DIAGNÓSTICO DEL PROGRAMA DE APOYO: ALIMENTACIÓN ESCOLAR, PRESENTADO AL

FONDO DE REFORMAS ESTRUCTURALES DE LA

COOPERACIÓN ALEMANA GIZ

Diagnóstico

evaluativo de la

Alimentación Escolar

en Guatemala, su

organización y

funcionamiento, de

acuerdo a los

actores involucrados

y funcionarios del

MINEDUC.

2

2015

Acción Ciudadana Consultoras: Lucía Margarita Reyna Liza María Noriega

[DIAGNÓSTICO DEL PROGRAMA DE APOYO: ALIMENTACIÓN ESCOLAR, presentado al Fondo de

Reformas Estructurales de la Cooperación Alemana GIZ] Diagnóstico evaluativo de la Alimentación Escolar en Guatemala, su organización y funcionamiento, de acuerdo a los actores involucrados y funcionarios del MINEDUC.

3

INDICE Siglas y Abreviaturas ........................................................................................................................... 4

Introducción ........................................................................................................................................ 6

Metodología ........................................................................................................................................ 8

Programas de Alimentación Escolar .................................................................................................... 3

Panorama educativo guatemalteco .................................................................................................... 8

Panorama nutricional guatemalteco ................................................................................................. 14

Alimentación Escolar en Guatemala ................................................................................................. 19

Antecedentes ............................................................................................................................ 19

Pacto hambre cero .................................................................................................................... 23

Programas de Apoyo Ministerio de Educación en el 2015 ............................................................... 24

Alimentación Escolar en la Actualidad .............................................................................................. 28

Financiamiento .......................................................................................................................... 28

Funcionamiento ........................................................................................................................ 36

Participación Ciudadana ............................................................................................................ 40

Rendición de Cuentas ................................................................................................................ 44

Conclusiones ..................................................................................................................................... 50

Referencias bibliográficas ................................................................................................................. 52

ANEXOS ............................................................................................................................................. 54

Anexo 1: Municipios priorizados por el Plan Hambre Cero .......................................................... 54

Anexo 2: Muestra Seleccionada y Entrevistas realizadas ............................................................. 58

Anexo 3: Tabla para el cálculo de los valores teóricos los recursos necesarios para operar el

programa de alimentos escolares y las diferencias con respecto del valor pagado en el año 2013,

según la población escolar inscrita en los establecimientos oficiales de educación preprimaria y

primaria urbanos y rurales y los parámetros de referencia para la entrega de recursos

establecidos por el MINEDUC ....................................................................................................... 60

Anexo 4: Tabla para el cálculo de los valores teóricos los recursos necesarios para operar el

programa de alimentos escolares y las diferencias con respecto del valor pagado en el año 2014,

según la población escolar inscrita en los establecimientos oficiales de educación preprimaria y

primaria urbanos y rurales y los parámetros de referencia para la entrega de recursos

establecidos por el MINEDUC ....................................................................................................... 61

Anexo 5: Rendimiento Escolar .................................................................................................... 062

Anexo 6: Ejecución presupuestaria de Alimentación Escolar en 2013 y 2014 en Santa Rosa y

Totonicapan. Ejercicio Comparativo. .......................................................................................... 631

4

Siglas y Abreviaturas

ALAC Centro de Asistencia Legal Anticorrupción

CGC Contraloría General de Cuentas

COEDUCA Comité Educativo

CONASAN Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

COPRET Comisión Presidencial de Transparencia y Gobierno Electrónico

CREO Partido Político Compromiso, Renovación y Orden

DICONIME Dirección de Cooperación Nacional e Internacional

DIGEPSA Dirección General de Fortalecimiento de la Comunidad Educativa –

DIGEFOCE Dirección General de Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo

EAN Educación Alimentaria Nutricional

ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

IAE Indice de Avance Educativo

ICEFI Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

INCAP Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá

IPNA Inversión pública en niñez y adolescencia

IVA-PAZ Valor Agregado para la Paz

MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

MIDES Ministerio de Desarrollo Social

MINEDUC Ministerio de Educación

MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas

MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

ODHAG Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado

OPF Organizaciones de Padres de Fami

5

PMA Programa Mundial de Alimentos

PNAE Programa Nacional de Alimentación Escolar

PRONADE Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo

PSESAN Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional

RDD Requerimientos Dietéticos Diarios

RENAP Registro Nacional de las Personas

SESAN Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

6

Introducción

Los programas de alimentación escolar a nivel público forman un complemento importante dentro

de las planificaciones y programas de seguridad alimentaria de los Estados, así como un incentivo

para la retención escolar. En América Latina, donde las tasas de desnutrición aguda y crónica han

aumentado durante la última década, los gobiernos se han visto en la necesidad de implementar

programas multisectoriales por medio de los cuales abordar la problemática de inseguridad

alimentaria, entre ellos aquellos vinculados a los Ministerios de Educación y la alimentación que

reciben los estudiantes.

Los programas de alimentación escolar buscan lograr dos objetivos fundamentales dentro de la

población en edad escolar, especialmente para grupos en condiciones de pobreza: a) incentivo de

retención y permanencia en la escuela; b) fomento de alimentación y adecuada nutrición.

Alcanzar resultados efectivos en el adecuado desarrollo de la niñez es uno de los objetivos de los

países que implementan programas de alimentación escolar. Sin embargo, lograr esto conlleva

complejidades y riesgos ante Estados centralizados y con altos niveles de riesgo sobre opacidad y

transparencia. Es por ello que se hace importante y necesario abordar la temática en aras de

buscar el fortalecimiento y mejora de la alimentación escolar en Guatemala.

Los programas de apoyo implementados por el Ministerio de Educación (MINEDUC) buscan, entre

otros, apoyar a las familias y comunidades guatemaltecas a mejorar sus condiciones de vida y de

acceso a la educación formal, pues facilitan la asistencia y permanencia de los estudiantes dentro

de los centros escolares. Actualmente, el MINEDUC posee tres programas de apoyo, siendo uno

de ellos el de alimentación escolar, nombrado para el presente estudio como Programa Nacional

de Alimentación Escolar (PNAE). Es importante destacar que dicho nombre no es utilizado en el

MINEDUC.

Durante el año 2015 Acción Ciudadana, con apoyo del Fondo de Reformas Estructurales de la

Agencia de Cooperación Alemana GIZ, elabora un estudio que busca determinar la normativa

conceptual, presupuestaria y en procesos del programa, su funcionamiento, así como propuestas

de mejoras que podrían ser implementadas para perfeccionar el mismo.

En el estudio destacó el reconocimiento de la comunidad educativa sobre el alto número de

estudiantes que vive en situación de inseguridad alimentaria, y cómo, ante esta situación, la

alimentación escolar es vista como un recurso necesario que brinda un sustento alimenticio a los

estudiantes y que, a percepción de los entrevistados, ha tenido como resultado un mejor

desempeño y rendimiento educativo.

Asimismo, la alimentación escolar es percibida como un espacio de participación ciudadana y

convivencia de la comunidad educativa. Docentes, directores departamentales y directores de las

escuelas visitadas valoran el involucramiento de padres de familia en el proceso y consideran que

la descentralización ha traído mejoras para la entrega de alimentos. La mayor preocupación que

7

se ha expresado por los y las entrevistadas es la impuntualidad en la entrega y el bajo monto

disponible para la alimentación.

Mejorar el desempeño y aprendizaje de los alumnos, así como contribuir a la ingesta de nutrientes

y calorías diarias, especialmente en poblaciones vulnerables, es uno de los grandes objetivos y

desafíos del PNAE. Tener un acercamiento a la realidad de implementación del mismo, permite

contar con elementos e insumos para el análisis, y con ello, propuestas de mejora en el corto,

mediano y largo plazo.

8

Metodología

El estudio diagnóstico se realizó tomando como base la revisión bibliográfica del marco normativo

y presupuestario, así como un diagnóstico de campo visitando direcciones departamentales y

establecimientos educativos. Para el diagnóstico de campo se realizaron entrevistas a expertos en

educación y alimentación escolar, a los funcionarios encargados del programa en el MINEDUC a

nivel central y a los actores directos del programa, directores, docentes, padres de familia y

estudiantes, de 29 escuelas del país y nueve direcciones departamentales.

El estudio formuló los siguientes objetivos, los cuales guiaron el trabajo realizado:

1. Describir el funcionamiento PNAE a nivel de procesos a través de las experiencias de la

comunidad educativa involucrada en el funcionamiento del mismo y sus usuarios.

2. Determinar cómo los procesos del PNAE se cumplen o no acuerdo a los lineamientos

establecidos.

3. Identificar qué necesidades de reforma son consideradas por los involucrados en el PNAE

como urgentes.

Dimensiones y variables del estudio

El enfoque de la evaluación fue de un análisis descriptivo y comparativo de los procesos del

programa en los centros escolares evaluados. Al interior de cada institución se indagaron las

siguientes dimensiones y variables, tomando como fuentes de información a varios actores

escolares.

1. Características de los centros escolares beneficiarios del PNAE: Una visión general de los

centros educativos y direcciones educativas involucradas en el funcionamiento del PNAE

de la muestra seleccionada. Estos elementos darán información de utilidad para generar

un análisis comparativo sobre el funcionamiento del PNAE.

2. Organización y funcionamiento del PNAE en el las escuelas: Se llevó a cabo una

evaluación de procesos a través de la cual se indagó y valoró los elementos operativos de

la intervención. La interrogante en la que se basó esta dimensión es: ¿Cómo se está

ejecutando el programa? Se consideró entonces la eficacia de las actividades previstas de

acuerdo a las normativas, los tiempos de ejecución y generación de prestaciones, la

implementación de tareas planificadas.

3. Participación social y cuentadancia: En esta dimensión la evaluación se centró en las

dinámicas sociales que genera la implementación del programa, la accesibilidad a

información existente sobre su funcionamiento, la percepción de los actores intervinientes

en el PNAE sobre la calidad, pertinencia y eficacia de la prestación, así como los conflictos

y problemas que se ha generado en la implementación o funcionamiento del mismo.

9

Dimensión Variables Fuente de

Información Técnica/Método

Características del

Centro Escolar Datos básicos

Directivos del centro

escolar Cuestionario

Organización y

Funcionamiento del

PNAE en los centros

escolares

Actores que participan en las acciones del programa y en la gestión escolar

Frecuencia de la recepción y montos recibidos

Suscripción de convenios entre MINEDUC y Unidades ejecutoras.

Funcionamiento del Consejo educativo /Organización de Padres de Familia (OPF)

Registro de los movimientos realizados (Consejos educativos u OPF)

Proceso de compra del producto

Almacenamiento del producto

Preparación de alimentos

Servicio de alimentos

Encargados en

Direcciones

Departamentales

Consejos

educativos/ Juntas

escolares/

Organizaciones de

Padres de familia

Directores del

centro escolar

Docentes

Estudiantes

Padres de Familia

Cuestionario

Entrevista a

Profundidad

Guía de Grupo Focal

Participación social y

cuentadancia

Tipo de participación.

Frecuencia de participación.

Valoración del programa.

Apropiación de los procesos y de los resultados.

Información de los actores con respecto a los objetivos del programa.

Percepción sobre el programa.

Percepción de pertinencia

Percepción de eficiencia

Percepción de calidad

Percepción de importancia

Publicación de resultados (rendición de cuentas a la comunidad)

Directivos/Docentes

Consejos

educativos/ Juntas

escolares/

Organizaciones de

Padres de familia

Estudiantes

Padres de Familia

Cuestionario

Entrevista a

Profundidad

Guía de Grupo Focal

Organización y

Funcionamiento del

PNAE en el

Potencialidades de la alimentación escolar

Funcionamiento de PNAE

Encargado del

Programa Nacional

Entrevista semi-

estructurada

10

Ministerio de

Educación

Procesos de funcionamiento PNAE

Modalidad del PNAE

Costos de funcionamiento

Alcance de beneficiarios

Suscripción de convenios entre MINEDUC y unidades ejecutoras.

Registro de los movimientos realizados (Consejos educativos u OPF)

Trabajo interinstitucional con otras entidades públicas y/o privadas

Acompañamiento y seguimiento al programa en los centros educativos

de Alimentos

MINEDUC/DIGEPSA

Encargado de

Programa Pacto

Hambre Cero

Diseño de la muestra

La evaluación diagnóstica tuvo como unidad de análisis a funcionarios públicos y padres de familia

involucrados en el PNAE, y padres de familia externos al programa, de una muestra de escuelas

seleccionada por conveniencia, dadas las restricciones de carácter financiero del proyecto. El

presente diagnóstico es un estudio cualitativo que abarcó 29 centros educativos en 10

departamentos del Guatemala, seleccionados a través de un muestreo no probabilístico,

deliberado, bajo los siguientes criterios clave:

- Escuelas intervenidas/no intervenidas por el Pacto Hambre Cero;

- Accesibilidad: posibilidad de los investigadores de acceder a los lugares (situación social,

política y geográfica) para la recolección de información.

- Centros educativos desde los que se recibió denuncias de problemas de corrupción o mal

funcionamiento de los programas de apoyo en el Centro de Asistencia Legal

Anticorrupción (ALAC).

Siendo un muestreo no probabilístico la selección se basó en los tres criterios expuestos y en la

conveniencia de los lugares a visitar, priorizando las unidades de análisis de acuerdo a los costos y

descartando aquellos municipios que representaban dificultades de acceso, de idioma y/o riesgos

de seguridad para los investigadores de campo.

Se seleccionó los primeros 10 departamentos de Guatemala que han sido priorizados por el Pacto

Hambre Cero, siendo estos los siguientes: Huehuetenango, San Marcos, Sololá, Totonicapán,

Chimaltenango, Chiquimula, Alta Verapaz, Quetzaltenango y Baja Verapaz.

11

De estos departamentos se eligió dos municipios, uno priorizado por el Pacto Hambre Cero, y otro

no priorizado, escogiendo estos últimos por cercanía. Se planificó realizar el estudio en los

siguientes municipios:

Departamento Municipios Priorizados por Pacto Hambre Cero No priorizados por Pacto Hambre

Cero

1. Huehuetenango San Sebastián Huehuetenango Chiantla

2. San Marcos Tacaná Tectitán

3. Quiché Nebaj Santa Cruz del Quiché

4. Sololá Santa Cruz la Laguna Santa Lucía Utatlán

5. Totonicapán Momostenango Santa Lucía La Reforma

6. Chimaltenango Santa Apolonia San José Poaquil

7. Chiquimula Olopa Quetzaltepeque

8. Alta Verapaz San Cristobal Chisec

9. Quetzaltenango Concepción Chiquirichapa Cantel

10. Baja Verapaz Purulhá Rabinal

En estos 20 municipios se seleccionó un centro educativo. La selección de las escuelas se realizó

de acuerdo a la disponibilidad de cada plantel de atender a los investigadores, así como de la

conveniencia en la coyuntura y temporalidad en la que se aplicaron los instrumentos de

investigación.

Los 10 centros educativos restantes que se establecieron a partir de las denuncias recibidas del

ALAC fueron:

1. Cuyotenango Suchitepéquez – Escuela Rural Mixta Linea A5, Sector SIS;

2. Guatemala, Guatemala – Escuela Oficial #19, Vicente Rivas, zona 8;

3. Escuintla, Guatemala – Escuela Oficial Rural Mixta de la Colonia La Cascada;

4. Chicacao, Suchitepéquez –Escuela Cantón Chitcuzan ;

5. El Rodeo, San Marcos – Escuela primaria oficial rural mixta ;

6. Guatemala, Guatemala – Escuela Tecún Umán, Zona 6;

7. Puerto Barrios, Izabal – Escuela Piteros 1;

8. Puerto Barrios, Izabal – Escuela Oficial Urbana Mixta de Puerto Barrios;

9. Sayaxché, Petén – Escuela Intercultural de Sayaxché; y,

10. Uspantán, Quiché - Escuela Primaria Urbana Mixta # 2 Uspantán

Se planificó realizar una entrevista o cuestionario a los siguientes actores:

1. Director departamental

2. Director del Centro educativo

3. Un docente del centro educativo

12

4. Un padre de familia (que no pertenezca a la organización de padres que maneja los fondos

del programa, ni esté involucrado en los procesos de preparación o entrega de los

alimentos)

5. Un estudiante del centro educativo

Además se planificó desarrollar un grupo de trabajo con los integrantes de la Junta escolar/

Organización de padres de familia encargada del manejo del programa.

Las entrevistas realizadas finalmente fueron las siguientes (O representa las entrevistas que no

fueron realizadas, mientras X representa aquellas que sí se pudo realizar):

Departamento Entrevista a Director Departamental

Huehuetenango X

San Marcos X

Quiché X

Sololá X

Totonicapán X

Chimaltenango X

Chiquimula X

Alta Verapaz O

Quetzaltenango X

Baja Verapaz X

Petén O

Izabal O

Suchitepéquez O

Guatemala O Tabla 1: Entrevistas realizadas a Directores Departamentales

En los departamentos de Alta Verapaz, Petén, Izabal, Suchitepéquez y Guatemala no se realizaron

entrevistas porque no fue posible llevar a cabo reuniones con los directores departamentales, por

las agendas de los mismos y de los investigadores.

Departamento Municipio Escuela Entrevistados

Director Escolar

Organiza-ción de

Padres de Familia

Docente externo al

PNAE

Estudiante

Padre externo al

PNAE

Huehuetenango San Sebastián Huehuetenango 1. EOUM “15 de Septiembre” X X X X X

Chiantla 2. EORUM Aldea Buenos Aires X o X X X

San Marcos Tacaná 3. EOUM Jornada vespertina X X X X X

Tectitán 4. EOUM “Mario Méndez Montenegro” X X X X X

San José El Rodeo 5. EOUM “30 de Junio” X X X X X

Quiché Nebaj 6. EOUM X X X X X

Santa Cruz del Quiché 7. EOUM Tipo Federación X X X X X

San Miguel Uspantán 8. EOUM “15 de septiembre” X X X X X

Sololá Santa Cruz la Laguna 9. EOUM “Tecún Uman” X X X X X

Santa Lucía Utatlán 10. EOUM “Rubén Darío” X X X X X

Totonicapán Momostenango 11. EOUM “Centro América” X X X X X

Santa Lucía la Reforma 12. EOUM Centro X X X X X

Chimaltenango Tecpán 13. EOUM “25 de julio” X o X X X

Chimaltenango 14. Escuela Tipo Federación “Miguel Hidalgo y Costilla”

X o X X X

Chiquimula Quetzaltepeque 15. EOUM “Prof. Gustavo Adolfo Monroy” X o X X X

Olopa* 16. EOUM Central o o o o o

Alta Verapaz Chisec 17. EOUM “30 de Junio” X X X X X

San Cristobal 18. EORUM Aldea Panisté X X X X X

Quetzaltenango Concepción Chiquirichapa 19. EORUM “San Marcos” X X X X X

Cantel 20. EORUM “Pasac 1” X X X X X

Baja Verapaz Purulhá 21. EOUM “José María Bonilla Ruano” X X X X X

Rabinal 22. EOU para Varones de Baja Verapaz X X X X X

San Miguel Chicaj 23. EOUM Cantón la Cruz X o o X X

Petén Sayaxché 24. EOUM “Esperanza de un Porvenir” X X X X X

Izabal Puerto Barrios 25. EOUM Judith Paz X o X X X

Suchitepéquez Chicacao 26. EORUM Cantón Chicutzán X X X X X

San José la Máquina 27. EORUM Línea A5, Sector SIS X X X X X

Guatemala Guatemala 28. EOUM “Vicente Rivas #19” X o X X o

29. EOUM Laboratorio 1 “Paymond H.” X o X X X

Chinautla 30. EOUM “Tecún Umán” X X X X X

Tabla 2: Muestra seleccionada y entrevistas realizadas

*Se eliminó de la muestra al municipio de Olopa por dificultades de salud sufridas por el investigador.

Instrumentos de Investigación y Guías

La recolección, procesamiento y sistematización de la información estuvo basado en una serie de

cuestionarios dirigidos a las unidades de análisis que se identificó: los actores involucrados en cada

uno de los procesos del PNAE; y una entrevista a profundidad dirigida a docentes y padres de

familia. Se han diseñaron 5 instrumentos que responden a los indicadores mencionados y a la

información que se buscó obtener desde las fuentes de información seleccionadas. Los

instrumentos se describen a continuación:

El “Cuestionario A”1, dirigido a los directivos del centro escolar, se estructuró de la siguiente

manera:

a. Sección A, Características Generales:

La primera parte del cuestionario hizo constar los datos de identificación del entrevistado

y del centro escolar: puesto y nombre del entrevistado, nombre del centro educativo,

ubicación geográfica, modalidad lingüística cultural, sexo de los alumnos, cantidad de

alumnos.

b. Sección B, Organización:

Esta sección recogió la información sobre la organización del PNAE en el centro educativo:

Convenios establecidos entre el MINEDUC y las Unidades ejecutoras, personas

involucradas en los procesos de entrega del PNAE, personas que integran la “junta

escolar”.

c. Sección C, Funcionamiento:

En la tercera parte del cuestionario se indagó sobre el funcionamiento del PNAE en el

centro educativo: Entrega del servicio (frecuencia y montos recibidos), procesos de

compra de producto y elaboración de los productos finales, registros de entrega.

d. Sección D, Participación social y cuentadancia:

La sección D se centró en las percepciones y apreciaciones de los usuarios directos e

indirectos del PNAE, así como en el involucramiento de la comunidad educativa en el

funcionamiento del Programa. Se indagó también en esta sección sobre la rendición de

cuentas de las “Juntas escolares” sobre el manejo de fondos a superiores, comunidad

educativa y sociedad en general.

El “Cuestionario B”2, dirigido a los directores departamentales de los municipios seleccionados se

estructuró de la siguiente manera:

a. Sección A, Características Generales:

La primera parte del cuestionario hizo constar de los datos de identificación del centro

escolar supervisado por la dirección departamental: nombre del centro educativo,

ubicación geográfica.

b. Sección B, Organización:

1 Instrumentos y Guías adjuntos en la sección de “Anexos”.

2 Instrumentos y Guías adjuntos en la sección de “Anexos”.

1

Esta sección recogió la información sobre la organización del PNAE en el centro educativo

con relación a la Dirección departamental: Convenios establecidos entre la Dirección

Departamental y las Unidades ejecutoras, personas involucradas en los procesos de

entrega del apoyo.

c. Sección C, Funcionamiento:

En la tercera parte del cuestionario se indagó sobre el funcionamiento del PNAE en la

dirección departamental: Entrega del servicio (frecuencia y montos recibidos por parte del

MINEDUC), modalidad de entrega del apoyo monetario a las juntas escolares, modalidad

de registro de entrega y ejecución, registros de entrega, mecanismos de rendición de

cuentas.

e. Sección D, Participación social y cuentadancia:

La sección D se centró en las percepciones y apreciaciones de los usuarios directos e

indirectos del PNAE, así como en el involucramiento de la comunidad educativa en el

funcionamiento del Programa. Se indagó también en esta sección sobre la rendición de

cuentas de las “Juntas escolares” sobre el manejo de fondos a superiores, comunidad

educativa y sociedad en general.

