DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA REA ... · segunda parte referida a los...

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS GENERALES , AMBIENTALES Y AGROPECUARIOS

T:. (506) 2501 8000 F:. (506) 2501 8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica

9 de abril, 2008 FOE-PGAA-0227

Licenciado José Luis Alvarado Vargas GERENTE Estimado señor:

Asunto: Remisión de informe No. DFOE-PGA-I-05/2007, relacionado con los resultados del diagnóstico sobre el empleo público en Costa Rica.

Remito para su consideración y trámite correspondiente, el Informe No. DFOE-PGA-I-05/2007 que contiene los resultados del diagnóstico sobre el empleo público en Costa Rica.

El desarrollo del estudio se llevó a cabo con la participación del Licda. María del Rosario Garro León, el Máster Edwin Gamboa Miranda, la asistencia técnica del Lic. Alfredo Gómez Barquero y la asesoría jurídica del Lic. José Roberto Brenes Chinchilla.

Atentamente, Licda. Ana Lorena Cruz Muñoz FISCALIZADORA

ALCM/ghj


INFORME No. DFOE-PGA-I-05/2007 9 de abril, 2008

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS GENERALES Y AMBIENTALES

DIAGNÓSTICO SOBRE EL EMPLEO PÚBLICO

EN COSTA RICA

2007



ÁREA DE SERVICIOS PÚBLICOS GENERALES Y AMBIENTALES

CONTENIDO

Resumen Ejecutivo

1. INTRODUCCIÓN.................................................................................................. 2

2. PRIMERA PARTE: CONCEPTUALIZACIÓN DEL EMPLEO PÚBL ICO............. 3

2.1. TENDENCIAS MUNDIALES SOBRE EL EMPLEO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO........................................................................................... 3

2.1.1. Banco Mundial - Informe sobre el desarrollo mundial 1997 - El Estado en un mundo en transformación .................................................................................................. 3

2.1.2. Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - Hacia un Desarrollo Sostenible y Equitativo -Estrategias Sectoriales para América Latina y el Caribe - Diciembre, 2003....................................................................................................................... 4

2.1.3. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) .................. 5

2.2. COSTA RICA Y EL EMPLEO PÚBLICO. ................................................................................. 6

2.2.1. Reseña histórica. ................................................................................................... 7

2.2.2. Marco normativo .................................................................................................... 9

2.2.3. Empleo público costarricense............................................................................... 10

3. SEGUNDA PARTE: BASES PARA ANALIZAR EL EMPLEO PÚB LICO EN COSTA RICA ......................................... ............................................................11

3.1. DEFINICIÓN DE EMPLEO PÚBLICO. ................................................................................... 11

3.2. COMPONENTES FUNCIONALES Y ORGÁNICOS. .................................................................. 12

3.2.1. Componentes funcionales: Modelo integrado de gestión estratégica de recursos humanos .............................................................................................................. 12

3.2.2. Componentes orgánicos. ..................................................................................... 18

4. TERCERA PARTE: ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DEL EMPL EO PÚBLICO EN COSTA RICA ......................................... ............................................................ 24

4.1. PROLIFERACIÓN DE INSTRUMENTOS REGULADORES DE EMPLEO PÚBLICO........................... 26

4.2. POLÍTICAS PÚBLICAS CON ALCANCE LIMITADO................................................................... 26

4.3. LIMITADA RECTORÍA DEL EMPLEO PÚBLICO Y FUNCIONAMIENTO NO SISTÉMICO DE LOS COMPONENTES ORGÁNICOS. ........................................................................................... 26

5. CUARTA PARTE: ESTRATEGIA DE FISCALIZACIÓN ....... ............................ 30

Anexos ............................................. ............................................................................ 34




DIAGNÓSTICO SOBRE EL EMPLEO PÚBLICO

EN COSTA RICA

1. INTRODUCCIÓN

Aunque diferentes organismos tanto nacionales como internacionales, así como algunas instituciones y diferentes profesionales se han referido al tema del empleo público en Costa Rica, el mismo no se ha tratado ni integral ni sistemáticamente, más bien ha sido visto desde la óptica restrictiva de nuestro régimen de servicio civil, lo cual provoca que no se tenga un panorama claro y profuso sobre cual es la orientación de esta temática en la Administración Pública. Por otra parte la Contraloría General de la República no ha incursionado en forma integral en este tema desde la perspectiva de la fiscalización que le corresponde.

Siendo el empleo público uno de los componentes más importantes para un buen

gobierno1, esta Contraloría General lo incluyó en la Estrategia Institucional para el periodo 2005 al 2012, y en consecuencia el Área de Servicios Públicos Generales y Ambientales asume el reto de realizar un diagnóstico del empleo público en Costa Rica, con el propósito de establecer una estrategia de fiscalización a corto y mediano plazo que permita promover la eficiencia de la Administración Pública al introducir mejoras sustantivas al Sistema de Empleo Público.

El documento que se presenta a continuación se divide en los siguientes apartes: una

primera parte donde se sintetiza la conceptualización del empleo público por parte de los organismos internacionales, para luego referirnos propiamente el caso de Costa Rica, una segunda parte referida a los conceptos o base sobre la cual realizar un análisis del empleo público en Costa Rica, y en la tercera parte se presentan los resultados sobre el empleo público en Costa Rica, para finalmente en la cuarta y última parte presentar la estrategia de fiscalización del empleo público 2008-2010.

1 Se entiende por buen gobierno el arte o manera de gobernar, que se propone como objetivo, el logro de un desarrollo económico, social e

institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía: Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia. (Gobernanza)

-3-


2. PRIMERA PARTE: CONCEPTUALIZACIÓN DEL EMPLEO PÚBL ICO

2.1. TENDENCIAS MUNDIALES SOBRE EL EMPLEO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

De previo a tratar el tema de empleo público conocido también como “función pública” o

“servicio civil”, es menester referirnos a algunos conceptos y tendencias generales relativas a la Reforma y Modernización del Estado. Para tal propósito, se recurre a los criterios expresados por algunos organismos internacionales: Banco Mundial, Banco Internacional de Desarrollo (BID) y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

2.1.1. Banco Mundial - Informe sobre el desarrollo mundial 1997 - El Estado en un mundo en transformación 2

El Banco Mundial en este informe señala que: la actuación del Estado debe

adaptarse a las exigencias de una economía mundial globalizada, por cuanto es imprescindible un Estado eficaz para brindar los bienes y servicios -y las normas e instituciones- que hacen posible que los mercados prosperen y que las personas tengan una vida más saludable y feliz.

Para el Banco Mundial la misión del Estado está basada en cinco tareas

fundamentales, sin las cuales es imposible alcanzar un desarrollo sostenible y compartido: establecimiento de un ordenamiento jurídico básico; mantenimiento de un entorno de políticas no distorsionantes, incluida la estabilidad macroeconómica; inversión en servicios sociales básicos e infraestructura; protección de los grupos vulnerables; y defensa del medio ambiente.

Respecto de una mayor competencia dentro de la administración pública, el Banco

Mundial considera que:

• Debe existir un cuerpo de funcionarios capaz y motivado, tanto si se dedican a la formulación de políticas como a la prestación de servicios o a la administración de contratos. • Pueden combinarse mecanismos orientados a estimular la competencia interna: un sistema de contratación basado en los méritos, no en el favoritismo; un sistema de ascensos internos también fundamentado en los méritos, y una remuneración suficiente.

2 Dirección electrónica http://www.worldbank.org

-4-


2.1.2. Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - H acia un Desarrollo Sostenible y

Equitativo -Estrategias Sectoriales para América La tina y el Caribe - Diciembre, 20033

Para el BID, la reforma del Estado debe tener como pilares fundamentales el

fortalecimiento de las capacidades institucionales en el Estado y la participación ciudadana, en términos de: una estrategia de modernización del Estado, como desarrollo y perfeccionamiento de la gobernabilidad democrática y definida a partir de los requerimientos de la misma es, por tanto, una estrategia de construcción de capacidades institucionales en el Estado y en el conjunto de la sociedad.

En el debate sobre el desarrollo de un país se ha llegado al consenso, por un lado,

de que la calidad de las instituciones públicas es un ingrediente esencial, y quizás el más importante, para lograr el crecimiento económico sustentable

La reforma y modernización del Estado sigue siendo una tarea rezagada en

comparación con el progreso de la globalización, las nuevas tecnologías, los requerimientos de la competitividad y la transformación cultural de las sociedades.

Las áreas de acción de la estrategia de modernización del Estado, establecidas por

el BID son las siguientes:

i. Sistema democrático. ii. Estado de Derecho y Reforma de la Justicia. iii. Estado, Mercado y Sociedad; y iv. Gestión Pública.

Para efectos del diagnóstico que se realiza, nos limitaremos a incluir de las áreas de acción, la referida a la Gestión Pública, la cual pretende desarrollar y fortalecer sistemas de servicio civil bajo criterios de mérito y flexibilidad.

Entre otros asuntos se incluyen:

• Institucionalización de un servicio civil moderno basado en el mérito, como forma de profesionalizar la Administración Pública, incorporando un régimen jurídico moderno y adaptado a las necesidades actuales de la administración pública. • Desarrollo de políticas y sistemas de gestión moderna y eficiente de recursos humanos, incluyendo la selección, la promoción y la evaluación, que se adapten a las diversas necesidades que tienen planteados los servicios públicos, con diversas modalidades de vinculación.

3 Dirección electrónica: http://www.iadb.org

-5-


• Coordinación y coherencia entre la política salarial pública y la política fiscal. • El desarrollo de sistemas de información y gestión de recursos humanos que consoliden la información necesaria, permitiendo una gestión responsable del empleo público e integrada con la gestión presupuestaria. • Dimensionamiento adecuado de las plantas de trabajadores en las administraciones públicas, siguiendo criterios y orientaciones de racionalidad estratégica. • Modernización de los sistemas de pensión de los funcionarios públicos en coordinación con los procesos de reforma de las políticas e instituciones de seguridad social. • Apoyo a la capacitación de los funcionarios públicos. • El desarrollo de las capacidades gerenciales de los gobiernos, mediante la institucionalización de una función directiva profesional sujeta a una responsabilidad por el logro de resultados y sometida a incentivos de la misma naturaleza.

2.1.3. Centro Latinoamericano de Administración par a el Desarrollo (CLAD)

El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, es un

organismo público internacional, de carácter intergubernamental, cuyo objetivo es establecer una entidad regional que tiene como eje de su actividad la modernización de las administraciones públicas, como un factor estratégico en el proceso de desarrollo económico y social.

Para el CLAD, la Reforma Gerencial del Estado necesita delinear una estrategia

diferente de la asumida por las reformas anteriores. Los objetivos de esta nueva reforma son diferentes de los establecidos para las primeras reformas implantadas en América Latina de corte más liberal. La propuesta adoptada por el CLAD de Reforma Gerencial es esencialmente democrática, por cuanto presupone transparencia en la Administración Pública, amplía el espacio de control social y transforma lo público en el concepto orientador de la reforma, renovando el papel de la democracia representativa y de la afirmación de los derechos humanos, inclusive de los “derechos republicanos” en la protección del patrimonio público.

Dentro de los documentos más relevantes emitidos por el CLAD, se encuentra la

Carta Iberoamericana de la Función Pública 4, que en lo que interesa señala: Que la gestión del empleo y los recursos humanos al servicio de los gobiernos debe

incorporar los criterios jurídicos, organizativos y técnicos así como las políticas y prácticas que caracterizan a un manejo transparente y eficaz de los recursos humanos.

4 Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, Santa Cruz de la Sierra,

Bolivia, 26-27 de junio de 2003. Respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Resolución Nº 11 de la “Declaración de Santa Cruz de la Sierra”) Bolivia, 14-15 de noviembre de 2003.

-6-


Además, la eficacia de los principios, procedimientos, políticas y prácticas de gestión

que configuran un sistema de función pública requiere que todos ellos sean debidamente contextualizados en el entorno institucional en el que deben operar. Los requerimientos derivados de la historia, las tradiciones, el contexto socioeconómico y el marco político de cada realidad nacional son factores que condicionan los contornos específicos de cualquier modelo genérico.

Por otra parte, la calidad de los diferentes sistemas nacionales de función pública o

servicio civil en la comunidad iberoamericana es diversa y heterogénea. El logro de una función pública profesional y eficaz es, para cualquier sociedad democrática, un propósito permanente que encuentra en todo caso múltiples áreas de mejora de los arreglos institucionales existentes. Ahora bien, no deben desconocerse las evidentes dif erencias que los distintos puntos de partida implican en cuanto al contenido, amplitud e intensidad de las reformas necesarias en cada caso.

Sin perjuicio de lo anterior, resulta posible y conveniente poner de manifiesto un

conjunto de bases comunes , sobre las cuales debiera articularse el diseño y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de función pública en los países iberoamericanos. La definición de estas bases y su adopción por los gob iernos contribuirá, por una parte, a enfocar de manera compartida los esfuerzos por mejo rar los sistemas nacionales, y permitirá por otra la construcción de un lenguaje c omún sobre la función pública iberoamericana , facilitando los intercambios de todo tipo y robusteciendo en este campo los nexos existentes entre nuestros países.

Tales son los objetivos de esta Carta Iberoamericana de la Función Pública que

constituye, para los países que la adoptan, un referente común en materia de función pública. El texto define un marco de referencia genérico, no vinculante, que deberá adaptarse en cada caso a la idiosincrasia, historia, cultura, tradición jurídica y entorno institucional propios de cada país. Su desarrollo admite concreciones normativas y políticas diferentes, acordes con dicha heterogeneidad.

