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Máster oficial de Integración Europea. Universidad Autónoma de Barcelona.

Documentación de estudio sobre la política internacional y de la Unión Europea en

materia de inmigración.

22 de marzo de 2012.

Eduardo Rojo Torrecilla.

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad

Autónoma de Barcelona.

NOTA PREVIA: El presente texto recoge las entradas dedicadas a la política

internacional y de la Unión Europea sobre inmigración que he publicado en mi blog

http://eduardorojoblog.blogspot.com/ durante el período comprendido entre los meses

de marzo de 2011 y enero de 2012. Algunos textos han sido revisados para suprimir

aquellas partes de su contenido que no guardan directa relación con la materia objeto de

estudio.

I. 13 de marzo de 2011

La inmigración y el empleo en el Consejo europeo extraordinario del 11 de marzo.

1. El Consejo Europeo celebrado el pasado viernes ha sido más conocido, y citado, por

la adopción del llamado “Pacto por el euro”, aunque el título íntegro incluye la mención

al “refuerzo de la coordinación de la política económica para la competitividad y la

convergencia”, y mucho menos por su declaración sobre los acontecimiento en Libia “y

los países vecinos del Sur”, en la que se fijan las orientaciones y prioridades de la

política de la UE ante la nueva situación política en dicho ámbito territorial.

3. En el segundo documento, la inmigración merece especial atención (exactamente 3 de

los 17 apartados están dedicados a la misma), y se pone de manifiesto la preocupación

europea por el impacto que puede tener la conflictividad política sobre la política

migratoria de los países afectados (Túnez. Egipto, Libia,…) y sus repercusiones tanto en

su interior como, y aquí está la preocupación principal europea, hacia el exterior, es

decir hacia los Estados de la UE, señaladamente aquellos geográficamente más cercanos

(el número de inmigrantes que llegan a la isla italiana de Lampedusa se ha incrementado

sensiblemente desde el inicio del conflicto tunecino).

De ahí que la actuación de la UE se propugne en una doble dirección: por una parte,

adopción de medidas políticas que permitan estabilizar la situación de los Estados

afectados y establecimiento de una nueva “asociación para la democracia y la

prosperidad compartida en el Mediterráneo occidental”, con apoyo a las economías de

dichos Estados para su recuperación y fortalecimiento; de otra, y dicho con claridad, un

mayor control de fronteras y de gestión de los flujos migratorios, así como adopción de

medidas que faciliten el retorno de los inmigrantes a sus países de origen.

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En los citados tres párrafos (números 10, 11, y 12) es claramente perceptible la

preocupación de los jefes de Estado y de gobierno de la UE por un posible descontrol de

la situación en el norte de África y sus secuelas sobre la llegada de un mayor número de

inmigrantes a las costas italianas (de momento). De ahí que en la declaración se inste a

los Estados miembros a que faciliten más recursos humanos y técnicos a Frontex “en

función de las necesidades” (dicho más claramente, que pueda disponer de más y

mejores medios para llevar a cabo sus tareas de control y vigilancia de las fronteras

exteriores de la UE); que se acuerde mantener consultas con los Estados afectados por la

crisis política para saber las posibilidades de acordar los apoyos financieros y técnicos

que sean necesarios y que se destinen “a mejorar el control y la gestión de las fronteras

y aquellas medidas que faciliten el regreso de los migrantes a sus países de origen”,

previendo además la necesidad, en cualquier caso, de elaborar antes del próximo

Consejo Europeo del mes de junio, “un plan de desarrollo de capacidades para gestionar

las migraciones y los flujos de refugiados”, una forma eufemística de reconocer que la

situación puede ser conflictiva a medio plazo si no se estabiliza la situación política y

social en los países afectados por el cambio democrático.

Por fin, la nueva realidad (ciertamente temporal, pero no se sabe por cuánto tiempo) de

la inmigración lleva a la UE a plantear la conveniencia de propiciar un enfoque integral

de la política de migración que sea compatible con el enfoque global de la UE, cobrando

aquí importancia las asociaciones de movilidad con aquellos países con proceso de

reformas avanzados y la actuación conjunta “en la lucha contra el tráfico de seres

humanos y la inmigración”.

¿Alguien se atreve a negar, después de leer la declaración, que la UE está preocupada

por las consecuencias sociales del conflicto político en el norte de África sobre el acceso

de los inmigrantes africanos (o que lleguen vía África) a Europa? Me parece que no,

aunque en aquello que casi seguro no habrá acuerdo, más allá de la declaración genérica

del día 11, es cómo gestionar esta nueva realidad. Buen trabajo, buenas ideas, buenas

propuestas y buenas formas de actuación, ya que no sobra nada en estos momentos

II. Martes 29 de marzo de 2011

Flujos migratorios e inestabilidad política.

La Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo ha aprobado el día

16 de marzo un interesante informe sobre los flujos migratorios provocados por la

inestabilidad política, social y económica, en el que se plantea cuál debe ser el ámbito

de aplicación y el papel de la política exterior de la Unión Europea. El texto pasa ahora

al Plenario del PE para su aprobación como Resolución en una próxima sesión. Destaco

en esta entrada del blog algunas de las tesis e ideas que me parecen más relevantes del

documento cuya lectura íntegra recomiendo, así como también la lectura de un reciente

e interesante artículo de Carmen González, investigadora del Real Instituto Elcano,

sobre los cambios políticos y las migraciones en el mundo árabe, en el que la autora

analiza la variedad de situaciones respecto a la migración que existe en los países

sacudidos por revueltas políticas.

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Para la CC del PE, cuyo informe final ha tenido en consideración las opiniones de las

Comisiones de Desarrollo, y de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, la

inestabilidad política, social y económica, la falta de seguridad, la represión política y

los regímenes autoritarios “son las principales fuerzas motrices de la inmigración”, así

como también se pone de manifiesto que el cambio climático y la degradación del

medio ambiente “son cada vez más una causa común de migración”. La CC, en una

muestra de equilibrismo político, manifiesta que la migración es un fenómeno a escala

mundial que contribuye al intercambio de ideas pero que también “ha entrañado retos en

términos de integración de los inmigrantes en las sociedades de acogida”, y es del

parecer que la UE necesita “una inmigración controlable pero ordenada”, debido al

proceso de envejecimiento de la población europea y de otros retos sociales y

económicos a los que la UE debe hacer frente.

De ahí que se considere necesario que la UE decida hasta dónde desea abrir sus

fronteras a los flujos migratorios en los próximos años, y en qué medida combina esta

política con la puesta en marcha de una agenda económica centrada en la inversión y el

empleo para los países de los que proviene buena parte de la inmigración y que permita

también evitar la fuga de cerebros en sectores claves como el sanitario o educativo (la

Comisión de Desarrollo destacó en su Opinión que los países en desarrollo pierden

hasta un 70 % del personal sanitario, “lo que tiene consecuencias financieras negativas,

porque se pierde el dinero invertido en formación, puede llevar al desgaste de sistemas

sanitarios en su totalidad y dificulta enormemente la puesta en marcha de las iniciativas

sanitarias mundiales”). O por decirlo en parecidos términos, la cuestión a debate es

cómo conseguir un enfoque equilibrado “entra la promoción de la migración legal a la

UE y las garantías a su capacidad para acoger e integrar satisfactoriamente a los

migrantes”.

Por ello, no es extraño que se pida por una parte el reforzamiento del papel de

FRONTEX para poder controlar mejor los flujos migratorios, y por otra que se potencie

el desarrollo social y económico de los países vecinos para que sus nacionales “no se

vean obligados a emigrar”, y también que los nacionales de terceros Estados tengan un

buen conocimiento de los canales de migración legal hacia los Estados de la UE,

poniendo como buen ejemplo “la experiencia adquirida con el proyecto piloto de

Bamako, Mali (CIGEM)”. En el bien entendido, y deseo subrayarlo, que la crisis del

norte de África no puede resolverse, ni mucho menos, con medios de control de

fronteras, ya que conviene hacer frente a las causas que motivan esos conflictos tanto en

el terreno político como social y económico, y hay que adoptar por otra parte medidas

que (estoy pensando en la isla italiana de Lampedusa) permitan el reparto de cargas

entre los Estados miembros con el fin de ayudar al reasentamiento de refugiados de la

región, y para ello se dispone de la Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de

2001.

La Comisión pone como ejemplo de política “eficiente y sensata de migración, a la que

deben mirar la UE y sus Estados miembros, las de Canadá, Australia o Nueva Zelanda,

pero es consciente al mismo tiempo que la inestabilidad política de muchos países

ubicados geográficamente en regiones vecinas de la UE “pone en peligro la creación de

dicha política de migración”.

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La CC se muestra crítica, aunque no carga en absoluto las tintas, ante el hecho de que

ningún Estado miembro haya ratificado aún la Convención de las Naciones Unidas de

1990 sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus

familiares, y es del parecer que es el mejor instrumento internacional para regular los

derechos de las personas migrantes. Se destaca la importancia de la migración legal,

regular y ordenada, y se alerta sobre los riesgos que para la cohesión social de una

sociedad de acogida puede tener la inmigración irregular, ya que esta plantea tanto

problemas de gestión como de integración para los países de acogida y en ocasiones

también para los de tránsito. Nuevamente con un lenguaje cuidado en las formas, pero

creo que claro en el fondo, se expone que la irregularidad “puede trastornar en los países

de tránsito la sostenibilidad y las perspectivas de desarrollo de los mercados laborales

locales y exacerbar la inestabilidad”. Como no podía ser de otra forma, a mi parecer, la

CC insiste en la aplicación del Enfoque Global de la Migración, la mejora de sus

instrumentos, y la necesidad de situar los objetivos de la política de migración “en el

centro del diálogo político con los países de origen y tránsito”.

Como conclusión de esta nota, reproduzco el número 34 de la propuesta de Resolución,

que creo que condensa en pocas palabras el largo texto aprobado: la CC pide el

establecimiento “de una política europea global de inmigración que esté vinculada a

todas las estrategias e instrumentos de desarrollo y se base en un elevado nivel de

solidaridad política y operativa, confianza mutua, transparencia, colaboración,

responsabilidad compartida y esfuerzos conjuntos a partir de principios comunes y de

acciones concretas, así como en los valores consagrados en el Tratado de Lisboa”.

III. Jueves 14 de abril de 2011

Inmigración y personas. El conflicto entre Italia y la UE por los desplazados del

Norte de África.

1. Voy a formular algunas consideraciones, de carácter esencialmente jurídico, sobre un

conflicto que encuentra su razón de ser en el cambio político en algunos países del norte

de África y que llega ahora a Italia, de momento, y quizás al resto de la Unión Europea

en poco tiempo, en forma de personas que desean acceder a las mismas condiciones de

vida y de trabajo que los ciudadanos europeos. ¿Son refugiados? ¿Son inmigrantes

económicos? ¿Son simplemente personas que desean vivir mejor que en sus países?

¿Cuál es la regulación jurídica aplicable a su situación? ¿Se trata de conflictos

semejantes a los vividos en la antigua Yugoslavia y en Kosovo, que merecieron la

aprobación de una Directiva por parte de la UE? ¿Actúa correctamente Italia

concediendo permisos temporales con los que, se afirma por el gobierno italiano,

quienes dispongan de los mismos pueden desplazarse libremente por el territorio

europeo? ¿Tiene razón Francia, país que más se ha significado en el rechazo a la

decisión italiana aunque también otros países de la UE se han manifestado en idéntico

sentido, al negarse a aceptar en su territorio a las personas que provengan de Italia y que

dispongan de un permiso temporal de estancia concedido por las autoridades italianas,

alegando que la normativa de la UE le permite verificar que tales persona deben cumplir

otros requisitos, como por ejemplo el disponer de recursos suficientes y de alojamiento?

¿Es conforme a derecho el rechazo por la mayor parte de países de la UE a la aplicación

de la Directiva de 2001, con el argumento de que se trata en su gran mayoría de

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inmigrantes económicos y que, de aceptar su aplicación y las tesis del gobierno italiano,

se estaría abriendo la puerta a la llegada masiva de inmigrantes desde los países

afectados por los conflictos políticos y sociales en el norte de África? ¿Tiene que actuar

Italia por sí sola ante la situación en la que se encuentra, haciendo de gendarme europeo

frente a los “invasores” africanos, aún cuando pueda contar también con la ayuda de

Frontex, y devolver a todas las personas que llegan a Lampedusa a sus países de origen,

esencialmente Túnez?

Sigo con las preguntas. ¿Hay una política de inmigración, y de asilo, en el ámbito

europeo que pueda jurídica y políticamente dar adecuada respuesta a la situación que

estamos viviendo en Italia? ¿La Europa social se resquebraja ante este conflicto y

muestra su cara más insolidaria, o simplemente la UE está aplicando la política de

inmigración que tiene su fundamento en el Tratado de funcionamiento de la Unión

Europea, en el programa de Estocolmo 2010 – 2014 y en su plan de acción, que ponen

el acento en la potenciación de la inmigración regular y ordenada, y en la lucha contra la

inmigración irregular y el tráfico de personas? ¿Las personas que llegan a las costas

italianas, y que ahora ya se encuentran repartidas por todo el territorio italiano, son

merecedoras jurídicamente del derecho de asilo, o son personas que han incumplido las

reglas de acceso regular a un país de la UE y a las que, por consiguiente, pueden

aplicárseles las reglas de devolución/expulsión al país de origen? ¿Cuáles son las

respuestas, y propuestas, que esta situación social ha merecido para las organizaciones

sindicales y para las organizaciones sociales que actúan a favor de las personas

desfavorecidas?

Como pueden comprobar los lectores y lectoras de este blog, se trata de tantas

preguntas, y con tan diverso contenido, que su respuesta debería implicar a estudiosos y

prácticos del mundo jurídico (en sus distintas vertientes del derecho internacional, de la

política europea y de las normas nacionales de los distintos Estados), económico

(agentes sociales) y social (entidades que trabajan con personas inmigrantes, tanto en

sus países de origen – como potenciales emigrantes – como en los de acogida – reales

refugiados o inmigrantes). No se lea lo anterior en descargo de responsabilidades sobre

lo que diré a continuación, sino simplemente como un recordatorio de la complejidad

del problema vivido y sufrido.

2. He ido dado cuenta en mi twitter de las declaraciones de las autoridades italianas

desde que se inició el éxodo de refugiados/inmigrantes tunecinos y libios a las costas

italianas, así como también de diferentes propuestas formuladas desde ámbitos

sindicales y sociales, y a ella me remito ahora. Mi punto de inicio de este comentario

parte del Decreto del presidente del Consejo de Ministros italiano de 5 de abril sobre

medidas de protección temporal para los ciudadanos extranjeros llegados de países

norteafricanos, del que no he encontrado ninguna comentario técnico en la blogosfera

española y sí algunas referencias jurídicas de interés en la italiana. La norma toma como

punto de referencia la normativa italiana sobre extranjería, en concreto el Decreto

legislativo de 25 de julio de 1998 que regula las disposiciones relativas a la disciplina de

la inmigración y las normas sobre la condición del extranjero. Su artículo 20 trata de las

medidas extraordinarias de acogida para eventos excepcionales y permite adoptar

medidas de protección temporal “por significativas exigencias humanitarias, con

ocasión de conflictos, desastres naturales u otros eventos de particular gravedad en

países no pertenecientes a la Unión Europea”. Con esta base jurídica, el ejecutivo

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italiano cree necesario adoptar medidas “de protección temporal en materia de

asistencia y estancia de ciudadanos extranjeros”, dado el importante número de personas

llegadas desde el norte de África a Italia. El texto sólo tiene 4 artículos, si bien cada uno

de ellos plantea interesantes cuestiones jurídicas, a las que probablemente no se dará

respuesta en su integridad por tener que abordarse el conflicto de forma inmediata.

A) El artículo 1 lleva por título medidas humanitarias de protección temporal, título que

no es casual sino que, creo, es elegido por querer marcar de entrada la normativa

europea, y no sólo la italiana, que debe ser de aplicación a una situación como la que se

está viviendo especialmente desde mediados de febrero, y marca igualmente un ámbito

de aplicación geográfico y otro temporal; el primero, es el de ciudadanos

“pertenecientes a países del Norte de África”, y el segundo quienes hayan llegado a

territorio italiano “desde el 1 de enero de 2011 a la medianoche del 5 de abril de 2011”.

No creo que jurídicamente sea acertada, otra cosa es la consideración política, la

referencia a una zona geográfica y no a países concretos, porque cabría plantearse qué

es, y qué países comprende, el “norte de África”, aunque es obvio que la norma tiene en

su punto de mira Túnez y Libia, dado que según los datos facilitados por el Ministro del

Interior R. Maroni, el pasado día 12, durante este año han desembarcado en Italia

28.000 ciudadanos extracomunitarios, de los que 23.000 son tunecinos y 4.680

“prófugos de Libia”. He consultado la wikipedia para ver cómo se define “Norte de

África” y esta es la definición: “Tradicionalmente se ha llamado Magreb a la región del

Norte de África que comprende los países de Marruecos, Túnez y Argelia, aunque más

modernamente se incluye también a Mauritania, Sáhara Occidental y Libia. Este último

país es, geográfica y culturalmente, puente entre el Mashreq y el Magreb con Túnez,

aunque políticamente se encuadra en aquel”.

Sobre esta cuestión, cabe destacar el parecer de Gianfranco Schiavone, de la dirección

de la Asociación de Estudios Jurídicos sobre la Inmigración (ASGI), en una entrevista

publicada el 9 de abril en el periódico Il Manifesto,que efectúa una valoración crítica de

la referencia al “Norte de África” y pone de manifiesto que “es una expresión

excesivamente genérica, un decreto de este tipo debería contener una declaración más

precisa”.

Respecto al límite temporal de aplicación de las medidas de protección humanitaria,

creo que la norma es mucho más que un puro texto legal y tiene un mensaje político

indudablemente importante: ante un conflicto social que se convierte en un problema

político, el ejecutivo italiano trata de dar respuesta a la situación de las personas que

“ya” están en Italia, y trata de cerrar las puertas a todos aquellos que intenten llegar a

partir de esa fecha, y así efectivamente lo está haciendo, de forma silenciosa en unas

ocasiones y menos en otras, mediante repatriación de quienes están llegando a partir de

esa fecha y con acuerdos con el gobierno tunecino de ayuda económica y de

reforzamiento del control de sus fronteras. Muy probablemente quepa incluir también en

esta estrategia política, de prevención ante nuevos y futuro conflictos que puedan

producirse en países del Norte de África, y pensando en especial en el agravamiento del

conflicto de Libia y sus secuelas en términos de desplazamientos forzosos de miles de

personas, tanto a países africanos cercanos como a territorio europeo, el Decreto del

Presidente del Consejo de Ministros de 7 de abril, publicado el pasado lunes en el

Boletín oficial, de declaración del estado de emergencia humanitaria en el norte de

África “per consentire un efficace contrasto” a la excepcional llegada de ciudadanos

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extracomunitarios.

B) El artículo 2 regula las condiciones de acogida en el territorio nacional. La concesión

de un permiso de estancia, de una duración de 6 meses, “por motivos humanitarios”, se

concederá a los ciudadanos “que pertenezcan a países del Norte de África” una vez que

se haya verificado debidamente por las autoridades competentes de dónde provienen y

la nacionalidad de los interesados (normativa que, en este caso, incentivará a las

personas llegadas a probar su nacionalidad, a diferencia de aquello que ocurre en

muchas ocasiones con la llegada en España de ciudadanos de algunos países africanos).

El precepto legal excluye la concesión del permiso a quienes no hayan llegado en las

fechas indicadas en el artículo 1, o a quienes se vean afectados por procedimientos de

expulsión, hayan cometido delitos o pertenezcan a alguna de las “categorías socialmente

peligrosas” tipificadas en la legislación italiana. Para poder obtener ese permiso, la

persona interesada debe solicitarlo, sin coste económico alguno, en un plazo máximo de

8 días a partir de la publicación de la norma en el Boletín Oficial, plazo que finaliza el

día 16 ya que le norma se publicó en la Gazzetta Ufficiale del día 8 (quiero pensar que

el gobierno italiano ha adoptado todas las medidas posibles, en términos de publicidad

de la norma, para que haya llegado a conocimiento de sus destinatarios, dado que dudo

mucho que los afectados lean habitualmente el boletín oficial italiano, y más cuando

muy probablemente dispongan de conocimiento del idioma francés pero mucho menos

del italiano). Además, se permite la conversión de otros permisos de estancia

reconocidos por otros títulos jurídicos, en especial el de protección internacional, al de

estancia temporal por motivos humanitarios.