El “Cuestionario C”3, dirigido a los usuarios directos e indirectos del PNAE del centro escolar

seleccionado (Estudiantes) se estructura de la siguiente manera:

a. Sección A, Características Generales:

La primera parte del cuestionario hizo constar los datos de identificación del centro

escolar: nombre del centro educativo, ubicación geográfica.

b. Sección B, Percepciones sobre la Organización y el Funcionamiento:

En la segunda parte del cuestionario se indagó sobre la organización y el funcionamiento

del PNAE dentro del centro educativo: Percepciones sobre la ejecución del beneficio

recibido, entrega del servicio (frecuencia y calidad), procesos de compra de producto y

elaboración de los productos finales, registros de entrega, pertinencia y eficiencia.

c. Sección C, Cuentadancia:

La sección C se centró en la apropiación del PNAE por parte de la comunidad educativa, el

conocimiento de los objetivos y reglamentación del mismo, así como en la rendición de

cuentas de las “Juntas escolares” sobre el manejo de fondos a comunidad educativa y

sociedad en general.

El “Cuestionario D”4, dirigido a los directivos del PNAE MINEDUC/ Hambre Cero, se estructura de

la siguiente manera:

a. Sección A, Características Generales:

La primera parte del cuestionario hizo constar los datos de identificación del centro

escolar: nombre del centro educativo, ubicación geográfica.

b. Sección B, Percepciones sobre la Organización y el Funcionamiento:

3 Instrumentos y Guías adjuntos en la sección de “Anexos”.

4 Instrumentos y Guías adjuntos en la sección de “Anexos”.

2

En la segunda parte del cuestionario se indagó sobre la organización y el funcionamiento

del PNAE dentro del centro educativo: Percepciones sobre la ejecución del beneficio

recibido, entrega del servicio (frecuencia y calidad), procesos de compra de producto y

elaboración de los productos finales, registros de entrega, pertinencia y eficiencia.

La “Guía de Grupo Focal” se utilizó para realizar grupos focales que brinden una visión general

sobre el programa y la percepción de las personas involucradas directamente en el

funcionamiento del mismo. Los grupos focales se trabajaron con 5 a 7 integrantes de las juntas

escolares. Esta guía, al igual que las entrevistas abarcó los temas de organización y funcionamiento

del PNAE, participación social y cuentadancia. Se abordó también temas de transparencia y

corrupción.

El último instrumento fue una “Guía para la aplicación de la entrevista a profundidad”, la cual fue

dirigida a docentes y padres de familia (externos al programa), buscando con este instrumento

conocer las apreciaciones que los usuarios finales del programa tienen sobre el mismo. Se indagó

con las preguntas generadoras sobre las experiencias vividas, los beneficios y dificultades del

programa, así como las necesidades de mejora que las familias y docentes consideran pertinentes.

La entrevista a profundidad también se realizó, con modificaciones, a especialistas y funcionarios

públicos vinculados a la temática, quienes pudieran aportar para la revisión normativa y de

funcionamiento del programa. Para ello, se realizaron las siguientes entrevistas:

Organización/ Institución Nombre

Empresarios por la Educación Verónica Spross

Educa Guatemala Cecilia Garcés y Ana Lucía Ramazzini

Consultor independiente Bienvenido Argueta

Ministerio de Educación – DIGEPSA René Linares

Ministerio de Educación –DIGEFOCE Mario Morales

Ministerio de Educación – DICONIME Eugenia de Rodríguez

Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional German González

Ministerio de Finanzas Públicas Silvia Márquez

Congreso de la República Hugo Morán

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura –FAO-

Maynor Estrada

3

Programas de Alimentación Escolar

La alimentación escolar es un elemento importante que contribuye al desarrollo y buen

desempeño escolar de los niños. De acuerdo al Programa Mundial de Alimentos (PMA), los

programas de alimentación escolar son aquellos implementados por el gobierno, y que ya sea

individual o con apoyo de otros asociados de desarrollo, proporcionan a los niños en edad escolar

alimentación en forma regular.

En los países en desarrollo existen 66 millones de niños en edad escolar que asisten a clases con

hambre. Existe una fuerte tendencia a nivel mundial de brindar cobertura a estos niños por medio

de los programas de alimentación escolar, especialmente en los países de ingresos medios bajos, a

pesar que en estos actualmente más del 90% posee programas de alimentación en sus escuelas.

(PMA, 2013) La razón de ello es que muchos países poseen los programas focalizados a

poblaciones vulnerables, pudiendo con ello dejar fuera de los beneficios a muchos niños en edad

escolar que podrían beneficiarse de la alimentación escolar.

Alrededor del mundo, la mayoría de países implementan programas de alimentación escolar en

sus escuelas, especialmente en el nivel de educación primaria, por ser uno de los niveles con

mayores cifras de acceso y cobertura. De acuerdo a un estudio del PMA, tomando como base 169

países, actualmente alrededor de 368 millones de niños en edades de pre primaria, primaria y

básicos reciben alimentos diariamente en sus centros educativos. Existen países que deben dar

una cobertura extensa en alimentación escolar: el gobierno de la India, por ejemplo, provee una

comida a 130 millones de niños y el del Brasil brinda refacción escolar a 50 millones de niños.

Cada Estado alrededor del mundo posee sus propias particularidades y problemáticas a ser

atendidas para el caso de la alimentación escolar.

El porqué de la importancia de estos programas radica en los grandes beneficios y potencialidades

que estos presentan en el abordaje de la pobreza desde el enfoque de sistemas de protección

social, así como los impactos que los programas llegan a tener en los ámbitos educativos y de

salud.

Los sistemas de protección social de acuerdo al Programa Mundial de Alimentos (2013) son

aquellos programas y políticas que ayudan a los individuos y sociedades a desarrollar resiliencia

ante los riesgos, lograr la igualdad y aprovechar las oportunidades. Programas como las

transferencias monetarias condicionadas, micro créditos, pensiones o beneficios laborales

específicos son ejemplos de programas para la protección social. La alimentación escolar es

contemplada como parte de estos sistemas de protección, derivado a que las razones principales

por las cuales los Estados los implementan, poseen vinculación con el interés de atender las

4

necesidades sociales en tiempos de crisis y apoyar el desarrollo infantil por medio del

mejoramiento de su nutrición y aprendizaje.

Los programas de alimentación escolar también contribuirán a mejorar el rendimiento y

aprendizaje de los alumnos, siempre y cuando existan otras condiciones que lo favorezcan, como

calidad de maestros, liderazgo de directores, insumos escolares, currículo escolar adaptado a la

realidad de país, entre otros.

Para el área nutricional y de salud, la alimentación escolar es un complemento importante en la

ingesta calórica de los niños, especialmente en países que poseen altos índices de inseguridad

alimentaria. De acuerdo al PMA, los programas de alimentación escolar contribuyen en las áreas

de cognición y deficiencia en micronutrientes. Más allá de aportar a la reducción del hambre

como un efecto inmediato, los programas de alimentación escolar, al mejorar la nutrición de los

niños, mejoran las condiciones de estos para su aprendizaje; un niño bien alimentado tendrá

mejor retención, mejores habilidades cognitivas, y por ende, un desempeño escolar superior.

Asimismo, proveer una alimentación de calidad a niños en edad escolar también puede contribuir

a continuar los beneficios nutricionales que muchas veces el Estado provee y/o promueve en los

primeros mil días de vida de un niño. Verónica Spross, directora ejecutiva de Empresarios por la

Educación, coincide en que la alimentación escolar contribuye a la retención pero asimismo, a la

preparación física del estudiante para aprender. “Porque un niño que no tiene hambre va a lograr

aprender más”, afirma.

La alimentación escolar impacta directamente en dos áreas básicas del niño: educación y

nutrición; son transferencias de valor que el Estado brinda a los hogares, especialmente a aquellas

poblaciones viviendo en situación de pobreza. La Asociación Educa Guatemala coincide con la

importancia del subsidio del gasto. “Para familias viviendo en condiciones de pobreza el envío de

niños y niñas a la escuela, aun cuando es pública, representa una inversión significativa por

ejemplo en transporte, útiles y también en alimentación. La refacción escolar es una forma de

subsidiar el gasto privado que las familias realizan para garantizar la educación de sus hijos e hijas

y permite al Estado medianamente asegurar la ingesta de los nutrientes mínimos y más adecuados

por parte de la población escolar, un derecho de la niñez que debe ser garantizado por el Estado”,

afirman.

Desde el área educativa, la alimentación escolar contribuye a disminuir la deserción escolar,

mejorar la asistencia y la matrícula de alumnos. Esto, tomando en cuenta que los beneficiarios de

los programas de alimentación escolar son generalmente niñez en condiciones de vulnerabilidad o

situación de pobreza. Garantizar un tiempo de comida diario en el centro escolar puede motivar a

padres de familia a enviar a sus hijos a la escuela, quienes bajo otras condiciones podrían optar

por no hacerlo. Bienvenido Argueta, doctor en educación y ministro de Educación (2009-2010)

durante algunos años de la gestión del presidente Álvaro Colom, opina que la alimentación escolar

tiene que ver con una condición básica de crear condiciones, no únicamente de igualdad, sino

condiciones mínimas para el aprendizaje de los niños. “Los aprendizajes también van relacionados

5

obviamente no solo a las condiciones o factores asociados al aprendizaje, como por ejemplo la

buena infraestructura, el hecho de contar con ciertos recursos básicos en la escuela o los docentes,

pero hay un factor que es fundamental y es el factor de la condición socioeconómica de los

estudiantes”, afirma. En condiciones de pobreza y pobreza extrema, la alimentación escolar llega

a ser un incentivo para la asistencia y retención escolar, permitiendo con ello mejorar las

condiciones de aprendizaje de dicha población.

Asimismo, en contextos como el guatemalteco en el cual existen disparidades de género en temas

educativos, los programas de alimentación escolar también contribuyen a mejorar el acceso a la

escuela de niñas y garantizar el derecho humano a la educación. De acuerdo al PMA, el número

de niñas que se beneficiaron de programas de alimentación escolar a nivel mundial aumentó de 8

millones en 2002 a 10.2 millones en 2009, siendo el 47% de los beneficiarios de estos. Como

establecía Jossette Sheeran, directora ejecutiva del PMA, “Los almuerzos escolares son la

herramienta más poderosa y eficaz en función de los costos que existe para potenciar los derechos

humanos de las niñas. Al alimentar a una niña, empoderamos a una familia, una aldea y una

nación.”

De forma adicional a los beneficios directos de los programas en las áreas de educación y salud

nutricional, existe un beneficio adicional que la alimentación escolar trae consigo: el

fortalecimiento de la organización comunitaria alrededor de la educación. En el caso de los

programas en mención, estos generalmente involucran a la comunidad educativa más allá de los

estudiantes, tomando en cuenta a docentes y padres de familia en el manejo de fondos y

preparación de alimentos bajo una modalidad descentralizada o desconcentrada, como también a

la comunidad en general, cuando los programas se vinculan con educación nutricional, agricultura

familiar y comercio local, contribuyendo con ello a la sostenibilidad de los mismos. Derivado a lo

anterior, se puede afirmar que los programas de alimentación escolar son de los pocos que

generan una serie de beneficios multisectoriales, entre ellos la educación, equidad de género,

seguridad alimentaria, participación comunitaria, pobreza y salud, en una sola intervención.

“Cuando se están muriendo niños también por causa de desnutrición, podríamos decir que la

refacción escolar llena en forma clave, pero la refacción no solo conlleva el darle al niño la

refacción, sino también otro conjunto de conocimientos, como por ejemplo cuáles son los

nutrientes que van a obtener los niños. En ese sentido, se ejerce un tipo de educación, tanto a los

padres como también a los propios niños del significado que tiene su refacción pero también su

alimentación escolar en términos generales, y en ese sentido es clave el hecho que la refacción

escolar también vaya asociada a la parte curricular y de aprendizaje de los niños.”, afirma

Bienvenido Argueta

La eficacia de los programas de alimentación escolar se encuentra asociada a diferentes factores,

entre ellos sus objetivos, la modalidad con la que se implementa, la selección de beneficiarios y

cobertura del programa, así como los costos asociados.

6

La modalidad en que trabaja cada país los programas difiere de acuerdo a sus contextos y

realidades, sin embargo es posible clasificarlos en comidas en la escuela, raciones para llevar al

hogar o alguna combinación de lo anterior. (Bundy, D.) A nivel mundial, la modalidad de comidas

en la escuela varía de acuerdo a las condiciones del país y sus políticas públicas. Generalmente los

niños reciben la alimentación dentro de los establecimientos educativos, siendo esta desayuno,

almuerzo o ambos tiempos de comida. En otros casos, reciben “meriendas” o refacciones, como

una galleta con alto nivel nutricional. En esta modalidad de alimentación, la misma es preparada

dentro de los establecimientos, apoyados por docentes y padres de familia y en algunas ocasiones,

estas son preparadas en cocinas centralizadas fuera de la escuela. La alimentación en los centros

educativos es la más común y es la que se implementa en el caso de Guatemala.

La modalidad de raciones para llevar a casa establece este tipo de alimentación como un incentivo

para la familia completa. Las raciones son utilizadas en la mayoría de ocasiones como programas

similares a los programas de transferencias monetarias condicionadas, con la variable que en lugar

de alimentos, los niños reciben alimentación para llevar a casa a cambio de su asistencia a la

escuela. Un ejemplo de país que contempló raciones para llevar a casa dentro de su programa fue

Egipto, quien en 2006 implementó esta modalidad de alimentación escolar dentro de un programa

más amplio que buscaba atender a niños vulnerables y protegerlos del trabajo y explotación

infantil. Las raciones para llevar a casa son utilizadas muchas veces en contextos y poblaciones con

altos niveles de vulnerabilidad, ya que enviar al hijo a la escuela garantiza un ahorro a la familia,

tanto en la comida recibida durante la jornada educativa, como en las raciones que el niño regresa

a casa.

Sin importar la modalidad, los programas de alimentación escolar benefician a los niños en las

áreas de nutrición y retención en la escuela, tal y como se ha mencionado con anterioridad. “Se ha

demostrado que los programas de alimentación escolar aumentan la asistencia a la escuela, el

conocimiento y los logros educativos, especialmente si se complementan con medidas como la

desparasitación y los refuerzos o suplementos micronutricionales.” (Bundy, D.: 5)

Los beneficiarios son todos aquellos niños de los niveles de pre-primaria, primaria y básicos que

reciben algún tipo de alimentación escolar en sus distintas modalidades. A nivel mundial, la región

que reporta mayor número de beneficiarios es Asia, seguida por América Latina y el Caribe.

Los programas de alimentación escolar a nivel mundial poseen diferentes coberturas y

beneficiarios de acuerdo a sus objetivos y la población escolar que poseen con condiciones de

pobreza o inseguridad alimentaria. De acuerdo al estudio del PMA (2013), en los países de ingreso

alto y medio, la cobertura es amplia, recibiendo la mayoría de alumnos comidas subsidiadas o

gratuitas por medio de sus centros escolares. En países de ingreso bajo-medio, donde se ubica

Guatemala, el 49% de los estudiantes del nivel primaria tienen acceso a la alimentación escolar,

mientras que en los países de ingreso bajo, estos llegan apenas al 18%. Guatemala posee una

cobertura del PNAE de casi el 100% de su población escolar en el nivel primaria en

establecimientos públicos. Para el caso de los países de ingreso bajo, a pesar del bajo nivel de

7

cobertura, existen algunos países que también cuentan con un casi 100% de cobertura, siendo

estos Burkina Faso, Haití y Liberia. Y para el resto, muchos reciben apoyos de organizaciones

internacionales, donaciones y financiamientos externos. Estos datos muestran que la cobertura de

los programas de alimentación escolar es menor en aquellos países que cuentan con mayor

necesidad, a diferencia de lo que se esperaría. Sin embargo, esto a la vez refleja el debilitamiento

de procesos de institucionalización y desafíos democráticos que estos países enfrentan.

Los costos de los programas y las fuentes de financiamiento es uno de los elementos importantes

dentro de la eficacia de los programas. La canasta básica y el contenido nutricional de la ración

son factores determinantes en el costo que los países establecen para sus programas de

alimentación escolar. “En Honduras, por ejemplo, los alimentos representaban el 79% de los costos

del programa de alimentación escolar, seguidos por los costos de apoyo operativo, que

representaban un 11%.” (PMA, 2013). La modalidad del financiamiento también es un elemento a

tomar en cuenta, ya que esta puede provenir exclusivamente del gobierno o tener una modalidad

mixta en la cual otras instituciones u organizaciones como el mismo PMA aportan

monetariamente al funcionamiento de los programas. En países de ingresos medios y bajos,

también existen donaciones de alimentos en especie provenientes de organizaciones de la

sociedad civil o sin fines de lucro.

Los costos de los programas de alimentación escolar varían de país en país, teniendo como

variables común de análisis y cálculo la matrícula escolar, as áreas geográficas de implementación,

los índices de inseguridad alimentaria, los productos a utilizar en las refacciones, el transporte, los

costos operativos y administrativos, entre otros. Muchos programas alrededor del mundo se

encuentran promoviendo la compra directa de alimentos de la región a familias o comerciantes

agrícolas, como el caso guatemalteco.

El Programa Mundial de Alimentos y el Boston Consulting Group realizaron un estudio para

calcular el retorno económico de la alimentación escolar, el cual es un “modelo económico que

cuantifica el valor que crea cada dólar invertido

en alimentación escolar, evaluado sobre la base de tres tipos distintos de beneficios: nutrición,

salud, educación y transferencia de ingresos, que es el valor de la ración de alimentación escolar a

precios del mercado local.” (PMA, 2013: 66)

El modelo económico que se desarrolló estableció que existe un retorno positivo en educación,

salud y productividad con los programas de alimentación escolar. Derivado de un estudio de caso

realizado en nueve países, se calculó que el costo beneficio de estos programas varía entre 1:3 a

1:8, significado que por cada dólar invertido en educación escolar, el Estado puede recibir al

menos tres dólares de retorno económico en diferentes ámbitos y áreas. Esto, más allá de

evidenciar los costos de la alimentación escolar, establece la importancia y prioridad que debiera

existir en los gobiernos para la inversión de este tipo de programas.

8

Existe un riesgo y una desventaja que se ha detectado en los programas de alimentación escolar

dentro de la lucha por la pobreza y la inseguridad alimentaria, y es que muchas veces los

programas no llegan a la población que más lo necesita. En un país donde los niveles de acceso a

la escuela son bajos, especialmente en la primaria, los alcances de estos programas no se verán

reflejados en la población pobre más vulnerable, la cual probablemente sea aquella población que

no esté enviando a sus hijos a la escuela por razones económicas. Sin embargo, para el caso

guatemalteco, donde las cifras oficiales demuestran que los niños sí se encuentran asistiendo a la

escuela, al menos el nivel de primaria, este tipo de desventajas podría verse disminuido.

Definitivamente existen familias que no se ven beneficiadas con la alimentación escolar, pero si se

compara el país con otros países de pobreza extrema, como muchos africanos donde aun existe un

alto número de alumnos que no acceden a la escuela, el panorama guatemalteco podría arrojar

resultados positivos en temas de acceso y cobertura.

.

Es trascendental reconocer cómo los programas de alimentación escolar desde sus diferentes

modalidades y objetivos, son programas de transferencia de valor a familias, especialmente

aquellas que viven en situación de pobreza, contribuyendo con ello a liberar recursos de los

hogares y permitiendo mejores inversiones a las familias.

Panorama educativo guatemalteco La inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA), de acuerdo al Instituto Centroamericano de

Estudios Fiscales (ICEFI), muestra actualmente algunas disminuciones. De acuerdo al estudio,

Guatemala: diagnóstico de la situación de las finanzas públicas y perspectivas para 2015, el

IPNA como porcentaje del PIB fue de 3.90% para 2014 y se proyecta que será de 3.70-3.80 para

2015.

Dicha inversión se estima con los rubros presupuestados en diferentes ministerios y unidades

gubernamentales que trabajan en el tema de niñez y adolescencia. De acuerdo al presupuesto

2015, el IPNA se encuentra distribuido en un 68.1% en el Ministerio de Educación (MINEDUC),

12.9% en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS), 5.5% en el Ministerio de

Desarrollo Social (MIDES), 4.9% en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA),

y un 8.6% en el resto de entidades. Estos montos aprobados representan una inversión per cápita

diaria de Q6.48 entre todos los rubros que se contemplan.

A pesar de que el rubro correspondiente al Ministerio de Educación es el más fuerte en el IPNA, es

importante establecer cuáles son los indicadores de acceso y eficiencia que se tienen actualmente

en dicho ámbito. En Guatemala, como en el resto de países latinoamericanos, los esfuerzos por

aumentar el acceso y la cobertura a la educación primaria o básica durante la década de los

noventa fue una de las grandes prioridades del país, las cuales se catalogaron a nivel educativo

como “reformas de primera generación”. La universalización de la educación primaria –acceso y

calidad- se basó en la importancia que este nivel representa para la formación de los niños y niñas,

9

ya que de acuerdo a Delors, “(…) la educación básica es a la vez una preparación para la vida y el

mejor momento para aprender a aprender, lo que trae consigo reflexiones respecto del entorno

en el que se encuentra el niño” (OEI, 2010:36)

Un indicador que permite conocer algunos de estos datos es el Índice de Avance Educativo (IAE), el

cual comprende la tasa neta de cobertura de educación preprimaria, la tasa neta de cobertura de

educación primaria, la tasa neta de cobertura de ciclo básica, la tasa de terminación de educación

primaria y tasa de terminación del ciclo de educación básica.

De acuerdo al informe ¿Cómo estamos en educación? de Empresarios por la Educación, el país ha

tenido un avance en dicho índice, pasando de un 48.2% en el año 2002 a llegar al 63% en 2009. Sin

embargo, para el año 2010 se ha evidenciado un descenso, con un 61.1% en el IAE.

Uno de los elementos importantes que abarca el índice es la cobertura neta de los niveles, es decir

aquella que responde a la cantidad de niños en edad que están asistiendo al ciclo educativo que le

corresponde de acuerdo a la misma. Para el año 2011 Guatemala contaba con una tasa bruta de

escolaridad del nivel primario de 113.74%5 y una tasa neta del 92.82%6 de acuerdo a datos

oficiales del año 2011. A pesar de que estos indicadores eran positivos, por mostrar que la

mayoría de población en edad de inscribirse y asistir a la escuela primaria, lo estaba realizado, en

los últimos años estas cifras han ido modificándose. De acuerdo a la asociación Educa, los índices

de cobertura neta en el nivel primario fueron de 98.7% en el año 2009, 89.1% en el año 2012 y

85.4% en el 2013, mostrando un descenso de los mismos en un 13.3%. Esta disminución

consecutiva no sucedía desde el año 1992.

De acuerdo a Empresarios por la Educación (2012), estas disminuciones pueden responder al

impacto del ajuste de la tasa neta de escolaridad en primaria o a la implementación del sistema de

registro de los estudiantes que impide el sobre-registro que podría haberse dado en algunos años,

haciendo mención al sobre-registro que existió en el año 2009 durante el gobierno del Ing. Álvaro

Colom. Sin embargo, otros actores sugieren que la disminución de los indicadores de acceso a

nivel primaria responden a la eliminación de la gratuidad escolar en las escuelas implementadas

durante el período 2008-2012, período en el cual se registraron altos números de estudiantes en

las escuelas, pero desde otro enfoque. Bienvenido Argueta, ministro de Educación durante el

gobierno de Álvaro Colom, al ser consultado sobre la gratuidad escolar y los desafíos que esta

representaba, planteó la interrogante: ¿Qué es preferible: tener las aulas abarrotadas o mantener

a niños fuera del sistema? La gratuidad escolar permitió a muchos niños en edad escolar acceder

a la escuela, que en otras condiciones no lo hubieran hecho, a pesar de las dificultades que

representó para el sistema público atender a dicha población.

5 La tasa bruta de cobertura indica cuántos niños, sin importar su edad, están asistiendo a la Primaria, en

relación a la población de 7 a 12 años del lugar. 6 La Tasa Neta de Cobertura indica cuántos niños en edad escolar están asistiendo a la Primaria, en relación

a la población de 7 a 12 años del lugar.

