DIMENSIONES TEÓRICAS SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
21
1 DIMENSIONES TEÓRICAS SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Virgilio Hernández E 1. INTRODUCCIÓN En los últimos años asistimos, en la escena política y académica, a un debate profundo sobre la "Reforma del Estado". El argumento central radicaría en que el Estado, que se constituyó sobre la base del modelo cepalino y gracias a la exportación petrolera, sobrepasó las funciones propias que le correspondían. "En la tradición liberal para fines de garantía, regulación y promoción de libertades. Dicho en lenguaje de economía neoclásica para hacerse cargo de bienes públicos, externalidades, monopolios naturales y asimetrías de información, puntos donde falla el mercado en la asignación eficiente de recursos" Esta extralimitación habría generado no sólo un crecimiento del gobierno, sino sobre todo del Estado y de su ámbito de poder, por lo que hoy resultaría fundamental redefinir la relación de lo público-privado. Sin embargo, otro elemento que conviene reflexionar es la carencia de un marco teórico que permita analizar el "gobierno y sus políticas" en sí mismas. En el presente trabajo pretendemos realizar una síntesis bibliográfica de los aspectos más relevantes sobre las políticas públicas, asumiendo que éstas constituyen las formas de acción concretas desde el régimen político hacia la sociedad, intentaremos, además, un análisis crítico tanto sobre el levantamiento teórico como de la retórica política que se ha construido alrededor de las políticas públicas. En la perspectiva de la relación público- privado, vale recordar que lo público supera el ámbito de lo estatal, tiene otras dimensiones, referidas desde la amplitud con la que se realiza una acción hasta formas de relación que superan lo individual, pero no están determinadas o amparadas por lo estatal. Como señala Varela Barrios: "existe una conexión necesaria entre lo público y lo estatal, la cual ha sido una constante en la articulación entre una comunidad y su correspondiente aparato de gobierno. En efecto, no existe sociedad donde el estado no tenga un predominio, mayor o menor, sobre los asuntos públicos… Es necesario que exista la intersección entre lo público y lo estatal para que éste se constituya como tal, pero ello no implica que lo público quede cobijado bajo lo estatal".El mismo autor sostiene que una característica básica de la modernidad es la creciente diferenciación entre la esfera de lo público y lo privado, así como también la existencia de factores como el desarrollo técnico productivo, la acumulación-reproducción del capital; y , la constitución de estados nacionales y el surgimiento de un mercado mundial, lo que paulatinamente propició la identificación de lo público con lo estatal. La modernidad, en efecto, significó un paso hacia la centralización política, expresada en los aparatos estatales, que a su vez recuperaron para sí el control de ejércitos, juzgados y el cobro de tributos como elementos básicos del poder nacional. El predominio de la razón instrumental, en el pensamiento moderno llevó a la sistemática relación del bien común con las razones de Estado. En el caso de los países latinoamericanos, con el proceso de conquista se traslada la estructura administrativa de las respectivas metrópolis, pero se establecen algunas particularidades que hagan posible sostener el control y la autoridad en los territorios "descubiertos"; así por ejemplo, los conquistadores eran a su vez agentes del rey y socios en la empresa de la colonización americana; el derecho para las indias, por lo general respondía a una casuística particular y desde estos tiempos se perfilaban los rasgos de una administración centralista y autoritaria para mantener el control de la compleja trama del poder. De esta manera lo público aparece vinculado a los intereses de la Corona, asociada, además, con el poder de la iglesia católica, que fue la encargada de desarrollar importantes funciones,
Transcript of DIMENSIONES TEÓRICAS SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1
DIMENSIONES TEÓRICAS SOBRE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
Virgilio Hernández E
1. INTRODUCCIÓN
En los últimos años asistimos, en la escena política y académica, a un debate profundo
sobre la "Reforma del Estado". El argumento central radicaría en que el Estado, que se
constituyó sobre la base del modelo cepalino y gracias a la exportación petrolera,
sobrepasó las funciones propias que le correspondían. "En la tradición liberal para fines de
garantía, regulación y promoción de libertades. Dicho en lenguaje de economía neoclásica
para hacerse cargo de bienes públicos, externalidades, monopolios naturales y asimetrías
de información, puntos donde falla el mercado en la asignación eficiente de recursos" Esta
extralimitación habría generado no sólo un crecimiento del gobierno, sino sobre todo del
Estado y de su ámbito de poder, por lo que hoy resultaría fundamental redefinir la relación
de lo público-privado. Sin embargo, otro elemento que conviene reflexionar es la carencia
de un marco teórico que permita analizar el "gobierno y sus políticas" en sí mismas. En el
presente trabajo pretendemos realizar una síntesis bibliográfica de los aspectos más
relevantes sobre las políticas públicas, asumiendo que éstas constituyen las formas de
acción concretas desde el régimen político hacia la sociedad, intentaremos, además, un
análisis crítico tanto sobre el levantamiento teórico como de la retórica política que se ha
construido alrededor de las políticas públicas. En la perspectiva de la relación público-
privado, vale recordar que lo público supera el ámbito de lo estatal, tiene otras
dimensiones, referidas desde la amplitud con la que se realiza una acción hasta formas de
relación que superan lo individual, pero no están determinadas o amparadas por lo estatal.
Como señala Varela Barrios: "existe una conexión necesaria entre lo público y lo estatal,
la cual ha sido una constante en la articulación entre una comunidad y su correspondiente
aparato de gobierno. En efecto, no existe sociedad donde el estado no tenga un
predominio, mayor o menor, sobre los asuntos públicos… Es necesario que exista la
intersección entre lo público y lo estatal para que éste se constituya como tal, pero ello no
implica que lo público quede cobijado bajo lo estatal".El mismo autor sostiene que una
característica básica de la modernidad es la creciente diferenciación entre la esfera de lo
público y lo privado, así como también la existencia de factores como el desarrollo técnico
productivo, la acumulación-reproducción del capital; y , la constitución de estados
nacionales y el surgimiento de un mercado mundial, lo que paulatinamente propició la
identificación de lo público con lo estatal. La modernidad, en efecto, significó un paso
hacia la centralización política, expresada en los aparatos estatales, que a su vez
recuperaron para sí el control de ejércitos, juzgados y el cobro de tributos como elementos
básicos del poder nacional. El predominio de la razón instrumental, en el pensamiento
moderno llevó a la sistemática relación del bien común con las razones de Estado. En el
caso de los países latinoamericanos, con el proceso de conquista se traslada la estructura
administrativa de las respectivas metrópolis, pero se establecen algunas particularidades
que hagan posible sostener el control y la autoridad en los territorios "descubiertos"; así
por ejemplo, los conquistadores eran a su vez agentes del rey y socios en la empresa de la
colonización americana; el derecho para las indias, por lo general respondía a una
casuística particular y desde estos tiempos se perfilaban los rasgos de una administración
centralista y autoritaria para mantener el control de la compleja trama del poder. De esta
manera lo público aparece vinculado a los intereses de la Corona, asociada, además, con el
poder de la iglesia católica, que fue la encargada de desarrollar importantes funciones,
2
tales como la educación, la aplicación de justicia e incluso el mismo ejercicio del poder
político. Los procesos de independencia, que dieron lugar al nacimiento de nuestros
países, ignoraron las diversas fracturas de estas sociedades y contribuyeron a establecer el
espacio de lo público como campo de privilegios y exclusión, incluso la misma vida
"pública" era restringida a las nuevas élites, el clero y los militares. Los procesos de
urbanización de las últimas décadas, la influencia creciente de los más media y "el
discurso de la modernización" replantean la relación de lo público-privado, sin embargo
en el presente trabajo desarrollaremos lo público y por consiguiente la visión de políticas
públicas referidas a la órbita del estado. En lo relacionado con el estudio del "gobierno",
tanto desde la ciencia política como desde la Administración Pública se lo ha considerado
como epifenómeno, determinado por estructuras que lo condicionan. Más aún en los casos
que ha sido motivo de preocupación, se ha puesto el énfasis en las instituciones y
estructuras del gobierno, en los procesos y comportamientos políticos, más que en el
contenido mismo de las políticas. En ese sentido, para relacionar este ámbito con el asunto
de los paradigmas, se debe observar la función primordial de los paradigmas consistente
en deducir los conflictos y disputas ideológicas de la sociedad y de sus actores, para entrar
en el diseño técnico-político de las acciones de gobierno. Desde esa perspectiva, el
abordaje de lo que se denomina "Paradigmas de políticas" es un punto clave para el
análisis, ya que estos paradigmas aparecen como el conjunto de ideas e instrumentos que
conformarían el "marco de referencia" de las políticas específicas. De hecho, esas ideas se
incrustan en el imaginario de los políticos o de los "fabricantes de políticas" (policy
makers) que son los que dotarían de sentido común a los decisores políticos. Hoy el debate
se centra en los procesos de reforma del estado y el papel de los diferentes gobiernos en la
direccionalidad de los mismos; así como en las implicaciones de la reducción del gasto
público, el papel de las regulaciones y normas gubernamentales; sobre todo la capacidad y
posibilidad de los gobiernos para resolver los problemas públicos y conducir a la sociedad
hacia niveles de mayor bienestar y desarrollo económico. Esta relación redundaría en
últimas en la legitimidad de la democracia, su capacidad para reconocer, dimensionar,
procesar las demandas, lo que implica el reconocimiento de actores y su relación con el
Estado, un nuevo enfoque de la relación sociedad-estado, sustentando un gobierno con
políticas y con un sentido público, es decir un gobierno manejado por políticas públicas.
