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BALANCE PRELIMINAR dEL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL dE SUSTITUCIÓN dE CULTIVOS ILÍCITOS. Un análisis más allá de las cifras sobre hectáreas de coca en el país

Equipo Reforma Rural Integral y Cultivos de uso ilícitoYenly Méndez Blanco, Johana Silva Aldana.

Bogotá, octubre 10 de 2018

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Balance preliminar del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos ilícitosUn análisis más allá de las cifras sobre hectáreas de coca en el país

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Resumen A la fecha 123.225 familias campesinas han firmado acuerdos colectivos en

el marco del PNIS, de las cuales 77.659 (62%) cuentan con acuerdos individuales de sustitución para un total de 83.161 beneficiarios del Programa entre cultivado-res, no cultivadores y recolectores. Según los datos de la DSCI, las 77.659 familias reportaron un total de 96.380 hectáreas de coca y la UNODC ha verificado el retiro voluntario de 18.396 hectáreas como parte de sus obligaciones al recibir el primer pago, lo que se traduce en un cumplimiento comunitario del 91%.

Estas cifras son prueba irrefutable de la voluntad de los cultivadores y culti-vadoras de coca de avanzar en el proceso de sustitución de cultivos de uso ilícito hacia circuitos legales de economía. Sin embargo, esta amplia movilización cocalera hacia la legalidad queda oculta frente a las cifras del Informe de Moni-toreo de Territorios afectados por Cultivos de Uso Ilícito, presentado a finales de septiembre por el Gobierno Duque y el SIMCI de la Oficina de Naciones Unidas para la Droga y el Delito – UNODC.

Sin ánimo de desconocer la importancia del monitoreo realizado por SIMCI-UNODC que constituye una fuente central para analizar los cambios o con-tinuidades que cada año se registran en los cultivos de coca en relación a su concentración, permanencia, índices de amenaza o la afectación de territorios de especial interés ambiental, entre otros; es fundamental no perder de vista la necesidad de vincular otras variables al análisis como la presencia y acción de grupos armados ilegales que controlan corredores geográficos estratégicos, las dinámicas internacionales del negocio del narcotráfico y las condiciones de se-guridad que inciden en el esfuerzo que representa la implementación del PNIS, aún en medio de los retrasos, dificultades e incumplimientos que se han regis-trado a la fecha.

La efectividad de la política antidrogas no puede continuarse midiendo con referencia exclusiva a la reducción del número de hectáreas de coca, pues la sos-tenibilidad del proceso de sustitución en marcha está estrechamente relacionada con la implementación de medidas orientadas a la transformación estructural de las condiciones de los territorios rurales, la generación de alternativas econó-micas articuladas a circuitos legales de comercialización para los cultivadores y cultivadoras, el combate efectivo a las redes de narcotráfico y sus estructuras ar-madas, y la garantía de condiciones de seguridad para las comunidades rurales, todo esto atendiendo al reconocimiento de que las mujeres y jóvenes han sido afectados de forma particular por estas economías criminales, impidiendo en el goce y ejercicio de sus derechos y libertades, como bien lo definió el Acuer-do de Paz en el Punto 4. Además, tratándose de un fenómeno global no puede perderse de vista la corresponsabilidad de los países donde aumentan los niveles de consumo de las drogas ilícitas – específicamente de cocaína – estimulando la operación del negocio.

Si la única variable que se analiza es la reducción o no de hectáreas sembra-das de coca se corre el riesgo de perpetuar la criminalización de la población campesina cultivadora, generando un ambiente adverso para la continuidad del Programa Nacional Integral de Sustitución – PNIS, que en poco más de un año de funcionamiento ha traído esperanza a las comunidades de los territo-rios más marginados del país y recuperado parte de su confianza en el Estado, demostrando su potencialidad como engranaje de una ruta integral que permita avanzar en un nuevo paradigma de lucha antidrogas sostenible social, ambiental y económicamente.

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El reconocimiento del avance logrado, no niega ni resuelve las serias dificul-tades de orden institucional, presupuestal y territorial que ha debido enfrentar el PNIS, lo que busca es ampliar el universo de análisis del problema de las drogas ilícitas más allá del número de matas de coca existente para no retroceder en lo avanzado, no desempolvar prematuramente la vieja y obsoleta política anti-drogas que nada solucionó en el pasado, ni desconocer el esfuerzo institucional, presupuestal y social hasta ahora invertido en la sustitución integral de cultivos.

Es urgente que más allá de la socialización del informe de monitoreo sobre hectáreas de coca, se abra un debate público que vincule la participación de todos los actores involucrados en la superación del problema de las drogas ilícitas para impulsar el cumplimiento de lo acordado en La Habana, al tiempo que se hace un balance de lo logrado, las dificultades e incumplimientos que han tenido lugar y la ruta de continuidad para superarlos.

Con el fin de servir a este propósito, este documento realizará un balance de la implementación del PNIS. En esta tarea contribuiría mucho que el Gobierno Nacional – como responsable de la implementación del PNIS – y la UNODC – en su rol de entidad ejecutora a cargo la caracterización de las familias vinculadas, la verificación de las hectáreas de coca reportadas y la certificación del cumpli-miento de levantamiento voluntario de las plantas por parte de los beneficiarios – presentaran un informe público.

La Solución al Problema de las Drogas Ilícitas en el Acuerdo de Paz En el Punto 4 del Acuerdo de Paz, denominado Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, se propuso construir una “nueva visión” de la política antidroga que pusiera su acento en la desestructuración de la cadena de valor asociada al narcotráfico y lavado de activos mediante una estrategia que ofrezca garantías a los eslabones más débiles (entre esos, mujeres y jóvenes), cultivadores y consumidores; al tiempo que busca asegurar la persecución y judicialización efectiva de las mafias y redes de comercia-lización que concentran las ganancias del negocio. Lo anterior, atendiendo a los principios de construc-ción conjunta participativa y concertada con las comunidades que habitan las zonas afectadas por los cultivos de uso ilícito, y a enfoques transversales del Acuerdo, entre ellos el de género y territorial.