10

El acceso universal a la escuela es uno de los grandes retos del país. Sin embargo, es importante

establecer que los niveles de matriculación de la educación primaria o básica no necesariamente, y

en la mayoría de casos no significan, que las cifras se mantengan de forma similar conforme se

avance en los años del nivel. Es decir, una alta tasa de matriculación en el nivel primaria, no se

traduce en una tasa alta de finalización del mismo; acceso a la escuela no representa permanencia

en la misma, y ese es precisamente uno de los grandes desafíos que actualmente presenta el

sistema educativo guatemalteco.

El Ministerio de Educación en su publicación anuario estadístico 2011 establece que el nivel de

retención para el nivel primaria en general se encuentra en un 95.23% y el de deserción es de un

4.77%7, y para el sexto grado de primaria, las tasas registran 97.21% de retención y 2.79% de

deserción. Esto significaría que de 100 niños que se inscriben en los grados registrados de nivel

primaria a inicios de año, 95 estudiantes lo finalizan. Sin embargo, estos datos no presentan

longitudinalmente cuántos niños que ingresan a primero primaria logran egresar de sexto

primaria, lo cual es el dato estadístico realmente importante para análisis de permanencia y

retención escolar.

Otros estudios han demostrado con cifras diferenciadas a las presentadas por el MINEDUC que el

nivel de retención de alumnos en el nivel primaria en Guatemala es bajo, registrando una tasa

bruta de finalización primaria para los años 2003-2004 del 66%. (VELAZ, C. 2005) Asimismo, de

acuerdo a datos del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI, la tasa bruta de

finalización del nivel primario aumentó en las últimas décadas pero continúa a un nivel por debajo

del 80%, registrando por ejemplo 39% en 1991 y 72.5% en 2006. Si se analiza la tasa neta de

finalización, es decir el porcentaje de alumnos que termina el ciclo primario a tiempo, en los seis

años que el sistema establece, el dato es aún más alarmante con únicamente un 39% de

finalización. (ICEFI, 2009)

El primer grado de primaria continúa presentando los desafíos más grandes en cuanto a retención

y fracaso escolar. De acuerdo a Empresarios por la Educación (2013), para el año 2012, el

porcentaje de promoción de primero primaria era del 74.51% mientras la tasa de fracaso escolar,

es decir aquellos niños que se inscriben pero no concluyen el año, era del 31.5%. A nivel primario

en general, el fracaso escolar ha disminuido de un 21.10% en el 2003 a un 19.30% para el año

2012.

Por ello, a pesar del gran avance realizado durante poco más de una década, Guatemala continúa

con grandes desafíos especialmente en el tema de la retención escolar. Mediciones internaciones

han establecido que el país posee una de las tasas de finalización más bajas de la región, incluso

entre países con renta similar. (Ilustración 1)

7 La Tasa de Retención nos indica el porcentaje de alumnos que permanecieron en el sistema educativo,

mientras que la Tasa de Deserción representa a los alumnos que no concluyeron el ciclo lectivo.

11

Fuente: ICEFI, 2009. De acuerdo al estudio realizado por el ICEFI, las tasas más bajas de finalización de la primaria se

encuentran en Alta Verapaz y Quiché, departamentos con alto nivel de población indígena y altos

niveles de pobreza. Asimismo, las diferencias entre niños y niñas son grandes de acuerdo a las

estadísticas regionales. El estudio revela que en Guatemala, los jóvenes no indígenas de sexo

masculino poseen una escolaridad promedio de 5.6 años, en contraste con las jóvenes indígenas

de sexo femenino, las cuales poseen una escolaridad promedio de 3.5 años. Estas cifras muestran

que el problema educativo del país no pasa exclusivamente por la escuela, ya que existen otras

problemáticas de pobreza, discriminación y diferenciaciones sociales que se ven reflejados en los

datos educativos.

En cuanto a la problemática de retención escolar, la pobreza juega un papel importante. “El

principal determinante de la falta de accesibilidad de la educación en Guatemala es la pobreza”

(ICEFI, 2009:67). Los costos directos que representa para la familia el que los hijos asistan a la

escuela, y el hecho que no puedan acceder económicamente a ellos es una de las causas

principales de la deserción escolar. “Los resultados de la Encovi 2006 indican que mientras más

pobres sean las familias, menor será el nivel de asistencia escolar de los niños y niñas. Tres de cada

cuatro niños en edad escolar que no están dentro del sistema son pobres. Casi la mitad (46%) de

las familias entrevistadas con niños que habían dejado de asistir a la escuela argumentó como

principal motivo de la deserción escolar la falta de dinero y la necesidad del niño(a) de trabajar

fuera o dentro de casa (Encovi 2006)” (ICEFI, 2009:68)

12

De acuerdo a datos de ICEFI 2015, actualmente existen 4.1 millones de niños y adolescentes fuera

del sistema educativo, siendo el nivel más alto el nivel de preprimario, en el cual dos de cada cinco

niñas y niños asisten a algún centro educativo. Al analizar la condición socioeconómica de esta

población, se determina que el 72.8% vive en condiciones de pobreza o pobreza extrema.

Por ello, se evidencia como una prioridad dentro del ámbito educativo del país garantizar la

permanencia de los estudiantes durante todo el año lectivo a lo largo del nivel pre primario y

primario, como garantía previa a su ingreso en el nivel secundario. Los Programas de Alimentación

Escolar contribuyen a mejorar los indicadores de acceso y permanencia en la escuela. Sin

embargo, dichos programas también poseen resultados positivos en el rendimiento y aprendizaje

de los niños. Esto se logra a través de diversos factores y elementos, siendo el más importante de

ello, la calidad educativa.

Mientras las reformas de primera generación buscaron la cobertura y el acceso a la educación, las

reformas de segunda generación buscan alcanzar la calidad educativa. Indicadores como docentes,

materiales didácticos, resultados de pruebas estandarizadas, entre otros, reflejan el grado de

calidad educativa de un sistema, la cual permitirá a los estudiantes desarrollarse integral y

plenamente como ciudadanos de una sociedad.

A pesar que las pruebas estandarizadas han tomado notoriedad en los últimos años, es importante

reconocer que estas no pueden ser el indicador por excelencia para medir calidad educativa;

existen muchos otros factores que podrán determinar si un estudiante está aprendiendo y se está

desarrollando de forma integral. Sin embargo, dichas pruebas sí pueden dar algunos elementos de

análisis sobre el rendimiento académico de los alumnos. En 2008 la Dirección General de

Evaluación e Investigación Educativa DIGEDUCA estableció que únicamente el 55.9% de los niños

de primero primaria eran capaces de leer y comprender una oración sencilla de 5 palabras y el

55% logró alcanzar los resultados esperados en el área de matemática (ICEFI, 2011). De acuerdo al

informe ¿Cómo estamos en educación? 2014 de Empresarios por la Educación, durante el 2013

únicamente 26% de los alumnos graduandos obtuvieron el nivel de logro en la prueba de lectura y

solamente 8% de ellos, en matemática. Esto, de acuerdo a datos de DIGEDUCA. Del promedio a

nivel nacional (27.74%) únicamente los departamentos de Guatemala, Ciudad Capital,

Sacatepéquez y Chimaltenango obtuvieron un resultado superior a la media; el resto de

departamentos reportó bajos resultados. A continuación se presenta una tabla presentada por

ICEFI (2013) respecto a los resultados de pruebas estandarizadas de 2006 a 2009.

13

Tabla 3: Porcentaje de alumnos que alcanzaron el logro en lenguaje y matemática. Elaborada por: MINEDUC

De acuerdo a ICEFI (2011) DIGEDUCA ha establecido los factores asociados que deben tomarse en

cuenta al analizar los resultados de las pruebas estandarizadas del Ministerio de Educación. Entre

ellas, se encuentran los ingresos del hogar del estudiante, si se es indígena o no indígena, mujer u

hombre, el equipamiento en aulas, la alimentación, la formación del maestro, entre otros. Es

importante establecer que cuando se analizan los resultados de las pruebas estandarizadas

tomando en cuenta dichos factores, muchas escuelas municipales o por cooperativa obtienen

mejores resultados que algunos centros privados.

El estudio Más y mejor educación en Guatemala (2008-2021) ¿Cuánto nos cuesta?, realizó diversas

estimaciones de funciones de producción de la educación para profundizar en los factores que

contribuyen a la calidad educativa, tomando en cuenta esta tanto como el resultado de las

evaluaciones de los alumnos como la eficiencia de las escuelas. En anexo 1 se incluye la tabla

donde se especifican los factores asociados, así como el puntaje determinante en el rendimiento

escolar.

Dicho estudio determinó que las condiciones socio-económicas de los hogares, las deficiencias de la educación bilingüe e intercultural, las limitaciones que enfrenta la docencia y los problemas de gestión en la escuela son los principales determinantes de la calidad educativa. Respecto a las condiciones socioeconómicas de las familias, se evidencia la importancia que esta presenta en el rendimiento de los alumnos, así como la necesidad que existan políticas públicas que contribuyan a la intervención de hogares pobres:

“El primero estaría referido a la demanda, donde los hogares rurales, indígenas, liderados por padres con bajos niveles educativos, con familias numerosas y de pocos recursos obtienen menores resultados en las pruebas de rendimiento educativo que aquellos hogares urbanos, no indígenas, con padres educados, con pocos miembros en el hogar y con mayores recursos. El hecho que las condiciones del hogar son determinantes tanto para la cobertura como para la calidad de la educación demuestra la utilidad de contar un con enfoque integrado, que acuda a las transferencias para los hogares pobres, especialmente para aumentar la asistencia y reducir el abandono de la escuela.” (ICEFI, 2007: 57)

14

Los desafíos que presenta la educación primaria en cuanto a su acceso y calidad también se ven

afectadas por un factor transversal: la educación bilingüe intercultural en un país con alta

diversidad cultural. De acuerdo a ICEFI (2013) durante los años 200-2009, la comunidad lingüística

que tuvo mayor cobertura en su idioma materno fue la jakalteca con un 46.5% y la menor fue el

poqomam con 1.4%. Otras comunidades que vieron disminuidas su cobertura fueron la ch´ortí, y

la sakapulteka. Hubo incremento en q´eqch´i y mam, kaqchikel y k´iche´. Estos datos demuestran

que el acceso a la educación no se encuentra totalmente condicionado por la demanda del idioma

materno en las escuelas, sin embargo, sí refleja la importancia de la poca priorización que el

Estado brinda a este tipo de educación, el cual forma parte de un proceso educativo pertinente y

de calidad.

Tabla 4: Tasa de cobertura en idioma materno para nivel primario. Elaborado por: ICEFI/ Save The Children

Panorama nutricional guatemalteco

De acuerdo al Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá, la seguridad alimentaria y

nutricional “es un estado en el cual todas las personas gozan en forma oportuna y permanente de

acceso físico, económico y social a los alimentos que necesitan en cantidad y calidad para su

adecuado consumo y utilización biológica garantizándoles bienestar general que coadyuve al logro

de su desarrollo.” (PESA, 2010) Los componentes de la seguridad alimentaria y nutricional son la

disponibilidad de alimentos, estabilidad para solventar las condiciones de seguridad alimentaria, el

acceso y control sobre los medios de producción, y el consumo y utilización biológica de los

alimentos.

15

Uno de los principales rasgos de la inseguridad alimentaria es la desnutrición crónica y aguda. La

desnutrición crónica es el tipo de desnutrición que tiene como principal consecuencia el retardo

de altura correspondiente a la edad de los niños, y es asociada normalmente a situaciones de

pobreza y relacionada con dificultades de aprendizaje, capacidades de concentración, capacidad

de relacionarse y rendimiento físico. La desnutrición aguda, en cambio, es aquella que tiene como

principal rasgo la deficiencia por altura y la delgadez extrema. Es una pérdida de peso asociada con

períodos recientes de hambruna o enfermedad que se desarrolla rápidamente.

Guatemala presenta una problemática de inseguridad alimentaria y nutricional, enfocada en la

niñez del área rural. De 1,000 niños nacidos diariamente en el país, 50% sufrirán desnutrición

crónica durante su niñez, siendo el dato registrado de 49.8% de niños menores de 5 años que

padecen desnutrición crónica, un claro ejemplo de ello (SESAN, 2011). Guatemala presenta

algunos de los peores indicadores en seguridad alimentaria del hemisferio junto a Haití, Nicaragua

y Bolivia, de acuerdo al informe “Mejorar la nutrición infantil” presentado en 2013 por el Fondo de

las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Guatemala es el país que presenta las peores cifras

de mortalidad de menores de 5 años del continente, ocupando el puesto número 25 a nivel

mundial. (Tabla 3)

La Asamblea Mundial de la Salud había fijado el objetivo de disminuir en un 40% para 2005 el

Tabla 5. Clasificación de los países sobre la base del número de niños con retraso en el crecimiento. Fuente: UNICEF, 2013

16

número de niños y niñas menores de 5 años que padecieran desnutrición, lo que equivale a salvar

cerca de 70 millones de niños y niñas de la miseria que representa el retraso en el crecimiento.

(UNICEF, 2013) “El retraso del crecimiento y otras formas de desnutrición socavan las posibilidades

de supervivencia de los niños, al tiempo que dificultan la salud y el crecimiento óptimos. El retraso

en el crecimiento se vincula con el desarrollo inadecuado del cerebro, que suele acarrear

consecuencias perniciosas y perdurables para la capacidad cognitiva, el rendimiento escolar y la

remuneración futura. Esto, a su vez, afecta a la capacidad de desarrollo de los países.” (UNICEF,

2013)

La desnutrición posee causas multifactoriales, sin embargo tres de sus elementos importantes son

el alimento, la salud y la atención sanitaria, todos estos aspectos relacionados con las condiciones

de pobreza de la población. En Guatemala, de un 51% de familias que viven en situaciones de

pobreza, 15% se cataloga en pobreza extrema, siendo en el área rural donde esta situación se

agudiza. (SESAN, 2011) Esto dificulta el acceso a alimentos por parte de las familias, y por ello,

condiciona la seguridad alimentaria de sus integrantes.

En el país, los diez departamentos con mayores índices de inseguridad alimentaria y pobreza son

Huehuetenango, San Marcos, Totonicapán, Sololá, Zacapa, Quiché, Chiquimula, Quetzatenango,

Jutiapa y Alta Verapaz. Entre los departamentos que ICEFI (2009) estableció como los más bajos

de finalización de la primaria, se encuentran Alta Verapaz y Quiché, datos que podrían deducir una

posible vinculación entre casos de desnutrición y deserción escolar.

Existen estudios que han buscado comprobar dicha relación; la vinculación entre poca ingesta de

nutrientes con rendimiento escolar y/o deserción escolar. El informe “Mejorar la nutrición

infantil” de UNICEF determina que la falta de consumo de micronutrientes como el hierro, ácido

fólico y yodo, posee consecuencias negativas en el sistema nervioso y, por ende, en el

rendimiento escolar.

“Estudios longitudinales practicados recientemente entre cohortes de niños y niñas del Brasil,

Filipinas, Guatemala, la India y Sudáfrica corroboraban la relación existente entre el retraso en el

crecimiento y una menor escolarización, y concluyeron, además, que el retraso en el crecimiento

permite predecir la repetición de grado.” (UNICEF, 2013:5)

El estudio Más y mejor educación en Guatemala (2008-2021) ¿Cuánto nos cuesta? también

establece la vinculación entre nutrición y educación. De acuerdo a dicho estudio, existe evidencia

del efecto negativo que produce la desnutrición en el rendimiento académico de un niño. “De

acuerdo con Jukes (2002), el retardo de crecimiento (desnutrición crónica), aún en casos leves o

moderados, está asociado con una reducción sustancial en la capacidad mental y con un

rendimiento escolar deficiente.” (ICEFI, 2007:57)

Por ello, es importante que el Estado de Guatemala busque y establezca estrategias eficientes y

sostenibles de combate al hambre, especialmente para las poblaciones infantiles del área rural,

que incorporen a las diferentes áreas y entidades gubernamentales dentro del proyecto de

intervención nutricional. Todo ello, tomando en cuenta a la niñez desde los primeros días de

17

nacido, ya que muchas veces los programas de intervención llegan a darse hasta en la escuela,

teniendo la niñez un daño acumulativo de desnutrición, lo que hace más difíciles los efectos de

dichos programas de nutrición en los centros educativos.

En el año 2006 Guatemala aprobó la Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional, la cual

tiene como objetivo “proporcionar un marco estratégico coordinado y articulado, eficiente y

permanente, entre el sector público, sociedad civil y organismos de cooperación internacional,

que permita garantizar la Seguridad Alimentaria y Nutricional, entendida como el derecho de la

población a tener, en todo momento, acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y

nutritivos, para satisfacer sus necesidades nutricionales, de acuerdo a sus valores culturales y con

equidad de género, a fin de llevar una vida activa y sana para contribuir al desarrollo humano,

sostenible, y el crecimiento económico y social de Guatemala”. (SESAN).

Asimismo, en el año 2011 se aprobó la Ley Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, la cual

promueve la creación del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria Nutricional como ente

responsable de la coordinación intersectorial.

El gobierno de Otto Pérez Molina implementó desde el año 2012 el Pacto Hambre Cero, el cual es

la concreción política y operativa del Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional

(PESAN) 2012-2016. El Pacto Hambre Cero posee como meta principal reducir en un 10% la

desnutrición crónica del país en un período de cuatro años, focalizando sus intervenciones en los

166 municipios que presentan una alta prevalencia de desnutrición crónica y aguda.

Hambre Cero es un proyecto gubernamental que busca articular esfuerzos, iniciativas y proyectos

vinculados al tema de la seguridad alimentaria y nutricional. Una de las principales iniciativas es la

Ventana de los 1,000 días, que busca contrarrestar la desnutrición crónica y aguda por medio de

promover la lactancia materna y buenas prácticas en mujeres embarazadas. Este programa es

impulsado por el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, siendo uno de los programas que

se complementa con otros, como la alimentación escolar llevada a cabo por el Ministerio de

Educación, Huertos Familiares del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, entre

otros.

De acuerdo al Tercer Informe de Gobierno (2015) del Gobierno de Guatemala, los casos de

desnutrición aguda se han disminuido de 13,513 en el año 2012 a 12,577 en el año 2014. Sin

embargo, un reportaje del periódico digital de investigación Plaza Pública, da cuenta que las cifras

reportadas difieren de acuerdo a la fuente. Por ejemplo, en el 2013 el Ministerio de Salud Pública

y Asistencia Social reportó la muerte de 196 niños a causa de desnutrición aguda, mientras que el

Registro Nacional de las Personas (RENAP), la cifra asciende a 343 niños. En 2013, las muertes

registradas en RENAP fueron de 404, mientras que el MSPAS reportó únicamente 121 muertes.

18

De acuerdo a Plaza Pública, la disminución significativa de los casos de desnutrición en el país en

los últimos años responden a cambios de criterios para la identificación de una muerte por

desnutrición crónica y aguda por parte del gobierno central en junio de 2013 por medio de la

Comisión Presidencial Institucional Técnica de Análisis de la Morbilidad y Mortalidad por

Desnutrición.

A pesar de la falta de unificación de criterios para el reporte de los fallecidos por desnutrición

crónica y aguda en el país, es evidente que la problemática de seguridad alimentaria y nutricional

es una prioridad para Guatemala, especialmente para la niñez. Programas de intervención

alimentaria y nutricional en centros educativos es una estrategia efectiva para disminuir las cifras

de inseguridad alimentaria, especialmente si estos se llevan a cabo en conjunto con otros

programas interinstitucionales, tal y como se encuentra plasmado en sus objetivos el Pacto

Hambre Cero.

Gráfica 1. Muertes por desnutrición contadas diferente, 2008-2013. Elaborado por: Plaza Pública

19

Alimentación Escolar en Guatemala

Antecedentes

Los antecedentes de la alimentación escolar en Guatemala datan del año 1956 cuando el Fondo de

Naciones Unidas para la Infancia UNICEF apoya al país con una donación de alimentos escolares a

través del Ministerio de Educación. Organizaciones Internacionales como CARE, Plan Internacional

y otros han tenido un papel importante en la historia de la alimentación escolar en el país,

fungiendo como fuentes de financiamiento para esta, tanto a nivel institucional como por vías

alternas.

Las modalidades de la refacción y su distribución también han variado a lo largo de los años. A

pesar que existen pocos registros de la década de los años sesenta y setenta en cuanto a cómo se

llevaba a cabo la alimentación escolar en las escuelas, se tiene conocimiento que la alimentación

escolar consistía en un vaso de Incaparina, producto guatemalteco propuesto por el Instituto de

Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP) en la década de los años 50, como una alternativa

nutritiva y económica para las familias de escasos recursos.

Es en la década de los años ochenta que se implementa la galleta escolar (1986), la cual de

acuerdo al Estudio Nacional de Guatemala: alimentación escolar y las posibilidades de compra

directa de la agricultura familiar de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y

la Agricultura (FAO) del año 2013, estaba compuesta en un 70 % de maíz y un 30 % de soya o

“fortiharina”, una proporción igual de harina de trigo, por propósitos de panificación y grasa

vegetal (20 %) para aumentar la densidad energética. Desde estos años, el Ministerio de Educación

contempla la distribución universal de la galleta en el nivel pre-primario y primario.

El estudio de la FAO (2013) y elaborado en Guatemala por Ana María Tobar, realiza una cronología

de la alimentación escolar en el país, en la cual establece que para el año 1987 se tienen registros

de una primera institucionalización del programa, derivado a un censo de talla de escolares

(acuerdo gubernativo 307-87), el cual arrojó un retardo en la talla de niños de primer ingreso

mayor al 50%. Esta institucionalización derivó en la formulación de objetivos para el Programa de

Alimentación y Nutrición Escolar, los cuales fueron establecidos como “contribuir a la formación

de los educandos en aspectos de alimentación y nutrición, para que mantengan una adecuada

salud, transfiriendo dichos conceptos al núcleo familiar y a la comunidad, a través de las

actividades de los diferentes componentes, tales como: educación alimentaria nutricional (EAN),

alimentación escolar, producción de alimentos, evaluación y vigilancia.” (FAO, 2013: 28) Dicho

programa contemplaba un abordaje integral de la alimentación escolar, promovía la participación

de padres de familia en la distribución de alimentos, los cuales ya venían elaborados; fomentaba la

formación de técnicos en nutrición para capacitar a la escuelas y promovía acciones para mejorar

los alimentos proporcionados en la tienda escolar.

20

Rebeca Noemí Álvarez (1993) establece que en dichos años durante la ejecución del programa, el

director de los establecimientos educativos era el responsable de la pérdida o deterioro de

alimentos, y “en caso de anomalías comprobadas, se sanciona al culpable.” (Álvarez, R. 1993: 11)

Durante los años posteriores a 1987 y hasta 1996 se tiene registros del programa en el cual el

Programa Mundial de Alimentos apoyaba con donación de alimentos para la elaboración de la

galleta escolar, la cual aportaba entre un 7% y 10% de las necesidades diarias de energía y

proteína, además de la leche y avena que se proporcionaba en las escuelas. En el año 1993 se

tuvo una cobertura de 1,200,000 niños. Sin embargo, René Linares, director de DIGEPSA, afirma

que la galleta escolar contenía poco valor nutritivo para los alumnos. “Durante el gobierno de

Álvaro Arzú (…) dentro del equipo había una ingeniera en nutrición que se le ocurrió al azar tomar

galletas y las llevó al INCAP y resulta que no tenían valor nutritivo, era un bodoque de masa con

algunas pasas y pringuitas de chocolate, pero nada más que eso”, afirma Linares.