El núcleo central del conflicto jurídico se encuentra en el número 3 del artículo 2, y es el

que suscitado la tensión entre el gobierno italiano y los de otros Estados de la UE,

conflicto que se ha manifestado de forma clara y contundente en la reunión de Ministros

de Justicia y de Interior de la UE el pasado día 11, con su negativa a la aplicación de la

Directiva de 2001 a la que en seguida me referiré. Dicho precepto dispone lo siguiente:

“El permiso de estancia permite al interesado, titular de un documento de viaje, la libre

circulación en los países de la Unión Europea, conforme a las previsiones de la

Convención de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1995 y de la

normativa comunitaria”. Volveré sobre este precepto una vez concluya la explicación de

los dos restantes preceptos de la norma, pero incorporo ya aquí dos reflexiones, una de

carácter jurídico y otra del alcance mucho más político. La primera, de Gianfranco

Schiavone, en la entrevista antes citada, en la que expone que “este inciso no tiene

ninguna razón de ser, ya que no depende de la normativa italiana sino que se trata de

una materia regulada por las directivas europeas”; la segunda, a cargo de la que fuera

Ministra francesa de justicia, Rachida Dati, que afirmaba en una entrevista publicada el

pasado martes en Il Corriere della Sera, que la concesión de permisos temporales por

parte del gobierno italiano no había sido una buena idea, ya que “pone en cuestión toda

la política migratoria europea. Cada vez que los tunecinos tengan más la sensación que

hay posibilidades de llegar, y en especial de permanecer, a Europa, más tratarán de

llegar por cualquier medio”, enfatizando que “la misma existencia de los permisos envía

una señal de disponibilidad a aceptar clandestinos”.

C) El artículo 3 trata sobre las actividades de ayuda y asistencia a favor de los

ciudadanos llegados del Norte de África y a los que se les haya concedido el permiso

temporal de estancia, que serán concretadas “de acuerdo con las regiones interesadas”,

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es decir con quienes tienen competencias en la materia (gobierno del Estado, regiones y

provincias autónomas, y entes locales), concreción y acuerdo que se alcanzó el 6 de

abril. En síntesis, el acuerdo implica que el gobierno del Estado asume la obligación de

dirigirse a la UE para pedir la aplicación de la Directiva de 2001, los ciudadanos

extracomunitarios serán distribuidos por todo el territorio nacional, y se presentará en

un plazo de 10 días un plan para la acogida de los “prófugos” que establecerá las

obligaciones a cargo de cada Región y la financiación necesaria para poder llevar a cabo

las tareas de ayuda y asistencia. No cabe olvidar las reticencias habidas y manifestadas

por muchas autoridades políticas para la aceptación de este acuerdo, y está por ver cuál

será el grado real de aplicación, en el bien entendido que formalmente existe el acuerdo

y que en su introducción se afirma que todas las instituciones de la República “se

empeñan en afrontar esta emergencia humanitaria con espíritu de leal colaboración y

solidaridad. Ello obliga a todos los ámbitos políticos de la República a ser coherentes y

consecuentes con esta decisión política”.

D) Por último, el artículo 4 convalida todas las actuaciones llevadas a cabo hasta la

entrada en vigor de la norma y que hayan ido en la misma línea de intervención

humanitaria de la misma, o más concretamente “los actos adoptados, las actividades

desarrolladas y las prestaciones efectuadas”.

3. Decía con anterioridad que el conflicto jurídico se ha centrado en el valor del

documento emitido por las autoridades italianas en todo el territorio de la UE y no sólo

en el italiano, y también en el debate político-jurídico sobre la aplicación a esta difícil

situación social, que el gobierno italiano califica de “humanitaria”, de la Directiva

2001/55/CE del Consejo de 20 de julio de 2001, “relativa a las normas mínimas para la

concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas

y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para

acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. Además, y creo

que por encima de todo ello, se encuentra el debate sobre la adecuación de la decisión

italiana a la normativa sobre política de inmigración recogida en el Tratado de

funcionamiento de la Unión Europea, artículos 77 a 80, de los que deseo destacar

especialmente el número 1 del artículo 79 (“1. La Unión desarrollará una política común

de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos

migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan

legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal

y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas”) y el artículo 80

(“Las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo y su ejecución se

regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre

los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los

actos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidas

apropiadas para la aplicación de este principio”).

4. Pero antes de ir a la normativa de la UE, tanto la Directiva de 20 de julio de 2001

como el Reglamento (CE) nº 562/2006 de 15 de marzo de 2006 (modificado en 2008 y

2010) “por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de

fronteras (Código de fronteras Shengen)”, quiero referirme a la actuación jurídica del

gobierno francés como inmediata respuesta a la decisión del gobierno italiano de

concesión de permisos que, siempre según su parecer, permitirían la libre circulación

por el territorio europeo. El 6 de abril, es decir un día después de la aprobación de la

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norma por el gobierno italiano y antes de su publicación en el Boletín Oficial, el

Ministerio del interior, de ultramar, de las colectividades territoriales y de la

inmigración, dirigió una instrucción a todas las autoridades policiales relativa a las

autorizaciones de estancia concedidas a ciudadanos de terceros países por los Estados

miembros de Schengen, y en la que su primer párrafo deja meridianamente claro que es

aquello que se pretende: “la actualidad me lleva a recordar las reglas aplicables a la libre

circulación, en el territorio Schengen, de ciudadanos de terceros países provistos de un

documento provisional de estancia facilitado por un Estado miembro de este espacio. La

presente Instrucción tiene por finalidad precisar la conducta de los servicios

operacionales cuando un ciudadano de un tercer país disponga de ese documento”. A

continuación, el texto se remite a la Convención de aplicación de Schengen y explica

que en cualquier hipótesis, los títulos de estancia y de autorización provisional

concedidos por un Estado miembro solo serán aceptados como válidos “cuando hayan

sido notificados a la Comisión Europea por el Estado-miembro emisor”, y que además

los interesados que dispongan del permiso deberán en cualquier caso “poder justificar el

objeto y las condiciones de su estancia en Francia”. Más alto quizás, pero no más claro,

¿verdad? Y, si por si hubiera alguna duda, la Instrucción recuerda que los ciudadanos de

terceros Estados que pretendan acceder a Francia desde Italia deberán cumplir diversas

condiciones, y no sólo disponer de la autorización: documento de viaje, documento de

estancia y recursos suficientes, correspondiendo al funcionario encargado del control

“interrogar al extranjero sobre la duración de su estancia y las condiciones de

alojamiento, y de pedirle que justifique disponer de los recursos económicos

correspondientes” (31 euros por día y persona si ya dispone de alojamiento, y de 62

euros en caso contrario). Y, para concluir, si no se cumplen todas las condiciones los

extranjeros afectados “serán devueltos al Estado miembro del que provengan”.

No hay duda de que el gobierno francés era consciente de la importancia cuantitativa de

los desplazados desde el Norte de África y a los que el gobierno italiano quiere

distribuir no sólo en su territorio sino también en el de los restantes Estados de la UE, y

que también es bien conocedor de la normativa Schengen, más exactamente el

Reglamento de 2006, cuyo artículo 5 regula las condiciones de entrada para los

nacionales de terceros países para una estancia que no exceda de tres meses dentro de

un período de seis meses, de las que me interesa destacar “estar en posesión de un

documento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de fronteras”, y “estar

en posesión de documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estancia

prevista y disponer de medios de subsistencia suficientes, tanto para el período de

estancia previsto como para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer país

en el que su admisión esté garantizada, o estar en condiciones de obtener legalmente

dichos medios”. Ahora bien, aún cuando no se cumplan los requisitos citados, y otros

que prevé el número 1 del artículo 5, todo Estado miembro podrá autorizar la entrada en

su territorio nacional a nacionales de terceros países “por motivos humanitarios, de

interés nacional o por obligaciones internacionales”.

5. El conflicto jurídico estaba servido, y creo que lo seguirá estando si no se adoptan

medidas a escala europea que permitan redistribuir a los ciudadanos tunecinos y libios

por todo el territorio europeo, al amparo de la Directiva de 20 de julio de 2001, y en esa

línea se ha manifestado los sindicatos italianos y también la Conferencia Episcopal

Italiana, pero esta tesis de momento ha sido desechada por los restantes Estados de la

UE al considerar que el problema es básicamente italiano, que estamos en presencia de

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una inmigración en gran medida por razones económicas y no humanitarias, y que hay

que aplicar medidas de retorno de esa población a su país de origen, medidas que deben

ir acompañadas, y en esto estuvieron de acuerdo todos los Estados en la reunión del JAI

del 11 de abril, del refuerzo de Frontex y de apoyo económico y logístico a los países de

proveniencia de la inmigración, pero siempre sin cuestionar la lucha contra la

inmigración irregular y su impacto negativo sobre la cohesión social en territorio

europeo.

En efecto, los sindicatos italianos han pedido a la Confederación Europea de sindicatos,

el 8 de abril, que solicite a la Comisión Europea que presente una iniciativa urgente para

garantizar la protección de los ciudadanos desplazados, con aplicación de la Directiva

de 20 de julio de 2001, que les permita “vivir y trabajar en todos los países del área

Schengen”. Las razones humanitarias y de solidaridad se mezclan con otras más

pragmáticas y que permitirían la reducción del número de desplazados en Italia, muy

especialmente de tunecinos, ya que no puede entenderse de otra la manifestación de que

la decisión europea permitiría a los ciudadanos que han partido de países del norte de

África “que tengan familia o parientes en otros países europeos llegar a ellos sin ningún

obstáculo en las fronteras”. Desde el ámbito eclesial, se recordaba el 7 de abril que la

situación política del norte de África lleva a presagiar que puede haber un incremento

importante de personas que se dirijan hacia la costa norte del Mediterráneo, que se trata

de ver cómo puede acompañarse a este flujo cada vez más creciente de personas, y que

su gestión “es un problema que debe ser afrontado con la colaboración de todo el país,

pero aún más con la participación de la Unión Europea”. Solidaridad era también la

palabra utilizada por el presidente del Comité Económico y Social Europeo en el día de

ayer, llamando a la asunción de responsabilidades por parte de todos los países de la UE

para la distribución del flujo de inmigrantes del norte de África, ya que "es algo que

concierne a todos los Estados miembros de la UE".

6. No son del mismo parecer, al menos hasta el momento en que redacto esta entrada, ni

la Comisión Europea ni los Estados miembros por lo que respecta a la aplicación de la

Directiva de 20 de julio de 2001,que encuentra su razón de ser más cercana en el éxodo

humano de desplazados procedentes de Kosovo, directiva de la que se predica su

carácter excepcional y que tiene por objeto, según dispone el artículo 5, “establecer

normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva

de personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a sus

países de origen y fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para

acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. En el escrito

remitido por la Comisaria Europea Cecilia Malmstron, y del que se informa

ampliamente el día 10 en el diario La Repúbblica, se expone que no existen “por el

momento” las condiciones para activar la Directiva de 2001 y que hay que seguir

actuando con las medidas ya adoptadas desde el inicio del conflicto para reforzar la

actuación de Frontex y para dotar de fondos económicos para adoptar las medidas, en su

caso, de repatriación. De forma muy clara, y en definitiva como manifestación de que

no se está de acuerdo por la Comisión con el valor jurídico otorgado por el gobierno

italiano al permiso temporal, se afirma que carece de “automaticidad legal” ya que debe

respetar las normas y condiciones en vigor en la normativa Shengen, y por otra parte, se

argumenta, incluso con referencia a declaraciones de los propios responsables políticos

italianos, que aquellas personas que han accedido de forma irregular al territorio italiano

“son en su gran mayoría migrantes económicos que no requieren de asilo y que son

11

susceptibles de ser reenviados a Túnez en un breve período de tiempo”, mientras que la

directiva de 2001, que solicita su activación el gobierno italiano “tiene por finalidad

tutelar los desplazados de terceros países que no pueden retornar a sus países de

origen”.

De ser activada la Directiva, cosa poco probable en estos momentos, el Consejo debería

adoptar una decisión por mayoría cualificada, que permitiría el reparto de la población

desplazada, la concesión de un permiso de residencia temporal de un año, prorrogable

por otro más, y la obligación para los Estados miembros de autorizar durante ese

período “a ejercer una actividad retribuida por cuenta propia o ajena…”, si bien los

Estados, por razones de política de mercado laboral, podrán dar prioridad “a los

ciudadanos de la UE y a los ciudadanos de los Estados partes en el Acuerdo sobre el

espacio económico europeo, así como a los residentes legales con nacionalidad de

terceros países que perciban subsidios por desempleo”. Para añadir un elemento de

debate al conflicto jurídico entre Italia y la Comisión, repárese que el artículo 5.4 de la

Directiva dispone que para adoptar la decisión de su aplicación, el Consejo debe basarse

en: a) el examen de la situación y la magnitud de los movimientos de personas

desplazadas; b) la valoración de la conveniencia de establecer la protección temporal,

teniendo en cuenta las posibilidades de ayuda de urgencia y de acciones in situ o su

insuficiencia; c) La información comunicada por los Estados miembros, la Comisión, el

ACNUR y otras organizaciones internacionales”.

7. Concluyo. Estamos en presencia de un conflicto esencialmente político, con amplias

consecuencias sociales y al que hay que dar respuestas jurídicas. Nos jugamos buena

parte de los valores europeos que informaron el Tratado de Roma y siguen informando

el Tratado de la Unión Europea. Cómo combinar el respeto a esos valores con políticas

sociales y de inmigración que pongan el acento en el acceso regular y ordenado de

ciudadanos de terceros países a territorio Schengen es uno de los retos más importantes

que tienen ante sí, y que aún no han resuelto, los poderes públicos de la UE y de los

Estados miembros.

IV. Sábado 28 de mayo de 2011

La política de inmigración de la Unión Europea. El impacto del conflicto del norte

de África.

1. El mes de mayo que está a punto de terminar ha sido muy intenso en actividad de la

Comisión Europea para presentar documentos en los que se plantean propuestas de

actuación para tratar de adecuar, no me atrevo a utilizar la palabra cambiar porque no

sería correcta, la política de inmigración de la UE a los retos planteados por los

conflictos políticos acaecidos en varios países del norte de África desde hace varios

meses y que han tenido como una de sus consecuencias la llegada a las costas italianas

de un número importante de ciudadanos provenientes de Túnez y en menor medida, al

menos hasta ahora, de Libia (35.000 inmigrante según los datos facilitados en unos los

documentos objeto de mi estudio por la propia Comisión).

En una entrada anterior del blog analicé el conflicto jurídico suscitado por la decisión

del gobierno italiano de conceder un permiso a quienes hubieran llegado antes del 5 de

abril a Lampedusa que les permitía, siempre según las autoridades transalpinas, el

12

desplazamiento por todo el territorio Schengen, y la inmediata respuesta de las

autoridades francesas estableciendo de facto un control de las fronteras internas, en

especial entre Mentón y Ventimiglia, con impacto que llegó a las instancias europeas y

que se han visto obligadas a adoptar decisiones para garantizar la libre circulación de

personas en dicho territorio pero al mismo tiempo reforzar los controles de las fronteras

exteriores y abrir la puerta para, ya lo adelanto, restringir el acceso de ciudadanos de

terceros países en determinados supuestos, sin olvidar el impacto que para la política

europea de inmigración tuvo el anuncio del gobierno danés de introducir/reforzar,… los

controles de su fronteras internas y que podría significar una revisión de la normativa

Schengen. Concluía mi entrada con una frase que creo que sigue teniendo plena

vigencia y que por ello me permito reproducir: “Estamos en presencia de un conflicto

esencialmente político, con amplias consecuencias sociales y al que hay que dar

respuestas jurídicas. Nos jugamos buena parte de los valores europeos que informaron

el Tratado de Roma y siguen informando el Tratado de la Unión Europea. Cómo

combinar el respeto a esos valores con políticas sociales y de inmigración que pongan el

acento en el acceso regular y ordenado de ciudadanos de terceros países a territorio

Schengen es uno de los retos más importantes que tienen ante sí, y que aún no han

resuelto, los poderes públicos de la UE y de los Estados miembros”.

Pero no adelantemos acontecimientos. El propósito de esta nueva entrada es analizar los

documentos emanados de los órganos de dirección de la UE para poner en marcha una

política de inmigración adaptada al nuevo marco político y social del Norte de África. A

tal efecto, hay varios textos de interés: en primer lugar, la Comunicación sobre

migración presentada el 4 de mayo sobre la que girará gran parte de mi exposición por

ser el texto más importante; en segundo término, tres documentos presentados el pasado

día 24: el informe anual 2010 sobre inmigración y asilo, presentado de acuerdo a lo

previsto en el Pacto europeo de inmigración y asilo de 2008, al que acompaña un

documento de trabajo de la Comisión en el que se informe detalladamente de todas las

actuaciones de la UE y de los Estados miembros en materia de inmigración durante este

año; una nueva Comunicación que lleva por título “Un diálogo para las migraciones, la

movilidad y la seguridad con los países del Sur del Mediterráneo”; en fin, la propuesta

de modificación del Reglamento (CE) nº 539/2001 del Consejo relativo a la lista de

terceros países cuyos ciudadanos están exentos, en unos caso, y en otros están

obligados, de disponer de visado para poder acceder a territorio europeo. Tampoco

deseo olvidarme en mi exposición de dos cartas dirigidas por el Presidente de la

Comisión, José Manuel Barroso: la primera dirigida a los presidentes francés e italiano

como consecuencia del conflicto entre ambos países y que ya analicé en el blog; la

segunda, dirigida al presidente danés tras el comunicado de su gobierno de reforzar los

controles de sus fronteras. Además, y en estrecha relación con el conflicto abierto con

Dinamarca, hay que hacer referencia a las Conclusiones del Consejo de Ministros de

Justicia e Interior en la reunión celebrada el 12 de mayo. Toda la documentación

referenciada ha de servir para un amplio debate sobre la política de inmigración y asilo

en la UE que deberá celebrarse con ocasión del Consejo Europeo del día 24 de junio,

festividad de San Juan.

3. Me refiero en primer lugar a la carta dirigida por el Presidente de la Comisión a los

presidentes francés e italiano, como respuesta a la que ellos le habían dirigido el 26 de

abril. Del escrito del Sr. Barroso, que apunta claramente las líneas futuras de actuación

de la Comisión y que se plasmarán en los documentos más arriba mencionados, destaco

13

algunas de sus manifestaciones: la necesidad de establecer un partenariado reforzado

con los países del Norte de África, que debería implicar un apoyo económico de la UE a

su reconstrucción económica y que implicaría la readmisión de los inmigrantes

irregulares llegados a territorio europeo, así como también “una clara manifestación de

esos países de asumir sus responsabilidades en materia de inmigración irregular” (es

decir, añado yo ahora, un control estricto de sus propias fronteras para evitar la salida de

sus ciudadanos); el reforzamiento del sistema de asilo europeo y la puesta en práctica de

una política de solidaridad real y efectiva entre los Estado de la UE ante situaciones

como las vividas estos meses; una mayor capacidad de actuación, y de sus

competencias, de FRONTEX; en fin, y esto es lo más importante y que obviamente

mereció mayor atención mediática, la posibilidad de estudiar “el restablecimiento

temporal de las fronteras”, siempre de acuerdo a “criterios específicos y bien

determinados”. En conclusión, para el Presidente de la Comisión la política de

inmigración no debe tender a una visión más basada en la seguridad pero tampoco ser

demasiado laxa en el respeto de la normativa , y se trata de gestionarla mejor, de manera

“mas coordinada, más reforzada, más solidaria, y en especial más común”.

La correspondencia escrita con el presidente danés fue algo menos suave y más

enérgica, como consecuencia de la decisión del gobierno presidido por éste de

establecer controles en las fronteras internas, según se afirmaba, para combatir el crimen

internacional y la evasión fiscal. En la carta enviada el 13 de mayo, difundida con

mucha rapidez por los servicios de prensa de la Comisión, el Sr. Barroso recordaba el

marco normativo vigente en la UE y la obligación de respetarlo por todos los Estados

miembros, en especial la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, le

transmitía las dudas jurídicas manifestadas por los servicios jurídicos de la Comisión

sobre la conformidad a la normativa de la UE de las actuaciones que pretendía llevar a

cabo el gobierno danés, y le solicitaba formalmente que se abstuviera de adoptar

“cualquier decisión unilateral” antes de debatirlas con la Comisión Europea para

garantizar que se ajustarían a las normas de la UE, terminando su escrito con una frase

contundente y de previsión de un hipotético incumplimiento por parte de Dinamarca de

la normativa de la UE: “Debo recordar que, si es necesario, adoptaremos las medidas

necesarias para garantizar el pleno respeto de la normativa”.

