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R-DCA-285-2016
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.
San José, a las quince horas con veintidós minutos del cuatro de abril de dos mil dieciséis.------
Recursos de objeción interpuestos por VMA SERVICIOS INTEGRALES DE LIMPIEZA S.A. y
la empresa MULTINEGOCIOS INTERNACIONALES AMERICA S.A. (MUTIASA) en contra
del cartel de la licitación pública 2016LN-000008-DCADM, promovida por el Banco Popular y
de Desarrollo Comunal para la contratación de empresas para que brinden servicios de
limpieza para las oficinas y cubículos de cajeros automáticos del Banco Popular (consumo
según demanda)”.-------------------------------------------------------------------------------------------------------
RESULTANDO
I.-Que las empresas VMA SERVICIOS INTEGRALES DE LIMPIEZA S.A. y la empresa
MULTINEGOCIOS INTERNACIONALES AMERICA S.A. (MUTIASA) presentaron en tiempo
recursos de objeción en contra del cartel de la licitación pública 2016LN-000008-DCADM,
promovida por el Banco Popular y de Desarrollo Comunal promovida para para la contratación
de empresas para que brinden servicios de limpieza para las oficinas y cubículos de cajeros
automáticos del Banco Popular (consumo según demanda)”. --------------------------------------------
II.-Que mediante auto de las ocho horas del diecisiete de marzo del año en curso, se confirió
audiencia especial a la Administración, a efecto que se refiriera a los argumentos de las
empresas recurrentes solicitando a su vez, la remisión del cartel definitivo, y en caso de ser
necesario, modificar el plazo de apertura de ofertas.-------------------------------------------------------
III.-Que la Administración atendió la audiencia de cita, por medio de oficio DCADM-228-2016
del 29 de marzo del año en curso.-----------------------------------------------------------------------------
IV.-Que en la presente resolución se han observado las disposiciones legales respectivas.-----
CONSIDERANDO
I.-Sobre el fondo de los recursos presentados. a) Sobre el recurso de la empresa VMA
SERVICIOS INTEGRALES DE LIMPIEZA. La objetante refiere que se encuentran vicios o
errores de la Administración en donde se limita la participación sin justificación alguna por
medio de los requisitos de admisibilidad, requisitos que prácticamente cumpliría solo la
empresa que actualmente brinda el servicio en esa institución, mediante la presentación de una
carta de recomendación con estos requisitos que solamente el mismo Banco Popular y de
Desarrollo Comunal podría emitir por lo limitado del mercado en el sector financiero. Esto por
cuanto solicitan una variedad de requisitos de admisibilidad que muchos oferentes podrían
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cumplir, pero en este caso los combinan y se solicitan en una sola carta, lo cual fuerza a que
sea solo una institución financiera la que cumpla con los mismos. Se pide experiencia en
servicios bajo modalidad de consumo según demanda, que sea de una entidad financiera, que
haya brindado el servicio en al menos 100 puntos por un período de tres años continuos, los
cuales deben estar abarcados desde el año 2011 a la fecha de apertura de ofertas y en donde
se utilizaron los servicios de al menos 155 personas. Además que sea un servicio brindado en
45 cantones de los 81 que componen el territorio nacional, los cuales deberán estar ubicados
de la siguiente manera: 25 cantones dentro del Gran Área Metropolitana y 20 cantones fuera
del Gran Área Metropolitana. Que entonces se objeta no los requisitos como tales, sino a que
los mismos si no provienen de un mismo cliente, no se pueden admitir aunque se cumplan a
cabalidad, porque fueron establecidos sin razón alguna a que fueran dependientes entre sí.
Objeta entonces lo siguiente: 1) Requisito de Admisibilidad, experiencia en prestación de
servicios según demanda: La objetante menciona que esto es que la empresa tenga
experiencia en la prestación de servicios según demanda, refiriendo la recurrente que es una
modalidad que no es una especialización en el servicio, sino que corresponde a una forma de
brindarlo que no dista en lo absoluto de la modalidad regular, y que cualquier oferente puede
adoptar y ofrecer sin necesidad de realizar cambios en su estructura organizacional, perfil de
las personas que brindarían el servicio, equipo especializado, capacitaciones, calidad del
servicio o de la empresa, capacidad financiera, etc. Que se trata de una modalidad nueva en el
mercado de servicios de limpieza y que instituciones específicamente financieras en el
mercado nacional todavía no han adoptado en sus carteles de licitación este tipo de modalidad.
Que no le queda claro qué criterio tiene la Administración para limitar la participación
solicitando este requisito de prestación de servicios según demanda, si queda demostrado que
cualquier oferente puede participar bajo esta modalidad. Que se sabe que en Costa Rica solo
dos instituciones aparte del Banco Popular y Desarrollo Comunal tienen una infraestructura y
tamaño similares, sin embargo ni el Banco Nacional o el Banco de Costa Rica han adoptado
esta modalidad de servicio según demanda en los servicios de limpieza. Por lo requerido en su
petitoria entiende esta División que solicita se elimine el requisito de modalidad de consumo
según demanda. La Administración refiere que de lo expuesto se concluye que la objetante
no sólo carece de la experiencia en la modalidad de "Consumo según Demanda", sino que
desconoce en qué consiste la misma, puesto que de poseer tal conocimiento, se daría cuenta
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que propiamente el limpiar bajo cualquier esquema efectivamente podría resultar lo mismo, no
así el hecho de poseer el "know how" para llegar a hacerlo mediante la modalidad definida,
misma que entre otras exigencias se encuentra ligada a elementos de oportunidad, agilidad y
dinamismo entre otros muchos, que sólo quienes han tenido la posibilidad de trabajar bajo este
tipo de facilidad contractual saben qué deberán poseer para lograr cubrir exitosamente las
encomiendas hechas por el contratante. Que no es lo mismo, que una empresa llegue a cotizar
para un escenario puntual y bajo parámetros previamente establecidos por el contratante, a
que la misma posea la capacidad logística, material, humana y económica para hacerlo sobre
la marcha, pero no cualquier marcha sino la de aquel quien lo contrató, entendiendo por
marcha, la atención de aquellos proyectos del inmediato y mediano plazo, que resultan
completamente previsibles, pero también aquellas necesidades emergentes que surgen en el
día a día en consecuencia de aspectos tales como: emisión de leyes, decretos, por mera
conveniencia para el Banco, etc, sin dejar de lado que tales circunstancias podrían resultar
aplicables en un solo punto geográfico, o bien, en la totalidad de cantones en los que se tiene
presencia, lo cual inyecta mayor complejidad a la hora de darle la respectiva atención a lo que
pueda estar imperando en el momento, como podría ser: atención de nuevos locales,
incremento de horas de atención, disposición de mayor número de funcionarios, reducción de
horas, o por el cierre definitivo de oficinas. En cuento al argumento de que la modalidad de
contratación es relativamente nueva en el mercado de limpieza, y que las instituciones
específicamente financieras del mercado nacional todavía no han la adoptado, apunta el Banco
que desconoce el origen de tal aseveración y mucho menos en qué soporta Servicios
Integrales de Limpieza su decir, por cuanto no aporta prueba alguna que así lo sustente. Que el
Banco tiene cerca de 15 años de utilizarla en servicios de limpieza y con muy buenos
resultados dada la flexibilidad que permite, entre otras posibilidades. Agregan que el Banco no
puede adaptar sus necesidades a las condiciones que la recurrente requiere, que se trata de la
modalidad que mejores resultados ha brindado. Que al ser quien recurre la experta en el
servicio de limpieza, no hace referencia en el recurso a otro tipo de esquema que de
conformidad con las necesidades del Banco se pueda adaptar a las necesidades puntuales de
la Institución, tanto en las condiciones de la operativa diaria de los funcionarios del Banco,
como en la imagen del mismo ante los miles de clientes a nivel nacional que periódicamente