En el año 1996 se propone el cambio en la modalidad de la alimentación escolar, estableciendo un

desayuno escolar compuesto de alimentos con proteína de soya, pastas y verduras (FAO, 2013) e

involucrando a los padres de familia por medio del Programa Nacional de Autogestión para el

Desarrollo Educativo (PRONADE). Dicha modalidad no pudo ser implementada en todos los

departamentos en el mismo año, por lo que se inició con la distribución de desayuno escolar en el

departamento de Chimaltenango en 1996, doce departamentos más para 1997 y la totalidad del

área rural entre 1999 y 2000. El área urbana continuó siendo atendida bajo la modalidad de

galleta escolar o Incaparina. De acuerdo a René Linares, es a partir de PRONADE que se busca la

alianza con los padres de familia para organizar lo que todavía se llaman comités educativos,

COEDUCAS. Los COEDUCAS tenían entre sus funciones seleccionar y contratar a la planta docente

del centro, y posteriormente, se les fue asignada la compra de alimentación escolar, la valija

didáctica y los útiles escolares. Desde dichos años podría afirmarse que se inicia con el modelo

descentralizado de compra, al menos en los centros educativos en los cuales funcionaba el

programa PRONADE.

Durante el año 1999, a pesar que la alimentación escolar continuaba bajo la modalidad de

desayuno, se inició a implementar una iniciativa de almuerzos escolares, con un proyecto piloto en

10 escuelas de 7 municipios. Dicho almuerzo se basaba en recetas variadas que incluían pollo,

carne molida, frijoles con salchicha, sopa de pollo con fideos, entre otros. (FAO, 2013) El

programa de desayunos escolares cubrió únicamente 10,000 escuelas a un costo de US$0.11 por

ración, con una asignación presupuestaria de Q16.8, Q67.7 y Q92.4 millones en cada uno de los

tres años. La refacción escolar de las áreas urbanas atendió a 4,150 escuelas en 1999 con una

inversión de Q125 millones entre ambos programas. (FAO, 2008)

El año 2000 fue un año difícil para la alimentación escolar, durante la presidencia de Alfonso

Portillo. Según el Informe de la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado ODHAG, Situación

de la niñez en Guatemala, en dicho año fueron suspendidos los desayunos escolares, no se

cumplió con la promesa de la distribución de los almuerzos escolares que se tenían contemplados,

así como la irregularidad en la entrega de la refacción escolar. (ODHAG, 2001)

21

La modalidad de almuerzos escolares no es implementada derivado a un análisis sobre la falta de

factibilidad financiera del proyecto piloto (FAO, 2013). Esto, adicional a un análisis que condujo a

la conclusión que los desayunos escolares no respondían a los hábitos y preferencias alimentarias

de los alumnos, por lo cual se regresa a la modalidad de refacción escolar que incluía atol y galleta

fortificada, los cuales aportaban 15% de los requerimientos dietéticos diarios (RDD) y 100% de los

requerimientos de micronutrientes. De acuerdo al estudio de la FAO (2008) El cumplimiento del

Derecho a la Alimentación en Guatemala, en el año 2000 se ejecutaron Q149.5 millones entre

desayunos y almuerzos escolares, lo que equivale a un per cápita de Q0.70 diarios contemplando

180 días de clases, suponiendo una cobertura mínima de 1.2 millones de alumnos. En el 2001 se

ejecutaron únicamente Q92.6 millones en desayunos, con un per cápita de menos de Q0.40

diarios.

Durante el 2002, el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN), intenta

rescatar el programa de almuerzos escolares, alcanzando a 3,250 escuelas de 106 municipios en

17 departamentos (FAO, 2008). Es importante establecer que durante la década de los años 2000,

desde el MINEDUC, se impulsa y prioriza la temática de autogestión comunitaria a través de la

participación de padres de familia y comunidad educativa en general, en la educación. Por ello,

durante los años 2003-2004 se conforman las juntas escolares “encargadas de la distribución y

fiscalización de los recursos económicos otorgados por el Estado”. (Alvarado, A., 2014 :6)

Asimismo, el estudio de la FAO (2008) coincide en que es por medio de este programa que se

inicia la modalidad operativa de transferir los recursos de la alimentación escolar a los padres de

familia constituidos en juntas escolares por medio del PRONADE.

En el año 2003, el Programa de Alimentación Escolar pasa del MINEDUC al MAGA, previendo llegar

a los 331 municipios del país. “En el presupuesto aprobado el año 2002 se asignaron al PAE,

incluyendo Preprimaria y Primaria, Q150 millones para desayunos y Q169.2 millones para

almuerzos, pero la ejecución financiera se limitó sólo a desayunos escolares. En el presupuesto

2003 se aprobaron Q333.3 millones con la meta de servir a 48,647 alumnos de Preprimaria y

1,791,353 de Primaria, es decir, nada más que el 13% de los alumnos de Preprimaria y el 84% de

los alumnos de Primaria.” (FAO, 2008: 23)

En el 2005, la ejecución del PAE queda nuevamente a cargo del MINEDUC, y el MAGA se

responsabiliza de algunos programas auxiliares y complementarios, como la distribución de harina

de frijol y bebida fortificada, así como el vaso de leche que se implementará un año después. Es

en el 2006, durante la gestión del presidente Óscar Berger, que inicia el programa del Vaso de

Leche Escolar (VLE), como complemento a la refacción escolar, ejecutado por el MAGA. Dicho

programa tenía como objetivo dotar diariamente de un vaso de leche fortificada a escolares en

lugares catalogados como de alta vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. En el año 2006 el

programa atiende a 22 municipios de 7 departamentos del país.

Según el Viceministerio de Alimentación VISAN, MAGA, el programa surge como iniciativa de la

Cadena Láctea Nacional integrada por la Cámara de Productores de Leche, la gremial de lácteos y

22

helados de Guatemala y la Cámara de Comercio, quienes buscaban reactivar la industria lechera

nacional. De acuerdo al estudio de FAO (2013) durante el período 2006-2008 un total de 170,580

estudiantes fueron beneficiados con 528 toneladas métricas de leche enriquecida y corn soy blend,

el cual es una mezcla de maíz y soya. En el año 2006 se programaron Q102.2 millones y en el

2007, el monto ascendía a Q120.5 millones.

Los alcances del VLE estuvieron condicionados a las posibilidades de transporte de las empresas

contratadas, postergando con ello las necesidades de la población infantil más necesitada (FAO,

2008). Muestra de ello es que los departamentos catalogados con vulnerabilidad alta y muy alta

en cuanto a inseguridad alimentaria, recibían un 8.88% del VLE, mientras que los departamentos

de vulnerabilidad baja sumaban alrededor del 33.16% (FAO, 2008). Derivado a que dicho

programa era un programa auxiliar o complementario al programa de alimentación escolar del

MINEDUC, el estudio de la FAO del 2008 realizó una comparación de los costos y cobertura de

ambos programas, llegando a determinar que para el 2006, el VLE tuvo un costo de Q1.88 por

ración mientras que el PAE tenía Q1.30 en áreas rurales. En el 2007 el costo del VLE fue de Q2.10

mientras que el PAE registró Q1.32 en áreas rurales y Q1.08 en áreas urbanas. En cuanto a la

cobertura, el PAE alcanzó alrededor de 2 millones de niños mientras que el VLE únicamente logró

llegar a 450,000.

“La distribución de Bebida Fortificada no es un suplemento para ampliar la cobertura de los PAE

del MINEDUC sobre las escuelas que no reciben recursos para alimentación: de allí que alrededor

de un 35% de los centros escolares gozaron de dobles beneficios mientras aproximadamente una

cuarta parte quedaba descubierta.” (FAO, 2008: 28) Estas y otras dificultades y anomalías llevaron

a la finalización del programa de Vaso de Leche Escolar en el año 2008.

A partir del año 2008 el MINEDUC, en apoyo con la Secretaría de Seguridad Alimentaria y

Nutricional (SESAN), así como el apoyo del PMA y la asociación SHARE Guatemala, distribuyen

recursos a las Organizaciones de Padres de Familia (OPF) para la alimentación escolar. La SESAN

apoya con la elaboración y propuesta de menús de refacción escolar dirigidos a las OPFS con la

revisión técnica del PMA, apoyando con ello no solamente la alimentación nutritiva sino también

hábitos y prácticas alimentarias para los niños en edad escolar.

Para el año 2009, el MINEDUC contaba con un presupuesto de Q683 millones, buscando beneficiar

alrededor de dos millones 473 mil 550 niños. Asimismo, el gobierno de Estados Unidos donó

US$25 millones (Q195 millones) beneficiando así a 70,000 niños del área rural y el PMA brindó

alimentos para complementar algunas refacciones escolares en determinados departamentos del

país.

Es en el año 2012 cuando el programa de alimentación escolar queda a cargo de la Dirección

General de Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo –DIGEPSA, quien es la responsable de

la transferencia de recursos financieros a las juntas y consejos escolares, para su manejo y

ejecución. Dicha modalidad, con algunas modificaciones, es la que se encuentra actualmente

vigente en el Ministerio de Educación. Sin embargo, el PNAE continúa siendo complementado con

23

otros programas gubernamentales, especialmente desde la implementación del Pacto Hambre

Cero en el año 2012.

El Ministerio de Educación es el responsable de proporcionar los recursos para la alimentación

escolar, por medio de los Programas de Apoyo a la Calidad Educativa. Dichos programas, a cargo

de la Dirección General de Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo (DIGEPSA) y la Dirección

General del Fortalecimiento de la Comunidad Educativa (DIGEFOCE), constituyen los recursos

económicos que el Ministerio otorga a las escuelas oficiales a través de las Juntas Escolares,

Comités Educativos, Consejos de Padres de Familia y demás organizaciones de padres de familia.

Pacto Hambre Cero

En Guatemala, desde el año 2012 se implementa el Pacto Hambre Cero, cuya meta principal es

reducir en un 10% la desnutrición crónica del país en un período de cuatro años, focalizando sus

intervenciones en los 166 municipios que presentan una alta prevalencia de desnutrición crónica y

aguda. Hambre Cero es un proyecto gubernamental que busca articular esfuerzos, iniciativas y

proyectos vinculados al tema de la seguridad alimentaria y nutricional. Una de las principales

iniciativas es la Ventana de los 1,000 días, que busca contrarrestar la desnutrición crónica y aguda

por medio de promover la lactancia materna y buenas prácticas en mujeres embarazadas. Este

programa es impulsado por el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, siendo uno de los

programas que se complementa con otros, como la alimentación escolar llevada a cabo por el

Ministerio de Educación, Huertos Familiares del Ministerio de Agricultura, Ganadería y

Alimentación, entre otros.

Uno de los programas a cargo de DIGEFOCE son las Escuelas Saludables, las cuales surgen como

iniciativa a partir del Pacto Hambre Cero, el cual tiene entre sus objetivos principales disminuir en

10% la prevalencia de la desnutrición crónica infantil en el país. Dentro del componente de

Viabilidad y Sostenibilidad del Pacto se encuentran las Escuelas Saludables, iniciativa que busca

promover una alimentación sana y variada, estilos de vida saludables, educación en buenas

prácticas de higiene personal y en la preparación adecuada de los alimentos. (MINEDUC, 2013)

Para su ejecución se creó la Comisión Nacional de Escuelas Saludables –CONAE- que preside el

DIGEFOCE, con la participación del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, el Ministerio de

Agricultura, Ganadería y Alimentación, Ministerio de Desarrollo Social, entre otras. Escuelas

Saludables posee 5 componentes: a) políticas pública en el ámbito escolar; b) ambientes o

entornos escolares saludables; c) empoderamiento y participación social y comunitaria; d)

educación y comunicación para la salud con enfoque integral; y d) reorientación de servicios de

salud y vigilancia en salud pública. Por medio de Escuelas Saludables y el DIGEFOCE se sugiere y

acompaña a los padres de familia a realizar menús saludables y variados para la refacción escolar,

promoviendo la compra de productos locales y de temporada para su elaboración.

24

La vinculación que se tiene con el Ministerio de Salud y Prevención Social, y el Ministerio de

Agricultura, Ganadería y Alimentación es de hábitos de higiene y huertos familiares,

respectivamente. El Ministerio de Salud desde el área preventiva, ayuda al tema de prácticas

adecuadas de higiene, manipulación de alimentos, certificación de las madres que preparan los

alimentos, entre otras. Con el Ministerio de Agricultura, se trabajan los huertos escolares aunque

en la actualidad existen pocos derivado a la falta de fondos que se tiene para llevarlos a cabo en

las diferentes escuelas del país.

El informe presidencial del Gobierno de Guatemala 2014 establece que en dicho año 80,125

madres de familia y jefas de hogar fueron capacitadas en temas de salud y alimentación escolar.

Asimismo, se menciona la ejecución del programa “Mejores Escuelas con seguridad alimentaria y

nutricional”, que se considera puede ser el programa Escuelas Saludables, así como el

funcionamiento de 1,226 huertos escolares pedagógicos y 3,137 tiendas escolares saludables

alrededor del país.

Programas de Apoyo Ministerio de Educación en el 2015 Los programas de apoyo a la calidad educativa del Ministerio de Educación son:

A. Alimentación escolar

B. Útiles Escolares

C. Dotación de materiales y recursos de enseñanza

Dentro del Ministerio de Educación, existen tres direcciones generales que poseen

responsabilidades sustantivas referentes a la alimentación escolar. La Dirección General de

Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo (DIGEPSA), la Dirección General del

Fortalecimiento de la Comunidad Educativa (DIGEFOCE) y la Dirección General de Coordinación de

Direcciones Departamentales de Educación (DIGECOR), unidad encargada de ser enlace de las 22

Direcciones Departamentales de Educación.

La Dirección General de Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo (DIGEPSA) es la dirección

responsable de la prestación en forma descentralizada, de recursos económicos para obtener

servicios de apoyo educativo (MINEDUC, 2015). Pertenece al Vicedespacho administrativo y sus

funciones se encuentran reguladas en el acuerdo gubernativo 225-2008, Reglamento orgánico

interno del Ministerio de Educación y en el acuerdo ministerial 65-2010, Reglamento interno de la

Dirección General de Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo.

Entre sus funciones se encuentran:

a) Dotar de recursos económicos, facilitar su adquisición y distribuir los servicios de apoyo,

en forma descentralizada, para desarrollar los procesos educativos en las escuelas públicas

en general.

25

b) Establecer los criterios básicos para que, descentralizada y subsidariamente, se asignen,

por centro educativo público, niño atendido y docente en servicio, los gastos de operación

y mantenimiento, los materiales educativos básicos y los servicios de apoyo, para

garantizar el derecho de la población estudiantil a una educación de calidad.

c) Establecer lineamientos generales para organizar voluntariamente a grupos de padres y

madres de familia, líderes comunitarios, docentes, directores y otros miembros de la

comunidad educativa en Juntas Escolares u otras organizaciones, a fin de que administren

los gastos de operación y mantenimiento, los materiales educativos básicos y los servicios

de apoyo a los centros educativos públicos en general, en coordinación con las Direcciones

Departamentales de Educación.

d) Apoyar los procesos de formación y capacitación de padres de familia, en seguimiento a

los lineamientos establecidos por la Dirección General de Fortalecimiento a la Comunidad

Educativa.

e) Cumplir con lo establecido en los acuerdos gubernativos 326-2003 y 237-2003, ambos de

29 de mayo de 2003.

Asimismo, el acuerdo ministerial 3667-2012, Desconcentración en las Direcciones

Departamentales de Educación la asignación, administración, ejecución y dotación de recursos

financieros a los centros educativos públicos para implementar los servicios de apoyo, establece

entre las funciones de DIGEPSA:

a) Emitir normas, lineamientos o directrices que deberán atender las Direcciones

Departamentales de Educación para la asignación y dotación de recursos financieros a los

Centros Educativos Públicos de su jurisdicción.

b) Brindar asesoría y capacitación al personal de la Direcciones Departamentales de

Educación sobre las funciones que se desconcentran.

c) Establecer los criterios para que desconcentrada y subsidiariamente se asignen y trasladen

recursos materiales o financieros a cada centro educativo público, por medio de la formula

de cálculo que será aprobada por la autoridades del Ministerio de Educación.

d) Establecer lineamientos generales para la identificación, organización, legalización y

actualización de los Consejos Educativos u otras Organizaciones de Padres de Familia en

los Centros Educativos Públicos.

e) Apoyar en el control, monitoreo y seguimiento de los recursos materiales o financieros

que se asignen y trasladen a los Centros Educativos Públicos a nivel nacional, para

garantizar que los mismos se están ejecutando con apego a la normativa legal que los rige

y con criterios de transparencia, racionalidad, probidad y calidad del gasto, en beneficio de

la comunidad educativa.

f) Emitir normas, lineamientos o directrices que deben atender las Direcciones

Departamentales de Educación para la ejecución con calidad de los servicios de apoyo por

parte de los Centros Educativos Públicos de su jurisdicción, en cuanto a la variedad del

menú para el programa de alimentación escolar, bolsa de útiles escolares para el

programa de dotación de útiles escolares, gratuidad, entre otros.

26

g) Realizar las gestiones necesaria a donde corresponda para el registro, creación y/o

actualización de la cuenta bancaria y el código de ente receptor de transferencias

corrientes para los consejos educativos u otras organizaciones de padres de familia

legalmente constituidas de los Centros Educativos Públicos.

Esta dirección es la responsable de transferir de forma descentralizada y subsidiariamente los

recursos financieros a las direcciones departamentales, así como velar por su adecuado uso y

aprovechamiento en los centros educativos.

La Dirección General del Fortalecimiento de la Comunidad Educativa (DIGEFOCE), por su parte

posee como objetivo promover la participación democrática de la comunidad educativa, creando

las condiciones necesarias para que los padres y madres de familia ejerzan sus derechos y cumplan

con sus responsabilidades en el logro de la formación integral de los niños, niñas y jóvenes, para el

mejoramiento de la calidad de la educación. Pertenece al Vicedespacho de Diseño y Verificación

de la Calidad Educativa y sus funciones se encuentran reguladas en el acuerdo gubernativo 225-

2008, Reglamento orgánico interno del Ministerio de Educación, así como en el acuerdo

gubernativo 1745-2010, Reglamento interno de la Dirección General de Fortalecimiento a la

Comunidad Educativa. Entre sus funciones se encuentran:

a) Definir acciones en coordinación con la Dirección General de Participación Comunitaria y

Servicios de Apoyo -DIGEPSA- Dirección General de Educación bilingüe Intercultural -

DIGEBI- y la Dirección General de Gestión de la Calidad Educativa -DIGECADE-, para

promover que padres, madres y grupos familiares, asuman el rol que les compete como

integrantes de la comunidad educativa, haciéndolos sujetos de un proceso de crecimiento

personal que favorezca su comprensión y compromiso con la tarea educativa de sus hijos

e hijas y las habilite para participar, auditar socialmente y apoyar la labor de las escuelas.

b) Capacitar a los equipos de formación de las comunidades, según la metodología definida y

los contenidos establecidos.

c) Fomentar la corresponsabilidad de los miembros de la comunidad, docentes y autoridades

a fin de propiciar y fortalecer una cultura a favor de la calidad educativa.

d) Coordinar con la Dirección General de Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo -

DIGEPSA- las acciones necesarias para la entrega del programa de formación a las

comunidades.

e) Definir los mecanismos de coordinación con organizaciones e instituciones

gubernamentales y no gubernamentales que trabajen acciones dirigidas a padres y madres

de familia, con el propósito de potenciar sinergias en función de los objetivos trazados

respecto al papel de la familia en la comunidad educativa.

f) Elaborar y reproducir los materiales necesarios para facilitar el desarrollo de las

competencias en las comunidades educativas.

Por medio de DIGEFOCE, el Ministerio implementa programas como Escuelas Saludables, Huertos

Escolares Pedagógicos, Tiendas Escolares Saludables, entre otros.

27

La Dirección General de Coordinación de Direcciones Departamentales de Educación (DIGECOR)

es la es la dependencia del Ministerio responsable de coordinar con el Despacho Ministerial y

Unidades Centrales del Ministerio las actividades que deben ejecutarse en las Direcciones

Departamentales de Educación. Responde directamente al despacho ministerial, y sus funciones

se encuentran establecidas en el acuerdo gubernativo 225-2008, Reglamento orgánico interno del

Ministerio de Educación:

a. Ser enlace permanente entre el Despacho Ministerial y las Direcciones Departamentales de Educación, específicamente dando seguimiento a la ejecución de las Políticas y directrices emanadas del Despacho hacia las DIDEDUC´s.

b. Dirigir y acompañar el proceso de desconcentración y descentralización de las DIDEDUC´s en coordinación de las Dependencias Centrales.

c. Coordinar con la Dirección de Recursos Humanos la necesidad de capacitación del personal administrativo de las DIDEDUC´s.

d. Evaluar y dar seguimiento a la gestión administrativa de las DIDEDUC´s, de acuerdo con las necesidades y objetivos del Ministerio de Educación.

e. Coordinar actividades de asistencia técnica de las Dependencias administrativas y de apoyo a las DIDEDUC´s.

La revisión normativa evidencia una falta de integración y coordinación de funciones dentro del

Ministerio de Educación referente a los programas de apoyo, en especial el programa de

alimentación escolar, al tener las tres direcciones generales más responsables de la ejecución del

mismo, DIGEPSA, DIGEFOCE y DIGECOR, bajo vicedespachos distintos y sin una coordinación

establecida entre las mismas, con la única excepción de DIGEFOCE quien debe coordinar acciones

de coordinación con DIGEPSA para la participación de padres de familia en la educación de sus

hijos, y de DIGEPSA, quien dentro de sus funciones posee el emitir normas, lineamientos o

directrices que deben atender las Direcciones Departamentales de Educación para la ejecución

con calidad de los servicios de apoyo por parte de los Centros Educativos Públicos de su

jurisdicción. Sin embargo, las funciones de cada dirección general son específicas respecto a su

función y no se muestra una integralidad de visión sobre la complementariedad de las mismas

para alcanzar objetivos comunes.

La revisión legal sobre acuerdos gubernativos y/o ministeriales que tuvieran vinculación con la

alimentación escolar en el país se dificultó por la dispersión existente de la misma dentro de la

página web del Ministerio de Educación. La normativa que se identificó se enlista a continuación:

Constitución Política de la República.

Decreto 12-91. Ley de Educación Nacional.

Decreto 114-97. Ley del Organismo Ejecutivo

Acuerdo Gubernativo 225-2008. Reglamento orgánico interno del Ministerio de

Educación.

28

Acuerdo Ministerial número 1335-2013. Implementar los murales de transparencia y

rendición de cuentas en las dependencias del Ministerio de Educación y los centros

educativos públicos.

Acuerdo Ministerial número 3667-2012. Desconcentración en las Direcciones

Departamentales de Educación la asignación, administración, ejecución y dotación de

recursos financieros a los centros educativos públicos para implementar los servicios de

apoyo.

Acuerdo Ministerial 65-2010. Reglamento interno de la Dirección General de Participación

Comunitaria y Servicios de Apoyo.

Acuerdo gubernativo 1745-2010, Reglamento interno de la Dirección General de

Fortalecimiento a la Comunidad Educativa.

Acuerdo Gubernativo 202-2010. Reglamento para la aprobación de estatutos,

reconocimiento de personalidad jurídica y funcionamiento de los consejos de los centros

educativos públicos.

Acuerdo Ministerial 1096-2012. Reglamento para transferencias de recursos financieros a

los consejos educativos y otras organizaciones de padres de familia legalmente

constituidas de centros educativos públicos.