Esta nueva visión parte de reconocer que la presencia y persistencia de cultivos de uso ilícito está estrechamente relacionada con las condiciones de pobreza, marginalidad, exclusión histórica, in-equidad, violencia en razón del género y débil presencia institucional del Estado en los territorios más rurales del país. A su vez, enfatiza en el carácter global del problema de las drogas, lo que supone la corresponsabilidad de los países consumidores.

El Punto 4 tiene tres componentes:

1. El Programa Nacional Integral de Sustitución – PNIS (Punto 4.1.) que propone la transformación estructural del campo colombiano como ruta para superar la persistencia de cultivos de uso ilícito, y por ende se concibe como componente especial de la Reforma Rural Integral (Punto 1).

2. El Tratamiento al Consumo de Drogas Ilícitas (Punto 4.2.) desde una perspectiva de salud públi-ca y derechos humanos.

3. La Solución al Fenómeno de Producción y Comercialización de Narcóticos (Punto 4.3.), medida específica encaminada a la desarticulación de las organizaciones criminales, incluyendo las redes dedicadas al lavado de activos.

No obstante la integralidad de lo acordado, el Gobierno no ha avanzado en la implementación articulada de estos 3 componentes. A la fecha sólo se registran desarrollos institucionales, normativos y territoriales relacionados con el Programa Nacional Integral de Sustitución – PNIS (Punto 4.1.), en

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cuyo marco el interés gubernamental sigue siendo reducir la densidad de los cultivos de coca, sin que se haya asegurado la implementación integral de las demás medidas del PNIS, orientadas a la trans-formación estructural de las condiciones socio-económicas de los territorios y comunidades rurales afectadas por éste fenómeno.

Esta desarticulación impacta directamente los esfuerzos que hasta la fecha han realizado las fa-milias vinculadas al PNIS, pues mientras no se avance en la desestructuración de las mafias, redes y actores armados asociados al negocio del narcotráfico los cultivadores y cultivadoras serán víctimas de presiones y riesgos como ha quedado en evidencia con el asesinato paulatino de líderes impulsores de la sustitución de cultivos en distintas regiones del país.

El Programa Nacional Integral de Sustitución – PNISEl Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos – PNIS3 se creó mediante el Decreto 896 de mayo del 2017 que establece el propósito, estructura y mecanismos de operatividad del Progra-ma en la búsqueda de oportunidades de desarrollo socioeconómico para las comunidades afectadas por las economías asociadas a los cultivos de uso ilícito, a través de su sustitución voluntaria, la genera-ción de proyectos productivos alternativos, la incorporación de las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación en la sustitución voluntaria y el fortalecimiento de la presencia institucional del Estado, todo en el marco de un proceso de planeación participativa con las comunidades.

El PNIS está integrado por distintos componentes que aseguran una estrategia integral de susti-tución de cultivos de uso ilícito, que va más allá de la simple reducción de hectáreas de coca, ama-pola o marihuana, Entre sus componentes principales del PNIS se encuentra el Plan Comunitario y Municipal de Sustitución y Desarrollo Alternativo -PISDA1, que busca construir con las comunidades una apuesta de transformación estructural de los territorios a través del diseño e implementación de proyectos de desarrollo alternativo; el Plan de Atención Inmediata – PAI, que asigna recursos a las familias cultivadoras que se comprometan con la sustitución de cultivos (36 millones en 2 años) y el Plan de Atención Inmediata – PAI Comunitario, que comprende medidas para atender a la niñez, los adultos mayores y la generación de alternativas laborales relacionadas con la implementación de la Reforma Rural Integral.

La entidad del Gobierno encargada de implementar el PNIS es la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos – DSCI, adscrita a la recientemente denominada Alta Consejería para la Estabilización de la Presidencia de la República. Esta Dirección, establecida mediante el Decreto 672 del 26 de abril de 2017, tiene entre sus funciones asesorar en el diseño y coordinación de las acciones relacionadas con la formulación, estructuración y desarrollo de programas para la sustitución de cultivos; apoyar el diseño de estrategias nacionales para la ejecución de programas relacionados con la sustitución de cultivos; y coordinar con los diferentes ministerios y departamentos administrativos la implementación de los programas y proyectos relacionados con la sustitución de cultivos.

Para vincularse al PNIS, los cultivadores y cultivadoras deben firmar acuerdos colectivos e indi-viduales en los que se compromete a: no resembrar cultivos de uso ilícito, no participar en la comer-cialización ilegal de las materias primas derivadas de éstos y, en general, no participar de ninguna actividad asociada. Asimismo, el Gobierno Nacional asume compromisos para contribuir de manera efectiva a la solución del problema de drogas ilícitas, mejorando e incrementando las capacidades na-cionales y territoriales del Estado para reducir las vulnerabilidades de las zonas rurales afectadas.

1. Los PISDA se articulan a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y al Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR), y contemplará aspectos como servicios públicos, infraestructura, seguridad, desarrollo social, vías y tierras. Además, contendrá planes de: a) obras de infraestructura social de ejecución rápida; b) sostenibilidad y recuperación ambiental; c) plan de formalización de la propiedad; d) planes para zonas apartadas y con baja concentración de población; y e) cronogramas, metas e indicadores.

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La implementación del PNIS incluye acciones como:

» Identificación de zonas de intervención a través de procesos de articulación inter-institucional, con organizaciones sociales y campesinas de las regiones.

» Suscripción de acuerdos colectivos de sustitución voluntaria y conformación de Asambleas Comunitarias (Consejo Asesor Territorial – CAT).

» Suscripción de acuerdos individuales de sustitución voluntaria. » Recolección de la línea base de los cultivos de uso ilícito y caracterización socioeconómica de las familias.

» Monitoreo y verificación del cumplimiento de los compromisos adquiridos con las familias beneficiarias.

» Verificación del levantamiento voluntario de las plantas de los cultivos de uso ilícito reporta-dos por las familias.

» Asistencia técnica para la formulación de proyectos productivos. » Proyectos de seguridad alimentaria y proyectos productivos de ciclo corto » Proyectos productivos de ciclo largo a partir de la asistencia técnica integral. » Capacitaciones y gestión de acceso a créditos. » Entrega de incentivos económicos, conforme se van cumpliendo los compromisos suscritos. » Realización de encuestas para identificar cambios sociales, económicos e institucionales en los territorios y comunidades donde se implementa el PNIS.