Como puede observarse, los organismos internacionales van orientados en sus

posturas temáticas a la búsqueda del buen gobierno, con una visión diferente a la de hace algunos años de cómo buscar la eficiencia y la rendición de cuentas, por medio de la modernización del Estado.

2.2. COSTA RICA Y EL EMPLEO PÚBLICO .

Una vez delimitado el horizonte de las tendencias mundiales en la búsqueda del buen

gobierno, esbozaremos como se ha visto el tema del empleo público en Costa Rica.

-7-


2.2.1. Reseña histórica.

En la primera mitad del siglo XX los puestos públicos se asignaban bajo el sistema

de “botín político”, que correspondía a la recompensa para los partidarios del grupo que ganaba las elecciones o tomaban el poder. Una perspectiva positiva al lado de las otras consecuencias sociales y económicas, era que quien estaba en el poder tenía una mayor facilidad para cumplir sus objetivos y programas al contar con apoyo irrestricto de los funcionarios, pero provocaba un permanente cambio en las estructuras institucionales que debilitaba su funcionalidad.

En 1940 un gran aporte de la aprobación de las Garantías Socales fue la

promulgación del Código de Trabajo, en el cual se establecen una serie de garantías a los trabajadores fundamentales para la estabilidad social del país y crea las bases para el surgimiento de normativa referente a la protección de los trabajadores en general.

Durante la década de los cuarenta, una serie de acontecimientos políticos, llevan a

que en 1948 se convoque a una Asamblea Constituyente, la cual culmina con nuestra actual Constitución Política.

En esta Constitución encontramos los principios del empleo público, al indicar los

artículos 191 y 192 lo siguiente: “ARTÍCULO 191 .- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración. ARTÍCULO 192 .- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.” Posterior a la promulgación de la Constitución Política de 1949, donde se sentaron

los componentes esenciales del empleo público, en el año 1953 se aprueba el Estatuto del Servicio Civil, el cual cubre únicamente a los servidores del Poder Ejecutivo.

Para la segunda mitad del siglo XX se dan diferentes escenarios que afectan al

empleo público, tales como: De 1950 a 1970 se desarrolló el Estado Benefactor, expresado en el crecimiento

exponencial de la Administración Pública. Este crecimiento acelerado de instituciones públicas y por ende del número de empleados públicos, característico de este periodo, hizo cada vez más difícil el control, para el grupo político en el poder, de los nuevos contingentes de funcionarios que ingresaban día a día a formar parte de la Administración Pública.

-8-


En el año 1978 al promulgarse la Ley de la Administración Pública, se establecen ciertos elementos básicos sobre el empleo público, al establecer el artículo 111 lo siguiente:

“1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. 2. A este efecto considérense equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario…” Y además señala en su artículo 112: “1. El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos…”

Durante los años 80 producto de la crisis económica que vivió el país a causa de una

crisis mundial, de la inmanejable deuda pública externa y del déficit fiscal, el poder político orienta sus acciones hacia la regulación del gasto público y se emiten leyes como: Ley del Equilibrio Financiero, Ley de contención del gasto y Ley de creación de la Autoridad Presupuestaria, las cuales estaban encaminadas a contener el crecimiento del déficit fiscal tomando en cuenta la reducción del empleo público.

Además se dan las primeras comisiones consultivas de reforma del Estado,

COREC1 y COREC 2, las cuales promovieron la discusión pero sin llegar a acciones concretas.

Ya para los años 90, se inician los Programas de Ajuste Estructural, los cuales

intensifican las medidas para reducir el déficit fiscal, se establecen los programas de movilidad laboral que posteriormente también se convirtieron en programas de movilidad forzada. Este tipo de programas trajo entre sus consecuencias un desmejoramiento en los servicios y las reducciones no han sido sostenibles en el tiempo.

Todo lo anterior, provocó que para inicios del siglo XXI no se tenga un Estado

renovado pues las acciones de reforma del Estado se limitaron al achicamiento de la planilla y no al fortalecimiento de las instituciones, además se ha dado un debilitamiento de la planificación, en parte porque al verse el Estado asediado de problemas fiscales, centró el control del gasto en el Ministerio de Hacienda y ha provocado una visión de corto plazo de la planificación, y el Estado no se ha fortalecido en acciones de inversión y gasto de mediano y largo plazo que le amplíen la capacidad para responder a sus fines, y dentro de este debilitamiento se encuentra el empleo público que tiene limitaciones para cumplir el mandato constitucional de una gestión pública eficiente.

-9-


2.2.2. Marco normativo

En el campo normativo, como se indicó, la Constitución Política en sus artículos 191

y 192 establece los principios conductores del empleo público y el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, señala que los términos funcionario público, servidor público, empleado público, encargado de servicio público, son similares y el régimen de sus relaciones es el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario; no se consideran servidores públicos, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.

Sobre el particular la Sala Constitucional ha señalado, las siguientes

consideraciones:

“En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos…” (Voto No. 1696 del 23 de agosto de 1992)

Por otra parte, mediante el Voto No. 140-93 del 12 de enero de 1993, la Sala

Constitucional se pronunció con respecto a los principios esenciales del empleo público en los siguientes términos:

“La Constitución exige para el ingreso al Servicio Civil idoneidad comprobada y el desempeño de la función pública, requiere, además, eficiencia. El primero de estos dos principios significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, "con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen", tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande. El segundo significa no sólo la realización de los cometidos públicos ("eficacia", como se entiende en la Ciencia de la administración), sino también, llevarlos a cabo de la mejor manera (buena calidad y menores o mínimos costos, por ejemplo)…” (No. 140-93 del 12 de enero de 1993) La Constitución estableció en los artículos señalados, que la relación Estado y

servidores públicos sería regulada por un Estatuto de Servicio Civil. Al respecto en opinión jurídica No. OJ-100-2002, la Procuraduría General de la República, con base en las sentencias de la Sala Constitucional señala:

-10-


“De las resoluciones del Tribunal Constitucional se pueden extraer varias conclusiones. En primer término, cuando la Constitución Política habla de un Estatuto no significa que las relaciones entre e l Estado y los servidores deban estar reguladas en único instrumen to jurídico, sino que pueden existir varios, siempre y cuando exista uniformidad de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público , especialmente atendiendo a su derecho de estabilidad.

A nuestro modo de ver, de todo lo anterior se infiere una conclusión necesaria, y es que en Costa Rica existe un solo régimen de empleo público (conjunto de principios y garantías que regulan la relaciones de empleo público), lo que no significa, de ninguna manera, que deba existir un único instrumento legal (Estatuto del Servicio Civil). Así las cosas, el Derecho de la Constitución permite la existencia de diversos instrumentos legales o estatutos especiales donde se normen las relaciones de empleo público, tanto dentro como fuera del Estado e, incluso, dentro del propio Poder Ejecutivo…” (el resaltado no es del original)

Las resoluciones anteriores, permiten establecer las siguientes premisas,

primero que los régimen de empleo público en Costa Rica es uno solo, segundo que hay principios esenciales constitucionales, tercero que podría haber más de un instrumento legal para la administración del recurso humano y finalmente que ante todo, el empleo público pretende la eficiencia de la función pública.

2.2.3. Empleo público costarricense

El empleo público, constituye un tema de trascendental importancia en el ámbito de la administración pública, tanto por su participación del gasto estatal como también por el rol fundamental de los recursos humanos en la prestación de los servicios públicos.

De acuerdo con la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples realizada por el

Instituto Nacional de Estadística y Censos –INEC- (julio 2007), en los últimos trece años el empleo público, analizado en proporción de la población ocupada, se ha mantenido relativamente estable. Tal como se observa en el gráfico sobre la estructura de la población ocupada, del año 1995 al 2007, el porcentaje de empleo público oscila entre el 13,2% y el 15%. A manera de ejemplo, para los años 2003 al 2007, los totales de la fuerza laboral ocupada son: 1.640.387, 1.653.879, 1.776.903, 1.829.928 y

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Por

cent

aje

AñoFuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos . Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples. Año 2007.

ESTRUCTURA DE LA POBLACIÓN OCUPADA POR AÑO Y SECTOR-PÚBLICO Y PRIVADO-

Sector Público 15 14,9 14,5 14,5 13,2 15,2 14,5 14,1 13,9 14,1 14,2 14,5 13,9

Sector Privado 85 85,1 85,5 85,5 86,8 84,8 85,5 85,9 86,1 85,9 85,8 85,5 86,1

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

-11-


1.925.652, respectivamente. Para dichos años las cifras del empleo público son respectivamente: 228.014, 233.197, 252.320, 265.340 y 267.666, lo que indica que aunque en términos absolutos existe un crecimiento, en proporción de la población ocupada el crecimiento relativo del empleo público no constituye un problema, tal como lo reflejan los porcentajes que se muestran en el gráfico.

Desde la perspectiva financiera, las remuneraciones representan el 19%

(¢1.436.299,2 millones) del gasto público total costarricense (¢7.709.767,0 millones) en el año 2006 y el 17% (¢1.097.134,9 millones) del gasto total (¢6.503.441,5 millones) en el año 2005, cifras que resultan significativas (Contraloría General, Memoria Anual 2005, 2006). El análisis de la composición de la partida de remuneraciones para el año 2007, tal como se muestra en el gráfico, indica que los incentivos salariales representan el 40%, en tanto las remuneraciones básicas apenas el 37%, lo cual representa un desequilibrio importante dentro de la estructura salarial de los funcionarios de la Administración Pública, máxime que dichos incentivos no siempre son otorgados como resultado de una evaluación técnica y objetiva del desempeño del funcionario público y su contribución a los objetivos, metas y resultados institucionales. Es pertinente mencionar que los citados incentivos están conformados por retribuciones por años servidos (anualidades), ejercicio liberal de la profesión, décimo tercer mes, salario escolar y otros. 3. SEGUNDA PARTE: BASES PARA ANALIZAR EL EMPLEO PÚB LICO EN COSTA

RICA

3.1. DEFINICIÓN DE EMPLEO PÚBLICO .

Una vez ubicados en el contexto general del empleo público en Costa Rica, se hace necesario establecer una definición que para los efectos de fiscalización se entenderá como empleo público.

Con el propósito de ir uniformando criterios, y en la gran diversidad de definiciones que

pueden aplicarse al empleo público, se ha decidido tomar como referencia la definición dada en la Carta Iberoamericana de la Función Pública5, que señala:

5 IBID

COMPOSICIÓN DE LA PARTIDA REMUNERACIONES-AÑO 2007-

Remuneraciones básicas37%

Remuneraciones eventuales

5%

Incentivos salariales40%

Cotribuciones patronales al desarrollo y la seg.

social9%

Contribuciones patronales pensiones y

capitalización.9%

Remuneraciones diversas0%

Fuente: Elaboración propia de la Contraloría General con base en lainformación del Sistema de Información sobre Presupuestos Públicos.

-12-


“La función pública está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad nacional determinada. /

Dichos arreglos comprenden normas, escritas o infor males, estructuras, pautas culturales, políticas explícita s o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general.”

Para efectos de fiscalización este concepto debe incorporar los siguientes presupuestos:

• Se entienden como sinónimos: Régimen de empleo público/ Régimen o derecho de la función pública / Régimen de servicio civil. • El régimen de empleo público no incorpora a:

o Autoridades electas de conformidad con el voto popular u otros sistemas

establecidos en la Constitución Política. o Funcionarios que se incorporan a una estructura administrativa

representando a diversos grupos (vgr. en Juntas Directivas). o Servidores que se consideran como trabajadores privados - que no participan

en la función pública - (artículo 112 LGAP).

3.2. COMPONENTES FUNCIONALES Y ORGÁNICOS.

En procura de contar con elementos unificadores sobre el tema de empleo público en Costa Rica, es necesario plantear como premisa que el empleo público es un sistema con componentes orgánicos y funcionales, por ello, primero estableceremos que involucra cada uno de tales componentes para finalmente concluir sobre ellos.

3.2.1. Componentes funcionales: Modelo integrado de gestión estratégica de recursos humanos

Para efectos de tener una base o modelo sobre el cual realizar un análisis inicial del

empleo público en Costa Rica y tratar de establecer qué tenemos y hacia donde nos dirigimos, se ha tomado como referencia el modelo utilizado en el Marco Analítico para el diagnóstico institucional de sistemas de servicio civil, preparado por Francisco Longo Martínez.6

La visión global de este modelo suministra elementos para el diagnóstico del empleo

público, en especial para el análisis causal de los problemas. 6 Preparado para el Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina, publicado por el BID en el año 2006.

-13-


Fuente: Capítulo I del Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. BID, 2006.

Dicho modelo, según se observa en el gráfico, presenta un sistema integrado de la

gestión de recursos humanos, siendo ésta la que actúa como un nexo entre la estrategia institucional y las personas y los factores situacionales que en todo caso deben ser considerados, tales como el contexto interno de la institución y los factores del entorno que lo puedan afectar. La finalidad de la gestión del recurso humano en este modelo es la adecuación de las personas a la estrategia institucional, para la producción de resultados acordes con las finalidades para la cual fue creada la institución.

Este modelo integrado de gestión estratégica de Recursos Humanos, a su vez se

conforma por subsistemas, los cuales se encuentran conectados e interrelacionados, tal como se muestra en la siguiente figura:

-14-


Fuente: Capítulo I del Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. BID, 2006.

Esta figura muestra que es necesaria una estrategia institucional de Recursos Humanos, referida al conjunto de prioridades o finalidades básicas que orientan las políticas y prácticas de la gestión de recurso humano, para ponerlas al servicio de la estrategia institucional.

Establecida la estrategia de Recursos Humanos, se hace imprescindible su

planificación, a efectos de que la institución realice el estudio de sus necesidades, cuantitativas y cualitativas de recurso humano a corto, medio y largo plazo, contraste las necesidades detectadas con sus capacidades internas, e identifique las acciones que deben emprenderse para cubrir las diferencias.

