Descentralización y Desigualdades Territoriales

Cuadernos de Formación Regional y Municipal

SECRETARÍA NACIONAL DE DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL PSCH

Descentralización y Desigualdades

Territoriales

1



Partido Socialista de Chile

Secretaría Nacional de Desarrollo Regional y Local

Contenido Presentación ....................................................................................................... 3

Chile: un caso de desarrollo desigual y combinado ............................... 4

Eráse una vez el centralismo .......................................................................... 6

El disputado proceso de la descentralización chilena ............................ 9

La modernización del Estado y las nuevas formas de gobernar ....... 14

Referencias Bibliográficas .............................................................................. 21

Índice de Infografía ......................................................................................... 22



Presentación

Los Cuadernos de Formación Municipal están basados en el libro “Las huellas del futuro: apuntes municipales para una Nueva Constitución” de los autores María José Becerra Moro, economista e Iván Borcoski González, Lic. en Geografía, ambos militantes socialistas de destacada trayectoria.

“El libro está marcado por la coyuntura social, política, económica y sanitaria y los autores, en cuanto ciudadanos, lo han escrito insertos en una realidad concreta e impactados por un estallido social y por la pandemia del COVID-19, viviendo las mismas vicisitudes, angustias e inquietudes que en este minuto de Chile y esta hora del mundo vive la humanidad y que en el caso del país sudamericano se encamina hacia la construcción democrática de una nueva Constitución. Mas, existe una certeza: es en los territorios y el espacio local desde donde se están construyendo alternativas, acuerdos políticos y esperanzas, respuestas locales a crisis globales. El territorio está siendo el espacio de reconfiguración de las relaciones sociales en el marco de la conformación de propuestas en el escenario que se abre para elaborar una nueva Constitución en democracia”. Agradecemos a los autores que ponen “a disposición el libro, sin querer entregar recetas ni panaceas, simplemente compartir los apuntes territoriales y municipales para caminar las huellas del futuro”. Para efecto de esta publicación, se ha editado el libro en cuatro Cuadernos de Formación Municipal:

1. Descentralización y desigualdades territoriales 2. Financiamiento municipal y desigualdades territoriales



3. Desarrollo Económico Local y desigualdades territoriales 4. Territorialización de la Protección Social.

Chile: un caso de desarrollo desigual y combinado

Poco a poco se ha ido instalando la idea de que las desigualdades no

son solamente económicas y sociales, sino que además la desigualdad

es territorial. ¿Pero, de qué estamos hablando cuando decimos que las

desigualdades son también territoriales?

Es evidente que el espacio geográfico es heterogéneo, y nuestro país es

un ejemplo de ello, por lo tanto, podríamos señalar que por razones

naturales el territorio es dispar y que, en distintos lugares, por

condiciones propias del espacio geográfico, encontramos paisajes

distintos y diversos.

Las desigualdades son también territoriales porque entendemos al territorio como

el espacio geográfico histórico y socialmente construido.

Por ello debemos buscar en la historia y en la economía las razones de

las disparidades territoriales que encontramos, teniendo en cuenta

evidentemente, las condiciones naturales, sin caer en tendencias

deterministas. Entendemos a la sociedad como la totalidad formada por

las relaciones sociales, en particular las económicas, los medios de

producción, la cultura y las actitudes que la distinguen, de manera tal,

que la comprendemos como históricamente determinada y localizada.

La comprendemos, además, como un todo orgánico, donde cada uno

de los elementos mencionados, corresponde, se refleja y existe en

relación con los demás.



Un “municipio”, para ser denominado como tal requiere de un territorio sobre el

cual efectué su acción.

En la actualidad se denomina “comuna” al territorio jurisdiccional en que la

respectiva municipalidad tiene a su cargo la administración local.