2. EL ORIGEN DE LOS ESTUDIOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El origen de los estudios de políticas públicas puede encontrarse en los Estados Unidos,
talvez como lo plantea Antoni Fernández, porque es un país que ha estructurado su
administración con fecha tardía, tras la reforma llevada a cabo por el Profesor y luego
Presidente Wilson, quien sostuvo la necesidad de desarrollar una doctrina científica
aplicada a la administración y defendió la separación de la decisión política de la
ejecución burocrática. El otro elemento que sugiere Fernández es que el desarrollo de este
nuevo modelo está influenciado por el éxito de las grandes empresas fordistas y los
principios del taylorismo, con lo que, tras la segunda Guerra Mundial, dará origen a la
aparición de estudios que parten del principio "de la necesidad de la aplicación de la
racionalidad científico-técnica a la resolución de problemas gubernamentales". Entre los
primeros que manifiestan su preocupación por el nuevo enfoque se encuentra Harold
Laswell quien reclamaba la reorientación de la Ciencia Política hacia las políticas
públicas. William Ascher plantea que el impulso precursor de las ciencias de la política
fue una forma de conductismo multidisciplinario, inicial pero fuerte y que se constituyó
como reacción frente a los estudios jurídicos y sociales de los años veinte, cuyos análisis
ponían más énfasis en los "diagramas organizativos antes que en cómo operan los
individuos y las instituciones. Esta forma de inicial conductismo combinó su interés por el
3
estudio de la conducta individual y social con la preocupación por los asuntos públicos,
relacionados con la reforma política, la democracia, la educación, el bienestar económico
y social; para lo cual creían necesario dotarse de instrumentos de análisis más afinados.
Los iniciadores de las políticas públicas consideraban fundamental que los aportes de los
científicos sociales contribuyan en el diseño de las políticas, para lo que partían de la
selección de asuntos normativamente importantes que permitían clarificar las metas de los
analistas sociales, así como las que la comunidad esperaba, luego analizaban las
tendencias existentes, las condiciones y los probables desarrollos futuros. Para De Leon,
Lasswell llevó a la práctica gran parte de sus ideas para lograr mayor calidad en la forma
del gobierno. Dedicó especial atención al "proceso de las políticas", o de las etapas o fases
funcionales por las que una política o proceso gubernamental determinado debería
transitar. Después de la segunda guerra mundial, algunos autores desarrollaron un
neoconductismo que, intentando ser más científico, consistía en describir y probar leyes de
conducta. Esta recurrencia a la prueba exigía examinar leyes generales aplicables a todos
los contextos, en contraste con los primeros conductistas que intentaron identificar el
factor más importante, lo que simplificaba una reducción de la compleja vida real. De
igual manera los neoconductistas reintrodujeron las fronteras disciplinarias que los
predecesores buscaron eliminar y por último sacralizaron la "ciencia valorativa libre". En
la década del 50, Laswell y otros investigadores respondieron con un conductismo de
segunda generación al que denominaron "ciencias de política", pusieron un énfasis mayor
sobre las cuestiones de política, intentando que en la atención de los problemas y sus
soluciones no se perdiera el análisis científico. En un estudio editado en 1951, Harold
Laswell, parte de la preocupación de cómo utilizar los recursos intelectuales con la "más
sabia economía". En esa dirección sostiene que se ha desarrollado una mayor conciencia
en el sentido de que el proceso de la política requiere de estudios con derecho propio,
fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones. La
orientación hacia las políticas (policy orientation) tiene un doble proceso, por una parte se
ocupa del "proceso de las políticas", es decir de la formación y ejecución de las políticas
utilizando los métodos de las ciencias sociales y de la sicología. Pero, además el "proceso
de las políticas" se ocupa de las necesidades de inteligencia de este proceso con el objetivo
de mejorar el contenido concreto de la información y de la interpretación disponible para
los creadores de la política; por consiguiente rebasa las fronteras de las ciencias sociales y
la sicología. Laswell indica que se puede utilizar el término de "policy sciencies" para
designar la orientación hacia las políticas. Las ciencias de las políticas incluirían el estudio
de los métodos de investigación del proceso de la política; los resultados de los estudios de
las políticas y los descubrimientos de las disciplinas que pueden aportar contribuciones
importantes para las necesidades de inteligencia del momento. Laswell distingue las
ciencias de la política de la materia de estudio de los politólogos, que se ocupan del
estudio del poder, en el sentido de la toma de decisiones; en cambio las "ciencias de las
Políticas" se ocuparían de la teoría general de la elección. En este sentido considera que
significativos aportes a la teoría general de las decisiones como la "teoría de juegos", o la
"teoría racional de la elección" han sido realizadas por personas que no son politólogos.
Los trabajos de Simón, Dahl, Lindblom, Wildavsky o Majone son esenciales para
comprender que la política no es solo preocupación por los mecanismos de poder y
legitimidad, ni tampoco de los análisis exhaustivos de partidos y elecciones. La escuela
"public policy" centra su preocupación en la formación de decisiones políticas y su puesta
en marcha. El mundo de las políticas ha permitido analizar la política en acción. En los
estudios del "public policy" se parte de un supuesto pluralista, en el que los poderes y
recursos se distribuyen de manera desigual, y en el que los procesos decisionales son más
bien resultado de interacciones múltiples en las cuales participan muchos actores de
4
manera simultánea. Laswell analiza la influencia de las dos guerras mundiales en las
ciencias sociales y psicológicas, indicando que las ciencias que contaban con métodos
cuantitativos fueron las que tuvieron mayor desarrollo, tal es el caso de la economía y la
sicología. El tema de la interdisciplinariedad y los métodos cuantitativos son asumidos
como método básico de las "ciencias de las políticas". Laswell retoma el criterio del
profesor Lynd que, en 1939, planteó la importancia de utilizar todos los medios posibles
de adquisición de conocimientos para superar la "gigantesca crisis de nuestro tiempo". Lo
central es recoger todos los recursos de la ciencia social para enfrentar los "conflictos
básicos de nuestra civilización, tan vívidamente expuestos por los estudios científicos de
la personalidad y la cultura".De igual forma Laswell considera que resulta esencial la
utilización de modelos, cuya elaboración permita al investigador tratar con situaciones
institucionales complejas. Plantea que el "Nuevo Trato" de Franklin D. Roosvelt permitió
superar la crisis económica en la década de los años treinta, utilizando los aportes de
Hansen y Keynes, quienes demandaron la intervención del gobierno para eliminar el
desempleo y para reactivar las fuerzas del libre mercado. Las ciencias de las políticas
pretenderían la defensa de la "dignidad del hombre" lo cual abriría la necesidad de
investigaciones orientadas por problemas específicos de política. Laswell aporta la
importancia de las nociones de tiempo y espacio en la determinación de las políticas y
señala que una de las tareas de las ciencias de políticas es seguir detalladamente los
procesos de transformación social, difusión y reflujo a nivel mundial, para estimar el
significado de acontecimientos específicos. Un rasgo adicional del "enfoque de políticas"
es la importancia que atribuye al acto de imaginación creativa, capaz de introducir
políticas nuevas y exitosas en el proceso histórico; es evidente la preocupación, en el
marco de la posguerra, por utilizar el mayor ingenio posible para diseñar políticas capaces
de realizar eficientemente los propósitos de una ciencia de políticas democráticamente
orientadas. El científico se encuentra más preocupado en evaluar y reconstruir las
prácticas de la sociedad que en construir elevadas abstracciones. Estos elementos inducen
a los científicos sociales y a los sicólogos a mejorar las instituciones para la auto-
observación del hombre en sociedad. Las ciencias de las políticas reconocen que no sólo
los científicos sociales son los únicos que pueden contribuir en la hechura de las políticas.
En síntesis Laswell plantea que se puede considerar a las "ciencias de las políticas como el
conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución
de las políticas y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para
los problemas de políticas de un período determinado". En último término, lo que se
pretendería es la realización de la dignidad humana en la teoría y en la práctica. Frente a
las críticas realizadas, acerca de que su estudio sobre la ciencias de política, no
consideraba los aspectos estructurales que tienen una dimensión macrosocial y que
condicionan el comportamiento de los ciudadanos, resaltaban el papel de las intenciones y
las elecciones individuales, puesto que, según estos autores, los resultados de las políticas
provenían precisamente de los esfuerzos que hacía cada individuo por maximizar los
beneficios que juzgaban valiosos (Ascher,1992,p190).En último término lo que se
pretende es el reencuentro de teoría y práctica en las ciencias políticas. En una dimensión
distinta, respecto al lugar donde tienen origen las políticas públicas, Alcántara analiza el
proceso recorrido por la administración pública, desde las visiones que la consideraban
como subordinadas a las decisiones políticas, hasta el momento presente, en el que se
desarrollan diversos modelos teóricos entre la ciencia política y la administración. Recoge
los seis modelos teóricos planteados por Hood:
1.-El primero se trata "de la aproximación a la acción de gobierno" que adopta como
objeto de análisis, no el diseño institucional, sino los programas de políticas públicas
genéricas, procesos, opciones o resultados.
5
2.- Otro modelo es el de la sociología organizacional que intenta explicar las estructuras y
el comportamiento de las organizaciones formales.
3.- La teoría del Estado Neomarxista intenta buscar la manera en que se puede colocar a la
administración pública tradicional en el contexto de las fuerzas sociales fundamentales
que tienden a concentrarse en los medios urbanos.
4.- Las "aproximaciones críticas o filosóficas" enfatizan que valores como la equidad e
igualdad deberían ser sobresalientes en la administración pública y que los
administradores no deberían limitarse a, simplemente, obedecer las directrices de los
políticos electos para alcanzar cualquier objetivo seleccionado por estos.
5.- La gestión pública intenta integrar la orientación normativa de la tradición de la
administración pública clásica a la aproximación instrumental de la gestión empresarial.
6.- Finalmente la "elección pública" basa su argumento en la preferencia por la elección
del consumidor más que el monopolio del productor.La inicial preocupación de Laswell
recobra importancia a partir de la década del 60, cuando se incluyen a analistas y
académicos encargados de la formulación y control de la eficiencia de programas de
política pública. El gobierno por "políticas públicas" paulatinamente se ha ido
convirtiendo en una preocupación para el mundo académico y una referencia para la
acción gubernamental. Además los programas de Reforma del Estado que se impulsan
desde los organismos internacionales obligan a una mayor racionalidad y eficacia de las
políticas que se aplican, razón por la que su discusión empieza a ser materia de interés
también en América Latina y Ecuador.
3. ALGUNAS DEFINICIONES SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Una vez enunciados los diversos enfoques y teoría de las Política Públicas conviene citar
algunas definiciones y lo que implicaría gobernar con políticas públicas.
