“DESCRIPCIÓN DE ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES ESQUEMAS ...

Por el Ing. Roberto Cuarón Ibargüengoytia

No. 03-2007

“DESCRIPCIÓN DE ALGUNOS DE LOSPRINCIPALES ESQUEMAS UTILIZADOSPARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS

DE INFRAESTRUCTURA CON LAPARTICIPACIÓN DE INVERSIONISTAS

PRIVADOS Y SU APLICACIÓN EN MÉXICO”

COMITÉ TÉCNICO DE FINANZAS CORPORATIVAS

El presente Boletín describe algunos de los principales esquemas que se handesarrollado para llevar a cabo proyectos de inversión bajo el concepto de“Financiamiento de Proyectos”, su evolución y su aplicación en nuestro paíspara desarrollar proyectos de infraestructura con la participación de inver-sionistas privados mediante su asociación con entidades gubernamentalesen esquemas denominados como Asociación Público Privada (“APP”) endiferentes sectores.

El alcance de este documento comprende solamente la descripción de losesquemas mencionados sin pretender concluir acerca de las bondades delos mismos ni de los resultados obtenidos con su aplicación en México.

RESUMEN EJECUTIVO

Se agradece la contribución relevante del Ing. Rodolfo López Buendía y del Ing.Víctor Manuel Santos Maldonado para la elaboración del presente Boletín.

“DESCRIPCIÓN DE ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES ESQUE-MAS UTILIZADOS PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOSDE INFRAESTRUCTURA CON LA PARTICIPACIÓN DE INVER-SIONISTAS PRIVADOS Y SU APLICACIÓN EN MÉXICO”

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La expansión de la actividad económica, la compe-tencia mundial entre empresas y países, así como elcrecimiento de la población y las necesidades de ser-vicios que todo ello demanda, requieren de una inver-sión significativa en infraestructura pública producti-va y no productiva que generalmente excede ladisponibilidad de recursos de los Gobiernos para lle-varla a cabo oportunamente. Esto no es privativo delos países en desarrollo, ya que en mayor o menormedida, esta circunstancia también se presenta en unnúmero importante de países desarrollados.

Es con base en esta carencia de recursos, entre otrasconsideraciones importantes, que, desde mediadosdel siglo XX principalmente, se ha considerado con-veniente (necesaria) la participación de inversionistasprivados para colaborar en los esfuerzos de inversiónpara el desarrollo de infraestructura.

En México, es a partir de los años 80 que se intensifi-caron las experiencias de colaboración de inversionistasprivados con el sector público para el desarrollo deinfraestructura utilizando esquemas de “Financiamientode Proyecto” que han derivado en variantes diversascomo respuesta a las características particulares de losproyectos y las condiciones de los sectores de actividaden los que estos se aplicaron. Algunos de los principalesesquemas de Asociación Público Privadas (“APP”) que sehan utilizado en México como alternativa a la ObraPública tradicional son: “Obra Pública Financiada”(“OPF”), “Construir, Arrendar y Transferir” (“CAT” o“BLT” por sus siglas en inglés), “Construir, Operar yTransferir” (“COT” o “BOT” ), “Diseñar, Construir,Financiar y Transferir” (“DCFT” o “DBFT”), “Construir,Operar y Poseer” (“COP” o “BOO”) y la “Iniciativa PrivadaFinanciada” (“IPF” o “PFI”) conocida en México como“Proyectos de Prestación de Servicios” o “PPS”.

CONSEJO DIRECTIVO NACIONAL 2007

PresidenteC.P.C. Sergio Federico Ruiz Olloqui Vargas

Presidente del Consejo TécnicoLic. Federico Casas Alatriste Urquiza

Secretario CDN y Director General IMEFIQ MBA Juan Carlos Erdozáin Rivera

PRESIDENTE DEL CTN DE FINANZASCORPORATIVAS

PRESIDENTEIng. Alfredo Giorgana de la Concha

INTEGRANTES

Lic. Isaías Javier Hernández LópezDr. Alejandro Violante Morlock

Act. José María Alcántara JiménezC.P. Arturo Arteaga Magallón

C.P. Enrique Marbán ChapmanC.P. Horacio Magaña Sesma

C.P. José Luis Espíndola EspinosaC.P. Lourdes Corrales Castro

C.P. Nelly Molina PeraltaC.P. Pedro Hernández Guerrero

C.P.C. y L.A.E. Alfonso José StranskyPaniagua

Dr. Javier Marquez-Diez CanedoDr. Juan Carlos Goyenechea Fernández

de JaureguiIng. José Domingo Figueroa

Lic. Michael SchwandtC.P. Víctor Leonel Esquivel Romero

C.P. María del Pilar Villanueva DuránC.P. Daniel Mecalco Cornejo

Lic. José Mantecón GutiérrezIng. Adriana Berrocal González

Ing. José Antonio Areán MartínezIng. Roberto Cuarón Ibargüengoytia

Lic. Gerardo Lozano Dubernard Lic. Fernando Pruneda Velasco

C.P. Jorge Schaar Sarabia

L.C.P. Martha Arellano FuentesCoordinador del Comité TécnicoNacional Finanzas Corporativas

RESUMEN EJECUTIVO


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La experiencia en México con las APP ha permi-tido la realización de proyectos de infraestruc-tura muy importantes que de otra manerahubiera sido mucho más complicado de llevara cabo solamente por el Gobierno. Indepen-dientemente de que no todas las experienciashan sido totalmente exitosas o bien, no hanrendido los resultados inicialmente esperados,estas experiencias han implicado una larga eimportante curva de aprendizaje para las enti-dades gubernamentales, los inversionistas pri-vados e instituciones financieras, tanto na-cionales como internacionales, que hoy repre-sentan una sólida plataforma que permitiráseguir evolucionando para encontrar fórmulasque favorezcan al diseño y a la adaptación deesquemas para renovar e incrementar lainfraestructura del País.

Algunos temas habrá que tener presentes parael sano desarrollo de las APP en el País son:

• La necesidad de continuar con una ma-croeconomía estable.

• Continuar con el desarrollo de un marcolegal transparente, institucional y más fle-xible que favorezca la entrada de un mayornúmero de participantes nacionales y ex-

tranjeros (empresas e instituciones fi-nancieras) y para negociar específicamentelas condiciones de su participación en losproyectos. Se requieren reglas claras parala resolución de disputas, para hacer valerlos derechos y responsabilidades deri-vadas de los contratos firmados para todoslos participantes y que den certidumbre alos inversionistas de deuda ante probablessituaciones de insolvencia y de quiebra ode terminación anticipada.

• Evaluar la conveniencia de un mayorapoyo de las entidades gubernamentalesy/o de los organismos multilaterales paraotorgar garantías parciales o para definiresquemas que mitiguen algunos de losriesgos que serán transferidos a los inver-sionistas privados.

• Continuar con procesos de licitación clarosy transparentes manejados por profesio-nales con experiencia.

• Establecer las condiciones que permitanun mayor desarrollo de un mercado dedeuda local que se convierta en un com-plemento importante de recursos parafinanciar proyectos de infraestructura.

La necesidad de encontrar las fórmulas ade-cuadas para desarrollar proyectos de infraes-tructura para satisfacer las necesidades de unapoblación creciente, ha dado como origen lacreación de diversos esquemas de inversiónespecíficos.

En una primera instancia, es probable que elpromotor de un proyecto de inversión, sea esteuna entidad gubernamental o una entidad pri-vada, trate de llevar a cabo el proyecto con los

recursos y capacidades de que dispone, sinembargo; dependiendo del tipo y de la magni-tud del proyecto, es altamente probable quelos promotores no dispongan de los recursos ycapacidades requeridos para desarrollarlo porsí mismos.

En la medida en que el proyecto es más espe-cializado y complejo, la inversión requerida seincrementa y hace más complicado que el pro-motor disponga del financiamiento requerido y

ANTECEDENTES


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haga frente a la responsabilidad total delproyecto.