Es así que “en el artículo 110, inciso 1 de la Constitución Política de 1925 se

expresaba que “la administración local de cada comuna o agrupación de

comunas establecida por la ley, reside en una municipalidad” y, a su vez, el

artículo 118 de la Constitución Política de 1980 dispone que “la administración

local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley, reside

en una municipalidad, la que estará constituida por el Alcalde, que es su

máxima autoridad, y por el Concejo” (Fernández, R., 2017).

Un amplio abordaje teórico se ha desarrollado en Chile y en América

Latina para explicar el carácter heterogéneo y desigual de la producción,

la riqueza y su distribución. El estructuralismo ha sido el desarrollo

teórico propio que emergió de CEPAL en el siglo XX. Ricardo Ffrench–

Davis, probablemente el economista chileno más relevante en materias

de crecimiento y desarrollo económico ha dedicado su vida profesional

a demostrar cuantitativamente los contrastes teóricos entre

neoliberalismo y neoestructuralismo y sus implicancias en las políticas

macroeconómicas, productivas y de comercio.

Pero ¿Cuáles son los contrastes teóricos entre neoliberalismo y

neoestructuralismo?

El neoestructuralismo busca un entorno macroeconómico para lograr un

resultado favorable al desarrollo. Según Ffrench- Davis y Torres en 2019,

las importantes fluctuaciones de crecimiento cíclicas del PIB se deben

más a los vaivenes en la producción para el mercado doméstico, que el

volumen de las exportaciones.

A nuestro entender, el cruce entre espacio, poder y economía está dado, entre

otros aspectos, por el análisis de las subdivisiones administrativas del Estado que

se refiere, por una parte, a la división territorial y, por otra, a la división de

responsabilidades políticas.



Los gobiernos locales y gobiernos regionales, dado el actual marco

constitucional y normativo, se encuentran imposibilitados y al margen de

poder generar un ecosistema macroeconómico para el desarrollo de sus

territorios. Así, podríamos decir que la preocupación central de esta

triada es ¿Quién obtiene qué, ¿dónde y en qué lugar? Por ello es

extremadamente relevante el tema del gobierno y la gestión del espacio-

territorio.

La pregunta ¿Quién obtiene qué? ¿dónde y en qué lugar? se refiere en

concreto a servicios sociales, bienes y políticas públicas.

Eráse una vez el centralismo

El marco contextual en donde se desenvuelven las autoridades locales está

dado por procesos históricos, algunos de larga data, y otros verificados en los

últimos 45 años. Por ello, se hace necesario presentar una línea de tiempo

con las principales decisiones tomadas en materias de descentralización

política, administrativa y fiscal en Chile. Dar cuenta además del carácter

centralista del desarrollo del Estado y cómo estas características explican el

lento avance de los procesos de descentralización, no sólo en Chile, sino

también en Latinoamérica y el Caribe. Se hará referencia no solamente a lo

municipal, sino que también a lo regional, aquello que suele denominarse

subnacional, puesto que la relación regional-local es clave, más aún cuando

próximamente en Chile se elegirá, por primera vez, de manera democrática

al Gobernador Regional.

El centralismo es una característica general que se encuentra en la Constitución y desarrollo de todos los Estados de América Latina y Chile no es un caso excepcional. Se trata de una larga tradición, cuyos orígenes pueden rastrearse desde la colonia, específicamente, desde el periodo absolutista borbónico.