Para Jean Calude Thoenig una política pública es el "trabajo de las autoridades investidas
de legitimidad pública gubernamental. Dicho trabajo abarca múltiples aspectos, que van
de la definición y selección de prioridades de intervención hasta la toma de decisiones, su
administración y evaluación".Para Laswell la ciencia de la política tendría un fin concreto
relacionado con la conexión entre la teoría y la práctica; en este sentido sería "un
programa proyectado de valores, fines y prácticas". Dye señala que la política pública es
"todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer".Si bien en todas estas
definiciones los diversos autores coinciden en que un elemento central para la existencia
de políticas públicas es la presencia de la autoridad gubernamental, hay discusiones en
torno a que otros elementos constitutivos permiten establecer cuándo existe un gobierno
por políticas públicas o si éstos actúan bajo lógicas coyunturales, clientelares,
patrimoniales o populistas. Aguilar Villanueva sostiene que las condiciones de crisis
económica que vivieron los países de América Latina durante la década de los 80
generaron permanentes déficits fiscales, los que a su vez dieron lugar a la existencia de
déficits del consenso político; por lo que es necesario una redefinición del estado mismo, a
fin de determinar qué puede hacer bien, determinar los fines públicos que debe cumplir,
así como los instrumentos y opciones que puede desarrollar. Esta exigencia de
democratización y redimensionamiento, que son empresas interdependientes y
complementarias, demandaría un gobierno por políticas públicas. En definitiva, el nuevo
patrón de "policy marking" modifica las reglas, procedimientos, expectativas, y
concepciones de la relación entre sociedad y Estado. En esencia se trataría de una
redefinición de los ámbitos político y privado, en la que se alteran los patrones de
interlocución y los canales de acceso, pierden significado ciertas prácticas de
representación e integración de intereses, ciertos discursos, liderazgos y fuerzas políticas
que antes eran claves para el consenso. De igual forma surgen otros actores para
configurar una política más plural, autónoma y competitiva. Una intervención fallida
6
agrava los problemas, por lo que cuenta la calidad de las políticas públicas (condiciones de
consenso, corrección y factibilidad en su formación, implementación, impacto y
evaluación). Se trata de averiguar cómo ciertos problemas sociales se convierten en
Agendas de Gobierno. La democracia, en este sentido, es condición de entrada pero no es
suficiente para el diseño de políticas públicas adecuadas. Manuel Alcántara define a las
políticas públicas como determinados flujos del régimen político hacia la sociedad, que
son productos del sistema político y por tanto del uso estratégico de recursos para
enfrentar los problemas nacionales, o como lo plantea Peters, son el conjunto de
actividades de las instituciones de gobierno que, actuando directamente o a través de
agentes, van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos.
En esta perspectiva, el sistema puede ser evaluado por el rendimiento de las políticas
públicas; por lo tanto se establece una relación causal entre crisis y gobernabilidad, puesto
que, al ser las políticas públicas un elemento cotidiano, se convierten en objeto de
valoración continua y por ello influyen de manera directa en el grado de confianza que los
ciudadanos depositan en el sistema.Alcántara pone de relieve la necesidad de estudiar un
sistema político y los efectos que del mismo se derivan por su operatividad procedimental
y por su ejecución. Es de interés también el análisis de los estilos de gobierno y su
relación con la gobernabilidad de un sistema político. En síntesis podríamos señalar que
en el estudio de las políticas públicas confluyen los aspectos institucionales, los
fenómenos participativos, las fórmulas de representación y otros elementos relacionados
con las dimensiones y rendimientos efectivos de la democracia.
Según Alcántara, el estudio de las políticas públicas debe realizarse desde una perspectiva
comparada y debe responder a las interrogantes de cómo, porqué y cuáles son los efectos
que los diferentes gobiernos persiguen mediante las formas de acción o de inacción
particulares y las razones de su caída en situaciones de ingobernabilidad. Aguilar
Villanueva propone gobernar por políticas públicas, lo que implica ir más lejos que el
diseño de un Plan Nacional. Dichos planes resultaban una simulación antes que la
posibilidad de lograr un real consenso. Gobernar por políticas públicas implicaría que este
plan sea un parámetro de acción colectiva, que marca los límites dentro de los cuales se
pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos y el Estado, establecer las reglas de
juego, garantizando condiciones de participación, democracia y dignidad para los
ciudadanos.
Gobernar en contextos políticos plurales y autónomos de alta intensidad ciudadana y con
graves problemas sociales irresueltos parece exigir gobernar por políticas y gobernar con
sentido público. A partir de la década pasada ha ido tomando forma un nuevo orden
político administrativo que insiste en la libertad de representación y en la especificidad de
las políticas. Estos elementos sobre el gobierno por políticas públicas, nos permitirían
adelantar, como hipótesis, que en nuestro país cada uno de los gobiernos de la "tercera ola
democrática" han implementado una serie de acciones, inscritas en el marco de un plan o
agenda nacional, sin establecer consideraciones específicas, como el factor regional o
étnico, sin perspectiva de largo plazo y, peor aún, sin un real análisis del impacto que
dichas políticas generaban. Parecería ser que las políticas en Ecuador se asumen como una
estrategia de acción corporativa, incrementalista, de presión de grupos, o simplemente
basada en modelos de toma de decisiones jerárquica burocráticas antes que responder a
una lógica de políticas públicas.
3. LOS DIVERSOS ENFOQUES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A partir del mismo Laswell, el estudio de la "Política Pública" ha suscitado diferentes
enfoques y teorías dependiendo del énfasis que ponen en el método y la finalidad de las
Políticas. Así el Policy Analysis intenta determinar un conjunto instrumental que permita
establecer la alternativa más adecuada para la ejecución de los objetivos y programas de la
7
administración pública. Otros autores, como Charles Lindblom o Wildawsky, parten de
criticar los métodos racionales, porque éstos no toman en cuenta la complejidad que
entrañan tanto las decisiones como el proceso de implementación. Sostienen "que cada
uno de los actores consigue un resultado más ajustado a sus intereses, partiendo siempre
de ajustes incrementales, sobre decisiones tomadas anteriormente".Elementos centrales del
"incrementalismo" dan la importancia que confieren al grado de consenso y a la magnitud
de cambio requerido. Plantean que los grandes cambios provocan consensos menores y los
cambios menores concitan, por el contrario, grandes consensos. "El incrementalismo” es
un enfoque que estipula que las decisiones políticas en curso dependen, en gran medida,
de las decisiones previas. Por definición, las políticas incrementales desalientan la
controversia, recurriendo a la estrategia de desviarse en muy pequeña medida de la ruta
trazada por los arreglos y prácticas anteriormente establecidas (Braybrooke y Lindblom
1963; Wildausky, 1974). Para el Public Choice, la política sigue las mismas reglas que la
economía. Los individuos buscan maximizar su utilidad, guiados por su interés personal,
lo que a su vez determina una redefinición de lo público y privado. Autores como Downs,
en su teoría económica de la democracia, plantea que los políticos, gobernantes, partidos y
electores se mueven por sus intereses egoístas y no por un hipotético bien común. Sostiene
que cada partido político intenta llegar al gobierno con el fin de disfrutar de la renta, el
prestigio y el poder, los cuales son consustanciales al ejercicio gubernamental. Para
Downs el partido político o coalición que triunfa electoralmente tiene el derecho de
obtener el "control completo sobre la acción gubernamental" y sus poderes en lo
económico son ilimitados, aunque no pueden restringir los derechos políticos ni de los
partidos en la oposición, ni de los ciudadanos. En relación a la diferente tipología de las
políticas públicas, Alcántara, desde una perspectiva distinta, se remite al trabajo de Lowi
que clasifica a las políticas en regulatorias o reglamentarias; redistributivas, distributivas y
políticas esenciales o constitutivas. Pudiendo subdividirse las políticas reglamentarias en
las que limitan los intereses o la libertad de las personas a las que debe aplicarse y las que
podría denominarse auto-reglamentarias. También pueden dividirse las políticas en
relación con el órgano del cual proceden y en función de su ámbito local o nacional.
Subirats complementa esta tipología haciendo hincapié en las políticas públicas tanto
negativas como positivas, es decir que el hacer puede ser tan importante como el no hacer
en el proceso de establecimiento de la agenda. De alguna manera lo que enfatiza es la
conceptualización de las políticas públicas como resultado de una serie de decisiones
relacionadas de interacciones y grupos que marcan la necesidad de plantear un estudio
doble, que alcance tanto a las intenciones, como a las conductas; esto implica
consecuencias relevantes para la ciencia política y para la relación entre la teoría y la
práctica. Según Alcántara una perspectiva comparada permitiría el grado de divergencia y
convergencia de dichas políticas en relación con la gobernabilidad del sistema y el
establecimiento de una relación entre la gobernabilidad y un determinado estilo de
políticas y la determinación de una tipología de los sistemas políticos a través de dichos
estilos. Richardson, en contraposición con las tesis incrementalistas y racionalistas,
plantea una tipología de políticas públicas basada, por un lado, en la forma cómo el
gobierno asume la resolución de un problema (actitud anticipatoria activa o reactiva), y
por otro, en la relación entre gobierno y los otros actores en el procesos de las políticas (
consenso - imposición).Como apreciamos, existen diversos enfoques de las políticas
públicas. Unos, en los que se incorporan análisis sistémicos, reflexiones políticas y
socioeconómicas; los que enfatizan en los contenidos de las políticas y otros, que han
centrado sus estudios en el análisis de las diferentes fases o etapas de las políticas
públicas, por lo que cobran importancia los actores y los estilos de decisión. También
desde la perspectiva de Mayntz la administración pública en la práctica pierde su carácter
8
de instrumental, ejecutora de la voluntad y consenso político. Dicho problema ya ha sido
discutido bajo el término de burocracia con Max Weber. El conocimiento especializado se
constituye en la base de su poder confiriendo a la administración la capacidad de eludir las
decisiones y objetivos políticos. El carácter instrumental guarda relación con el problema
de legitimidad de la dominación política. Desde el análisis de la administración pública
"es importante más bien distinguir claramente entre el sistema administrativo como un
complejo de formas sociales reales, por un lado, y la función administrativa por otro".