Es con base en lo anterior que, particularmente apartir de mediados del siglo XX, se han desarro-llado una serie de mecanismos o estructurasoperativas y financieras que han facilitado la rea-lización de proyectos de inversión complejos,particularmente en infraestructura. La evoluciónde estos esquemas o estructuras es lo que hoy endía se conoce de una manera general como el“Financiamiento de Proyectos” (“FP”).

La estructuración de un proyecto bajo el esque-ma de FP implica la creación de una estructuraoperativa y financiera compleja en función delos requerimientos específicos del proyecto,que facilita la interacción de todos los partici-pantes en el mismo (entidades gubernamen-tales, inversionistas de capital, institucionesfinancieras, operadores, proveedores de tec-nología y de equipo, etc.) y que permite elfinanciamiento de recursos cuantiosos encondiciones adecuadas, en el entendido que

los fondeadores del proyecto (deuda y capital)aceptan que el financiamiento será “sin recur-so” o con “recurso limitado”, esto es, que larecuperación de los fondos financiados proven-drá exclusivamente de los flujos de efectivoque se espera generará el proyecto, por lo quecada uno de los participantes asume el “riesgoproyecto” que le sea inherente y que puedaafrontar de la manera más eficiente.

En el diagrama siguiente se presenta unaestructura típica de FP, en el que se ilustra unproyecto de inversión de una entidad guberna-mental y en el que el grupo promotor de inver-sionistas privados ha creado una “Empresa dePropósito Específico (EPE)” con el fin de queesta sea la tenedora de los activos, receptorade los recursos de capital y deuda para el finan-ciamiento del proyecto, la responsable de laoperación del mismo y de la retribución ainversionistas y acreedores financieros. En eldiagrama se observa la diversidad de partici-pantes que normalmente intervienen en unproyecto desarrollado bajo el esquema de FP.

GOBIERNO

EPEENTIDAD DEPROPOSITOESPECIFICO

GrupoPromotor

Deuda

Asesor Financiero

Agente FinancieroEstructuraci ón yNegociaci ón delFinanciamiento

Capital

InstitucionesFinancieras

Títulos

$$

$$

Con

cesi

ónC

ontr

atos

Aut

oriz

acio

nes

Gar

antí

as

Créditos

OTROS CONTRATOS

Seguros Fianzas

Asesor T écnico

Operadoras

ConstructorasProveedores de Equipo

CONTRATOS OPERATIVOS

Compradores de productos o servicios

Proveedores de Insumos

Asesor Jur ídico

Mercado de Deuda y

Capital

Estructura Típica de Financiamiento de Proyectos

OtrosInversionistas


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Si bien hay documentados casos de desarrollode proyectos con esquemas que pudieran con-siderarse como “no tradicionales” desde tiem-pos tan remotos como el año 1299, (auto-rización de la Corona inglesa a un inversionistaprivado para la explotación de las minas deplata de Donovan a cambio de un préstamo),se considera que las primeras experiencias dela “época moderna” iniciaron en los EE.UU. yen Europa (Francia, Italia y España) en la déca-da de los años 50 y 60 con algunos proyectoscarreteros.

Hacia finales de los años 60 y durante los 70 sedesarrollaron proyectos relacionados con eltransporte de gas y petróleo, así como enproyectos petroquímicos. Se considera que lageneralización en el uso del esquema de FP ini-ció a partir de la década de los años 80 para eldesarrollo de proyectos de generación deenergía eléctrica en los EE.UU., como resultadode la aprobación de la Public Utility RegulatoryAct, en la que se estableció que las compañíaseléctricas locales deberían de adquirir la pro-ducción de energía de empresas generadorasde energía independientes (“IndependentPower Producer” o “IPP”). Es en ésta época

cuando se consideró conveniente la creaciónde una EPE para cada proyecto.

Las limitaciones presupuestales en los gobier-nos originaron que las técnicas de FP em-pezaran a utilizarse cada vez más en el desa-rrollo de proyectos de infraestructura. Esdurante los años 90 en que surge el conceptode “Public Pivate Partnerships” (“PPP”) o“Asociaciones Público-Privadas” (“APP”), paradenominar a una serie de esquemas quetuvieron como antecedente los de FP, pero quese enfocaron específicamente a las modali-dades con las que la iniciativa privada y losgobiernos conjuntaron esfuerzos con elpropósito de mitigar las necesidades de inver-sión para desarrollar o mejorar la infraestruc-tura pública “no productiva”.

En las siguientes secciones de este boletín, secomentan algunos de los principales esquemasque se han diseñado para desarrollar proyectosde inversión en infraestructura con participaciónde inversión privada a los que de manera gene-ral nos referiremos como de APP, así como unresumen general de las principales experienciasque se han tenido en México en este sentido.

La conveniencia o necesidad de la participacióndel sector privado en el desarrollo de in-fraestructura ha dado como resultado el diseñode muy diversos esquemas, en los que inver-sionistas privados participan para propor-cionar, mejorar o administrar obras y serviciospúblicos mediante alguna modalidad de di-seño, financiamiento, construcción, operacióny mantenimiento, de activos y servicios deinfraestructura.

El rango de esquemas con participación deinversionistas privados que se han desarrolla-

do, abarca un amplio espectro de solucionescomo alternativa a la provisión exclusiva de losservicios por parte del sector público.

Estos esquemas de APP se han utilizado cadavez con mayor frecuencia no solamente debidoa las restricciones presupuestales de los gobier-nos, sino porque estos han sido una mejoralternativa comparativamente con los esque-mas tradicionales de desarrollo y operación deobras de infraestructura, dado que el Gobiernocomparte con el inversionista privado los ries-gos que este tiene la capacidad de administrar

PRINCIPALES ESQUEMAS DE FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS PARA APP


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de una manera más adecuada y eficaz. De estamanera, el Gobierno se concentra en su respon-sabilidad de proveer servicios públicos compar-tiendo o en su caso, cediendo al inversionistaprivado la responsabilidad de fondear los recur-sos y de operar y administrar los activos.

Para que el sector privado participe en losproyectos de infraestructura, el Gobierno, seacual sea su ámbito, federal, estatal o munici-pal, previamente ha definido las necesidadesde largo plazo de servicios a la población. Conbase en esta planeación de largo plazo, losgobiernos deciden los requerimientos específi-cos de inversión en infraestructura y definenlos proyectos que permitirán satisfacer lasnecesidades anticipadas previamente. Asimis-mo, para cada proyecto se decide, cuál pudieraser el esquema operativo y financiero más ade-cuado para llevar a cabo su construcción,operación y mantenimiento. Una vez realizadolo anterior, el Gobierno convoca a inversio-nistas privados para que colaboren en el desa-rrollo de los proyectos.

Se han diseñado varios tipos de esquemas, loscuales varían según el nivel de transferencia deriesgos del Gobierno al inversionista privado, alnivel de experiencia y conocimiento requeridopor el Gobierno y el inversionista privado y alas implicaciones potenciales del proyectohacia los usuarios finales de los servicios a pro-porcionar.

A continuación se describen brevementealgunos de los principales esquemas APP uti-lizados para el financiamiento de proyectos deinfraestructura:

“Build, Lease and Transfer (BLT)” o “Construir,Rentar y Transferir (CRT)”

Descripción: En este esquema, el inversionistaprivado construye el activo requerido por algu-

na entidad de Gobierno para proporcionar ser-vicios públicos utilizando únicamente fondosprivados (capital y/o deuda). Una vez termina-do y listo para operar, la entidad gubernamen-tal recibe el activo para su operación y se com-promete al pago de una renta de acuerdo conel monto de la inversión y durante el plazo pre-viamente pactado. Durante este lapso, el inver-sionista privado continúa como propietario delactivo. Una vez finalizado el plazo el contratode arrendamiento podría renovarse o bientransferir la propiedad a la entidad guberna-mental.

Usos principales: El esquema BLT se ha utiliza-do en situaciones en las que el Gobiernorequiere de bienes nuevos y no cuenta con losfondos disponibles para llevarlos a cabo, talescomo en casos de adquisición de inmuebles,flotillas de automóviles o camiones, plantaspotabilizadoras de agua y de tratamiento deaguas residuales, plantas para manejo de resi-duos sólidos y para adquisición de equipos decómputo, entre otros.