Alimentación Escolar en la Actualidad En Guatemala, actualmente la alimentación escolar forma parte de los programas de apoyo a la

calidad educativa que el Ministerio de Educación (MINEDUC) posee, siendo plasmada dentro del

Plan Estratégico 2015 bajo el resultado: “Incrementar el consumo proteico calórico en las

familias”. Los indicadores que se establecen para dicho resultado son:

a. Niños de preprimaria y primaria con alimentación escolar

i. Capacitación de Madres jefas, en hábitos de alimenticios, seguridad

alimentaria y nutricional.

ii. Asignación de recursos financieros a Organización de padres de familia

para la alimentación escolar de los niños y niñas del nivel preprimario.

iii. Asignación de recursos financieros a Organización de padres de familia

para la alimentación escolar de los niños y niñas de del nivel primario

Financiamiento

Los programas de apoyo del Ministerio de Educación (alimentación escolar, valija didáctica y útiles

escolares) poseen su fuente de financiamiento en la fuente 11 y fuente 21 del Presupuesto de

Ingresos y Egresos del Estado. Para el caso del programa Apoyo para el consumo adecuado de

alimentos, el SICOIN establece ambas fuentes dentro del presupuesto: la fuente 11 de ingresos

corrientes provenientes de Recursos del Tesoro y la fuente 21 de ingresos tributarios IVA Paz,

provenientes de Recursos del Tesoro con afectación específica. Para el año 2015, de los

Q733,500,000 presupuestados, nueve millones provienen de ingresos corrientes y Q724,500,000

29

provienen de la fuente de Iva Paz, lo que representa un 98% de los recursos asignados derivados

de la recaudación fiscal del Iva Paz.

El acuerdo ministerial promulgado para normar la entrega de alimentos a escolares en el año 2015

tiene asignado un presupuesto general de Q733, 498,0888, con una proporción de 82% para los

servicios de alimentación escolar primaria (Q601,430,678), 16.8% para los servicios de

alimentación escolar preprimaria (Q123,067,410), ambos a cargo de DIGESPA y un 1.2% para el

apoyo a consumo adecuado de alimentos a cargo de DIGEFOCE (Q9,000,000), de acuerdo a datos

del Sistema Integrado de Administración Financiera (SICOIN).

La Ley del Impuesto al Valor Agregado, Decreto 27-92, actualizada hasta decreto 10-2012,

establece en su artículo 10, tarifa única: “De la recaudación resultante de la tarifa única aplicada

del IVA 12%, el monto correspondiente a tres y medio puntos porcentuales (3.5%) se asignará

íntegramente para el financiamiento de la paz y desarrollo, con destino a la ejecución de

programas y proyectos de educación, salud, infraestructura, introducción de servicios de agua

potable, electricidad, drenajes, manejo de desechos o a la mejora de los servicios actuales. (…) De

la recaudación resultante de la tarifa única aplicada, el monto correspondiente a uno y medio

puntos porcentuales (1.5%) se destinará específicamente al financiamiento de gastos sociales en

programas y proyectos de seguridad alimenticia a la población en condiciones de pobreza y

pobreza extrema, educación primaria y técnica, y seguridad ciudadana.”

De acuerdo al presupuesto del Ministerio de Educación 2015, parte de los 1.5% asignados a gastos

sociales se encuentran distribuidos para educación en el programa de alimentación escolar, con el

monto de Q724,500,000 y en el programa de Educación Escolar de Primaria con Q932,000,000. Se

desconoce cuáles otros programas en otros ministerios también se encuentran cubiertos por dicho

1.5% el IVA Paz, así como el monto total aproximado de dicho porcentaje, derivado de la

recaudación fiscal anual.

Las cantidades estimadas para la alimentación escolar en el año 20159 contemplan un monto

diario de Q1.11 para alumnos en área urbana y Q1.58 para el área rural. Para los municipios

priorizados por el Pacto Hambre Cero, se contemplan Q0.50 adicionales, llegando a Q1.61 en el

área urbana y Q2.08 en el área rural. La estimación de dichos montos no se encuentra sustentada

en estudios que permitan identificar la expectativa de apoyo a la nutrición de los escolares, a

pesar que estos han sido utilizados como el criterio único para el cálculo de costos durante los

últimos años. “Nunca hemos sabido quien asignó esos recursos con los años que llevo de estar

aquí”, afirma René Linares de DIGEPSA.

Sin embargo, como se muestra en el Gráfico 1, el costo asignado legalmente a cada estudiante no

siempre concuerda con el entregado. De acuerdo a los directores de las escuelas visitadas durante

8 En el año 2014 el presupuesto para alimentación escolar ascendió a Q665, 359,917. Según consta en el

Informe Presidencial del Gobierno de Guatemala del año 2014, 430,000 alumnos de preprimaria fueron atendidos con alimentación escolar y 2,131, 223 alumnos de primaria, para un total de 2,561,302. 9 Acuerdo ministerial número 2 del Despacho Ministerial del MINEDUC de fecha 15 de enero de 2015.

30

el trabajo de campo, el monto recibido varía entre Q0.53 a Q2.08, recibiendo la mayor parte de las

escuelas Q1.11, derivado a que la muestra utilizada abarcaba en su mayoría escuelas de área

urbana, sin embargo, no existen argumentos para explicar el resto de montos reportados.

Gráfica 2. Monto recibido durante el año 2014 por niño, de acuerdo a lo declarado por los directores de las escuelas.

Para su solicitud anual, el presupuesto para la alimentación escolar es calculado en base a las

matrículas escolares de años anteriores y este debe ser aprobado por el Congreso de la República

durante la aprobación del Presupuesto General de la Nación. Una vez aprobado, es el MINFIN

quien establece la disponibilidad de los recursos para el PNAE.

A continuación se detalla la responsabilidad de las dependencias del MINEDUC involucradas en la

solicitud de presupuesto y ejecución:

a. Las dependencias que se encargan de la formulación y control del presupuesto son las

direcciones generales de Administración Financiera (DAFI), Planificación (DIPLAN),

Participación Comunitaria y Servicios de Apoyo (DIGEPSA) y la Dirección de

Fortalecimiento de la Comunidad Educativa (DIGEFOCE).

b. La responsabilidad de la ejecución general del programa está bajo la responsabilidad de

DIGEPSA y DIGEFOCE, según las atribuciones que les corresponde ejecutar conforme a la

reglamentación interna.

c. Las direcciones departamentales de educación tienen a su cargo la ejecución

presupuestaria por intermedio de las juntas escolares o de padres de familia, en caso

hayan sido conformadas, o por las direcciones de los establecimientos educativos en caso

aquéllas no hayan conformadas.

A continuación se presentan los recursos globales asignados a la alimentación escolar en DIGEPSA,

las direcciones departamentales y DIGEFOCE,según los valores registrados en el SICOIN durante los

últimos años, pudiendo constatarse que el presupuesto cuyo destino es la entrega de recursos

NSNR

Q0.53 Q1.11 Q1.12 Q1.35 Q1.36 Q1.50 Q1.58 Q1.61 Q1.66 Q1.68 Q2.08

Cantidad de escuelas 1 1 13 1 1 1 2 2 3 2 1 1

0

2

4

6

8

10

12

14

31

para la adquisición de la alimentación escolar es la de mayor significado, siendo, como lo muestra

el cuadro, superior al 95% de los valores asignados al programa de alimentos escolares en los tres

años. Es evdiente el alto porcentaje que se destina a los servicios de alimentación primaria, siendo

este el nivel de mayor cobertura del MINEDUC, 85.4% de tasa neta para el año 2013.

Descripción Cantidades, Q corrientes % Dependencia

2013 2014 2015 2013 2014 2015

Apoyo para consumo adecuado de alimentos

34,192,676 34,192,676 9,000,000 4.9% 4.9% 1.2% DIGEFOCE

Servicios alimentación escolar preprimaria

89,731,662 89,731,662 123,067,410

12.8% 12.8% 16.8% DIGEPSA (2013 y 2014) y direcciones departamentales (2015)

Servicios alimentación escolar primaria

575,628,255

575,628,255

601,430,678

82.3% 82.3% 82.0% DIGEPSA (2013 y 2014) y direcciones departamentales (2015)

Tabla 6. Montos asignados a Alimentación Escolar del 2013 al 2015 . Elaborado con base en los datos del SICOIN

El Ministerio de Educación establece que los fondos de los programas de apoyo se ejecutan bajo

modalidad descentralizada. Los fondos son ejecutados en dos modalidades: bajo el renglón 435,

transferencias a organizaciones no lucrativas, y bajo fondos rotativos; estas últimas cuando no

existen organizaciones de padres en el establecimiento.

Del presupuesto asignado a los programas de apoyo a la calidad educativa, la ejecución global del

presupuesto en los dos últimos años completados, 2013 y 2014, muestra una mayor efectividad en

los servicios de alimentación escolar con respecto del apoyo para el consumo adecuado de

alimentos, como puede observarse en el siguiente cuadro que contiene los valores y los

porcentajes del valor ejecutado con respecto del valor asignado en el presupuesto de cada año,

ejecutándose casi en porcentaje mayor al 84% para el nivel primaria y 93% para pre primaria.

Descripción Asignado Ejecutado (pagado) % Ejecución

2013 2014 2013 2014 2013 2014

Apoyo para consumo adecuado de alimentos

34,192,676 34,192,676 9,769,663 34,192,676 28.6% 45.8%

Servicios alimentación escolar preprimaria

89,731,662 89,731,662 84,122,120 89,731,662 93.7% 106.5%

Servicios alimentación escolar primaria

575,628,255 575,628,255 484,221,794 575,628,255 84.1% 88.6%

Tabla 7. Montos asignados, ejecutados y porcentajes de ejecución. Elaborado con base a los datos del SICOIN

Derivado a que la gestión de la recaudación de los ingresos públicos es una actividad externa al

MINEDUC (responsabilidad del MINFIN), los recursos asignados al programa dependerán de la

definición de las prioridades de financiamiento del gasto y de criterios de discrecionalidad del

32

MINIFN en la asignación de las disponibilidades o caja fiscal y, en alguna medida, de la estabilidad

e la fuente de financiamiento, así como de la normativa que establezca el grado prioridad del

gasto.

La asignación de los recursos del programa por medio de ingresos tributarios es un elemento

cuestionado por diferentes funcionarios y especialistas en educación, argumentando que esperar

la disponibilidad de la recaudación fiscal atrasa los desembolsos, y por ende, la refacción escolar

en las escuelas, especialmente en los primeros meses del año. Es decir, la actual fuente de

financiamiento trae consigo dos dificultades: atraso en la disponibilidad de los mismos y

discrecionalidad en la asignación de disponibilidades.

René Linares de DIGESPSA, establece que de acuerdo a los montos y estudiantes matriculados, el

Ministerio de Educación hubiera necesitado en 2015 un primer desembolso de más de Q600

millones para los programas de apoyo, el cual representaría Q170 millones de útiles escolares,

alrededor de Q29 millones para valija didáctica, Q267 millones de gratuidad y alrededor de Q200

millones para los 35 días del primer pago de la refacción escolar. “No hay caja fiscal que aguante”,

menciona Linares en referencia a los costos elevados que se necesitan para un primer desembolso

y que no se encuentran disponibles derivado al tema fiscal.

De acuerdo a uno de los directores departamentales entrevistados, la entrega de fondos se realiza

" no de acuerdo a la disponibilidad nuestra sino al Ministerio de Finanzas Públicas, en la medida

que este acredite al MINEDUC y éste último a su vez a las Direcciones Departamentales, (entonces)

podemos hacer entrega de estos fondos. (…) Estos desembolsos están supeditados al sistema

económico del Ministerio de Finanzas si ellos tienen los fondos y la capacidades".

Para Bienvenido Argueta, existe un problema de priorización en la gestión del gasto y un problema

con los recursos efectivos del Estado. “¿Qué vamos a priorizar: carreteras para campañas políticas

o vamos a priorizar a la gente pobre de este país?, ese es el dilema que tenemos.”, afirma, en

referencia a la fuente de financiamiento. Verónica Spross coincide en la priorización del gasto:

“Hay un problema bastante serio que hay que revisar y es en cuanto a la priorización de la

alimentación escolar dentro del presupuesto del gobierno, de Finanzas, porque generalmente esto

no se prioriza, no es prioridad; se priorizan sueldos por ejemplo, pero no la alimentación que

debería ir antes”, establece.

Estos atrasos a nivel ministerial y de presupuesto, ya que generalmente los recursos se liberan

hasta el mes de febrero, tienen como resultado el atraso en la entrega de alimentos en las

escuelas, y por ende, que alrededor de 3 millones de estudiantes sean los afectados. El análisis de

presupuesto realizado denotó que durante el año 2014, al igual que durante el año 2013, la

entrega de recursos se concentró en los meses de abril y julio, dificultando a los establecimientos

educativos la provisión de alimentos en los primeros meses del año.

En estos casos, de acuerdo a Bienvenido Argueta y como constó en las entrevistas realizadas en

varias escuelas del país, en algunas de ellas, la ayuda internacional o algunos alcaldes son quienes

apoyan en cubrir la falta de alimentación escolar en los primeros meses del año, y en otras, los

33

padres de familia. En Sololá, los integrantes de la OPF entrevistada aseguraron que se tiene “un

menú que se ha hecho gracias a Amigos Santa Cruz quien da la tercera parte, ya que (se) gasta de

Q14,000.00 a Q13,000.00 al mes. (…) El aporte que da el gobierno es complementario”, declaran.

Se hace evidente una falta de sistematización y conocimiento por parte de MINEDUC central sobre

los financiamientos que existen para el programa por medio de organizaciones internacionales o

de sociedad civil.

En otros establecimientos, los padres de familia son quienes apoyan y aportan a la alimentación

escolar. De acuerdo a Verónica Spross de Empresarios por la Educación, es allí dónde puede

observarse la participación y organización de padres de familia, quienes muchas veces se

organizan para llevar atol durante los primeros meses del año, o incluso hay quienes guardan

algunos alimentos del año anterior, como cereales o incaparina, para que esto sea lo que alimente

a los niños durante las primeras semanas. “Sin embargo, no es la generalidad,” sostiene. Sin

embargo, el doctor Argueta indicó que en aquellas comunidades donde las familias son de pobreza

extrema o en regiones afectadas por la sequía, es muy difícil que los padres de familia puedan

contribuir durante los primeros meses con la alimentación escolar.

Todos los sectores entrevistados coinciden en que la impuntualidad en la transferencia de fondos

constituye uno de los principales problemas de la alimentación escolar. Y esto se debe a la fuente

de financiamiento de la que derivan los recursos para el programa.

La frecuencia de asignación de los montos (gráfico 2) se da cada 35 días en promedio, con

variaciones, de acuerdo a los directores departamentales entrevistados. Los montos que se recibe

para alimentación escolar se designan por número de días, por lo que el monto transferido a las

OPFs es irregular, lo cual limita la capacidad de planificación que pueden tener las OPFs o

Directores sobre las compras realizadas.

En el caso de los centros escolares en los que se utilizan fondo rotativo, no se transfiere un monto,

por lo que la entrega de alimentos depende de la contratación del proveedor que ha elegido la

dirección departamental.

Gráfica 3. Frecuencia de la recepción de transferencias de acuerdo a los directores de centros escolares.

Cada 60días omenos

Cada mesCada dos

mesesCada tres

meses

Cadacuatromeses

Cada seismeses

Cantidad de escuelas 1 2 10 4 11 1

0

2

4

6

8

10

12

34

Derivado de un ejercicio realizado sobre el grado de ejecución del presupuesto sobre alimentación

escolar, medido por el porcentaje de los valores teóricos y los valores efectivamente realizados,

basados en las matrículas iniciales (Ver Anexos) de los años 2013 y 2014, fue posible realizar las

siguientes conclusiones, las cuales confirman la problemática de retraso e irregularidad en las

transferencias de recursos para la ejecución del programa:

a. En el año 2014 la ejecución de los valores del programa tuvieron mejores grados de

efectividad que en el año 2013. En el año 2014 los promedios de ejecución fueron 75.3%, en

los establecimientos de educación preprimaria, 97.3% en los establecimientos de educación

primaria y 80.8% en el agregado de los dos niveles, en tanto que en el año 2013 las mismas

relaciones fueron 66.9%, 88.8% y 74.2%.

b. Los establecimientos del nivel de educación primaria fueron más efectivos en la ejecución del

programa, en ambos años, como puede también observarse en las relaciones porcentales

indicadas en el inciso anterior.

c. En lo que respecta a los departamentos con mayor y menor efectividad en la ejecución de sus

presupuestos, destaca la tendencia de que las direcciones departamamentales de Guatemala

en los dos años hayan estado ubicadas en los quintiles más bajo de efectividad (medido por la

efectividad del gasto del total de los dos niveles de educación). El comportamiento de las

direcciones departamentales del Guatemala merman la efectividad del programa, pueseste

departamento presenta la mayor matrícula del país, sobre todo de los zonas urbanas. Es

importante destacar, a manera de ejemplo de la efectividad de la priorización de los

municipios del Programa Hambre Cero; todos los municipios de Totonicapán están ubicados

en este programa y su grado de efectivIdad no mejoró sutancialmente en los dos años (80.5%

en 2013 y 81.3% en 2014). En el siguiente cuadro se muestran los porcentajes de efectividad

de la ejecución de los recursos asignados en los departamentos, ordenados de menor a mayor

por el porcentaje del total de los dos niveles de educación:

Departamento Año 2013 Departamento

Año 2014

Pre Prim. Total Pre Prim. Total

Santa Rosa 63.3% 80.3% 63.3% Santa Rosa 75.5% 80.9% 79.9%

Quetzaltenango 53.9% 78.7% 65.2% Jalapa 73.3% 91.9% 80.7%

Retalhuleu 58.3% 85.4% 66.8% Sacatepéquez 72.9% 92.0% 80.2%

El Progreso 64.4% 86.5% 66.9% Suchitepéquez 73.7% 92.3% 80.6%

Guatemala 61.2% 69.6% 68.0% Izabal 68.3% 94.1% 79.5%

Escuintla 60.3% 86.2% 69.5% El Progreso 76.7% 96.3% 81.2%

Chiquimula 71.2% 86.4% 71.5% Baja Verapaz 75.6% 96.7% 81.9%

Izabal 67.6% 87.2% 72.3% Jutiapa 71.4% 97.0% 78.1%

Chimaltenango 68.5% 85.2% 72.6% Guatemala 75.1% 97.0% 78.2%

Zacapa 68.1% 93.7% 72.8% Alta Verapaz 77.8% 98.1% 80.7%

Huehuetenango 62.1% 83.1% 73.4% Chimaltenango 73.7% 98.3% 80.7%

Baja Verapaz 65.9% 91.5% 73.6% Quiché 78.1% 98.4% 81.2%

Jalapa 69.8% 90.1% 73.6% Totonicapán 76.6% 99.4% 81.3%

Suchitepéquez 66.5% 93.8% 74.6% Chiquimula 73.1% 100.5% 80.6%

Jutiapa 72.4% 95.5% 75.6% Petén 76.9% 101.2% 80.5%

35

Sacatepéquez 69.8% 96.6% 75.7% Retalhuleu 75.9% 101.9% 79.7%

Petén 70.7% 94.8% 76.3% Zacapa 78.9% 102.5% 81.6%

Alta Verapaz 67.5% 89.3% 78.7% Escuintla 77.9% 104.3% 81.7%

Sololá 69.4% 97.8% 79.7% Huehuetenango 77.4% 104.6% 81.7%

Quiché 77.5% 90.7% 79.9% Sololá 74.6% 104.9% 81.4%

Totonicapán 71.6% 94.6% 80.5% San Marcos 75.8% 96.9% 82.0%

San Marcos 75.2% 94.7% 80.8% Quetzaltenango 78.1% 105.6% 83.0%

Tabla 8. Efectividad de la ejecución de los recursos asignados en los departamentos. Elaborado con base en datos de la matrícula inicial del MINEDUC y los registros del programa de apoyo al consumo de alimentos en el SICOIN.

La problemática a nivel presupuestario, pareciera ser más de fuentes de financiamiento y tiempos

de entrega, que de ejecución. Para resolver el problema de los tiempos y transferencias de

recursos, existen dos propuestas entre los especialistas en el tema: atrasar el inicio del ciclo

escolar o cambiar la fuente de financiamiento del programa. René Linares, director de DIGEPSA

sostiene poder atrasar el inicio del ciclo escolar. De acuerdo a Linares, la recaudación fiscal a

inicios de año es muy baja, y por lo tanto, es imposible contar con la disponibilidad financiera

completa para los programas de apoyo en enero; por ello sugiere atrasar el ciclo escolar. Sin

embargo, esta propuesta representaría muchas negociaciones y acuerdos, especialmente con el

gremio magisterial, quienes muchas veces laboran en los meses de vacaciones y cambiar los meses

de descanso puede significar la pérdida de un posible empleo. A pesar que la propuesta de Linares

es el atraso del inicio del ciclo, como funcionario público sostiene que lo importante es contar con

los recursos independientemente de la fuente: “(…) A mí lo que me interesa es que hayan recursos,

de qué fuente no importa. Como repito, es una cifra grande al inicio de año que hay que prever”,

sostiene.

El diputado Hugo Morán, de la bancada del partido Compromiso, Renovación y Orden (CREO), por

su parte, considera que lo mejor es cambiar la fuente de financiamiento del programa, al menos el

del primer desembolso, para que esta provenga de cuentas corrientes del Estado. “Es importante

cambiar la fuente de financiamiento, que sea de fuente 11 –fuentes corrientes- , porque

recordemos que lo que no se ejecuta en un año pasa al fondo común, entonces ya se inicia con un

pequeño fondito, pero lo que no se ha querido es priorizar para que le puedan dar, sino la valija

didáctica, por lo menos la refacción escolar; que eso sí esté en tiempo.”, afirma Morán en cuanto al

cambio de fuente de financiamiento para el primer desembolso. Sostiene que para los meses de

marzo-abril ya se cuenta con la recaudación del IVA y se puede desde entonces, destinar los

fondos a dichos programas.

Los padres de familia y las OPF entrevistadas coincidieron en que ha habido casos en los que se ha

incumplido lo pactado y aunque se firmó el convenio de entrega para el último desembolso, este

no fue adjudicado. Se percibe que estas situaciones han restado credibilidad e importancia al

programa, generando corrupción en el manejo del programa.

A pesar de que de acuerdo a los estatutos de las OPMs es primordial la auditoría que realiza la

Contraloría General de Cuentas, la cual debe ser una herramienta para hallar irregularidades y

36

casos de incumplimiento de los procesos establecidos, las OPMs entrevistadas aseguraron que ha

habido casos en los que los fondos pactados no han sido entregados, a pesar de haberse

firmadolos documentos necesarios (tampoco estos documentos han sido anulados frente a los

integrantes de las organizaciones de padres).

Uno de los integrantes de una OPF entrevistada mencionó: “El año pasado nos mintieron con una

porque dijeron que iba a venir un quinto desembolso y al final de cuentas no vino y si hubiera

venido, ese se hubiera podido utilizar para empezar este año. Nos hicieron firmar toda la papelería

cuando ya habían salido todos los niños de clases, que era el quinto desembolso (…) sólo nos

dijeron que ya no era posible la transferencia porque ya no habían fondos, entonces por qué

dijeron que sí la iban a dar; completamente desorganizadas.”

Se mencionó otro caso similar en otra OPF entrevistada: “El año pasado se recibió un recibo de un

último desembolso de Q.10000.00 que ya no vino. Hablamos con el técnico, le preguntamos qué se

iba a hacer y dijo que la Dirección Departamental iba a llamar a los consejos para anular los

recibos, dizque iban a anular, pero ya nunca llamaron. Realmente no sabemos que fin tuvo el

dinero y lastimosamente puede caer un tipo de sanción por haber firmado y haber hecho el

proceso. Si uno no cumple con eso, la ayuda ya no viene.”