Alcántara, por su parte, retoma el trabajo de Morrow y su intento de teorización de una
aproximación a la administración pública como acción de gobierno. Siguiendo a este
autor, plantea la existencia de diversas teorías en la administración que pretenden dar
respuesta a la relación entre los decisores políticos y quienes se encargan de la
administración de las políticas públicas. Así, en primer lugar la teoría descriptiva recoge lo
que sucede y postula posibles causas del comportamiento observado; la teoría prescriptiva
aconseja cambios en la dirección de las políticas públicas; la teoría normativa se refiere a
la disyuntiva de si la burocracia debe asumir o no un papel generador de normas y
conductas en el desarrollo político y si tales funciones deben o no estabilizarse, extenderse
o restringirse. La teoría de la presunción pretende mejorar la calidad de las prácticas
administrativas, mediante el intento de entender cómo la naturaleza de los seres humanos
interactúa con las instituciones políticas en un medio ambiente burocrático. Por último la
teoría instrumental conceptualiza los medios para mejorar las técnicas de la gestión
administrativa y de esta manera lograr los objetivos políticos propuestos. Alcántara
sostiene que paulatinamente se han ido ampliando los criterios sobre el carácter de la
administración pública, de la eficiencia se pasó a considerar la efectividad, luego las
técnicas presupuestarias, de ahí a los procedimientos más sofisticados de la
administración, para llegar al último escalón que representaría el interés social. Sin
embargo cree que se deben diferenciar las actividades administrativas de las políticas
públicas y además la relación que representa el gobierno que hace la política pública y el
polo que la administra. La administración pública se encuentra subordinada al régimen
político, aunque representa un realidad organizativa distinta a las estructuras políticas del
mismo. En las actividades administrativas, señala Alcántara, pueden individualizarse dos
atributos comunes, ser independientes o subordinadas a otras y ser ejecutivas. Respecto a
la relación entre el eje de gobierno, que hace la política pública, y el eje que la administra,
también puede encontrarse problemas de ingobernabilidad, lo "natural" sería las que
coincide un gobierno que hace política centralizada con una administración centralizada y
un gobierno que hace política descentralizada mediante una administración
descentralizada; aunque puede haber una acción política centralizada del gobierno con la
administración descentralizada de la misma. Lo interesante es el movimiento autónomo
generado por la administración descentralizada en favor de un proceso descentralizado a la
hora de hacer política. 4. LAS FASES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Harold Laswell enumeró explícitamente las cinco "tareas intelectuales" clave:
clarificación de metas; tendencias; condiciones; proyecciones y alternativas. Ascher
explica que el mensaje implícito consiste, en que la realización de un análisis objetivo
podría ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin que pierdan su carácter de
científicos en tanto que la clarificación de metas era un ejercicio intelectual. Además, hizo
hincapié en lo que el llamó "el conocimiento en el proceso de las políticas", para lo cual
ofreció una guía que le permitiera obtener una imagen más general de las fases principales
de cualquier acto colectivo, enunciando siete etapas de lo que posteriormente llamó el
proceso de decisión: inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación,
terminación y evaluación. Posteriormente, Garry Brewer, uno de los alumnos de Lasswell
9
en la Universidad de Yale, propuso una lista derivada, que ha formado parte de las
agendas de investigación desarrolladas por los analistas en las últimas dos décadas:
iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación, terminación. Pero, el
modelo del proceso de las políticas tenía una clara desventaja, pues hacía que los
estudiosos se dirigieran sólo a una etapa a la vez, negando, por lo tanto, el proceso
completo; muchos encargados de elaborar las políticas llegaron a considerar al proceso
como un conjunto diferenciado de movimientos: primero definir el problema, luego un
conjunto de actores distintos implementan la política, una tercera etapa define la
evaluación, etc. Desde esta óptica, se asumía como un proceso episódico, lineal y
desarticulado; además es importante considerar que en la medida en que el proceso de las
políticas públicas enfatizaba en el desarrollo del proceso, perdían importancia las
instituciones encargadas de llevarlas adelante. Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn
plantean que la variada producción que existe sobre el tema puede ser ordenada si se
introduce un modelo sistémico para explicar la ejecución o las fases de las políticas. Los
componentes de este modelo son:
Un ambiente que estimula el trabajo de los funcionario de gobierno y que recibe a su vez
los resultados de los trabajos.
Las demandas y recursos que los estímulos y el ambiente trasladan a quienes elaboran las
políticas.
Un proceso de transformación de las demandas y los recursos, en políticas públicas que
incluyen también las estructuras formales y los procedimientos gubernamentales.
Las políticas que representan las metas formales, las intenciones y declaraciones de los
funcionarios gubernamentales.
Los resultados de la política tal y como en realidad se ofrecen al público.
La retro-alimentación que la ejecución y los resultados de las políticas inducen en el
ambiente y que se trasmite de vuelta al proceso de conversión en forma de nuevas demandas y
recursos.
Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn proponen como rasgo distintivo, que las "políticas"
y el desempeño sean consideradas como categorías diferentes, recalcando que en mientras
unos aspectos del sistema de ejecución de las políticas han sido estudiados con mayor
profundidad otros han merecido poca atención. Inicialmente el énfasis estaba en analizar la
naturaleza de los problemas económicos y sociales, la manera como se formaban las
demandas de intervención gubernamental y los procesos de elaboración de las políticas. Más
recientemente la atención se ha centrado en los impactos y efectos que tienen las políticas en
la gente, y en los problemas que pretendían resolver. Sin embargo no se ha prestado atención
suficiente a la implementación de las políticas. En relación con la agenda de las políticas
públicas, Alcántara se remite a los trabajos de March y Olsen que distinguieron los
componentes de base presentes en todos los procesos de decisión (problemas a resolver,
soluciones actores y ocasiones favorables para tomar la decisión).Jones había planteado fases
estructuradoras de las tareas de las distintas autoridades. Estas fases eran identificación de un
problema, la formulación de soluciones, la puesta en marcha del programa y la evaluación de
la acción. A cada una le correspondía un sistema de acción, desempeñando actividades
específicas por parte de la autoridad pública o los grupos de presión. El trabajo de Jones abrió
un abanico de estructuras complejas. La fase de identificación de un problema se concreta en
la elaboración de una agenda gubernamental que quedó integrada por cinco conceptos claves:
la percepción de los sucesos; la definición de un problema; la agregación de intereses; la
organización de las demandas; y la representación y acceso ante las autoridades públicas.
Estos elementos generaban una demanda de acción política que podían ser o no considerada
por el gobierno. Pallares enfatiza, en cambio, en que se deben considerar algunos elementos
para que integren la agenda, como el grado de crisis, el componente emotivo y su relación con
10
las cuestiones de poder y legitimidad en la sociedad que afectan a un amplio número de
personas. Un elemento adicional es que no toda la tensión debe centrarse en el problema sino
que debe considerar que la acción a desplegarse esté legitimada en la sociedad. El proceso de
aplicación se sitúa de lleno en la esfera de acción del gobierno y conlleva su puesta en marcha
mediante la gestión y la administración. (Se debe considerar el apoyo polít ico con el que
cuenta el órgano encargado de la ejecución, así como las tareas específicas que desarrolla. El
proceso de evaluación esta referido a la estimación de los resultados de la política. Esta
evaluación puede ser realizada por el poder judicial, el legislativo, defensor del pueblo e
informalmente por los medios de comunicación, los grupos de interés y el mundo académico.
Uno de los aspectos centrales que debe tenerse en cuenta cuando se analiza la gobernabilidad
de un sistema político es la consideración de la política económica y los distintos procesos y
medidas que la ponen en marcha como algo estrictamente integrante del proceso político. Sin
embargo, en la relación entre políticas públicas y gobernabilidad, que realiza Alcántara, tiene
que considerar a más de la perspectiva económica, el entramado institucional, la influencia
internacional y "los productos del sistema político que se refieren a las políticas sectoriales
que representan las metas de las élites dirigentes y a las respuestas dadas a las mismas por
parte de la sociedad. En el seno de estas políticas, la política económica desempeña un papel
estelar. Un elemento central en la formación de políticas públicas es la elaboración del
presupuesto en la cual se evidencia la relación ejecutivo-legislativa, así como el papel de los
grupos de presión. Hay que destacar que el esquema del proceso de las políticas y sus diversas
etapas ocuparon un lugar preponderante durante buena parte de la década de los setenta y los
ochenta. No fue sino hasta fines de la década de los ochenta cuando Paúl Sabatier (1988 y
1991) a menudo con la colaboración de Smith (1993) propusieron que la heurística del
proceso de las políticas tenía serias limitaciones como base de la investigación y la educación.
Sabatier planteó seis críticas al proceso de las políticas:
El modelo por etapas no es un modelo causal, es decir no se prestaba para indicar de que
modo un etapa lleva a otra.
No proporciona un base clara para probar las hipótesis empíricas, por lo tanto no esta
dispuesto a ser confirmado.
Padece de una imprecisión descriptiva al plantear una serie de etapas..
Sufre de un enfoque legalista, de arriba abajo.
Subraya inadecuadamente el ciclo de las políticas como la unidad temporal del análisis. En
otras palabras niega el concepto de un sistema de relaciones intergubernamentales.
No alcanza a proporcionar un vehículo adecuado para integrar los papeles de los análisis de
las políticas a través del proceso de políticas públicas.
En justicia hay que precisar que Brewer no definió el proceso como un modelo, como afirma
Sabatier, Brewer no afirmó que las etapas fueran unidireccionales ni que carecieran de
capacidad de retroalimentación. Más bien consideraba que el proceso de políticas era como un
dispositivo (una heurística en sí) que ayudaría a desagregar una red de las políticas públicas.