Muy probablemente, la contundencia del presidente Barroso era una rápida respuesta a

las muchas críticas formuladas en los países de la UE a las tímidas conclusiones del

Consejo de Ministros de Interior celebrado el día anterior, en las que formalmente no

había ninguna observación o comentario sobre la decisión danesa, y los Estados se

limitaba a manifestar su “unánime parecer” sobre la libre circulación de personas como

uno de los principales logros del acervo comunitario y que debe ser preservado, pero sin

entrar en mayores detalles.

4. El primer documento fruto de los acontecimientos políticos y sociales vividos durante

los primeros meses de este año ha sido la Comunicación sobre inmigración, de 4 de

mayo, y en su explicación iré integrando los contenidos más destacados de los textos

hechos públicos el día 24 de este mes.

Más que un documento completamente nuevo y con propuestas totalmente distintas de

las que lleva formulando la Comisión desde hace varios años, se trata a mi parecer de un

texto que recoge todo aquello que se ha hecho hasta ahora, a la par que formula algunas

14

propuestas para adaptarse a la nueva realidad, en el bien entendido que se trata de una

aportación que debe leerse, y así se dice expresamente en el propio texto, con las que

han sido presentadas veinte días más tarde; no obstante, no de está de más apuntar ya

que la seguridad adquiere un papel de primera importancia en las propuestas de la

Comisión, algo que se comprueba si se repara en las frases que se utilizan y en la

preocupación claramente puesta de manifiesto por evitar la llegada de “grandes

cantidades de inmigrantes irregulares”, y por consiguiente disponer de “un entorno

seguro” y “una gestión eficaz de las fronteras”, con implicación muy estrecha de los

países de origen de la inmigración en la “gestión de los flujos irregulares”, vinculando

las ayudas de la UE al “principio de condicionalidad”. Pero todo ello, y esta es la otra

cara de la moneda, recordando nuevamente que la inmigración (preferentemente

cualificada) es necesaria para los países de la UE, y que hay que poner en marcha una

política de inmigración “basada en procedimientos comunes de admisión y que conceda

un trato justo a los ciudadanos de terceros países” para contribuir a la futura prosperidad

de la UE.

Por consiguiente, la Comisión enfatiza que los textos que ahora se presentan se centran

en las regiones que plantean los problemas más inmediatos, pero que la política de

migración de la UE “tiene un planteamiento geográfico global”. En la presentación

pública de la Comunicación, la Comisaria responsable de asuntos de Interior, la sueca

Cecilia Malmström, destacó que la Comisión pretendía seguir avanzando y marcar una

línea de actuación clara a largo plazo de la política de inmigración de la UE, poniendo

de manifiesto que el documento era “un catálogo de iniciativas a desarrollar. Cuando se

pongan en marcha, si así ocurre, podemos verdaderamente hablar de una política

europea de inmigración”, con rechazo de planteamientos tanto populistas como

simplistas, y afirmando que la UE necesita “claridad, responsabilidad y solidaridad”.

A) La Comunicación pasa revista en primer lugar a las medidas a corto plazo que se han

adoptado para afrontar las crisis producidas en varios países norteafricanos. Si hay una

idea clara en el documento que conviene destacar es la preocupación de la Comisión por

diferenciar con claridad dos situaciones que pueden y se están dando: la de aquellas

personas que están llegando a Europa y que son emigrantes económicos que intentan

acceder a la UE por vías no permitidas por la normativa vigente, y para los que el

documento comunitario afirma con rotunda claridad que “deben ser devueltos a sus

países de origen”, y la de quienes pueden ser refugiados, posibles solicitantes de asilo y

desplazados temporalmente (en gran mayoría quienes provienen de Libia),a quienes hay

que facilitar acceso a los mecanismos legales existentes que permitan permanecer en

Europa si se cumplen las condiciones para ello. La Comisión constata en este punto las

dificultades de índole práctica existentes para poder ayudar rápidamente a los países,

como ha sido el caso de Italia o la situación de Grecia y sus problemas con la frontera

turca, que se encuentran más expuestos a movimientos migratorios masivos, y demanda

la adopción de medidas que impliquen la adaptación de la financiación de la UE “de

forma que pueda movilizarse con mucha mayor rapidez y flexibilidad también en países

terceros”.

Constatada la dificultad de la situación que se está viviendo en algunos países (pero sin

olvidar, añado yo, la más que difícil situación vivida hace varios años en la Europa

central, y en especial en Alemania, con la llegada masiva de refugiados de la antigua

Yugoslavia) la Comisión llama a la adopción de medidas que permitan de una parte

15

reforzar el control de las fronteras exteriores de la UE y al mismo tiempo “simplificar

más los cruces fronterizos para las personas con derecho a entrar, respetando

plenamente los derechos fundamentales de éstas”, y ello pasa, se insiste nuevamente,

por actualizar el marco jurídico de FRONTEX y reforzar su capacidad de operar en las

fronteras exteriores.

B) Sobre la “patata caliente”, o más técnicamente “la gobernanza de Schengen”, o más

claramente la introducción legal de más limitaciones al cruce de fronteras interiores

entre Estados de la UE, posibilidad señalada por el Presidente Barroso tal como he

explicado con anterioridad, la Comunicación apunta ya algo que será concretado en la

propuesta de modificación del Reglamento sobre visados: para evitar actuaciones por un

solo Estado, como Dinamarca, puede ser necesario introducir un mecanismo que

permita decidir a escala europea, y por ello no por un solo Estado, “cuáles serán los

Estados miembros que volverán a introducir con carácter excepcional el control en la

frontera interior y por cuánto tiempo”, poniendo de manifiesto que la utilización de este

mecanismo de control sólo debería utilizarse en situaciones “verdaderamente críticas”.

Volveré sobre esta importante medida propuesta más adelante.

El control de fronteras, la ayuda a los países afectados por los conflictos, tanto de origen

como de acogida, va de la mano en las propuestas comunitarias con la prevención de la

inmigración irregular, y aquí se puede decir más alto pero no más claro: además de la

aplicación efectiva de todas las Directivas aprobadas por la UE en los últimos años

(sobre sanciones a empresarios que contraten a trabajadores en situación irregular, lucha

contra la trata de seres humanos, retorno de ciudadanos en situación irregular), la

Comisión afirma que la UE y los Estados miembros han de mostrarse, para que la

política de inmigración y movilidad europea sea creíble, “firmes y eficaces en el

tratamiento de la inmigración irregular”; firmeza y eficacia que pasa por reforzar, y

ampliar a otros Estados, los acuerdos de readmisión, pero situándolo en una perspectiva

más global de la política migratoria y que no se concentre sólo en la readmisión, ya que

ello dificulta su aceptación, de tal manera que lo que habría que procurar, según la

Comisión, es “incluir obligaciones de readmisión reforzadas en los acuerdos marco

celebrados con países terceros”.

C) La Comunicación dedica una buena parte de su contenido a las políticas de gestión

de la movilidad, agrupadas bajo el rótulo genérico de “trasladarse a un espacio sin

fronteras interiores y vivir en él”, recordando que cada semana (datos de septiembre de

2009) 12,6 millones de personas cruzan las fronteras, de las que “un 73,5 % son

ciudadanos de la UE o personas que gozan de derecho a la libre circulación dentro de la

Unión…, 15,2 % son ciudadanos de terceros países que no necesitan visado…, y el 11,3

% son ciudadanos de países terceros titulares de un visado”. La Comisión apuesta,

prudentemente, por utilizar al máximo las posibilidades que ofrecen las nuevas

tecnologías, con la puesta en marcha de un sistema que permita registrar las entradas y

salidas de territorio europeo (dicho sea incidentalmente, tal posibilidad está recogida en

la normativa española de extranjería) y que completaría el sistema de información de

visados. De esta manera, siempre según la Comisión, se controlaría mejor la estancia de

los titulares de visado y se evitarían las estancias superiores al plazo autorizado, que

son, resalta la Comisión, “contrariamente a lo que suele suponerse, la principal fuente

de inmigración irregular a la UE”.

16

La política de movilidad requiere de una política común de visados de la UE y la

Comisión destaca la importancia que ha tenido su puesta en marcha y la mejora de la

gestión de la movilidad. Ahora bien, puede ocurrir que la exención de visado pueda

provocar un riesgo para la seguridad, dar lugar a abusos o al incremento de la

inmigración irregular, y esa ha sido la queja de algunos Estados de la UE con la

actuación de algunos países balcánicos, de tal manera que la UE se propone, y antes ya

lo he apuntado, incorporar una clausula de salvaguardia en el Reglamento de visados,

que permitiría reintroducir temporalmente la obligación de visado para ciudadanos de

terceros Estados que están exentos (la Comisión cita concretamente a Albania, Bosnia y

Herzegovina, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro y Serbia).

Ahora bien, la dureza por una parte debe ir acompañada por otra de mayor accesibilidad

a los servicios consulares, planteándose la hipótesis de creación de “centros comunes de

solicitud de visados” de los países de la UE.

En concreto, en la propuesta de modificación del Reglamento (CE) nº 539/2001 se

plantea la posibilidad de introducir una cláusula de salvaguardia que lleve a la

suspensión de la exención de visado para ciudadanos de algunos países (con una

intervención muy activa de la Comisión que será la que adopte la decisión final) en

estos tres supuestos: un incremento repentino de cómo mínimo el 50 %, en un período

de 6 meses, de ciudadanos de Estados exceptuados de la obligación de presentar visado

y declarados en situación de estancia irregular en el territorio de un Estado miembro, en

relación con los seis meses anteriores; incremento repentino, de cómo mínimo el 50 %

(en los mismos períodos ya referenciados) de las peticiones de demanda de asilo

depositadas por ciudadanos de un tercer Estado y que eran inferiores al 3 % del total

durante los seis meses anteriores; en fin, incremento repentino de cómo mínimo el 50

%, en los mismos períodos, del número de de peticiones de readmisión rechazadas que

un Estado de la UE ha transmitido a un tercer país para sus propios ciudadanos, en

relación con los seis meses precedentes.

D) No aporta especialmente nada nuevo, a mi parecer, la Comunicación respecto a

cómo debe ser la política de inmigración de la UE para facilitar el acceso al mercado de

trabajo de ciudadanos de terceros países en situación regular. Se insiste una vez más, en

un pragmatismo puro y duro, que la inmigración es necesaria desde una perspectiva

económica, ya que hay puestos de trabajo en los distintos Estados que sus nacionales

“no pueden o no quieren ocupar”, y además que la aportación de los inmigrantes

“contribuyen a solucionar los problemas demográficos que se plantean a la Unión”; y

desde otra perspectiva, pero claramente complementaria, se defiende la incorporación

de la inmigración a sectores y puestos de trabajo en los que hay carencia de mano de

obra y de cualificaciones profesionales, tales como el sector sanitario, profesionales de

las tecnologías de la información y comunicación, investigadores en sectores de futuro y

emergentes, etc., pero todo ello con una llamada de atención, que debería ser muy clara,

nítida y precisa en su aplicación, de que las políticas de la UE sean muy respetuosas

para evitar “una fuga de cerebros de los países en desarrollo”.

Por consiguiente, la UE sigue apostando, y cada vez más, por una inmigración regular

vinculada a las necesidades y carencias del mercado de trabajo europeo, y para poner en

marcha tal política parece necesario avanzar en el debate jurídico y posterior aprobación

de los proyectos de Directivas pendientes, en el bien entendido que esta política sólo

será válida a mi parecer si establece un núcleo mínimo de derechos para todos los

17

ciudadanos de terceros países, con independencia de cuál sea la Directiva que pueda

afectarles en razón de su estatus laboral (trabajadores estacionales, desplazados por sus

empresas, altamente cualificados, etc.), que permita que todas las personas que desean

migrar tengan un adecuado conocimiento de la realidad del mercado de trabajo de los

Estados de la UE, y que permita la reagrupación familiar en términos que favorezcan, y

no desincentiven, el acceso de los ciudadanos de terceros Estados y que respeten los

Tratados y Convenciones internacionales.

En el informe anual sobre inmigración y asilo se constata que una política de

inmigración legal y de integración bien organizada, con el fundamento jurídico del

TFUE y de acuerdo al programa de Estocolmo, “debe jugar un papel central

garantizando la competitividad de la UE a largo plazo, y también de su modelo social”,

informando de la publicación por parte de la Comisión en 2012 de un libro verde sobre

cómo cubrir las carencias de mano de obra en los Estados de la UE por la inmigración,

pidiendo un mejor (yo más bien diría que más rápido) reconocimiento de las

competencias y cualificaciones profesionales obtenidas en los países de origen o de

tránsito, y facilitando la movilidad geográfica de tal manera que un trabajador

extracomunitario puede trasladarse a otro Estado miembro, con respeto al derecho de

residencia en el primer país de acogida.

E) Inmigración e integración también deben unir inseparablemente unidas, desde la

perspectiva bidireccional como se reclama por la UE desde hace varios años en

múltiples documentos e informes de trabajo, y de ahí que no sorprenda que se siga

insistiendo en su importancia y se recuerde el valor de posibilitar el acceso al estudio y

aprendizaje de las lenguas y de la normativa legal, el acceso a los sistemas sanitarios y

educativos, y el acceso al mundo laboral mediante los correspondientes y previos

procesos formativos. La Comisión recuerda la importancia de diseñar “módulos

europeos de integración” para que puedan adaptarse después a las necesidades propias y

específicas de cada Estado, y dentro de cada uno de ellos de sus diferentes estructuras

territoriales.

No se olvida, ya lo he apuntado antes, la Comunicación de dedicar un apartado a

recordar la importancia de facilitar protección internacional a las personas que lo

necesitan, a través del sistema europeo común de asilo (se presentaron 257.800

solicitudes en 2010) que es necesario acabar de completar para que sea plenamente

operativo, a la par que potenciar los programas regionales de protección con los países

afectados por la crisis y con la colaboración de ACNUR, y tener una política de

reasentamiento coherente que debería convertirse, afirma el documento, “en parte

integrante de la política de asilo de la UE”. Por su parte, el Informe anual sobre

inmigración y racismo constata con preocupación las actitudes de un sector de la

población europea que puede llevar a la discriminación de las personas extranjera. “aun

cuando los sentimientos antiinmigración están a menudo desconectados de las

realidades de la inmigración y de su impacto sobre la economía”, demandando a los

poderes públicos de la UE una “estrategia proactiva de información y de comunicación”

a escala europea y también de los Estados miembros y de los poderes locales, “para

maximizar las percepciones positivas de la inmigración”.

F) La Comisión ya había expuesto que el documento que es objeto de mi comentario se

dedica fundamentalmente a los países más recientemente afectados por crisis sociales,

18

pero que la política de inmigración ha de ir mucho más allá de una crisis y requiere de

un planteamiento global, ya abordado en otros texto de la Comunicación desde 2005 y a

los que he dedicado atención en mi blog. De ahí que no me sorprenda leer que hay que

avanzar en el planteamiento global y definir más claramente sus objetivos, al objeto de

mejorar los tres ámbitos principales de intervención estratégica y que son “organizar la

inmigración legal, reforzar la lucha contra la inmigración irregular, potenciar al máximo

los beneficios mutuos de la inmigración para el desarrollo”. Pero quizás lo más

novedoso del documento comunitario sobre otros anteriores que han abordado el

planteamiento global es que hay que reforzar las prioridades estratégicas de la UE en

materia de inmigración, de las que se constata que hasta el presente se han centrado de

forma prioritaria en África y en el este y sudeste de Europa, y que ahora deben revisarse

“basándose en los intereses comunes de la UE y de los países terceros, a la vista de los

recientes acontecimientos en Oriente Medio y en el Norte de África”.

El partenariado con los países del sur del Mediterráneo es necesario para abordar la

crisis con perspectiva de futuro, abriendo por una parte la posibilidad de un mayor

acceso de ciudadanos de países afectados por la crisis al territorio europeo y

apoyándolos económicamente para mejorar los niveles educativos y las cualificaciones

profesionales de gran parte de su población, pero al mismo tiempo (principio de

condicionalidad) fijando unas claras reglas del juego respecto a la obligación de estos

terceros Estados de readmitir a los ciudadanos llegados de forma irregular a la UE y

adoptando medidas eficaces de control de sus fronteras que refuercen la lucha contra la

inmigración irregular. En el informe anual sobre inmigración y racismo, se plantea

también la necesidad ineludible de adoptar un enfoque global de la migración para el

próximo futuro, con diálogo y partenariado con terceros países, debiendo cooperar muy

estrechamente la UE y sus Estados miembros “para anticipar e impedir los flujos

migratorios repentinos de un amplio número de personas, gracias a un mecanismo

sólido basado sobre el principio de solidaridad y partenariado con terceros países”.

Si hubiera que resumir en muy pocas palabras la Comunicación de 24 de mayo relativa

al diálogo para las migraciones, la movilidad y la seguridad con los países del sur del

Mediterráneo, yo diría que se pide a los países africanos más control de sus ciudadanos

y de sus fronteras a cambio de más dinero, de más ayuda económica por parte de la UE.

El texto desarrolla más concretamente las líneas maestras esbozadas en la

Comunicación de 4 de mayo, y pone de manifiesto que la política de inmigración

guarda también conexión con la política europea de relaciones con países vecinos y que

ha sido objeto de una importante Comunicación presentada el día 25 de mayo.

La política propuesta por la UE tiene como punto de referencia inicial los países de

Túnez, Marruecos y Egipto, y con carácter más general se pretende adaptar cada

partenariado a la situación concreta de cada país, afirmándose de forma clara y

contundente que el principio de condicionalidad será eje fundamental del acuerdo, o

dicho con las palabras del documento, el acuerdo deberá tomar en consideración los

progresos realizados por el Estado africano en los ámbitos de las migraciones,

movilidad y seguridad, así como también en materia de gobernanza. Si el Estado de

donde proviene la inmigración “hace sus deberes”, podrá estudiarse por la UE y sus

Estados miembros la apertura de canales legales de migración para sus ciudadanos y

para las necesidades existentes en el mercado de trabajo europeo, acompañado de

medidas que favorezcan la puesta en marcha de políticas adecuadas de empleo en los

19

países de emigración, de tal manera que en ambos casos, y preferentemente en el

segundo, mejoraría el nivel de empleabilidad y las perspectivas de los ciudadanos de

dichos países, con atención especial para algunos colectivos específicos como son los

estudiantes, investigadores y empresarios así como también para los supuestos de

migraciones circulares. Ese partenariado podría incluir también medidas de apoyo

económico para los trabajadores extracomunitarios que retornen a su país de origen, así

como el reconocimiento de las competencias y cualificaciones profesionales y

universitarias obtenidas en el país de origen para que tengan validez en el de acogida y

con el que se suscribe el acuerdo de partenariado

5. Por último, hago referencia a algunos datos estadísticos de interés. Del primer

informe anual sobre inmigración y asilo, datado de 2009 y elaborado en virtud de lo

dispuesto en el pacto europeo de inmigración y asilo suscrito en 2008, hay que destacar

algunas cifras significativas: en el año anterior se expidieron 1,62 millones de primeros

permisos de residencia, de los que 35 % fueron por razones de migración familiar, 33 %

por empleo remunerado, 14 % por estudios, y el resto por diversas razones (protección

humanitaria, residencia sin derecho a trabajar, etc.). Otros datos que conviene resaltar es

el de 608.000 decisiones de expulsión, de las que 241.000 fueron ejecutadas.

Del segundo Informe anual, presentado el día 24, deseo destacar también algunos datos

estadísticos que nos sirvan para entender mejor, sin falsos estereotipos, la realidad de la

inmigración en la UE, un territorio que en 2010 tenía casi 501 millones de habitantes, de

la que no más del 4 %, 20,1 millones, eran ciudadanos de terceros países (siendo

mayoría los ciudadanos de Marruecos y de Albania). Pues bien, según datos de

EUROSTAT de 2009, la emigración ha sido “el principal motor de la evolución

demográfica de la UE, ya que las 857.000 personas que pueden considerarse

inmigración neta representaban el 63 % del crecimiento demográfico total durante este

año. En el año anterior se expidieron cerca de dos millones de permisos de residencia,

de los que el 27 % fueron por razones de migración familiar, 24 % por empleo

remunerado, 22 % por estudios, y el resto por diversas razones (protección humanitaria,

residencia sin derecho a trabajar, etc.).