Funcionamiento

La modalidad de la alimentación escolar en las escuelas de Guatemala es una refacción preparada

en la escuela que cubra entre el 30% y 35% de las necesidades de energía de los alumnos en su día

escolar, durante los días efectivos de clases. De acuerdo a Mario Morales, director de DIGEFOCE, la

refacción escolar proporcionada por el Ministerio de Educación a los alumnos tiene como objetivo

brindar al niño lo que este necesita durante el transcurso o su estadía en el centro educativo,

precisamente el 30% de las calorías y energía que el alumno necesita durante la jornada escolar. El

resto de alimentación es responsabilidad de los padres de familia.

El Ministerio de Educación establece que la ejecución de los recursos asignados se realiza de

manera descentralizada, siendo las organizaciones de padres de familia las entidades responsables

de la misma. A pesar que en años anteriores, DIGEPSA era la unidad ministerial responsable de

transferir los recursos financieros a las direcciones departamentales para su posterior distribución

a las organizaciones de padres de familia, actualmente el Ministerio de Finanzas (MINFIN)

transfiere los recursos para los programas de apoyo directamente a las 25 direcciones

departamentales, sin intervención del MINEDUC. Con ello, DIGEPSA únicamente queda a cargo de

velar que los recursos finalmente lleguen y sean manejados de forma adecuada.

El control interno institucional de la ejecución presupuestaria del programa de apoyo a la

alimentación escolar además de estar a cargo de DIGEPSA, también es responsabilidad de la

Dirección de Administración Financiera (DAFI) y la Dirección de Auditoría Interna (DIDAI) del

MINEDUC. El control se realiza a través de auditorías de procesos y cuentas a las dependencias y

otras entidades que conforman la cadena de gestión del programa.

37

Verónica Spross de Empresarios por la educación, opina que el modelo descentralizado es un

aspecto positivo del programa. “El modelo es correcto porque trasladar bienes como la refacción

escolar o útiles desde la ciudad capital es bastante caro y difícil. Es mucho más adecuado transferir

recursos y que los padres de familia se organicen y compren estos insumos a nivel local, porque de

esa forma también se apoya la economía local y se minimiza la corrupción. Siempre estará el

dilema de que en las escuelas puede haber corrupción. Sí, pero es difícil, porque un padre de

familia generalmente va a querer que sus hijos tengan los servicios mínimos y los programas de

apoyo”, afirma Spross.

Las organizaciones de padres de familia son quienes se organizan, crean comisiones y se

distribuyen las responsabilidades para la compra y elaboración de la refacción escolar. De acuerdo

con los directores de los centros educativos de las 29 escuelas visitadas para la elaboración del

presente diagnóstico, en el 80% funciona una Junta Escolar, Consejo Educativo, Consejo de Padres

de Familia u Organización de Padres de Familia (OPF10). Solamente en cinco de las escuelas

visitadas funciona el modelo de fondo rotativo. En la EOUM “Profesor Gustavo Adolfo Monroy” de

Quetzaltepeque, Chiquimula, el modelo está cambiando de fondo rotativo a OPF.

Gráfica 4. Modelo de funcionamiento de la Alimentación Escolar en las escuelas visitadas.

Sin embargo, no siempre se conforman consejos educativos en las escuelas. En muchas ocasiones,

el hecho de que no existan organizaciones de padres de familia se debe a la fuerte presencia

sindical en el centro educativo, de acuerdo a René Linares. Mario Morales coincide con ello,

aunque también se dan casos, especialmente en las áreas urbanas, donde los padres de familia no

desean organizarse por razones de tiempo y trabajo. Cuando eso sucede, son los directores

quienes por medio de fondos rotativos administran los fondos de los programas de apoyo, entre

ellos el programa de alimentación escolar, realizando órdenes de compra y pago.

La no participación de padres de familia, de acuerdo a Bienvenido Argueta, puede ser entre otras

razones, por el nivel de formación de los padres de familia. Para Argueta, es importante que los

10

Se asigna el nombre de OPF a las Organizaciones de Padres de Familia, Juntas Escolares y Consejos Educativos. Cada una de estas figuras es reconocida por el MINEDUC, pero englobada en la categoría de OPF para fines prácticos.

Junta EscolarConsejo EducativoConsejo de Padres

Organización de Padresde Familia

Proveedores por fondorotativo

Consejo Educativo yFondo Rotativo

Cantidad de Escuelas 23 5 1

0

5

10

15

20

25

38

padres puedan sentirse en igualdad de condiciones con los docentes y el director de la escuela. De

acuerdo a Empresarios por la Educación, muchas veces en dicha modalidad puede existir un riesgo

de corrupción: “(…) Allí no siempre puede ser que se sigan procesos transparentes y competitivos,

cuando el director tiene que tomar la decisión. En nuestra opinión es más efectivo el otro sistema,

donde sí se le transfieren los recursos a los padres de familia. Que a veces toma tiempo, que a

veces no es tan inmediato, pero es un poquito más seguro y minimiza los riesgos de malversación”,

afirma Verónica Spross.

Cuando es el director quien se encuentra a cargo de los recursos, estos le son asignados por medio

de fondo rotativo. El director de la escuela deberá conseguir tres proformas, las lleva a la dirección

departamental, quien establece cuál es la mejor opción para poder así realizar la compra.

"Ellos traen la factura para la rendición de cuentas y los cheques salen a nombre de los

proveedores, esto orientado a facilitar la transparencia del proceso, los cheques no salen a nombre

de los directores sino de los proveedores, siempre y cuando ya han facturado y entregado el

producto" aseguró un director departamental entrevistado.

De acuerdo al diputado Hugo Morán, en estos casos, muchas veces los directores restan de los

montos entregados, los costos que le significa ir a la dirección departamental a recogerlos, la

mayoría de ellos en gasolina. “Desde allí, hay menos dinero para invertir en la alimentación en sí”,

afirma Morán.

Asimismo, a pesar que Verónica Spross afirma que el modelo descentralizado favorece las

compras a nivel local, Hugo Morán afirma que esto no sucede. “Nosotros vemos positivo que el

programa sea descentralizado y que el dinero quede en la economía local, sin embargo,

actualmente solo se le puede comprar nuevamente a los grandes supermercados, no se puede

comprar y apoyar la agricultura familiar”, afirma Morán refiriéndose a las restricciones que

existen para las compras, siempre que estas requieren únicamente el pago por medio de facturas

contables.

Esta queja fue constante entre los integrantes de las OPF y directores de centros educativos

entrevistados. Los mismos reconocieron que les es difícil acceder a facturas, porque a nivel de

mercados locales los comerciantes no utilizan facturas contables, aunque venden productos a

precios más bajos. En algunos casos se denunció que al pedir factura los proveedores inflaban el

precio de los productos, limitando así aún más la adquisición de alimentos para la refacción

escolar.

De acuerdo a uno de los directores de un centro educativo, “el único problema es la compra que

se nos dificulta un poco a los del Consejo al no poderles darles frutas y verduras por la sencilla

razón de que los proveedores no dan factura”.

También en una OPF entrevistada, uno de los integrantes expresó: “Yo entiendo que hay que

facturar y es lo legal, está bien, pero que los proveedores se aprovechen de vender tan caro… El

proveedor resulta poniéndonos Q.30.00 o Q.40.00 de diferencia. Entonces el que sí se beneficia de

la existencia del programa es el proveedor y el niño ya no puede aprovechar lo poco que mandan.

39

El consejo ahí está, hacemos las cosas correctas pero sí quisiéramos poder comprar sin factura,

porque nos alcanzaría para poder comprar más para la refacción”

Actualmente, de acuerdo al Ministerio de Educación, 17,937 escuelas trabajan bajo la modalidad

de las organizaciones de padres de familia y 5,148 lo hacen por medio del fondo rotativo con el

director.

De acuerdo con los directores de centros escolares y los directores departamentales, el proceso

para compra del producto es el siguiente :

1. Una vez confirmada la recepción del desembolso, se procede a la elaboración del

menú, generalmente a través de una reunión.

2. Se cotizan los productos acordados con al menos dos proveedores. Si no hay OPF se

envía la cotización a la Dirección Departamental para que sea autorizada.

3. Se evalúa la cotización para decidir en dónde comprar. La base para la elección es

“precio-calidad”, a pesar de las limitaciones de presupuesto. En las escuelas que

funcionan por fondo rotativo los técnicos son quienes autorizan la compra.

4. Se realiza la compra. En algunos casos se realizan “convenios de entrega”, en caso no

se tenga bodega en la escuela.

Las departamentales requieren un buen procedimiento de cotización y selección de productos de

calidad, especialmente de contenidos nutricionales, evitando alimentos que no cumplan con esos

requerimientos. Es por ello que aseguran contar con un "Departamento de Fortalecimiento a la

Comunidad Educativa (DEFOCE) que da capacitaciones y charlas tanto a los directores como a los

padres de familia sobre el tema de la SAN -Seguridad Alimentaria Nutricional-. Se les da alguna

sugerencia, orientación sobre qué alimentos puedan adquirir con los fondos", asegura uno de los

directores departamentales entrevistados.

En relación a las exigencias de almacenamiento, si bien hay fuertes demandas de las

departamentales por exigir buenas condiciones para la conservación de los alimentos, se

menciona reiteradamente las deficientes condiciones de infraestructura, las cuales también son

mencionadas por las OPFs y directores educativos. De acuerdo a estos últimos, cuando las

condiciones de la escuela no son las adecuadas para el almacenamiento de productos, se solicita a

los proveedores que ellos almacenen el producto. Los directores de los centros escolares, los

integrantes de las OPF y los docentes coinciden en declarar que existen problemas en cuanto al

estado de las cocinas escolares y el almacenamiento de alimentos.

Casi la mitad de las escuelas visitadas tienen cocineras contratadas por las madres y padres de

familia. En seis de las escuelas visitadas existe una cocinera contratada por el MINEDUC y en nueve

son las madres de familia quienes se encargan de la preparación de alimentos, generalmente por

turnos. En otras escuelas se contrata a la cocinera con presupuesto de la escuela, con fondos de la

municipalidad o con fondos de otras organizaciones que cooperan con la escuela. Sólo se reporta

un caso en el que el proveedor entrega la refacción ya preparada.

40

La entrega de la refacción escolar la realizan en la mayoría de casos las cocineras de la escuela, o

en su efecto las madres de familia que colaboran en la elaboración de alimentos. En algunas

escuelas la entrega la realizan los maestros, en especial en los grados más bajos, en los grados más

altos se forma una comisión de refacción, integrada por estudiantes, que se encarga de repartir la

refacción en las aulas. En varias escuelas se mencionó que las madres de familia colaboran en la

elaboración de alimentos cuando se entrega alimentos muy elaborados para los estudiantes, en

días de celebración.

Los alimentos que se entrega a los estudiantes son bebidas como leche, atol, incaparina y mosh.

Se explicó que estos son los alimentos que es posible comprar de acuerdo al presupuesto asignado

y a los lineamientos del MINEDUC. En algunos casos, con los aportes de terceros se han

implementado menús más variados que incluyen verduras, frutas o carnes.

Ilustración 2: Nube de frecuencia, alimentos que se entrega a los estudiantes de acuerdo a los directores de centros escolares

Participación Ciudadana

Los Consejos Educativos son organizaciones con personalidad jurídica integrada por padres y

madres de familia, maestros, directores y líderes comunitarios, que de forma voluntaria participan

en un centro público de una comunidad determinada para aportar en la descentralización de los

recursos económicos apoyando, entre otras cosas, en la ejecución de los programas de apoyo

implementados en los establecimientos educativos a los cuales pertenecen.

El que los programas de apoyo sean administrados y ejecutados por los padres de familia

contribuye al fortalecimiento de la participación ciudadana, especialmente aquella de los padres

de familia hacia la educación de sus hijos. La figura de los consejos educativos ha cambiado a lo

largo de los años, y en la actualidad pueden encontrarse la misma figura bajo diferentes nombres

como Comités Educativos COEDUCAS (provenientes de las organizaciones de padres del

PRONADE), Juntas Escolares, Organizaciones de Padres de Familia (OPF), Consejos Educativos,

entre otros. Para el año 2013, de acuerdo a Empresarios por la Educación, existían alrededor de

41

23,029 organizaciones de padres activas. De acuerdo a René Linares de DIGEPSA, la figura de

Juntas Escolares nace al mismo tiempo que los COEDUCAS; sin embargo, derivado a que muchos

sindicatos de maestros se oponían a PRONADE, se tuvo que crear otra figura de padres para las

escuelas que ya existían, nombrándolas juntas escolares.

Los diferentes nombres y modalidades que han tomado las organizaciones de padres responden a

momentos en la historia del Ministerio de Educación, cada uno con un objetivo específico sino

igual, muy parecido entre ellos. Empresarios por la Educación logra sistematizar las diferencias de

cada uno, estableciendo la siguiente distribución:

Comités Educativos (COEDUCA) – Organizaciones de padres en el

Programa Nacional de Autogestión Educativa PRONADE.

Juntas Escolares – Organizaciones de padres de familia y maestros que reciben y gestionan

fondos para los servicios de apoyo, como la refacción escolar y la valija didáctica.

Consejos de Padres de Familia: figura creada con el objetivo de que los COEDUCA y las

Juntas Escolares se transformaran en Esta. Las atribuciones de los COEDUCA y Juntas

Escolares continuaban enfocadas en el manejo de los programas de apoyo, tal y como

sucedía con las Juntas Escolares.

Consejos Educativos – La más reciente organización, se busca que todas

las Organizaciones de Padres de Familia, COEDUCA y las Juntas Escolares sean

transformadas en Consejos Educativos. Es una organización descentralizada con

personalidad jurídica conformada por padres de familia, maestros, directores y líderes

comunitarios que en forma democrática trabajan para el mejoramiento del proceso

educativo.

(Empresarios por la Educación, 2001)

René Linares y Mario Morales del Ministerio de Educación concordaron en que las cuatro figuras

de padres manejan los programas de apoyo; es un cambio de forma de nombre por los momentos

históricos en que se crearon, más que de fondo y de diferencia de funciones.

Como se estableció anteriormente, en las escuelas visitadas para la elaboración del presente

diagnóstico, se logró constatar que el 80% de los establecimientos cuentan con una organización

escolar conformada. En las visitas se pudo establecer que las organizaciones de padres están

conformadas en la mayoría de casos por padres de familia y docentes, generalmente siendo mayor

el número de integrantes padres/madres de familia. Habitualmente se designan cargos de:

presidente, secretario, tesorero y vocal. Las funciones designadas para cada uno de los miembros

son establecidas por la misma OPF. A través de las entrevistas realizadas se pudo establecer que

las funciones por integrantes son las siguientes:

42

Ilustración 3: Organización y funciones de los integrantes de las OPF.

De acuerdo con los docentes entrevistados, las funciones del consejo escolar son de recibir el

desembolso y realizar la compra de alimentos. Sin embargo, las funciones formalmente

designadas a la organización, establecidas a través del convenio firmado por el MINEDUC, son:

1. Administrar y ejecutar los fondos transferidos por la Dirección Departamental de

Educación para los programas de apoyo en forma eficiente y con criterios de

transparencia, racionalidad, probidad y calidad del gasto, en beneficio de la

comunidad educativa

2. Elaborar y entregar a la Dirección departamental los documentos que respaldan las

transferencias, así como un libro de caja que consigne los movimientos de ingresos y

egresos de recursos recibidos por la Dirección Departamental de educación.

3. Llevar control de la cuenta bancaria

4. Implementar controles internos

5. Archivar y resguardar documentos de soporte de ingresos y egresos

6. Programar la cantidad de materiales y suministros necesarios de acuerdo a la

matrícula inicial.

OPF

Presidente

Plantea el menú

Representante legal

Reune al consejo

Supervisa

Secretario

Asienta actas

Maneja la cuenta bancaria

Representa al Consejo

Tesorero Encargado de la

contabilidad

Vocal

Entrega alimentos a las

cocinas

Sustituye a otros miembros

43

Para garantizar la alternabilidad de quienes lideran el programa, los directores departamentales

mencionaron diferentes mecanismos, entre los cuales resalta la duración establecida en los

acuerdos firmados por los consejos de padres de familia (períodos de alternabilidad de máximo

dos años en el nivel preprimario, y de cuatro años en el nivel primario), limitando a una sola

reelección las mismas personas.

De acuerdo a un director departamental, los consejos "tienen vigencia de 4 años. Tienen su

personería jurídica, tienen su normativa, entonces a cada cierto tiempo tienen que actualizar su

junta directiva. Está la asamblea general y la junta directiva. La asamblea general es permanente,

ahora la junta directiva es la que hay que ir actualizando constantemente, en donde hay

organización de padres de familia".

Sin dejar de estar afectado por externalidades propias del contexto del centro educativo, el

programa es planteado en ciertos lugares de forma diferenciada. Es por esto que ciertas

comunidades educativas han decidido cambiar procedimientos en función de sus características

culturales; por ejemplo, la frecuencia de la elección de representantes, el perfil de estos, así como

la incidencia de organizaciones locales a nivel comunitario en la conformación de los consejos

educativos.

De conformidad con Bienvenido Argueta, es importante que las funciones de los padres de familia

dentro de la escuela, vayan más allá de cocinar y ejecutar fondos, como actualmente se realiza. “A

los padres de familia no solo se les puede llamar para que cocinen a sus hijos”, afirma. El doctor

Argueta asegura que la última figura de organización de padres creada, los Consejos Educativos,

amplía los marcos de participación de los padres de familia en la escuela.

Creadas bajo su administración, los consejos educativos en su concepción, poseen funciones y

responsabilidades ampliadas para que estos respondan a una participación de calidad y sustantiva

de los padres de familia en la educación de sus hijos. “Los consejos crean condiciones básicas para

otro tipo de participación más allá de la comida, donde los padres también garantizan velar porque

la educación de sus hijos sea de calidad, que haya también ciertas condiciones de distribución entre

padres y docentes, de tal manera de garantizar un mejor desarrollo en la escuela (…) tratando de

garantizar que los padres pudieran discutir sobre dietas, condiciones básicas que tenían que tener,

condiciones higiénicas, etcétera”, establece. Sin embargo, de acuerdo a René Linares y Mario

Morales del Ministerio de Educación, en la práctica las funciones continúan siendo las mismas,

únicamente con cambios en su forma de nombrarlas.

Mario Morales, de DIGEFOCE, sostiene: “nosotros manejamos el lema que ningún padre le roba

sus hijos.” Bajo esta premisa es que desde el Ministerio de Educación se cree y trabaja de la mano

con las organizaciones de padres de familia para el manejo de recursos públicos y gestión de los

programas de apoyo. “Hay padres que en vez de quitar, maximizan la cantidad que les mandan;

insuman, apoyan y esas son las buenas prácticas que tenemos que ir recogiendo. Hay padres que

en vez de pagar o comprar leña, ellos lo aportan porque creen que también los programas apoyan

a sus hijos,” sostiene. Es importante revalorizar y brindar la importancia a la participación de

44

padres de familia, el tiempo y esfuerzo que muchos padres de familia día con día aportan para

contribuir a la alimentación escolar de sus hijos y estudiantes.

Rendición de Cuentas

Actualmente, el procedimiento para que las organizaciones de padres de familia sean las

responsables de la ejecución y administración de los recursos de los programas de apoyo es, en

principio, inscribirse como tal. Para ello, existen diferentes reglamentos internos del Ministerio de

Educación que establecen los procedimientos para realizarlo. Una vez constituida, aprobada y

reconocida por el MINEDUC, por medio de un acta administrativa suscrita en el libro autorizado

para el efecto por la Dirección Departamental correspondiente, se apertura una cuenta bancaria y

se suscribe un convenio de apoyo administrativo-financiero con el Ministerio de Educación a

través de la Dirección Departamental.

Los documentos son firmados cuando la organización que tendrá a su cargo el manejo de fondos

de la alimentación escolar (y otros programas de apoyo del MINEDUC) asumen sus cargos.

El Consejo Educativo y la Dirección Departamental firman un “recibo de transferencia de recursos

financieros a consejos educativos u otras organizaciones de padres de familia”, para su posterior

notificación cuando estos sean transferidos a la cuenta bancaria. La organización Empresarios por

la Educación realizó una propuesta de material didáctico a utilizar con los padres de familia, en el

cual se detalla paso a paso, el procedimiento para inscribir un Consejo Educativo.

No obstante la existencia de los mismos, los directores de las escuelas en seis casos aseguraron

que no existe ningún convenio que se establezca entre el MINEDUC y la unidad ejecutora. Tres de

estas escuelas funcionan con fondo rotativo y en tres se gestionan los fondos a través de una OPF.

Gráfica 5. Existencia de convenio entre la unidad ejecutora y el MINEDUC de acuerdo a directores escolares,

Una vez constituido, el Consejo Educativo deberá organizarse en cuanto a recursos económicos

disponibles, número de estudiantes y necesidades del establecimiento. Cada Consejo debe

registrar sus acciones, compras y otros ante los siguientes entes: la Dirección Departamental a

quien deben entregar un formulario de rendición de cuenta de los fondos otorgados por cada

transferencia realizada durante el año; a la Comunidad Educativa, por medio de los denominados

Murales de Transparencia impulsados por el MINEDUC para el tema de rendición de cuentas; y a la

Sí No

Cantidad de escuelas 22 6

0

5

10

15

20

25

45

Contraloría General de Cuentas, quien realizará una fiscalización general de los ingresos que reciba

cada Consejo Educativo.

En el caso que no se establezcan Consejos Educativos en un centro educativo, será el director

quien quedará a cargo de la ejecución y administración de los recursos de los programas de apoyo.

De acuerdo al René Linares, director de DIEGPSA, para el año 2015, de las escuelas registradas en

el país, 17,936 poseen Consejos Educativos constituidos y 5,148 no tienen, siendo el director por

medio de la modalidad de fondos rotativos, quien asume la responsabilidad de los recursos de los

Programas de Apoyo. Los reglamentos que registran y regulan la actividad de los Consejos

Educativos son el Acuerdo Ministerial 202-2010 que regula el reglamento para la aprobación de

estatutos, reconocimiento de la personalidad jurídica y funcionamiento de los consejos de los

centros educativos públicos; el Acuerdo Ministerial 1096-2012, el cual contiene el reglamento para

la transferencia de recursos financieros a Consejos Educativos y otras organizaciones de padres de

familia legalmente constituidas, y el Acuerdo Ministerial 3667-2012, donde se estable la

desconcentración en las Direcciones Departamentales de Educación la administración, ejecución,

asignación y dotación de recursos financieros en los centros educativos para implementar los

servicios de apoyo.

DIGEPSA cuenta con 27 personas auditoras que poseen como responsabilidad realizar visitas a los

establecimientos por medio de una muestra estadística. De acuerdo a René Linares, director de

DIGEPSA, se visitan alrededor de 1,800 escuelas en un año y lo que se llega a auditar directamente

es el tema de los recursos financieros. Sin embargo, derivado a que como MINEDUC no es posible

establecer sanciones monterías como lo hace la Contraloría General de Cuentas, muchas veces se

tiene dificultad en los establecimientos para proporcionar la información. Sin embargo, entre las

sanciones que establece el Ministerio de Educación cuando se encuentran irregularidades es

condicionar el siguiente desembolso. “Estamos afectando a los niños, pero es una presión social

para que la comunidad se entere que allí pasó algo y se encuentran las maneras de arreglarlo”,

sostiene Linares. Asimismo, las Direcciones Departamentales cuentan con técnicos de campo que

acompañan a las organizaciones de padres de familia en el tema de gestión de recursos,

especialmente porque desde que DIGEPSA no es quien transfiere los recursos, la cuentadancia de

los recursos la poseen las Direcciones Departamentales.