visitan las diferentes oficinas en procura de recibir los servicios que se ofrecen. Para la
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Administración, el recurso se limita a señalar que hay otras formas de satisfacer esta necesidad
sin entrar a esbozar cuáles son. Remite a la resolución de este órgano contralor R-DCA-131-
2013 para entre otros, sustentar la falta de fundamentación de la recurrente y solicita declarar
sin lugar el recurso en este extremo y a la resolución R-DCA-791-2015 para sustentar que el
cartel no se elabora a partir de las posibilidades de ofertar de un oferente. Criterio de la
División: Como punto de partida, es importante indicar que el recurso de objeción, constituye
un instrumento que acompañado de un adecuado razonamiento y fundamentación, permite
remover las condiciones cartelarias que limiten injustificadamente la participación o vayan en
contra del ordenamiento jurídico o de principios de contratación administrativa. Debe a su vez
el recurso, indicar las infracciones precisas que le imputa al cartel con señalamiento de las
violaciones de dichos principios fundamentales de la contratación administrativa que se
configuran, o violaciones a las reglas de procedimiento, todo esto al tenor de lo regulado en el
artículo 170 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA). Destacado lo
anterior, se agrega que la modalidad contratación de entrega según demanda, se encuentra
debidamente establecida en el Reglamento de cita en su artículo 154, por lo que la
Administración Licitante se encuentra debidamente facultada para escoger dicha modalidad de
contratación. Desde el momento en que la misma es creada como figura de contratación viable,
y que en nuestro país rige desde el año 2007, puede ser utilizada por las Administraciones
contratantes, sin que ello bajo ningún escenario implique quebranto al ordenamiento jurídico,
sino que esa decisión se encuentra dentro de la discrecionalidad de la Administración para
determinar la mejor forma de contratar a efectos de satisfacer el interés público y confeccionar
su cartel. El hecho de que en criterio de la recurrente se trate de una novedosa forma de
contratación, o ante el hecho que pueda ser que no ha cotizado o ejecutado concursos bajo
esa modalidad, no implica que la misma no se pueda utilizar en este proceso licitado, pues la
norma de cita, regula como viable su aplicación, aunado a lo anterior, no es concluyente en
todo caso, la afirmación que hace la sociedad recurrente en el sentido que entidades
financieras en el mercado nacional, todavía no han adoptado en sus carteles de licitación este
tipo de modalidad, ello por cuanto incluso esta División de Contratación Administrativa ya ha
atendido en años anteriores, recursos de objeción y recursos de apelación en procesos
licitatorios sobre los mismos servicios y modalidades, por ejemplo: Recursos de objeción al
cartel interpuestos por las empresas Eulen de Costa Rica S.A. y Multinegocios Internacionales
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América S.A. (MUTIASA), en contra del cartel de la Licitación Pública No. 2012LN-000001-
PCAD, promovida por el Banco Popular y de Desarrollo Comunal para la Contratación del
Servicio Integral de limpieza para las oficinas y cubículos cajeros automáticos del Banco
Popular y de Desarrollo Comunal (consumo por demanda), resueltos por medio de resolución
R-DCA-072-2012, así como recursos de apelación interpuestos por las empresas Multinegocios
Internacionales América S.A., Distribuidora y Envasadora de Químicos S.A., y VMA Servicios
Integrales de Limpieza S.A, en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2014LN-
000005-BCCR promovida por el Banco Central de Costa Rica para la “Contratación del servicio
integral de limpieza para las instalaciones del Banco Central de Costa Rica, SUGESE y
Auditoría CONASSIF (Servicio por demanda)”, resuelto por medio de resolución R-DCA-784-
2014, procesos que datan de los años 2012 y 2014 y pertenecen a entidades financieras. A lo
anterior se suma el hecho de que la empresa recurrente MUTIASA, junto con su recurso,
aporta copias de un pliego emitido en tesis de principio por el Banco de Costa Rica para la
Licitación Pública 2015LN-000006-01 para la “Contratación por demanda de servicios de aseo
y limpieza de cubículos de cajeros automáticos satelitales ubicados en Puntarenas, Zona Sur,
Zona Limón, Zona Norte Guanacaste y Cabeceras de Provincia (San José, Alajuela Cartago y
Heredia)”, (ver folio 28 del expediente de recurso de objeción) todo lo cual refleja que al menos
desde el año 2012 en nuestro país, se vienen dando ya estas contrataciones como la que nos
ocupa, y en entidades financieras nacionales. El hecho en sí de que se pida cotizar bajo esa
modalidad de participación, no limita que la recurrente pueda presentar ofertas, o al menos esa
limitante no es siquiera probada con prueba contundente ante esta sede contralora, y solo
alegar o pedir que se elimine esa modalidad de contratación, no es fundamente suficiente de
su recurso, por lo que al tenor del artículo 170 del Reglamento de la Ley de Contratación
Administrativa, se rechaza de plano el argumento por falta de fundamentación. A lo anterior,
se añade que resulta confusa la afirmación que hace la recurrente cuando menciona en su
recurso ...“Por tanto no queda claro que criterio tiene la administración para limitar la
participación solicitando este requisito de prestación de servicios según demanda si queda
demostrado que cualquier oferente puede participar bajo esta modalidad” (resaltado no es
original, ver folio 2 y 3 del expediente de recurso de objeción), pues lo que da a entender su
prosa es que cualquier oferente puede presentar ofertas, siendo esta afirmación contraria a su
argumento de eliminar la modalidad de contratación, que como se expuso, lo requiere sin
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sustento probatorio alegando que limita su participación. Aunado a esto se detalla que la
modalidad de contratación escogida podría ir muy de la mano con la visión de crecimiento en
oficinas que menciona el Banco al atender audiencia especial, según lo que se desarrollaremos
en los puntos 2 al 4 de este recurso, pudiendo no ser armonioso con la visión del Banco y la
misma satisfacción del interés público el tener que llegar a promover a futuro nuevas
contrataciones por los mismos servicios de limpieza que ahora licita, en aquellas nuevas
edificaciones que llegue a tener, siendo que bajo la modalidad de entrega según demanda, la
eventual contratista que sea adjudicada en este concurso en estudio, podría asumirlas, por así
ya haberlo previsto este cartel de marras. En consecuencia, se rechaza de plano el recurso en
este extremo, en el tanto la modalidad de contratación dispuesta por el Banco licitante no está
al margen del ordenamiento jurídico ni se ha demostrado que con la misma se limite la
participación de la sociedad recurrente. 2) Experiencia en prestación de servicio en al
menos 100 puntos La objetante menciona que se requiere comprobar que la empresa
oferente tenga la experiencia en haber brindado servicios en al menos 100 puntos o lugares
diferentes, pero que lo que limita en este caso es que se desea que estos 100 puntos o lugares
sean en un solo cliente, cuando se sabe que en el mercado nacional son solo tres instituciones
financieras que tiene esa infraestructura y si a eso se le suma la restricción anterior (servicios
por demanda) el panorama se cierra y se limita aún más. Que si lo que se desea es comprobar
que la empresa oferente tiene capacidad y experiencia de brindar servicios en 100 puntos
distintos, no es necesario que sea de un solo cliente como pretende la Administración, sino que
se demuestre esa capacidad por medio de cartas de varios clientes ya que no hay un criterio
fundamentado para sea de uno solo. 3) Experiencia en prestación de servicio con al menos
155 personas. La objetante refiere que es un requisito que el oferente pueda demostrar que
tiene la capacidad de celebrar un contrato que requiera 155 personas o más, pero de igual
forma se limita a que sea cliente financiero y en modalidad de servicio según demanda. Que un
oferente que efectivamente tenga la capacidad y experiencia de celebrar contratos con esa