Ventajas: Es muy útil para mejorar la eficienciade los activos construidos y en situacionesdonde se requiere innovación tecnológica, losmontos de la renta en estos esquemas suelenser menores que los requeridos para cubrir ladeuda en la que se incurriría al utilizar otro tipode esquemas, se transfiere gran parte del ries-go al inversionista privado.

Desventajas: En ocasiones, se ha presentadouna falta de control sobre la calidad del servi-cio o de la infraestructura.

“Build, Operate and Transfer (BOT)” o “Cons-truir, Operar y Transferir (COT)”

Descripción: El inversionista privado obtiene laconcesión para construir y operar un activo conel que proveerá servicios a la población que lo


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requiera a cambio del cobro de una cuota o con-traprestación. Este cobro servirá para amortizar lainversión realizada y para obtener una adecuadarentabilidad del capital, ya que el inversionista priva-do es responsable de financiar el proyecto. Depen-diendo de los términos del contrato original, al finalde su vigencia y mediante algún mecanismo pactado,el contrato podría renovarse o bien, se trasladará eldominio del activo a la entidad de Gobierno queotorgó la concesión.

Usos principales: Este esquema se puede utilizar enun gran número de proyectos para servicios públicos,en los cuales haya una contraprestación por el otor-gamiento de dichos servicios, tales como: aeropuer-tos, sistemas de agua potable y de tratamiento deaguas residuales, instalaciones recreativas, sistema derecolección de basura, manejo de desechos sólidos yestacionamientos, entre otros.

Ventajas: Mejora la utilización de los recursosfinancieros públicos y privados, contribuye a que eldiseño y construcción sean más eficientes, ya que elpropio inversionista privado será quien opere y démantenimiento a las instalaciones, se aprovecha laexperiencia privada en el ramo y permite la transfe-rencia de parte del riesgo a los inversionistas priva-dos.

Desventajas: Al momento de transferir el control a laentidad gubernamental, el estado físico de las insta-laciones puede estar muy deteriorado y sus costos deoperación y mantenimiento pueden estar incremen-tándose, la entidad pública pierde control sobre eldiseño y operación inicial, las tarifas y cuotas por losservicios prestados están en control del inversionistaprivado, a menos de que exista algún tipo de sub-sidio, pueden presentarse problemas si el inversio-nista privado se vuelve insolvente, ya que el Gobiernotendría que recuperar los activos y hacerse cargo desu operación.

“Build, Operate and Own (BOO)” o “Construir, Ope-rar y Poseer (COP)”

Descripción: Este esquema es lo más cercano a unaprivatización ya que el inversionista privado obtienela concesión indefinida para proveer servicios remu-nerados, ya sea mediante la construcción y operaciónde un activo nuevo construido con financiamientopropio, o mediante la adquisición y operación dealgún activo existente que hubiese sido de propiedadpública y que haya sido adjudicado al inversionistaprivado mediante el pago de una contraprestación.

Usos principales: Este esquema se puede utilizar en lagran mayoría de los proyectos para servicios públicosen los cuales haya una contraprestación por el otor-gamiento de dichos servicios, como: plantas para gene-ración de electricidad, transporte y distribución de gas,plantas para tratamiento de aguas residuales, instala-ciones recreativas, sistema de recolección y manejo dedesechos sólidos, estacionamientos, entre otros.

Ventajas: Fomenta la competencia ya que puede con-cesionarse la prestación del mismo servicio a variosinversionistas privados, pudiendo regularlo de algunamanera, la prestación de los servicios puede ser máseficiente dada la experiencia de las instituciones pri-vadas concesionarias, no se requiere financiamientopúblico, se pueden generan ingresos recurrentes parael Gobierno vía recaudación de impuestos en laprestación de los servicios, el inversionista privadotiene incentivos para invertir dado lo largo del plazode la concesión y con ello mantener bajos costos deoperación en la provisión del servicio.

Desventajas: El Gobierno no es el proveedor del ser-vicio público, la utilidad “social” no está consideradadentro de los objetivos del concesionario, el montode la remuneración exigida por el inversionista puedeestar fuera de control gubernamental o bien, laactualización de la contraprestación pudiera estarlimitada por la entidad gubernamental, en el caso demonopolios u oligopolios públicos, se transfiere elmonopolio u oligopolio al sector privado con lasprobables implicaciones para el sector y para losusuarios en el caso de que no se establezcan condi-ciones que propicien el desarrollo de la competencia.


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“Design, Build, Finance and Transfer (DBFT)” o“Diseñar, Construir, Financiar y Transferir(DCFT)”

Descripción: En este esquema el inversionistaprivado se encarga de diseñar y construir unactivo destinado a proporcionar servicios públi-cos, sin utilizar financiamiento público. Una vezque está en la etapa inicial de operación nor-mal, se transfiere el control sobre su uso a laentidad gubernamental encargada de la pres-tación de los servicios. La propiedad nunca esdel inversionista privado, quien recibe el pagopor la obra ejecutada. Este esquema es muysemejante al “Llave en mano”, con la diferenciade que en este último pudiera existir algún tipode financiamiento en diseño y construcción delproyecto.

Usos principales: Este esquema se puede uti-lizar en la gran mayoría de los proyectos paraservicios públicos como: autopistas y ca-rreteras, sistemas de potabilización y distribu-ción de agua y de tratamiento de aguas resi-duales, sistemas de drenaje, instalacionesrecreativas y deportivas, entre otros.

Ventajas: Se aprovecha la experiencia y cono-cimientos de la iniciativa privada, así como lautilización de innovación tecnológica, la cons-trucción se realiza de manera más eficiente, encosto y tiempo, el riesgo prácticamente setransfiere al inversionista privado, ya que tieneque controlar a todos los involucrados con eldiseño y construcción, la entidad guberna-mental se entiende con un solo responsable.

Desventajas: Existe un costo mayor de adapta-ciones sobre la marcha, la asignación al inver-sionista privado puede ser más compleja, pococontrol sobre la calidad de los materiales ymétodos de construcción, lo que podría aca-rrear mayores costos de operación y mante-nimiento.

“Private Financed Initiative (PFI)” o “IniciativaPrivada Financiada (IPF)”

Descripción: Este esquema es el de másreciente desarrollo. Al utilizarlo, una depen-dencia gubernamental licita y contrata a uninversionista privado para que le proporcioneun servicio específico mediante el diseño, cons-trucción, equipamiento, operación y mante-nimiento durante la vigencia del contrato y sindisponer en ningún momento de financiamien-to público, de un activo destinado a propor-cionar servicios al público en general, cubrien-do una serie de lineamientos y característicasespecíficas. A su vez, la dependencia de Go-bierno se compromete, durante la vigencia delcontrato, a efectuar pagos al inversionistaprivado (el “inversionista proveedor”) por ladisponibilidad del activo en las condicionespactadas. El propietario del activo es el in-versionista proveedor. Los pagos del Gobiernoal inversionista proveedor están condicionadosal cumplimiento de estándares preestablecidosde operación y de calidad y a las condicionesfísicas de las instalaciones.

Usos principales: Este esquema se utiliza princi-palmente para el desarrollo de infraestructura“no productiva” o en proyectos diseñados paraproveer de servicios públicos que pueden serlibres de cobro como: carreteras, sistemas dedrenaje, instalaciones recreativas y deportivas,instituciones educativas públicas, centros dereadaptación social, hospitales y clínicas deatención pública, entre otros.