6. Concluyo como empecé mi análisis de los documentos de la UE: no se trata de una

nueva política de inmigración, sino de su adaptación al un nuevo marco político y social

en países cercanos territorialmente a la UE y que podría implicar la llegada de un

número importante de ciudadanos, ya fuere en el intento de buscar una mejor vida

laboral en Europa o bien como solicitante de asilo por los riesgos políticos derivados de

tener que volver al país de origen. Habrá que esperar al Consejo europeo de 24 de junio

para saber si se acogen plenamente las propuestas presentadas por la Comisión, y mi

parecer es que ello será así porque no se trata de cambios sustanciales con respecto al

marco normativo vigente. Seguridad, libre circulación e integración deberían ser

palabras o términos que tuvieran igual valor en los documentos examinados, pero desde

luego la primera tiene con toda claridad un papel mucho más destacado.

V. Viernes 15 de julio de 2011

Sobre la puesta en marcha del Reglamento de extranjería. Un nuevo repaso a la

política de inmigración española e internacional.

20

1. La entrada en vigor el pasado 30 de junio Real Decreto 557/2011 de 30 de abril

(corrección de errores incluida) que desarrolla la Ley Orgánica 4/2000 tras su última

modificación por la LO 2/2009 de 11 de diciembre, es una excelente oportunidad para

efectuar un repaso a los cambios más relevantes operados en la política española,

internacional y europea en los últimos tiempos en materia de inmigración, con especial

atención a las instrucciones dictadas para concretar el RD, y este es el objetivo del

presente texto.

2. En efecto, en el ámbito internacional, de la Unión Europea y de algunos de sus

Estados miembros, también se han producido noticias importantes sobre la inmigración,

ya sea en forma de publicaciones, de conclusiones políticas, o de aprobación de normas

con entrada en vigor inmediata o diferida a su concreción y desarrollo reglamentario.

A) Del ámbito internacional hay que hacer referencia a la edición de este año de la

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) sobre las

perspectivas de las migraciones internacionales, publicada el 12 de julio, de la que cabe

ahora destacar que la migración en la zona geográfica que incluye a todos los Estados

de dicha organización ha disminuido en un 7 % en 2009 con respecto al año anterior, y

que los primeros datos disponibles para 2010 ponen de manifiesto que continúa el

descenso de la población inmigrada. Otros datos especialmente relevantes son los

siguientes: la migración laboral de carácter temporal ha descendido un 17 % en 2009;

por sectores de actividad, los trabajadores de la construcción, del sector financiero y del

pequeño comercio se han visto especialmente afectados en sentido negativo, mientras

que se ha producido un incremento del número de personas inmigrantes que prestan sus

servicios en los sectores de educación, salud, cuidados a personas dependientes y en el

hogar familiar; los jóvenes, al igual que ha ocurrido en España como he explicado con

anterioridad, han sufrido fuertemente las consecuencias de la crisis, mientras que se ha

producido un incremento de la participación femenina inmigrante en el mercado de

trabajo para intentar compensar las pérdidas de empleo de sus parejas masculinas; en

fin, como dato especialmente importante, sigue en aumento el número de estudiantes de

terceros países, que ha alcanzado la cifra de 2,3 millones en 2008 (de ellos un 20 % son

originarios de China), calculándose en el estudio de la OCDE que un 25 % permanecerá

en el país de acogida y se incorporará al mundo laboral como personal cualificado.

Al objeto de lograr una adecuada gestión de los flujos migratorios, la OCDE

recomienda luchar contra los estereotipos y poner en conocimiento de toda la

ciudadanía que la población inmigrante está bien integrada, en su mayor parte, en las

economías y las sociedades de los países que integran la organización; ampliar la

cooperación con los países de origen de la inmigración y también entre los agentes

sociales, al objeto de fortalecer los canales de migración regular, reducir el flujo de

inmigración clandestina y contribuir al desarrollo económico de los países en desarrollo;

reforzar los programas de integración en los países de acogida, considerándolos, y la

propuesta me parece muy acertada “como una inversión a largo plazo y no como un

coste inmediato”; en fin, dar a todos los ciudadanos la posibilidad de alcanzar resultados

favorables en su vida personal y profesional, para lo que se propone facilitar la

adquisición de la nacionalidad y llevar a cabo una política que garantice la igualdad de

derechos para todas las personas.

21

B) Por otra parte, también es obligada una referencia al Primer Informe del Sistema

Continuo de Reportes sobre Migración Internacional en las Américas (SICREMI),

elaborado por la OCDE y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL) y que fue presentado el pasado día 6, en el que se constata con carácter

general que sigue la tendencia a emigrar y que aún no se han registrado movimientos

importantes que impliquen el retorno a los países de origen de inmigrantes que viven en

Estados afectados por la crisis. El Informe constata que en el periodo comprendido entre

2003 y 2009 casi 950.000 personas emigraron anualmente desde las Américas hacia

países de la OCDE, “donde cerca de la mitad de estos movimientos fueron hacia

Estados Unidos y una cuarta parte hacia España”; igualmente, se pone de manifiesto la

mayor participación femenina en la fuerza de trabajo, ligada en gran medida a la pérdida

de empleo de su pareja masculina como también se pone de manifiesto en el estudio de

la OCDE referenciado con anterioridad, y la afectación de la crisis económica sobre la

disminución de la migración por motivos laborales, argumentándose que ello ocurre

“tanto porque los empleadores realizan menos solicitudes de contratación desde el

exterior como consecuencia de los menores niveles de demanda, como también porque

las personas en regímenes de movimiento libre o facilitado permanecen en su país en

lugar de arriesgarse a un mercado de trabajo incierto en el exterior”. Por cierto, el dato

de la inmigración hacia países de la OCDE no debe hacer olvidar, y así lo destaca el

Informe, que existe en las Américas “una emigración intrarregional entre países vecinos

a través del tiempo y de magnitud moderada pero en progresivo ascenso”, destacándose

que los países principales receptores de migrantes son Argentina, Costa Rica y

Venezuela, y más recientemente Chile.

3. Me refiero a continuación a la política de inmigración de la Unión Europea.

A) Cabe dejar constancia, en primer lugar, de las conclusiones aprobadas por el Consejo

europeo celebrado los días 23 y 24 de junio, que sustancialmente acogen las propuestas

elaboradas en Comunicaciones previas presentadas por la Comisión, o propuestas de

modificaciones normativas, siendo probablemente las más importante la de establecer

un mecanismo para hacer frente a circunstancias excepcionales que puedan poner en

peligro el funcionamiento general de la cooperación de Schengen, sin menoscabar el

principio de libre circulación de las personas que forma parte del acervo fundamental de

la UE. El texto literal de la conclusión que hace referencia a esa posibilidad, o algo más

que posibilidad, es el siguiente:

“Se debería establecer un mecanismo para hacer frente a circunstancias excepcionales

que pusieran en peligro el funcionamiento general de la cooperación de Schengen, sin

menoscabar el principio de libre circulación de las personas. El mecanismo de la UE

debería incluir una serie de medidas de aplicación gradual, diferenciada y coordinada

para ayudar a un Estado miembro que sufra fuertes presiones en las fronteras exteriores.

Entre ellas se podrían incluir visitas de inspección, respaldo técnico y económico, así

como asistencia, coordinación e intervención de FRONTEX.

En última instancia, y dentro de ese mecanismo, se podría establecer una cláusula de

salvaguardia, para autorizar el restablecimiento excepcional de los controles fronterizos

internos, en una situación auténticamente grave en la que un Estado miembro ya no

pudiera cumplir las obligaciones impuestas por las normas de Schengen. Esta medida se

tomaría con arreglo a unos criterios objetivos y a una evaluación común, con un alcance

22

y por un plazo estrictamente limitados, y teniendo en cuenta la necesidad de poder

reaccionar en casos urgentes. Ello no afectaría los derechos de las personas a las que los

Tratados otorgan la libertad de circulación. Se invita a la Comisión a que presente en

septiembre una propuesta de ese mecanismo.”

B) Pocos días después, el 1 de julio, Polonia asumía la presidencia semestral de la UE, y

en su programa encontramos unas breves referencias la política de inmigración, que será

previsiblemente muy continuista con respecto a las de las presidencias anteriores, en

cuanto que se propone seguir trabajando en la elaboración de instrumentos que faciliten

y dirijan la migración regular de acuerdo con las líneas básicas recogidas en la

Estrategia Europa 2020; igualmente, su atención se centrará en tener la capacidad de

adoptar las medidas oportunas para gestionar el impacto migratorio consecuencia de la

crisis política, económica y social, de varios países del Norte de África, y continuar el

debate sobre la elaboración de una aproximación global a la política migratoria dirigida

a los países de Europa de Este y Asia Central. El control de la inmigración irregular

pasará por un reforzamiento de los sistemas de control por vía aérea, terrestre y

marítima y por la mejora de la normativa del control de fronteras (“Código Shengen”), y

en el terreno de su aplicación efectiva la presidencia polaca apuesta por una política que

incentive el retorno y readmisión de inmigrantes que se encontraran en situación

irregular en territorio europeo, fundamentalmente por la vía del regreso voluntario y con

pleno respeto de los derechos fundamentales de las personas migrantes. El programa de

la presidencia polaca es lógicamente semejante al programa aprobado para los próximos

18 meses por Polonia y los dos países, Dinamarca y Chipre, que asumirán la presidencia

en el año 2012.

C) La política de inmigración ha de tener siempre presente la realidad del mercado de

trabajo europeo. Sobre el importante datos de la tasa de empleo de las personas de 20 a

64 años, la última encuesta 2010 sobre las fuerzas del trabajo en la UE, conocida el 29

de junio, pone de relieve el descenso de la tasa global y de las mujeres con respecto al

año anterior – 68,6 y 62,1 % - , y el incremento del de la población de 55 a 645 años,

que alcanza el 46,3 %); hay que prestar también un especial interés a la problemática de

los trabajadores desplazados temporalmente de uno a otro país, aportando el dato el

Comisario responsable de empleo, L. Andor, en su intervención en la conferencia sobre

derechos sociales y desplazamiento de trabajadores en el marco del mercado único

europeo, celebrada el 27 de junio, que entre 2007 y 2009 la disminución de su número

fue sólo del 5-6%, cifra muy inferior a la disminución de la migración laboral según los

datos del Informe de la OCDE referenciado con anterioridad.

D) En el marco europeo hemos de referirnos igualmente a la importante Comunicación

presentada por la Comisión el 29 de junio y que lleva por título “Un presupuesto para

Europa 2020”, en la que se presentan las líneas globales de actuación del marco

financiero plurianual para el período 2014-2020 y en la que se dedica un apartado

específico que trata sobre como “dar respuestas a los retos de la migración”, cuya tesis

fundamental es la simplificación de la estructura de los instrumentos de gasto con la

reducción de los programas existentes para concentrarlos en “un Fondo para la

migración y asilo y un Fondo para la Seguridad Interior”, y una programación de

carácter plurianual para reducir la carga de trabajo de todas las instituciones. La

Comisión propone la asignación “la asignación de 8.200 millones EUR en el ámbito de

23

los asuntos de interior y de 455 millones EUR para la protección civil y la Capacidad de

Reacción Urgente para el período 2014- 2020”.

F) No menos importante, desde otra perspectiva, es el reciente Informe de la Agencia de

los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, presentado el 5 de julio, sobre los

derechos fundamentales de los trabajadores irregulares que trabajan como personal del

servicio doméstico en la UE y en la que se demanda una mejora sustancial de su

protección legal, en línea con el recientemente aprobado Convenio número 189 de la

OIT, y la extensión de las inspecciones de trabajo a dicho sector. En síntesis, el Informe

demanda “la adopción para todos los trabajadores del servicio doméstico de unas

normas inequívocas que: impongan límites a los pagos en especie; garanticen que,

cuando se establezca un salario mínimo en la legislación nacional, éste también se

aplique a los trabajadores del servicio doméstico; garanticen los períodos de descanso y

las bajas por enfermedad; y creen condiciones de trabajo saludables y seguras”.

G) El Parlamento Europeo aprobó una importante Resolución el pasado 6 de julio sobre

la crisis financiera, económica y social, con inclusión de numerosas recomendaciones

sobre las medidas e iniciativas que deberán adoptarse para hacer frente a la misma. La

Resolución dedica un apartado a la movilidad y migración, en el que se insiste una vez

en la importancia de una política común europea en materia de inmigración, y mucho

más después de los acontecimientos políticos en Túnez, Libia y Egipto, defendiendo la

libre circulación de trabajadores comunitarios en el seno de la UE y apostando

firmemente por la salvaguardia del acuerdo de Schengen y la evitación de medidas

unilaterales por parte de algún Estado miembro para debilitar su contenido.

Como propuestas generales, el PE pide el fomento de una mayor facilidad de acceso a

los mercados de trabajo y a una mayor movilidad en el seno de la UE, en especial para

ciudadanos de terceros países, y para ello considera necesario “el reconocimiento de

capacitaciones y títulos profesionales en toda la UE, además de la posibilidad de

transferir las prestaciones de Seguridad Social y de jubilación a fin de fortalecer el

mercado único europeo”, además de una ampliación de los trabajos y profesiones que

permiten acceder a la “tarjeta azul” en la UE, y una regulación del trabajo estacional (la

propuesta de Directiva está en fase de discusión en el PE) que proporcione unas

condiciones de trabajo digna a los trabajadores y que les proporcione “una situación

jurídica segura para protegerles contra la explotación”.

Por cierto, con respecto a los títulos, la Comisión Europea ha presentado el pasado 22

de junio el Libro Verde que lleva por título “Modernizar la Directiva sobre las

cualificaciones profesionales”, en el que se invita a presentar aportaciones hasta el 20 de

septiembre a las preguntas que se formulan en el texto para poder modificar la Directiva

2005/36/CE de 7 de septiembre de 2005 relativa al reconocimiento de cualificaciones

profesionales a fin y efecto de mejorar la movilidad profesional en el seno de la UE, ya

que “el reconocimiento de las cualificaciones obtenidas en otro Estado miembro se ha

convertido… en un elemento fundamental del mercado único”, proponiendo, entre otras

medidas, la instauración de una tarjeta profesional europea.

H) Por último, parece obligado referirse a los datos estadísticos sobre la población

extranjera, ya sea de otros países de la UE o de terceros países, que residen en territorio

comunitario.

24

A 1 de enero de 2009 residían un total de 31,9 millones de personas, el 6,4 % del total

de la población. 11,9 millones, es decir el 37 %, eran ciudadanos de otros Estados de la

UE. La población extranjera se concentraba en más del 75 % en sólo cinco países:

Alemania (7,2 millones), España (5,7 millones), Reino Unido (4 millones según datos

de 2008), Italia (3,9 millones) y Francia (3,7 millones), siendo la media de edad

significantemente menor entre los extranjeros (34,3 años, que se reducía a 33 si se

tomaba en consideración sólo a los ciudadanos extracomunitarios) que entre los

nacionales (41,2 años). Es importante también destacar que durante el período 2001-

2008 se incrementó el número de ciudadanos extranjeros en la UE en 10,2 millones, y

que durante el mismo período 5,5 millones adquirieron la nacionalidad de un Estado de

la UE. Las diez comunidades extranjeras más importante en la UE al iniciarse el año

2009 eran las siguientes: Turquía (7,5 % del total de extranjeros); Rumania (6,2 %),

Marruecos (5,8 %), Polonia (4,6 %), Italia (4,0 %), Albania (3,2 %), Portugal (3,1 %),

Reino Unido (2,9 %), Alemania (2,5 %) y China (2,1 %).

Datos más recientes, correspondientes al año 2010 y publicados el 14 de julio,

incrementan la cifra de población extranjera residente en los Estados de la UE en

670.000 personas, hasta los 32,5 millones, es decir el 6,5 % del total de la población. De

ellos, 20,2 millones son nacionales de terceros países, mientras que 12,3 millones son

ciudadanos de otros Estados miembros de la UE. Al igual que en 2009 más del 75 % de

dicha población se concentra en Alemania (7,1 millones), España (5,6 millones), Reino

Unido (4,3 millones), Italia (4,2 millones) y Francia (3,7). La media de edad de la

población que vive en la UE es de 34,5 años, siete años inferior a la media únicamente

de los nacionales, 41,5. Las diez comunidades extranjeras más importantes de terceros

países en la UE eran las siguientes: Turquía (más de dos millones), Marruecos, Albania,

China, Ucrania, Rusia, Argelia, India, Ecuador y Serbia-Montenegro. Respecto a los

ciudadanos de Estados de la UE que residen en otro territorio, destaca especialmente

Rumania (más de dos millones de personas), seguida de Polonia e Italia con más de un

millón de sus ciudadanos viviendo fuera de su territorio.

VI. 2 de octubre de 2. 011.

Facilitar la integración de los inmigrantes en la UE. Examen de la nueva Agenda

de Integración y de otros documentos europeos.

I. Introducción.

La Comisión Europea presentó el pasado 20 de julio una importante Comunicación

sobre la política de integración, con el título “Agenda Europea para la integración de los

nacionales de terceros países”. El objeto de esta entrada del blog es analizar las líneas

maestras de este texto, publicado inicialmente en versiones inglesa, francesa y alemana,

y que ya puede encontrarse desde mediados de septiembre en versión española en la

página web de la UE, en el apartado de “Trabajos preparatorios (EUR-Lex)”, así como

también de otros documentos de interés sobre esta materia en el ámbito territorial de la

UE. La Comunicación se publicó conjuntamente con un eurobarómetro sobre

integración, y el texto encuentra su punto de apoyo jurídico en el artículo 79.4 del

Tratado de funcionamiento de la UE, en el que se dispone que “El Parlamento Europeo

y el Consejo podrán establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario,

25

medidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinada a

propiciar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en

su territorio, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y

reglamentarias de los Estados miembros”.

En la presentación del documento, la Comisaria europea para asuntos de interior,

Cecilia Malmström, manifestó su preocupación por los problemas existentes para la

integración y solicitó un esfuerzo mayor tanto por parte de las sociedades de acogida

como de los propios inmigrantes para conseguirla, destacando, tal como se expone en el

documento, que “aprender la lengua del país de acogida, tener acceso al empleo y la

educación y contar con la capacidad socioeconómica necesaria para mantenerse a sí

mismos son elementos cruciales para una buena integración”. En la misma línea, los

resultados del eurobarómetro citado ponen de manifiesto que el conocimiento de la

lengua del país de acogida, disponer de un empleo, la comprensión de la cultura local y

encontrarse en situación regular, son elementos importantes para facilitar la integración,

mientras que “la falta de competencias lingüísticas y la segregación de inmigrantes en

barrios desfavorecidos se perciben como los principales obstáculos a la integración”.

II. Datos estadísticos sobre población extranjera en la UE.

Acerquémonos en primer lugar, con brevedad, a los datos disponibles más recientes

sobre la población extranjera en la UE, facilitados por la oficina estadística Eurostat.

A 1 de enero de este año la población de la UE-27 era de 502,5 millones de personas,

con un incremento de 1,4 millones sobre el año anterior. Este crecimiento se compone

de un mayor número de población extranjera (854.400) y del incremento natural de la

población (nacimientos – defunciones, 514.400); es decir, el saldo migratorio positivo

supone cerca del 62 % del incremento. En la zona euro de 17 Estados, la población es

de 332 millones, con un incremento de 1 millón respecto a 2010, cantidad que

mayoritariamente proviene del incremento de la inmigración (704.600 personas) y en

menor medida del crecimiento natural (329.100). Los cuatro países que han tenido un

mayor crecimiento de la inmigración, en cifras absolutas, son Italia (311.700), Reino

Unido (163.100), Alemania (130.200) y España (63.200). Me parece importante

destacar para nuestro país, por el cambio que supone con respecto a períodos anteriores,

que el crecimiento natural (100.700 personas) ha sido superior al migratorio.