» La formulación de los PAI comunitarios y los PISDA. Como veremos más adelante, estas acciones que no han podido implementarse de forma articulada y secuencial en los territorios objeto de intervención del PNIS, afectando el funcionamiento integral del Programa. Los retrasos en el diseño institucional y la reglamentación de sus instancias territoriales, las dificultades de articulación con otras entidades implicadas en su implementación como la Agencia de Renovación del Territorio -ART, la ausencia de claridades sobre disponibilidad presupuestal para sus componentes comunitarios para su ejecución, son sólo algunas de las dificultades cuyo análisis es preciso profundizar para identificar con claridad los retos que se enfrentan.

Los avances

a. Alcance y priorización territorial

Como su nombre lo indica el alcance del PNIS es nacional, pero se ha priorizado su implementación en los territorios con mayor presencia de cultivos de uso ilícito, excluyendo a los cultivadores que hayan iniciado la siembra luego del 10 de julio de 2016. Del total de 186 municipios con presencia de cultivos de coca en el país, el Programa Nacional Integral de Sustitución – PNIS inició su ejecución en 51 municipios que concentran a la fecha el 65% del total de los cultivos en el país en 2017 (SIMCI-UNODC, 2018).

Tabla 1. Municipios PNIS

Departamento MunicipioAntioquia Briceño, Taraza, Cáceres, Anorí

Arauca ArauquitaBolívar Cantagallo, Santa Rosa del Sur

Caquetá

La Montañita, Puerto Rico, Belén de los Andaquíes, Cartagena del Chairá, Curillo, El Doncello, El Paujil, San José del Fragua, San Vicente del Caguán

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Departamento MunicipioCauca Miranda, El Tambo, Argelia, Piamonte*

Córdoba Montelíbano, Puerto Libertador, San José de Uré

Guaviare Calamar, El Retorno, Miraflores, San José del Guaviare

Meta La Macarena, Mapiripan, Puerto Concordia, Puerto Rico, Uribe, Mesetas, Vistahermosa

Nariño Ipiales*, TumacoNorte de Santander Tibú, Sardinata

PutumayoPuerto Asís, Orito. Mocoa*. Puerto Caicedo. Puerto Guzmán. Puerto Leguízamo. San Miguel. Valle del Guamuez. Villagarzón

Valle del Cauca Dagua*. Bolívar*, El Dovio*Vichada Cumaribo*

Fuente: Elaboración propia con base en información de la UNODC, 2018.

Resulta extraño en esta priorización la exclusión de municipios que concentran un alto número de hectáreas de coca como Valdivia (2.899) en Antioquia, San Pablo (2300) en Sur de Bolívar, Tierralta (1629) en Córdoba, El Tarra (4.300) y Convención (1.315) en Norte de Santander, El Charco (4630), Bar-bacoas (4.590) y Olaya Herrera (3.355), entre otros municipios de Nariño que tienen extensiones supe-riores a mil hectáreas; así como la inclusión de municipios con baja densidad de cultivos como Dagua (45) y Bolívar (75,42) en el Valle o Miranda en el Cauca, que paso de reportar 5 hectáreas en 2016 a no registrar ninguna según el reciente informe publicado por el SIMCI-UNODC.

Finalmente, es importante tener en cuenta que al menos 7 de los 51 municipios priorizados no coin-ciden con territorios PDET, lo que implica que los componentes de desarrollo no podrán articularse a Planes de Acción para la Transformación Regional – PATR y requieren un desarrollo autónomo.

b. Voluntad de sustituir: alta vinculación de cultivadores y cultivadoras al PNIS

Desde el lanzamiento del Esfuerzo Conjunto de Sustitución Voluntaria de Cultivos de Uso Ilícito en el municipio de Briceño (Antioquia) en junio de 2016 hasta la fecha se han firmado Acuerdos Colectivos en 52 municipios de 13 departamentos del país, que representan la vinculación de 123.225 familias mediante acuerdos colectivos, 77.659 familias que han firmado acuerdos individuales y un total de 83.161 beneficiarios del PNIS entre cultivadores, no cultivadores y recolectores.

Tabla 2. Familias vinculadas mediante Acuerdos Colectivos

Departamento Familias Antioquia 10.880Arauca 470Bolívar 2.403Caquetá 20.086Cauca 6.032Córdoba 3.112Guaviare 7.659

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Departamento Familias Meta 10.006Nariño 20.053Norte de Santander 1.246Putumayo 39.214Valle del Cauca 1198Vichada 866TOTAL 123.225

Fuente: Elaboración propia con información de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, julio de 2018

Como se evidencia en el Gráfico 1 desde agosto de 2017 se registra un aumento progresivo del número de beneficiarios del Programa, tan sólo entre enero-junio de este año se vincularon 53.029 nuevos beneficiarios:

Gráfico 1. Acumulado de Beneficiarios del PNIS

Ago-17 Sep- 17 Oct-17 Nov-17 Dic-17 Ene-18 Feb-18 Mar-18 May-18 Jun-18

2.846

11.208

29.604 30.132 30.132 30.306

56.655

62.644

77.73783.161

Fuente: UNODC, Informe Ejecutivo Consolidado No. 12 de 18 de julio de 2018

¿Cómo son las familias vinculadas al PNIS?

En el marco de la implementación del PNIS, la UNODC ha realizado encuestas en veredas de 29 municipios de 12 departamentos del país que permiten caracterizar a las familias vinculadas al Programa. La pobreza, la marginalidad y la exclusión son características comunes a estas familias, la participación de campesinos y campesinas en esta actividad ilegal no es rentable y deben enfren-tar condiciones de vida y brechas económicas por debajo del promedio de la población rural del país (FIP & UNODC, 2018).

A continuación, algunas cifras reveladoras que arroja la caracterización:

» 57% de los hogares está en condiciones de pobreza monetaria y 47% en condición de pobreza multidimensional

» 36% de la población es analfabeta » 18,2% de niños, niñas y adolescentes no estudian, 35,5% tienen rezago escolar y 86,3% rezago educativo.