El modelo muestra que la Gestión de Recursos Humanos se compone de una serie

de subsistemas, en una secuencia lógica y sobre la cual vale indicar:

a. El subsistema referente a la Organización del Trabajo, integra el conjunto de políticas y prácticas de la gestión del recurso humano destinadas a definir las características y condiciones de ejercicio de las tareas, así como los requisitos de idoneidad de las personas llamadas, en cada caso, a desempeñarlas. En este subsistema, son dos los procesos diferenciados que deben contemplarse:

-15-


i. El diseño de los puestos de trabajo, que implica la descripción de las actividades, funciones, responsabilidades y finalidades que la organización asigna al puesto, y que, conjuntamente, configuran el marco en el que el ocupante del mismo deberá desarrollar su contribución y obtener los resultados esperados.

ii. La definición de los perfiles de los ocupantes de los puestos, consistente en

la identificación de las competencias básicas que dichos ocupantes deben reunir.

b. El subsistema de la Gestión del Empleo, incorpora el conjunto de políticas y

prácticas de personal destinadas a gestionar los flujos mediante los cuales las personas entran, se mueven y salen de la organización. En este subsistema hay que distinguir tres áreas de gestión principales:

i. La gestión de la incorporación, que comprende las políticas y prácticas referentes al acceso de las personas al puesto de trabajo (lo que puede implicar asimismo su acceso a la institución). En este campo, cabe distinguir tres tipos de procesos:

• El reclutamiento, que comprende las políticas y prácticas de gestión de

recursos humanos dirigidas a buscar y atraer candidatos a los puestos de trabajo que deben ser cubiertos.

• La selección, que comprende la elección y aplicación de los instrumentos precisos para elegir bien, y las decisiones de adscripción de las personas a los puestos.

• La recepción o inducción, que comprende las políticas y prácticas destinadas a recibir adecuadamente a las personas y acompañarles en sus primeros pasos en el puesto y su entorno.

ii. La gestión de la movilidad, que afecta a los movimientos de las personas

entre puestos de trabajo de la institución. iii. La gestión de la desvinculación, que integra las políticas y prácticas de

gestión de recurso humano relacionadas con la extinción de la relación de empleo, ya sea por causas disciplinarias, por inadecuación o bajo rendimiento, o por razones económicas, organizativas o tecnológicas.

c. La Gestión del Rendimiento es el subsistema de la Gestión de Recursos

Humanos cuyo propósito es influir sobre el rendimiento de las personas en el trabajo, para alinearlo con las prioridades de la institución, y mantenerlo en el nivel más alto posible, haciendo posible una mejora sostenida de la contribución de los funcionarios al logro de los objetivos organizativos, así como la obtención de informaciones valiosas para la toma de decisiones de gestión de recursos humanos en diferentes campos. Este subsistema puede verse como un ciclo que comprende:

-16-


i. La planificación del rendimiento, que se traduce en la definición de

pautas o estándares de rendimiento acordes con la estrategia y objetivos de la institución, la eficaz comunicación de dichas expectativas a los funcionarios, y el logro de su aceptación y compromiso para adaptar su rendimiento a aquéllas.

ii. ii. El seguimiento activo del rendimiento, a lo largo del ciclo de gestión,

observando el desempeño de las personas y apoyándolo. iii. La evaluación del rendimiento, contrastando las pautas y objetivos de

rendimiento con los resultados. iv. La retroalimentación al funcionario, y la elaboración de planes de mejora

del rendimiento, que enlazarían con el siguiente ciclo, en su etapa de planificación.

d. El subsistema de la Gestión de la Compensación incluye la gestión del conjunto de compensaciones retributivas (salariales y extrasalariales) y no retributivas que la institución satisface a sus funcionarios, en concepto de contraprestación a la contribución de éstos a los fines de la institución, que se expresa mediante su trabajo.

La Gestión de la Compensación debe cubrir como mínimo el diseño de estructuras salariales, el cual arranca, en la mayoría de las instituciones, en el diseño de los puestos de trabajo. El logro de la equidad salarial interna y externa, obliga a desarrollar las siguientes acciones:

i. La valoración de los puestos, atribuyendo a cada uno una ponderación acorde, por una parte, con su contribución relativa a los resultados institucionales, y coherente, por otra, con los referentes salariales de mercado que le sean aplicables.

ii. La clasificación de los puestos por niveles o bandas salariales, consistentes con dicha valoración y capaces de permitir una progresión salarial adecuada y una gestión racional de las retribuciones.

e. El subsistema de Gestión del Desarrollo, tiene el propósito de establecer las

políticas y prácticas para estimular el crecimiento profesional de las personas, de acuerdo con su potencial, fomentando los aprendizajes necesarios y definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las necesidades institucionales con los diferentes perfiles individuales. Este subsistema engloba dos áreas básicas de políticas de Gestión de Recursos Humanos:

i. Las políticas de promoción y carrera, que articulan los procesos por medio

de los cuales las personas progresan tanto en su aportación como en el reconocimiento institucional de la misma.

-17-


ii. Las políticas de formación, destinadas a garantizar los aprendizajes

individuales y colectivos necesarios para el logro de las finalidades institucionales, desarrollando las competencias de los funcionarios y estimulando su progresión profesional.

f. El subsistema de las Relaciones Humanas y Sociales, procura gestionar las

relaciones que se establecen entre la institución y sus funcionarios en torno a las políticas y prácticas de personal cuando, por razones diversas, éstas adquieren, en un contexto determinado, una dimensión colectiva.

Esta dimensión se alcanza cuando el interlocutor de la dirección no es el

empleado individual, ni tampoco una unidad organizativa o grupo de trabajo específico, como ocurre en las relaciones ordinarias de trabajo, sino la totalidad del personal, o bien uno o varios grupos de funcionarios vinculados entre sí por identidades laborales o profesionales más o menos genéricas, pero que trascienden normalmente un ámbito funcional específico de trabajo.

En este subsistema se puede mencionar tres áreas de gestión:

i. La gestión del clima organizativo, en la que cabe ubicar, de manera destacada, las políticas y prácticas de comunicación, en sentido tanto ascendente como descendente, así como un amplio elenco de políticas de personal orientadas a mantener y mejorar la percepción de satisfacción colectiva de los funcionarios.

ii. La gestión de las relaciones laborales, que incluye las condiciones de

trabajo, allí donde ésta forma parte de las prácticas de personal establecidas, así como todo el conjunto de relaciones entre la dirección de la institución y los interlocutores sociales (sindicatos, gremios, asociaciones, etc.) que representan a los funcionarios o a grupos de los mismos.

iii. La gestión de las políticas sociales, donde las de salud laboral ocupan un

lugar preeminente, y que se extienden al conjunto de políticas y prácticas cuyo objeto es facilitar beneficios colectivos y ayudas a individuos o grupos especialmente necesitados, dentro del colectivo de funcionarios.

El modelo integrado de Gestión Estratégica de Recursos Humanos aquí presentado como se indicó al inicio, lo que pretende es tener una línea de acción a efecto de establecer cual es la situación del empleo público en Costa Rica en sus componentes funcionales.

A continuación abordaremos el tema de los componentes funcionales que

participan directamente en el quehacer del empleo público en Costa Rica.

-18-


Este modelo además, se encuentra acorde con las normas generales de

control interno relativas a la administración eficaz del potencial humano (Norma 2.4)7, que señala:

“El control interno debe incluir las políticas y los procedimientos necesarios para asegurar una apropiada planificación y administración del potencial humano de la institución, de manera que se asegure desde el reclutamiento y hasta el mantenimiento al servicio de la institución , de funcionarios que reúnan competencias (habilidades, actitudes y conocimientos) idóneas para el desempeño de cada puesto .” (el resaltado no es del original).

Se observa como la normativa precitada, pretende que la administración activa

deba contemplar actividades de planificación de necesidades, reclutamiento, selección y contratación técnicamente correctos y transparentes. Así como la creación de condiciones laborales idóneas, la promoción de actividades de capacitación y formación que permitan al personal aumentar y perfeccionar sus conocimientos y destrezas, y la existencia de un sistema de evaluación del desempeño, rendición de cuentas e incentivos que motiven la adhesión a los valores y controles institucionales.

3.2.2. Componentes orgánicos.

En cuanto a los componentes orgánicos que participan en el empleo público se determinó una gran diversidad de actores, entre los cuales se observan entidades con funciones de rectoría técnica, de regulación o de control, así como la Administración Activa, tal y como se observa en el siguiente gráfico:

7 Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su

fiscalización. Publicado en la Gaceta No. 107 del 5 de junio de 2002.

-19-


COMPONENTES ORGÁNICOS DEL EMPLEO PÚBLICO EN COSTA RICA

Poderes Legislativo, Judicial, CGR, Def. Hab., TSE

Municipalidades

Poder EjecutivoResto administración

descentralizada

UniversidadesEstatales

BancosEstatales

CCSS

Dirección General Servicio Civil

Autoridad Presupuestaria

Min. Trabajo y Seg. Social (MTSS)

MIDEPLAN

Coordinan para elaborar directrices salarios y aprobación plazas

Consulta escala salarial

y Manual puestos

Presidencia de la República

Propone directrices y lineamientos presupuestarios

Asu

ntos

s/ t

raba

jo y

pre

visi

ón s

ocia

l

Pro

pues

taSala Constitucional

Juris

prud

enci

a

Lineamientos reestructuraciones administrativas

Tribunal Servicio Civil

Asu

ntos

de

spid

o y

recl

amac

ione

s

Información

Reg

ula

rela

cion

es d

el

Eje

cutiv

o y

su

s se

rvid

ores

Pol

ítica

sal

aria

l par

a el

sec

tor

públ

ico

Emite y verifica cumplimiento directrices y lineamientos presupuestarios

Entorno: jurídico, económico, social, político.Organización

Internacional del Trabajo (OIT)

Organizaciones gremiales y similares

Subprogramas

A efecto de contar con elementos de análisis de la situación del empleo público en Costa Rica, a continuación se presenta una explicación sucinta de cada uno de ellos:

• Presidencia de la República.

El artículo 140 de la Constitución Política, señala dentro de las atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente de la República y al Ministro de la Presidencia, y en lo que interesa, lo siguiente:

“1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil;

-20-


2) Nombrar y remover, con sujeción a los requisitos prevenidos por la Ley de Servicio Civil, a los restantes servidores de su dependencia; 3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento; … 8) Vigilar el buen funcionamiento de los servidores y dependencias administrativas; … 18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes;”

De conformidad con lo anterior, la Presidencia de la República puede establecer políticas relativas al empleo público, como por ejemplo los decretos ejecutivos que semestralmente emite con las políticas salariales que aplican a todos los servidores del sector público.

• Dirección General de Servicio Civil (DGSC)

En el Estatuto de Servicio Civil, no existe una definición concisa de las funciones

de la DGSC, el artículo 1 indica que “Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores.”

El Régimen de Servicio Civil abarca a los ministerios del Poder Ejecutivo, a sus

organismos adscritos y al Instituto Nacional de Aprendizaje. Entre las instituciones adscritas están: el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, el Movimiento Nacional de Juventudes y el Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud.

Están excluidos de este régimen, las instituciones del Sistema Bancario

Nacional, el Poder Judicial y Legislativo y sus dependencias, el Tribunal Supremo de Elecciones, las Universidades estatales, las Municipalidades y las instituciones autónomas o semiautónomas.

En la DGSC, el Área de asistencia para el desarrollo del sector descentralizado,

brinda asistencia técnica al Sector Descentralizado, principalmente a las municipalidades, ha logrado cubrir aproximadamente el 75% de la población municipal de Costa Rica, ligada a la Carrera Administrativa Municipal, estableciendo una estandarización en la estructura organizativa, la estructura ocupacional, las escalas salariales y brindando apoyo técnico a través de talleres.

-21-


Actualmente la DGSC es un subprograma de la Presidencia de la República y en su misión se señala que debe: “Regir las relaciones entre el poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración, actuando de conformidad con una función asesora, contralora y proveedora de ayuda técnica, contribuyendo así al ordenamiento de las prioridades del Estado y coadyuvando a la gobernabilidad democrática”.

Entre otras actividades que realiza se encuentra el levantar información para el

Tribunal de Servicio Civil Entre la DGSC y el Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, existe

coordinación en cuanto a la elaboración de las directrices sobre salarios y plazas emitidas por la Autoridad Presupuesta.

• Tribunal de Servicio Civil

En el artículo 190 del Estatuto de Servicio Civil y el 63 de su Reglamento,

se indican las atribuciones del Tribunal de Servicio Civil, las cuales están relacionadas con asuntos de despido y reclamaciones que presentan los quejosos por disposiciones o resoluciones de la DGSC o de los superiores, cuando se alega perjuicio causado por ellas.

Este Tribunal solo cubre a los funcionarios del Poder Ejecutivo y

constituye un subprograma del Ministerio de la Presidencia.

• Poder Ejecutivo

La administración activa del Poder Ejecutivo debe de cumplir con lo señalado por la Dirección General de Servicio Civil, el Tribunal de Servicio Civil, la Autoridad Presupuestaria, la Presidencia de la República, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como mínimo en la administración del recursos humano.

• Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)

Las funciones del MTSS, se fundamentan en su Ley Orgánica, artículo 1, que señala: “…vigilará por el desarrollo, mejoramiento y aplicación de todas las leyes, decretos, acuerdos y resoluciones referentes a estas materias, principalmente los que tengan por objeto directo fijar y armonizar las relaciones entre patronos y trabajadores, como garantía del buen orden y la justicia social en los vínculos creados por el trabajo y los que tiendan a mejorar las condiciones de vida del pueblo costarricense.” y en el artículo 3 del Reglamento de reorganización y racionalización, que indica: “…es el órgano del Estado encargado de la administración pública en materia de trabajo y bienestar social …”.