Según Claudio Véliz (citado por Alberto Van Clavaren, 1986), “La experiencia

de los países industrializados de la Europa noroccidental y los modelos



derivados de ésta no pueden ser aplicados a América Latina, debido a las

peculiaridades de su evolución histórica. Tendencias como la inexistencia

de una experiencia feudal, la ausencia de un inconformismo religioso y la

consiguiente centralización provocada por la religión dominante, la

ausencia de algún suceso que pudiera ser considerado como contrapartida

de la revolución industrial europea y la ausencia de los sucesos ideológicos

y políticos asociados con la Revolución Francesa, contribuyeron a forjar una

tradición política singular y única que ha permeado a regímenes de muy

distinto cuño ideológico”. Sin embargo, no pocas veces, las elites criollas han

intentado dejar atrás este resabio colonial, ya sea encandilada por el

liberalismo anglosajón o por el positivismo francés, lo que Veliz llama “la

pausa liberal”. Ahora bien, el resultado de estos intentos siempre ha sido el

mismo: una reforma legal sin eficacia operativa que, a poco de ser

implementada y constatado su fracaso, es revertida. Un ejemplo de lo anterior

es el fracaso de la constitución de 1826, año en que el Congreso Nacional

–impulsado por José Miguel Infante- trató de darle un ordenamiento federal a

Chile.

Con posterioridad al fallido esfuerzo federalista de mediados del siglo XIX,

poco a poco Chile fue consolidándose como un Estado Nacional de fuertes

rasgos centralistas. Sin embargo, ya entrada la segunda mitad del siglo XX un

nuevo ímpetu descentralizador desembarcó en América Latina y también en

Chile. En este contexto comienza el proceso de regionalización chileno (1966),

durante la dictadura, se crean 13 regiones (1974) y se traspasan a los municipios

diversos servicios sociales (1981). Todo ello en el marco de un intento

generalizado por entregar más atribuciones a las instancias de decisión locales

y revitalizar otras ciudades además de Santiago.

Así, mientras el esfuerzo descentralizador sigue estando en la agenda política,

pareciera que no se ha hecho lo suficiente o no se han tomado decisiones en



la dirección correcta.

En cuanto a las ópticas conceptuales y las perspectivas analíticas sobre

descentralización y desarrollo territorial podemos encontrar diversos enfoques

y corrientes en los estudios y propuestas sobre descentralización. Uno de ellos,

se puede nominar como “El enfoque económico de la descentralización:

federalismo fiscal y regionalismo”, donde unas de sus líneas de investigación y

propuestas, se encuentran en lo que podemos llamar “El regionalismo y la

descentralización”.

De acuerdo con el investigador Egon Montecinos (2005), “esta línea de

investigación relaciona la descentralización con la consolidación de una

estrategia de desarrollo regional y local para hacer frente a la globalización y

al ajuste estructural en la región. Es un enfoque inspirador de

investigaciones en torno a la generación de lo que se llama “territorios

competitivos”, los cuales contienen una fuerte articulación entre el sector

público y el sector privado y una recuperación del rol del Estado a través del

fortalecimiento de la capacidad de decisión en los gobiernos subnacionales

(Boisier, 2001; Finot, 1999 y 2000; Lira, 2003; Silva, 2003, entre otros)”.1

Bajo esta óptica, la descentralización es vista como un medio para generar

territorios competitivos, y los estudios actuales sobre ella y sobre la política de

desarrollo regional “Ponen el énfasis en la construcción de ventajas

1 Las investigaciones sobre la descentralización desde esta perspectiva se han centrado

principalmente en los segundos niveles de gobierno, ya sean Estados, regiones y/o provincias,

como medio para el fortalecimiento de procesos productivos locales” (Montecinos, 2005).

Ya en democracia, en Chile no han cesado los esfuerzos por enfrentar el centralismo, hecho que se ha visto reflejado en sucesivas reformas tendientes a consolidar el desarrollo armónico y equitativo de los territorios y la profundización de la democracia. En este marco, se les entrega personalidad jurídica propia a las regiones (1992), se crean los Consejos Regionales (1992), electos por vía indirecta a través de los concejales, y posteriormente se reforma la Constitución Política (2005), para terminar con la normativa que impedía crear nuevas regiones y ampliar las atribuciones del Intendente Regional. Sin embargo, a juicio de muchos analistas y de la mayoría de los habitantes de regiones, estos

esfuerzos no han sido suficientes.



competitivas territoriales mediante el aprovechamiento eficiente de los

recursos endógenos, la creación de entornos locales innovadores y la

cooperación estratégica de los actores públicos y privados territoriales.