Otro dato de especial interés es el número de permisos de residencia concedidos a

ciudadanos de terceros países para posibilitar la reunificación familiar, el acceso al

empleo o a la educación. Los últimos datos disponibles son de 2009, año en el que se

concedieron un total de 2.300.000 permisos, 200.000 menos que el año anterior. El 28,2

% (660.000) fueron por motivos de reagrupación familiar (27,0 % en 2008), 27,5 %

(646.000) por razones de empleo (31,0 % en 2008, es decir 142.000 menos), 21,8 %

(510.000) por motivos de estudio (18,0 % en 2008) y 22,5 % por otros motivos (24 %

en 2008). Los cuatro países que concedieron más permisos fueron Reino Unido

(671.000), Italia (507.000), España (291.000) y Francia (193.000). Por razón del motivo

de la expedición, el número más elevado de permisos por reagrupación familiar

correspondió a ciudadanos marroquíes (78.000), por estudios a chinos (73.000) y por

motivos laborales a indios (65.000). Para nuestro país, el 43,1 % de los permisos se

concedieron por reunificación familiar, el 35,3 % por motivos de empleo, sólo el 7,6 %

26

por razones de estudio, y un 14 % están agrupados en otros motivos. Por

nacionalidades, los permisos concedidos en España fueron dirigidos en primer lugar a

ciudadanos marroquíes (22,0 %), seguidos a bastante distancia por bolivianos (9,7 %),

colombianos (7,7 %), ecuatorianos (5,8 %) y chinos (5,3 %).

III. Los recursos económicos. El Fondo europeo para la integración de nacionales de

terceros países.

1. La integración requiere no sólo de voluntades sino también de recursos económicos.

De ahí la importancia de la aprobación en el año 2007 de la Decisión del Consejo de 25

de junio por la que se creó el Fondo Europeo para la integración de nacionales de

terceros países para el período 2007-2013 como parte del programa general

“Solidaridad y gestión de los flujos migratorios”.

La norma tiene como objetivo primordial la integración de los nacionales de terceros

países, y más en concreto de los recientemente llegados, en los Estados miembros,

como forma de promover la cohesión económica y social, que era un objetivo

fundamental de la Comunidad Europea y estaba recogido en su Tratado, como lo sigue

estando para la UE a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa; es decir, se

trata de "acoger la integración de los nacionales de terceros países en las sociedades de

acogida de los Estados miembros en el marco de los principios básicos comunes". La

norma forma parte de un amplio conjunto de medidas instrumentadas entonces en sede

comunitaria y que tenían como objetivo "abordar la cuestión del reparto equitativo de

responsabilidades entre Estados miembros que se deriva de la introducción de una

gestión integrada de las fronteras exteriores de la Unión Europea y la ejecución de

políticas comunes de asilo e inmigración".

Según dispone el artículo 2, el objetivo general del Fondo Europeo será facilitar los

procesos de integración de los nacionales de terceros países recién llegados, de forma

que se facilite la integración de personas "con diferentes orígenes económicos, sociales,

culturales, religiosos, lingüísticos y étnicos", siempre teniendo como punto de

referencia, afirmado de forma clara en todos los documentos comunitarios aprobados a

partir del programa de La Haya de noviembre de 2004, que la integración es un proceso

bidireccional que requiere la adaptación mutua de todos los inmigrantes y residentes de

los Estados miembros.

En el artículo 3 se listan los objetivos específicos y en el artículo 4 las acciones

elegibles en los Estados miembros. Con respecto al amplísimo elenco de acciones que

pueden ser apoyadas financieramente por el Fondo, deseo destacar algunas que, a mi

parecer, son especialmente relevantes: la realización de cursos de capacitación

profesional, lingüística y de conocimiento de la orientación cívica del país de acogida

para los ciudadanos que desean emigrar; las acciones específicas para jóvenes

inmigrantes recién llegado que se encuentren con dificultades sociales y culturales

relacionadas con cuestiones identitarias; la mejora del acceso de los nacionales de

terceros países a los bienes y servicios públicos y privados, y para ello se requiere

facilitar los servicios de intermediación y de traducción e interpretación, así como

también la mejora de las capacidades interculturales del personal; la creación de

plataformas de diálogo intercultural, interconfesional e interreligioso; en fin, la apuesta

por la formación intercultural que posibilite una mejor gestión de la diversidad por parte

27

del personal de prestación de servicios públicos y privados, en especial en el ámbito

educativo. La norma también prevé destinar el 7 % de la asignación presupuestaria a

acciones transnacionales, a iniciativa de la Comisión, como por ejemplo la promoción

de la cooperación comunitaria en la aplicación de la legislación y las buenas prácticas

en el ámbito de la inmigración, y en la aplicación de las buenas prácticas en el ámbito

de la integración.

La partida presupuestaria asignada para todo el período de vigencia del Fondo es de 825

millones de euros. De forma más concreta, se dispone que cada Estado recibirá una

dotación anual fija de 500.000 euros, con medidas especiales para los países que se

adhieran a la UE durante el período 2007-2103. Las restantes cantidades se distribuirán

proporcionalmente entre los Estados con arreglo a dos criterios generales a tomar en

consideración: de una parte, el 40 % según la media del número total de nacionales de

países terceros que residan legalmente en los Estados miembros durante los tres años

anteriores; de otra, el 60 % según el número total de nacionales de países terceros que

hayan obtenido una autorización , expedida por un Estado miembro, para residir en su

territorio durante los tres años anteriores, si bien con una serie de excepciones que no se

computarán (trabajadores temporeros, estudiantes en prácticas, investigadores, etc).

2. En una reciente Comunicación, por cierto publicada en la misma fecha, 20 de julio,

que la agenda de integración, la Comisión explica cómo se han aplicado, y cuáles han

sido los resultados, los criterios para la asignación de recursos (período 2007- 2011)

entre los Estados miembros en virtud de los distintos Fondos de interés para la

población inmigrada, incluyéndose obviamente el que está siendo ahora objeto de

explicación. Con este detallado documento la Comisión pretende aportar más datos al

debate entre los poderes públicos europeos, los Estados y otras instituciones y partes

interesadas, “sobre el futuro de la financiación de la UE en el campo de la gestión de los

flujos migratorios en el próximo marco financiero plurianual”.

Los criterios de distribución de los recursos del Fondo están fijados en el artículo 12 de

la Decisión de 2007, con una cantidad fija anual para cada Estado de 500.000 euros y la

distribución de los restantes recursos con arreglo a estos dos criterios: “a) un 40 %

proporcionalmente a la media del número total de nacionales de terceros países con

residencia legal en los Estados miembros durante los tres últimos años; nacionales de

terceros países con residencia legal permanente], y b) un 60 % proporcionalmente al

número de nacionales de terceros países que hubieren obtenido de un Estado miembro

el permiso de residencia en su territorio en los tres últimos años”

Según los datos recogidos por la Comisión, explicados con detalle en la Comunicación

y en documentos complementarios, el 70 % de las cantidades asignadas han sido

recibidas por cinco Estados: Italia, Reino Unido, España, Alemania y Francia. Si se

repara en la importancia de la inmigración que se dirige hacia estos Estados, se estará de

acuerdo con la manifestación de la Comisión de que los resultados “confirman los fines

del Fondo como instrumento de solidaridad financiera en el desarrollo de las políticas

de integración de la UE”. Como conclusión, para todos los fondos relativos a la

inmigración, la Comisión constata que los resultados en cuanto a su distribución “se

perciben generalmente como satisfactorios”, ya que van destinado a los países que han

de gestionar mayores flujos migratorios, por lo que se manifiesta que “no se considera

necesario presentar propuestas de modificación de los criterios”.

28

IV. Las políticas comunitarias coordinadas e integradas en materia de inmigración.

1. Gran parte de las propuestas comunitarias encuentran su origen en las líneas maestras

esbozadas en la Comunicación de 5 de diciembre de 2007 sobre una política común de

inmigración y en las conclusiones del Consejo europeo de ese mismo mes, es decir la

puesta en marcha de una política común que parta de un enfoque coordinado e integrado

de la inmigración en los ámbitos europeo, nacional y regional, enfoque que implica

necesariamente “ocuparse de las distintas dimensiones de este fenómeno e integrar la

inmigración en los objetivos principales de la política de la UE: prosperidad, solidaridad

y seguridad”, una política que según el documento ahora referenciado debe basarse en

los valores universales de respeto de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la

solidaridad asumidos por la UE, “así como en el pleno respeto de la Carta de los

Derechos Fundamentales y del Convenio Europeo de Derechos Humanos”.

En la segunda parte del documento se concreta y desarrolla el nuevo decálogo de la

política comunitaria de inmigración, así como también se encuentran las propuestas que

a juicio de la Comisión deberían llevarse a cabo por los Estados o por la propia UE para

ponerlos en práctica. No obstante, me parece exagerado hablar de nueva política, ya que

en gran medida es continuación de la existente y que empezó a desarrollarse de forma

incipiente a partir de los acuerdos de Tampere en 1999 y se desarrolló en especial a

partir de los acuerdos de La Haya de noviembre de 2004.

A) En el bloque denominado de “prosperidad e inmigración” se agrupan tres grandes

principios: normas claras e igualdad de condiciones; adecuación entre cualificaciones y

necesidades; la integración como clave del éxito de la integración.

La política comunitaria debe seguir apostando por el fomento de la inmigración legal y

mediante el establecimiento de normas “claras, transparentes y justas”. La referencia al

trato “justo” aparece nuevamente en la referencia al que debe darse a los nacionales de

terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados miembros, “con el

fin de aproximar su estatuto jurídico al de los nacionales de la UE”. En cuanto a la

adecuación entre las cualificaciones y las necesidades, me parece de especial interés la

propuesta de elaborar “perfiles de inmigración” en cada Estado, que permita detectar e

identificar las carencias potenciales de personal por razón del sector y la actividad

profesional, dado que ello permitiría poner en marcha, tanto en cada Estado como en el

ámbito comunitario, “programas de adecuación laboral, tanto con terceros países como

en el seno de la UE”, con una implicación estrecha en su elaboración de los agentes

sociales y de las autoridades regionales y locales, y en el bien entendido de que esta

nueva estrategia no pretende cuestionar en modo alguno el principio de la preferencia

comunitaria en el empleo y el derecho de cada Estado a determinar el número de

admisiones y los derechos de los migrantes. Sobre la integración, el documento reitera

en gran medida los principios básicos de la política de inmigración adoptados en

noviembre de 2004, y destaco el énfasis puesto en estimular la gestión de la diversidad

en el lugar de trabajo.

B) En el bloque denominado de solidaridad e inmigración se incluyen otros tres

principios: transparencia, confianza y cooperación; utilización eficaz y coherente de los

medios disponibles; asociación con terceros países. Es decir, debe haber una

29

responsabilidad compartida por parte de la UE y de los Estados miembros, con la

mejora de los instrumentos de comunicación para gestionar adecuadamente, y con una

sola voz, la política comunitaria; por otra parte, los medios financieros de que dispone

la UE para llevar a cabo su política de inmigración deberán utilizarse de tal forma que

se tomen debidamente en consideración “la situación específica de las fronteras

exteriores de determinados Estados miembros y los retos migratorios concretos a los

que estos se enfrentan” (y es obligado pensar en la situación española en relación con el

continente africano, en especial la situación geográfica de las Islas Canarias). Por fin, la

emigración debe integrarse en las políticas de cooperación al desarrollo de la UE y en

otras políticas exteriores, estableciendo acuerdos de movilidad con países socios,

trabajando con los países de origen para desincentivar la inmigración irregular, y

adoptar medidas legales que posibiliten el desarrollo de la migración circular y la

transferencia de los derechos sociales adquiridos en materia de protección social.

2. Me refiero ahora a la importante Comunicación presentada el 17 de junio de 2008 por

la Comisión Europea con el título “Una política común de emigración para Europa:

principios, medidas e instrumentos”.

Al igual que en documentos comunitarios anteriores, se subraya la importancia que

supone la inmigración en términos de enriquecimiento cultural, pero también se sigue

insistiendo (y se ha hecho así en casi todos los documentos elaborados en desarrollo del

programa aprobado en La Haya en noviembre de 2004) que ese enriquecimiento sólo se

producirá cuando la integración de los ciudadanos de países terceros en los Estados de

la UE se realice de forma beneficiosa tanto para quienes acogen como para aquellos que

son acogidos, integración que requiere trabajar con políticas que garanticen la igualdad

de derechos y obligaciones, y que en el concreto ámbito laboral eviten situaciones de

irregularidad, discriminación o vulneración de las normas que regulan las relaciones de

trabajo y de protección social. Me parece especialmente interesante la afirmación

contenida en el documento de la necesidad de combatir el empleo ilegal por crear

situaciones de abuso y de violación de los derechos y libertades individuales, y porque

“perjudica, igualmente, a la inmigración legal y tiene implicaciones negativas sobre la

cohesión y la competencia leal”.

V. La política de integración de la UE y la Declaración de Zaragoza.

1. La política integración de la población inmigrante mereció especial atención hace ya

más de un año con ocasión de la IV Conferencia Ministerial sobre inmigración

celebrada en Zaragoza los días 15 y 16 de abril de 2010 con ocasión de la Presidencia

española de la UE.

2. Me refiero en primer lugar al documento de trabajo de los servicios de la Comisión

Europea que se presentó a la Conferencia con el título de “Consolidación del marco de

la UE sobre integración. Informe a la conferencia ministerial sobre la integración de

2010”. El documento tenía por finalidad, según se afirmaba, “resaltar los progresos

realizados y las medidas que deben tomarse en el contexto del programa de Estocolmo

para promover y mejorar la estrategias de integración”.

Hay que destacar que se trataba de la primera conferencia ministerial de alto nivel sobre

inmigración que se celebraba después de la entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009,

30

del Tratado de Lisboa, y de la aprobación del programa de Estocolmo 2010-2014 en

materia, entre otros apartados, de política migratoria. Recuérdese en este punto que el

nuevo marco jurídico regulado en el Tratado permite que el Parlamento Europeo y el

Consejo, en pie de igualdad, pongan en marcha medidas que contribuyan a apoyar las

acciones estatales para facilitar la integración de inmigrantes que residan legalmente en

sus territorios, medidas que en ningún caso podrán implicar “armonización de las

disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”. La política de

integración ha de llevarse a cabo desde una perspectiva transversal, perfeccionando y

mejorando permanentemente las estructuras y herramientas para el intercambio de

conocimientos y la coordinación con las áreas políticas pertinentes.

3. El documento pasa revista a las acciones llevadas a cabo en determinados ámbitos

considerados de especial interés y para los que se pidió apoyo en las conclusiones del

Consejo de 27 y 28 de noviembre de 2008.

A) En primer lugar se menciona la promoción de los valores europeos, con cita expresa

de las actuaciones desarrolladas en los ámbitos de promoción de los derechos

fundamentales, el diálogo intercultural y la ciudadanía activa, a los que se ha prestado

especial atención en los seminarios técnicos anteriores.

Con respecto a los derechos fundamentales, me parece importante destacar, y también

se realiza en el documento, que la Carta Europea de derechos Fundamentales de la UE,

texto jurídicamente vinculante, incorpora los derechos fundamentales en el marco de la

legislación europea, dato especialmente importante porque esta legislación está sujeta a

la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

En cuanto al diálogo intercultural se ponen de manifiesto las diferentes acciones

emprendidas, básicamente con ocasión en 2008 del año europeo del diálogo

intercultural y la utilización de partidas presupuestarias del Fondo Europeo para la

Integración de Nacionales de Terceros Países en la creación o desarrollo de plataformas

de diálogo, desde la consideración previa, que enmarca la actuación de la UE en este

ámbito, de que un diálogo intercultural efectivo “contribuye a crear una comprensión

mutua, reducir los prejuicios, mejorar la participación de los inmigrantes en la

formulación de la política de integración, encontrar bases comunes y compartir valores

tanto a nivel de la UE como a nivel nacional”.

Por fin, respecto a la ciudadanía activa se enfatiza la importancia de desarrollar acciones

y prácticas que fomenten la participación de los inmigrantes en la vida comunitaria y

democrática, una de las cuales, y no menos importante, es la de la adquisición de la

nacionalidad del país de acogida. En la página web europea dedicada justamente a la

integración de inmigrantes se recogen números ejemplos de buenas prácticas en

diversos países de la UE que contribuyen a reforzar y perfeccionar los mecanismos de

participación y la promoción de tal ciudadanía activa.

B) En segundo término, se detalla todo aquello que se ha realizado en el ámbito de la

construcción y recogida de opiniones del público en general y de la población inmigrada

en particular de cómo se lleva a cabo el proceso de integración, poniéndose de

manifiesto la importancia de una información correcta transmitida a través de los

medios de comunicación, y de políticas de sensibilización dirigidas a la opinión pública,

31

tanto desde los propios medios como por los responsables políticos y sociales, para

facilitar el entendimiento de la diversidad existente, y cada vez más, en nuestras

sociedades, con sus lógicas consecuencias en términos de procesos de integración. El

documento valora en especial los eurobarómetros que se realizan periódicamente, y se

remite a los numerosos ejemplos que se encuentran en el Foro de Integración Europea y

en la página web sobre integración.

Una cuestión que merece especial atención desde finales de 2008, en concreto tras el

Consejo celebrado el mes de noviembre, es la posibilidad de elaborar unos módulos

comunes europeos de integración, en los que se sigue trabajando, a modo de

introducción, tanto cultural como lingüística, en la sociedad de acogida, y desde una

perspectiva muy general y que permita su adaptación a las diferentes realidades

nacionales, de tal manera que estos módulos europeos comunes “deberían en principio

constituir un punto de referencia establecido que pueda adaptarse a diversos contextos y

pueda contribuir al diseño de programas de integración en toda Europa”.

En el documento se mencionan los numerosos proyectos puestos en marcha hasta el

presente, con la ayuda económica del Fondo antes citado, y que pasan por políticas de

integración lingüística, educación para mujeres, formación de líderes religiosos, o

personal que trabaje en el ámbito de la salud, por citar sólo algunos ejemplos

significativos.

También se explica en el documento que se ha hecho en materia de indicadores

europeos para evaluar los resultados de las políticas de integración, ya que dichos

criterios o reglas son necesarias en cuanto que los Estados deben poderlas utilizar para

supervisar y controlar todas las actividades desarrolladas en su ámbito territorial.

Con recuerdo de los trabajos realizados, y de las conclusiones alcanzadas, en las

conferencias de Berlín (junio 2009) y Malmöe (diciembre de 2009), se destaca que la

supervisión de los procesos de integración pasa por conocer qué se hace en los ámbitos

del empleo, la educación, la integración social y la ciudadanía activa”.

Justamente, la necesidad de promover una política transversal de inmigración se asienta

en gran medida en los pilares del empleo, las políticas sociales y la educación,

territorios todos ellos que no han sido inmunes, en especial el primero, a la grave crisis

económica, con su dramático impacto social, iniciada a mediados de 2007 en Estados

Unidos y que se propagó en poco tiempo a todos los países.

Me interesa destacar aquí la importancia que se concede a la integración laboral de la

población inmigrada en numerosos textos, documentos y políticas comunitarias, como

son la Estrategia Europea de Empleo, la Estrategia de Inclusión Social, las Directrices

integradas sobre empleo 2008-2010 (y las que se aplican en el período 2011-2014), o las

acciones puestas en marcha con el apoyo del Fondo Social Europeo.

La importancia especial de la política de integración laboral es subrayada en el

documento, y coincido con este planteamiento tal como he defendido desde hace mucho

tiempo, sin olvidar el reforzamiento de otros ámbitos estrechamente relacionados con la

misma como son “la solidaridad, el respeto de los derechos humanos y la lucha contra la

discriminación”.

32

En las políticas educativas, un reto prioritario es mejorar el nivel de éxito escolar de los

alumnos migrantes y facilitar la educación de los niños desde que llegan al país de

acogida.

C) En fin, otros aspectos de no menor importancia para posibilitar una adecuada

integración son aquellos que se refieren al acceso al cuidado de la salud, la promoción

de la igualdad entre sexos, el derecho efectivo a la reunificación familiar, o el papel

fundamental que juegan los agentes locales, y de ahí que se proponga incrementar la

implicación de la población inmigrada en la vida local, en cuanto que las ciudades

“desempeñan un papel esencial en la configuración de la interacción urbana entre

inmigrantes y comunidades de acogida y en la creación de políticas de vecindad que

apoyan la integración”.

En definitiva, el documento plantea y recoge qué se había hecho hasta ese momento en

materia de integración, dejando desbrozado el camino para las que califica de

“estrategias concretas y ambiciosas futuras”, que deberán centrarse en las nuevas

prioridades de integración definidas en el programa de Estocolmo.

4. La Conferencia de Zaragoza aprobó una importante Declaración que subraya la

importancia de los proceso de integración de la población inmigrante, asumiendo que la

integración es un proceso bidireccional y que requiere la implicación de dos partes

(comunidad de acogida – incluyendo a las diferentes administraciones públicas

implicadas – y comunidad inmigrante), y que por ello sólo puede producirse cuando

ambas se implican activamente.