cantidad o más de personas, se le limita a participar porque se combinan sin razón varios
requisitos en una sola carta para poder demostrar la admisibilidad.4) Experiencia de
prestación de servicio en 45 cantones (25 dentro del GAM y 20 fuera del GAM) La
objetante señala que la Administración pretende con este requisito que el oferente demuestre
cobertura a nivel de la GAM, como fuera de la misma, de igual forma un oferente que tenga la
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capacidad y experiencia en contratos con esa cobertura a nivel nacional pero que no pueda
demostrarla ya que se limita a que la misma carta sea de una entidad financiera aunado a los
otros requisitos que se combinan para obtener una participación demasiado limitada, sino es
que única. Solicita del punto 2.4.1.1, sobre experiencia de prestación de servicio en al menos
100 puntos, prestación de servicio con al menos 155 personas y en 45 cantones (25 dentro del
GAM y 20 fuera del GAM) se mantengan esos requisitos pero que no se limiten a que deban
ser todos en un solo cliente o bien en una sola carta de recomendación. La Administración
atiende de manera conjunta los puntos del 2 al 4 citados supra y señala que el origen de cada
uno de los parámetros a ser cubiertos corresponde a una porción que, a juicio del Banco, una
vez realizados todos los análisis para plasmar este requerimiento y de acuerdo con las
condiciones que actualmente ostenta, resulta ser razonable, y señala que la Institución
mantiene oficinas (bancarias y administrativas) en operación en una importante porción del
territorio nacional, rondan los 120 puntos, cantidad que próximamente como parte de los planes
de crecimiento, podría llegar alcanzar los 130 locales en el corto plazo, lo que permite indicar
que la cantidad establecida en el cartel no representa el 100% de dependencias que están en
operación en el Banco, o que llegarían a estarlo en un futuro próximo, siendo de suma
importancia que potenciales oferentes no partan del supuesto que únicamente podrían llegar a
requerirse sus servicios para la cantidad definida a modo de mera referencia en el cartel, que
obedece como se indica a la realidad actual del Banco, puesto que dentro de las posibilidades
que permite el "Consumo según Demanda”, su eventual intervención se estaría requiriendo
para un número mayor de edificaciones, además de que dentro de los planes del Banco
pretende la apertura de nuevos oficinas, por eso la experiencia en esa modalidad. Que en la
actual disposición de edificaciones, laboran cerca de 185 personas de limpieza, y eso quiere
decir que los 155 que deben acreditar, al igual que se dispuso con la cantidad de puntos o
locales a ser acreditados, es un mero punto de partida y que la realidad sobre la que habría
que accionar si en este momento se hiciera necesario que un tercero disponga personal para el
aseo, tendría que poseer la capacidad de habilitar recursos materiales y equipos para la
cuantía antes dicha; sin embargo, como el esquema que soporta la contratación en principio
permitiría un crecimiento en la línea indicada, es que se estableció como cantidad por acreditar
un número mucho menor. Que el Banco cuenta con casi 120 puntos distribuidos en 56
cantones del país, lo que representa casi un 70% de los 81 cantones existentes; a partir de
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tales elementos, y con para la mayor concurrencia de oferentes, se pide un 60% de la
presencia cantonal, 45 cantones, es decir un 55% del territorio nacional. Manifiesta la
Administración que entonces los parámetros establecidos para el tipo de referencia a ser
acreditada, no se tornan de antojadiza definición y estos cuentan con una determinada razón
de haber sido contemplados. Que el tema de la limpieza forma parte de la imagen, está
comprobado que la percepción de los clientes al llegar a un edificio ordenado y limpio les
impacta a la hora de definir en donde buscar satisfacer sus necesidades bancarias, de ahí que
se busque la forma de no caer en la posibilidad de que empresas incipientes que solo por el
factor económico que deviene de un contrato de la magnitud como el esperado, que ronda
algunos cientos de miles de colones, tengan la osadía, falta de ética e irresponsabilidad, para
empujar a su único y exclusivo beneficio y sin sopesar el daño que podrían causarle al Banco
modificar condiciones cartelarias, que lo único que buscan es lograr hacerse de los servicios de
quien pudiera efectiva y responsablemente cubrirlos. Que llama la atención que según la
página web de la empresa objetante, esta cuenta con casi 30 años de estar en el mercado y
anuncia contar con una importante capacidad en el suministro de servicios de la misma
naturaleza del licitado, y hace pensar que ante tan relevante cantidad de años de estar
disponible en el medio, será acaso que su experticia la ha acumulado en un nicho de mercado
distinto y a menor escala con respecto al que ahora pretende acceder a través del Banco,
actuando con ello dentro del marco emergente que se señala previamente y por ende le surge
la necesidad de que las condiciones cartelarias antes expuestas sean minimizadas para su
propio y exclusivo beneficio. Que el Banco ha dimensionado su requerimiento de manera
amplia, debida y razonablemente, para que quien tenga previsto hacerse del contrato sepa de
primera mano a qué se estará obligando en lo inmediato y a qué podría verse obligado en el
futuro. Solícita declarar sin lugar el recurso en estos extremos. Criterio de la División: Sobre
los puntos 2, 3 y 4: Como primer aspecto a destacar, que es importante indicar que el cartel en
el punto 2.4.1.2, según lo entiende este órgano contralor, no requiere necesariamente que se
acredite que la experiencia que se tenga en consumo según demanda, tenga que ser en una
entidad financiera, sino que puede acreditarse que se han prestado servicios de limpieza en
esa modalidad en cualquier empresa nacional pública o privada, siendo viable para el oferente
que así lo desee, acreditarla con prestación de servicios ante una entidad de ese tipo si esa es
su voluntad, pero no es obligatorio, indicando el numeral 2.4.1.3 del cartel en lo que interesa:
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“... El oferente debe tener claro que las experiencias solicitadas en el punto 2.4.1.1 puede
también ser demostrada con una carta emitida por una entidad financiera nacional pública o
privada. No obstante lo requerido en numeral 2-4-1-1 deberá ser cumplido conforme se solicita
en este numeral...”, (ver folio 284 del expediente de recurso de objeción). De lo anterior se
colige entonces, que una cosa es acreditar la experiencia en entidad financiera nacional pública
o privada según punto 2.4.1.1 del cartel, y otra es acreditar además como requisito de
admisibilidad que el oferente tienen experiencia en contrataciones de servicios de limpieza bajo
la modalidad de entrega según demanda, lo cual no tienen que ser necesariamente ante una
entidad financiera conforme el punto 2.4.1.2 en relación con el 2.4.1.3 del cartel, no obstante
como se dijo, si esa modalidad se desea acreditar prestada ante entidad financiera, se
acreditará conforme el numeral 2.4.1.1. del pliego conforme lo expuesto. Ahora bien, en cuanto
a los argumentos de acreditar la prestación de servicios en 100 puntos por medio de cartas de
varios clientes, ya que no hay un criterio fundamentado para sea de uno solo, considera esta
División que lo requerido por la Administración ha sido sustentado, considerando entre otros
aspectos, en la cantidad de oficinas o sucursales que tiene actualmente en el país, así como
previendo la posibilidad de crecimiento que espera tener de oficinas en un corto plazo, por lo
que no se observa que el requisito de que se acredite esa experiencia con un solo cliente y
ante una entidad financiera como lo es la licitante, resulte ser contrario al ordenamiento jurídico
o violente principio de contratación alguna, pues se percibe que lo que busca el Banco es
justamente un futuro contratista que demuestre haberlo hecho frente a una prestación de
servicios de manera simultánea con un mismo cliente y con la capacidad logística de atención y
prestación de servicios en esa cantidad de 100 puntos, a efectos de acreditársele que se le