» 97,5% del mercado laboral se da en la informalidad y se presenta una alta tasa de dependencia económica (57,9%)

» 25% de la población vive en hacinamiento, lo cual se relaciona con presencia de enfermeda-des, altos niveles de vulnerabilidad y pobreza estructural.

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» 46,9% de los integrantes de las familias son mujeres y el 29% de ellas son jefas de hogar » La población es mayoritariamente joven siendo el 41% menor de 19 años. » El promedio de los lotes de las familias en zonas de cultivos de coca es de media hectárea. » 59% de las familias afirma ser “dueños” de su tierra, sin que signifique esto que posean los títulos de propiedad y el 13% son arrendatarias.

» La rentabilidad (71%) y la falta de opciones (59%) son las principales razones para vincularse a los cultivos ilícitos.

» Las familias en zonas de cultivos de coca son activas en términos de participación: 59% de los encuestados participa en reuniones comunitarias y 58% en trabajo comunitario.

» Sólo el 6% de las familias encuestadas recibió asistencia técnica antes del PNIS y el 10% parti-cipó en capacitaciones.

Más allá de la alarmante fotografía de inequidad social que se configura, estos datos permiten sus-tentar tres ideas que ya habían sido consideradas el Punto 4 del Acuerdo Final de Paz:

» Se desmonta el imaginario de que los cultivadores y cultivadoras de coca se lucran de la siem-bra de estos cultivos.

» Se ratifica la necesidad de una intervención integral del Estado que asegure su presencia y contribuya a la transformación estructural del territorio rural, como ruta para darle sostenibili-dad a la sustitución.

» Se ratifica el impacto diferencial de este fenómeno en las mujeres y población joven campe-sina, y en esa medida, la urgencia de una política antidrogas con enfoque intergeneracional y de género.

c. Levantamiento de plantas: comunidades cumplen sus compromisos con el PNIS

La UNODC tiene a su cargo la verificación del cumplimiento del compromiso de los beneficiarios del PNIS de retiro voluntario de las plantas de coca en sus predios, una vez reciben el primer pago del Pro-grama. Según datos de la entidad, a 15 de julio de 2018 se ha realizado el diagnóstico de 49.031 hectá-reas de coca como línea base y se han verificado 24.716 hectáreas (50%), de las cuáles 18.396 hectáreas fueron retiradas voluntariamente:

» De las 6.419 hectáreas caracterizadas censalmente en línea de base se realizó la verificación de 5.110 hectáreas, en donde se evidenció el retiro de plantas en 4.810 hectáreas (cumplimien-to del 94% por parte de las comunidades). A la fecha reportada 1309 hectáreas estaban pen-dientes de verificación.

» De las 42.612 hectáreas estimadas con la metodología de Diagnóstico Territorial Inicial (carto-grafía social) se realizó la verificación de 19.606 hectáreas evidenciando la presencia efectiva de 15.119 hectáreas de coca, correspondiente al 77% del área estimada, y el retiro voluntario de plantas de 13.586 hectáreas (cumplimiento del 90% por parte de las comunidades).

» A la fecha reportada 23.006 hectáreas estaban pendientes de verificación. » En algunos territorios la UNODC no ha podido avanzar en la verificación por restricciones de seguridad, quedando ésta a cargo de la Fuerza Pública.

En relación a estos datos, los departamentos que registran mayores avances en el retiro de las plan-tas (ver Gráfico 2) son Putumayo (4.923 Has), Antioquia (2.501 Has), Caquetá (2.104 Has), Meta (2.043 Has) y Nariño (1.793 Has).

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Gráfico 2. Hectáreas de cultivos de coca retiradas voluntariamente por beneficiarios PNIS4.923

2.501

2.104 2.0431.793

1.299982

685 667419 404 316 261

Putu

may

o

Antio

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Caqu

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Met

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Nariñ

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Cauc

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Norte

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del

Cauc

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Vich

ada

Ago-17 Sep- 17 Oct-17 Nov-17 Dic-17 Ene-18 Feb-18 Mar-18 May-18 Jun-18

975 1.1751.175 1.573

3.1633.683

5.3296.381

12.142

18.369


En esta misma medición, municipios como Arauquita (Arauca), Santa Rosa del Sur (Bolívar), Mon-telíbano (Córdoba), Puerto Concordia y la Macarena (Meta) reportaron un cumplimiento del 100% en su compromiso de retiro voluntario de las matas, lo que no sólo resulta diciente sobre la voluntad de susti-tución de las comunidades, sino que además exige revisar las buenas prácticas logradas en la forma de operación en estos casos (UNODC, 2018)

Es importante tener en cuenta que el cumplimiento de este compromiso específico por parte de los beneficiarios del PNIS está estrictamente relacionado con avance en los desembolsos correspondientes al primer pago por parte del Gobierno Nacional, así como en la implementación de las demás medidas que articula el Programa. Una vez se avanzó en los desembolsos se empezaron a registrar avances sig-nificativos en el retiro de las plantas, de forma que en tan sólo en 10 meses (entre septiembre de 2017 y junio de 2018) las comunidades lograron el levantamiento de 17.421 hectáreas de coca (ver Gráfico 3).

Gráfico 3. Acumulado de hectáreas de coca retiradas por los beneficiarios del PNIS


Estos datos contrastan con las cifras reportadas por la Fuerza Pública sobre erradicación forzada me-diante oficio del 6 de julio de 2018 de la Policía Nacional, en el que se informó de la erradicación de 7.073 hectáreas, de las cuales 2.859 se cruzaban con los núcleos de intervención del PNIS (UNODC, 2018).

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Las dificultades Más allá de los avances alcanzados, persisten preocupaciones sobre dificultades identificadas en la

implementación del PNIS que deben ser resultas en perspectiva de su continuidad. A continuación, vamos a analizar al menos seis de ellas que resulta central abordar para lograr el éxito del Programa:

a. Desarticulación en la implementación del PNIS

Como ya se ha mencionado, la implementación del PNIS ha operado de forma desarticulada frente a otras medidas y programas establecidos en el Acuerdo de Paz, cuyo desarrollo impacta de forma di-recta en su posibilidad de éxito y sostenibilidad: la Reforma Rural Integral (Punto 1), la Política de Salud Pública frente al Consumo (Punto 4.2) y la Estrategia de lucha contra el Narcotráfico (Punto 4.3).