El documento suscrito reitera y profundiza en tesis ya expuestas con anterioridad en las

conclusiones de varios Consejos Europeos, en diversas Comunicaciones de la Comisión

Europea, y también en algunos dictámenes del Consejo Económico y Social Europeo,

en especial los de 17 de febrero y de marzo de 2010 (“La integración y la agenda

social”, e “Integración de los trabajadores inmigrantes”, respectivamente), de los que

fue ponente el miembro de la representación española Luis Miguel Pariza Castaños. En

especial, buena parte del documento encuentra su punto de referencia en los “Principios

básicos para una política de integración de los inmigrantes en la Unión Europea”, texto

aprobado el 19 de noviembre de 2004.

Además, la declaración, tal como destacó la Secretaria de Estado de Inmigración del

gobierno español, Anna Terrón, puso las bases para lograr que las políticas de

integración en todos los Estados de la UE se basen en unos ámbitos de actuación

comunes, que en una primera etapa han de ser los de empleo, educación, inclusión

social y ciudadanía activa, y que pueden ser ciertamente el embrión de la puesta en

marcha del método abierto de coordinación en el ámbito de las políticas de integración,

desagregados cada uno de ellos en varios indicadores básicos:

A) Para el empleo, las tasas de empleo, desempleo y actividad.

B) Para la educación, el nivel máximo de educación alcanzado (porcentaje de la

población con un nivel de educación terciario, secundario y primario o inferior a

primario), el porcentaje de estudiantes de 15 años con bajo rendimiento en lectura,

matemáticas y ciencias, el porcentaje de personas de entre 30 y 34 años de edad que han

33

alcanzado un nivel de educación terciario, y el porcentaje de abandonos prematuros de

la educación y formación.

C) Para la inclusión social, la renta neta media de la población inmigrante expresada en

porcentaje de la renta neta media de la población total, la tasa de riesgo de pobreza

(porcentaje de población cuya renta neta disponible es inferior al 60 % de la media

nacional), el porcentaje de la población que percibe su estado de salud como bueno o

malo, y la proporción de propietarios de bienes raíces respecto a los no propietarios

entre los inmigrantes y entre el total de la población.

D) Por último, para la ciudadanía activa sus indicadores básicos deben ser el porcentaje

de inmigrantes que han obtenido la nacionalidad, el de los que se encuentran en

posesión de un permiso de residencia permanente o de larga duración, y el de los

inmigrantes entre los representantes elegidos.

Esos ámbitos de actuación comunes (y sus indicadores) deberían contribuir a mi

parecer, y también es la tesis de la declaración, a poner de manifiesto, a hacer visibles,

los aspectos positivos de la inmigración en la UE, manifestación que cobra aún mucho

más sentido en el marco de la crisis económica y financiera que afecta a los Estados de

la UE y que debería ir de la mano con políticas que “ayuden a luchar contra el racismo y

la xenofobia y todas las formas de discriminación en nuestras sociedades”.

5. De la llamada Declaración de Zaragoza creo que es importante retener las siguientes

manifestaciones:

A) La base jurídica específica que ha abierto el Tratado de Lisboa para la política de

integración y la apertura de una nueva etapa de cooperación entre los Estados que

debería contribuir a lograr mayores avances.

B) La incorporación de la integración en todos los ámbitos políticos y sociales de

actuación de la UE, en cuanto que una adecuada política en este ámbito ha de contribuir

a su desarrollo y cohesión social.

Por ejemplo, se recuerda que el empleo “constituye una parte fundamental del proceso

de integración y es esencial para la participación de los inmigrantes en la sociedad de

acogida”. En el dictamen del CESE sobre integración de los trabajadores inmigrantes se

pone de manifiesto que “desde el año 2000 en la UE el 21 % del crecimiento del PIB y

el 25 % de los nuevos empleos se han creado gracias a la contribución de los

inmigrantes, de tal manera que algunos sectores económicos se habrían estancado o

habrían visto limitado su crecimiento de no haber sido ocupados en gran parte por

trabajadores y trabajadoras inmigrados”.

En la declaración se enfatiza la importancia de elaborar políticas de carácter

intersectorial que relacionen el empleo, la educación y la formación, y en el marco de

esas políticas coordinadas de integración se sugiere la utilización del concepto de

“capital humano”, entendido como “un recurso económico que permite la creación de

nuevos bienes, servicios, ideas, conocimientos y tecnologías, cultura y riqueza”.

Se vuelve, una vez más, sobre la idea de poner en marcha “módulos europeos comunes”

para cursos de acogida y lengua, y que faciliten la implicación de la sociedad de acogida

34

y de la población inmigrante en el proceso de integración; en fin, no menos importante

me parece la propuesta de adopción de medidas que impulsen las políticas de

integración en los ámbitos de la educación y del empleo, partiendo de la constatación

que la diversidad “es una característica estructural de nuestras sociedades” y que

consiguiente su correcta gestión deviene del todo punto necesaria, y por ello coincido

con la tesis del CESE de que “una buena gestión de esta diversidad en el interior de la

empresa permite un mejor aprovechamiento de las capacidades de todos los trabajadores

que tienen orígenes y culturas diversas, así como una mayor eficacia en las relaciones

externas de la empresa con un mercado que también es diverso”.

Además, tal como puso de manifiesto el CESE en su dictamen de 17 de febrero, “Las

políticas de integración y de inclusión social deben dirigirse en varias direcciones, entre

otras a la primera acogida, a la enseñanza de la lengua, las leyes y las costumbres, a la

lucha contra la discriminación, a las políticas de empleo y de formación, a la igualdad

de género, a la enseñanza de los menores, a la política familiar, a la política de juventud,

a la vivienda, a la asistencia sanitaria, a la lucha contra la pobreza, a la extensión de los

servicios sociales y a facilitar la participación ciudadana de las personas de origen

inmigrante”.

C) Además de las referencias al empleo, la declaración de Zaragoza también incluye

una mención específica a la participación integral, en concreto “la diversidad en el

barrio” y constata la importancia de poner en práctica políticas de integración adaptadas

a las diversas necesidades de la población, con una apuesta decidida por inversiones en

barrios con alta concentración de inmigrantes para luchar contra la desigualdad,

políticas que requieren de una intervención muy coordinada de todas las

administraciones públicas competentes (estatales, regionales/autonómica, y locales). Tal

como puso de manifiesto el CESE, “una buena política urbana puede favorecer la

integración y evitar los guetos urbanos degradados que en algunas ciudades se generan”.

Igualmente, se destaca la necesidad de evaluar las políticas de integración y se recuerda

que desde 2004 ya se ha trabajado en esta línea, aunque hasta el presente se haya

avanzado poco, a fin y efecto de establecer “objetivos, indicadores y mecanismos de

evaluación claros para ajustar las políticas y evaluar los avances en la integración”.

En definitiva, la conferencia ministerial de Zaragoza enfatizó una vez más la

importancia de las políticas de integración, y además abrió el camino para trabajar con

unas reglas o criterios comunes en todos los Estados miembros de la UE que permitan

conocer cómo y cuánto se avanza en la materia. Hay que pasar del marco teórico a la

práctica, aunque no conviene olvidar que ya se está trabajando en ello desde hace

mucho tiempo en un buen número de países, y lograr que sea efectiva la integración.

Sobre los indicadores de integración de la población inmigrante (empleo, educación,

inclusión social y ciudanía activa) Eurostat ha publicado un estudio piloto de indudable

interés y al que me remito para quien quiera profundizar en la materia, en el que recoge

datos de diferentes organismos internacionales para tratar de identificar hasta qué punto

es posible disponer de datos homogéneos en la UE para poder conocer el grado de

integración de la población inmigrada en cada Estado.

35

VI. Unas notas sobre el Programa de Estocolmo (2010- 2014).

1. El programa define siete prioridades en la política comunitaria para el próximo

quinquenio: fomento de la ciudadanía y derechos fundamentales, con el objetivo de que

la ciudadanía europea llegue a ser una realidad tangible y que se garantice plenamente el

derecho de libre circulación en el espacio comunitario, removiendo los obstáculos que

limitan en ocasiones su libre ejercicio y también velando por evitar que se utilice forma

fraudulenta y para eludir las normas de inmigración, ya que se trata de ”uno de los

principios fundamentales en los que se basa la Unión y una de las libertades

fundamentales de la Unión Europea” ; una Europa de la ley y la justicia, en la que todas

las personas puedan hacer valer sus derechos en todos los Estados de la UE; una

Europea protectora que mejore la seguridad de las personas, y que incluya entre otras

medidas el refuerzo de la gestión de las fronteras; el acceso a Europa en un mundo

globalizado de forma más efectiva y eficaz, combinándolo con una gestión integrada de

las fronteras y una política de visados (y en este ámbito es importante destacar el énfasis

que se pone en la adecuada formación de los guardias de fronteras y funcionarios de

aduanas); la potenciación de la dimensión exterior de la UE, con una mayor integración

de las políticas en materia de libertad, seguridad y justicia en las políticas generales de

la UE; en fin, y esta es la prioridad más relevante por lo que respecta a la política

migratoria, el desarrollo de “una política de migración europea previsora y global,

basada en la solidaridad y responsabilidad”, destacando en la parte introductoria del

programa que una política de inmigración bien gestionada puede ser beneficiosa para

todos los ciudadanos, y que de lo que se trata básicamente es de poner en marcha una

política que responda, por una parte, a las prioridades y necesidades de los Estados

miembros, y que por otra permita desarrollas plenamente el potencial de las personas

migrantes.

2. Sobre la política de inmigración propiamente dicha, no creo que pueda afirmarse que

el Programa de Estocolmo representa un cambio sustancial con respecto al de La Haya,

pero sí conviene destacar que responde a un nuevo marco político y económico que trata

de combinar la difícil situación actualmente existente con las previsiones a medio plazo,

tanto en términos de mercado de trabajo y protección social como de políticas de

integración de las personas migrantes y de cooperación reforzada (en el marco del

Enfoque Global de la Migración) con los países de origen y tránsito de la inmigración,

muy especialmente para atender la nueva, y conflictiva, realidad de la gestión de las

fronteras exteriores meridionales de la UE que soportan un flujo importante de

inmigración en su gran mayoría irregular. Se trata de encontrar las vías o caminos

adecuados, en el respeto de las competencias de los Estados miembros, para gestionar

los flujos migratorios, mejorando la coordinación de la política de inmigración con otras

políticas comunitaria, entre las que el programa de se refiere de forma expresa a “la

política exterior y desarrollo, y las políticas de comercio, empleo, sanidad y educación

en el plano europeo”. Recuérdese aquí, por lo que respecta a los límites de actuación de

la UE, las competencias de los Estados “respecto a la delimitación de sus fronteras, de

conformidad con el Derecho Internacional (artículo 77 TFUE), la exclusión de la

armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados en materia de

políticas de integración (art. 79), y la competencia propia de cada Estado de “establecer

volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de

terceros países con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia”

(artículo 79).

36

3. La nueva política migratoria se estructura en varios apartados del documento. Resalto

que el vínculo entre inmigración y mercado de trabajo sigue siendo, y no creo que pueda

ser de otra forma, una de las características más significativas de la política comunitaria

de inmigración, y conviene destacar que esta política ha de plantear objetivos a medio

plazo y no dejarse guiar única y exclusivamente por la coyuntura a corto plazo (ya que

en este supuesto probablemente dicha política sería muy restrictiva en cuanto a la

admisión de nacionales de terceros Estados). O dicho de otra forma, Europa, tanto por

razones demográficas como por otras de índole puramente económica, va a seguir

necesitando la llegada de inmigrantes (aunque sobre cuál deba ser su cualificación

profesional hay un amplio debate, si bien es mayoritaria la creencia de que se necesitará

en gran medida personal con elevado nivel de cualificación, como lo demuestra la

aprobación de la directiva sobre trabajadores altamente cualificados), y de ahí que sea

conveniente reforzar los mecanismos de favorecimiento de la migración legal,

posibilitando dar respuesta tanto a las necesidades (cambiantes) de cada Estado como a

las personas inmigrantes en términos de una adecuada utilización de sus cualificaciones

y competencias; por ello, y siempre dentro del respeto a las competencias estatales y al

principio de preferencia comunitaria para el acceso al empleo, se pide que tanto el

Consejo como la Comisión adopten las medidas adecuadas para mejorar el

reconocimiento de dichas cualificaciones, y que se siga trabajando (con el horizonte

máximo de 2014) en el establecimiento de un marco normativo que garantice a los

ciudadanos de terceros Estados “derechos y obligaciones comparables a los de los

ciudadanos de la UE”.

En este punto cabe recordar la estrecha relación de la política “laboral” de inmigración

con la de mejora del desarrollo de los países de origen. Justamente una de las vías para

mejorar ese desarrollo, y así se propone en las conclusiones antes referenciadas sobre la

migración para el desarrollo, es la organización, por una parte, por la Comisión y de los

Estados de la UE, teniendo en consideración sus prioridades y respetando siempre el

principio de preferencia comunitaria, de “las posibilidades jurídicas de la inmigración y

la movilidad para los nacionales de los países en desarrollo que van en búsqueda de

posibilidades de formación y empleo legal en la UE”, y por otra el apoyo a dichos

países para la puesta en marcha de una estrategia adecuada de recursos humanos y el

fomento de un entorno laboral seguro y atractivo que evite la fuga de cerebros y que

facilite el retorno de sus inmigrantes y su reinserción profesional.

4. Sobre la política de integración de los inmigrantes hay una amplia remisión implícita

a los documentos que se ha ido elaborando, y a las políticas puestas en marcha, durante

el quinquenio anterior, subrayándose su consideración de proceso dinámico y

bidireccional de interacción mutua, que requiere “no sólo esfuerzos por parte de las

autoridades nacionales regionales y locales, sino también un mayor compromiso por

parte de la comunidad de acogida y de los inmigrantes”, y que debe relacionarse con

políticas adecuadas en todos los ámbitos de actuación comunitarios y especialmente en

los ámbitos del empleo, la educación y la integración social, apuntándose nuevamente,

de forma muy acertada a mi entender, que “el acceso al empleo es fundamental para el

éxito de la integración”. La integración pasa por el fomento de los valores democráticos

y de la cohesión social, por la promoción del diálogo intercultural, y por la puesta en

marcha de políticas que garanticen eficazmente la integración en cada ámbito territorial

en el que vivan los ciudadanos no comunitarios, con expresa mención en el programa a

37

los cursos de introducción (supongo que se refiere al conocimiento de la realidad

política, económica y social en la que se vive) y a las clases de idiomas (es decir, el

aprendizaje de las lenguajes oficiales del país de acogida, sin perjuicio del

mantenimiento y/o conocimiento de la lengua o lenguas del país de origen).

5. En el Informe anual sobre inmigración y asilo se constata que una política de

inmigración legal y de integración bien organizada, con el fundamento jurídico del

TFUE y de acuerdo al programa de Estocolmo, “debe jugar un papel central

garantizando la competitividad de la UE a largo plazo, y también de su modelo social”,

informando de la publicación por parte de la Comisión en 2012 de un libro verde sobre

cómo cubrir las carencias de mano de obra en los Estados de la UE por la inmigración,

pidiendo un mejor (yo más bien diría que más rápido) reconocimiento de las

competencias y cualificaciones profesionales obtenidas en los países de origen o de

tránsito, y facilitando la movilidad geográfica de tal manera que un trabajador

extracomunitario puede trasladarse a otro Estado miembro, con respeto al derecho de

residencia en el primer país de acogida.

Inmigración e integración también deben unir inseparablemente unidas, desde la

perspectiva bidireccional como se reclama por la UE desde hace varios años en

múltiples documentos e informes de trabajo, y de ahí que no sorprenda que se siga

insistiendo en su importancia y se recuerde el valor de posibilitar el acceso al estudio y

aprendizaje de las lenguas y de la normativa legal, el acceso a los sistemas sanitarios y

educativos, y el acceso al mundo laboral mediante los correspondientes y previos

procesos formativos. La Comisión recuerda la importancia de diseñar “módulos

europeos de integración” para que puedan adaptarse después a las necesidades propias y

específicas de cada Estado, y dentro de cada uno de ellos de sus diferentes estructuras

territoriales.

VII. El último Dictamen del CESE sobre la integración de los inmigrantes.

Pocos días antes de la publicación de la Comisión, el Comité Económico y Social

europeo aprobó, en su sesión plenaria de julio, un Dictamen adicional sobre

“cooperación entre las organizaciones de la sociedad civil y los entes locales y

regionales en la integración de los inmigrantes” (119 votos a favor, 1 en contra y 11

abstenciones), en el que destaca la base legal fijada en el Tratado de la UE, el nuevo

artículo 79.4 al que me he referido con anterioridad y que permite desarrollar medidas

por los poderes públicos europeos “para fomentar y apoyar la acción de los Estados

miembros en la integración de los nacionales de terceros países”. También hace

referencia a la importancias de tomar en consideración el artículo 19 de la Carta Social

Europea que recoge un catálogo para la integración de los inmigrantes, y se preocupa

por las dificultades que los ciudadanos extranjeros en situación irregular tienen para

poder integrarse, solicitando que puede estudiarse de manera individual la situación de

cada persona para poder acogerse, en su caso, a la regularización por su arraigo social y

laboral (inevitablemente viene a la mente la regulación española contenida en la LO

4/2000, modificada, y el desarrollo reglamentario del RD 557/2011 de 20 de abril).

El CESE reitera sus tesis sobre la importancia de una gestión regular y ordenada de la

inmigración ya expuesta en Dictámenes anteriores, destacando que es muy importante

que la UE disponga de una buena legislación común “para que la gestión de la

38

inmigración se canalice a través de procedimientos legales y transparentes, debiendo

estar basada dicha legislación en la Carta Europea de Derechos Fundamentales y el

Convenio Europeo de Derechos Humanos, “para garantizar a las personas inmigrantes

los mismos derechos y obligaciones, la igualdad de trato y la no discriminación en el

trabajo y en la sociedad”. Reproduzco a continuación, por su claridad, un párrafo del

documento que demuestra claramente cuál es la filosofía del CESC respecto a cómo ha

de ser la política de integración:

“1.8 Las políticas de integración y de inclusión social impulsadas por las

administraciones locales y regionales deben dirigirse en varias direcciones : a la primera

acogida, a la enseñanza de la lengua, las leyes y las costumbres, a la vivienda, a la salud,

a la lucha contra la pobreza, a la lucha contra la discriminación, a las políticas de

empleo y de formación, a la igualdad de género, a la enseñanza de los menores, a la

política familiar, a la política de juventud, a la asistencia sanitaria, a la extensión de los

servicios sociales y a facilitar la participación ciudadana. Las administraciones públicas

deben tener entre sus empleados personas que reflejen la diversidad étnica y cultural, y

los empleados públicos deben recibir formación intercultural. A nivel local y regional se

debe promover el diálogo y la colaboración intercultural y religiosa”.

VIII. La Agenda para la integración.

1. La Comunicación en la que se presenta la agenda europea dedica el primer apartado a

trate de la integración “como medio de aprovechar el potencial de inmigración”. Tras

recordar que los migrantes procedentes de terceros países representan cerca del 4 % de

la población total de la UE (20,1 millones de personas según datos de Eurostat), y los

cambios demográficos que se están produciendo en el seno de la población europea,

constata la necesidad de integrar de forma eficaz y efectiva a los migrantes “legales”

(término repetidamente utilizado, por cierto), ya que Europa se encuentre cada vez más

ante sociedades diversas y multiculturales. Se trata de “comprender y apoyar mejor la

integración”, y siguen siendo válidos los principios comunes para una política de

integración de los migrantes en la UE aprobados en 2004 por el Consejo.

Los datos con los que trabaja la Comisión llevan a manifestar preocupación por el bajo

nivel de empleo de la población inmigrada, en especial de las mujeres (España sería una

excepción en este caso, como ponen de manifiesto los datos de la Encuesta de Población

Activa, ya que nuestra inmigración siempre ha estado muy vinculada al mercado de

trabajo); un elevado desempleo y también un elevado nivel de sobrecualificación de

buena parte de la población inmigrada en relación con los trabajos que prestan

(probablemente consecuencia de la falta de homologación de los títulos obtenidos en el

país de origen); aumento del riesgo de exclusión social; diferencias en los resultados

escolares (una política de formación que permita poner en práctica adecuada gestión de

la diversidad se plantea necesaria para el profesorado y el restante personal de los

centros educativos); preocupación pública por la falta de integración.