Ventajas: Para el Gobierno, no existe desem-bolso por la obra sino el compromiso del pagode una contraprestación por los serviciosprestados; la construcción se realiza de maneramás eficiente, en costo y tiempo, comparadocontra la alternativa tradicional para el desa-rrollo del proyecto genera un mayor “valor porel dinero” para el Gobierno ya que se traslada


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un gran número de riesgos al inversionista pri-vado, quien tiene que controlar a todos losinvolucrados en el diseño, construcción, ope-ración y mantenimiento; mejor calidad deconstrucción ya que de esta dependen en granmedida los gastos de operación y mante-nimiento, que estarán a cargo del mismo inver-sionista privado; los pagos al inversionistaproveedor son considerados por el Gobiernocomo gasto corriente y no como gasto deinversión, por lo que técnicamente no hay re-gistro de deuda pública (aunque existe el com-

promiso de pago); por las condiciones pac-tadas con el inversionista proveedor en el con-trato de servicios, se asegura un adecuadomantenimiento del activo durante la vigenciadel contrato.

Desventajas: Las especificaciones y característi-cas de las instalaciones deben estar perfecta-mente definidas y acotadas ya que con base enestas, se va a cotizar y a construir el activo; laasignación al inversionista privado es más com-pleja y tardada.

Como se ha discutido anteriormente, la partici-pación del sector privado en grandes proyectosde infraestructura facilita a los Gobiernos aten-der la creciente demanda de servicios de lapoblación. Sin embargo, pocas empresas tienenla fortaleza financiera suficiente para desarro-llar proyectos de este tipo a través de créditoscorporativos o de manera exclusiva con capital.

En el caso de México en particular, tradicional-mente el desarrollo de este tipo de proyectos lohabía hecho el Gobierno con sus propios recur-sos o a través de los contratos de “ObraPública” con empresas privadas, en los cualesla autoridad encargada tenía la responsabili-dad de definir y diseñar cada proyecto asícomo de conseguir los recursos presupuestalesnecesarios.

Es hacia fines de los años 80 cuando las restric-ciones en los recursos fiscales, así como lanecesidad de reducir de forma significativa elgasto público corriente, lleva a las autoridadesa iniciar programas de privatización de empre-sas públicas y la implementación de esquemaspara el desarrollo de infraestructura con parti-cipación de inversionistas privados.

Surgieron en primer término los esquemas deconcesiones de obras que tradicionalmentehabían sido llevadas a cabo por el Gobierno, comofue el caso del primer programa de Autopista deCuota de Altas Especificaciones. En la primeramitad de los años 90, se realizaron las primerasexperiencias de participación privada en el desa-rrollo de infraestructura con esquemas de tipoBOT (en carreteras y plantas de tratamiento deagua), BLT (básicamente para el caso de proyectosde líneas de transmisión de energía eléctrica ysubestaciones) y BOO (para proyectos de ge-neración eléctrica), así como en los procesos deprivatización portuaria, aeroportuaria y de ferro-carriles, en los que se utilizaron contratos de con-cesión del tipo BOT, los cuales aunque no implica-ban la parte de construcción, pues se trataba deinfraestructura en operación, sí incluían compro-misos de inversión para mejoras y modernización.

En época más reciente, el Gobierno ha impul-sado la participación privada en la moder-nización de infraestructura para servicios públi-cos mediante la creación del esquema de“Proyectos para la Prestación de Servicios” o“PPS”, adaptación en México de lo que en elresto del mundo se conoce como PFI, anterior-mente descrito.

ALGUNOS EJEMPLOS DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADA EN MÉXICO


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Durante todo este proceso de desarrollo deesquemas de APP, el Gobierno se ha visto en lanecesidad de ir adecuando y modernizando elmarco jurídico que rige en muchos de los sec-tores en los que se ha buscado la participaciónde inversionistas privados.

A continuación se presenta una descripción dealgunos ejemplos de los principales esquemasque se han aplicado en México con la partici-pación del sector privado para el desarrollo deinfraestructura y prestación de servicios públicos.

Obra Pública

Como ya se mencionó, ha sido la forma másconvencional con la que el Gobierno ha incor-porado la participación privada en el desarrollode infraestructura pública.

La estructura jurídica de este tipo de proyectoses relativamente sencilla. La única participaciónprivada directa se lleva a cabo en la construc-ción, cuyo contrato se otorga con base en li-citaciones públicas, concursos por invitación o

asignaciones directas de los contratos. Ladependencia gubernamental encargada debecontar con la autorización de la Secretaría deHacienda y Crédito Público y la operación,administración y mantenimiento, se hacen pormedio de una operadora que puede estar acargo de una dependencia gubernamental obien ser un organismo público descentralizado.

Los contratos de obra pública generalmenteson a “precios unitarios”, en los que la empre-sa entrega una relación de conceptos particu-lares de obra que abarcan todo el proyecto, alos cuales les asigna un precio por unidad demedición y la autoridad otorga un estimado delos volúmenes de obra totales que tendrá cadaproyecto en particular, con lo que se determinael costo de dicho proyecto aún y cuando seprevé que en caso de tener volúmenes adi-cionales durante la ejecución del mismo, estosserán liquidados a la empresa a los preciosestablecidos en la propuesta original; si surgenconceptos adicionales no previstos, la empresapresenta el precio unitario correspondientepara su autorización.

Esquemas Alternativos para la Inversi ón en Proyectos de Infraestructura con Participaci ón Privada

Suministro de Bienes

Asociaciones Público Privadas PrivatizaciónSuministro

de BienesAsociaciones

Público Privadas Privatización

Obra PúblicaConstruir, Arrendar y Transferir

(CAT o BLT)

Construir, Operar y Poseer(COP o BOO)

Diseñar, Construir, Financiar y Transferir(DCFT o DBFT)

Iniciativa Privada Financiada(PPS o PFI)

Construir, Operar y Transferir(COT o BOT)

Obra PúblicaConstruir, Arrendar y Transferir

(CAT o BLT)

Construir, Operar y Poseer(COP o BOO)

Diseñar, Construir, Financiar y Transferir(DCFT o DBFT)

Iniciativa Privada Financiada(PPS o PFI)

Construir, Operar y Transferir(COT o BOT)

Obra Pública Financiada


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Para que las dependencias o entidades puedanrealizar las obras, estas deben estar incluidasen el programa de inversión anual de la enti-dad gubernamental y contar con estudios yproyectos, además de cumplir con los trámiteso gestiones complementarios que establezcanlas disposiciones estatales y municipales.

Concesiones

Comparativamente, este esquema es más com-plejo que la alternativa de obra pública. Laestructura jurídica involucra diversos permisosy principalmente una concesión que es partecentral de la estructura. Se aplica fundamen-talmente a infraestructura productiva, ya quese busca que el inversionista privado y las insti-tuciones financieras recuperen los recursosaportados principalmente vía el cobro a losusuarios.

La concesión es un acto administrativo en vir-tud del cual se concede a un particular elmanejo y explotación de un servicio público ola explotación y administración de bienes bajodominio del Estado.

Este esquema no constituye una privatizaciónen el sentido estricto del concepto, ya quesolamente otorga la concesión administrativapara la construcción, explotación y conser-vación de alguna obra o servicio que seguirásiendo propiedad de la Nación. La concesiónotorgada tendrá un término definido, al cabodel cual las obras realizadas pasarán aldominio del Estado nuevamente.

Generalmente, en este tipo de proyectos losingresos generados por la explotación de laconcesión proceden del cobro a los usuariosdel servicio, como es el caso de las autopistas ypuentes de cuota, terminales portuarias yaeropuertos, por lo que están sujetos básica-mente a los siguientes tipos de riesgos: de

construcción, de operación, comercial, finan-ciero y político y social.

El financiamiento se otorga con base en los flu-jos probables del proyecto, respaldados porobligaciones contractuales establecidas entrela Empresa propietaria del Proyecto y los par-ticipantes en el mismo, entre los que destacanel grupo promotor, la empresa o el consorcioconstructor y la empresa operadora.

A continuación se describe la forma en quealgunos esquemas de Concesiones han sidoimplantados por el Gobierno en diferentes sec-tores de infraestructura.

Autopistas de Cuota

El primer programa para la asignación de con-cesiones de autopistas de cuota a la iniciativaprivada fue utilizado en 1989, con la idea dereducir el rezago que se tenía en la construcciónde carreteras de altas especificaciones, despuésde un largo período en el que no se invirtió eneste sector. El Gobierno se propuso desarrollarinicialmente 4,000 km de este tipo de caminos ypara 1994 se habían llevado a cabo 31 proyec-tos, con cerca de 5,000 km, de los cuales el sec-tor privado había participado en la construcciónde poco más de 3,500 km ya que varias de lasconcesiones otorgadas por el Gobierno Federalse asignaron a gobiernos estatales.

