SITUACION NORMATIVA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN DE LOS NIÑOS Y LAS NIÑAS EN COLOMBIA

Alberto Yepes P.Corporación Región

1. SITUACION DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN EN COLOMBIA

En Colombia las reformas neoliberales a la educación han ido más lejos que en cualquier otro país del continente. Producto de las políticas de desregulación, de privatización y de privilegio de los criterios de mercado en la provisión de servicios educativos, el derecho a la educación se ha ido convirtiendo en uno de los derechos de más difícil consecución y ha puesto ya por fuera de las aulas a cerca de 3 millones de niños y niñas que no tienen recursos suficientes para comprarse el derecho a ingresar o permanecer en una institución en la cual puedan educarse.

1. En Colombia la educación básica no es gratuita. Todos los niños y jóvenes que quieren ingresar a la educación básica deben pagar por ello, con unas poquísimas excepciones. A pesar de haber ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales desde 1968, el Estado Colombiano no ha cumplido con la obligación contenida en el artículo 14 del Pacto de presentar dentro de los 2 años siguientes a su ratificación un Plan detallado de acción para universalizar la educación básica gratuita y obligatoria dentro de un número razonable de años.

2. 33 años transcurridos desde la ratificación del Pacto podrían considerarse un plazo razonable para haber universalizado ya la educación primaria gratuita. Pero el Estado Colombiano ni siquiera ha adoptado medidas legislativas para consagrar a los niños este derecho fundamental. Al contrario las medidas constitucionales y legislativas adoptadas durante los últimos 10 años constituyen un retroceso notable en este sentido.

4. Hasta hace 10 años la Constitución Colombiana que rigió por más de 105 años consagraba de manera inequívoca y sin ningún tipo de excepciones en su artículo 41 que la Educación primaria sería gratuita en todas las instituciones del Estado y obligatoria en el grado que señale la ley. Por esta razón, hasta hace 10 años a ningún niño colombiano que solicitaba cupo en las escuelas oficiales se le cobraban costos de matrícula.

5. Esta situación cambió radicalmente con la expedición de la Constitución de 1991, la cual es una Constitución garantista en materia de derechos civiles y políticos pero que al mismo tiempo instaura las bases para la implantación de las reformas neoliberales que se vienen desarrollando desde comienzos de los 90. A partir de esta constitución, los derechos sociales, económicos y culturales han venido sometiéndose a los criterios de mercado sobre la base de que la sociedad y la familia son también responsables de estos derechos y con el argumento de que los servicios del estado deben racionalizarse, ser eficientes y tener control de calidad, que son los argumentos a través

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de los cuales se vendieron las estrategias de privatización de la salud, la educación y demás servicios que antes estaban bajo la responsabilidad del Estado.

6. A pesar de que el artículo 67 de la Constitución formalmente consagra la gratuidad en la educación en las instituciones del Estado, establece también la posibilidad de cobrar derechos académicos por el acceso a la educación básica a todos los que puedan sufragarlos. En la práctica, y a pesar de que el Estado colombiano reconoce que el 68% de la población está bajo línea de pobreza y que la CEPAL ha señalado recientemente que Colombia se sitúo en el tercer lugar entre los países más pobres de América Latina, las políticas oficiales suponen que todos los niños tienen capacidad de pago, y por ello todos los niños que se acercan a solicitar un cupo escolar son obligados a pagar tarifas académicas para poder ser admitidos.

6. La Ley General de la Educación (Ley Nro. 115 de 1994) que reglamentó el ejercicio del derecho a la educación en Colombia llevó aún más lejos la suposición de que todos los niños colombianos están en capacidad de pagarle al Estado los costos de su educación. Por esta razón, esta ley solo establece el derecho a la educación será gratuito para los hijos del personal de educadores, directivo y administrativo del sector educativo estatal y los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional muertos en servicio activo.