La Comisión pide que Europa adopte una actitud positiva frente a la diversidad y que

cuente “con garantías claras con respecto a los derechos fundamentales y a la igualdad

de trato, sobre la base del respeto mutuo de las diferentes culturas y tradiciones”, y que

se tenga especial atención con los grupos más vulnerables de la población inmigrada. Es

muy importante destacar, como hace el documento, que la agenda no puede solo

39

aplicarse mediante instrumentos europeos, y que requiere una implicación muy estrecha

de todos los actores implicados en el proceso de integración.

2. En la segunda parte del documento se analiza la integración como una

responsabilidad compartida, partiendo del planteamiento previo, en el marco jurídico

vigente, que no es la UE la que ha de determinar las estrategias nacionales de

integración, pero sí que puede (ex artículo 79.4 del Tratado) “proporcionar un marco

para el seguimiento, la evaluación comparativa y el intercambio de buenas prácticas, y

establecer incentivos mediante los instrumentos financieros adecuados”. Además, el

resultado positivo de las políticas de integración se valora, desde una perspectiva muy

pragmático, como una contribución relevante para alcanzar los objetivos marcados por

la Estrategia Europea 2020 sobre incremento de la tasa de empleo (75 % de 20 a 64

años), reducción de las tasas de abandono escolar (menos de 10 %), incremento de la

población que supere la educación terciaria (40 %), y reducir el número de personal en

situación de pobreza y exclusión social (20 millones menos).

Las medidas más concretas para incentivar la integración son las siguientes:

A) En primer lugar, pasa por la mayor participación de los migrantes en las sociedades

de acogida. Ello requiere poner en marcha medidas de apoyo al aprendizaje de las

lenguas oficiales, políticas adecuadas de acceso al empleo (puede ser necesario poner en

marcha “programas de introducción” para que la persona migrante adquiera un previo

conocimiento del mercado laboral en el que va a operar), la educación y la formación

profesional, y la lucha decidida contra todo tipo de discriminación (recuérdese los

importantes instrumentos jurídicos europeos de protección contra todo tipo de

discriminación, incluyendo el que ocurre por raza o etnia).

La Comunicación se detiene en el “despilfarro humano” que supone la infrautilización

de conocimientos de parte de la población inmigrante al trabajar en actividades para las

que se requiere una preparación inferior. Coincido con la Comisión en la importancia de

adoptar medidas para facilitar una relación de causa a efecto entre conocimientos y

puesto de trabajo, y de ahí que haya que avanzar en el establecimiento de servicios

“destinados al reconocimiento de los conocimiento y cualificaciones adquiridos en los

países de origen”, así como también en la disponibilidad de una buena base de datos que

permita conocer los estudios realizados por cada migrante, su experiencia laboral, la

comparabilidad de los diplomas entre Estados y “la posible necesidad de formación”.

En el ámbito de sus competencias, los Estados y la Comisión deben adoptar las medidas

necesarias para facilitar la integración por la participación en los términos indicados, en

el bien entendido que son los primeros los que adoptan las medidas que consideren

necesarias y apropiadas, y que la Comisión debe apoyar “el intercambio de experiencias

y la coordinación política en los ámbitos del empleo, la educación y las políticas

sociales”, así como también “una mejor utilización de los instrumentos financieros de la

UE existentes para apoyar la participación de los migrantes”.

B) La integración pasa por conseguir la igualdad de trato y un sentimiento de

pertenencia, desde el respeto de los valores universales y los derechos fundamentales

que están consagrados en el Tratado. La participación política y social cobra aquí pleno

sentido, con una llamada de la Comisión a que los Estados faciliten el derecho al voto

en las elecciones locales y la participación de representantes del colectivo migrante en

40

los diferentes órganos consultivos locales, regionales y nacionales. El pleno respeto del

principio de no discriminación es responsabilidad de los Estados, debiendo asegurarse

la Comisión de “la correcta y plena aplicación de las directivas existentes en el ámbito

de la no discriminación y de la migración legal”.

C) La atención a colectivos vulnerables, y a evitar la segregación por razón de

instalación en zonas urbanas desfavorecidas, es una de las medidas más importantes

para facilitar la integración, y así lo demuestran (aunque los resultados sean desiguales)

las políticas emprendidas por diversos Estados (España y Francia entre ellos). Se trata

de apoyar el desarrollo urbano y estimular la actividad económica y cultural, con el

objetivo de contribuir a la cohesión social. De ahí la importancia de los llamados

“pactos territoriales” con implicación de poderes públicos y organizaciones sociales,

con medidas de carácter urbanístico y de empleo, o lo que es lo mismo “con un enfoque

integrado, con objeto de evitar la segregación”. El apoyo de la Comisión a tales pactos

debe manifestarse a través del Fondo Europeo para la Integración de los Nacionales de

Terceros Países, fijándose unos objetivos claros en tales pactos para poder obtener

fondos europeos y que pasarían por incrementar, en el ámbito territorial de referencia,

las tasa de empleo, los niveles de educación, la inclusión social y la ciudadanía activa.

D) La integración no afecta sólo a las políticas que se adopten en los países de acogida.

Los países de origen también han de jugar un papel importante en el apoyo al proceso;

los inmigrantes deben tener información adecuada sobre todo aquello (idioma,

requisitos profesionales, documentación) que necesitan para su integración regular, y

también la UE puede ayudar a ello mediante la puesta en marcha, anunciado para antes

de finalizar 2011, de un “portal UE sobre Inmigración”. Deben producirse contactos

entre las comunidades en el exterior y los países de origen, y ahí las remesas de los

inmigrantes y la transferencia de conocimientos pueden jugar un papel de primera

importancia en el desarrollo de los países de origen y el fomento del espíritu

empresarial. En fin, los países de origen pueden preparar el retorno temporal (política de

migración circular que reconozca los derechos de las personas inmigradas y que no les

dificulte, en el Estado de acogida, el retorno) o definitiva de los migrantes. Para ello se

requiere, y en general para toda la política de integración, reforzar los mecanismos de

cooperación, consulta y coordinación entre los países de origen y los de acogida.

E) Por último, cabe decir que el seguimiento de los resultados obtenidos es fundamental

para conocer el grado real de eficacia de las políticas adoptadas tanto en el seno de la

UE como de los distintos Estados que la componen. La Comisión trabaja con cuatro

indicadores adoptados por el Consejo en junio de 2010 y que afectan a las cuestiones

abordadas con anterioridad: empleo, enseñanza, inclusión social y ciudadanía activa”.

Su seguimiento deberá servir para mejorar el proceso europeo de aprendizaje de las

diversas realidades de la integración, correspondiendo a la Comisión supervisar la

evolución de la situación y formular recomendaciones, “previo diálogo con los Estados

miembros”.

VII. Viernes 23 de diciembre de 2011

La Directiva UE sobre documento único de autorización de residencia y trabajo

para nacionales de terceros Estados, e igualdad de condiciones laborales

41

1. El Diario Oficial de la Unión Europea publica la Directiva 2011/98/UE del

Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, “por la que se

establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los

nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y

por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros

países que residen legalmente en un Estado miembro”. La norma entra en vigor el día

24, quedando obligados los Estados miembros de la UE (con las excepciones del Reino

Unido, Irlanda y Dinamarca) a incorporarla a sus ordenamientos jurídicos internos el 25

de diciembre de 2013 como máximo.

La base jurídica de la Directiva, tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión

Europea a partir del 1 de diciembre de 2009, es el artículo 79. 2 a) y b)de la versión

consolidada del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea. Tras indicar en el art.

79.1 que la UE desarrollará una política común de inmigración, el número 2 dispone

que el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán, con arreglo al procedimiento

legislativo ordinario, medidas en los ámbitos de “las condiciones de entrada y residencia

y las normas relativas a la expedición por los Estados miembros de visados y permisos

de residencia de larga duración, incluidos los destinados a la reagrupación familiar”, y

de “la definición de los derechos de los nacionales de terceros países que residan

legalmente en un Estado miembro, con inclusión de las condiciones que rigen la libertad

de circulación y de residencia en los demás Estados miembros”. La Directiva se aplicará

sin perjuicio de las disposiciones más favorables que puedan existir en el Derecho de la

UE (acuerdos bilaterales o multilaterales celebrados por la UE o algunos de sus Estados

con terceros países), así como también sin perjuicio del derecho que asiste a cada

Estado de “adoptar o conservar disposiciones más favorables para las personas a que se

aplica”.

Con la publicación de la Directiva 2001/98 se cierran más de cuatro años de debates

intensos, desde que el 23 de octubre de 2007 la Comisión presentara la propuesta de

Directiva durante la presidencia de la República de Eslovenia. Conviene recordar que el

Parlamento Europeo rechazo el 14 de diciembre de 2010 esta propuesta, por entender

que no quedaban debidamente protegidos los derechos de muchos nacionales de

terceros Estados que se desplazaban a países de la UE. Finalmente, el 13 de diciembre

de este año el Parlamento aprobó la última propuesta presentada por el Consejo y el

texto ha podido ver la luz pública. Ahora la Comisión queda obligada a presentar al

Consejo en un plazo máximo de cinco años (25 de diciembre de 2016) un informe sobre

la aplicación de la norma, y a efectuar en su caso propuestas de modificación; por otra

parte, los Estados quedan obligados a enviar información estadística a la Comisión,

desde el 25 de diciembre de 20014, “sobre el número de nacionales de terceros países a

los que hayan concedido el permiso único durante el año natural transcurrido”.

2. En la larga introducción del texto aprobado se encuentra tanto la razón de ser de la

nueva norma como las líneas maestras que después son desarrolladas en el texto

articulado. La tesis central de la que se parte es la recogida en el ya lejano acuerdo

alcanzado en octubre de 1999 por el Consejo Europeo, en la ciudad finlandesa de

Tampere, sobre la necesidad de garantizar una trato justo a los nacionales de terceros

países que residan legalmente en un país de la UE (obsérvese, dicho sea

incidentalmente, que la referencia a la legalidad de la estancia será una constante en casi

todos los documentos de trabajo y textos normativos aprobados por los poderes públicos

42

de la UE desde entonces, y que en la introducción de la Directiva se enfatiza que el

derecho a la igualdad de trato “debe vincularse estrictamente con el estatuto de residente

legal del nacional de un tercer país y con el acceso dado al mercado de trabajo de un

Estado miembro”), y de poner en marcha una política de integración que les conceda

derechos y obligaciones “comparables a las de los ciudadanos de la Unión”.

Para conseguir tales objetivos, la tramitación administrativa rápida y eficaz de los

procedimientos que sea necesario poner en marcha se configura del todo punto

necesaria, y de ahí que la norma apruebe la existencia de un único permiso de solicitud,

y un único acto administrativo, para demandar, y conceder, las autorizaciones de

residencia y trabajo, disponiendo de forma clara el artículo 4.2 que la decisión de

expedición, modificación o renovación de permiso único “constituirá un único acto

administrativo que combine permiso de residencia y trabajo”. Todo ello, en el bien

entendido de que la nueva normativa no cuestiona en modo alguno la competencia

estatal para regular el acceso con carácter laboral de ciudadanos de terceros países,

pudiendo cada Estado decidir el volumen de inmigración requerida, y que los Estados

están obligados a respetar el principio de preferencia de la Unión en el acceso al trabajo.

El formato del permiso único deberá ajustarse a la normativa ya vigente, en concreto el

Reglamento (CE) nº 1030/2002, de 13 de junio de 2002, norma que permite incorporar

información adicional al documento por el que se concede el permiso de residencia, “en

particular para indicar si el interesado está autorizado para trabajar”.

La norma no se aplica a todos los trabajadores extranjeros. Quedan fuera de su ámbito

de aplicación por diferentes motivos, los trabajadores desplazados el marco de una

prestación de servicios (a los que será de aplicación la directiva específica, más

exactamente la núm. 96/71/CE, de 16 de diciembre de 1996), los nacionales de terceros

países con estatuto europeo de residentes de larga duración (aplicación de la Directiva

2003/109/CE de 25 de noviembre de 2003), y los trabajadores temporeros por razón de

su estatuto temporal, en el bien entendido que hay una propuesta de directiva dedicada

específicamente a este colectivo y que todavía está pendiente de aprobación.

Además de la regulación del permiso único por el que se concede autorización de

residencia y trabajo, la norma regula “un nivel mínimo” de derechos para los

ciudadanos de terceros países en igualdad de condiciones que los de la UE,

justificándose esta igualdad (no total, insisto) tanto por razones sociales como

económicas, ya que no de otra forma debe entenderse la referencia a que dichas

personas “contribuyen, mediante su trabajo y los impuestos que pagan, a la economía de

la Unión”, y la mención a la necesidad de reducir “la competencia desleal entre los

nacionales de un Estado miembro y los nacionales de terceros países que derive en la

posible explotación de estos últimos”. La igualdad de derechos, en los términos

recogidos por la norma, se aplicará no sólo a los nacionales de terceros países que hayan

accedido a un Estado UE para trabajar, sino también a otros que entraron inicialmente

por diversos motivos (familiares, educativos) y que posteriormente pueden acceder al

mercado laboral, como son familiares reagrupados, estudiantes e investigadores, así

como también a los que ya gocen del derecho de libre circulación y a los que obtengan

autorización por razón de protección temporal o protección internacional (refugiados o

personas que necesitan otro tipo de protección).

43

3. El capítulo I regula las disposiciones generales, es decir el objeto, las definiciones y

el ámbito de aplicación. En cuanto al objeto, como ya he explicado, incluye tanto el

procedimiento único de solicitud de permiso único de autorización de residencia y

trabajo, como la regulación de un conjunto de derechos para trabajadores de terceros

países en igualdad de trato con los de los nacionales del país de acogida.

Las definiciones versan sobre qué debe entenderse por nacional de un tercer país,

trabajador de un tercer país, permiso único y procedimiento único de solicitud. Me

interesa destacar especialmente la segunda, con regulación europea y estatal de manera

conjunta. En efecto, la “parte europea” se concreta en el hecho de que debe tratarse de

una persona admitida en el Estado UE, con residencia legal y que está autorizado para

trabajar de forma remunerada; la “parte estatal” consiste en la derivación a la normativa

de los Estados miembros, o de sus prácticas nacionales, para saber qué se entiende por

relación laboral remunerada, en el bien entendido, y no conviene olvidarlo, que el

Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha aceptado una noción muy amplia de

trabajador por cuenta ajena que todos los Estados han de tener en consideración.

Como ya he dicho, el ámbito de aplicación guarda relación con el acceso al trabajo, si

bien incluye a personas que accedieron primeramente al país de acogida por razones

extralaborales, básicamente familiares o educativas, y excluye a los colectivos

referenciados con anterioridad. La norma concede además a los Estados miembros la

posibilidad de excluir de la aplicación del procedimiento de autorización y permiso

único a quienes estén autorizados para trabajar por un período no superior a seis meses

y a quienes estén cursando estudios.

4. El capítulo II regula el procedimiento único de solicitud y permiso único. Más

exactamente, los artículos incluidos en el mismo regulan el procedimiento único de

solicitud, la autoridad competente para la tramitación y expedición, el permiso único de

autorización de residencia y trabajo (y de ahí que el artículo 6.2 disponga que cuando se

conceda este permiso los Estados miembros “no expedirán ningún permiso adicional

como prueba de autorización de acceso al mercado de trabajo”), los permisos de

residencia expedidos con fines distintos de trabajo (en los que sí podrán incluirse

informaciones adicionales sobre acceso al trabajo, ya sea en formato electrónico o en

papel), las garantías procesales, el acceso a la información, las tasas que deben abonarse

(cuyo importe deberá ser “proporcionado”) y los derechos concedidos por tal permiso.

La solicitud podrá presentarse por la persona interesada o por su futuro empleador,

dejando la Directiva que sea cada Estado el que decida cuál de los dos sujetos debe

presentarla o si puede hacerlo cualquiera de ellos, así como también, en el supuesto de

que la presente la persona directamente interesada, si puede hacerlo desde el tercer país

o desde el propio Estado de acogida si ya estuviera presente legalmente en el mismo.

Las referencias al Derecho de cada Estado también existen en la determinación de cuál

sea la autoridad competente para la tramitación y expedición, y en la posibilidad de

ampliar el período fijado por la Directiva para resolver, que será como máximo “en los

cuatro meses siguientes a la presentación de la solicitud” cuando se disponga de toda la

información, salvo que deba atender “a la complejidad del procedimiento de solicitud”.

En cuanto a las llamadas garantías procesales, la Directiva da, si se permite la expresión

coloquial, “una de cal y otra de arena”; en efecto, todas las decisiones de la autoridad

competente deberán estar debidamente motivadas y comunicarse por escrito, a los

44

efectos de un hipotético recurso, pero cuando un Estado fije un volumen máximo de

admisión de ciudadanos-trabajadores extranjeros y este se alcance, la Directiva permite

al Estado que pueda considerar “inadmisible” la solicitud, y que por consiguiente “no

será necesaria su tramitación”. Dicho en otros términos, será la política que adopte cada

Estado en materia de acceso de extranjeros a su territorio la que condicionará en gran

medida la aplicación real de la nueva Directiva, ya que el cierre total, o casi absoluto, de

fronteras puede significar su inaplicación.

Por último, la disponibilidad de un permiso único autorizará la persona beneficiaria a la

libre entrada, residencia, trabajo y ejercicio de derechos vinculados al mismo, en el bien

entendido que todo ello se llevará a cabo “de conformidad con el derecho nacional”.

5. El capítulo III regula el derecho a la igualdad de trato, con un único, y muy extenso

artículo, en el que se concreta qué debe entenderse por tal igualdad y las

limitaciones/matizaciones a la efectiva aplicación de tal derecho. Con carácter general,

y sin perjuicio de las concreciones que se harán en los sucesivos números del artículo

12, el número 1 regula la igualdad de trato en materia de condiciones laborales y de

seguridad y salud en el trabajo, con una mención expresa a la igualdad en materia de

salario y despido que sólo quiere decir a mi parecer que el legislador desea reforzar de

forma expresa la igualdad en esos dos ámbitos contractuales, pero que en modo alguno

supone una menor protección de otros derechos vinculados a la prestación laboral. A

continuación la igualdad se traslada al derecho colectivo de trabajo, con menciones

concretas a la libertad de sindicación y a la participación en todo aquello que afecte a su

organización, con una mención expresa a las disposiciones nacionales en materia de

orden público y seguridad pública para limitar, en su caso, tales derechos.

La igualdad en materia de educación y formación profesional también se predica en la

norma, así como el reconocimiento de las titulaciones profesionales, en el bien

entendido que en el caso de los títulos hay una remisión a lo que se disponga en las

legislaciones nacionales en cuanto a la forma y manera de dicho reconocimiento.

Por lo que respecta a la igualdad en materia de Seguridad Social la norma remite al

Reglamento (CE) nº 883/2004, cuyo artículo 3 regula su campo de aplicación material,

que se extiende a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social

relacionadas con: “las prestaciones de enfermedad; las prestaciones de maternidad y de

paternidad asimiladas; las prestaciones de invalidez; las prestaciones de vejez; las

prestaciones de supervivencia; las prestaciones de accidentes de trabajo y de

enfermedad profesional; los subsidios de defunción; las prestaciones de desempleo; las

prestaciones de prejubilación; las prestaciones familiares”. Conviene recordar, y así lo

hace la propia norma en la introducción, que cada Estado regula su propio sistema de

Seguridad Social, pudiendo fijar por consiguiente “las condiciones para conceder las

prestaciones de Seguridad Social, así como la cantidad de beneficios y el período

durante el cual se conceden”, en el bien entendido que al dictar sus normas cada Estado

debe cumplir con el Derecho de la UE.

En materia de política de empleo la igualdad de extiende a los servicios de información,

orientación y asesoramiento para el empleo que realizan las oficinas de empleo (no hay

mención alguna en la norma a que se trate sólo de los servicios públicos de empleo, por

lo que cabe razonablemente pensar que debe aplicarse a todos los servicios de empleo

45

con independencia de su carácter público o privado); por fin, el apartado 1 regula

también la igualdad de trato en materia fiscal y de acceso a los bienes y servicios

regulado en la legislación del país de acogida, con una mención expresa a la igualdad en

materia de acceso a la vivienda.