El programa presentó problemas debido a: unadeficiente estimación de los tráficos vehicu-lares esperados o “aforos”, a que los proyec-tos, en general, se financiaron con un nivelmuy alto de deuda, a desviaciones significati-vas en los costos de construcción estimados ya la volatilidad en los mercados financieroslocales. En muchos casos, el interés de lasempresas concesionarias se centró en el nego-cio de la construcción y no en la explotación dela concesión a largo plazo.


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Uno de los criterios de asignación de losproyectos, fue el plazo en que se revertía laconcesión al Gobierno, lo que llevó a que en lamayoría de las propuestas no se contemplaranplazos mayores a 10 o 12 años, con la conse-cuencia de tener que proponer tarifas elevadaspara poder recuperar la inversión en el plazoprevisto.

Ante estos resultados, fue necesario que elGobierno interviniera un gran número de lasconcesiones otorgadas, cancelando los títulosde concesión a los inversionistas mediante laaplicación de un programa de rescate ca-rretero.

En años recientes el Gobierno retomó el interéspor reactivar el otorgamiento de concesionespara carreteras de cuota y con base en losresultados experimentados anteriormente, di-señó un nuevo esquema (vigente) con las si-guientes características.

• Otorgamiento de concesiones previa li-citación pública.

• La Secretaría de Comunicaciones yTransportes (“SCT”) entrega a los concur-santes el proyecto ejecutivo y el derechode vía liberado.

• La SCT fija las tarifas medias máximas y lasreglas para su actualización a lo largo delplazo de concesión.

• El plazo de concesión se amplia a 30 años,el máximo permitido por la ley.

• Previa solicitud del inversionista, elGobierno podría efectuar una aportacióninicial con recursos públicos, a travésdel Fondo de Inversión en Infraestructura(FINFRA) del Banco Nacional de Obras yServicios Públicos (BANOBRAS).

• El Gobierno se compromete a efectuar, deser necesario, una aportación subordinada(“Compromiso de Aportación Subordinada”o “CAS”) para cubrir el servicio de la deuda.

• La concesión se otorga a los licitantes quedemanden el menor apoyo económico delGobierno, medido este como la suma de laaportación inicial y del valor presente netodel compromiso de la aportación subordi-nada.

Puertos

En el caso del sistema portuario mexicano, elGobierno modificó en 1993 la Ley de Puertos ytomó la decisión de descentralizar la adminis-tración de estas instalaciones mediante lacreación de la figura de la AdministraciónPortuaria Integral (“API”) para cada uno de lospuertos más importantes del país o para gru-pos de puertos, en ciertos casos. La API es unequivalente de la Autoridad Portuaria queexiste en otros países, la cual recibe una conce-sión del Gobierno Federal por un plazo dehasta 50 años, renovables. Las APIs sonsociedades mercantiles mexicanas y en unaprimera etapa el 100% de sus acciones seencuentran en poder del Gobierno Federal oEstatal. Las APIs están facultadas para operarpor su cuenta todo el puerto o bien, puedencelebrar contratos de cesión parcial de losderechos de la concesión para que empresasprivadas lleven a cabo la operación de termi-nales de carga específicas. Se contempló quelas acciones de las APIs, posteriormente y demanera gradual, serían colocadas en el sectorprivado mediante licitaciones.

Las principales áreas en las que ha participadola iniciativa privada en este sector han contem-plado las terminales de: contenedores, meca-nizadas de granos, de fluidos, de ferrobar-cazas, de cemento y minerales en general y enalmacenes, bodegas y recintos fiscales.

De las más de 80 instalaciones portuarias queexisten en el país, clasificadas en Comerciales,Turísticas y Pesqueras, 21 han sido incluidas en


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el esquema de las APIs, siendo las más impor-tantes Veracruz y Tampico-Altamira en la costadel Golfo de México y Lázaro Cárdenas yManzanillo en la del Pacífico, las cuales fueronconcesionadas en 1995 y representan más del80% del movimiento total de la carga portuaria.

Ferrocarriles

En el caso del sector de ferrocarriles, se con-cibió la participación privada mediante unesquema de concesiones. Para ello, en 1995 semodificó el Artículo 28 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos y sucorrespondiente Ley Reglamentaria del ServicioFerroviario, para permitir las concesiones a par-ticulares para la operación de ferrocarrileshasta por 50 años, renovables.

El sistema ferroviario mexicano se dividió en 5regiones que fueron concesionadas en 1997:

• Región Noreste. Que incluyó 3,900 km devías férreas por las que circulan más del50% del movimiento ferroviario de carga yque cuenta con el punto más importantede interconexión con el sistema ferroviarionorteamericano, en Nuevo Laredo.

• Región Noroeste. Con cerca de 6,200 kmde vías y preponderantemente destinadoal movimiento doméstico de carga.

• Región Sureste. Con 1,200 km de vías yque incluye el corredor transítsmico.

• Región del Área Metropolitana de laCiudad de México que la responsabilidadde la interconexión entre las demásregiones para el acceso a la Ciudad deMéxico.

• Ruta Chihuahua-Pacífico cuyo principalatractivo es el turístico.

Un punto primordial que favoreció la partici-pación de inversionistas privados en las licita-ciones correspondientes, fue el hecho de que el

Gobierno entregó las concesiones libres de con-tingencias financieras y de pasivos laborales.

Si bien el programa ha logrado mejoras signi-ficativas en cuanto a la regularidad y seguridaden el servicio, lo que ha contribuido a un incre-mento importante en el uso del ferrocarril parael movimiento masivo de carga, no se han alcan-zado todavía los resultados esperados debidoprincipalmente a que los concesionarios de lasregiones Noreste y Noroeste no han logradodefinir un esquema mutuamente aceptable parael cobro de los “derechos de paso” de unaregión a otra y de los “derechos de arrastre”, nilas autoridades han creado un marco regulato-rio que resuelva esta problemática.

Aeropuertos

La participación de la iniciativa privada en elsector aeroportuario se dio gracias a la modifi-cación de la Ley de Aeropuertos en 1995, quepermitió el otorgamiento de concesiones parala operación de este tipo de instalaciones porparte de empresas privadas.

El esquema de privatización diseñado por elGobierno consideró la entrega de títulos deconcesión hasta por 50 años, renovables, aempresas mercantiles mexicanas que cum-pliesen, entre otras, con las siguientes ca-racterísticas:

• El Gobierno Federal mantenía la propiedaddel 85% del paquete accionario de laempresa.

• El 15% restante se asignó, mediante lici-tación, a un denominado “Socio Estra-tégico”.

• La participación del Socio Estratégicodebió de cumplir con una integración mí-nima del 26% de un socio mexicano, unaparticipación mínima de un 25% de unoperador con reconocimiento interna-


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cional y hasta un 49 % de participación deinversionistas financieros.

• El socio mexicano y el operador interna-cional debían de mantener siempre por lomenos el 51% de la participación del SocioEstratégico, durante el plazo que per-manecieran en la empresa concesionaria.

• Se estableció que el Socio Estratégicodebería de conservar por lo menos durante15 años su participación en la empresaconcesionaria.

El sistema aeroportuario que era operado porla paraestatal Aeropuertos y Servicios Auxiliares(“ASA”) se fragmentó en 4 grupos que refleja-ban una cierta sinergia regional y que in-cluyeron a 35 de los 58 aeropuertos operadospor ASA, de acuerdo con lo siguiente:

• Grupo Aeroportuario del Sureste, integra-do por 9 aeropuertos, incluyendo el deCancún como eje.

• Grupo Aeroportuario del Pacífico, con 12aeropuertos que tienen como eje el deGuadalajara.

• Grupo Aeroportuario Centro-Norte, inte-grado por 13 aeropuertos, siendo su eje elde Monterrey.