7. El Decreto Nro. 1857 de 1994 crea los llamados Fondos de Servicios Docentes que aniquila el principio de la gratuidad en la educación básica pues establece que sus recursos provendrán, entre otros, del cobro de matrículas, pensiones y demás recursos económicos que se perciban por la venta y prestación de servicios docentes a los estudiantes, por los dineros provenientes de admisiones, validaciones, habilitaciones, carnés, derechos de grados, certificaciones, constancias y semejantes, lo mismo por el cobro de dineros para la adquisición de material didáctico a los estudiantes1. No es extraño entonces que con semejante cantidad de cobros que deben sufragados por los estudiantes el último Informe de Desarrollo Humano para Colombia haya constatado que en el año 1997 un 46% de los niños y jóvenes en edad escolar que no asistía a la escuela explicaba que era por razones estrictamente económicas que no podía ejercer su derecho a educarse. Entre estas causas las principales estaban relacionadas con los altos costos académicos o la necesidad de trabajar2.

8. Los dineros recaudados por estos pagos son destinarse al pago del mantenimiento, conservación, reparación y adecuación de las instalaciones escolares, a la adquisición de los materiales, suministros, papelería y material de aseo, al pago de los servicios públicos de agua, teléfono y energía, a la adquisición de material pedagógico y al pago de los salarios del personal no docente como los vigilantes, secretarias y personal de aseo y mantenimiento de las escuelas. Solamente a partir de la posibilidad de cobro por los costos de la educación básica establecida en el artículo 67 de la Constitución de 1991 se comenzó a trasladar a las familias el cobro de estos rubros que durante la vigencia de la anterior constitución eran sostenidos integralmente por el Estado.1 Decreto Nro. 1857 de 1994. Artículo 22 PNUD y Departamento Nacional de Planeación - Misión Social. Informe de Desarrollo Humano. Colombia 2000. Alfaomega Gruopo Editor : Mayo 2001. Pag. 201.

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9. A pesar de que el artículo 67 de la Constitución establece también el principio de que la educación básica será obligatoria, esta declaración no tiene ningún efecto práctico en cuanto al establecimiento de responsabilidades en el establecimiento de condiciones para que los niños puedan educarse. Es más, de manera olímpica el Estado se excluye de su responsabilidad y ha establecido medidas legislativas en las cuales prevé que los padres de familia pueden ser eximidos de su obligación de educar a sus hijos por insuficiencia de cupos en el servicio público educativo de su localidad3. No es extraño entonces que el mismo Informe de Desarrollo Humano haya constatado que el 6% de los niños que no asisten a la escuela haya mencionado como motivo de sus inasistencia la falta de cupos en las escuelas o de establecimientos cercanos y pérdida del año o expulsión4.

10. En su informe, el Estado Colombiano presenta como una cosa normal los altos índices de inasistencia escolar. En efecto, el informe del Estado menciona que casi 3 millones de niños se encuentran por fuera del Sistema Escolar5 sin mencionar cuales serán las medidas que adoptará para poner fin a la violación masiva y prolongada de este derecho para estos 3 millones de niños.

11. El Estado Colombiano tampoco cumple con la prescripción contenida en la Observación General Número 13 en la cual se considera que para cumplir adecuadamente con el derecho a la educación, los Estados miembros del PIDESC "tienen la principal responsabilidad de la prestación directa de la educación en la mayor parte de las circunstancias". En cambio, el Estado Colombiano ha ido dejando en manos del mercado la provisión del derecho a la educación, pues tal y como lo reconoce en su informe, el 33% de las matrículas en la educación secundaria están en el sector privado6, al tiempo que reconoce expresamente que en la educación primaria el Estado está retrocediendo con respecto al mercado pues el sector privado aumentó su participación del 16.6% al 21.5% entre 1985 y 1997.

12. Como consecuencia de estas políticas que discriminan a los pobres por medio de los costos monetarios que impiden el acceso a los niños de las familias de menores ingresos se han ido produciendo realidades como las siguientes:

13. La tasa de analfabetismo en las zonas rurales es casi 4 veces mayor que la urbana, y en 1999, 26 de cada 100 personas en edad escolar residentes la zona urbana no asisten a ningún establecimiento educativo; en la zona rural, 40 de cada 100 no lo hacen7. De este modo, Colombia tiene una de las tasas más bajas de alfabetización de adultos de América Latina.