El acompañamiento y la capacitación hacia los Consejos Educativos, tanto en cuanto a temáticas

de alimentación, nutrición e higiene, como en aquellas temáticas vinculadas a administración y

transparencia de los recursos, se encuentran a cargo de DIGEFOCE.

De acuerdo a Bienvenido Argueta, los supervisores del Ministerio de Educación no son suficientes

para dar un seguimiento adecuado al uso de los recursos por parte de las organizaciones de

padres de familia. De acuerdo al doctor Argueta, muchas veces un solo supervisor es asignado con

80 escuelas, por lo cual posee un tiempo reducido para acompañar y dar seguimiento a un centro

educativo en específico. “El problema es que tenemos que buscar modelos autogestionados donde

existan mecanismos también de poder rendir cuentas de una manera mucho más inteligente; de lo

contrario, no se puede. Si pensamos siempre de arriba para abajo va a ser imposible, tenemos que

46

pensar en mecanismos que desde abajo puedan generar condiciones de rendición de cuentas. Y

también ante quién rendimos cuentas.”

Las direcciones y/o las organizaciones de padres de familia, deben asegurarse procedimientos de

rendición transparentes, especialmente ante las supervisiones técnicas de las coordinaciones

municipales. Éstas últimas tienen una clara responsabilidad de apoyar los procesos de rendición de

gastos desde la capacitación, acompañamiento técnico y administrativo, al mismo tiempo que

funcionan como los más inmediatos demandantes de transparencia frente a las organizaciones de

padres y direcciones de los centros educativos.

De acuerdo al director departamental de Quetzaltenango, "los supervisores también les visitan

para poder verificar transparencia y utilización de recursos y que los menús contengas los

requerimientos que el MINEDUC exige". Las direcciones departamentales mencionaron que los

controles desde estas instancias permiten llevar una vigilancia sistemática de los gastos realizados

a nivel municipal y local, en base a las transferencias realizadas y según los procedimientos

establecidos. Se mencionaron también los controles a nivel local, propiamente desde las

supervisiones técnicas, quienes son las principales responsables de los procesos de auditoría en los

centros educativos.

"Uno (de los recursos) es una entrega eficiente, documental, donde se verifica qué compra y si va

de acuerdo a los menús y al número de estudiantes que está en los establecimientos, para eso

realiza un trabajo muy bueno y eficiente la unidad financiera, ellos cuentan con una unidad de

análisis documental que les permite hacer los cálculos y las verificaciones" afirma el director

departamental de Quetzaltenango.

Se mencionaron igualmente mecanismos de tipo legal, como los propios controles contables que

deben ser llevados en toda instancia local para cumplir con las demandas de auditoría y

fiscalización del programa desde las supervisiones. Se identifican diferentes tipos de controles

contables: “libro de caja, libro de almacén, libro de bancos, libro de actas, libro de entradas y

salidas de alimentos y el otro libro es el de los representantes de los consejos que llevan como un

auxiliar" aseveró el mismo director departamental .

De acuerdo a los directores departamentales y directores de las escuelas, se tienen establecidos

los libros contables, los documentos contables (facturas y liquidaciones) y los registros de

movimientos (desembolsos, entrega de refacciones o pago a proveedores) como las tres formas

principales de registrar los movimientos financieros. De acuerdo a los especialistas, es importante

generar en los padres de familia, las capacidades para poder gestionar recursos de manera

eficiente y rendir cuentas.

En general, en las escuelas visitadas, los integrantes de las OPFs reconocieron que se lleva un

registro a través de libros de actas, de almacén y de caja. En varios casos se mencionó libros

propios, de control interno: libros de integrantes, libros de productos diarios. Solamente en un

caso se hizo alusión al mural de transparencia.

47

Gráfica 6. Registro de movimientos financieros, de acuerdo a las Organizaciones de Padres de Familia.

Sin embargo, son pocas las escuelas que emplean la totalidad de libros contables. La negativa de

emplearlos se debe a la carga de trabajo extra que genera, y al desconocimiento sobre el uso de

los mismos. En múltiples casos se hizo mención a que los integrantes de las OPF desconocen los

procesos para completar los libros de contabilidad requeridos, y en seis casos se llevan cuadernos

de gastos generales.

Las direcciones departamentales reconocieron que los problemas administrativos que han

enfrentado se derivan en su mayoría de la falta de capacidades instaladas en los ejecutores locales

para poder cumplir con lo requerido, así como la exigencia en el cumplimiento de requisitos

exhaustivos que se han convertido en un problema fundamental del programa. Se declara que la

burocracia es mucha y el tiempo insuficiente para poder cumplir con los mismos. Esta queja

también se presentó desde los docentes, directores escolares y las Organizaciones de Padres de

Familia, quienes aseguraron que ante las exigencias del MINEDUC se debería contar con

capacitadores, y se debería de considerar que madres y padres de familia cumplen con jornadas

laborales que no les permiten dedicar tanto tiempo a los programas escolares.

Los integrantes de las OPF manifestaron: “no tenemos problemas en cuanto a organización pero sí

necesitamos que nos den pláticas o nos instruyan sobre cómo funciona el programa, porque no nos

dicen cómo se llenan los libros, tampoco cuáles son nuestras funciones dentro del consejo, a veces,

sólo al presidente del consejo le dicen pero no todos. Nosotros también trabajamos y tanta cosa

nos quita el tiempo.”

Los mismos exigen que “al momento de requerir la documentación que den más días, en menos de

24 horas querían que liquidáramos (…) se nos junta todo el trabajo, que hagan un cronograma, así

sabremos cuando serán las cosas y nos preparamos bien. Que sepamos cómo trabajan en la

Dirección Departamental, parece que todo es un desorden y nosotros con sobrecarga”

Para Verónica Spross, el desconocimiento de los padres de familia en los mecanismos de rendición

de cuentas, así como algunas normativas de la Contraloría General de Cuentas (CGC) que son

difíciles de cumplir, han hecho que muchas veces la CGC sancione a las juntas escolares –padres de

28%

42%

16%

13%

1% No se conocen los procesosestablecidos por lo que se usanotros procesos

Varios libros de contabilidad

Archivo de documentoscontables que respaldan elproceso

Cuadernos informales

48

familia- por la omisión de registros o reportes en fechas determinadas. “Quizá es necesario revisar

la normativa desde el ángulo de la CGC para evitar que se convierta en un desestímulo de la

participación comunitaria”, afirma. Para ello, en la actualidad Empresarios por la Educación

trabaja en un manual dirigido a padres de familia para facilitar la comprensión del sistema de

programas de apoyo, en coordinación con el MINEDUC. Sin embargo, es importante establecer

que los procesos de comunicación y formación en el tema deben ir más allá de un formalismo

institucional y llegar a ser realmente un apoyo prioritario en los centros educativos de las

direcciones como DIGEPSA.

Una de las herramientas que el Ministerio de Educación ha utilizado para fomentar el control y

transparencia de los recursos de los programas de apoyo en las escuelas son los Murales de

Transparencia, regulados en el acuerdo ministerial número 1335-2013, “Implementar los murales

de transparencia y rendición de cuentas en las dependencias del Ministerio de Educación y los

centros educativos públicos”. Los murales de transparencia poseen como objetivo, el que por

medio de ellos se publiquen o divulguen de manera permanente y en un sitio público y a la vista

de todo ciudadano, información relacionada con los recursos financieros, materiales y humanos

que asignan y trasladan, así como el uso y destino que se da a los mismos, según corresponda.

Dichos murales son colocados en cada establecimiento y desde allí, se registran las transferencias

y gastos que los Consejos Escolares realizan. "Este mural les permite saber a toda la población qué

se entregó y cómo se va gastando. Esto está en un acuerdo ministerial entonces lo podemos exigir,

que esté en un lugar visible y con letra grande, que esté actualizado”, atestigua una de las

directoras departamentales entrevistadas.

“Es muy buena la iniciativa del mural de transparencia porque ayuda a que los padres de familia

sepan si ya vino el dinero, y está allí publicado”, afirma Verónica Spross. De acuerdo a Bienvenido

Argueta, más allá de murales de transparencia es velar porque la información que se proporcione

sea efectiva. “El punto es cómo existe una información efectiva a la comunidad de qué recursos

cuentan sus hijos para la refacción y cómo existen también mecanismos de denuncia cuando no

son invertidos en lo que se debe.”, sostiene. Asimismo, Empresarios por la Educación y el

Ministerio de Educación coinciden en que los murales de transparencia han llevado a las escuelas

el tema de las extorsiones, lo que dificulta su implementación.

Asimismo, en abril de 2015 la Ministra de Educación, Cynthia del Águila da a conocer la Ficha

Escolar, la cual forma parte del Sistema Nacional de Indicadores Educativos del Ministerio de

Educación. La ficha escolar, de acuerdo al MINEDUC, busca mejorar la gestión en el aula

empoderando a las comunidades, así como poder ser utilizadas como herramienta pedagógica

para mejorar la calidad educativa por parte de directores de establecimientos educativos, padres

de familia, instituciones y organismos vinculados al tema educativo. Las fichas educativas incluyen

los datos generales, matrícula, indicadores, educación bilingüe, educación especial, pruebas

estandarizadas, personal y asignación de recursos, entre otros datos de cada establecimiento

educativo y se puede acceder a ellas por medio del portal electrónico del Ministerio de Educación.

49

Existen mecanismos institucionales de denuncia ciudadana, entre ellos el PBX del Ministerio de

Educación donde puede realizar quejas y denuncias (1514), así como la Comisión Presidencial de

Transparencia y Gobierno Electrónico COPRET. De acuerdo a René Linares de DIGEPSA, el 70% de

las denuncias que ellos reciben sobre anomalías en los programas de apoyo llegan vía COPRET. Sin

embargo, de acuerdo a Linares muchas veces las denuncias no son verídicas o de alto impacto.

Linares comenta que en la actualidad muchas personas “se extralimitan en la denuncia.” En

ocasiones los padres de familia denuncian que han pasado varios meses sin remozar la escuela,

pero no denuncian al docente que se encuentra en Estados Unidos y subcontrató a otra persona

para que diera clases por él. “Allí tampoco hemos llegado a permeabilizar con la cultura de

denuncia, porque esos casos se dan muchos”, sostiene Linares.

Existen otras formas de declarar lo gastado y rendir cuentas ante el cuerpo docente, el

estudiantado y madres/padres de familia en general, estas son las reuniones ordinarias después

de cada desembolso o Asambleas Generales que se realizan al inicio y final del año lectivo. Los

docentes entrevistados informaron que las reuniones o asambleas son convocadas por las OPFs, y

tienen lugar tras la recepción de la transferencia y la adquisición de alimentos. Los padres de

familia no tienen participación en la planificación de las compras o la elaboración de los menús de

refacción, ya que estas tareas son realizadas normalmente por comités organizados dentro de la

escuela. Sin embargo, de acuerdo a los padres de familia externos al programa las asambleas son

el principal medio de rendición de cuentas, solo en dos entrevistas los padres de familia externos

al programa hicieron mención al mural de transparencia.

En esta asamblea se lleva registro a través de un acta notarial donde se da constancia de que se ha

informado a padres y madres. De igual forma se presenta a los asistentes un informe detallado con

las facturas emitidas por gastos realizados.

Quienes desconocen el manejo del programa son los estudiantes. En la mayor parte de las

escuelas visitadas durante el trabajo de campo, las y los estudiantes entrevistados dijeron no

recibir ningún tipo de información de parte de la OPF o de la Dirección Escolar sobre el manejo y

resultados del programa en sus escuelas.

50

Conclusiones

La importancia de los programas de alimentación escolar estatales radica en las externalidades

positivas que estos presentan tanto en el ámbito educativo como nutricional, especialmente en

poblaciones vulnerables. Desde el ámbito educativo, los programas fomentan la asistencia y

retención escolar, y junto a alimentos de alto valor nutritivo, mejoran los aprendizajes. Desde el

ámbito nutricional, los programas mejoran la calidad de vida de los estudiantes por medio de

garantizar a niños en estados vulnerables, la ingesta nutricional de al menos un tiempo de comida

diario.

En Guatemala, la alimentación escolar forma parte de los Programas de Apoyo a la Calidad

Educativa del Ministerio de Educación. Posee una cobertura universal, con énfasis en municipios

priorizados por su vulnerabilidad en la problemática de inseguridad alimentaria. Posee una

modalidad de refacción escolar preparada en la escuela, con gestión de recursos descentralizada.

Para 2015, el programa de alimentación escolar cuenta con un presupuesto de Q733, 498,088,

siendo el 82% para servicios de alimentación y el resto para talleres y capacitaciones en el área

nutricional. Sin embargo, este no es reconocido como un Programa para el MINEDUC, ya que no

consta de reglamentos específicos y manuales de procesos establecidos, además que las

direcciones generales encargadas de implementar las diferentes áreas del programa de apoyo

(DIGEPSA, DIGEFOCE y DIGECOR) se encuentran en vicedespachos distintos dentro del Ministerio

de Educación, y sin vinculación sustantiva entre ellos dentro de sus reglamentos internos. A pesar

que se ha realizado esfuerzos para sistematizar la información existente sobre los mismos, esta se

encuentra desordenada y dispersa dentro del portal electrónico del Ministerio de Educación.

El programa funciona generalmente por medio de Juntas Escolares, Organizaciones de Padres de

Familia, Consejos Escolares o similares, formados mayoritariamente por padres de familia, con

acompañamiento de docentes y en algunos casos del director del centro escolar. Las funciones de

estas OPFs son administrativas y requieren de cierta disponibilidad de tiempo por parte de los

miembros para poder cumplir con los requisitos que exigen el MINEDUC y las Direcciones

Departamentales. Este tipo de organización, a pesar de contar con beneficios para la cohesión

social e involucramiento de la comunidad en los procesos de enseñanza-aprendizaje de los

escolares, no ha sido adaptado a las condiciones de la población beneficiada.

En cuanto a la elaboración de alimentos existen buenas prácticas como el involucramiento de

madres y padres de familia y de estudiantes en los procesos, en especial en áreas rurales. Sin

embargo, esta y otras prácticas no son viables para todos los centros educativos. En las áreas

urbanas las madres y padres de familia se involucran menos en la preparación de alimentos, por la

asignación de roles que se da en estos espacios, por lo que en las escuelas se han visto en la

necesidad de contratar una cocinera, cuyos servicios los mismos padres deben pagar. Por otra

parte existen otros gastos que no son sufragados por el ministerio: mobiliario y enseres de cocina,

gas para la estufa y movilización de alimentos hacia áreas rurales lejanas a los centros urbanos

donde se compra los insumos.

51

Existen pocos mecanismos de auditoría y transparencia del gasto de los programas de

alimentación escolar, así como pocas capitaciones y formación a los consejos de padres de familia,

para temas de administración y transparencia en el uso de recursos públicos. Así, existen un

número alto de requisitos contables como la presentación de libros y documentos, que si bien son

necesarios para la rendición de cuentas y control vertical dentro del MINEDUC, no pueden ser

cumplidos a cabalidad por padres y madres de familia, en algunos casos analfabetas y sin

conocimiento sobre contabilidad. Esta deficiencia ha generado rechazo en las OPFs a los

requerimientos existentes, e incluso dudas en torno a si es conveniente continuar con esta

modalidad de organización en algunas escuelas. DIGEPSA envía auditores a las escuelas como

seguimiento a la ejecución; sin embargo, no establecen sanciones y/o dan seguimiento cercano a

los casos. La Contraloría General de Cuentas también realiza auditorías y desde la sociedad civil, se

han implementado iniciativas como los Murales de Transparencia. Especialistas coinciden en que

es más importante fortalecer las capacidades de las organizaciones y consejos de padres, que

endurecer los procesos de auditoría y supervisión.

Actualmente, una de las grandes deficiencias del programa es la transferencia de recursos en los

primeros meses del año, derivado de los tiempos fiscales, especialmente porque los recursos

financieros para los Programas de Apoyo del Ministerio de Educación provienen del impuesto IVA-

PAZ. Especialistas coinciden en la importancia de priorizar el gasto, tomando otras fuentes de

ingreso para el programa durante los primeros meses o retrasando el inicio del ciclo escolar.

Existen pocos mecanismos de auditoría y transparencia del gasto de los programas de

alimentación escolar, así como pocas capitaciones y formación a los consejos de padres de familia,

para temas de administración y transparencia en el uso de recursos públicos. A pesar de que

DIGEPSA asegura enviar auditores a las escuelas como seguimiento a la ejecución, no se

establecen sanciones y/o dan seguimiento cercano a los casos. Especialistas coinciden en que es

más importante fortalecer las capacidades de las organizaciones y consejos de padres, que

endurecer los procesos de auditoría y supervisión.

La percepción general sobre la alimentación escolar, en la comunidad educativa entrevistada es

positiva, ya que consideran que el programa tiene múltiples beneficios para los estudiantes,

dentro de los que identifican beneficios nutricionales o alimenticios, beneficios para la educación

de los escolares y beneficios para la comunidad educativa en general. Sin embargo, se enumera un

alto número de problemas con el programa dentro de los cuales resalta la baja asignación

presupuestaria del mismo que se refleja en montos insuficientes para poder cumplir con una

refacción balanceada y nutritiva para los estudiantes.

52

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54

ANEXOS

Anexo 1: Municipios priorizados por el Plan Hambre Cero

55

56

Fuente: MINEDUC, En:

http://www.mineduc.gob.gt/portal/contenido/menu_lateral/programas/seminario/docs13/166%

20MUNICIPIOS%20DEL%20PACTO%20HAMBRE%20CERO.pdf

57

58

Anexo 2: Muestra Seleccionada y Entrevistas realizadas

Departamento Municipio Escuela Entrevistados

Director Escolar

Organiza-ción de Padres de Familia

Docente externo al PNAE

Estudiante Padre externo al PNAE

Huehuetenango Entrevista a Director Departamental

San Sebastián Huehuetenango 31. EOUM “15 de Septiembre” X X X X X

Chiantla 32. EORUM Aldea Buenos Aires X NA X X X

San Marcos Entrevista a Director Departamental

Tacaná 33. EOUM Jornada vespertina X X X X X

Tectitán 34. EOUM “Mario Méndez Montenegro” X X X X X

San José El Rodeo 35. EOUM “30 de Junio” X X X X X

Quiché Entrevista a Director Departamental

Nebaj 36. EOUM X X X X X

Santa Cruz del Quiché 37. EOUM Tipo Federación X X X X X

San Miguel Uspantán 38. EOUM “15 de septiembre” X X X X X

Sololá Entrevista a Director Departamental

Santa Cruz la Laguna 39. EOUM “Tecún Uman” X X X X X

Santa Lucía Utatlán 40. EOUM “Rubén Darío” X X X X X

Totonicapán Entrevista a Director Departamental

Momostenango 41. EOUM “Centro América” X X X X X

Santa Lucía la Reforma 42. EOUM Centro X X X X X

Chimaltenango Entrevista a Director Departamental

Tecpán 43. EOUM “25 de julio” X NA X X X

Chimaltenango 44. Escuela Tipo Federación “Miguel Hidalgo y Costilla” X NA X X X

Chiquimula Entrevista a Director Departamental

Quetzaltepeque 45. EOUM “Prof. Gustavo Adolfo Monroy” X NA X X X

Olopa* 46. EOUM Central NA NA NA NA NA

Alta Verapaz Chisec 47. EOUM “30 de Junio” X X X X X

San Cristobal 48. EORUM Aldea Panisté X X X X X

Quetzaltenango Entrevista a Director Departamental

Concepción Chiquirichapa 49. EORUM “San Marcos” X X X X X

Cantel 50. EORUM “Pasac 1” X X X X X

Baja Verapaz Entrevista a Director Departamental

Purulhá 51. EOUM “José María Bonilla Ruano” X X X X X

Rabinal 52. EOU para Varones de Baja Verapaz X X X X X

San Miguel Chicaj 53. EOUM Cantón la Cruz X NA NA X X

Petén Sayaxché 54. EOUM “Esperanza de un Porvenir” X X X X X

Izabal Puerto Barrios 55. EOUM Judith Paz X NA X X X

Suchitepéquez Chicacao 56. EORUM Cantón Chicutzán X X X X X

San José la Máquina 57. EORUM Línea A5, Sector SIS X X X X X

Guatemala Guatemala 58. EOUM “Vicente Rivas #19” X NA X X NR

59. EOUM Laboratorio 1 “Paymond H.” X NA X X X

Chinautla 60. EOUM “Tecún Umán” X X X X X

59

60

Anexo 3: Tabla para el cálculo de los valores teóricos los recursos necesarios para operar el programa de alimentos escolares y las diferencias

con respecto del valor pagado en el año 2013, según la población escolar inscrita en los establecimientos oficiales de educación preprimaria y

primaria urbanos y rurales y los parámetros de referencia para la entrega de recursos establecidos por el MINEDUC

Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Pre primaria Primaria Total Pre primaria Primaria Total Pre. Prim. Total

Guatemala 40,232 28,725 68,957 142,419 150,569 292,988 8,038,354 8,169,390 16,207,744 28,455,316 42,821,824 71,277,140 9,921,869 49,597,868 59,519,737 6,285,874 21,679,272 27,965,147 61.2% 69.6% 68.0%

El Progreso 1,567 5,801 7,368 5,593 19,557 25,150 313,087 1,649,804 1,962,891 1,117,481 5,562,011 6,679,492 1,263,756 4,516,979 5,780,735 699,135 2,162,513 2,861,648 64.4% 86.5% 66.9%

Sacatepequez 5,481 4,280 9,761 22,348 13,822 36,170 1,095,104 1,217,232 2,312,336 4,465,130 3,930,977 8,396,107 1,613,659 6,495,678 8,109,337 698,677 1,900,429 2,599,106 69.8% 96.6% 75.7%

Chimaltenango 4,764 10,484 15,248 24,809 62,032 86,841 1,074,067 3,429,130 4,503,197 5,740,288 19,996,571 25,736,859 3,084,577 18,854,757 21,939,333 1,418,620 6,882,102 8,300,722 68.5% 85.2% 72.6%

Municipios Hambre 0 1,358 4,972 6,330 8,705 26,163 34,868 393,548 1,861,517 2,255,065 2,522,709 9,795,427 12,318,136

Los demás 3,406 5,512 8,918 16,104 35,869 51,973 680,519 1,567,613 2,248,132 3,217,579 10,201,144 13,418,723

Escuintla 7,086 16,761 23,847 21,451 75,821 97,272 1,415,783 4,766,828 6,182,611 4,285,910 21,563,492 25,849,402 3,727,707 18,545,356 22,273,064 2,454,904 7,304,046 9,758,950 60.3% 86.2% 69.5%

Santa Rosa 2,920 12,954 15,874 10,171 48,448 58,619 583,416 3,684,118 4,267,534 2,032,166 13,778,611 15,810,777 2,701,965 10,000,015 12,701,980 1,565,569 5,810,762 7,376,331 63.3% 80.3% 63.3%

Sololá 3,962 11,778 15,740 13,505 54,423 67,928 977,458 4,082,443 5,059,901 3,292,119 18,970,891 22,263,010 3,509,831 18,256,653 21,766,484 1,550,070 4,006,357 5,556,427 69.4% 97.8% 79.7%

Municipios Hambre 0 2,065 8,142 10,207 6,598 38,811 45,409 598,437 3,048,365 3,646,802 1,912,100 14,530,838 16,442,939