Según Peter de Leon, las réplicas de Sabatier y Jenkins - Smith son de considerar, ya que
explican cómo toman forma los nuevos programas, en el caso de una iniciación de la política,
a través de la formación de "coaliciones de apoyo", que no buscan derrotar a los opositores de
una determinada política sino más bien cooptarlos; al mismo tiempo esto permite la
categorización de los actores que intervienen en la iniciación de una política. En segundo
lugar, De Leon afirma que las investigaciones sobre políticas públicas podrían incorporarse
fácilmente al proceso de las políticas. Por ejemplo las "comunicaciones sistemáticas
distorsionadas" son una base para desarrollar una "racionalidad comunicativa", o lo que
Lasswell originalmente llamó la función de la "inteligencia".La pregunta central es si el
esquema del proceso de las políticas es útil para llevar a las ciencias políticas hacia un
conjunto de teorías orientadas por la política pública. En este caso De Leon plantea que se
11
debe aceptar el proceso de las políticas con su limitado valor. Este es el enfoque holístico que
se busca, para tal vez con tropiezos, acercarse a la "gran película". Joan Subirats sostiene que
el interés por la democracia radica básicamente en que ésta constituye una garantía de la
libertad individual y que es una preocupación más reciente el estudio de las políticas públicas,
sobre todo porque permite replantear elementos que habían sido no considerados, como es el
caso de los rendimientos, eficiencia y control de la gestión gubernamental. La cuestión de
eficacia buscaría explicar el cómo enfrenta un gobierno los problemas de la nación y la
racionalidad de sus decisiones; en cambio que el control ciudadano partiría de la preocupación
sobre quién formula verdaderamente las políticas públicas, el papel de las élites en este
proceso y la importancia que pueden tener los procesos de elección como de participación
ciudadana. Respecto a las fases de las políticas públicas, Subirats señala que el método, paso a
paso, corre el riesgo de caer en el supuesto de que es un proceso ordenado y racional, mientras
que algunas de las características de la elaboración de políticas públicas evidencia lo
contrario. Por ejemplo, la solución para un grupo supone un problema para otro. Así un
número de problemas de políticas públicas se integrarían en la agenda como consecuencia de
los intentos de implantar otras políticas, consecuentemente, la fase de implementación y la
fase de elaboración de la agenda son mezcladas mutuamente. La evaluación de políticas se
trataría como ligado a otros intentos de valorar y formular las próximas políticas. Por lo tanto
la elaboración de políticas constituiría un proceso muy complejo sin principio ni fin, cuyos
límites permanecen inciertos. Subirats, en torno a las dificultades de evaluación de una
política pública, nos remite a la discusión entre las contradicciones políticas y técnicas que
requiere la misma, en el sentido que las condicionalidades políticas exigirían la mayor
democratización en la elaboración de las políticas mientras que los componentes técnicos
privilegiarían los conocimientos del "experto". "La dificultad de evaluar el proceso de
políticas públicas no se convierte en la imposibilidad de sacar conclusiones. Hay que resaltar
que la mayoría de la gente quiere que la elaboración de política sea democrática, pero también
quiere que sea inteligente. Los dos criterios exigen características contradictorias en la
elaboración de las políticas públicas. Como ya se dijo el que la evaluación sea difícil y sin
conclusiones no quiere decir que no haya que intentarla". En cuanto al proceso de política
pública, no podríamos comprender cómo funciona el sistema entero en la teoría de la
verificación de Popper, pero con la ayuda de John Kingdon, tenemos una mejor idea de cómo
funcionan las agendas y, cómo se presentan las alternativas a las políticas públicas. O con
Lindblom, quien sostiene que el "conocimiento utilizable" o el "salir de paso" nos
proporcionan una valiosa iluminación por si mismos. En conclusión, para qué desechar el
esquema del proceso de políticas públicas, si no se tiene un enfoque más sólido en el cual
confiar. De Leon opina que se debe explotar y peinar a fondo el esquema del proceso de las
políticas. Por lo tanto, la perspicacia ciertamente operativa, como lo observó Lasswell "una
mejor inteligencia que conduzca a un mejor gobierno", es un alternativa aceptable.
Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas de Eugene Bardach.
El autor propone una técnica a la cual llama "El camino de los ocho pasos" con la que
pretende sistematizar algunos elementos para el análisis de las políticas públicas y que se
puede sintetizar, brevemente, de la siguiente forma:
Definición del problema La definición del problema es, para el autor, un paso crucial, puesto que les permitiría a los
encargados de la elaboración de las políticas una razón y un sentido de dirección para obtener
evidencia e información. La primera información disponible proviene de los interesados en la
elaboración de la política, constituye la "retórica del tema" y establece las perspectivas,
enfoques y objetivos que tienen los actores institucionales y sociales sobre la política a
elaborarse. El autor recomienda concentrarse en un sólo problema con el fin de evitar la
12
dispersión; considera que puede resultar útil pensar en términos de deficiencias y excesos,
aunque esto no es necesario cuando el problema tiene que ver con aspectos como: la selección
de alternativas bien estructuradas o la manera de lograr ciertos objetivos bien definidos.Un
aspecto clave es la problematización sobre lo que se considera un "problema", puesto que este
depende de la interrelación de varios elementos que difícilmente pueden ser generalizados, sin
embargo, hay que recordar que la idea de un problema significa, por lo general, que la gente
piensa que algo esta mal en la sociedad. Esta definición constituirá el punto de partida para la
posterior definición de los objetivos de la política. La definición del problema, según el autor,
deberá incluir, en la medida de lo posible, una parte cuantitativa. En muchos casos, sino en la
mayoría, estima, que incluso se debe "adivinar" las magnitudes en cuestión, crear rangos, así
como estimaciones puntuales. En ocasiones, continúa, resulta útil hacer un diagnóstico de las
supuestas causas y definirlas como problemas que deben mitigarse o eliminarse. Un caso
especial de un problema es la pérdida de oportunidad. Los analistas de políticas, así como los
tomadores de decisiones o los funcionarios, deben impedir que la definición del problema
restrinja la búsqueda de oportunidades potenciales. La definición del problema no debe incluir
una solución implícita. Hay que limitar la definición del problema a una mera descripción y
dejar abierta la búsqueda de soluciones. Finalmente, Bardach señala que si la definición del
problema que pretende mitigar la política se está haciendo en equipo, hay que buscar un
consenso entre quienes participan del mismo.
Obtención de información. En el análisis de políticas públicas, según Eugene Bardach, el tiempo debe emplearse para
pensar y obtener datos susceptibles de convertirlos en información. Se trata de recoger datos
que puedan convertirse en conocimiento y procesarse como información. La información es
necesaria para: evaluar la naturaleza y extensión de los trabajos que se están tratando de
definir; evaluar las características particulares de la situación concreta de la política que se
pretende estudiar y evaluar políticas que se han aplicado en situaciones similares. Es
importante pensar, antes de recolectar datos, lo que permitirá una recopilación más eficiente.
La información permite: sustituir una decisión, por cualquier otra que se pudo haber tomado
sin ella; la posibilidad de que la nueva decisión produzca, directa o indirectamente, un mejor
resultado de política, en comparación con la que se hubiere dado con la decisión original; y, la
magnitud de la diferencia entre el valor del resultado probablemente mejorado de la nueva
decisión y el valor del resultado original. Para buscar información es importante seleccionar,
comparar con los resultados probables de obtenerse, si no se dispone de dicho material. La
mejor práctica, plantea, es buscar y utilizar analogías. La búsqueda de información, a más de
un interés analítico, tiene uno político. En ocasiones, resulta importante incluir la opinión de
críticos potenciales a fin de evitar el argumento de que su perspectiva no fue considerada. Un
objetivo más complejo constituye utilizar el análisis de políticas para mejorar una idea o
decisión en el transcurso de su puesta en marcha.
Construcción de alternativas Por alternativas en el análisis de políticas públicas, Bardach entiende los cursos de acción u
opciones de política diferentes. Es decir, estrategias de intervención para solucionar o mitigar
un problema. En las últimas etapas del análisis, plantea el autor, que no es factible evaluar
más de tres o cuatro posibilidades, pero al inicio, cree que es importante realizar una lista de
todas las alternativas a considerar, aunque más tarde, haya que reorganizar y establecer una
alternativa básica con una o más variantes secundarias. En una primera aproximación al
problema, Bardach sugiere que siempre debe incluirse la alternativa: "no emprender ninguna
acción; dejar que las tendencias sigan su curso". Sin embargo, si la definición del problema es
adecuada siempre existirán alternativas que permitirán acciones concretas. Es importante
revisar las fuentes más comunes del cambio "natural" en el ambiente de la política pública,
13
para así evaluar la posibilidad de un cambio en la magnitud del problema. Según el autor,
estos pueden ser:
Los cambios antes y después de una elección.
Los cambios en los niveles de desempleo y en la inflación.
La variación entre estrechez y holgura presupuestal de las organizaciones provocada por las
políticas generales de impuestos y gastos.
Los cambios demográficos como la migración o abultamiento de poblaciones en ciertos
grupos de edad.
Para Bardach resulta fundamental analizar la causa de los problemas, puesto que un buen
esquema causal suele ser muy útil para sugerir los puntos de intervención. Se debe reducir y
simplificar la lista de alternativas. La clave de la simplificación es distinguir entre una
alternativa básica y sus variantes. El elemento básico, continúa Bardach, en muchas
alternativas de política, es una estrategia de intervención como un fortalecimiento en la
regulación, un subsidio o un incentivo fiscal que haga que la gente o las instituciones cambien
su conducta. Ninguna estrategia de intervención directa puede mantenerse sola, debe ser
implementada por una o varias organizaciones. Cuando se necesite comparar muchas
soluciones posibles, puede resultar útil establecer la diferencia entre una estrategia básica y
sus variantes, basándose en los detalles de implementación. Alternativa no significa
necesariamente que las opciones de política se excluyan entre ellas, e incluso algunas veces,
no se estará completamente seguro de si las dos alternativas son o no mutuamente
excluyentes.
Selección de criterios Según Eugene Bardach, en el argumento de cualquier política, es útil imaginar que se tienen
dos líneas discursivas, interconectadas pero separables: la analítica y la evaluativa. La primera
es todo lo referente a los hechos y proyecciones de las consecuencias que puede traer una
decisión, mientras que la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor. El argumento
analítico razonará si es probable que suceda X, Y o Z, pero en el evaluativo es donde se
considerará si X, Y o Z son buenos o malos para enfrentar el problema. La selección de
criterios se basa en la definición del problema y es un proceso continuo, el autor, establece
algunos criterios evaluativos que se usan comúnmente en el análisis de políticas: El primero
está relacionado con la eficiencia y tiene que ver con maximizar el bienestar de las personas
como lo interpretan los propios ciudadanos. Maximizar los beneficios netos o maximizar la
suma de las utilidades individuales es el enfoque típico del análisis costo-efectividad y de
costo- beneficio. Otro criterio evaluativo es el relacionado con la equidad, la igualdad, la
justicia, aunque existen ideas opuestas o distintas sobre lo que pueden significar estos
términos, resulta fundamental no sólo pensar en estas ideas, sino lograr que el público
reflexione sobre ellas. Además el autor cita una serie de ideas acerca de los criterios
evaluativos: "mercados libres", libertades económicas, libertades respecto al control estatal,
igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, libertad de expresión, religiosa, buena
vecindad, comunidad, etc. Cuando hay valores de por medio, como sucede en la selección de
criterios, Bardach, sostiene que se deben considerar cómo ponderar los valores opuestos. Hay
dos enfoques de este problema. Uno de ellos consiste en dejar que los procesos
gubernamentales y políticos existentes efectúen la ponderación. En el segundo enfoque el
analista modifica por si mismo, aunque no reemplaza, la ponderación acordada por el
empleador o cliente considerando una determinada concepción filosófica o política. Una
variante de este enfoque incluye la idea de un proceso educativo. Dependiendo de las
circunstancias, el analista debe animar a los actores políticos importantes a reconsiderar sus
criterios evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podría llamar su
atención. No todos los criterios que intervienen en un análisis son puramente prácticos y
forman parte de la línea analítica. Esto tiene que ver con lo que le pasa a una alternativa con la
14
política y los procesos de implantación. Los principales son: legalidad, viabilidad política,
solidez en condiciones de implementación administrativa y perfectibilidad.