podría prestar un servicio en las condiciones más similares a las que requiere el Banco Popular
en una ejecución global como la que licita, especialmente considerando las previsiones de
crecimiento. Todo lo anterior aunado al hecho de que quien recurre, no justifica con prueba su
argumento, pues básicamente requiere o solicita sea viable la emisión de varias cartas, sin
justificar la improcedencia de que no pueda pedirse de un solo cliente, y sin comprobar con
prueba pertinente cuáles son las únicas tres instituciones que menciona en su recurso tienen
esa cantidad de puntos, considerando además que el cartel pide que se pueda acreditar tal
experiencia en entidades financieras nacionales tanto públicas como privadas, según punto
2.4.1.1 del cartel. En consecuencia, se rechaza de plano el recurso en este punto por falta de
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fundamentación. Análisis similar al aquí expuesto aplica para el requisito de que se acredite el
haber prestado los servicios en una misma entidad financiera con al menos 155 personas, que
es lo que de manera aproximada ha justificado el Banco requiere para que se brinden los
servicios en la cantidad de edificaciones que señala la licitación, cantidad esta que se ha
justificado de parte del Banco al atender audiencia especial, y requisito además que se
enmarca dentro de la discrecionalidad de la Administración, para asegurarse experiencia en la
prestación del servicio de la manera más similar a la que va a requerir en su propio escenario.
De ahí la necesidad de haberlo prestado a un mismo cliente, lo que no está al margen del
ordenamiento de jurídico o principio de contratación alguno, por lo que se rechaza de plano
este argumento por falta de fundamentación, siendo entonces que debe acreditarse por carta
de un solo cliente el tener al menos 155 personas ejecutando los servicios. En cuanto al tema
de que se acredite prestar el servicio en 45 cantones, aplican las mismas valoraciones de
justificación expuestas en nuestro criterio, pues se trata de buscar un contratista que pueda
hacer frente a las necesidades que tiene un mismo cliente y de manera simultánea, aunado a
que el Banco refiere respecto de los 45 cantones que cuenta con casi 120 puntos distribuidos
en 56 cantones del país, lo que representa casi un 70% de los 81 cantones existentes; y a
partir de tales elementos para la mayor concurrencia de oferentes, solo pide un 60% de la
presencia cantonal, lo que se observa ser consistente con la cantidad de oficinas que expresa
tener según locaciones, por lo que dicho requisito se debe mantener en el tanto no se observa
obtáculo para ello y debe ser con carta de un mismo cliente, considerando además que se
permiten, como se viene indicando a lo largo de este criterio, que se acrediten tanto clientes de
empresas naciones públicas como privadas y quien recurre no acredita que en ninguno de esos
dos escenarios permitidos, es posible cumplir. En consecuencia, se rechaza de plano el
recurso en este extremo. No obstante, en cuanto al requisito de pedir que se trate de 25
cantones dentro del Gran Área Metropolitana, y 20 fuera de ella, no se observa que el Banco
licitante al atender audiencia especial, justificara o rindiera explicación del porqué del requisito
con esa distribución, siendo en todo caso que en criterio de este Despacho, no parece ser
razonable un nivel de especificidad en la distribución por cantones como lo requiere el Banco,
por lo que en este sentido, se declara con lugar el recurso en este punto particular, siendo que
mantener ese tipo de distribución sí podría ser limitante de una amplia participación de ofertas,
y se debe eliminar el mismo ante la falta de fundamentación para el establecimiento del mismo
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de parte del Banco. 5) Experiencia en cualquier tipo de empresa nacional o internacional
pública o privada. La objetante menciona que de igual forma y sin argumento alguno la
Administración utiliza la modalidad de servicio según demanda como un requisito de
admisibilidad, por lo que reitera que esa modalidad no es una especialización en el servicio,
sino que corresponde a una forma de brindarlo que no dista en lo absoluto de la modalidad
regular. Que no queda claro qué criterio tiene la Administración para limitar la participación
solicitando este requisito de prestación de servicios según demanda si queda demostrado que
cualquier oferente puede participar bajo esta modalidad. Que además se pretende que haya en
el mercado nacional varias instituciones o empresas que cuenten con áreas iguales o mayores
a 88.000 metros cuadrados, con al menos dos edificios de 22.000 metros cuadrados. Por lo
expuesto solicita que se elimine el requisito de modalidad de consumo según demanda y que
del punto 2.4.1.2 se pueda demostrar la experiencia y capacidad en cobertura de metros
cuadrados por medio de varias cartas de recomendación, es decir que no provengan de un solo
cliente. La Administración refiere que la recurrente continúa alegando que el tipo de
modalidad definida "Consumo según Demanda”, resulta relativamente reciente en el mercado
nacional y asevera que sólo el Banco Popular la utiliza, y deja entrever que no existen en el
medio financiero instituciones que posean un metraje en sus edificaciones que iguale o supere
la cantidad establecida en el cartel, por lo que para defender el punto en este extremo (sea
sobre el tema de modalidad de consumo según demanda), se remite a lo ya expuesto y
transcrito supra sobre el tema en el punto 1) anterior de este recurso agregando la
Administración, en cuanto al tema de la experiencia para el metraje, que el Banco dispone de
una planta física dentro del territorio conformada por 97.780,72 metros cuadrados, y dentro de
las edificaciones a atender se cuenta con dos inmuebles cuya conjugación de metros
representan 24.939,78 mts2, siendo estos los que tendrían que ser objeto de atención por parte
de quien resulte contratado, por lo que los alcances que fueron establecidos dentro del cartel
objetado, buscan asegurar que el servicio de limpieza se brinde no sólo de manera diaria, sino
también con el personal, equipo, instrumental e insumos que resulten suficientes e idóneos
para ello. Que lo que se estableció para este segundo tipo de experiencia, resulta sólo una
porción de lo que efectivamente tendría que llegar a cubrir quien pudiese resultar adjudicatario,
con la particularidad que dicha cuantía lejos de verse reducida, la misma por las razones
invocadas en párrafos anteriores, tendería a crecer, por lo que, próximamente en lapso no muy
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lejano, se podría estar hablando de 100.000 metros cuadrados. Que dentro de la disposición de
planta física se tienen edificios que se sale de la media existente, al estar éstos conformados
por varios niveles, uno de éstos es el Edificio Metropolitano, compuesto por 10 pisos (8
superiores y 2 sótanos) y con una cobertura de área que supera los 22,000 mt2 y también el
conocido como Alejandro Rodríguez, conformado por 11 niveles que miden en su totalidad
cerca de los 2500 mt2. Que a partir de las métricas señaladas, no puede resultar lo mismo, el
darle cobertura a un grupo de estructuras de pequeña o mediana envergadura y ante todo de
una sola planta, al tener que efectuarlo para inmuebles con la conformación antes indicada,
basta sólo sopesar que el responsable de su mantenimiento, entre otros deberes, tendrá a su
haber lo limpieza periódica de ventanales internos y externos, en donde resulta una realidad
que lo referente a darle servicio a éstos últimos, no podría pensarse en alguien que no posea el
conocimiento y experiencia necesaria para atenderle con la regularidad establecida. Que el
acreditar que se aporten más cartas de lo que fue inicialmente definido, sería como aceptarle al
potencial oferente, que posteriormente si resulta adjudicatario, deba acudir a esos mismos
clientes para hacerse de los recursos que le pudieran hacer falta para dar el servicio dentro de
esta Institución o aquellos que se lo pudieran llagar a solicitar como parte de un posible
crecimiento. Que se prueba que el Banco ha dimensionado su requerimiento de manera amplia
y razonablemente, y el futuro contratista sepa a qué podría llegar a verse obligado a futuro.