Los demás 1,897 3,636 5,533 6,907 15,612 22,519 379,021 1,034,078 1,413,099 1,380,019 4,440,053 5,820,071

Totonicapán 2,294 10,920 13,214 6,909 67,105 74,014 664,801 4,088,448 4,753,249 2,002,228 25,124,112 27,126,340 3,403,369 22,267,592 25,670,961 1,349,880 4,858,748 6,208,628 71.6% 94.6% 80.5%

Quetzaltenango 8,788 16,689 25,477 34,402 84,979 119,381 1,835,042 5,180,692 7,015,734 7,319,920 26,477,158 33,797,077 3,780,851 22,820,201 26,601,052 3,234,883 10,976,876 14,211,759 53.9% 78.7% 65.2%

Municipios Hambre 0 880 4,826 5,706 4,960 25,657 30,617 255,024 1,806,854 2,061,878 1,437,408 9,605,981 11,043,389

Los demás 7,908 11,863 19,771 29,442 59,322 88,764 1,580,018 3,373,837 4,953,856 5,882,512 16,871,177 22,753,688

Suchitepéquez 6,391 15,674 22,065 22,087 62,797 84,884 1,276,922 4,457,686 5,734,607 4,412,983 17,859,467 22,272,449 3,814,274 17,085,415 20,899,689 1,920,334 5,187,034 7,107,368 66.5% 93.8% 74.6%

Retalhuleu 2,863 11,194 14,057 9,905 40,358 50,263 572,027 3,183,574 3,755,601 1,979,019 11,477,815 13,456,834 2,190,216 9,300,417 11,490,633 1,565,385 4,156,417 5,721,802 58.3% 85.4% 66.8%

San Marcos 5,341 28,096 33,437 20,734 163,729 184,463 1,145,162 8,844,782 9,989,944 4,561,873 53,419,288 57,981,161 7,517,044 47,410,713 54,927,757 2,472,900 10,570,448 13,043,348 75.2% 94.7% 80.8%

Municipios Hambre 0 867 9,492 10,359 4,658 76,164 80,822 251,257 3,553,805 3,805,061 1,349,888 28,515,802 29,865,690

Los demás 4,474 18,604 23,078 16,076 87,565 103,641 893,905 5,290,978 6,184,883 3,211,985 24,903,486 28,115,471

Huehuetenango 4,697 24,069 28,766 23,023 182,568 205,591 1,145,461 8,001,634 9,147,094 5,957,015 62,711,179 68,668,195 5,683,852 51,409,415 57,093,267 3,463,242 17,258,780 20,722,022 62.1% 83.1% 73.4%

Municipios Hambre 0 2,300 12,849 15,149 15,078 119,876 134,954 666,540 4,810,666 5,477,206 4,369,604 44,881,574 49,251,179

Los demás 2,397 11,220 13,617 7,945 62,692 70,637 478,921 3,190,968 3,669,889 1,587,411 17,829,605 19,417,016

Quiché 3,985 20,396 24,381 19,064 159,748 178,812 995,733 7,007,612 8,003,345 4,752,007 54,606,391 59,358,398 6,205,196 47,611,835 53,817,031 1,798,149 11,746,564 13,544,713 77.5% 90.7% 79.9%

Municipios Hambre 0 2,217 13,411 15,628 10,478 101,934 112,412 642,487 5,021,078 5,663,565 3,036,524 38,164,090 41,200,614

Los demás 1,768 6,985 8,753 8,586 57,814 66,400 353,246 1,986,534 2,339,780 1,715,483 16,442,302 18,157,784

Baja Verapaz 2,262 9,558 11,820 6,632 40,767 47,399 463,018 2,886,235 3,349,253 1,378,174 12,378,755 13,756,928 2,206,277 10,381,465 12,587,742 1,142,976 3,375,463 4,518,439 65.9% 91.5% 73.6%

Municipios Hambre 0 123 1,866 1,989 590 8,718 9,308 35,645 698,630 734,276 170,982 3,264,019 3,435,001

Los demás 2,139 7,692 9,831 6,042 32,049 38,091 427,372 2,187,605 2,614,977 1,207,192 9,114,736 10,321,927

Alta Verapaz 5,903 22,895 28,798 25,726 181,335 207,061 1,274,639 6,881,148 8,155,787 5,606,615 54,813,924 60,420,539 5,506,891 48,429,758 53,936,649 2,648,897 11,990,781 14,639,677 67.5% 89.3% 78.7%

Municipios Hambre 0 1,058 4,109 5,167 5,184 36,025 41,209 306,608 1,538,410 1,845,018 1,502,323 13,487,760 14,990,083

Los demás 4,845 18,786 23,631 20,542 145,310 165,852 968,031 5,342,738 6,310,769 4,104,292 41,326,164 45,430,456

Petén 2,627 20,763 23,390 8,026 87,556 95,582 524,875 5,904,997 6,429,872 1,603,595 24,900,926 26,504,521 4,546,199 20,574,308 25,120,507 1,883,673 5,930,213 7,813,886 70.7% 94.8% 76.3%

Izabal 2,413 11,138 13,551 7,797 56,913 64,710 482,117 3,167,647 3,649,765 1,557,841 16,186,057 17,743,898 2,466,293 13,007,833 15,474,125 1,183,472 4,736,065 5,919,537 67.6% 87.2% 72.3%

Zacapa 2,452 7,857 10,309 6,839 28,561 35,400 489,910 2,234,531 2,724,440 1,366,432 8,122,748 9,489,181 1,856,097 7,032,496 8,888,593 868,343 2,456,685 3,325,028 68.1% 93.7% 72.8%

Chiquimula 2,765 10,715 13,480 9,372 52,978 62,350 579,987 3,422,916 4,002,903 1,964,326 17,219,293 19,183,619 2,851,090 13,724,867 16,575,958 1,151,813 5,458,751 6,610,564 71.2% 86.4% 71.5%

Municipios Hambre 0 306 4,173 4,479 1,020 23,915 24,935 88,679 1,562,371 1,651,050 295,596 8,953,776 9,249,372

Los demás 2,459 6,542 9,001 8,352 29,063 37,415 491,308 1,860,545 2,351,853 1,668,730 8,265,517 9,934,247

Jalapa 2,939 9,770 12,709 9,180 46,579 55,759 587,212 2,778,588 3,365,800 1,834,164 13,247,068 15,081,232 2,349,628 11,234,462 13,584,090 1,016,173 3,846,769 4,862,942 69.8% 90.1% 73.6%

Jutiapa 3,268 16,753 20,021 10,391 64,797 75,188 652,946 4,764,553 5,417,500 2,076,122 18,428,267 20,504,389 3,921,480 15,663,711 19,585,190 1,496,020 4,840,678 6,336,698 72.4% 95.5% 75.6%

125,000 327,270 452,270 460,383 1,745,442 2,205,825 26,187,120 ######## ######### 97,760,723 ######### 641,357,548 84,122,120 484,221,794 568,343,914 41,868,988 157,135,754 199,004,742 66.8% 88.6% 74.1%

Elaborado con base en estadísticas del MINEDUC y registros del SICOIN

(1) Matrícula inicial reportada por el MINEDUC

(2) producto de la multiplicación de la matrícula por el respectivo valor establecido para cada escolar y los ciento ochenta (180) días del calendario escolar

(4) Los valores registrados en el SICOIN por cada dirección departamental como efectivamente pagados

(5) Diferencias del valor teórico con respecto del valor pagado

(6) Porcentajes de los valores pagados con respecto de los teóricos

% diferencia no pagada

Pre primaria Primaria

Matrícula Por pagar en el año (teórico) Pagado Diferencias

61

Anexo 4: Tabla para el cálculo de los valores teóricos los recursos necesarios para operar el programa de alimentos escolares y las diferencias con respecto del valor pagado

en el año 2014, según la población escolar inscrita en los establecimientos oficiales de educación preprimaria y primaria urbanos y rurales y los parámetros de referencia para

la entrega de recursos establecidos por el MINEDUC

Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Pre primaria Primaria Total Pre primaria Primaria Total Pre. Prim. Total

Guatemala 40,711 29,024 69,735 141,245 146,773 288,018 8,134,058 8,254,426 16,388,483 28,220,751 41,742,241 69,962,992 12,365,705 56,593,620 68,959,324 4,022,779 13,369,372 17,392,151 75.5% 80.9% 79.9%

El Progreso 1,652 5,843 7,495 5,371 18,686 24,057 330,070 1,661,749 1,991,819 1,073,126 5,314,298 6,387,424 1,507,920 5,308,527 6,816,447 483,899 1,078,897 1,562,796 75.7% 106.7% 81.3%

Sacatepequez 5,584 4,045 9,629 21,780 13,421 35,201 1,115,683 1,150,398 2,266,081 4,351,644 3,816,932 8,168,576 1,720,837 6,599,592 8,320,429 545,244 1,568,985 2,114,228 75.9% 101.9% 79.7%

Chimaltenango 4,859 10,978 15,837 23,919 60,960 84,879 1,094,938 3,589,873 4,684,811 5,533,756 19,654,254 25,188,010 3,593,374 20,672,061 24,265,436 1,091,437 4,515,949 5,607,386 76.7% 96.3% 81.2%

Municipios Hambre 0 1,379 5,197 6,576 8,386 25,747 34,133 399,634 1,945,757 2,345,391 2,430,263 9,639,677 12,069,940

Los demás 3,480 5,781 9,261 15,533 35,213 50,746 695,304 1,644,116 2,339,420 3,103,493 10,014,577 13,118,071

Escuintla 6,783 16,378 23,161 20,779 73,301 94,080 1,355,243 4,657,903 6,013,147 4,151,644 20,846,804 24,998,449 4,518,242 19,737,738 24,255,980 1,494,905 5,260,710 6,755,615 75.1% 97.0% 78.2%

Santa Rosa 2,931 12,780 15,711 9,859 46,584 56,443 585,614 3,634,632 4,220,246 1,969,828 13,248,490 15,218,318 3,286,976 12,588,193 15,875,170 933,270 2,630,124 3,563,394 77.9% 104.3% 81.7%

Sololá 3,865 12,545 16,410 12,942 52,523 65,465 953,307 4,329,288 5,282,595 3,166,132 18,297,061 21,463,193 3,861,325 17,698,603 21,559,928 1,421,270 3,764,590 5,185,860 73.1% 100.5% 80.6%

Municipios Hambre 0 2,012 8,461 10,473 6,448 37,328 43,776 583,078 3,167,798 3,750,876 1,868,630 13,975,603 15,844,234

Los demás 1,853 4,084 5,937 6,494 15,195 21,689 370,229 1,161,490 1,531,719 1,297,501 4,321,458 5,618,959

Totonicapán 2,213 11,062 13,275 6,866 64,184 71,050 641,327 4,141,613 4,782,940 1,989,767 24,030,490 26,020,256 3,266,311 21,223,253 24,489,564 1,516,629 4,797,003 6,313,632 68.3% 94.1% 79.5%

Quetzaltenango 8,747 16,902 25,649 33,297 81,625 114,922 1,827,571 5,246,579 7,074,149 7,091,401 25,420,950 32,512,351 5,210,415 26,739,603 31,950,018 1,863,734 5,772,748 7,636,482 73.7% 98.3% 80.7%

Municipios Hambre 0 888 4,885 5,773 4,874 24,520 29,394 257,342 1,828,944 2,086,286 1,412,485 9,180,288 10,592,773

Los demás 7,859 12,017 19,876 28,423 57,105 85,528 1,570,228 3,417,635 4,987,863 5,678,915 16,240,662 21,919,577

Suchitepéquez 6,406 14,712 21,118 21,593 60,053 81,646 1,279,919 4,184,093 5,464,012 4,314,281 17,079,073 21,393,355 4,310,265 17,610,201 21,920,466 1,153,747 3,783,153 4,936,900 78.9% 102.5% 81.6%

Retalhuleu 2,845 10,623 13,468 9,559 38,317 47,876 568,431 3,021,181 3,589,612 1,909,888 10,897,355 12,807,243 2,778,085 10,620,489 13,398,574 811,527 2,186,754 2,998,282 77.4% 104.6% 81.7%

San Marcos 5,845 28,134 33,979 20,274 157,787 178,061 1,253,331 8,900,410 10,153,741 4,462,405 51,508,703 55,971,108 7,679,311 46,465,957 54,145,268 2,474,429 9,505,151 11,979,581 75.6% 96.7% 81.9%

Municipios Hambre 0 950 9,990 10,940 4,574 73,712 78,286 275,310 3,740,256 4,015,566 1,325,545 27,597,773 28,923,318

Los demás 4,895 18,144 23,039 15,700 84,075 99,775 978,021 5,160,154 6,138,175 3,136,860 23,910,930 27,047,790

Huehuetenango 4,552 24,493 29,045 22,289 177,471 199,760 1,123,510 8,145,529 9,269,039 5,763,292 60,947,762 66,711,055 6,795,490 54,527,220 61,322,710 2,473,549 12,183,835 14,657,384 73.3% 91.9% 80.7%

Municipios Hambre 0 2,378 13,108 15,486 14,555 116,389 130,944 689,144 4,907,635 5,596,780 4,218,039 43,576,042 47,794,081

Los demás 2,174 11,385 13,559 7,734 61,082 68,816 434,365 3,237,894 3,672,259 1,545,253 17,371,721 18,916,974

Quiché 4,179 21,391 25,570 18,560 155,562 174,122 1,044,754 7,376,360 8,421,115 4,622,328 53,212,223 57,834,551 6,207,736 47,168,686 53,376,422 2,213,379 10,665,865 12,879,244 73.7% 92.3% 80.6%

Municipios Hambre 0 2,331 14,364 16,695 10,156 99,671 109,827 675,524 5,377,882 6,053,405 2,943,209 37,316,822 40,260,031

Los demás 1,848 7,027 8,875 8,404 55,891 64,295 369,230 1,998,479 2,367,709 1,679,119 15,895,400 17,574,520

Baja Verapaz 2,311 9,334 11,645 6,625 40,127 46,752 473,438 2,823,610 3,297,047 1,378,575 12,217,259 13,595,834 2,353,862 10,835,732 13,189,593 943,186 2,760,102 3,703,288 71.4% 97.0% 78.1%

Municipios Hambre 0 130 1,878 2,008 610 8,946 9,556 37,674 703,123 740,797 176,778 3,349,382 3,526,160

Los demás 2,181 7,456 9,637 6,015 31,181 L 435,764 2,120,486 2,556,250 1,201,797 8,867,876 10,069,673

Alta Verapaz 6,075 25,125 31,200 25,936 181,076 207,012 1,309,005 7,515,360 8,824,365 5,648,573 54,740,264 60,388,837 6,432,325 49,109,644 55,541,969 2,392,040 11,279,194 13,671,233 72.9% 92.0% 80.2%

Municipios Hambre 0 1,058 4,109 5,167 5,184 36,025 41,209 306,608 1,538,410 1,845,018 1,502,323 13,487,760 14,990,083

Los demás 5,017 21,016 26,033 20,752 145,051 165,803 1,002,397 5,976,950 6,979,347 4,146,250 41,252,504 45,398,754

Petén 2,932 21,113 24,045 7,708 84,888 92,596 585,814 6,004,537 6,590,351 1,540,058 24,142,147 25,682,206 5,066,847 20,927,829 25,994,675 1,523,504 4,754,377 6,277,881 76.9% 101.2% 80.5%

Izabal 2,362 11,191 13,553 7,378 54,596 61,974 471,928 3,182,720 3,654,648 1,474,124 15,527,102 17,001,227 2,841,623 13,828,703 16,670,326 813,025 3,172,524 3,985,549 77.8% 98.1% 80.7%

Zacapa 2,405 7,575 9,980 6,761 27,402 34,163 480,519 2,154,330 2,634,849 1,350,848 7,793,129 9,143,977 1,964,891 7,626,538 9,591,428 669,958 1,517,439 2,187,397 74.6% 104.9% 81.4%

Chiquimula 2,812 10,758 13,570 9,150 52,233 61,383 590,008 3,423,895 4,013,903 1,919,070 17,010,835 18,929,905 3,134,043 15,495,979 18,630,022 879,860 3,433,926 4,313,786 78.1% 98.4% 81.2%

Municipios Hambre 0 313 4,048 4,361 1,010 23,953 24,963 90,707 1,515,571 1,606,279 292,698 8,968,003 9,260,701

Los demás 2,499 6,710 9,209 8,140 28,280 36,420 499,300 1,908,324 2,407,624 1,626,372 8,042,832 9,669,204

Jalapa 2,954 9,530 12,484 8,939 45,590 54,529 590,209 2,710,332 3,300,541 1,786,012 12,965,796 14,751,808 2,526,963 12,141,230 14,668,193 773,579 2,610,578 3,384,157 76.6% 99.4% 81.3%

Jutiapa 3,268 16,472 19,740 10,026 62,027 72,053 652,946 4,684,637 5,337,583 2,003,195 17,640,479 19,643,674 4,168,757 16,575,918 20,744,675 1,168,827 3,067,755 4,236,582 78.1% 105.6% 83.0%

Totales 126,291 330,008 456,299 450,856 1,695,186 2,146,042 26,461,622 100,793,455 127,255,077 95,720,699 528,053,648 623,774,347 95,591,301 510,095,316 605,686,617 31,663,776 113,679,031 145,342,808 75.1% 97.1% 80.6%

Elaborado con base en estadísticas del MINEDUC y registros del SICOIN

(1) Matrícula inicial reportada por el MINEDUC

(2) producto de la multiplicación de la matrícula por el respectivo valor establecido para cada escolar y los ciento ochenta (180) días del calendario escolar

(4) Los valores registrados en el SICOIN por cada dirección departamental como efectivamente pagados

(5) Diferencias del valor teórico con respecto del valor pagado

(6) Porcentajes de los valores pagados con respecto de los teóricos

% Pagado con respecto

del valor teórico (5)Pre primaria Primaria

Departamento Mátricula (1) Valor teórico (suma que debieron pagar en el año) (2) Pagado (3) Diferencias (4)

51

Anexo 5: Rendimiento Escolar

1

Anexo 6: Ejecución presupuestaria de Alimentación Escolar en 2013 y 2014 en Santa Rosa y Totonicapan. Ejercicio Comparativo.

Tabla A: Ejecución en el año 2013, Totonicapan y Santa Rosa

Municipio Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Sept. Oct.

Santa Rosa

Cuilapa 0% 0% 8% 45% 0% 40% 0% 5% 2% 0%

Barberena 0% 0% 36% 15% 0% 45% 0% 1% 3% 0%

Santa Rosa De Lima 0% 0% 16% 46% 0% 21% 8% 0% 4% 5%

Casillas 0% 0% 31% 31% 0% 28% 0% 3% 7% 0%

San Rafael Las Flores 0% 0% 33% 25% 0% 30% 7% 0% 3% 0%

Oratorio 0% 0% 30% 24% 0% 37% 0% 1% 7% 0%

San Juan Tecuaco 0% 0% 30% 38% 0% 8% 12% 0% 7% 5%

Chiquimulilla 0% 0% 31% 42% 0% 7% 0% 4% 16% 0%

Taxisco 0% 0% 8% 47% 0% 32% 4% 1% 4% 3%

Santa MaríaIxhuatan 0% 0% 12% 40% 0% 33% 6% 1% 4% 4%

Guazacapan 0% 0% 32% 33% 0% 19% 0% 9% 6% 0%

Santa Cruz Naranjo 0% 0% 33% 16% 0% 50% 1% 0% 1% 0%

Pueblo Nuevo Viñas 0% 0% 32% 23% 0% 39% 0% 1% 4% 0%

Total departamento 0% 0% 26% 30% 0% 33% 0% 4% 6% 1%

Acumulado 0% 0% 25% 34% 0% 30% 2% 2% 6% 1%

Totonicapán

Totonicapán 0% 0% 30% 36% 6% 0% 12% 7% 9%

San Cristóbal Totonicapán

0% 0% 31% 33% 10% 0% 11% 7% 8%

San Francisco El Alto 0% 0% 31% 34% 8% 0% 12% 7% 8%

San Andrés Xecul 0% 0% 30% 39% 0% 0% 13% 8% 10%

Momostenango 0% 0% 30% 38% 2% 0% 15% 8% 8%

Santa María Chiquimula 0% 0% 29% 39% 1% 0% 14% 8% 10%

Santa Lucia La Reforma 0% 0% 30% 39% 0% 0% 14% 8% 10%

San Bartolo Aguas Calientes

0% 0% 29% 39% 1% 1% 13% 8% 9%

Total departamento 0% 0% 30% 37% 4% 0% 13% 7% 9%

Acumulado 67% 71% 71% 84% 91% 100%

Elaborado con base en datos del MINEDUC y el SICOIN

2

Tabla B: Ejecución en el año 2014, Totonicapan y Santa Rosa

Municipio En. Feb. Mz- Abril My. Jun. Jul. Ag. Sept. Oct. Nv. Dic.

Santa Rosa

Cuilapa 0% 0% 28% 15% 8% 20% 0% 22% 0% 0% 0% 7%

Barberena 0% 0% 29% 15% 10% 16% 0% 26% 0% 0% 0% 4%

Santa Rosa De Lima 0% 0% 29% 21% 4% 23% 0% 21% 0% 0% 0% 2%

Casillas 0% 0% 29% 16% 13% 17% 0% 20% 0% 0% 0% 5%

San Rafael Las Flores 0% 0% 28% 9% 18% 9% 0% 23% 0% 0% 0% 12%

Oratorio 0% 0% 29% 14% 11% 17% 0% 22% 0% 0% 0% 6%

San Juan Tecuaco 0% 0% 29% 21% 8% 21% 0% 16% 0% 0% 0% 5%

Chiquimulilla 0% 0% 29% 20% 8% 21% 0% 18% 0% 0% 0% 4%

Taxisco 0% 0% 29% 15% 9% 22% 0% 22% 0% 0% 0% 4%

Santa María Ixhuatan 0% 0% 29% 20% 6% 25% 0% 16% 0% 0% 0% 5%

Guazacapan 0% 0% 30% 18% 9% 17% 0% 19% 0% 0% 0% 7%

Santa Cruz Naranjo 0% 0% 28% 6% 15% 10% 0% 30% 0% 0% 0% 11%

Pueblo Nuevo Viñas 0% 0% 28% 8% 17% 11% 0% 28% 0% 0% 0% 7%

Total departamento 0% 0% 28% 15% 7% 21% 0% 22% 0% 0% 0% 6%

Acumulado 0% 0% 0% 43% 50% 72% 72% 94% 94% 94% 94% 100%

Totonicapán

Totonicapán 0% 0% 29% 27% 2% 28% 0% 12% 0% 0% 2% 0%

San Cristóbal Totonicapán

0% 0% 29% 27% 1% 27% 0% 15% 0% 0% 0% 1%

San Francisco El Alto 0% 0% 29% 26% 3% 27% 0% 13% 0% 0% 2% 0%

San Andrés Xecul 0% 0% 30% 29% 0% 30% 0% 11% 0% 0% 0% 0%

Momostenango 0% 0% 28% 29% 1% 29% 0% 12% 0% 0% 1% 0%

Santa María Chiquimula 0% 0% 27% 29% 0% 30% 0% 12% 0% 0% 1% 1%

Santa Lucia La Reforma 0% 0% 28% 28% 0% 30% 0% 11% 0% 0% 2% 1%

San Bartolo Aguas Calientes

0% 0% 28% 29% 0% 31% 0% 11% 0% 0% 0% 0%

Total departamento 0% 0% 29% 28% 1% 29% 0% 12% 0% 0% 1% 0%

Acumulado 29% 56% 58% 86% 86% 98% 98% 98% 100%

Elaborado con base en datos del MINEDUC y el SICOIN