Proyección de resultados
Un quinto elemento, que plantea Bardach es el relacionado con la proyección de los resultados
posibles o efectos que el analista u otros actores posibles, pueden considerar importantes. El
autor considera que éste es el más difícil de los ocho pasos. Existen dificultades ocasionadas
en la necesidad de proyectar el futuro. Hacer una política, por consiguiente, impone una carga
moral más pesada que lo que mucha gente esta dispuesta a aceptar. Por esto resulta importante
recomendar políticas que obtengan los resultados esperados al menor costo posible. Para la
proyección de resultados es importante contar con cierto tipo de información, ésta se obtiene
de manera privilegiada si comparamos con los resultados de la aplicación de políticas
análogas. Para la proyección de resultados resulta útil contar con modelos de la estructura
causal. Además se requiere pensar no sólo en la dirección de los resultados, sino también en
su magnitud. En ocasiones, basta con un punto estimado de la mejor suposición, pero en otros
casos debe proporcionarse un rango. Bardach señala que para no caer en el optimismo se
deben estudiar sistemáticamente los posibles escenarios adversos. De igual manera aconseja
imaginar como se actuaría si se estuviera en lugar del "otro". Muchas veces, los analistas
deben preocuparse por situaciones no previstas, pero que pueden ser anticipables.
5. Confrontación de costos y beneficios
Bardach sostiene que existen ocasiones en las que es necesario valorar el análisis de costos y
beneficios en cada una de las alternativas. La más común es la transacción que se da entre
dinero y el bien o servicio que recibe alguna proporción de la población. Otra es ponderar los
costos generados privadamente en relación con los beneficios sociales generados. Hay
ocasiones en que los costos y beneficios no son medibles, en sentido estrictamente monetario,
en cuyo caso es importante realizar un análisis del "mínimo aceptable" Por ejemplo si se esta
planeando una política de seguros una típica pregunta podría ser ¿ cuánto vale la vida de una
persona?. Otra aplicación útil del mínimo aceptable o punto de inflexión, concierne a la
incertidumbre sobre el futuro. A veces, el objetivo final de un análisis no es una
recomendación o un conjunto de intercambio de valores, sino una jugada bien estructurada,
para el cual el decisor debe hacer una elección. Por ejemplo, construir una carretera siempre y
cuando el número de usuarios vaya ser...Un error común al comparar distintas ponderaciones
es hacerlo en términos de alternativas y no de resultados esperados.7. Decida Bardach dice
que aunque no sea el analista quién tome la decisión final es importante tomar una, esto
permitirá revisar con que profundidad se han realizado los pasos anteriores.
Cuente su historia.
Finalmente, el autor señala que es importante sistematizar el proceso desarrollado. Considerar
que este pueda ser lo suficientemente lógico y fluido como para que sea asumido por los
decisores políticos o por quienes van a financiar la implementación de la política.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS.Donald van Meter y Carl van Horm
definen que: "La implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por
individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente
decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentáneos por traducir las
decisiones en propuestas operativas, cómo los esfuerzos prolongados para realizar los cambios
grandes y pequeños, ordenados por las decisiones políticas". Para Wiliams "en su forma más
general, una investigación sobre la implementación... pretende establecer si una organización
es capaz de conjuntar recursos humanos y materiales en una unidad organizativa coherente y
si puede motivar a los operadores de manera tal que sean capaces de llevar a cabo los
objetivos explícitos de la organización". De las nociones que hemos expuestos podemos
15
identificar tres elementos que resultan fundamentales en la fase de implementación de las
políticas. El primero hace relación con la determinación de objetivos y metas por parte de los
decisores políticos. Si bien algunos autores consideran que los mismos deben ser fijados o
establecidos por las autoridades o los responsables del poder público, otros plantean que, en la
definición de objetivos y metas de una determinada política, es fundamental la participación
de la sociedad civil, lo que permite legitimidad a la política e incluso puede significar nuevas
posibilidades para su implementación. Un segundo elemento tiene que ver con la existencia de
un marco legal que posibilite la implementación de la política, aunque hay ocasiones en que
de los objetivos que se planteen, puede deducirse la necesidad de reformas legales e incluso la
creación de nuevas disposiciones jurídicas. En todo caso, es necesario considerar que la
política que se diseñe no contradiga el ordenamiento constitucional existente. Por último, un
aspecto básico es la existencia de los recursos que permitan llevar adelante la política que se
vaya a implementar. En este sentido las dificultades que pudieran presentarse en el proceso
mismo de la implementación estarán íntimamente ligadas a cómo se resolvieron o enfrentaron
previamente los elementos que hemos descrito. Cabe destacar, que generalmente, los mayores
esfuerzos políticos y organizativos se concentran en el proceso de creación de la política y por
tanto del establecimiento de objetivos. Se parte del falso criterio que una vez que se han
tomado decisiones sobre determinada política, estas tienen que ser implementadas, y que,
además existen los controles institucionales que permitan su fiscalización. La experiencia
empírica sin embargo nos demuestra, que si no se atiende específicamente la fase de
implementación, es muy posible que éstas nunca se ejecute realmente o que sus resultados
sean deficitarios en función de los objetivos planteados inicialmente. Un problema adicional
para el estudio de la implementación de las políticas es que frecuentemente, resulta difícil
identificar los actores más relevantes, establecer variables para la medición, analizar las
decisiones y su respectivo contexto administrativo y por último hacer un análisis completo de
la administración exige que se preste atención a una multiplicidad de acciones durante
períodos prolongados, lo cual supone un enorme despliegue de tiempo y recursos. Estos
elementos han llevado a conclusiones apresuradas o superficiales como las que plantea Smith,
quien afirma que la implementación constituye un problema exclusivo de las naciones del
Tercer Mundo, en las que diversos intereses privados pretenden impedir que una burocracia
asediada implemente las políticas públicas. Donald van Meter y Carl van Horm sugieren que
es necesario distinguir entre implementación, ejecución o desempeño y el impacto de la
política. Estos son conceptos diferentes aunque estén interrelacionados. El estudio del impacto
se ocupa de las consecuencias de la aplicación de la política. El desempeño, en cambio, presta
atención al conjunto de factores que inciden en la prestación de servicios públicos y que
constituye uno de los elementos que va a determinar el impacto de las políticas. Como lo
señala Dolbeare, los estudios sobre el impacto se preguntan ¿qué ocurrió?, en tanto que en los
estudios sobre la implementación, la interrogante es ¿por qué ocurrió de esta manera?.
Algunos servicios pueden llegar efectivamente a su destino sin tener ningún impacto
sustancial en el problema que, se supone, atiende la política. En consecuencia, el buen
desempeño del programa es una condición necesaria pero no suficiente para la conexión de los
resultados definitivos.
Los fundamentos de una perspectiva teórica
Pressman y Wildavsky, a inicios de la década de 1960, señalaron esta ausencia de un marco
teórico sobre la implementación de las políticas públicas, sin embargo, reconocieron la
existencia de aportes en las ciencias sociales que no pueden ser desconocidos; mencionaron
por ejemplo, los estudios sobre las teoría de las organizaciones, en especial aquellos que se
han preocupado del control y del cambio organizacional. De igual manera, hicieron mención
de diversos estudios sobre las relaciones intergubernamentales y los relacionados con los
16
impactos de las decisiones judiciales. Sin lugar a duda, los escritos sobre el cambio y el
control en las organizaciones son los que mayores contribuciones teóricas aportan al proceso
de implementación de las políticas. Un análisis profundo sobre la teoría de las organizaciones
es el de Kaufman (1971) que, después de examinar varios factores relacionados con las
limitaciones de recursos, los costos irrecuperables, los beneficios colectivos de la estabilidad,
entre otros, intentó encontrar los impedimentos para la innovación de la estructura en las
organizaciones, y llegó a la conclusión de que la mayoría de las organizaciones "son
prisioneras del presente y se muestran generalmente incapaces de cambiar el futuro que las
amenaza con la destrucción si no se transforman".Otro de los temas, que han sido motivo de
investigación, es el del control. Así Wilensky enfatiza en dos aspectos, el primero relacionado
con el cumplimiento de tareas y el segundo con el acatamiento de las normas de la
organización; mientras que para Anthony lo esencial del proceso de control radica en la
obtención y uso eficaz de recursos, así como en el cumplimiento de objetivos de la
organización. Por último, Etzioni señala que el propósito de los procesos de control en las
organizaciones, es asegurar que las reglas sean obedecidas y las ordenes cumplidas. En
síntesis, podemos concluir que los procesos de control están en directa relación con la
obtención de los resultados propuestos por la organización, con la mayor eficiencia y eficacia.