Solicita declarar sin lugar el recurso en este punto, añadiendo el Banco de manera general que
los alegatos de la sociedad recurrente no cuentan con los elementos probatorios de que las
condiciones cartelarias efectivamente llevan a una limitación de la participación como se indica
en el recurso, sino que más bien se aprecia que la pretensión del objetante es que el Banco
acomode su requerimiento a lo que ella pueda ofrecer. Que según lo ha resuelto este Órgano
Contralor en múltiples ocasiones, la carga de la prueba la lleva quien recurre, y en este caso la
prueba está totalmente ausente. Criterio de la División: En cuanto al requerimiento de la
recurrente de que se elimine el requisito de modalidad de consumo según demanda, se
rechaza de plano el argumento, por todas las consideraciones de hecho y de derecho ya
expuestas en el punto 1) de este recurso, así como las valoraciones hechas en cuanto a la
forma de poder acreditar experiencia en esa modalidad, al atender los puntos del 2 al 4 del
recurso de VMA SERVICIOS INTEGRALES DE LIMPIEZA S.A al cual se remite por resultar de
aplicación. En cuanto al requerimiento de que en el numeral 2.4.1.2 del cartel se pueda
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demostrar la experiencia y capacidad en cobertura de metros cuadrados por medio de varias
cartas de recomendación, es decir que no provengan de un solo cliente, procede indicar que
como se ha venido indicando, dentro de la discrecionalidad de la que goza la Administración,
esta puede fijar los parámetros con los cuales requiere que se le acredite experiencia, y en ese
sentido, no resulta al margen del ordenamiento jurídico ni a principio de contratación alguno lo
requerido, porque lo que busca el Banco es que se le llegue a cotizar un potencial oferente que
le demuestre que de manera simultánea ha prestado servicios de limpieza en instalaciones con
88.000m2, aspecto este que se debe mantener en el cartel, no obstante la acreditación de
haberlos prestado en esa cantidad de metros, sí considera este órgano contralor podría ser por
medio de varias cartas de distintos clientes en el tanto sí y solo sí el servicio lo ha prestado de
manera simultánea en el tiempo a varios clientes pero al menos en esa cantidad de metros
cuadrados, pues de esa manera, cumpliría en criterio de esta División, con la acreditación que
el Banco busca se le acredite, posición que en el mismo sentido aplica para la cantidad mínima
de uno o dos edificios que sumados entre sí sumen 22.000m2, en cuyo caso, se declara
parcialmente con lugar el recurso en este extremo, siendo viable que el cartel se modifique a
efectos de que permita que un potencial oferente con varias cartas de distintos clientes se
acredite que de manera simultánea a ellos les ha prestado servicios de limpieza que cubran un
mínimo de 88.000m2 y que en esa misma prestación simultánea de los servicios, estos han
recaído sobre uno o dos edificaciones que entre ellas sumen los 22.000 m2 de cita. b)Sobre el
recurso de objeción presentado por MUTIASA S.A: 1) Punto el 2.4.1.1 La objetante
menciona que dicho requisito estable limitaciones en la participación violentando de esta forma
la libre concurrencia e igualdad en el proceso, y que en su conjunto vienen a beneficiar
únicamente al prestatario actual del servicio pues es el único que cumpliría dichos requisitos.
Transcribe: “…2.4.1.1 Sobre la modalidad de contratación según demanda. “2.4.1.1.