Tal desarticulación también se presenta al interior de los distintos componentes del PNIS, en espe-cial preocupa el retraso en la formulación y ejecución del PAI Comunitario y los PISDA – y en su marco el desarrollo de las obras de infraestructura rápida – así como en el inicio de la Asistencia Técnica In-tegral – ATI, necesaria para avanzar en la formulación y acompañamiento a las iniciativas productivas de sustitución una vez suscritos los acuerdos colectivos e individuales por parte de los cultivadores y cultivadoras. Este rezago ha significado que en muchos de los municipios priorizados se han iniciado e incluso concluido los desembolsos correspondientes al Plan de Atención Inmediata – PAI sin que las familias cuenten con acompañamiento técnico.

La contratación tardía de los operadores de Asistencia Técnica Integral - ATI, que inició casi un año después de haberse iniciado el Programa se traduce en que sólo un tercio de las familias vinculadas al PNIS ha iniciado proceso de acompañamiento técnico para la formulación de las iniciativas producti-vas de corto y largo ciclo. A lo que se suma la ausencia de claridades sobre el funcionamiento del Co-mité Técnico Local que es la instancia participativa encargada de tomar decisiones sobre la asistencia técnica en los territorios y su enfoque.

A continuación, se presenta la cobertura de los operadores contratados a la fecha para asegurar la ATI en donde la fase I corresponde a la primera focalización de familias realizada (6.538 familias) en febrero de 2017, para la cual se realizó la contratación de técnicos en julio de este año; y la fase II co-rresponde a los operadores que se encuentran cerrando en este momento la formalización de contratos e iniciando labores en territorio. Como se muestra en la Tabla 3, los operadores contratados a la fecha tienen cobertura territorial en 29 de los 51 municipios priorizados en la implementación del PNIS, ase-gurando la asistencia técnica a tan sólo el 38% de las familias que han firmado acuerdos individuales de sustitución (UNODC, 2018).

Tabla 3. Cobertura de los operadores de Asistencia Técnica Integral contratados

Departamento Municipio No. de Familias ContrataciónNariño Tumaco* 5719 Fase I y II

Guaviare San José del Guaviare* 3005 Fase I y II

Caquetá

El Retorno 1242 Fase IMiraflores 678 Fase ICalamar 372 Fase IPuerto Rico 1675 Fase ILa Montañita 622 Fase ISan Vicente del Caguán 715 Fase IISan José del Fragua 882 Fase IIEl Doncello 612 Fase II

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Departamento Municipio No. de Familias Contratación

Córdoba Puerto Libertador y San José del Ure 1675 Fase I

Montelíbano 812 Fase I

AntioquiaBriceño* 1862 Fase I y IICáceres 1538 Fase ITarazá 2168 Fase II

Meta

Puerto Concordia y Mapiripan 800 Fase II

La Uribe 404 Fase IIMesetas 715 Fase II

Norte de Santander Tibú 500 Fase IPutumayo Puerto Asís 456 Fase I

Arauca Arauquita 361 Fase I

BolívarSanta Rosa del Sur 1178 Fase IICantagallo 573 Fase II

Valle del Cauca El Dovio 123 Fase IIBolívar 302 Fase IIDagua 425 Fase II

Vichada Cumaribo 322 Fase IITOTAL 29.736

* Más de 1 operador contratadoFuente: Elaboración propia con base en información de la UNODC, 2018.

Aunque el avance en la contratación de los operadores de asistencia técnica podría mejorar la articula-ción de todos los componentes del Programa, los hechos permiten afirmar que a la fecha el PNIS no ha logrado ser implementado de forma integral en ninguno de los municipios priorizados. En este sentido, preocupa de manera especial la consolidación de la postura institucional predominante que entiende la sustitución como proceso que empieza y termina con el levantamiento de las matas de coca y la realización pagos, lo que pone en riesgo la sostenibilidad de lo avanzado.

b. ¿Quién responde por los PISDA?

No existen claridades sobre la formulación de los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Al-ternativo, el origen y disponibilidad de los recursos y su ejecución. La Circular Interna 017 firmada por la Agencia de Renovación del Territorio – ART y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos – DSCI el 22 de noviembre de 2017 propuso la articulación metodológica del proceso de construcción de los PISDA y los PDET, partiendo de considerar:

» La articulación necesaria entre la Reforma Rural Integral y el Programa Nacional Integral de Sustitución – PNIS.

» La coincidencia de objetivos de los PDET y los PISDA, centrados en logras una transformación estructural del campo y el cerramiento de las brechas urbano-rurales.

» La coincidencia en el enfoque metodológico, mediante la puesta en marcha de un proceso de planeación participativa.

» La coincidencia territorial, pues en 118 de los 170 municipios priorizados para PDET se con-centraba – cifras de UNODC de 2016 – el 95% de los cultivos de coca del país.

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Esta circular daba cumplimiento a lo contemplado en el Acuerdo de Paz, numeral 4.1.3.5 que con-templa “en los casos donde el PNIS coincida con las zonas priorizadas por los Programas de Desarro-llo con Enfoque Territorial — PDET, la integración necesaria de los Planes de Sustitución y el Plan de Acción para la Transformación Regional - PATR se hará atendiendo la metodología participativa que se establezca en el marco de lo acordado en el Punto 1 para la construcción de los Planes de Acción para la Transformación Regional”.

No obstante la intención, en la medida en que fue avanzando la formulación de los PDET en territorio se registraron dificultades de articulación pues las instancias territoriales del PNIS, especialmente los Consejos Municipales de Planeación Participativa - CMPP, fueron reglamentados y constituidos formal-mente con posterioridad al arranque del proceso de planeación de los PDET, no contaban con recursos para su funcionamiento y no se les facilitó ni el presupuesto ni la metodología por la parte de la DSCI para realizar un ejercicio previo de identificación de necesidades específicamente asociadas al proceso de sus-titución de cultivos (plan de formalización de la propiedad, sostenibilidad y recuperación ambiental, obras de infraestructura social de ejecución rápida y acciones incipientes de reactivación económica), previa a su participación en las instancias de planeación definidas por la ART a nivel municipal para la construc-ción de los Pactos Municipales y a nivel subregional para la concertación del PATR.