En cuanto a su misión actualmente, se señala que es la organización estatal

rectora del Sistema de Administración del Trabajo y del Sector Trabajo y Seguridad Social.

-22-


El MTSS tiene a su cargo la dirección, estudio y despacho de todos los asuntos relativos a trabajo y a previsión social; y vigila por el desarrollo, mejoramiento y aplicación de la normativa referente a estas materias.

Según lo anterior, debe asumirse que este Ministerio debe atender tanto

aspectos laborales del sector privado como del sector público.

• Ministerio de Planificación Nacional y Política Eco nómica (MIDEPLAN)

La funciones de MIDEPLAN, se encuentran en la Ley de Planificación Nacional

artículo 2, inciso a), el cual indica: “Hacer un trabajo continuo de estudios, inventarios, análisis técnicos y publicaciones sobre el comportamiento y perspectivas de la economía, la distribución del ingreso, la evolución social del país y otros campos de la planificación, tales como desarrollo regional y urbano, recursos humanos, mejoramiento de la administración pública y recursos naturales”, y en el artículo 4, inciso g), del Reglamento General del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, se señala: “Promover una permanente evaluación y renovación de los servicios que presta el Estado, de manera que efectivamente orienten su servicio hacia los usuarios…”

Ese Ministerio actualmente indica como su misión, que debe: “Orientar el desarrollo nacional y mejorar la gestión pública a corto, mediano y largo plazo, asesorando a la Presidencia de la República en la toma de decisiones, elaborando insumos estratégicos de calidad, propiciando el debate nacional y coordinando el Sistema Nacional de Planificación”.

En el artículo 18 de la citada Ley de Planificación señala que el Poder Ejecutivo y

las instituciones autónomas y semiautónomas, en coordinación con MIDEPLAN, realizarán programas de racionalización administrativa, por lo tanto, el ámbito de aplicación de los lineamientos de MIDEPLAN es el de las instituciones antes mencionadas.

• Autoridad Presupuestaria

La Autoridad Presupuestaria es un ente colegiado compuesto por los jerarcas de los Ministerios de Hacienda y Planificación y un ministro designado por el Presidente de la República, su misión, visión y valores la orientan a contribuir en el uso racional de los recursos públicos.

En la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos

Públicos, en el artículo 21, entre las funciones de la Autoridad Presupuestaria señala lo siguiente:

“a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento.”

-23-


b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

Este artículo delimita el ámbito de acción de la Autoridad presupuestaria. Y en

cuanto a tales directrices y lineamientos para su elaboración coordina con la Dirección General del Servicio Civil.

• Poderes Legislativo, Judicial y sus dependencias y Tribunal Supremo de Elecciones

A los Poderes Legislativo y Judicial, sus dependencias y órganos auxiliares, el

Tribunal Supremo de Elecciones; la Autoridad Presupuestaria les propone a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación las directrices y lineamientos. Además, al igual que todos los componentes orgánicos, realizan activ idades propias de la gestión del recurso humano como administración activa propiamen te.

• Resto administración descentralizada

Para la administración descentralizada y las empresas públicas del Estado; la Autoridad Presupuestaria presentará para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para dichos órganos.

También, tales instituciones en coordinación con MIDEPLAN, realizarán

programas de racionalización administrativa.

• Bancos y Universidades Estatales, Municipalidades y Caja Costarricense de Seguro Social

En el caso de los Bancos y Universidades Estatales, Municipalidades y Caja

Costarricense de Seguro Social, entidades creadas constitucionalmente, la Presidencia de la República, solo les emite la política salarial en cuanto a los aumentos anuales.

Estas instituciones tienen sus propios regimenes salariales y solo las

Municipalidades en el Código municipal incluyeron la posibilidad de ser asesoradas por la Dirección General del Servicio Civil.

-24-


• Sala Constitucional

La Sala Constitucional ha emitido jurisprudencia sobre los principios esenciales del empleo público que se encuentran plasmados en la Constitución Política (artículos 191 y 192), los cuales se refieren a la eficiencia administrativa, nombramiento por idoneidad comprobada y estabilidad laboral, principios aplicables a toda la función pública.

• Organización Internacional del Trabajo (OIT)

La Organización Internacional del Trabajo es un organismo especializado de

la Organización de las Naciones Unidas que procura fomentar la justicia social y los derechos humanos y laborales internacionalmente reconocidos.

La Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el

trabajo es la expresión del compromiso de los gobiernos y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores de respetar y defender los valores humanos fundamentales, valores de vital importancia para nuestras vidas en el plano económico y social.

La OIT formula normas internacionales del trabajo, que revisten la forma de

convenios y de recomendaciones, por las que se fijan unas condiciones mínimas en materia de derechos laborales fundamentales: libertad sindical, derecho de sindicación, derecho de negociación colectiva, abolición del trabajo forzoso, igualdad de oportunidades y de trato, así como otras normas por las que se regulan condiciones que abarcan todo el espectro de cuestiones relacionadas con el trabajo.

• Organizaciones gremiales y similares

Este grupo lo componen todas las organizaciones nacionales, sectoriales o particulares de las instituciones, que vigilan, negocian y protegen los intereses de los funcionarios. 4. TERCERA PARTE: ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DEL EMPL EO PÚBLICO EN

COSTA RICA

Utilizando la técnica de “Árbol de problemas”, se analizó la situación del empleo público en Costa Rica, en función de sus componentes funcionales y orgánicos, y se estableció el problema principal, ordenando el resto de problemas detectados en función del primero, estableciendo, entonces relaciones causales, dando como resultado el siguiente cuadro:

-25-


12

SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO NO GARANTIZA LA EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA (ART. 191 C.P.)

GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS CON NIVELES BAJOS DE EFICIENCIA

DISMINUCIÓN EN LA EFICIENCIA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

ÁRBOL DE PROBLEMAS DEL SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICOANÁLISIS DE ÁREAS CRÍTICAS

Proliferación de regímenes diferentes de

EP e instrumentos reguladores y su

cumplimiento parcial.

Indefinición de rectoría del Empleo Público (AP,

DGSC, MTSS)

Políticas Públicas limitadas en torno al EP; no trascienden período

de gobierno.

Funcionamiento no sistémico de

componentes (orgánicos y funcionales)

Gestión del rendimiento (Evaluación

desvinculada de la gestión institucional)

Gestión de organización del trabajo

(Puestos y perfiles no acordes con necesidades actuales)

Gestión planificación de RH

(No acorde con la estrategia institucional)

Gestión del desarrollo(No existen planes de mediano y largo plazo para la capacitación

del RH)

Gestión de la compensación(Diversidad de regímenes

salariales: salario base, pluses, anualidades)

Gestión del empleo (Mérito y reclutamiento abierto con aplicación

limitada)

Gestión de relaciones humanas y sociales

(Limitaciones en el manejo del clima organizacional, relaciones

laborales y políticas sociales)

Sistemas de información(Fragmentados y con insuficiente

información)

Sub

sist

emas

de

R.H

.C

ausa

s pr

inci

pale

s

Según el análisis de la información obtenida en este proceso, se establece como problema principal que el sistema de empleo público no garantiza la eficiencia de la administración pública en cumplimiento del mandato constitucional, establecido en el artículo 11 y 191 de la Carta Magna y otra legislación vinculante como la Ley de la Administración Pública y la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, al no tratarse el empleo público como un sistema integrado.

-26-


Por otra parte, la ineficiencia en la gestión de recursos humanos es atribuida a elementos causales de orden estructural y orgánico. En tal sentido se indican la proliferación de regímenes diferentes de empleo público, políticas públicas limitadas en torno al empleo público, la indefinición de la rectoría política en materia de empleo público en el ámbito nacional así como la limitada e insuficiente rectoría técnica, y el funcionamiento no sistémico de los componentes orgánicos y funcionales que conforman el empleo público costarricense. Especialmente sobre estas causas debe actuarse en procura de alcanzar resultados duraderos y profundos en el sistema de empleo público costarricense.

Antes de referirnos a los problemas detectados en los diferentes subsistemas de recursos

humanos, trataremos el tema de algunas de las causas ubicadas en la problemática principal detectada- sin entrar al análisis profundo de cada una de ellas- las cuales se refieren a:

4.1. PROLIFERACIÓN DE INSTRUMENTOS REGULADORES DE EMPLEO PÚBLICO .

El sistema de empleo público está regulado por distintos instrumentos jurídicos

especiales, que han contribuido especialmente a generar desigualdades y desequilibrios entre los salarios de los empleados públicos. El Estatuto del Servicio Civil se aplica para la gestión del 55% aproximadamente de los empleos públicos, quedando el 45% restante regulado por instrumentos jurídicos propios de las entidades descentralizadas, autónomas y otras, situación que repercute especialmente sobre el subsistema de compensación.

4.2. POLÍTICAS PÚBLICAS CON ALCANCE LIMITADO .

Si bien, los distintos gobiernos de la República han venido emitiendo políticas en materia de empleo público, las mismas se han caracterizado por ser de corto plazo al no trascender su período de gobierno, además, son limitadas en cuanto a su alcance temático y ámbito de aplicación. Esta situación afecta de manera importante a todos los subsistemas de recursos humanos antes analizados.

Resulta por lo tanto necesario, que la gestión de la Administración Pública esté guiada

con políticas de empleo público que cubran las dimensiones temporales (corto, mediano y largo plazo, mas allá de los períodos de gobierno) y espaciales (nacionales, sectoriales e institucionales).

4.3. LIMITADA RECTORÍA DEL EMPLEO PÚBLICO Y FUNCIONAMIENT O NO SISTÉMICO DE LOS

COMPONENTES ORGÁNICOS.

Aunque existen diversos componentes orgánicos del sistema de empleo público, encargados de emitir directrices y otras regulaciones, controlar y supervisar su cumplimiento, en el ejercicio de la rectoría política o técnica, según sus competencias asignadas, lo cierto es que existen vacíos y poca coordinación entre tales órganos públicos encargados de esa labor. Así por ejemplo, el ámbito de la Dirección General del Servicio Civil resulta limitado al Poder Ejecutivo y otras entidades públicas; la competencia de la Autoridad Presupuestaria también es de poco alcance, pues su actuación está dirigida al Poder Ejecutivo y algunas entidades y órganos de la administración descentralizada. En ambos casos se deja por fuera a los bancos estatales, universidades, municipalidades y la Caja Costarricense del Seguro Social, quedando

-27-


estas básicamente sin ningún control y regulación directa. Por su parte, la labor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, resulta también escasa por lo menos en la práctica, en cuanto al sector público se refiere. La coordinación entre dichos órganos administrativos no ha sido la suficiente, por lo que el sistema de empleo público carece de un tratamiento con enfoque sistémico y sistemático.

Ante la principal problemática destacada, es necesario plantear y desarrollar una política

pública y de Estado, de carácter integral y con visión de mediano y largo plazo, orientada a corregir y direccionar la gestión de la administración pública en materia de empleo. Asimismo, debe revisarse y fortalecerse la rectoría política y técnica a cargo de los órganos establecidos para ese propósito en sus ámbitos de competencia, tales como la Dirección General de Servicio Civil, la Autoridad Presupuestaria, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, especialmente. Por su parte, la administración activa debe autoevaluar su gestión en materia de recursos humanos, a efecto de establecer medidas que promuevan mejoras en los componentes funcionales del sistema de recursos humanos propio de cada entidad u órgano público; asimismo, desarrollar y fortalecer los sistemas de evaluación de resultados y de rendición de cuentas en los funcionarios públicos. Todo lo anterior con el propósito de cumplir con los principios rectores establecidos por los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, cuales son la eficiencia de la administración, la idoneidad comprobada y la estabilidad laboral; mismos que conducirán a lograr una gestión pública con mayores niveles de eficiencia, eficacia, economía y calidad.

En cuanto a los componentes funcionales, se observaron algunas condiciones en cada

subsistema, las cuales aunadas a las causas comentadas en párrafos anteriores inciden en la eficiencia en la gestión de recursos humanos.

Es importante indicar que las debilidades planteadas se basan en el análisis del entorno

por lo tanto, se requiere profundizar a efecto de realizar las mejoras que sean requeridas, una vez determinados los elementos causales del caso.

En referencia a la gestión de la planificación de los recursos humanos , la

información obtenida permite establecer con mediana claridad que la planificación del recurso humano es débil por cuanto en algunos casos es incipiente en general se encuentra divorciada de la estrategia institucional y nacional.

Se hace necesario además para evaluar la planificación del recurso humano, analizar la

capacidad de las unidades de recursos humanos, en temas como optimización de aspectos cualitativos y cuantitativos disponibles, flexibilidad de las políticas y prácticas de personal, entre otros.

Por lo general las acciones en este campo se dan más por reacción que por

planificación. Por otra parte, en el subproceso de gestión de la organización del trabajo , se tiene

que aun cuando se da la elaboración de perfiles, éstos se refieren a la descripción y clasificación tradicional de puestos, los cuales tienen poca adaptación a los cambios.

-28-


Es necesario analizar las mejoras en la precisión de funciones, responsabilidades, facultades y perfiles, incluyendo las causales de estructuras paralelas para cubrir tales fallas, como lo pueden ser los fideicomisos y contrataciones.

Además su definición no garantiza que estén efectivamente en uso. En este aparte sería necesario valorar el proyecto en ejecución de la DGSC sobre el

Sistema para la certificación y acreditación de competencias laborales que pretende la movilidad horizontal entre otros asuntos.