Experiencia en entidad financiera nacional o pública. El oferente deberá contar con experiencia
en servicios de limpieza bajo la modalidad de consumo según demanda, para demostrar esta
experiencia deberá presentar como mínimo una carta de referencia de alguna entidad
financiera (entiéndase por entidad financiera lo establecido en el artículo 117 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica), por un periodo de tres años continuos, los cuales
deben de estar abarcados desde el año 2011 a la fecha de apertura de ofertas, donde utilizaron
los servicios de al menos 155 personas y que el servicio se haya otorgado en 45 cantones, de
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los 81 que componen el territorio nacional, los cuales deberán estar ubicados de la siguiente
manera: 25 cantones dentro de la Gran Área Metropolitana y 20 cantones fuera del Gran Área
Metropolitana.” Alega que esta disposición abiertamente incumple el artículo 16 de la Ley
General de la Administración Pública y las disposiciones de esta Contraloría General de la
República, en el entendido que para establecer limitaciones en los carteles, la Administración
debe justificarlos ampliamente, lo cual se echa de menos. Que no es justificable la razón por la
cual se limita la participación, solicitando que el proceso del concurso que genera la
experiencia del oferente haya sido por demanda, ya que una cosa es la figura de la entrega
según demanda y otra es la calidad del servicio que se pretende contratar y que debe
cumplirse de manera eficiente, sin importar la modalidad de contratación. Que de acuerdo a las
pruebas adjuntas en el anexo 1, se puede demostrar que de los Bancos que cuentan con
infraestructura similar a la de esta contratación, solo el Banco Popular, el Banco de Costa Rica
y Banco Central de Costa Rica han incorporado la modalidad de contratar por demanda,
mientras que el Banco Nacional de Costa Rica y el Banco Crédito Agrícola de Cartago lo han
hecho por otra modalidad. Que por lo tanto, la única empresa que está en condiciones de
presentar cartas que acrediten la experiencia en entidades financieras bajo una contratación
por demanda es la actual prestataria del servicio en el Banco Popular, Eulen de Costa Rica,
(anexo 2) quien es además la que brinda el servicio en el Banco de Costa Rica que es el otro
Banco que ha utilizado la contratación por demanda. Que si no se modifica la cláusula en
conjunto con las otras que también objetan, se estaría limitando la participación a una única
empresa, por ser la única que cumpliría los requisitos de admisibilidad que objetan. La
Administración refiere que la recurrente aduce que se le limita su participación, al solicitar que
demuestren su experiencia en contrataciones según demanda. Agrega que la pretensión
prevaleciente es la de disponer bajo el esquema de 'Consumo según demanda", modelo que le
ha permitido al Banco en el tiempo -y son conocedores que a otras empresas del ramo con que
esto también se atiende- satisfacer sus necesidades actuales y futuras, ya sea por la apertura,
cierre o modificación de alguno de sus puntos comerciales o administrativos; lo cual, no es
ajeno para nadie en el medio, puesto que, como es bien sabido, -y refiere el Banco-.nos
encontramos sumidos en un mercado de cambios constantes, donde no sólo nuestra Institución
se ha visto en la necesidad de adicionar, disminuir, remodelar o trasladar de ubicación sus
centros de atención, situación que también se ve a diario en otras entidades bancarias o
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financieras. Para el Banco, con vista en la realidad expuesta, resultaría contraproducente
suponer que para hacer posible la atención de escenarios como los descritos, en donde
parámetros que comúnmente resultan susceptibles de variación, como lo pueden ser la
cantidad de metros cuadrados que componen cada una de las edificaciones donde se debe dar
el servicio, el tiempo durante el cual el mismo se debe brindar, o la ubicación geográfica precisa
y demás caracterización de cada inmueble, se deba acudir a gestionar mayores trámites para
hacer posible su atención. Que de procederse de esa forma, se estaría desnaturalizando y
restando la característica esencial de flexibilidad que permiten estos esquemas de consumo
por demanda. Que en el diario El Financiero se publica edición del 24 de enero del 2014:
"Bancos abrirán al menos 28 nuevas oficinas y 145 cajeros automáticos durante el 2014 en
Costa Rica", y que si se piensa que los Bancos, entre estos el Banco Popular, que ha venido
manteniendo un ritmo de expansión desde ya hace algunos años, en lo que refiere a la
apertura de nuevas sucursales e instalación de cajeros automáticos; también resultaría
necesario pensar, de qué forma si le diera cabida a las argumentaciones expuestas por la
objetante, podría pensarse en satisfacer dichos planes de crecimiento. Que por lo tanto,
acceder a que se varíe la modalidad del servicio pretendido representaría un retroceso no sólo
para la Institución, sino para otras que al igual que el Banco, la han venido utilizando con muy
buen suceso, desde hace más de 15 años. Que la modalidad no resulta ser por sí sola, una
limitante de la participación, como se indica en el recurso, al señalar que la misma
abiertamente incumple el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública y las
disposiciones de la Contraloría General. Para el Banco, existe falta de fundamentación de este
alegato, siendo que la objetante se limita a su dicho y a señalar infracciones inexistentes, ya
que no demuestra cómo la modalidad de consumo según demanda viene efectivamente a
convertirse en una limitante de la participación, más allá de una limitante propia de la objetante,
pretendiendo que el Banco ajuste su requerimiento a lo que ella está en condiciones de ofrecer.
Menciona además el Banco que tal figura no es desconocida para la potencial ofertante, puesto
que ésta es la misma que ha venido imperando en el seno de Licitaciones Públicas anteriores
(2008LN-000015-PCAD y 2012LN-000001PCAD); donde llama la atención que MUTIASA,
manifieste que la modalidad propuesta le limita su participación y ciertamente dentro del texto
de su comunicado, no queda claro en qué le estaría limitando, y procura tergiversar con un
juego de palabras que refieren extrañamente a: “ya que una cosa es la figura de la entrega
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según demanda y otra es la calidad del servicio que se pretende contratar y que debe
cumplirse de manera eficiente, sin importar la modalidad de la contratación.", señalando el
Banco que pareciera que quien analizó el contenido del cartel, no interpretó debidamente el
contexto del tipo de experiencia establecido, puesto que si fuese así, se pudo haber dado
cuenta de que esa Firma efectivamente cuenta con la condición solicitada en lo que refiere al
"Consumo según Demanda", ello conforme su participación en procedimientos de similar
naturaleza, ya que informa el Banco que la misma se mantiene disponible en CompraRed,
conforme se pudo comprobar mediante consultas efectuadas a dicho sistema el pasado 18 de
marzo de 2016, y remite para ello el Banco a las ilustraciones visibles a folio 236 y 263 del
expediente de recurso de objeción. Agrega además que la recurrente parece haber olvidado
que para el Banco Popular estuvo atendiendo un contrato de similar naturaleza, precisamente
para el tipo de servicio que se espera contratar. Por lo anterior expuesto solicita el Banco
declarar sin lugar el recurso en este extremo. Criterio de la División: Como punto inicial,
procede indicar que la recurrente refiere que el cartel es contrario al artículo 16 de la Ley
General de la Administración Pública, refiriendo entre otros que ello es así cuando se
establecen limitaciones y no se justifican. Sobre el particular, este órgano contralor, ya emitió
criterio en el puno 1) del recurso de la empresa VMA Servicios Integrales de Limpieza S.A.