Esto se traduce en que los PISDA quedaron desdibujados o fueron reemplazados por los Pactos Municipales para la Transformación Regional, sin que sean claras o diferenciables las iniciativas específicamente relacionadas con el proceso de sustitución de cultivos, ni en cuanto a su propósito, origen presupuestal o entidad responsable. Mínimamente se esperaría que las iniciativas asociadas al proceso de sustitución en curso fueran priorizadas en tiempo para su ejecución, de forma que se logre la simultaneidad requerida para que las alternativas económicas impulsadas sea viables. Al día de hoy en las instancias de dirección del PNIS no se ha realizado ningún balance sobre este tema tan sensible, del cual depende la integralidad del Programa.

Finalmente, no es clara la forma en que se van a construir los PISDA en los municipios con presen-cia de cultivos que no coinciden territorialmente con los PDET.

c. Riesgos para los líderes sociales del proceso de sustitución y delegados de FARC del PNIS

A dos años de iniciada la implementación del Acuerdo de Paz el Estado ha dejado en evidencia su incapacidad para integrar los territorios afectados por la presencia de cultivos de uso ilícito y consolidar su presencia institucional en las zonas en las que anteriormente las FARC-EP ejercía actividades de control territorial, que hoy evidencian un incremento significativo en la presencia de actores armados diversos (GAO, GAI y GD) y que coinciden con los departamentos que el Informe de Monitoreo de Terri-torios Afectados por Cultivos Ilícitos 2017 de la UNODC identifica como protagonistas en el aumento de hectáreas de coca sembradas.

Dicha presencia que se traduce en disputas territoriales que se reflejan en la creciente cifra de viola-ciones a los derechos humanos, especialmente de las comunidades rurales. En ese contexto los líderes campesinos y pertenecientes a pueblos indígenas y afrodescendientes que han asumido el respaldo a la sustitución de cultivos se encuentran en una especial condición de vulnerabilidad, pues sin contar con protección de ningún tipo deben enfrentar la presión de actores armados que promueven la re-siembra con el fin de mantener su lucro del negocio del narcotráfico.

La Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana - COCCAM ha registrado el asesinato de 38 líderes y activistas del PNIS, en el periodo comprendido entre enero de 2017 y agosto de 20182.

2. Base de datos sobre violaciones a Derechos Humanos de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana – COCCAM, agosto de 2018.

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Tabla 4. Asesinatos a líderes sociales del PNIS

Departamento CasosCauca 13Nariño 11

Antioquia 6Córdoba 5

Meta 1Putumayo 1

Bolívar 1TOTAL 38

Fuente: Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana – COCCAM, agosto 2018

El 92% de esos asesinatos se concentra en los departamentos de Cauca, Nariño, Antioquia y Córdo-ba, siendo los dos primeros los que mayores niveles de riesgo registran para el proceso de sustitución de cultivos. Así lo han alertado entidades como la Defensoría del Pueblo, que ha expresado una parti-cular preocupación por el alto número de líderes asesinados que promovían procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito en sus territorios, en los términos definidos en el Acuerdo Final3.

A esto se suma que en zonas como Cauca, Nariño, Guaviare y Catatumbo las labores de erradica-ción forzada realizadas por la Fuerza Pública han motivado choques con las comunidades, que se han traducido en la muerte de campesinos, lo que mina la confianza de la población en el cumplimiento de los compromisos asumidos por parte del Gobierno Nacional. Hechos graves como la masacre de 8 campesinos y las lesiones personales ocasionadas a 52 más a manos de la Policía Nacional en el municipio de Tumaco en octubre de 20174, se repitieron a menor escala en varios de los citados depar-tamentos.

Esta situación de riesgo es compartida por los 54 delegados de la FARC en el PNIS, que enfrentan una situación de amenaza generalizada en cumplimiento de sus funciones de impulso e implementa-ción del Programa a nivel territorial. Según el Componente FARC en el Consejo Permanente de Direc-ción, alrededor del 30% de sus delegados en PNIS ha sido víctima de amenazas que han trascendido a agresiones o atentados por parte de actores armados ilegales que se oponen al proceso de sustitución.

Según el Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional, los delegados dela FARC en la Mesa Técnica de Seguridad y Protección identificaron algunas zonas de alto riesgo entre las que se encuentran aquellas con presencia de cultivos de uso ilícito, donde existen disputas por la apropia-ción de rentas asociadas al narcotráfico como Nariño, Arauca, Cauca, y las regiones del Bajo Cauca Antioqueño y el Catatumbo, en Norte de Santander (CINEP & CERAC, 2018). Tal vez el caso más grave de agresión a un delegado de FARC en el PNIS sea el de Arlington Asprilla, de Arauca, que ha sido víctima de un atentado en vía pública que resultó en la quema del vehículo en el que se transportaba, enfrentamiento armado y la muerte de un civil que transitaba por la zona, y de un intento de homicidio directo cuando fue abordado por hombres armados en un asalto al Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación.

Por su parte la UNODC ha reportado incidentes de seguridad en 20 municipios ubicados en 8 de los 12 departamentos intervenidos, desde diciembre de 2017, que han conllevado a cancelar y reprogramar misiones de monitoreo directas (El Paujil, El Tambo, Miranda, La Macarena y Sardinata) y en algunos

3. Defensoría del Pueblo (Colombia). Alerta Temprana 026-18, 28 de febrero de 2018.4. Comunicado a la opinión pública, El estado debe responder ante la masacre en Tumaco. Marcha Patriótica, Movimiento político y social. Bogotá 6 de octubre de 2017.

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municipios se ha definido que el levantamiento de información lo realizará directamente la Fuerza Pública (San Vicente del Caguán, El Retorno, Miraflores, Vistahermosa, Puerto Concordia y Puerto Rico) (UNODC, 2018).