El cumplimiento de las normas organizacionales constituye el elemento objetivo, en tanto que,
aspectos como el liderazgo, las relaciones humanas y los incentivos son o pueden ser el
componente subjetivo que contribuye al proceso de control. Etzioni plantea que se requieren
distintos sistemas de acatamiento y obediencia, entre los que señala, el poder coactivo,
relacionado con el uso de sanciones; el poder normativo que consiste en la asignación y
manipulación de recompensas o privaciones simbólicas y, por último, el poder remunerativo,
es decir, la distribución de recursos materiales tales como salarios, comisiones, ganancias
adicionales y servicios. Sin embargo Etzioni, al igual que Weber no considera que el papel
que ejercen los funcionarios intermedios pueda influir decisivamente en el desempeño de las
organizaciones. Según Joan Subirats, las fronteras entre políticos y burócratas se vuelven cada
vez más confusas ya que no resulta fácil distinguir roles reales, basándose en lo formalmente
establecido, en los procesos de toma de decisiones. Esa descripción se acerca a la de Donsire
quien habla de "equilibrio de tensiones, inherentemente inestable".El punto de engarce de ese
"equilibrio inestable" son o pueden ser los productos de esa administración, los resultados de
la interacción entre política y administración. Se trata, pues, de un enfoque de ciencia política
que pretende alejarse del método formal - institucionalista, sustituyéndolo con una
aproximación empírica. La política como acción y no tanto como estructura. Las cuestiones
básicas del planteamiento son: ¿qué están haciendo los poderes públicos?, ¿por qué lo están
haciendo?, ¿qué consecuencias tienen sus acciones sobre la realidad social? Esto hace
referencia a lo que Dye resume en dos palabras "los gobiernos eligen hacer o no hacer".
Interesan los actores y sus características políticas y organizativas, pero no en si mismos, sino
en su relación con la elaboración de la agenda de actuación de los poderes públicos en su
influencia en la toma de decisiones o su implementación y evaluación de esas políticas. Este
campo de análisis permite considerar la importancia del concepto gestión pública, este
concepto pretende integrar técnicas gerenciales propias del sector privado o identificar los
parámetros de rendimiento de esa misma acción. Se trata de reconstruir procesos de actuación
de los poderes públicos, de examinar alianzas, relaciones y conflictos entre actores presentes
en el proceso político. Los actores no son vistos a partir de condiciones genéricas, sino en
relación a su concreta actuación en el desarrollo y materialización de un programa de acción
determinado. Un punto de partida para la elaboración del marco teórico es la política misma
que establece los objetivos y metas. Como lo dicen Lowi y Froman, el proceso de
implementación variará de acuerdo con las características de la política a ponerse en práctica.
Los autores clasifican las políticas de acuerdo con dos características distintivas: la magnitud
17
del cambio requerido y el grado de consenso en torno de las metas por parte de los
participantes en el proceso de implementación. Los cambios graduales acumulativos tienen
mayor posibilidad de producir respuestas positivas que los cambios drásticos; además, el
proceso de implementación está influido por la magnitud del cambio en las organizaciones.
En torno al consenso, es importante considerar el grado de participación de los subordinados o
de los responsables de la aplicación de la política en la elaboración de la misma. La
participación favorece que exista un espíritu de equipo, mayor compromiso, mejor
comprensión de las razones para introducir un cambio, reducir la resistencia al cambio y evita
que los subordinados se opongan a cualquier iniciativa que se haya realizado exclusivamente
por parte de los superiores. A pesar de los elementos planteados, no sólo la participación
asegura el consenso sobre las metas de la política, como tampoco el consenso resuelve todos
los problemas inherentes a la implementación.
No hay que sorprenderse si los grandes cambios provocan consensos menores, así como
cambios menores concitan consenso alto (incrementalismo). Aunque esto puede asumirse
como la regla general, pueden existir, como excepciones, momentos en que los grandes
cambios obtengan consensos altos y que cambios menores susciten consensos bajos. La
hipótesis que los autores plantean consiste en que la implementación tendrá éxito cuando sólo
se requieran cambios marginales y cuando el consenso en torno a las metas sea alto. Se puede
afirmar que las políticas que busquen grandes cambios y obtengan alto consenso serán
implementadas con mayor éxito que las que provoquen cambios menores con escaso
consenso. En definitiva, el consenso en torno a las metas ejerce una mayor influencia sobre el
proceso de implementación que el elemento del cambio. Finalmente, Donals van Meters y
Carl van Horm postulan un modelo de implementación de las políticas en la que, a través de la
existencia de seis variables, intentan definir los vínculos entre la política y su desempeño. La
primera variable busca establecer los indicadores que permitan medir el grado de
cumplimiento de las normas y objetivos. Los estándares y los objetivos están contenidos en
las metas generales enunciadas en la decisión política. En ciertos casos, estas normas y
objetivos aparecen claramente estipulados y son fácilmente medibles (creación de empleos),
en otras es mucho más difícil identificar y medir el desempeño, lo cual puede deberse a la
extensión de programa o a la naturaleza compleja y de largo alcance de sus metas. El estudio
de la implementación puede realizarse o valorarse en relación con las metas. Para determinar
los estándares y objetivos se puede recurrir a las declaraciones de quienes elaboran las
políticas, las cuales se encuentra determinadas en diversos documentos, reglamentos o
lineamientos del programa, en los que se establece los criterios para la evaluación de la
política. En algunos casos, los estándares y los objetivos de la política tendrán que ser
construidos por el propio investigador. Una segunda variable es o puede ser la relacionada con
los recursos de la política, que tiene que ver con los insumos necesarios, fondos u otros
incentivos para facilitar la implementación. La tercera variable de este modelo tiene que ver
con la comunicación entre las organizaciones y las actividades para obligar a la acción, lo cual
exige no sólo claridad sobre los objetivos y metas sino, además, exactitud en la información y
funciones que deben desarrollar cada uno de los encargados de implementar la política.
Frecuentemente el éxito de la implementación requiere mecanismos y procedimientos
institucionales que permitan a las autoridades incrementar la probabilidad de que los
responsables de la implementación (asesoría técnica, disposiciones, sanciones y participación)
actúen de acuerdo con las normas y los objetivos de la política. Un ejemplo clarificador de
esta relación es la que se desarrollaba permanentemente entre el gobierno central y la
asignación de fondos para los gobiernos seccionales, en la que antes que, parámetros claros y
que podían ser generales al ámbito nacional, dependía de la circunstancia política, el interés
electoral, acuerdos parlamentarios, etc. Es de esperar que con la nueva ley de
descentralización y el marco constitucional vigente se institucionalicen mecanismos de
18
asignación de fondos así como una racionalización en la gestión y control de dichos recursos.
La cuarta variable tiene que ver con las características de las instancias responsables de la
implementación y que puedan influir en el desempeño de la política, tales como: la
competencia y el personal; el grado y tipo de control de las decisiones y de los procesos de las
subunidades; los recursos políticos y la vitalidad de la institución encargada de la
implementación; el grado de comunicación abierta que existe y, por último, los nexos
formales e informales de la instancia responsable de la implementación con quienes
elaboraron la política. Una quinta variable propuesta es la relacionada con las condiciones
económicas sociales y políticas, que están constituidas por todas las influencias del entorno:
recursos económicos, efectos políticos de la aplicación de la medida, estado de la opinión
pública, grado de consenso en las élites políticas y posición de los diferentes actores sociales
directamente involucrados en la aplicación de la política pública. La última variable intenta
analizar la actitud de los encargados de la implementación, el grado de conocimiento de la
política, el nivel de aceptación y de intensidad que tiene la política que se ha decidido en las
instancias encargadas de la implementación de la misma. Estos seis elementos del modelo se
interrelacionan, jugando un papel central los recursos que pueden motivar una adecuada
comunicación y legitimar la obligatoriedad de las políticas. Al mismo tiempo esta expectativa
de alcanzar recursos puede promover la participación, como el apoyo o la animadversión a las
políticas. Se insiste en el grado hasta el cual los estándares y los objetivos de la política son
transmitidos con claridad y exactitud a los encargados de la implementación; así como
también, en que el éxito de la implementación depende de la capacidad que tenga la
organización responsable para realizar su labor. La capacidad para implementar políticas
puede verse entorpecida por factores tales como la sobrecarga de trabajo y la preparación
deficiente del personal, la insuficiencia de información y de recursos financieros, las
restricciones del tiempo. La implementación corre también el riesgo de fracasar si los
responsables rehúsan a hacer lo que se espera de ellos, (atenta a sus valores, intereses o
procedimientos interiorizados).
A MANERA DE CONCLUSIONES CRÍTICAS.
1.- Un primer elemento de debate consiste en la ubicación misma de las Políticas Públicas.
Como hemos revisado, algunos autores, especialmente los iniciadores de las "ciencias de las
políticas" pretendían una disciplina multidisciplinaria que permitiera aplicar los
conocimientos técnicos a la elaboración, ejecución e implementación del proceso de las
políticas. Sin embargo, estos mismos reconocen que no se debe confundir a la ciencia política,
cuyo objeto de estudio son las relaciones de poder, con las "ciencias de políticas" que se
encargan del estudio de la "teoría general de la elección"; incluso algunos autores
contemporáneos la distinguen de la misma administración pública, que tiene una dimensión
más operativa. En definitiva, las ciencias de las políticas pueden ser asumidas como un
constructo teórico que pretende superar la división entre los decisores políticos y los
encargados, tanto de la elaboración como, de la administración e implementación de las
políticas. Además, en los últimos años, de manera particular en América Latina, se presenta
como retórica política que busca justificar los procesos de reforma y modernización del
Estado.2.- Respecto a la definición de las políticas públicas también existen varias posiciones,
desde aquellas que plantean que son todos los flujos que provienen desde el régimen político
hacia la sociedad, hasta los que consideran que un gobierno por políticas públicas implicaría
ciertas características y un proceso "racional" en la elaboración, ejecución e implementación
de una determinada política. Desde nuestro punto de vista, la primera definición permite
entender de mejor manera el proceso de elaboración de políticas en nuestros países, en los que
intervienen una serie de factores, actores y el principal elemento para su establecimiento es su
legalidad, sin importar, en muchos casos, ni el proceso ni la posibilidad de su realización.3.-
19
No es la primera vez que en la historia del Ecuador, ni del continente se habla de
Modernización y Reforma del Estado, por lo que resulta fundamental caracterizar los
elementos que constituirían dicha modernización. Más allá del debate académico, el discurso
modernizador pretende redefinir la relación público-privado; la nueva direccionalidad apunta
a establecer como principio la no intervención del Estado en actividades que puedan ser
realizadas por el sector privado. En este sentido, el discurso de las políticas públicas aparece
en el marco de lo que se ha dado en llamar la "racionalización" de las actividades del estado.