Debe buscarse el diseño de puestos sobre criterios de gestión, perfiles expresados en

términos de competencias y basados en estudios técnicos, perfiles y puestos acordes con los requerimientos actuales, más allá de los requisitos de titulación y de los méritos formales.

En el subproceso de gestión del empleo , los procesos de reclutamiento y selección son

diversos debido a la gama de regímenes existentes, con excepción del Servicio Civil. En este apartado es importante analizar la relación de puestos de confianza contra nombramientos posteriores dentro de la estructura sin concursos abiertos sino internos. Por otra parte es necesario valorar las políticas de permisos a largo plazo que se observan en gran cantidad de instituciones públicas que afectan el quehacer y la estabilidad laboral de quienes suplen tales funcionarios, así como estudios de incapacidades muy extensas.

Debe estudiarse los alcances y la aplicabilidad del DE-23327-MP-H-MIDEPLAN sobre la

política de traslados horizontales, actividad incipiente en el quehacer público. La gestión del rendimiento dista de estar diseñada con base a metas y estándares

vinculados con la estrategia institucional, se refiere en general a una simple evaluación en función de las expectativas anuales, no necesariamente de las metas institucionales, no obstante, los funcionarios en general no tienen conocimiento de que se espera de ellos, por lo que la evaluación se limita a una apreciación más subjetiva del jefe inmediato, sin llegar a ser un instrumento de retroalimentación para el mejoramiento de las funciones. Debe establecerse si existen estándares de rendimiento y criterios de evaluación confiables y objetivos.

Este subproceso debe

ser analizado con mayor profundidad a efecto de que se mejore sustancialmente su aplicación con el propósito de provocar mejoras efectivas en los funcionarios del sector público y deje de ser un simple procedimiento para el otorgamiento de la llamada “anualidad”, como sucede en la mayoría de los casos.

INGRESO PROMEDIO MENSUAL POR SECTOR INSTITUCIONAL-VALORES REALES, BASE JULIO 2007-

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

Año

Col

ones

rea

les

Sector público 377.467 361.725 357.673 373.559 379.665

Gobierno central 354.002 335.080 333.314 365.598 337.327

Resto del sector público 402.096 387.520 383.946 381.204 419.550

Sector privado 210.997 197.261 188.302 195.025 219.150

2003 2004 2005 2006 2007

-29-


En cuanto a la gestión de la compensación , es necesario indicar que en la actualidad es un procedimiento básicamente de contención salarial, más que un diseño sustentado en criterios de productividad, por cuanto los incrementos negociados se basan únicamente en elementos inflacionarios.

Al respecto, se muestra a continuación algunas conclusiones de la información

presupuestaria recopilada para efectos de este estudio:

i. El crecimiento de plazas durante los últimos 8 años (1998-2006) es de 34.451 lo que representa un 21%.

ii. El Poder Ejecutivo absorbe el 47% (92.401) del total de plazas de la Administración Pública para el año 2006 (195.674) y su crecimiento en el período 1998-2006 fue de 21.786 plazas (63% de las 34.451).

iii. Las instituciones autónomas ocupan el segundo lugar en empleo público para el año 2006, con 61.100 plazas (31% del total), teniendo un incremento de apenas 2,62% del total.

iv. Del total del gasto público presupuestado para el año 2007, el 21% corresponde a Remuneraciones Básicas (empleo público), y de esa Partida presupuestaria el 40% es absorbida por los incentivos salariales.

v. Un análisis por separado del Presupuesto Ordinario de la República para el año 2007, indica que las Remuneraciones Básicas pasan a ocupar el 25% del gasto del Gobierno Central. Este concepto pasa a representar el 46% si se excluye del análisis las partidas “Intereses y Comisiones” y “Amortización”.

En este subproceso debe analizarse objetivamente la existencia de incentivos laborales

que como se indica en los datos precedentes, ocupan hasta un 40% de la partida de remuneraciones, pues los mismos, podrían estar provocando distorsiones y brechas tanto entre funcionarios como entre instituciones.

También se hace necesario el análisis de las convenciones colectivas presentes en

algunas instituciones, a efecto de que se encuentren acorde con el ordenamiento jurídico y a criterios constitucionales.

En este tema, la Encuesta de Hogares (INEC, 2007) señala que los ingresos promedios

mensuales del sector público, en valores reales, utilizando como base julio 2007, son superiores a los del sector privado, tal como se observa en el gráfico. Lo anterior resulta muy válido en los funcionarios públicos de los niveles medios y bajos, en tanto los funcionarios de puestos de nivel superior están en desventaja con respecto al sector privado. Dentro del sector público, los funcionarios del Gobierno Central reciben menos ingresos que el resto del sector público, e incluso en términos reales sus ingresos para el año 2007 son inferiores a los del año 2003.

-30-


Se debe realizar un análisis que permita establecer las mejoras necesarias que permitan una estructura salarial que atraiga, motive y retenga a los funcionarios eficientes, así como para que los esquemas de incentivos y beneficios extrasalariales se encuentre acorde a la productividad y no a la generalidad como lo es en la actualidad.

Tema aparte, aunque muy ligado a este subproceso se encuentra la necesidad de que

los regímenes de pensiones sean optimizados.

El subproceso de la gestión de la capacitación y el desarrollo, no se encuentra diseñado ni evaluado en función de la estrategia institucional, en general no existen planes de mediano y largo plazo de la capacitación requerida por las instituciones para alcanzar sus objetivos.

Debe realizarse un análisis sobre el aporte a la productividad de los procesos de

capacitación qué se llevan actualmente en las instituciones, además debe establecerse que ha pasado con la Comisión Nacional de Capacitación y Formación (Ley No. 6362 del año 1979).

Dentro de los subprocesos se encuentra la gestión de las relaciones humanas y

sociales , el cual no es una práctica sistemática en las instituciones, no parece que se den acciones para la recopilación, análisis y canalización de opiniones, iniciativas sugerencias de los funcionarios, que permitan mejorar las relaciones humanas y sociales dentro de las instituciones, debe analizarse la existencia de una adecuada política de salud ocupacional, mínimo requerido legalmente.

Finalmente dentro de estos subprocesos se ha incluido uno relativo a los sistemas de

información tanto internos como generales que se deberían tener en el empleo público, al respecto se observó que los sistemas de información actuales no se encuentra actualizados, ni contienen la información completa, lo cual dificulta obtener elementos para el análisis del tema, es importante tratar de enfocar sobre esta temática dentro del proceso que se llevará a cabo por parte del órgano contralor. 5. CUARTA PARTE: ESTRATEGIA DE FISCALIZACIÓN

Para efectos de realizar este apartado, se hizo necesario realizar las siguientes etapas: primero el análisis de información tanto nacional como internacional sobre el tema, documentos teóricos y de evaluación a nivel latinoamericano como particulares para el caso de Costa Rica, lo que permitió establecer una orientación y una hipótesis de trabajo; segundo una discusión de retroalimentación para validación de la hipótesis, la cual se realizó tanto a lo interno de la Contraloría General de la República (a nivel técnico y gerencial) como a lo externo, mediante un panel con profesionales conocedores del tema; para finalmente establecer las bases del diagnóstico que permite formular la estrategia de corto y mediano plazo. En los anexos No. 1 y No. 2 se incluye las presentaciones de validación que se realizaron, así como indicación de los profesionales externos que apoyaron este proceso.

-31-


Como objetivo general para la estrategia de la Contraloría General de la República se plantea: “Promover la eficiencia de la Administración Pública al introducir mejoras sustantivas al Sistema de Empleo Público”. Para ello se pretende alcanzar los siguientes objetivos específicos:

• Promover el funcionamiento sistémico y eficaz de los órganos públicos que tienen competencia en materia de empleo público.

• Impulsar en una primera etapa el mejoramiento de la gestión de tres de los componentes funcionales del empleo público: planificación de recursos humanos, gestión del rendimiento y gestión de la compensación.

• Contar con criterios e insumos que permitan generar opinión sobre el sistema de empleo público.

El planteamiento de los proyectos para la fiscalización del Sistema de Empleo Público, responde a un enfoque sistémico, por lo tanto comprende el estudio de los componentes orgánicos y componentes funcionales. Por su amplitud y complejidad, los proyectos de fiscalización se programan atendiendo a una priorización de los mismos, la cual fue establecida en el taller para la presentación y discusión del diagnóstico realizado con los gerentes de la DFOE. Las siguientes premisas sustentan la estrategia de fiscalización propuesta:

• La Contraloría General de la República no ha abordado el tema del empleo público desde la perspectiva sistémica.

• El tema del empleo público es complejo en los ámbitos político y jurídico.

• Existe diversidad de actores con competencias delimitadas (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, la Autoridad Presupuestaria, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Dirección General de Servicio Civil, y la propia Administración Activa. En el ámbito municipal se señalan al IFAM, la Unión Nacional de Gobiernos Locales y la Comisión Nacional de Capacitación Municipal).

• Existen diferentes grados de autonomía entre entidades y órganos públicos.

• El gasto público en remuneraciones representa una parte importante del presupuesto del sector público costarricense (21% en el año 2007).

• El empleo público tiene una incidencia directa sobre la gestión y la eficiencia de la Administración Pública.

• Por su complejidad y amplitud, la estrategia de fiscalización debe obedecer al principio de gradualidad y por lo tanto requiere de una priorización en los temas de estudio.

• Todo lo anterior conlleva a una necesidad de obtener capacitación y formación por parte de los funcionarios que participen en el macroproyecto en referencia.

-32-


Tomando en consideración lo anterior, la estrategia de fiscalización se propone para desarrollarla en el período 2007-2010, se validó con el nivel gerencial de la DFOE (en el anexo No. 3 se muestra la presentación utilizada para el análisis gerencial, quedando pendiente la presentación final a la señora Contralora), la estrategia que se señala a continuación:

ESTRATEGIA DE FISCALIZACIÓN EMPLEO PÚBLIC0 2007-2010

2007 1. D iagnóstico de l S is tem a de Em pleo Púb lico .

2 . In fo rm e de op in ión sobre e l em pleo púb lico para laM em oria Anua l 2007 C G R .

2008 3. E stud io de la gestión de las com petenc ias en e l tem a deem pleo púb lico de M ID EP LAN , AP , M T SS , D G SC yS E C T O R M U N IC IPA L.

4 . E stud io sobre la ca lidad de la gestión de p lan ificac ión , dela com pensac ión y la eva luac ión de l recurso hum ano -P royecto p ilo to en 3 en tidades-.

2009 5. In fo rm e de op in ión sobre e l em pleo púb lico para laM em oria Anua l 2008 C G R .

6 . E stud io sobre la ca lidad de la gestión de p lan ificac ión , dela com pensac ión y la eva luac ión de l recurso hum ano -M ues tra de entidades se lecc ionados m ed ian te crite rioses tab lec idos-.

7 . P royecto de fisca lizac ión derivado de l es tud io de lascom petenc ia en e l tem a de em pleo púb lico deM ID EP LAN , AP , M T SS , D G SC Y S EC T O R M U N IC IP AL.

2010 8. In fo rm e de op in ión sobre e l em pleo púb lico para laM em oria Anua l 2009 C G R .

9 . P rim er segu im ien to y eva luac ión sobre los resu ltados dela gestión de fisca lizac ión rea lizada a l em pleo púb lico(2008).

10 . E stud io sobre la ca lidad de la gestión de p lan ificac ión , dela com pensac ión y la eva luac ión de l recurso hum ano -M ues tra de entidades se lecc ionados m ed ian te crite rioses tab lec idos-.

11 . P royecto de fisca lizac ión derivado de l es tud io de lascom petenc ia en e l tem a de em pleo púb lico deM ID EP LAN , AP , M T SS , D G SC Y S EC T O R M U N IC IP AL.

12 . In fo rm e de op in ión sobre e l em pleo púb lico para laM em oria Anua l 2010 C G R .

13. S egundo segu im ien to y eva luac ión sobre los resu ltadosde la gestión de fisca lizac ión rea lizada a l em pleo púb lico(2009)

2011

ES T U D IO S D E F IS C AL IZ AC IÓ NAÑ O

-33-


• En razón de la necesidad de informar a la Asamblea Legislativa, los resultados

parciales y finales de la fiscalización del empleo público se deben incorporar en la Memoria Anual de la Contraloría General, por lo tanto durante el período 2007-2010, se prepara un documento que muestre la situación del empleo público a la luz de los estudios realizados. (Proyectos Nos. 2, 5, 8 y 12).

La estrategia de fiscalización de los temas sustantivos del empleo público establece dos

temas prioritarios de fiscalización:

• El estudio de la gestión de las competencias en el tema de empleo público que realizan el MIDEPLAN, la Autoridad Presupuestaria, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Dirección General de Servicio Civil y algunos entes del Sector Municipal (Proyecto No. 3). Este estudio se realizará en el año 2008, en el cual participarán las Áreas de Servicios Públicos Generales y Ambientales, Sistema de Administración Financiera, Servicios Sociales y Servicios Municipales. Como resultado del mismo, se prevén estudios complementarios para los años 2009 y 2010 (Proyectos Nos. 7 y 11).

• El estudio de los tres componentes funcionales priorizados del empleo público: la gestión de planificación del recurso humano, la compensación y la evaluación del recurso humano. El estudio se iniciará en el año 2008 con un proyecto piloto en tres entidades públicas (Proyecto No. 4). El mismo se hará extensivo a un grupo de entidades en los años 2009 (Proyecto No. 6) y 2010 (Proyecto No. 10).

• Informes de seguimiento. Para el año 2010 se programa un primer estudio del seguimiento y evaluación sobre los resultados de la gestión de fiscalización (Proyecto No. 9), y para el año 2011 se tiene el segundo estudio sobre el particular.