respecto de la viabilidad de contratar estos servicios bajo la modalidad de entrega según
demanda, en el tanto el Banco ha justificado que esa es la mejor forma de atender sus
necesidades actuales y de eventual crecimiento en plantas físicas o edificaciones, por lo que no
se considera que el uso de dicha modalidad conforme se expuso en dicho punto 1), sea
contraria al ordenamiento jurídico ni a principio de contratación alguno, ni limita la participación
de oferentes, máxime que la empresa recurrente con la documentación que aporta no acredita
que solo la empresa Eulen de Costa Rica pueda satisfacer dichos requerimientos, pues el
hecho de que haya sido contratista en otras licitaciones, como lo pretende hacer ver la
recurrente, no implica necesariamente que solo esta empresa pueda ser la única acreedora de
esta contratación licitada, sobre todo cuando la experiencia se puede acreditar en empresas
financieras naciones públicas o privadas, y ambos escenarios no son descartados por quien
recurre. En consecuencia, se remite a lo resuelto en el punto 1) del recurso de VMA Servicios
Integrales de Limpieza S.A, por resultar de aplicación, y se rechaza de plano el recurso en
este extremo, en el tanto la modalidad de contratación dispuesta por el Banco licitante no está
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al margen del ordenamiento jurídico ni se ha demostrado con prueba contundente que con la
misma se limite la participación de la sociedad recurrente. 2) Punto 2.4.1.1 Sobre los 100
puntos o edificaciones en un mismo contrato. La objetante menciona que de acuerdo al
anexo 1 en el cual adjuntaron las cartas de recomendación de los Bancos que cuentan con
dicha cantidad de edificios, solo el Banco de Costa Rica o el Banco Popular ha procedido a
contratar a un solo oferente para todos sus edificios. Que esto estaría impidiendo la
participación de otras empresas, como Mutiasa, que cuentan con amplia trayectoria en limpieza
de entidades financieras, pero no cuentan con una única contratación que contemple 100 o
más edificaciones. Que adjunta cartas de recomendación de MUTIASA y otras empresas con
record de limpieza en entidades financieras, según anexo 3. Que en el caso de la banca
privada, ninguna entidad financiera cuenta con más de 100 edificaciones según anexo 4
adjunto al recurso. 3) Punto 2.4.1.1 Sobre las 155 personas brindando el servicio en un
mismo contrato con alguna entidad financiera. La objetante refiere que exigir dentro de los
requisitos mínimos de experiencia dicha cantidad de personal que haya brindado el servicio en
un solo contrato, es subjetivo, pues no está amparado por estudio técnico alguno que
demuestre que aparte de la actual contratista, existan otras empresas que cuenten con esa
cantidad de personal en un mismo contrato con alguna entidad financiera, y por el contrario, la
Administración lo que busca es contratar por demanda de servicios y no por cantidad de
personal. Que esto rompe el principio de igualdad y libre participación, ya que se están
conjugando limitaciones injustificadas en la rama de la experiencia a la mayor concurrencia de
oferentes y que por el contrario únicamente benefician a la actual contratista del servicio. 4)
Punto 2.4.1.1 Sobre los 45 cantones (25 dentro del GAM y 20 fuera del GAM). La
objetante señala que el servicio en un único contrato se haya ejecutado en 45 cantones es
completamente discriminatorio pues solo el actual proveedor del servicio cuenta con dichos
atestados por la forma exclusiva en que fue contratado, mientras que su empresa y otras que
cuentan con experiencia en todos los cantones según experiencia adjunta en anexo 3 de su
recurso, se les impide participar, pues dicha experiencia no pertenece a un único contrato. Que
se limita el principio de igualdad y libre concurrencia, primero porque las entidades bancarias
que tienen presencia en 45 cantones son muy pocas y promueven en su mayoría concursos
independientes por zonas que generan múltiples adjudicatarios y que por no contar con un
contrato de iguales condiciones al que cuenta Eulen de Costa Rica con el Banco Popular se
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ven impedidos de participar. Que con esa distribución cantonal solicitada lo único que se
pretende es obstaculizar aún más la participación y se pregunta respecto de la valoración
técnica para definirlo de esa manera. La Administración atiende de manera conjunta los
puntos 2 al 4 del recurso e indica que la institución mantiene oficinas (bancarias y
administrativas) en operación en una importante parte del país, que en su totalidad rondan los
120 puntos, cantidad que podría llegar alcanzar los 130 locales, lo que deja entrever que la
cantidad establecida en el cartel no representa el 100% de dependencias que están en
operación, o que llegaría a estarlo en un futuro próximo. Para el Banco es de importancia, que
los interesados en participar no partan del supuesto que únicamente podrían llegar a requerirse
sus servicios para la cantidad definida en el cartel a modo de mera referencia, puesto que
dentro de las posibilidades que permite el "Consumo según Demanda", que también cuestiona
la recurrente, es que su eventual intervención se estaría requiriendo para un número mayor de
edificaciones, por eso la importancia de experiencia en la modalidad. Reitera el Banco, como lo
mencionó para el anterior recurso desarrollado supra, que en los edificios se mantienen
laborando cerca de 185 personas de limpieza, eso quiere decir que los 155 que deben
acreditar, al igual que se dispuso con la cantidad de puntos o locales a ser acreditados, es un
mero punto de partida y se tendría que poseer la capacidad de habilitar recursos materiales y
equipos para la cuantía antes dicha; sin embargo, como el esquema que soporta la
contratación en principio permitiría un crecimiento en la línea indicada, es que se estableció
como cantidad por acreditar un número menor. Nuevamente expone que el Banco cuenta con
representación en gran parte del territorio nacional con casi 120 puntos distribuidos en 56
cantones del país, lo cual representa casi un 70% de los 81 existentes; a partir de tales
elementos y para mayor concurrencia de oferentes, se visualizó que solicitar sólo un 80% de la
presencia cantonal con que actualmente se cuenta, sería un buen punto de partida, razón por
la cual se llegó a requerir únicamente 45 cantones, es decir un 55% del territorio nacional,
enunciando que no son antojadizos los parámetros sino que tienen fundamento y reiterando la
importancia de la imagen de la institución para con los clientes. Que no se debe estar
gestando licitación tras licitación, sólo porque alguna empresa creyó poder atender una
contratación de la importancia de la presente, de ahí, el nivel de exigencia impuesto sobre uno
de los elementos revestidos de una marcada importancia, después del factor precio, como
resultar ser: la experiencia. Que por otro lado, pormenorizando el supuesto bagaje que
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manifiesta poseer MUTIASA en su presentación ante esta Contraloría General, refiere el Banco
que aquella señala que cuenta con una trayectoria superior a los 25 años y arguye lo siguiente:
"podemos indicar que contamos en la actualidad con más de 150 contratos distribuidos en 750
lugares en todo el país, contando con un canal de distribución adecuado, un cuerpo de
supervisión constante y más de 1,450 empleados para poder brindar un excelente servicio a
nuestros diferentes clientes"; refiriendo el Banco que al parecer tales dichos curiosamente se
contraponen a la intención que la misma busca propiciar, puesto que de contar con un currículo
y condiciones como las señaladas, hace creer que no debería recurrir requisitos tan básicos y
previsibles como el que nos ocupa, dado que ellos mismos expresan contar con una más que
relevante cantidad de contratos y ante tal cantidad de años de estar vigentes, costaría entender
que no disponen de al menos uno provisto con alcances similares a los definidos. Que aportan
como argumentos que tienen presencia en 750 lugares en todo el país y que su planilla supera
los 1450 empleados, lo cual a todas luces resultan importantes cantidades de sitios y de
personal que, por mucho, superan los parámetros mínimos establecidos en el cartel como parte
de la experiencia a demostrar. Para el Banco, el escenario antes descrito, hace pensar que la
objetante ha tenido su marco operacional, en un sector distinto al bancario y quizás no ha
puesto su mejor empeño en hacerse de contratos como el que podría derivar de una licitación
conceptualizada sobre las bases que la motivan a objetar, muestra de ello es que hace casi
cuatro años ella objetó ante esta Contraloría General un cartel del Banco para el mismo tipo de
servicio y similares alcances al que ahora se promueve, pero con la particularidad de que en
aquel momento, no sólo se enfocó sobre la modalidad de "Consumo según Demanda", sino
que alegó que para hacer posible su cotización se hacía necesario conocer previamente el
tamaño de los inmuebles a cubrir, los horarios y la cantidad de personal que debían aportar
para cada caso en particular, lo que sugiere en criterio del Banco que no posee mayor grado de
conocimiento y por ende, experticia en este tipo de negocio. La especialización se vuelve el
factor crítico para la satisfacción del interés público propuesto y se debe entender que no se
busca cubrirlo a través de empresas generalistas, sino mediante alguna que ostente la
especialización necesaria para asegurar su debida atención, y en ese sentido de
responsabilidad y deber que le merece a quienes administran recursos públicos. Reiteran que
el Banco ha dimensionado su requerimiento de manera amplia, debida y razonablemente, y
solicita declarar sin lugar el recurso en estos extremos. Criterio de la División: Sobre los
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puntos 2. 34 y 4: En cuanto a los argumentos desarrollados en los puntos de cita, se remite a
lo resuelto sobre los mismos temas en el recuro de la empresa VMA Servicios Integrales de
Limpieza S.A, criterio emitido por este órgano contralor para los puntos 2, 3 y 4 de ese recurso,
por resultar de total aplicación a lo argumentado por MUTIASA, y en consecuencia, se declara
parcialmente con lugar el recurso, solo en cuanto al hecho de que en cuanto a pedir
experiencia en 25 cantones dentro del Gran Área Metropolitana, y 20 fuera de ella, se trata de
un requisito que el Banco licitante al atender audiencia especial, no justifica ni explica la
procedencia del requisito, por lo que en este sentido, se debe eliminar el mismo ante la falta de
fundamentación para el establecimiento del mismo. No omite manifestar esta División, que ni
en el recurso enviado digitalmente y sus respectivos anexos, (folios del 6 al 14 y disco de folio
15 todos del expediente de recurso de objeción) y del escrito físico de folios 17 al 216, se
logró ubicar el denominado anexo 4 referido por la recurrente en su escrito. 5) Punto 2.4.1.2
Experiencia en cualquier tipo de empresa nacional o internacional pública o privada.