• Grupo Aeroportuario de la Ciudad de Mé-xico, integrado únicamente por el Aeropuer-to Internacional de la Ciudad de México.

El proceso de asignación de los paquetes co-rrespondientes a los Socios Estratégicos inicióen 1998 y concluyó en el año 2000.

El esquema contempló que el 85% de lasacciones en poder del Gobierno de los tresprimeros grupos, fuese ofrecido al gran públi-co inversionista a través de colocaciones en losmercados de capitales nacionales e interna-cionales, cuando las condiciones de dichosmercados fuesen las más favorables para ma-ximizar el importe a recibir. En el año 2000 se

logró colocar el 74% de las acciones del Grupodel Sureste en las bolsas de Nueva York y deMéxico.

Los aeropuertos que no formaron parte de losGrupos Aeroportuarios antes descritos se hanmantenido bajo la operación de ASA hasta entanto se defina algún esquema para su cesióna los Gobiernos Estatales o Municipales intere-sados en operarlos.

La privatización del Grupo Aeroportuario de laCiudad de México se pospuso pues se pensaballevarla a cabo junto con el desarrollo de unnuevo aeropuerto internacional para la Ciudadde México. La cancelación de este proyecto enel año 2002, así como la necesidad de diseñarnuevas estrategias para resolver el problema desaturación en el aeropuerto actual (que mane-ja más del 35% del tráfico de pasajeros a nivelnacional) han hecho que se posponga inde-finidamente esta privatización.

Agua

El proceso de participación de la iniciativa pri-vada en proyectos relacionados con agua hasido más complejo, ya que si bien la regulacióny normatividad es Federal, constitucionalmentecada municipio es responsable de proporcionarel servicio público tanto de abastecimiento deagua potable, como de sistemas de drenaje yalcantarillado y de los sistemas de tratamientode aguas.

La gran mayoría de los municipios no están encondiciones de llevar a cabo estructuracionescomplejas de proyectos. Adicionalmente, lasadministraciones sólo duran 3 años y general-mente son reacias a asumir el costo político delcobro de los servicios de agua, con lo que sevuelve prácticamente imposible financiarcualquier proyecto con recursos privados si nose contempla un cierto subsidio.


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A nivel de marco jurídico, en 1989 se creó laComisión Nacional del Agua, como órgano re-gulador y normativo del sector. En 1993 se pro-mulgó una nueva Ley de Aguas Nacionales, enla que se definió la forma en la que la iniciati-va privada puede participar en la construccióny operación de infraestructura hidráulica, siem-pre bajo la forma de concesiones.

Los principales proyectos que se han llevado acabo han sido en el campo del tratamiento deaguas residuales municipales, mediante elesquema de concesión, entre los que seencuentran los siguientes:

• Puerto Vallarta (contrato a 15 años)• Toluca (contratos a 10 años)• Ciudad Juárez (contrato a 13.5 años)• Chihuahua (contrato a 10 años)

Para 1999 ya se tenían pactado otros 15proyectos adicionales de un total de 50 pro-gramados.

Asimismo, se han realizado algunos proyectosde tratamiento de aguas para instalacionesindustriales de PEMEX, CFE y algunas empresasprivadas, con las que se han podido establecercontratos bien estructurados que aseguran flu-jos de efectivo de elevada certidumbre.

Por otra parte, se han dado algunos casos departicipación privada en la administración par-cial o total de los organismos municipales deagua y alcantarillado, como son los deAguascalientes, Cancún (ambos como proyec-tos de administración total a 30 años) y laCiudad de México y Puebla (como proyectos deadministración parcial a 10 años).

Permisos

Por lo que respecta a la participación del sectorprivado en el sector de energía (electricidad,

petróleo y gas), el proceso ha sido más compli-cado debido a las restricciones constitucionalesque tradicionalmente las han consideradocomo actividades restringidas al Estado.

Electricidad

La Constitución en el país establece que la CFEes la única responsable de la generación, trans-misión y distribución de energía eléctrica porconsiderarla un servicio público prioritario. Porello, hasta 1986, la inversión en el sectorenergía estuvo restringida a ser desarrolladapor el Estado con financiamiento presupuestal.

Debido a las restricciones de endeudamientopúblico y para reducir el impacto en el pre-supuesto federal, a partir de 1988 el Gobiernopromovió exitosamente la participación delsector privado en proyectos del sector eléctricoa través de esquemas tipo BLT (Plantas Tuxpan,Temazcal y Samalayuca) sin que los inversio-nistas pudieran tener un recurso directo eincondicional de reclamación al Gobierno y deesa manera evitar que los contratos se consi-derasen deuda pública. Cuando se intentarondesarrollar esquemas de mayor participaciónprivada (Centrales Carbón II y Rosarito) se evi-denció la falta de un marco jurídico apropiado.

Como consecuencia de esto, entre 1992 y 1993se modificaron la Ley del Servicio Público deEnergía Eléctrica (“LSPEE”) y su Reglamento,estableciendo modalidades específicas de parti-cipación y permitiendo que el capital privadopueda participar en la generación, exportación eimportación de energía eléctrica utilizando supropia infraestructura, aunque manteniendorestringida la inversión privada en la distribución.

En 1993 se creó la Comisión Reguladora deEnergía (“CRE”), cuyas funciones estuvieron ini-cialmente limitadas a un papel analítico y deconsulta para la industria eléctrica. Sin embar-


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go, en 1995 las funciones de la CRE se amplia-ron y se convirtió en una oficina de laSecretaría de Energía con autonomía técnica,operacional y presupuestaria con un mandatolegislativo específico para regular la industria.

La LSPEE definió cinco tipos de permisos que sepueden otorgar a los particulares para la gene-ración eléctrica y que no se consideran comoservicio público, los cuales son:

• Autogeneración. Relacionado fundamen-talmente con la generación de energíaeléctrica para autoconsumo y si existieran,la venta de excedentes a la CFE.

• Cogeneración. Orientado hacia proyectospara generar energía eléctrica producidade manera conjunta con vapor u otro tipode energía térmica secundaria, con laintención de alcanzar un uso más eficientedel poder calorífico de los combustiblesutilizados en los procesos industriales.Nuevamente, con la intención de autocon-sumo de una empresa o grupo de empre-sas asociadas a la cogeneración y endonde los excedentes se venderían a laCFE.

• Pequeña Producción. Proyectos de gene-ración eléctrica no mayores a 30 MW decapacidad instalada que se destinen a laventa a la CFE o al autoabastecimiento depequeñas comunidades rurales o áreasaisladas que carecieran de suministro.

• Producción Independiente de Energía(“PIE”) o “IPP” del inglés “IndependentPower Producer”. Destinado a la insta-lación de plantas de generación eléctricacon el fin de vender íntegramente su pro-ducción a la CFE.

• Importación y Exportación de energía porparticulares, sin posibilidad de vender orevender la energía dentro del territorionacional.

En todas estas formas de participación privada,a diferencia de las concesiones antes comen-tadas, subyace el esquema utilizado de BOO y loúnico que la autoridad buscó fue proporcionarlos mecanismos adecuados de manera quequedara salvaguardado el espíritu de laConstitución en cuanto a las actividades y servi-cios reservados para el Estado.

De las modalidades señaladas, la que ha permi-tido la participación de la iniciativa privada deuna forma más relevante ha sido el desarrollo deproyectos tipo IPP.

Periódicamente y de acuerdo a un programapreestablecido, la CFE está sometiendo a lici-tación pública internacional el otorgamiento decontratos para las centrales que necesita desar-rollar, los cuales son usualmente a plazos de 20años y se otorgan a aquel participante que ofrez-ca la menor tarifa en valor presente, incluyendofórmulas de pago detalladas para cubrir la inver-sión realizada, la operación de la planta y su man-tenimiento, así como un contrato de suministrodel combustible. En el año de 1994 se otorgó elprimer permiso tipo IPP para la Central Mérida III.