Finalizadas las etapas anteriores, en el año 2011 se realizará una evaluación integral

sobre los resultados de la fiscalización del empleo público, a efecto de determinar el impacto en la administración y realizar los ajustes necesarios en la realización de los estudios de los restantes componentes funcionales.


Anexos


ANEXO 1

PRESENTACIÓN DE VALIDACIÓN NIVEL GERENCIAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REP ÚBLICA

Diapositiva 1

1

DIAGNÓSTICO SOBRE EL EMPLEO PÚBLICO EN COSTA RICA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICADIVISIÓN DE FISCALIZACION OPERATIVA Y EVALUATIVA


(DOCUMENTO PARA DISCUSIÓN Y USO EXCLUSIVO DE LA CGR)

28 DE AGOSTO, 2007

Diapositiva 2

2

CONTENIDOCONTENIDO

I.I. SINOPSIS SOBRE TENDENCIAS MUNDIALES RELACIONADAS CON SINOPSIS SOBRE TENDENCIAS MUNDIALES RELACIONADAS CON EL EMPLEO PEL EMPLEO PÚÚBLICO.BLICO.

II.II. MARCO JURMARCO JURÍÍDICO COSTARRICENSE DEL EMPLEO PDICO COSTARRICENSE DEL EMPLEO PÚÚBLICO.BLICO.

III.III. ALGUNOS DATOS DEL EMPLEO Y DEL GASTO PALGUNOS DATOS DEL EMPLEO Y DEL GASTO PÚÚBLICO.BLICO.

IV.IV. COMPONENTES ORGCOMPONENTES ORGÁÁNICOS Y FUNCIONALES DEL SISTEMA DE NICOS Y FUNCIONALES DEL SISTEMA DE EMPLEO PEMPLEO PÚÚBLICO.BLICO.

V.V. ESTADO ACTUAL DEL EMPLEO PESTADO ACTUAL DEL EMPLEO PÚÚBLICO EN COSTA RICA.BLICO EN COSTA RICA.


Diapositiva 3

3

I. SINÓPSIS SOBRE TENDENCIAS MUNDIALES RELACIONADAS CON EL EMPLEO PÚBLICO

Diapositiva 4

4


� En el ámbito internacional, algunos organismos, se han referido a la temática del empleo público, como parte de la Reforma del Estado y la Modernización de la Administración Pública, entre ellos:

� Banco Mundial (BM).� Banco Interamericano de Desarrollo (BID).� Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

� Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI/OLACEFS).

� La Contraloría General de la República, a realizado comentarios en Memorias anuales y en el Informe No. DFOE-SAF-01-2006 “Informe sobre la gestión de MIDEPLAN en el proceso de modernización de la Administración Pública”.


Diapositiva 5

5


Principales conclusiones derivadas de las ponencias Principales conclusiones derivadas de las ponencias de los organismos citados:de los organismos citados:

�La Reforma del Estado y la Modernización de la Administración Pública son tareas fundamentales para mejorar la eficiencia de la gestión pública.

�La Reforma Gerencial es un elemento importante.

Diapositiva 6

6

Principales conclusiones derivadas de las ponencias de los organPrincipales conclusiones derivadas de las ponencias de los o rgan ismos ismos citados:citados:

� CLAD: CONGRESOS, CUMBRES Y CONFERENCIAS IBEROAMERIC ANAS:

� Se asume el compromiso para avanzar en la profesionalización de la Función Pública, acorde con los principios y orientaciones adoptadas en la “Carta Iberoamericana de la Función Pública”. XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno. Bolivia, 2003.

� “La función pública se ha convertido en la última frontera de las reformas de la administración pública”. XI Congreso Internacional. Guatemala, 2006.

� X Congreso Internacional del CLAD: Desarrolla el tema de la “profesionalización de la función pública y la promoción de la gerencia pública” y dentro de éste, “la implementación del servicio civil y la carrera profesional, con una orientación hacia la implementación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública”. Chile, 2005.



Diapositiva 7

7

Principales conclusiones derivadas de las ponencias de los Principales conclusiones derivadas de las ponencias de los organismos citados:organismos citados:

�� Carta Iberoamericana de la FunciCarta Iberoamericana de la Funci óón Pn Púública:blica:

�� Criterios:Criterios: preeminencia de las personas, profesionalizacipreeminencia de las personas, profesionalizacióón del n del recurso humano, estabilidad del empleo precurso humano, estabilidad del empleo púúblico, flexibilizaciblico, flexibilizacióón en la n en la organizaciorganizacióón y gestin y gestióón de empleo, responsabilidad de los empleados, n de empleo, responsabilidad de los empleados, impulso de polimpulso de polííticas de gticas de géénero.nero.

�� Principios rectores:Principios rectores: igualdad de todos los ciudadanos; migualdad de todos los ciudadanos; méérito, rito, desempedesempeñño y capacidad como criterios de acceso; eficacia, o y capacidad como criterios de acceso; eficacia, efectividad y eficiencia de la acciefectividad y eficiencia de la accióón pn púública y procesos de gestiblica y procesos de gestióón n empleo y personas; transparencia, objetividad; sometimiento a laempleo y personas; transparencia, objetividad; sometimiento a la ley y ley y al derecho.al derecho.


Diapositiva 8

8

Principales conclusiones derivadas de las ponencias de los o rganPrincipales conclusiones derivadas de las ponencias de los organ ismos ismos citados:citados:

� Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) y la OLACEFS.

�� XVII INCOSAI Corea 2001. XVII INCOSAI Corea 2001. Tema II: La contribución de las EFS a las reformas gubernamentales y administrativas.

� “Necesidad de que las EFS evalúen las fases de planificación e implementación de dichas reformas”.

� V CONFERENCIA EUROSAI/OLACEFS: “Sostenibilidad financ iera, rendición de cuentas y responsabilidad”. Lisboa, ma yo 2007.� Que las EFS evalúen la EEE de la gestión pública; la responsabilidad de los

gestores públicos y de los Gobiernos en nuevas dimensiones, tales como su contribución para el desarrollo sostenible, y en términos de responsabilidad social, principios de buena gobernación y equidad intergeneracional.

� Que las EFS informen al Parlamento y a los ciudadanos de los resultados de sus evaluaciones sobre el desarrollo y resultados de las reformas del sector público.



Diapositiva 9

9

II. MARCO JURÍDICO COSTARRICENSE DEL EMPLEO PÚBLICO

Diapositiva 10

10

LA CONSTITUCILA CONSTITUCI ÓÓN POLN POLÍÍTICATICA

� ARTÍCULO 191 .- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.

� ARTÍCULO 192 .- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidospor las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.



Diapositiva 11

11

LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Artículo 1.- La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.

Artículo 111.- 1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

2. A este efecto considérense equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario…

Artículo 112.- 1. El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos…


Diapositiva 12

12

SALA CONSTITUCIONALSALA CONSTITUCIONAL

La Sala Constitucional con base en las actas del Constituyente, ha establecido que el artículo 191 constitucional establece la regla general del empleo de naturaleza pública para la Administración y esa regla supone el reconocimiento de numerosos principios particulares, algunos de los cuales se encuentran plasmados en el artículo 192 de la Constitución. (Principios Constitucionales aplicables al empleo público, Mauro Murillo Arias, 1999).



Diapositiva 13

13

PRINCIPIOS ESENCIALES:PRINCIPIOS ESENCIALES:

� Desempeño: eficiencia de la administración (Art. 191 C.P.).

� Nombramiento: idoneidad comprobada -méritos- (Art. 192 C.P.).

� Estabilidad laboral -No inamovilidad- (Art. 192 C.P.).


Voto N

o. 140-93 de

12 enero de 1993.

Diapositiva 14

14

PROYECTO DE LEY DE EMPLEO PPROYECTO DE LEY DE EMPLEO P ÚÚBLICO. EXPEDIENTE No. 15.290BLICO. EXPEDIENTE No. 15.290

� Se crea el “Sistema Nacional de Empleo Público”, integrado por los órganos y entes públicos regulados por esta Ley (Art. 60): Entre otros, el Consejo Nacional de Empleo.

� También se propone la creación de la Jurisdicción de Empleo Público (Art. 84).

� Excluye a un grupo importante de servidores públicos: Poder Judicial, Asamblea Legislativa, Tribunal Supremo de Elecciones, instituciones de educación superior, instituciones autónomas que están excluidas del Régimen de Servicio Civil, municipalidades y otros (art. 4).

� Servidores regidos por estatutos especiales aprobados por ley, continuarán rigiéndose por dichos estatutos.



Diapositiva 15

15

III. ALGUNOS DATOS DEL EMPLEO Y DEL III. ALGUNOS DATOS DEL EMPLEO Y DEL GASTO PGASTO PÚÚBLICO 2007BLICO 2007

Diapositiva 16

16

Fuente: Elaboración de la Contraloría General de la República con base en los datos del número de plazas contenidas y aprobadas en los presupuestos ordinarios de cada entidad y órgano publico. Para el caso de las entidades autónomas la información se basa en dieciséis entidades. No se incluyen los órganos regulados por el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General.

GRÁFICO No. 1SERIE HISTÓRICA DEL NÚMERO DE PLAZAS EN LA ADMINIST RACIÓN PÚBLICA

98.017

93.84691.87789.44486.837

55.595

62.63061.10059.00157.806

12.59512.14811.443 11.823 11.921

1.000

11.000

21.000

31.000

41.000

51.000

61.000

71.000

81.000

91.000

NÚM

ERO

DE P

LAZAS

Poder Ejecutivo 86.837 89.444 91.877 93.846 98.017

Instituciones autónomas 55.595 57.806 59.001 61.100 62.630

Bancos Estatales 11.443 11.823 11.921 12.148 12.595

Municipalidades 8.519 9.150 9.384 9.678 10.295

Universidades 8.174 8.426 9.064 9.609 9.912

Poder Judicial 6.871 7.148 7.419 7.783 8.043

Tribunal Supremo de Elecciones 918 871 1.124 1.316 1.306

Poder Legislativo 1.029 1.016 1.011 1.018 1.005

Contraloría Gral. de la República 610 600 638 653 624

Defensoría de los Habitantes 140 144 151 152 161

2003 2004 2005 2006 2007

P. Ejecutivo

Inst. Autónomas

Bancos Estatales


Diapositiva 17

17

DECRECIENTE IMPORTANCIA DEL SECTOR PDECRECIENTE IMPORTANCIA DEL SECTOR P ÚÚBLICO BLICO COMO EMPLEADORCOMO EMPLEADOR

2003 2004 2005 2006 2007 ABSOLUTA RELATIVA

Ministerio de Agricultura y Ganadería 1.178 1.179 1.180 1.184 1.264 86 7%Ministerio de Ciencia y Tecnología 36 36 37 49 61 25 69%Ministerio de Comercio Exterior 63 63 67 67 74 11 17%Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes 778 618 774 613 611 -167 -21%Ministerio de Economía Industria y Comercio 223 220 213 213 213 -10 -4%Ministerio de Educación Pública 55.332 57.845 59.846 61.394 64.394 9.062 16%Ministerio de Gobernación y Policía 758 761 783 798 820 62 8%Ministerio de Hacienda 2.238 2.240 2.237 2.763 2.785 547 24%Ministerio de Justicia 4.075 4.282 4.545 4.543 4.747 672 16%Ministerio de la Presidencia 381 382 382 379 380 -1 0%Ministerio de Obras Públicas y Transportes 3.856 3.842 3.818 3.808 3.740 -116 -3%MIDEPLAN 140 207 169 202 202 62 44%Ministerio de Relaciones Exteriores 367 368 371 371 401 34 9%Ministerio de Salud 4.189 4.180 4.172 4.168 4.166 -23 -1%Ministerio de Seguridad Pública 11.309 11.304 11.284 11.284 12.083 774 7%Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 529 529 566 566 569 40 8%Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos 68 71 71 72 127 59 87%

Ministerio del Ambiente y Energía 935 936 981 991 1.006 71 8%Presidencia de la República 382 381 381 381 374 -8 -2%

Totales: 86.837 89.444 91.877 93.846 98.017 11.180 13%

VARIACIÓN 2007-2003

Fuente : Leyes de presupuesto ordinario y extraordinario de la República para los ejercicios económicos de los años 2003 al 2007.

MINISTERIOAÑOS

PLAZAS APROBADAS EN EL PRESUPUESTO ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA

-AÑOS 2003 AL 2007-

CUADRO No. 1

Diapositiva 18

18

El gasto ordinario de la Administración Pública para el año 2007 es de ¢9.145.964.731.764, del cual ¢1.912.195.372.933 corresponde a Remuneraciones (21%). La información fue obtenida del Sistema de Información de PresupuestosPúblicos (SIPP-CGR) y de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico2007.

GRÁFICO N° 2COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL 2007

-Presupuestos ordinarios-

21%

10%

16%13%

3%6%

15%

2%12% 2%

Remuneraciones

Servicios

Materiales y suministros

Intereses y comisiones

Activos f inancieros

Bienes duraderos

Transferencias corrientes

Transferencias de capital

Amortización

Cuentas especiales


Diapositiva 19

19

El total de ¢1.912.195.372.933 por concepto de Remuneraciones se distribuye así: Remuneraciones básicas ¢705.628.191.102; Remuneraciones eventuales ¢86.083.961.090; Incentivos salariales ¢764.335.382.626; Contrib. patron. seg. Social ¢174.600.866.477; Contrib. patron. fondos pensiones ¢177.474.611.409; Remuneraciones diversas ¢4.072.360.226.

