasa de mortalidad de menores de cinco años (por cada 1000) 23 20 17 11
Tasa de mortalidad infantil (por cada 1000 nacidos vivos) 20 18 15 9
Inmunización contra el sarampión (proporción de niños de un año de edad inmunizados, %) 97 90 89 94
Objet ivo 5: reducir en tres cuartas partes la mo rtalidad materna
Tasa de mortalidad materna (estimación de modelo, por cada 100 000 nacidos vivos) 39 35 25 27
Partos con asistencia de personal sanitario especializado (% del to tall) .. 100 100 ..
Prevalencia de anticonceptivos (% de mujeres de entre 15 y 49 años de edad) .. 84 .. 78
Objet ivo 6: detener y empezar a revert ir e l avance del VIH / SID A y o tras enfermedades impo rtantes
Prevalencia del VIH (% de la población de entre 15 y 49 años de edad) 0,1 0,2 0,3 0,5
Incidencia de la tuberculosas (por cada 100 000 personas) 28 26 24 22
Tasa de detección de casos de tuberculosis (%, todas las formas) 100 75 80 97
Objet ivo 7: reducir a la mitad la pro po rció n de perso nas sin acceso so stenible a las necesidades básicas
Acceso a una fuente de agua mejorada (% de la población) 96 96 98 100
Acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas (% de la población) 94 94 96 100
Área forestal (% del área to tal de tierra) 5,3 .. 8,1 10,0
Áreas protegidas terrestres (% de área) 0,3 0,3 0,3 0,3
Emisiones de CO2 (toneladas métricas per cápita) 1,3 1,4 1,6 2,5
PIB por uso de energía (US$ PPA constante de 2005 por kg de equivalente de petró leo) 10,1 10,7 10,3 9,6
Objet ivo 8: desarro llar una aso ciació n mundial para el desarro llo
Líneas telefónicas fijas (por cada 100 personas) 13,4 19,3 28,1 28,7
Abonados de telefonía móvil (por cada 100 personas) 0,0 1,2 12,4 132,2
Usuarios de Internet (por cada 100 personas) 0,0 0,3 10,6 47,9
Computadoras personales (por cada 100 personas) .. .. .. 49,1
Nota: Las cifras en cursiva corresponden a años distintos de los especificados. .. indica que los datos no están disponibles.
Grupo de gestión de datos sobre el desarro llo , Economía del desarro llo (DECDG)
Uruguay
0
25
50
75
100
125
2000 2005 2010
Tasa de mat riculación prim aria neta
Razón m uj eres/varones en niveles primario y secundario
Indicadores de educación (%)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2000 2005 2010
Abonados fijos y móviles Usuarios de Internet
Indicadores de tecnologías de comunicación e información (por cada 100 personas)
0
25
50
75
100
1990 1995 2000 2010
Uruguay Am érica Lati na y el Caribe
Inmunización contra sarampión (% de niños de un año de edad)
74
ANEXO 9: INCLUSIÓN FINANCIERA EN URUGUAY
Tanto los créditos como los depósitos bancarios bajaron abruptamente tras la crisis de 2002,
y todavía tienen que recuperarse como proporción del PIB. En particular, la relación entre el
crédito y el PIB se mantiene muy por debajo de los valores de países comparables de la
región o países comparables del mundo con niveles de ingreso similares.
Fuente: Finstats 2012, Banco Mundial. Fuente: Finstats 2012, Banco Mundial.
Relativamente pocos uruguayos tienen cuentas bancarias, en comparación con los niveles
internacionales y también de otros países de la región.
Fuente: Índice Global de Inclusión Financiera (Findex),
Banco Mundial.
El uso de cajeros automáticos está generalizado pese a que la red de cajeros del país es
limitada.
Fuente: Findex, Banco Mundial. Fuente: Findex, Banco Mundial.
0
100
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Bank credit to the private sector/GDP Uruguay, percent
Value Observed
Regional Average
Income Group Average
0
20
40
60
80
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Domestic bank deposits/GDP Uruguay, percent
Value ObservedRegional AverageIncome Group Average
0102030405060708090
100
Hig
h in
c
EAP
LAC
SSA
MEN
A
Bra
zil
Ch
ile
Arg
enti
na
Co
lom
bia
Mex
ico
Uru
guay
Pe
ru
Adult population with an account at a formal financial institution, percent, 2011
Total Rural Urban
0
20
40
60
80
100
120
140
Bra
zil
Ch
ile
Mex
ico
Arg
enti
na
Uru
guay
Jam
aica
Pe
ru
Number of ATMs per 100,000 adults
0102030405060708090
Hig
h in
c
LAC
SSA
EAP
MEN
A
Arg
enti
na
Uru
guay
Ch
ile
Co
lom
bia
Bra
zil
Mex
ico
Pe
ru
Share of population with an account using ATM as the main mode of withdrawal, percent, 2011
Total Rural Urban
75
A pesar de la tenencia relativamente generalizada de tarjetas de débito y crédito entre la
población, el uso de pagos electrónicos es reducido.
Fuente: Findex, Banco Mundial. Fuente: Findex, Banco Mundial.
La utilización de teléfonos celulares para servicios financieros está poco desarrollada en
Uruguay, según estándares internacionales y regionales.
Fuente: Findex, Banco Mundial. Fuente: Findex, Banco Mundial.
0
10
20
30
40
50
60
70
Hig
h in
c
LAC
EAP
SSA
MEN
A
Bra
zil
Uru
guay
Ch
ile
Arg
enti
na
Mex
ico
Co
lom
bia
Pe
ru
Share of adult population with a credit/debit card, percent
Credit card Debit card
0
5
10
15
20
25
Hig
h in
c
LAC
EAP
SSA
MEN
A
Bra
zil
Ch
ile
Mex
ico
Co
lom
bia
Arg
enti
na
Uru
guay
Pe
ru
Share of adult population using electronic payments, percent
Total Rural Urban
0
1
2
3
4
5
SSA
LAC
EAP
MEN
A
Mex
ico
Co
lom
bia
Pe
ru
Bra
zil
Arg
enti
…
Ch
ile
Uru
guay
Mobile phone usage for financial services share of adults, percent, 2011
Pay bills
Receive money
Send money
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
Pay
bill
s
Rec
eive
mo
ney
Sen
d m
on
ey
Mobile phone usage for financial services in Uruguay share of adults, percent, 2011
Total Rural Urban