En este tipo de proyectos, además del riesgo deconstrucción, los promotores deben asumir elriesgo de operación. Cuentan con un contratode compra de electricidad por parte de la CFE yuno de suministro de combustible, eliminandoasí el riesgo comercial y dejando a los promo-tores los riesgos de construcción y de operación(disponibilidad y rendimiento

Sin lugar a dudas, este tipo de proyectos son losque en México han logrado un mayor grado desofisticación con el fin de atraer a inversionistasextranjeros que tengan la capacidad de llevarlosa cabo, así como conseguir que institucionesfinancieras internacionales estén dispuestas aapoyar a los inversionistas en condiciones másfavorables.


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Gas Natural

La creciente demanda para el suministro de gasnatural para la generación eléctrica, así comopara consumo doméstico e industrial hizonecesario que el Gobierno modificara el marcojurídico del sector para permitir al sector priva-do poder llevar a cabo proyectos que no secontrapongan con las restricciones constitu-cionales en la materia.

Las reformas a la Ley Reglamentaria del Artícu-lo 27 Constitucional realizadas en mayo de1995, permitieron al sector privado construir,operar y poseer (esquema BOO) sistemas detransporte, almacenamiento y distribución degas natural. Posteriormente, a finales de 1995,se expidió el Reglamento de Gas Natural. Conestas modificaciones se estableció que cadaproyecto de este tipo requiere de un permisoemitido por la CRE.

La CRE ha otorgado más de 20 permisos, hastapor 30 años, a empresas privadas para la dis-tribución y venta de gas natural a usuariosdomésticos e industriales en las principales ciu-dades del país. Dichas empresas son completa-mente responsables de la instalación, ope-ración y cobro a los usuarios. Asimismo, lospermisos establecen los programas mínimos deinversión a los que se compromete cadaempresa para alcanzar la cobertura propuestaen el suministro de gas natural.

En este caso el esquema no ha sido tan exitosocomo se esperaba, ya que el cambio cultural enel usuario doméstico para dejar de usar gas LPy cambiar al gas natural ha llevado más tiempode lo esperado, por lo que las empresas dis-tribuidoras no han contado con los recursosprevistos para llevar a cabo sus programas deinversión. Por otra parte, el incremento en losprecios internacionales del gas natural hahecho que se perdiera la ventaja económica

que originalmente se contemplaba contra elgas LP.

Mediante las modificaciones legales men-cionadas, también se abrió la puerta para llevara cabo proyectos para la instalación de gaso-ductos operados por la iniciativa privada parael transporte de gas natural.

Otro tipo de permisos que se han otorgado eneste sector han sido para la instalación de plan-tas receptoras y almacenadoras de gas naturallicuado (“LNG” por sus siglas en inglés), lascuales posteriormente regasifican y trans-portan a los lugares de consumo mediantecontratos celebrados entre particulares o con laCFE para el suministro a centrales generadorasde energía. A la fecha se han otorgado los per-misos para las plantas regasificadoras deAltamira, Lázaro Cárdenas y Tijuana.

Pidiregas

Con el desarrollo de esquemas para la partici-pación de la iniciativa privada para la ejecuciónde proyectos de infraestructura en México,surgió la necesidad de encontrar mecanismosque evitaran que los compromisos asumidospor el Gobierno en los contratos correspon-dientes se pudieran considerar como avales ogarantías de pago en aquellos proyectos en losque la fuente de repago al inversionista fuera elpropio Gobierno o alguna de sus entidades ypor ello le implicaran el reconocimiento de unadeuda pública.

En diciembre de 1995 se publicó el decreto quedio lugar a los Proyectos de Impacto Diferidoen el Registro del Gasto (“Pidiregas”) modifi-cando la Ley de Presupuesto, Contabilidad yGasto Público Federal, para resolver la pro-blemática jurídica que se estaba generando enese entonces con proyectos del tipo BLT. Demanera resumida, un proyecto que se desarro-


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lla como Pidirega tiene las siguientes carac-terísticas particulares:

• Los pagos que reciben los inversionistas seidentifican como contraprestación porderecho de uso.

• La obligación de pago por parte de la enti-dad gubernamental inicia al término de laconstrucción del proyecto y siempre ycuando éste cumpla con las pruebas dedesempeño preestablecidas.

• La entidad gubernamental se comprometeen el contrato firmado con el inversionistaa realizar un registro progresivo en el pre-supuesto gubernamental de los compro-misos de pago (las obligaciones de pagodurante el ejercicio corriente y el siguiente,como pasivos directos, y el resto del com-promiso de pago, como pasivo contin-gente), de manera que, teóricamente, elmonto total comprometido nunca es unaobligación incondicional.

• Los acreedores del proyecto no tendránningún derecho de reclamo contra la CFE,el Gobierno Mexicano o el grupo promotor,salvo por las responsabilidades asignadasa cada uno bajo los contratos

Como se observa, el concepto de Pidiregatienen más que ver con la forma en la que seregistra en los estados financieros de las enti-dades gubernamentales y la estructuraciónlegal que permita que no sean consideradoscomo deuda pública, que con la forma propiade la estructuración de un proyecto en particu-lar. Es por esto que se han registrado comoPidiregas tanto proyectos del tipo BLT, como losreferentes a líneas de transmisión eléctrica o deinstalación de subestaciones eléctricas, comoproyectos del tipo BOO como son los IPP.

El esquema requiere que los inversionistas priva-dos absorban plenamente el riesgo de cons-trucción y una vez terminada y aceptada la obra,

la entidad gubernamental asume una obligaciónirrevocable de efectuar una serie de pagos pe-riódicos preestablecidos; de esta forma, el inver-sionista en una primera etapa debe conseguirun crédito de construcción que luego se conso-lida como un crédito de largo plazo en el que elmercado reconocerá un riesgo puro de las enti-dades públicas propietarias de las obras.

Al final un proyecto BLT instrumentado comoPidirega termina por convertirse en realidad enun esquema BFT.

Contratos CAT (Construir, Arrendar y Transferir)

Los proyectos desarrollados como CAT (BLT)han sido principalmente utilizados por la CFEpara propiciar la participación privada para eltendido de líneas de transmisión eléctrica ypara las actividades de transformación,mediante paquetes de instalación de subesta-ciones eléctricas, debido a que son actividadestodavía restringidas al ámbito de la propia CFEcomo entidad gubernamental.

Como se mencionó anteriormente, estosproyectos se realizan bajo el esquema de losPidiregas y lo más probables es que siga siendoasí hasta en tanto no se pueda avanzar en lapropuesta para una reforma integral del sector.

Para llevarlos a cabo en estas condiciones, losproyectos necesitan la participación de empre-sas constructoras importantes, que puedan ha-cerse cargo de la ingeniería, el procuramiento delos equipos, la construcción y el financiamiento,todo en un paquete para cada proyecto.

Contratos de Servicios Múltiples y Obra PúblicaFinanciada

La participación de inversionistas privados en elsector de la exploración y extracción de pe-tróleo y gas natural ha sido aun más limitada y


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compleja debido a que se trata de un temasensible en México. Se ha generado una granresistencia a la modificación del marco jurídicorespectivo, por lo que se han tenido que di-señar esquemas especiales como es el caso delos Contratos de Servicios Múltiples (“CSM”).

El esquema se propone en el año 2002 y con-sistió básicamente en contratos de ObraPública sobre la base de precios unitarios, bajolos que se agrupaban, en un solo contrato, ser-vicios que antes se contrataban de manera se-parada, con la característica adicional de que elinversionista debía de negociar el finan-ciamiento necesario para realizar los trabajoscontratados.

Los CSM se contemplaron inicialmente para eldesarrollo de los nuevos campos deexplotación de gas, para los cuales PEMEX nocontaba con los recursos necesarios para suexplotación, en particular en la Cuenca deBurgos. Los CSM son cualitativa y cuantitativa-mente diferentes a otros esquemas APP. Sualcance comprende el ciclo completo de lasactividades de exploración y producción y laobligación operativa recae inequívocamente enel contratista. PEMEX mantiene las funcionesde control y supervisión y el contratista asumela operación en el marco de un programamaestro actualizado anualmente. El contratistase encarga de producir el gas por cuenta yorden de PEMEX, entregándolos en los puntosde transferencia acordados. Los términos y lascondiciones de la entrega y recepción de loshidrocarburos están normados de forma pre-cisa en el contrato. El contratista puede sub-contratar todas las actividades objeto del con-trato, salvo la administración y dirección de lasobras.