Previendo esta situación, el Acuerdo Final de Paz dispuso en el Punto 6.1.11 relativo a las medidas de implementación prioritaria la Elaboración de un Protocolo de Seguridad para la Implementación del Esfuerzo Conjunto de Sustitución Voluntaria de Cultivos de Uso Ilícito, instrumento que a la fecha no ha sido llevado a ningún desarrollo normativo, institucional, ni material. En el propósito de imple-mentar el PNIS es urgente adelantar ingentes esfuerzos que permitan la aplicación del concepto de Seguridad contenido en el Acuerdo sobre Garantías de Seguridad (Punto 3.4.). Este concepto, conocido también como Seguridad Humana, debe traducirse en un marco normativo, dinámico y práctico que haga frente a las amenazas contra la vida digna, lo cual implica una evaluación de las inseguridades humanas de forma amplia, centrada en las personas, específica para cada contexto y orientada a la prevención.

d. Incumplimiento del enfoque de género e intergeneracional

El Decreto 896 de 2017, reconoce, retomando el Acuerdo, la violencia de género como una de las afectacio-nes del cultivo, la producción y comercialización de cultivos de uso ilícito; incluye el enfoque diferencial; y plantea dos objetivos específicos dirigidos a las mujeres. Sin embargo y pese a que la caracterización de las familias vinculadas al PNIS deja claro que la mayoría del universo de beneficiarios del Programa son mujeres y jóvenes, esto no se refleja en la metodología o las rutas de implementación del Programa.

En el caso de los niños y las niñas que cultivan o trabajan en los cultivos, sigue sin ser claro cómo serán atendidos por el PNIS, lo que desconoce el enfoque intergeneracional que debe contemplar la política antidrogas. Es importante definir la atención específica que recibirán jóvenes y recolectores con el fin de evitar que sean cooptados por grupos al margen de ley u organizaciones asociadas al narcotrá-fico, en búsqueda de alternativas de sustento.

En relación a la incorporación del enfoque de género, la Alta Instancia de Mujeres ha manifestado su inconformidad frente a la falta de voluntad del Gobierno para dar cumplimiento las medidas espe-cíficas dirigidas a asegurar la participación de las mujeres en el Programa. En el marco de la Audien-cia Pública realizada el mayo de este año en el Congreso para hacer seguimiento al PNIS, la Instancia denunció el incumplimiento del compromiso de “garantizar la participación de las mujeres en la planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes integrales de sustitución y desarrollo alternativo, y su formación para prevenir la violencia de género asociada a las drogas” (Punto 4.1.3.5.), pues considera que no existen garantías para la participación efectiva de las mujeres, ni se ha tenido en cuenta el rol de las mujeres en el proceso de implementación del PNIS, pese a su papel protagónico en esta economía, a lo que se suma el aumento de señalamientos, judicialización y estigmatización para las mujeres cocaleras, especialmente sus líderes.

Por su parte la Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional, reportó que no se conocen avances en el cumplimiento del compromiso de desarrollar un programa de guarderías infan-tiles rurales, “con el fin de facilitar el acceso a oportunidades laborales a las mujeres cabeza de familia y contribuir a la seguridad alimentaria de la primera infancia, en las veredas afectadas por cultivos de uso ilícito” (Punto 4.1.3.6.).

Finalmente, sin ser menos importante, para la elaboración de este informe no fue posible acceder a información desagregada que permitiera identificar la participación de las mujeres como beneficiarias del Programa.

e. Reglamentación del Tratamiento Penal Diferenciado para Cultivadores y Cultivadoras

Actualmente en el Congreso de la República cursan dos proyectos de ley sobre el tema. Uno radi-cado por el Ministerio de Justica y otro por el partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del

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Común - FARC, que cuenta con el apoyo de la Bancada por la Paz. Los temas sobre los que prevalecen mayores distancias entre los proyectos de ley versan sobre la definición de los tipos penales que cobija, el número de hectáreas establecido máximo que habilita ser beneficiario del tratamiento diferenciado y la incorporación de los enfoques étnico y de género. El retraso en la reglamentación de este beneficio afecta la confianza de las comunidades en el PNIS, pues existen temores ante la ausencia de claridad sobre las consecuencias penales que la declaración de tenencia de cultivos pueda acarrear en adelante.

f. Recursos para el PNIS

De acuerdo a los datos de la Contraloría General de la República, “el Ministerio de Hacienda destinó $4,5 billones para la implementación del programa, lo cual cubre la inversión para las 123.225 familias cultivadoras, que cuentan con acuerdos colectivos”. Sin embargo, como bien lo menciona la entidad el universo de beneficiarios del PNIS no es limitado y se esperaría que continúe en aumento pues los acuerdos colectivos firmados hasta la fecha sólo cubren el 65% del área cultivada a 2016 (Contraloría, 2018). La destinación presupuestal asignada no cubre los costos del PAI Comunitario y no hay clari-dades sobre el origen de los recursos para los PISDA, lo que sin lugar a duda supone que el PNIS se encuentra parcialmente desfinanciado.

En este sentido, preocupan las declaraciones recientes de la Ministra de Justicia realizadas en el marco del lanzamiento del Informe de Monitoreo de Territorios Afectados por Cultivos Ilícitos 2017, al afirmar la inexistencia de recursos para darle continuidad al Programa.

A modo de conclusiónRealizado el balance y siendo claro que es demasiado pronto para evaluar en su conjunto el impacto de la “nueva visión” adoptada en el Acuerdo de Paz como ruta enfrentar de manera integral el problema de las drogas ilícitas, es preciso identificar los retos que enfrenta no sólo la implementación del PNIS sino la continuidad de una política antidroga que sea fiel a estos lineamientos.