Ahora bien, las limitaciones se encuentran inmediatamente a continuación. El número 2

permite la restricción de dicha igualdad por decisión de cada Estado, en los términos

que paso a explicar a continuación: en materia de educación y formación profesional,

podrá limitarse a las personas que ya han trabajado con anterioridad, es decir podrá

dirigirse a quienes estén trabajando y a quienes hayan perdido un empleo anterior y

estén inscritos como desempleados; podrá excluirse a quienes hayan accedido al país de

acogida a efectos a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no

remuneradas o servicios de voluntariado, y que posteriormente acceden a un empleo;

pueden quedar fuera de la aplicación de este principio los créditos, becas y otros tipos

de ayudas al estudio; pueden establecerse requisitos previos, que pueden incluir el

conocimiento de la lengua o lenguas del Estado de acogida y el pago de las

correspondientes tasas, para acceder a los estudios universitarios, la enseñanza

postsecundaria y los de formación profesional que no estén “directamente relacionados

con la actividad laboral específica”.

Puede establecerse un período mínimo de seis meses de empleo, que cabe referir a la

actividad del trabajador en el momento en que se computen o bien al período en que

hubiera estado trabajando, siempre y cuando en este último supuesto esté inscritos como

desempleado demandantes de empleo. El estado de acogida puede establecer severas

limitaciones en cuanto al acceso a las prestaciones familiares, ya que pueden no ser de

aplicación para trabajadores que presten sus servicios por un período no superior a seis

meses, ni para los estudiantes ni para las personas autorizadas a trabajar en virtud de un

visado.

La posible limitación de los beneficios fiscales se concreta en el hecho de que pueden

ser de aplicación únicamente cuando el lugar de residencia registrado habitual del los

miembros de la familia del trabajador para los que se solicitan “se encuentre en el

territorio del Estado miembro de que se trate”; por fin, la igualdad en el acceso a los

bienes y servicios puede restringirse a los trabajadores con empleo, y el acceso a la

vivienda puede restringirse también si bien la norma no concreta en qué condiciones o

con qué requisitos.

Por último, y especialmente importante a mi parecer, por cuanto puede facilitar la

movilidad de ciudadanos de terceros países dentro de la UE, hay que referirse a lo

dispuesto en el número 4, que reconoce el derecho de los trabajadores que se desplacen

a un tercer país, así como también de los supérstites que residan en terceros países y

sean titulares de derechos generados por esos trabajadores, a recibir “las pensiones

legales por vejez, invalidez o fallecimiento derivadas del empleo anterior de tales

trabajadores y adquiridas con arreglo a la legislación mencionada en el artículo 3 del

Reglamento (CE) n o 883/2004, en las mismas condiciones y en las mismas cuantías

que los nacionales de los Estados miembros de que se trate cuando se trasladan a un

tercer país”.

46

VIII. Jueves 29 de diciembre de 2011

La relación entre migración y movilidad en la política de la Unión Europea en

materia de inmigración. ¿Un nuevo enfoque de dicha política?

1. La Comisión Europea presentó el 18 de noviembre una importante Comunicación

sobre un nuevo enfoque global de la migración y movilidad, que ha sido objeto de un

primer examen en la reunión del Consejo Europeo de Ministros de Justicia e Interior

celebrado los días 13 y 14 de diciembre. El término “nuevo” no es una valoración

subjetiva mía tras leer el documento, sino una manifestación expresamente afirmada en

el texto con el que la Comisión pretende dar respuesta a los desafíos de la política

migratoria, tanto teniendo en cuenta lo ocurrido en el año a punto de terminar, tras los

conflictos de varios países del norte de África, como las tendencias de futuro. Con el

nuevo enfoque global se trata de de reflejar mejor los objetivos estratégicos de la UE y,

como se afirma en el texto ahora objeto de comentario, “traducirlos en propuestas

concretas para el diálogo y cooperación, en particular con los vecinos del Sur y del Este,

África, los países de la ampliación y otros socios estratégicos”. El interés “ad intra” de

la UE también queda muy bien reflejado en el documento, en el que se destaca que la

migración neta ha contribuido a su crecimiento demográfico en 900.000 personas en

2010 y que, según los indicadores con los que se trabaja, “algunas de las cualificaciones

adicionales y específicas que se necesitarán en el futuro sólo podrán encontrarse fuera

de la UE”. En la financiación de la nueva estrategia deberá jugar un papel de primera

importancia el futuro Fondo para el Asilo y la Migración, con un presupuesto previsto

de 3.869 millones de euros para el período 2014.- 2020, cuya propuesta de Reglamento

fue presentada el 15 de noviembre y que tiene por objetivos “consolidar y desarrollar el

sistema europeo común de asilo, mejorar la solidaridad y el reparto de responsabilidades

entre los Estados miembros – en particular de cara a los más afectados por los flujos de

migración y asilo - fomentar el desarrollo de estrategias proactivas de inmigración que

sean pertinentes y contribuyan al proceso de integración de los nacionales de terceros

países, y fomentar la integración de los nacionales de terceros países, con especial

atención a los niveles regional y local de los Estados miembros, a fin de mejorar la

capacidad de los Estados miembros para promover estrategias de retorno eficaces y

equitativas y apoyar el desarrollo de asociaciones y la cooperación con terceros países”.

No es únicamente la UE la que se preocupa de las futuras tendencias migratorias y de

los retos pendientes, ya que la Organización Internacional de las Migraciones así lo ha

hecho también en su reciente Informe anual (2011) sobre las migraciones en el mundo,

destacando que es probable que se registre un aumento de la magnitud y complejidad de

la migración internacional, “debido a las crecientes desigualdades demográficas, a la

nueva dinámica mundial y política, a la revolución tecnológica y a las redes sociales”, y

que ello planteará nuevos retos políticos “relativos a la acertada integración de los

migrantes en la sociedad de acogida, a la percepción de la migración entre la comunidad

en general, al concepto que se tiene de los migrantes en sus países de origen y, en

términos generales, a la manera en que se concibe la migración en la comunidad en su

conjunto”.

2. Ciertamente ha pasado mucho tiempo, y ha habido cambios muy importantes en los

ámbitos políticos y económicos, desde que la Comisión aprobara el 30 de noviembre de

2005 otra Comunicación en la que abordaba también los aspectos de la migración

47

relacionados con la seguridad y el codesarrollo, se centraba en la gestión de las

migraciones con algunos países de la región euromediterránea y de Asia, y definía un

conjunto de medidas destinadas a afrontar los nuevos retos. Con relación a los países

vecinos de la UE se trataba, en síntesis, de gestionar mejor el fenómeno migratorio,

utilizando de forma más eficaz y coordinada los instrumentos y políticas comunitarias

entonces existentes, en el marco de una política de solidaridad y asociación con los

Estados miembros y los terceros países de los que provenían (y lo siguen haciendo) los

flujos migratorios. En la búsqueda de una correcta articulación entre migración y

desarrollo se incluían algunas medidas de impacto sobre el mercado de trabajo, como

las de explorar las opciones en materia de migración temporal o circular, y tratar de

reducir el impacto de la pérdida de competencia (salida de personal cualificado) en los

sectores vulnerables.

3. ¿Cuáles son los objetivos fundamentales de esta nueva política migratoria plasmada

en la Comunicación de 15 de noviembre? En primer lugar, se destaca la importancia de

reforzar las relaciones entre diversas políticas de la UE (migración, movilidad, política

de visados,…) para regular de forma adecuada la movilidad de nacionales de terceros

países que atraviesan, o tratan de atravesar, las fronteras exteriores de la UE, recordando

en este punto, para destacar la importancia de esta cuestión, que en 2009 se expidieron

alrededor de 11 millones de visados Schengen. Por otra parte, las políticas de visados y

su mayor facilidad de obtención para ciudadanos de algunos Estados han de ponerse en

relación con el cumplimiento por parte de estos de ciertas reglas previas en materia de

asilo, gestión de fronteras y control de la migración irregular. En fin, las políticas de

migración y movilidad han de estar en estrecha relación con la política exterior y los

objetivos de desarrollo de la UE “de una manera coherente e integrada”. En el ámbito

laboral se sigue insistiendo en la necesidad de combinar las necesidades europeas en

materia de mano de obra con una política de integración adecuada de los nacionales de

terceros países, explorando todas las posibilidades para conseguir que la migración

laboral guarde relación con la demanda existente, con una propuesta concreta, y

acertada a mi parecer, sobre la conveniencia de la transferibilidad de los derechos

sociales y de pensión, que “podría facilitar la movilidad y la migración circular y ser un

factor disuasorio para el trabajo irregular, por lo que debería mejorarse”.

Descendiendo del marco general a un mayor grado de concreción, el nuevo enfoque

migratorio debe basarse en cuatro pilares, a los que se concede igual importancia en el

documento:

A) Organización y facilitación de la migración legal y la movilidad, explorando las

posibilidades de complementariedad con los Estados de los que proviene el mayor flujo

migratorio. Con un lenguaje nada diplomático sino tremendamente pragmático desde el

plano económico, se conviene en la necesidad de que los empleadores tengan la

posibilidad de encontrar a “los mejores” para cubrir los puestos de trabajo, y al mismo

tiempo ofrecer más oportunidades de empleo en Europa “para los mejores de cualquier

lugar del mundo”, en el bien entendido, y la referencia aquí es una buena prueba más de

los límites jurídicos existentes para lograr tales objetivos, que debe respetarse

plenamente “la competencia de los Estados miembros para gestionar sus mercados

laborales”. El documento pasa revista exhaustiva a todo lo hecho hasta ahora en materia

legal para facilitar la migración regular en la UE, y sugiere ampliar las posibilidades de

acceso a la UE de quienes desean estudiar o investigar en territorio europeo, estrechar

48

las relaciones entre los servicios públicos de empleo de los Estados UE y los de los

países socios, y potenciar la creación de centros de recursos para la migración y

movilidad en los países de origen, en donde, en estrecha relación con el nuevo portal de

integración de la UE, se facilitaría información previa a la partida, “centrándose en la

correspondencia de las cualificaciones, la mejora de las mismas y el dominio de las

lenguas de la UE, en cooperación con los Servicios Públicos de Empleo, las agencias de

la UE y otros interesados”.

B) Prevención y reducción de la inmigración irregular y de la trata de seres humanos,

poniéndose de manifiesto que “sin unos controles fronterizos que funcionen bien y con

unos niveles más bajos de migración irregular, no será posible que la UE ofrezca más

posibilidades de migración legal y movilidad”. La Comisión demanda la plena

aplicación de las Directivas sobre retorno y sanciones a los empleadores que contraten a

trabajadores extranjeros en situación irregular, así como también una utilización plena

de Frontex en la vigilancia de fronteras exteriores, una mayor cooperación sobre la

seguridad de los documentos (véase la reciente Comunicación de 25 de octubre

“Fronteras inteligentes: opciones y caminos a seguir”), y vincular acuerdos de

readmisión a acuerdos de facilitación de visados como parte de la nueva política

exterior de migración de la UE.

Con respecto a Frontex, hay que hacer mención al reciente Reglamento (UE) Nº

1168/2011, del Parlamento europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011 que

refuerza sus posibilidades de actuación. En la introducción se afirma que esta agencia

europea, ateniéndose plenamente a la política de la UE en materia de retorno, “debe

garantizar en consecuencia la coordinación o la organización de las operaciones

conjuntas de retorno de los Estados miembros y determinar las prácticas idóneas en

cuanto a obtención de documentos de viaje, así como definir un código de conducta que

debe cumplirse durante la expulsión de nacionales de terceros países que se encuentren

ilegalmente en el territorio de los Estados miembros”. También es obligada la cita de la

propuesta de Reglamento, presentada el 12 de diciembre, sobre la creación de un

sistema europeo de vigilancia de fronteras (Eurosur), que se pretende que esté operativo

en 2013 y con el que se busca “mejorar el conocimiento que tienen los Estados

miembros de la Unión Europea de la situación en las fronteras exteriores, así como su

capacidad de reacción”.

C) Promoción de la protección internacional y potenciación de la dimensión exterior de

la política de asilo; La UE debe potenciar los programas regionales de protección para

fortalecer las capacidades de protección y los sistemas de asilo de los países y regiones

socios, y debe mejorar sus políticas de reasentamiento en colaboración con tales socios.

En este apartado cabe hacer referencia al reciente texto aprobado de refundición de la

Directiva 2004/83/CE de 29 de abril, es decir la nueva Directiva 2011/95/UE del

Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se

establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de

terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto

uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y

al contenido de la protección concedida, del que me interesa recordar su artículo 26,

relativo al acceso al empleo, en el que se dispone que “Inmediatamente después de

conceder la protección, los Estados miembros autorizarán a los beneficiarios de

protección internacional a realizar actividades económicas por cuenta ajena o por cuenta

49

propia con arreglo a las normas aplicadas de forma general a la actividad profesional de

que se trate y a los empleos en la administración pública”.

D) En fin, maximizar la repercusión en el desarrollo de la migración y la movilidad, con

un amplio campo de actuación para obtener los máximos resultados de las transferencias

de remesas de dinero, los conocimientos técnicos y las innovaciones. Destaco la

importancia que la Comunicación concede a la promoción del código de buenas

prácticas de la Organización Mundial de la Salud sobre la contratación internacional de

personal sanitario, y también a la supervisión de la Directiva “blue card” para atenuar la

fuga de cerebros. Conviene valorar la importancia de las remesas, pero también se

requiere tomar en consideración seriamente los costes sociales de las migraciones “y los

riesgos de las familias de acabar dependiendo de los ingresos procedentes de las

remesas”.

Especialmente importante me parece la referencia, algo más que meramente formal, a

que las políticas migratorias han de centrarse en las personas de los migrantes y el

respeto de sus derechos fundamentales, ya que la gobernanza de la migración “no está

relacionada con flujos, stocks y rutas; se trata de personas”. Dicho en los términos del

documento, el principio de la nueva gestión se basa en que el migrante “es el centro del

análisis y de cualquier actuación y debe poder acceder a una movilidad segura”.

El documento pasa revista a cuales deben ser las prioridades geográficas y qué

instrumentos y cobertura jurídica debe concederse a las distintas relaciones con países

terceros, partiendo de la premisa previa de que las amplias relaciones establecidas entre

la UE y numerosos Estados obliga a redefinir cuáles han de ser aquellas prioridades, que

deben estar en consonancia “con la política exterior de la UE y con la realidad de las

tendencias migratorias hacia la UE y sus Estados miembros”.

De manera muy bien ordenada y estructurada, se destaca que la primera prioridad ha de

ser la Asociación con el Mediterráneo Meridional (Marruecos, Argelia, Túnez, Libia y

Egipto), y con la Asociación Oriental (Ucrania, Belarús, Moldova, Georgia, Armenia y

Azerbaiyán), con una estrecha relación entre migración y movilidad por una parte y

cooperación política, económica, social y de seguridad por otro. En segundo término,

debe contemplarse la relación estratégica UE-África, es decir los 53 estados africanos,

sobre migración, movilidad y empleo, y el llamado “Proceso de Praga” con 19 estados

del este. Se prevén procesos subregionales específicos para el Arica Occidental y para el

cuerno de África (África Oriental), y el abordaje de la llamada ruta de Budapest que

incluye a buena parte de países del Asia central. En fin, cabe pensar en la intensificación

del diálogo entre la UE y los países del grupo de África, Caribe y el Pacífico, por una

parte, y con los de América Latina y la región del Caribe por otra, sin olvidar prestar

atención a las relaciones entre la UE y los países asiáticos.

Junto a los diálogos regionales, el documento prevé un amplio número de diálogos

bilaterales UE- Estados (Turquía y Rusia serían dos buenos ejemplos), y en este terreno

la Comisión apuesta por centrarse en un número relativamente limitado de Estados,

poniendo de relieve que los diálogos bilaterales “complementan los proceso regionales

y, en la medida de lo posible, deben estar vinculados a acuerdos que abarcan todo el

espectro de la cooperación entre la UE y el país correspondiente”.

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Las herramientas para la puesta en marcha del nuevo proceso de migración y movilidad

pueden ser las llamadas “de conocimiento”, “de diálogo” y de “cooperación”; en las

primera se incluyen “perfiles migratorios, instrumentos cartográficos, estudios, informes

estadísticos, evaluaciones de impacto y misiones exploratorias; en lo segundos,

“misiones de migración, seminarios y conferencias”; en los terceros, “capacitación,

plataformas de cooperación, intercambios de expertos, hermanamientos, cooperación

educativa y proyectos y programas focalizados”.

IX. Sábado 14 de enero de 2012

La presidencia danesa de la Unión Europea. Un apunte sobre sus propuestas en

materia laboral y de inmigración.

1. Dinamarca, con un gobierno de centro-izquierda presidido por Helle Thorning-

Schmidt, resultado de las últimas elecciones legislativas celebradas en septiembre de

2011, ha asumido la presidencia rotatoria de la Unión Europea durante el primer

semestre de 2012. Su programa apuesta por centrar la atención en cuatro ámbitos de

trabajo con carácter prioritario para intentar salir de la crisis en que se encuentra el viejo

continente, que ejemplifica en estas cuatro palabras después de Europa: responsable,

dinámica, verde y segura.

El gobierno danés apuesta por una Europa que tenga una política económica

responsable que garantice unas finanzas públicas sólidas y que ponga en práctica las

reformas estructurales necesarias para así poder avanzar en “la creación de un

crecimiento y de empleos estables”. El dinamismo de la UE pasa por el desarrollo y

consolidación del mercado único europeo en beneficio de los ciudadanos y de las

empresas, considerándolo como indispensable para “garantizar el retorno del

crecimiento y la mejora del empleo en Europa, tanto a corto como a largo plazo”. La

Europa verde debe poner el acento en la transición hacia un nuevo modelo de

producción y de consumo más ecológicos y menos contaminante. En fin, la seguridad

de Europa pasa por una cooperación reforzada tanto en el propio seno de la UE como

con los países vecinos, manifestando ya el documento ahora examinado en su parte

introductoria que los Estados miembros de la UE “deben reforzar su cooperación para

asegurar la buena gestión de la política de asilo y de inmigración”.

2. Dinamarca apuesta por potenciar la inmigración legal “de una mano de obra

cualificada”, ya que considera que la misma es necesaria para el mercado de trabajo

europeo en los próximos años, y de ahí que insista (ya se ha hecho en presidencias

anteriores, pero hemos avanzado poco en la materia) en la puesta en marcha de un

sistema “más eficaz” para el reconocimiento mutuo de las calificaciones profesionales.

Si la regla general ha de ser la promoción de buenas condiciones de trabajo para todos

los ciudadanos de terceros países, la mención específica en el documento es a la puesta

en marcha de la flexibilización y “desburocratización” del acceso que se ofrece desde

los Estados de la UE a los inmigrantes que vayan a desarrolla un trabajo altamente

cualificado en el seno de la Unión (una eficaz aplicación de la Directiva UE “blue card”

sería la mejor forma de avanzar en una política adecuada para potenciar este trabajo

altamente cualificado).

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Plenamente partidaria del respeto de la normativa laboral y del cumplimiento de la

normativa europea, Dinamarca pondrá el acento en garantizar que la política de

inmigración esté estrechamente relacionada con el respeto de la normativa laboral, tanto

legal como convencional, de los países de acogida, así como también en la observancia

de las reglas relativas a la libre circulación de las personas en el marco del mercado

único europeo. La lucha contra la inmigración ilegal seguirá siendo necesaria y a tal

efecto se apuesta por reforzar el sistema Schengen, con un control eficaz de fronteras,

una adecuada política de concesión de visados y otra que sea efectiva en materia de

retorno de inmigrantes en situación irregular a sus países de origen.

Como es habitual en todos los documentos que abordan la política de inmigración desde

el inicio de los cambios políticos y sociales en varios países del Norte de África, y que

ha merecido la atención de Comunicaciones de la Comisión y también en las

Conclusiones de los Consejos Europeos, se llama a un diálogo sobre esta política con el

fin de reforzar tanto la movilidad como la seguridad, poniendo de manifiesto que “una

buena gestión de la política de inmigración es crucial para el seguimiento de la situación

en África del Norte, que presenta tanto desafíos como oportunidades”.

En fin, la política de integración de los inmigrantes que acceden y viven en la UE de

forma regular deberá seguir haciéndose tanto mediante el intercambio de experiencias

(buenas prácticas) entre los Estados como mediante acciones comunes a escala europea

(cabe recordar aquí la agenda para la integración, de la que ya realicé un amplio

comentario en una anterior entrada del blog). Son necesarias políticas de integración

inclusivas que fortalezcan los valores democráticos, refuercen la igualdad de

oportunidades para todos, fortalezcan la cohesión social, eviten “las sociedades

paralelas” y prevengan el extremismo. No me parecen nada mal estas propuestas

viniendo de un país cuyo gobierno anterior no se había caracterizado precisamente por

una aplicación de estos principios ahora defendidos.