Otro aspecto innovador de estos contratos erala transferencia de PEMEX al contratista de la

responsabilidad sobre pozos e instalacionesexistentes en el área de trabajo antes de lasuscripción del contrato, pasando éstos a for-mar parte de la obra.

Con el fin de optimizar las operaciones deexploración y producción, reducir costos y sim-plificar la administración de miles de contratosque maneja PEMEX con empresas privadas, laparaestatal pretendió integrar entre 30 y 40servicios en un sólo contrato.

Las autoridades siempre han asegurado que enlos CSM, PEMEX mantiene la soberanía sobre elderecho de la exclusividad en la exploración yexplotación de sus hidrocarburos. Sin embar-go, hay quienes han cuestionado la legalidadde este esquema. La incertidumbre generadadio como resultado la ausencia de inversio-nistas privados interesados en participar enalgunas de las licitaciones.

PEMEX ha tomado la decisión de abandonar elesquema y volver a licitar los proyectos ahorabajo la figura de Obra Pública Financiada(“OPF”). Una de las diferencias de los CSM conel nuevo esquema de OPF es que en el primero,PEMEX era responsable de conseguir el finan-ciamiento, mientras que en el esquema OPFaún no se ha decidido si los inversionistas pri-vados serán responsables de financiar losrecursos requeridos.

Las OPF se instrumentan mediante contratos aprecios unitarios, que registran los compro-misos de pago de forma similar a los Pidiregasy que se consideran como proyectos deinfraestructura productiva de largo plazo,referidos a actividades prioritarias, que cuen-ten con autorización de la SHCP y cuya fuentede pago sea el suficiente flujo de recursos queel mismo proyecto genere.


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PPS

En los años recientes, ha surgido la necesidaden el Gobierno de modernizar infraestructurano productiva relacionada con la prestación deservicios públicos. Aprovechando el auge quese ha dado principalmente en Europa de losesquemas del tipo PFI, se creó en México elconcepto de Proyectos para Prestación deServicios (“PPS”), con el cual se busca ofrecerservicios de calidad en sectores estratégicoscomo la salud, el transporte y la educación,entre otros. Con el uso de los PPS, se buscaaumentar la eficiencia y productividad en laprestación de servicios públicos, abrir nuevosespacios de participación para la iniciativa pri-vada y lograr una más eficiente distribución yadministración de los riesgos de los proyectos.

Para ello, en marzo del 2003 y abril del 2004, laSHCP publicó los decretos en los que se estable-cen las Reglas a que se deben sujetar las enti-dades federales que quieran llevar a cabo PPS.

Como proyectos piloto para poner en práctica elesquema, se seleccionaron una carretera libre depeaje (Irapuato – La Piedad), una universidadpolitécnica en San Luis Potosí y un Hospital deAlta Especialidad en la región del Bajío. Los tresproyectos han sido licitados y asignados. Se hainiciado ya una segunda etapa de licitaciones enel sector de carreteras y hospitales.

En este esquema, lo que se licita es un contra-to a largo plazo (entre 15 y 30 años, depen-diendo del proyecto) en el que se especificanlos servicios que la autoridad espera recibirpara, a su vez, prestar un servicio público, indi-cando claramente cómo será medido el desem-peño correspondiente. Para poder llevar a cabola prestación de los servicios señalados, elinversionista proveedor debe presentar las ca-racterísticas de las instalaciones que propone,así como el cobro que espera recibir periódica-mente por el servicio prestado. El compromisodel inversionista es mantener las instalacionesdurante el plazo que dure el contrato en condi-ciones de calidad similares a las existentes almomento del inicio de la prestación de los ser-vicios. El Valor Presente Neto del flujo de pagosperiódicos es la variable de decisión para elotorgamiento del contrato, previa validacióndel cumplimiento de requisitos técnicos,legales y financieros.

Para poder llevar a cabo un PPS, la entidadcorrespondiente debe preparar un análisiscosto-beneficio y presentarlo a la SHCP para suautorización, en el que se demuestre que elproyecto genera “valor por el dinero” si se rea-liza mediante el esquema propuesto, es decir,que resulta más económico para el Gobiernode esa manera a realizarlo como tradicional-mente lo hubiera hecho.

CONSIDERACIONES FINALES

La expansión de la actividad económica, lacompetencia mundial entre empresas y paísesy las presiones que esto genera en el entornocompetitivo para empresas así como el cre-cimiento de la población y las necesidades deservicios que esta demanda, requieren de unainversión significativa en infraestructura públi-

ca productiva y no productiva que general-mente excede la disponibilidad de recursos delos Gobiernos para llevarla a cabo oportuna-mente. Esto no es privativo de los países endesarrollo, en mayor o menor medida, esta cir-cunstancia también se presenta en un númeroimportante de países desarrollados.


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En México, es a partir de los años 80 que seintensificaron las experiencias de colaboraciónde inversionistas privados con el sector públicopara el desarrollo de infraestructura utilizandoesquemas de Financiamiento Proyecto quederivaron en variantes diversas como respuestaa las características particulares de los proyec-tos y las condiciones de los sectores de activi-dad en los que estos se desarrollaron. Algunosde los principales esquemas que se han utiliza-do como alternativa a la Obra Pública tradi-cional son: “Obra Pública Financiada” (“OPF”),“Construir, Arrendar y Transferir” (“CAT” o“BLT” por sus siglas en inglés), “Construir,Operar y Transferir” (“COT” o “BOT” ), “Diseñar,Construir, Financiar y Transferir” (“DCFT” o“DBFT”), “Construir, Operar y Poseer” (“COP” o“BOO”) y la “Iniciativa Privada Financiada”(“IPF” o “PFI”) conocida en México como“Proyectos de Prestación de Servicios” o “PPS”.

La experiencia en México con las AsociacionesPúblico Privadas ha permitido la realización deproyectos de infraestructura muy importantespara el país que de otra manera hubiera sidomucho más complicado para el Gobierno lle-varlos a cabo. Independientemente de que notodas las experiencias han sido totalmente exi-tosas o bien, no han rendido los resultados ini-cialmente esperados, estas experiencias hanimplicado una larga e importante curva deimportante aprendizaje para las entidadesgubernamentales, los inversionistas privados einstituciones financieras, tanto nacionalescomo internacionales y con ella, se han gene-rado beneficios importantes para el país.

Algunos temas que habrá que tener presentespara el sano desarrollo de las APP en el paísson:

• La necesidad de continuar con una macro-economía estable.

• Continuar con el desarrollo de un marcolegal transparente, institucional y más fle-xible que favorezca la entrada de un mayornúmero de participantes nacionales yextranjeros (empresas e institucionesfinancieras) y para negociar específica-mente las condiciones de su participaciónen los proyectos. Se requieren reglasclaras para la resolución de disputas, parahacer valer los derechos y responsabili-dades derivadas de los contratos firmadospara todos los participantes y que den cer-tidumbre a los inversionistas de deudaante probables situaciones de insolvenciay de quiebra o terminación anticipada.

• Evaluar la conveniencia de un mayorapoyo de las entidades gubernamentalesy/o de los organismos multilaterales paraotorgar garantías parciales o para definiresquemas que mitiguen algunos de losriesgos que serán transferidos a los inver-sionistas privados.

• Continuar con procesos de licitación clarosy transparentes manejados por profesio-nales con experiencia.

• Establecer las condiciones que permitanun mayor desarrollo de un mercado dedeuda local que se convierta en un com-plemento importante de recursos parafinanciar proyectos de infraestructura.


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ESTIMADO SOCIO

Cualquier comentario, observacióno sugerencia a este Boletínfavor de hacerlo llegardirectamente al autor.Ing. Roberto Cuarón IbargüengoytiaSocio-Finanzas CorporativasMancera, S.C. e-mail: [email protected]

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