"En este sesgado proceso de modernización, las privatizaciones implicarían apenas un traslado
de propiedad del sector público al sector privado, sin reconocer que detrás de este proceso se
desatan transformaciones de las relaciones sociales que afectan la distribución del poder,
incidiendo en sus vivencias económicas, societales y culturales".4.- El discurso de las políticas
públicas y los "paradigmas de políticas" ponen en el centro de la discusión tanto las
posibilidades de elección de los ciudadanos, como la probabilidad de realización de un
proceso totalmente racional e institucionalizado. Sin embargo, al revisar el caso
latinoamericano, es necesario tomar en cuenta el análisis que realiza Guillermo O’Donnell
sobre "la otra institucionalización". Este autor señala que generalmente cuando se estudia los
procesos de democratización de América latina se recurre a comparaciones con "antiguas
poliarquías" y se plantea que el principal problema consiste en nuestra falta de
institucionalización, sin embargo O’Donnell no considera que sea un "problema" de nuestras
democracias la falta de institucionalización. Sostiene que existen dos instituciones
extremadamente importantes, la una formal, cuyo eje central son las elecciones; y la otra
"institución es informal", permanente y ubicua: el particularismo (o clientelismo, en sentido
amplio). El particularismo coexiste actualmente en incómoda tensión con y dentro de las
instituciones y reglas formales de lo que O’Donnell denomina el complejo institucional de la
poliarquía.O’Donnell reconoce que el establecimiento de la democracia es el resultado de
procesos que llevaron siglos en el cuadrante noroeste del planeta y que se materializaron a
través de un complejo institucional: conjunto de reglas e instituciones, muchas de ellas
organizaciones complejas, explícitamente formalizadas en Constituciones y legislación
auxiliar. Pero en otras latitudes del planeta, como en América Latina, las reglas informales,
como el clientelismo, son ampliamente compartidas y están profundamente arraigadas; en este
caso son estas reglas las que están altamente institucionalizadas, no las formales, por lo que es
primordial establecer la relación entre reglas y el comportamiento de los actores. El
particularismo resulta entonces un importante componente del régimen político de estas
democracias, entendiendo que el régimen es "el conjunto de patrones efectivamente
prevalecientes, no necesariamente formalizados desde el punto de vista legal, que establece las
modalidades de reclutamiento y accesos a los roles gubernamentales y los recursos previsibles
que forman la base de las expectativas de accesos a tales roles". Esto contradice el criterio de
que las políticas públicas sean un proceso racional, según el autor, la falta generalizada de
controles protege y realimenta viejas prácticas autoritarias; además se materializan intereses
altamente organizados y económicamente poderosos, que son determinantes en la elaboración,
implementación evaluación y control de gestión de las políticas.5.- Otro elemento que
contradice el proceso de las decisiones y reduce la probabilidad de elecciones racionales en
nuestras democracias constituye el peso decisivo y el papel de los organismos internacionales,
que en las actuales condiciones de globalización se han convertido en decisores que
subordinan los procesos locales y que incluso llegan a relativizar el criterio de soberanía sobre
el cual se han construido nuestros países. En palabras de Andrés Perez Baltodano "la
globalización destruyó la correspondencia entre el tiempo y el espacio que las ciencias
modernas han dado por sentados e invalidó la noción de soberanía como la delimitación de
fenómenos políticos dentro de límites geográficos que contienen una historia nacional . Según
Giddens, la globalización trajo consigo el desarraigo del sistema social. Con este término
20
Giddens designa el desprendimiento de las relaciones sociales de sus contextos locales de
interacción y su reestructuración sobre tramos indefinidos de tiempo y espacio. La
globalización en otras palabras, ha atravesado los muros de los estados soberano, vinculando
los procesos políticos nacionales con fuerzas y procesos internacionales. El resultado de esta
penetración es la restructuración de procesos nacionales políticos en un plano
supranacional."En este sentido la posibilidad de políticas públicas, especialmente en ciertas
áreas como la política económica o la política social, no responden a lógicas nacionales y por
tanto los decisores o "hacedores de política" no parten del análisis de los problemas locales, ni
de las alternativas que pudieran desarrollarse frente a los mismos sino que están
condicionados por " la dinámica imperante de la globalización".6.- En el discurso de las
Políticas Públicas, es importante reconocer la intencionalidad de que en la elaboración e
implementación de políticas se conjuguen la creatividad, la especificidad, la
multidisciplinariedad y el concurso de los actores intervinientes en la definición de una
política determinada, sin embargo al no considerarse los marcos más estructurales y culturales
se relativiza también el papel de las decisiones e intenciones individuales.7.- Respecto a los
distintos enfoques enunciados sobre las políticas públicas nos parece importante considerar el
punto de vista de los actores involucrados en el establecimiento de una política, incluso en los
casos que se alude "razones de Estado", siempre existe a más de los actores institucionales
otros que participan en la definición de la misma. Ahora, la participación no garantiza que
existan mecanismos simétricos en la toma de decisiones, en muchos de los casos, más bien la
presencia de la oposición, legitima la definición, que siempre se resolverá en función de la
correlación de fuerzas políticas, en la que a su vez cuentan los factores de poder que controle
cada uno de los actores intervinientes en la elaboración o implementación de la política. En
esta misma línea de reflexión resulta más útil la tipología ensayada por Richardson sobre las
políticas públicas, en las que se opone a los planteamientos "racionalistas" e incluso
incrementalistas y más bien contempla si en la fijación de una política, el gobierno actúa
anticipándose o reaccionado frente a la respuesta de los actores sociales, de igual manera
considera si en el establecimiento de la política se generaron procesos de consenso o de
imposición. 8.- En torno a las fases de las políticas públicas, es importante una lectura en su
contexto histórico, puesto que, si bien es posible encontrar elementos generales en el proceso
de una política (definición del problema, información y construcción de alternativas, decisión,
implementación, evaluación, retroalimentación, etc), estos se hallan en directa relación con
influencias provenientes del medio ambiente externo, en el cual priman los criterios políticos.
Es evidente que uno de los ejes del discurso modernizador consiste en plantear una especie de
asepsia técnica que aparentemente no tiene un correlato político y que juega como retórica en
la legitimación de "únicas salidas", para decirlo en términos de Habermas la política y por
tanto su proceso decisional se vuelve un problema técnico. 9.- Una tensión que se desarrolla
en el discurso de las políticas públicas es la que se presenta entre la necesidad de un "proceso
técnico" de elaboración de las mismas y la participación de los actores en la toma de
decisiones, según algunos autores estos son elementos contradictorios que dificultan las
diferentes fase de las políticas públicas. Aunque hoy crece el consenso sobre la importancia de
la participación de los actores en la definición de las políticas, también debemos considerar,
que muchas veces, este discurso participacionista se agota en el involucramiento sólo en la
fase de ejecución de las políticas, concentrando la decisión y el control en esferas
institucionales. La posibilidad de una profundización democrática radica precisamente en la
socialización de los diferentes mecanismos que configuran el poder.10.- Por último, el
discurso de las políticas públicas difícilmente puede tener una direccionalidad en sí mismo, la
existencia de múltiples criterios en ocasiones contradictorios, así lo demuestran, por lo que
resulta fundamental encontrar una perspectiva teórica y política que superando las visiones
21
instrumentales del discurso modernizador, permita una política pública que tenga por objetivo
la dignidad de los seres humanos y el reencuentro de la teoría y la práctica.
BIBLIOGRAFÍA.
Acosta, Alberto, El Estado como Solución, ILDIS, Quito, 1998.
Aguilar Villanueva, Luis F.(editor), El Estudio de las Políticas Públicas, Grupo Ed.
Miguel Angel Porrúa México 1992.
Alcántara, Manuel, Gobernabilidad, crisis y cambio, Fondo de Cultura Económica,
México,1995.
Ascher, William, "La evolución de las ciencias de políticas: comprender el surgimiento y
evitar la caída", en Aguilar Villanueva, Luis F.(editor), El Estudio de las Políticas Públicas,
Grupo Ed. Miguel Angel Porrúa México 1992.
Bardach, Eugene, Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas, un manual para
la práctica, México, CIDE - Grupo Ed. Miguel Angel Porrúa, 1998
Caminal Badía , Miquel (Coordinador), Manual de Ciencia Política, Editorial Tecnos,
Madrid, 1996.
Habermas, Jurgen, Teoría y Praxis, Tecnos, Madrid, 1990.
Laswell, Harold, " La orientación hacia las políticas", en Aguilar Villanueva, Luis
F.(editor), El Estudio de las Políticas Públicas, Grupo Ed. Miguel Angel Porrúa México
1992.
Leon Peter de, "Una Revisión del proceso de las políticas: de Lasswell a Sabatier". Revista
Gestión y Política Pública, vol. VI, núm. 1,CIDE, México, primer semestre de 1997.
Lindblom, Charles E., El Proceso de elaboración de Políticas Públicas, Ministerio para
las Administraciones Públicas (MAP), Bellaterra, diciembre 1991. Ver introducción de Joan
Subirats
Mayntz Renate, Sociología de la Administración Pública, Alianza Editorial, Madrid, 1985
O’ Donnell, Guillermo, Contrapuntos, Paidós, Buenos Aires,1997.
Perez, Andrés y otros, Globalización, ciudadanía y política social en América Latina:
tensiones y contradicciones, Nueva Sociedad, Caracas,1997.
Revista Perfiles Latinoamericanos. Año 2 N.3. FLACSO México. Diciembre 1993
Thoenig Jean, Claude, "Política Pública y acción Pública", en Revista Gestión y Política
Pública", Volumen VI, número 1, primer semestre de 1997.
Van Meter, Donald y Van Horn,Carl, "El proceso de implementación de las políticas .Un
marco conceptual", en Aguilar Villanueva, Luis F.(editor), El Estudio de las Políticas
Públicas, Grupo Ed. Miguel Angel Porrúa México 1992.
Varela Barrios, Edgar, Desafíos del interés público. Identidades y diferencias entre lo
público y privado, Universidad del Valle. Santiago de Cali, Abril 1998.
![Maestría en Administración y Políticas Públicas Tesis de ...repositorio.udesa.edu.ar/jspui/bitstream/10908/10904/1/[P][W] T. M... · 2.1 Las distintas corrientes teóricas de](https://static.fdocuments.ec/doc/165x107/5af791657f8b9a5b1e90aa25/maestra-en-administracin-y-polticas-pblicas-tesis-de-pw-t-m21-las-distintas.jpg)