GRÁFICO N° 3COMPOSICIÓN DE LA PARTIDA REMUNERACIONES

-Gasto Total año 2007-

Remuneraciones básicas37%

Remuneraciones eventuales

5%

Incentivos salariales40%

Cotribuciones patronales al desarrollo y la seguridad social

9%

Contribuciones patronales pensiones y capitalización

9% Remuneraciones diversas0%

Diapositiva 20

20

Comentarios:

1. Analizando separadamente el Presupuesto de la República para el año 2007, se tiene que la partida Remuneraciones pasa a ocupar el 25% (¢770.660.847.053) del total de gasto del Gobierno Central y Poderes del Estado (¢ 2.935.789.424.929).

2. Excluyendo las partidas “Intereses y Comisiones” y “Amortización”, el concepto Remuneraciones pasa a ocupar el 46%, lo cual se vuelve muy significativo.

GRÁFICO No 4COMPOSICIÓN DEL GASTO DE ACUERDO CON LA LEY DE PRES UPUESTO ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA PARA EL EJERCICIO

ECONÓMICO 2007

Amortización26%

Remuneraciones 25%

Materiales y suministros1%

Servicios3%

Intereses y comisiones17%Bienes duraderos

2%

Activos financieros0%

Transferencias corrientes

22%

Transferencias de capital4%

Cuentas especiales0%


Diapositiva 21

21


Fuente: Academia de Centroamérica. Distribución del Ingreso en Costa Rica: 1988-2004. Cuadro 5.5.A, pág. 169. Víctor Hugo Céspedes y Ronulfo Jiménez. Año 2007.

CUADRO No. 2CUADRO No. 2

Diapositiva 22

22


Fuente: Academia de Centroamérica. Distribución del Ingreso en Costa Rica: 1988-2004. Cuadro 5.7, pág. 169. Víctor Hugo Céspedes y Ronulfo Jiménez. Año 2007.


Diapositiva 23

23

COMPARACICOMPARACI ÓÓN DE LOS SALARIOS PROMEDIOS ENTRE EL N DE LOS SALARIOS PROMEDIOS ENTRE EL SECTOR PSECTOR PÚÚBLICO Y EL PRIVADOBLICO Y EL PRIVADO

Fuente: Academia de Centroamérica. Distribución del Ingreso en Costa Rica: 1988-2004. Cuadro 5.9.A, pág. 187. Víctor Hugo Céspedes y Ronulfo Jiménez. Año 2007.

Diapositiva 24

24

COMPARACICOMPARACI ÓÓN DE LOS SALARIOS PROMEDIOS ENTRE EL N DE LOS SALARIOS PROMEDIOS ENTRE EL SECTOR PSECTOR PÚÚBLICO Y EL PRIVADOBLICO Y EL PRIVADO

Fuente: Academia de Centroamérica. Distribución del Ingreso en Costa Rica: 1988-2004. Gráfico 5.7, pág. 175. Víctor Hugo Céspedes y Ronulfo Jiménez. Año 2007.


Diapositiva 25

25

IV. COMPONENTES ORGÁNICOS Y FUNCIONALES DEL EMPLEO PÚBLICO EN

COSTA RICA

Diapositiva 26

26

DEFINICIÓN DE EMPLEO PÚBLICO (SERVICIO CIVIL-FUNCIÓN PÚBLICA)

� La expresión “función pública” se entiende equivalente a la de “servicio civil”.

� La función pública está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad nacional determinada.

� Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales , estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, proces os, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general.

CLAD. Carta Iberoamericana de la Función Pública.

IV. COMPONENTES ORGÁNICOS Y FUNCIONALES DEL EMPLEO PÚBLICO


Diapositiva 27

27

DEFINICIÓN DE EMPLEO PÚBLICO (SERVICIO CIVIL-FUNCIÓN PÚBLICA)

� El Régimen de Servicio Civil es un sistema jurídico-administrativo, creado para atraer y mantener en el servicio público al personal con mayores méritos.

� Está constituido por un conjunto de instituciones, personas, normas y principios filosóficos, doctrinarios y técnicos; establecidos en procura de garantizar la eficiencia de la Administración Pública, proteger los derechos de sus servidores y conservar una relación ordenada y equitativa en la administración del empleo público.

Dirección General de Servicio Civil.


Diapositiva 28

28

PRINCIPIOS Y DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL TRABAJO PRINCIPIOS Y DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL TRABAJO (ORGANIZACI(ORGANIZACI ÓÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO)N INTERNACIONAL DEL TRABAJO)

� La libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva.

� La eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio.

� La abolición efectiva del trabajo infantil.

� La eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación.



Diapositiva 29

29

COMPONENTES ORGÁNICOS DEL EMPLEO PÚBLICO¿Funcionamiento Sistémico?


Municipalidades


descentralizada

UniversidadesBancos Estatales CCSS




MIDEPLAN

Coordinan para elaborar directrices salarios y aprobación plazas.

Consulta escala salarial y Manual puestos.

Presidente de la República

Propone directrices y lineam. polít. presup. (salarios, empleo)

Consejo Nacional de Salarios

Salarios mínimos

Asu

ntos

s/

tr

abaj

o y

prev

isió

n so

cial

: S

alar

ios

mín

imos

, ap

rueb

a re

glam

ento

s in

t. tr

abaj

o, h

omol

oga

conv

enci

ones

col

ectiv

as.

Aprueba directrices

Pro

pues

ta

Sala Constitucional

Crit

erio

s co

nven

c.

cole

ctiv

as.



Asu

ntos

de

spid

o y

recl

amac

ione

s. Info

rmac

ión

Cla

sif.

pues

tos,

se

lecc

ión,

pr

omoc

ione

s,

esca

las

sala

riale

s,

tras

lado

s, e

tc.

DE

335

15 d

e21

-12-

2006

: Pol

ítica

aum

ento

sal

ario

s to

do e

l se

ctor

púb

lico

(4%

).

Emite y verifica cumplimiento directrices y lineamientos de política presup.




Diapositiva 30

30

COMPONENTES FUNCIONALESCOMPONENTES FUNCIONALES

MODELO INTEGRADO DE GESTIMODELO INTEGRADO DE GESTI ÓÓN ESTRATN ESTRATÉÉGICA GICA

DE RECURSOS HUMANOSDE RECURSOS HUMANOS(Marco Anal(Marco Anal íítico para el diagntico para el diagn óóstico institucional de sistemas de servicio civil)stico institucional de sistemas de servicio civil)

Francisco Longo MartFrancisco Longo Mart íínez.nez.Francisco Longo es profesor de la Escuela Superior de AdministraFrancisco Longo es profesor de la Escuela Superior de Administra cici óón de Empresas de Barcelona (ESADE), n de Empresas de Barcelona (ESADE),

donde dirige el Instituto de Direccidonde dirige el Instituto de Direcci óón y Gestin y Gesti óón Pn Púública. Consultor internacionalblica. Consultor internacional ..



Diapositiva 31

31

COMPONENTES FUNCIONALES: MODELO INTEGRADO DEL MARCO ANALCOMPONENTES FUNCIONALES: MODELO INTEGRADO DEL MARCO ANAL ÍÍTICO TICO (FRANCISCO LONGO)(FRANCISCO LONGO)

� Es un modelo actual, que incorpora las orientaciones modernas de la GRH.

� Fue aplicado para la evaluación de los servicios civiles de 21 países iberoamericanos, incluyendo Costa Rica.

� Los subsistemas que lo integran son muy concordantes con los expuestos por diversos autores reconocidos, entre otros: IdalbertoChiavenato, Gary Dessler, William B. Werther.


Diapositiva 32

32


Diapositiva 33

33

Diapositiva 34

34

V. ESTADO ACTUAL DEL EMPLEO PV. ESTADO ACTUAL DEL EMPLEO P ÚÚBLICO EN BLICO EN COSTA RICACOSTA RICA


Diapositiva 35

35

V. ESTADO ACTUAL DEL EMPLEO PÚBLICO EN COSTA RICA-ANÁLISIS DE ÁREAS CRÍTICAS-

1. PLANIFICACI1. PLANIFICACI ÓÓN DE LOS N DE LOS R.HR.H..(Análisis de necesidades de R.H.; análisis de disponibilidades actuales y futuras; programación medidas de cobertura.

SITUACISITUACIÓÓN ACTUALN ACTUAL SITUACISITUACIÓÓN IDEALN IDEAL

�Disponibilidad de información. �Previsiones de personal derivadas de la estrategia institucional y nacional.

�Planificación flexible.�Alta tecnificación y costos razonables de nómina.

�Es el subsistema más débil dada la incipiente orientación hacia prácticas de planificación.

�Sistema planificación RH divorciado de la estrategia institucional y nacional.

Diapositiva 36

36


2. ORGANIZACI2. ORGANIZACI ÓÓN DEL TRABAJON DEL TRABAJO(Diseño de puestos de trabajo; definición de los perfiles,

competencias básicas-).

SITUACISITUACIÓÓN ACTUALN ACTUAL

� Generalización de la estandarización de perfiles.

� Descripción y clasificación tradicional de puestos, con poca adaptación a los cambios.

� Estructuras paralelas de la organización del trabajo: fideicomisos, contrataciones, etc.

SITUACISITUACIÓÓN IDEALN IDEAL

�Diseño de puestos sobre criterios de gestión.

�Perfiles expresados en términos de competencias y basados en estudios técnicos.

�Perfiles y puestos acordes con los requerimientos actuales, más alláde los requisitos de titulación y de los méritos formales.


Diapositiva 37

37


3. GESTI3. GESTIÓÓN DE EMPLEON DE EMPLEO(Gestión de la incorporación –reclutamiento, selección, inducción-; gestión de la movilidad –funcional y geográfica-; desvinculación o

extinción de la relación de empleo).

SITUACISITUACIÓÓN ACTUALN ACTUAL SITUACISITUACIÓÓN IDEALN IDEAL�El mérito es un principio relativo y

parcialmente aplicado, particularmente en el ámbito del Gobierno Central.

�El reclutamiento es parcialmente abierto a todos los candidatos que reúnan los requisitos exigidos (excepto concursos internos).

�Se observan traslados horizontales, aunque no es una práctica generalizada (D.E. 22317-MP-H-MIDEPLAN).

�Existe poco análisis de los puestos de confianza.

�Servidores públicos nombrados con base en idoneidad comprobada (Art. 191 C.P.)

�Igualdad y mérito (profesionalidad) en el acceso al empleo público.

�Reclutamiento abierto y con base en idoneidad, garantías contra arbitrariedad.

�Selección basada en competencias, e instrumentos validados.

�Mecanismos de recepción, movilidad, control de ausentismo, disciplinarios.

�Desvinculación por incumplimiento, no arbitraria (debido proceso).

Diapositiva 38

38


4. GESTI4. GESTIÓÓN DEL RENDIMIENTO (N DEL RENDIMIENTO ( EVALUACIEVALUACI ÓÓN)N)(Influye s/rendimiento de las personas: planificación -estándares de rendimiento acordes con estrategia y objetivos de la organización-; seguimiento -observar desempeño de las personas-; evaluación; retroalimentación.

SITUACISITUACIÓÓN ACTUALN ACTUAL SITUACISITUACIÓÓN IDEALN IDEAL�La evaluación del rendimiento dista de estar

diseñada con base en metas y estándares vinculados a la estrategia institucional.

�Se basa en una entrevista entre supervisor y evaluado (o formulario) en función de las expectativas anuales, que no derivan necesariamente de las metas organizacionales.

�Falta articulación entre resultados institucionales, grupales y personales y la compensación.

� Instrumentos de evaluación no son suficientemente fiables y objetivos.

�Se evalúa de manera homogénea.

�Planificación y seguimiento, evaluación y administración de la gestión del rendimiento.

�Objetivos de rendimiento con base en objetivos estratégicos y se comunican.

�Se apoya la gestión y el rendimiento de las personas.

�Evaluación con base en estándares de rendimiento esperado.

�Criterios de evaluación del rendimiento son fiables y objetivos.


Diapositiva 39

39


5. GESTI5. GESTIÓÓN DE LA COMPENSACIN DE LA COMPENSACI ÓÓNN(Diseño estructuras salariales; beneficios extrasalariales; mecanismosde evolución (global-inflación, resultados…, e individual-antigüedad, rendimiento); administración de salarios, reconocimiento no monetario)

SITUACISITUACIÓÓN ACTUALN ACTUAL SITUACISITUACIÓÓN IDEALN IDEAL�La compensación presenta deficiencias en su diseño

estratégico y no está sustentada en criterios de productividad, sino en la contención salarial.

�En general, salarios promedio mayores al sector privado, pero menos competitivos en niveles directivos; no se aplica política salarial uniforme.

�En algunos casos, beneficios excesivos derivados de convenciones colectivas que distorsionan equidad entre funcionarios públicos.

�Retribución salarial muy superior en las instituciones autónomas (puestos superiores): afecta equidad.

�La partida Remuneraciones representa el 21% del gasto público total año 2007.

� Incentivos salariales ocupan 40% de Remuneraciones.�Fondos de pensiones con insuficiente solidez financiera

en el largo plazo.

�Existencia de una estrategia de compensación: estructura salarial y políticas de retribución responden a prioridades y objetivos, vinculados a la estrategia organizativa.

�Equidad interna: abanico salarial razonable; equilibrio adecuado con sectores y ámbitos del servicio público.

�Equidad externa: estructura salarial atrae, motiva y retiene a las personas; costes salariales no excesivos en relación con mercado; estimula esfuerzo, rendimiento, aprendizaje y desarrollo competencias.

�Eficiencia de los esquemas de incentivos y beneficios extrasalariales.

�Régimen pensiones adecuado a los fines de previsión social, goza de solidez financiera, no crea privilegios exorbitantes y no supone carga excesiva a la economía.