3 Decreto 1860 de 1994. Sobre Pedagogía y Organización del Servicio Educativo. Art. 34 PNUD y DNP-MS. Op. Cit. Pag. 2015 Cuarto Informe Periódico del Estado Colombiano al Comité del PIDESC. Pag. 87. Num. 368.6 Cuarto Informe Periódico del Estado Colombiano al Comité del PIDESC. Pag. 90. Num. 3877 PNUD y Departamento Nacional de Planeación - Misión Social. Informe de Desarrollo Humano. Colombia 2000. Alfaomega Gruopo Editor : Mayo 2001. Pag. 35

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14. El encarecimiento de los costos educativos agravado por el deterioro de los ingresos familiares producido como consecuencia de la crisis económica ha comenzado a tener efectos perversos en el goce del derecho a la educación básica de los niños y jóvenes. En efecto, la tasa de escolarización de niños y jóvenes en edad escolar ha comenzado a descender pasando del 72% al 70% entre 1997 y 1999, en tanto que en las zonas urbanas esa disminución es del 3%, lo que quiere decir que 3 personas de cada 100 que en 1997 se encontraban estudiando ya no lo hacen por falta de ingresos8.

15. Los datos oficiales muestran que la pobreza es uno de los mayores obstáculos para el goce del derecho a educarse de los niños y jóvenes en Colombia. A pesar de esto, el Estado Colombiano insiste en política de aplicar tarifas a los niños que deseen educarse, negando de este modo el acceso a las aulas a la población de menores ingresos. Así, mientras prácticamente todos los niños entre 7 y 11 años del 30% de mayores ingresos asisten a algún establecimiento educativo, entre el 30% más pobre hay cerca de un 11% que no puede costearse sus estudios primarios.

16. En la educación preescolar cuatro de cada 5 niños del 40% más rico está matriculado, en tanto que solo uno de cada 5 niños del 49% más pobre tiene acceso a este nivel educativo tal y como lo reconoce el informe oficial.

17. La situación es mucho más grave para los jóvenes de 12 a 17 años puesto que mientras entre el 30% más rico, 15 de cada 100 no asisten, entre el 30% más pobre hay 30 de cada 100 que no van al colegio.

20. En Medellín, la segunda ciudad de Colombia, existe un déficit de cobertura en la educación primaria de más de 30.000 cupos. Los más afectados por esta falta de cupos son los niños y niñas de las familias desplazadas por la violencia, que constituyen el segmento más empobrecido de la población de la ciudad. Son cerca de 100 mil personas que han llegado a esta ciudad huyendo de la guerra que se vive en los campos, y que habitan ahora en asentamienos en los márgenes de la ciudad en condiciones muy precarias, en viviendas construídas de cartón y materiales de desecho, sin servicios públicos, sin empleo, sin salud, sin alimentos, en un alto grado de hacinamiento y sin que puedan disponer de recursos económicos para poder enviar sus hijos a la escuela, y sin que exista siquiera la disponibilidad de cupos en las escuelas oficiales en caso de que pudieran costearse el dinero que les cobran por obtener un cupo en las escuelas del Estado. En las indagaciones hechas por la Corporación Región en varios de los asentamientos de personas desplazadas en la ciudad se ha encontrado que más del 60% de los niños y niñas que viven allí están por fuera de las aulas dado que no encuentran cupos en las escuelas del sector, y cuando los encuentran, sus padres no tienen los recursos suficientes para cubrir los costos educativos.

18. Los problemas de la Educación Pública se han agravado notablemente con la aplicación del las Políticas de Ajuste Estructural impuestas por el Fondo Monetario Internacional y por los condicionamientos impuestos por el Banco Mundial y el Banco

8 ibid. Pags. 35 y 36.

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Interamericano de Desarrollo, quienes han terminado imponiendo las condiciones que restringen el acceso y limitan las garantías del derecho a la educación pública como requisitos para el otorgamiento de créditos. Ejemplo de estos condicionamientos fueron consagrados en el recorte a las transferencias a las entidades territoriales destinadas a cubrir los costos de la Salud y la Educación impuestas dentro del Paquete de Ajuste acordado con el FMI (que fueron plasmados luego en el Acto Legislativo 01 del 2001 y Ley 715 del 2001). Así mismo, el Banco Mundial fue quien condicionó con sus créditos la adopción del Decreto 2912 del 31 de Diciembre del 2001 que restringe gravemente la remuneración y el reconocimiento a la labor de los docentes universitarios.

2. EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO COLOMBIANO

Sin embargo, la obligación del Estado de proveer servicios educativos adecuados, suficientes y gratuitos para todos los niñas en edad escolar es una obligación que permanece vigente, y los términos de este derecho tal y como están consagrados en los pactos internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Estado Colombiano prevalecen sobre cualquier disposición del orden interno. Por lo menos tres pactos internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia prescriben que el Derecho a la Educación Básica obligatoria y gratuita es un derecho cuya aplicación es de carácter universal, y no admite excepciones. Es deber pues del Estado garantizar el acceso a la educación básica en los establecimientos oficiales de manera gratuita para todos los niños, desde el más pobre hasta el más rico.

Estos pactos son los siguientes:

El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, más conocido como Protocolo de San Salvador, prescribe que:

Artículo 13. Derecho a la Educación:......

a. ) la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente.

Este pacto, entrado recientemente en vigor, fue ratificado por el Congreso en virtud de la Ley 319 de 1999.A su vez, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño refuerza el concepto de la gratuidad extendiéndolo a la provisión de las condiciones que permitan al niño el acceso y la permanencia, como serían el suministro de uniformes, meriendas y textos escolares para los niños que lleguen a necesitarlo. Pero es claro también este pacto en señalar que la gratuidad en la educación básica es un principio que no admite excepciones.

El artículo 28 de la Convención Internacional de los derechos del niño en su artículo 28 dice, que los Estados firmantes, para garantizar “condiciones de igualdad de oportunidades para ejercer ese derecho, deberán en particular:

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a) implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos.b) “...adoptar medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza

gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad”.

Es claro pues que la gratuitad va mucho más allá de la prohibición de realizar cobros en los establecimientos del Estado y se extiende a la provisión de otras provisiones a quienes lleguen a necesitarlas.

En la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada también por Colombia, y que por lo tanto tiene también un sentido vinculante, por lo menos como pauta interpretativa en la aplicación de los derechos humanos, se prescribe en su artículo 26 que:

“Artículo 26: Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. ...”

A su vez, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en dos de sus artículos prescribe el derecho a la educación básica gratuita y obligatoria como un derecho ineludible por parte del Estado y que no admite excepciones de cobro.

En su artículo 13, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ordena que:

Artículo 13. ...

a) la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente.b) la enseñanza secundaria, ..., debe ser generalizada y hacerse accesible a todos,

por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita.

Artículo 14. Todo Estado Parte en el presente Pacto que, en el momento de hacerse parte en él, aún no haya podido instituir en su territorio metropolitano o en otros territorios sometidos a su jurisdicción la obligatoriedad y la gratuidad de la enseñanza primaria, se compromete a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos años, un plan detallado de acción para la aplicación progresiva, dentro de un número razonable de años fijado en el plan, del principio de de la enseñanza obligatoria y gratuita para todos.”

Las violaciones del derecho a la Educación a los niños y niñas en Colombia han comenzado a preocupar a distintas instancias de la comunidad internacional y ya han comenzado a presentarse pronunciamientos que instan a los distintas autoridades y niveles del Estado a corregir esta situación.

Una misión de visitas in loco de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos estuvo indagando sobre la gravedad de la crisis de derechos humanos en Colombia en Diciembre del 2001. La Corporación Región presentó en esa oportunidad un informe

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sobre las Violaciones al Derecho a la Educación por parte del Estado Colombiano, sobre la base de los hechos mencionados al comienzo de este artículo.