Sobre la modalidad de contratación según demanda. La objetante menciona que de la
misma manera que para la experiencia en entidades financieras, el requisito de haber sido
contratados bajo la modalidad de demanda lo único que persigue es filtrar de manera
injustificada la mayor participación, pues se impide a una gran parte de empresas proveedoras
que han sido contratadas bajo otra modalidad participar y además no aparece ningún estudio
técnico que establezca alguna diferencia entre la calidad de los servicios contratados de esta
manera. Que una cosa es la figura de la entrega según demanda y otra es la calidad del
servicio que se pretende contratar y que debe cumplirse de manera eficiente, sin importar la
modalidad de contratación. 6) Punto 2.4.1.2 Sobre la sumatoria de 88.000 metros
cuadrados y del mínimo de 1 o 2 edificios que sumen 22.000 metros en un mismo
contrato por un periodo mínimo de servicio de tres años. La objetante expresa que es una
cláusula desproporcionada y se ajusta únicamente al adjudicatario actual del servicio a
contratar, pues como se mencionó anteriormente no se dan en el mercado nacional
contrataciones similares que abarquen para un solo adjudicatario todos los edificios de una
institución en todo el país por lo que aquel que cumple con los 88.000 metros pueda que no
cumpla con el metraje de los edificios y viceversa. Que adjuntan experiencia en metrajes,
según anexo 5 de su recurso. La Administración atiende de manera conjunta los puntos 5 y 6
del recurso y refiere que la recurrente alega que el tipo de modalidad definida "Consumo según
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Demanda", es desproporcionada, menciona que tomando en cuenta que este alegato es igual
al de la anterior empresa desarrollado supra, reitera lo expuesto y a lo cual se remite. Además
expone que la Administración no puede adaptar sus necesidades a las condiciones que la
recurrente requiere, que es la modalidad que se ha venido utilizando desde hace muchos años
en este tipo de servicios, y la que mejores resultados ha brindado al Banco, donde su fin último
es recibir un servicio satisfactorio que se adapte a las necesidades reales de la Institución de la
mano de la buena administración de los fondos públicos a los cuales se debe un uso lógico y
racional. Que se indica que esta modalidad de consumo según demanda no es la única que se
podría utilizar en este tipo de servicios, sin embargo tampoco se aporta en el escrito ninguna
propuesta de otro tipo de esquema que de conformidad a las necesidades del Banco pueda ser
analizada para determinar si viene a satisfacer la necesidad administrativa, de acuerdo con las
condiciones y alcance requeridos tanto por la operativa diaria de los funcionarios de la
Institución como en la imagen de la misma ante los miles y miles de clientes a nivel nacional.
En cuanto al tema de la experiencia para el metraje, reitera el Banco todo lo expuesto ya sobre
el tema para el anterior recurso a lo cual se remite. Que la Administración está totalmente
convencida, y así lo ha demostrado, que el modelo y demás condiciones que ahora resultan de
la presente objeción, no sólo son la llave para ilustrarle a un tercero la conformación del Banco,
sino que a través de ella la Institución se estaría cerciorando que la empresa que se pudiera
llegar a contratar, tiene la capacidad para manejarlos y atenderlos, reduciendo así los niveles
de incertidumbre al fracaso. Solicita declarar sin lugar el recurso en este punto, agregando que
ninguno de los anteriores alegatos cuenta con los elementos probatorios de que las
condiciones cartelarias efectivamente llevan a una limitación de la participación, como se indica
en el recurso, sino más bien se aprecia que la pretensión del objetante es que el Banco
acomode" su requerimiento a lo que ella pueda ofrecer. Que si bien es cierto el recurso se
hace acompañar de una serie de documentación que en el mismo se denomina como prueba,
lo cierto es que en el escrito no se visualiza la relación de cómo esos documentos fundamentan
los alegatos y que la prueba no se limita sólo a adjuntar una serie de documentos y decir que
los mismos son probatorios de dichos alegatos, sino que se debe hacer la relación directa y
probatoria de esa documentación para que de forma contundente se demuestre que se lleva
razón con cada uno de los alegatos planteados, caso contrario no resulta ser sino una cantidad
de documentos anexos que no brindan ningún valor a lo que se pretende demostrar, y todo ese
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análisis y fundamentación está bajo la responsabilidad de quien recurre. Solícita declarar sin
lugar el recurso en todos sus extremos. Criterio de la División: En cuanto a lo alegado en el
punto 5) por MUTIASA en cuanto a la modalidad de contratación, se remite a lo resuelto sobre
el tema en el recurso de la empresa VMA Servicios Integrales de Limpieza, puntos 1 al 4, por
resultar de aplicación y en consecuencia se rechaza de plano el recurso en este extremo. En
cuanto al punto 6 de este recurso y en cuanto al metraje requerido por el numeral 2.4.1.2 del
cartel, se remite a lo resuelto por esta División en el punto 5) del recuso de VMA Servicios
Integrales de Limpieza, punto 5), por resultar de aplicación y en consecuencia se declara
parcialmente con lugar el recurso en este extremo.---------------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y con fundamento en las disposiciones de los artículos 182,
183 y 184 de la Constitución Política, 81 de la Ley de Contratación Administrativa, 170 y 172
del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1) Declarar
parcialmente con lugar los recursos de objeción interpuestos por VMA SERVICIOS
INTEGRALES DE LIMPIEZA S.A. y la empresa MULTINEGOCIOS INTERNACIONALES
AMERICA S.A. (MUTIASA), en contra del cartel de la licitación pública 2016LN-000008-
DCADM, promovida por el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, promovida para la
contratación de empresas para que brinden servicios de limpieza para las oficinas y cubículos
de cajeros automáticos del Banco Popular (consumo según demanda)”. 2) Debe el Banco
Popular y de Desarrollo Comunal, efectuar las modificaciones respectivas al cartel y brindarles
la debida publicidad. 3) Se da por agotada la vía administrativa. ------------------------------------------
NOTIFÍQUESE. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------
Edgar Herrera Loaiza Kathia Volio Cordero Gerente Asociado Fiscalizadora KGVC/yhg Ni: 7599, 7602, 7727, 8354, 8361 NN: 04175 (DCA-0855-2016)
Ci: Archivo central G: 2016001388-1