Diapositiva 40

40


6. GESTI6. GESTIÓÓN DE CAPACITACIN DE CAPACITACI ÓÓN Y N Y DESARROLLODESARROLLO

(Estimula crecimiento profesional de las personas, fomentando aprendizajes: políticas de promoción y carrera; políticas de formación.


�Ascensos no siempre se hacen con base en rendimiento, sino con base en calificaciones anuales, la antigüedad y la capacitación específica (vulnera el principio de mérito).

�No existen fórmulas alternativas a la carrera estrictamente jerárquica.

�Escasos programas de formación y no son evaluados con los resultados de la gestión.

�No existe planificación del desarrollo para el MP y LP.

�No opera la Comisión Nacional de Capacitación y Formación, creada mediante Ley N° 6362 del año 1979.

�Planes flexibles de carrera, promoción horizontal.

�Ascenso con base en rendimiento y desarrollo de competencias.

�Fórmulas alternativas a la carrera estrictamente jerárquica, como las horizontales o en el puesto, basadas en reconocimiento de excelencia profesional, sin necesidad incrementar autoridad formal.

�Formación orientada al aprendizaje colectivo, diseñada y evaluada en función de la estrategia; apoya los procesos de innovación y cambio cultural.

�La formación se basa en diagnósticos fiables de necesidades y es objeto de evaluación.


Diapositiva 41

41


7. GESTI7. GESTIÓÓN DE LAS RELACIONES HUMANAS Y SOCIALES N DE LAS RELACIONES HUMANAS Y SOCIALES (RELACIONES LABORALES)(RELACIONES LABORALES)

(Gestiona las relaciones entre la organización y sus empleados en torno a políticas y prácticas de personal, cuando éstas adquieren una dimensión colectiva: gestión del clima organizacional; relaciones laborales –negociación colectiva de salarios y condiciones de trabajo, organizaciones gremiales, etc.-; gestión de las políticas sociales –salud laboral-.)


� Insuficiente negociación efectiva con organizaciones gremiales.

�No se detectan prácticas sistemáticas de análisis de clima laboral.

�La gestión de la comunicación varía según la organización y tiene carencias.

�Evaluación del clima laboral para revisión y mejora políticas y prácticas de R.H.

�Comunicación fluida y llega con precisión a todos los afectados.

�Equilibrio razonable entre posiciones de poder de la dirección y los empleados.

�Relaciones laborales se orientan a la negociación y concertación.

�Mecanismos eficaces de gestión y resolución pactada de conflictos.

�Beneficios sociales adecuados y apreciados por los empleados.

�Salud laboral y beneficios sociales son satisfactorias.

Diapositiva 42

42



Diapositiva 43

43

NIVEL DE VALORACIÓN PROMEDIO DE CADA SUBSISTEMADE R. H., CASO DE COSTA RICA.

(Escala de 0 a 5. Menor valoración refleja menor n ivel de desarrollo del subsistema)-Tomado del Diagnóstico Institucional de Sistemas d e Servicio Civil-

GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS

PlanificaciónNivel 2

Gestión de la compensación

Nivel 2

Organización del Trabajo

Nivel 2

Gestión de EmpleoNivel 3

Gestión del Rendimiento

Nivel 1

Gestión Relaciones Humanas

Nivel 2

Gestión de Desarrollo

Nivel 2

Diapositiva 44

44


Diapositiva 45

45

ÁÁRBOL DE PROBLEMASRBOL DE PROBLEMAS

(PLANTEAMIENTO DE HIP(PLANTEAMIENTO DE HIP ÓÓTESIS)TESIS)


Diapositiva 46

46



GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS CON NIVELES BAJOS DE EFICIENCIA Y EFICACIA

GESTIÓN PÚBLICA CON NIVELES INSUFICIENTES DE EFICIENCIA Y EFICACIA

ESTADO ACTUAL DEL EMPLEO PÚBLICO EN COSTA RICAANÁLISIS DE ÁREAS CRÍTICAS –PLANTEAMIENTO DE HIPÓTES IS-

Bloque de legalidad disperso (Sistema E. P. fragmentado por dife-rentes regímenesl) e

incumplimiento parcial.

Débil e insuficiente rectoría del Empleo

Público (Aut.Presup., Serv. Civil, MTSS)

Políticas Públicas débiles en torno al Empleo Público; no

trascienden período de gobierno.



Gestión del rendimiento poco

efectivo (Evaluación desvinculada de la

gestión institucional)

Gestión de organización del trabajo insuficiente


Gestión planificación de RH débil

(No acorde con la estrategia)

Gestión del desarrollo insuficiente

(No existen planes de MP y LP del RH)

Deficiente gestión de la compensación

(Dispersión en salarios, plus no siempre responden a la productividad y mérito)

Gestión del empleo débil

(Mérito y reclutamiento abierto con aplicación

limitada)

Gestión insuficiente de relaciones humanas y sociales

(Manejo clima organizacional, relaciones laborales y políticas

sociales)

Sistemas de informaciónfragmentados y con insuficiente información (Sistema de apoyo)

Sub

sist

emas

de

R.H

.C

ausa

s pr

inci

pale

s


Diapositiva 47

47

ALGUNAS PREGUNTAS PARA EL ANÁLISIS DEL EMPLEO PÚBLICO EN COSTA RICA:

1. ¿Cómo garantizar la eficiencia de la Administración Pública por medio del empleo público? (Art. 191 C.P.)

2. ¿Qué componentes o elementos del empleo público deben mejorarse para lograr el objetivo anterior?

3. ¿Qué acciones recomendaría a la Contraloría General de la República en materia de fiscalización sobre el empleo público, a efecto de contribuir con la eficiencia de la Administración Pública?



ANEXO 2

Nombre Puesto InstituciónDr. Carlos Sojo Obando (conductor del evento)

Director Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO

Msc. José Joaguín Arquedas Herrera

Director Dirección General Servicio Civil

Msc. Guillermo Matamoros Carvajal

Viceministro Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Lic. Guillermo Abarca Agüero

Jefe Recursos Humanos

Caja Costarricense Seguro Social (CCSS)

Licda. Daisy López Masís

Coordinadora Unidad de Asuntos Jurídicos


Lic. Ronald Alfaro Redondo

Investigador Estado de la Nación

Lic. Luis Mora Amador

Jefe Recursos Humanos

Banco Central

Marisell Badilla Díaz Banco Central

Master Olman Villarreal Guzmán

Centro de Investigación, Capacitación y Acción Pedagógica/CICAP/UCR

Msc. Luis Lorenzo Rodríguez

CICAP/Universidad de Costa Rica

Fecha: 28 de agosto del 2007

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVAÁrea de Servicios Públicos Generales y Ambientales

Participantes externos del taller sobre Empleo Públ ico en Costa Rica


ANEXO 3

PRESENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA Diapositiva 1

DIAGNÓSTICO Y ESTRATEGIA DE FISCALIZACIÓN SOBRE EL

EMPLEO PÚBLICO EN COSTA RICA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICADIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA


OCTUBRE, 2007

Diapositiva 2

DIAGNÓSTICO

Como se realizó 1 Que se determinó ESTRATEGIA2008-2010 6

Constitución Política

Eficiencia Idoneidad Estabilidad

Componentes

Orgánicos 3 Funcionales 4

Áreas críticas 5

Definición 2


Diapositiva 3

Etapas para realizar el diagnóstico

I Etapa

Recopilación y análisis de información tanto nacional como internacional.(Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Dirección General del Servicio Civil, escritos de académicos nacionales.)

II Etapa

Discusión de retroalimentación para validación de la hipótesis.� Nivel técnico, y nivel gerencial de CGR.� Profesionales conocedores del tema. (10)

(Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, Autoridad Presupuestaria, Dirección General del Servicio Civil, Ministerio de Trabajo, Estado de la Nación, Caja Costarricense del Seguro Social y Banco Central de Costa Rica.)

Diapositiva 4

DEFINICIÓN DE EMPLEO PÚBLICO

La función pública está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad nacional determinada.

Dichos arreglos comprenden normas, escritas o infor males, estructuras, pautas culturales, políticas explícita s o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general.

CLAD. Carta Iberoamericana de la Función Pública.


Diapositiva 5

DEFINICIÓN DE EMPLEO PÚBLICO

� Se entienden como sinónimos: Régimen de empleo público / Régimen o derecho de la función pública / Régimen de servicio civil.

� El régimen de empleo público no incorpora a:

� Autoridades electas de conformidad con el voto popular u otros sistemas establecidos en la C. P.

� Funcionarios que se incorporan a una estructura administrativa representando a diversos grupos (vgr. en Juntas Directivas)

� Servidores que se consideran como trabajadores privados - no participan en la función pública (Art. 112 LGAP)

Diapositiva 6 COMPONENTES ORGÁNICOS DEL EMPLEO PÚBLICO


Municipalidades


descentralizada

UniversidadesBancos Estatales CCSS




MIDEPLAN

Coordinan para elaborar directrices salarios y aprobación plazas

Consulta escala salarial

y Manual puestos

Presidente de la República

Propone directrices y lineamientos presupuestarios

Asu

ntos

s/ t

raba

jo y

pre

visi

ón s

ocia

l

Pro

pues

ta

Sala Constitucional

Juris

prud

enci

a



Asu

ntos

de

spid

o y

recl

amac

ione

s

Información

Reg

ula

rela

cion

es d

el

Eje

cutiv

o y

su

s se

rvid

ores

Pol

ítica

sal

aria

l par

a el

sec

tor

públ

ico

Emite y verifica cumplimiento directrices y lineamientos presupuestarios





Diapositiva 7 COMPONENTES FUNCIONALES DEL EMPLEO PCOMPONENTES FUNCIONALES DEL EMPLEO P ÚÚBLICOBLICO

Marco Analítico para el diagnóstico institucional de sistemas de servicio civil, Francisco Longo Martínez/ Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina- Editor Koldo Echabarría – BID 2006

Diapositiva 8



GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS CON NIVELES BAJOS DE EFICIENCIA

DISMINUCIÓN EN LA EFICIENCIA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

ÁRBOL DE PROBLEMAS DEL SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICOANÁLISIS DE ÁREAS CRÍTICAS

Proliferación de regímenes diferentes de

EP e instrumentos reguladores y su

cumplimiento parcial.

Indefinición de rectoría del Empleo Público (AP,

DGSC, MTSS)

Políticas Públicas limitadas en torno al EP; no trascienden período

de gobierno.



Gestión del rendimiento (Evaluación

desvinculada de la gestión institucional)

Gestión de organización del trabajo


Gestión planificación de RH

(No acorde con la estrategia institucional)

Gestión del desarrollo(No existen planes de mediano y largo plazo para la capacitación

del RH)

Gestión de la compensación(Diversidad de regímenes

salariales: salario base, pluses, anualidades)

Gestión del empleo (Mérito y reclutamiento abierto con aplicación

limitada)

Gestión de relaciones humanas y sociales

(Limitaciones en el manejo del clima organizacional, relaciones

laborales y políticas sociales)

Sistemas de información(Fragmentados y con insuficiente

información)

Sub

sist

emas

de

R.H

.C

ausa

s pr

inci

pale

s


Diapositiva 9 ESTRATEGIA DE FISCALIZACIESTRATEGIA DE FISCALIZACI ÓÓN DELN DELSISTEMA DE EMPLEO PSISTEMA DE EMPLEO P ÚÚBLICO 2007BLICO 2007 --20102010

PremisasComplejo en lo político y en lo jurídico.

Diversidad de actores.

Diferente grado de autonomía entre instituciones.

Representa parte importante del presupuesto. (9)

Incidencia directa sobre la eficiencia de la Adm. Pública.

CGR no ha abordado el tema sistémicamente.

Visión única institucional.

Gradualidad para su abordaje.

Priorizar la fiscalización de los componentes.

Necesidad de capacitación DFOE.

Externas

Internas

Diapositiva 10 ESTRATEGIA DE FISCALIZACIESTRATEGIA DE FISCALIZACI ÓÓN DEL SISTEMA N DEL SISTEMA

DE EMPLEO PDE EMPLEO PÚÚBLICO 2007BLICO 2007 --20102010

Promover la eficiencia de la Administración Pública al

introducir mejoras sustantivasal sistema de

empleo público

Promover el funcionamientosistémico y eficaz de los

órganos públicos que tienen competencia en materia de

empleo público

Impulsar en una 1°etapa elmejoramiento de la gestión de tres de los componentes

funcionales del empleopúblico: planificación,

rendimiento y compensación

Contar con criterios e Insumos que permitan generar opinión sobreel sistema de empleo

Público (11)

Objetivos


Diapositiva 11

2007

2008

2009

2010

Competencias en materiade empleo público

(MTSS, MIDEPLAN, DGSC,AP, MUNICIPAL)

Estudio piloto 3 instituciones (12)MOPT-RECOPE-ICT

Estudios derivados delproyecto de fiscalización

sobre competenciasAmpliación estudio

piloto a otrasinstituciones

Informes deopinión

2007 al 2010

Diagnóstico

COMPONENTES FUNCIONALES

(Planificación, CompensaciónRendimiento) 8

COMPONENTES ÓRGANICOS 7

ESTRATEGIA DE FISCALIZACIESTRATEGIA DE FISCALIZACI ÓÓN DEL SISTEMA DE EMPLEO PN DEL SISTEMA DE EMPLEO P ÚÚBLICO 2007BLICO 2007 --20102010

Seguimiento deresultados estudios

2008

Estudio de los procesosde organización y gestión

del recurso humano Municipal

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA REA ... · segunda parte referida a los...

Documents

Transcript of DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA REA ... · segunda parte referida a los...