Dicho informe constituyó a su vez la base del Informe que sobre las Violaciones al Derecho a la Educación en Colombia le correspondió presentar a la Corporación Región como parte de la delegación de la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. Este informe sobre las Violaciones al Derecho a Educación constituyó un anexo al Informe Alterno que la Plataforma Colombiana presentó en Diciembre de 2001 ante la 27 Sesión del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas con ocasión del Examen del 4to. Informe Periódico del Estado Colombiano sobre la Aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

En sus Observaciones Generales sobre la Aplicación del Pacto por parte del Estado Colombiano el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas presentó la siguientes consideraciones en sus observaciones Nro. sobre la falta de garantías normativas en Colombia para el ejercicio de este derecho:

27. El Comité nota que el artículo 67 de la Constitución garantiza la educación gratuita, sujeta al pago de cuotas por quienes pueden pagarlas. Nota con preocupación que esas cuotas han impedido a muchos niños tener acceso a la educación primaria gratuita y que las familias han tenido que acudir a procedimientos legales para poder alcanzar la educación primaria gratuita. Esta práctica del Estado parte es contraria a los art. 13 y 14 del Pacto.

28. El Comité está preocupado por la pobre calidad de educación en todos los niveles, también está preocupado porque el Estado parte tiene uno de los promedios mas bajos de alfabetización de adultos en la región.

Y frente a estas violaciones el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas hizo la siguiente recomendación:

48. El Comité recomienda que el estado parte debería hacer una campaña efectiva para la calidad de la educación y el acceso a ésta, que provea, entre otras, obligación gratuita y obligatoria. Sobre esto, el Comité refiere al estado parte a sus obligaciones del artículo 14 del Pacto “educación primaria obligatoria y gratuita”. El Comité recomienda al estado parte que cuando implemente su plan nacional de educación, tome en cuenta los comentarios generales del Comité 11 y 13 para establecer un sistema efectivo de monitoreo para el plan. Se alienta también al estado parte que tenga asesoría técnica y asistencia de la organización educacional, científica y cultural de las Naciones Unidas, en relación con la implementación de su plan.

Queda claro pues, según estas observaciones, como deben interpretarse las obligaciones del Estado Colombiano con respecto al derecho a la Educación de los

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niños y las niñas. Estos son elementos claros y contundentes para desatar conflictos judiciales referidos al reclamo de este derecho.

Las interpretaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales son obligatorias y vinculantes para el Estado Colombiano en todas sus instancias, incluidas naturalmente las instancias judiciales. Ello por cuanto las interpretaciones de la aplicación del Pacto hechas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas constituyen la interpretación autorizada de este convenio. Siendo el Estado Colombiano un Estado parte en este pacto, tiene la obligación de someterse a la interpretación del único órgano que el mismo Pacto contempla como organismo encargado de la supervisión y de la interpretación de las disposiciones del mismo.

Además, la misma Constitución Colombiana es clara en su artículo 93 en el sentido de que los derechos y deberes consagrados en esta carta deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Y el mismo artículo dispone que los tratados y Convenios internacionales sobre derechos humanos, ratificados por el Congreso, prevalecen en el orden interno.

Conociendo las disposiciones de los pactos internacionales relativos al derecho a la educación de los niños y niñas y sus opiniones interpretativas, ¿habrá razón alguna para que los tribunales y las instancias judiciales locales continúen negando la protección inmediata del derecho a la educación gratuita y obligatoria de los niños que solicitan este reconocimiento? ¿habrá razón alguna para que retarden una decisión en esta materia hasta comprobar que se hayan agotado las vías gubernativas en todas las instancias oficiales antes de conceder este derecho? Podrá entenderse alguna vez que el principio de la obligatoriedad que cobija este derecho se hizo para significar que su ejercicio es ineludible ya que hace parte del derecho a la integridad moral de los niños?. ¿hasta cuando continuarán prevaleciendo las razones oficiales que argumentan la falta de presupuestos para prolongar la violación sistemática y masiva del derecho fundamental, prevalente, gratuito y obligatorio de los niños y de las niñas a educarse?

No faltará quien, tratando de resolver una petición de amparo para poner fin a las torturas que padece actualmente un ser humano, se crea que primero deba proceder a establecer si el afectado ha agotado todas las instancias administrativas solicitando que se le ponga fin a la violación, antes de decidir si concede o no las solicitudes del vulnerado.

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