Las distintas cifras sobre cobertura de cultivos de coca y la presión internacional sin lugar a dudas constituyen variables de análisis que deben ser tenidas en cuenta en la proyección de las acciones a desarrollar. Mientras los Estados Unidos a través de un informe de la Oficina de Política Nacional para el Control de Drogas (ONDCP, por su sigla en inglés) reportó en el primer semestre de este año que las hectáreas de coca aumentaron en un 11% pasando de 188.000 en 2016 a 209.000 en 2017, el reciente informe de Monitoreo de Territorios afectados por Cultivos Ilícitos 2017 publicado por UNODC repor-ta que a diciembre 31 de 2017 el área sembrada con coca en Colombia tuvo un incremento del 17% (25.000 ha) respecto a la medición de 2016, alcanzando las 171.000 hectáreas.

Más allá del debate sobre la precisión de las metodologías implementadas por una u otra entidad para la medición de los cultivos o sobre la actualidad de los datos al cumplirse casi un año de su fecha de corte (diciembre de 2017), estos resultados incidirán en las decisiones que se tomen en materia de la continuidad de la política antidroga en Colombia. El Gobierno de los Estados Unidos, a través del subdirector de la ONDCP Jim Carroll, planteó que el record de crecimiento en la producción de coca debe revertirse y que para eso el Gobierno de Colombia debe hacer algo más para abordar este aumen-to. Este llamado se sumó a la advertencia realizada por Donald Trump en septiembre de 2017 sobre el posible retiro de la certificación a Colombia por haber fallado en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales contra el narcotráfico.

Así las cosas, a las dificultades ya descritas en la implementación del PNIS se suma la presión inter-nacional estadounidense, el eco que el nuevo Gobierno hace de la misma y su interés en desempolvar la política antidrogas centrada en erradicación forzada, fumigaciones con glifosato y judicialización de los eslabones más débiles de la cadena (población cultivadora, raspadora y consumidora, entre otros).

Para no sacar conclusiones apresuradas o tomar decisiones equivocadas que disparen los niveles de conflictividad social en los territorios afectados por los cultivos de uso ilícitos, la pregunta inevitable

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que debemos responder es ¿a qué obedece el aumento de cultivos de coca en el país y de qué forma combatirlo?

Antes de responsabilizar a cultivadores y cultivadoras o incluso a la existencia del PNIS por este aumento, posición cómoda que han asumido algunos detractores del Acuerdo de Paz interesados en perpetuar la brecha abismal que somete a la población campesina al cultivo de la coca como única alternativa, es importante revisar la corresponsabilidad de todos los actores relacionados en el asunto y los factores estructurales en juego como:

» Las fallas, retrasos e incumplimientos del Gobierno han impedido la implementación integral del PNIS como fue concebido en el Acuerdo de Paz y su articulación armónica con la Reforma Rural Integral.

» La ausencia de desarrollos y avances en la implementación del componente de Solución al Fenómeno de Producción y Comercialización de Narcóticos (Punto 4.3.), medida específica encaminada a la desarticulación de las organizaciones criminales, incluyendo las redes dedi-cadas al lavado de activos.

» La ausencia del enfoque de género en la implementación de los PNIS, de la participación de las mujeres en la planeación, ejecución y seguimiento de los mismos en los diferentes territo-rios, y de cifras desagregadas por sexo que den cuenta del impacto diferencial de este fenóme-no en las vidas de las mujeres en términos de avances y dificultades.

» El fortalecimiento y expansión de grupos armados ilegales y estructuras de crimen organi-zado interesadas en el control de cultivos, lugares de procesamiento y las rentas asociadas a la comercialización de narcóticos en todas sus fases, genera presiones sobre los pobladores rurales para ampliar las coberturas o impedir el programa de sustitución, frente a las cuáles las capacidades del Estado son nulas.

» El aumento del consumo es otro factor a analizar. Según datos del Informe Mundial de Drogas 2018 de la UNODC a nivel mundial se estima que 18.2 millones de personas consumieron cocaína en 2016 y la mayoría de los indicadores de América del Norte apuntan a un aumen-to del consumo de cocaína entre 2013 y 2016. A nivel nacional, el Observatorio de Drogas de Colombia (ODC) registra que el consumo de drogas se está́ incrementando en el país, no solo porque las personas las consumen, sino porque el mercado es cada vez más amplio y diverso.

» Los cambios en las dinámicas económicas de comercialización y lavado de activos, eslabones de la cadena de valor en donde obtienen los mayores beneficios.

Superar la mirada parcial del problema, centrada de forma exclusiva en la cobertura de cultivos, y reconocer su complejidad deja en evidencia la necesidad de buscar respuestas integrales que inevita-blemente remiten a lo acordado en el Punto 4 “Solución al Problema de las Drogas Ilícitas” del Acuerdo de Paz, que diseñó estrategias interrelacionadas y diferenciadas para atender las particularidades de cada uno de los eslabones que participan en la cadena de valor del narcotráfico, y a la urgencia de su implementación articulada.

Frente a este escenario el Gobierno Duque deberá tomar prontas decisiones para responder a la pregunta que se hacen hoy las familias vinculadas y en proceso de vinculación al PNIS comprometi-das con la sustitución de cultivos. Esperamos que el sentido de las mismas respeto lo consignado en el Acuerdo de Paz.

Bibliografía

» Contraloría General de la República, Segundo Informe al Congreso sobre la ejecución de recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Pan Plurianual de Inversiones. 1 de enero de 2017 a 30 de marzo de 2018. Bogotá: Contraloría General de la República 2018.

» Fundación Ideas para la Paz (FIP) y Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), ¿Quiénes son las familias que viven en las zonas con cultivos de coca? Caracterización

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de las familias beneficiarias del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Bogotá: FIP-UNODC, 2018.

» Fundación Ideas para la Paz (FIP), ¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? Desafíos y reco-mendaciones para el nuevo gobierno. Bogotá: FIP, 2018.

» Observatorio de Drogas de Colombia (ODC) – Ministerio de Justicia, Reporte de Drogas de Colom-bia. Bogotá: ODC, 2018

» Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito – UNODC. Informe Ejecutivo Consolidado No. 12. Monitoreo y verificación de compromisos Sustitución de Cultivos Ilícitos – Programa Nacio-nal Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Documento de Trabajo. Bogotá, 2018.

» Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI)- Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Informe de Monitoreo de Territorios Afectados por Cultivos Ilícitos 2017. Bogotá: SIMCI-UNODC, 2018.

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