(Vásquez-Barquero, 2000; Silva, 2002 y 2003; Alburquerque et al., 2001,

citado en Montecinos, 2005)”.

De este modo, se ha producido una redefinición y descentralización de

funciones de la política de desarrollo, donde la región o territorio ha adquirido

un papel fundamental de referencia para la intervención eficaz y eficiente de la

política de innovación y desarrollo productivo local (Boisier, 1999; Lira, 2003

citado en Montecinos, 2005).

Para esta corriente, la descentralización es considerada una herramienta

fundamental para otorgarles un nuevo rol a los gobiernos subnacionales. “Este

nuevo rol les exige a éstos transformarse en animadores y promotores de la

construcción de espacios de concertación público-privada para el

fortalecimiento del desarrollo regional y local” (Ahumada, citado en

Montecinos, 2005). Esta orientación de la descentralización también ha

estimulado investigaciones y debates muy prósperos relacionados con la

descentralización del Estado y el papel estratégico que debería cumplir en la

construcción de las nuevas relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado

en la era de la globalización (Boisier, 1990 y 1992; De Mattos, 1989, Coraggio,

1990 y 1997; Restrepo, 1994; citado en Montecinos, 2005).

El disputado proceso de la descentralización chilena Aclaraciones conceptuales

Se hace conveniente realizar una breve reseña sobre los procesos vinculados

a la descentralización en nuestro país, dando cuenta de trayectos que ayudan

a comprender el contexto en el que se desarrolla la política subnacional, en

especial en lo referido a los municipios. Ciertamente, es saludable, también,

realizar algunas precisiones conceptuales.

Desarrollo regional y territorial

Es recurrente escuchar frases tales como “estamos por la regionalización” o



“somos fervientes partidarios de la regionalización”. Se entiende que lo que

se quiere decir es que se está del lado de la descentralización, utilizando

ambos conceptos como sinónimos. Sin embargo, la literatura deja claro que

“regionalización” se define como una acción social y política pública que

busca ordenar de un modo distinto el territorio nacional a través de una nueva

división territorial, creando un nuevo sistema nacional de regiones destinado

a reemplazar a la vieja y colonial división político-administrativa (Bozzano,

2009).

Pero también, se puede decir a modo de ejemplo que las Naciones Unidas

dividen al mundo en regiones. Por ejemplo, existen cinco comisiones

económicas regionales, entre ellas la CEPAL. Así, desde una escala mundial las

Regiones pueden asimilarse a continentes y los países – subregión -

provincias-estados.

La literatura señala sobre el concepto de región:

La región denota un territorio propio de lo real o de la realeza, un territorio que conlleva la idea de poder político. Desde ese punto de vista el concepto de región es más propio de una escala geográfica subnac i on a l . Existe una regionalidad histórica (lengua, cultura, como, por ejemplo, las comunidades autónomas españolas). Existe, también, una regionalidad institucional que se refiere a decisiones administrativas para generar regiones, es decir, actos políticos deliberados para crear regiones sin que preexistan elementos históricos, sociológicos o antropológicos.

La regionalización como modelo de desarrollo aparece fuertemente a

mediados de los años 60, vinculada a la teoría de la modernización (paso del

subdesarrollo al desarrollo), que identificaba la falta de integración interna de

los países como un escollo para llegar al desarrollo. Recomendaba en este

caso Integración: física, económica, sociopolítica; Remplazando la vieja

división política administrativa (pasado colonial) y configurar un nuevo sistema

regional.

El desarrollo regional se define como un proceso de cambio social sostenido que



tiene como finalidad última el progreso de una región, de la comunidad regional como un todo y de cada individuo residente en ella.

El desarrollo de una región presupone necesariamente la existencia de un

proceso de crecimiento económico y se caracteriza, además, por los

siguientes atributos:

Un creciente proceso de autonomía regional decisional. Una creciente capacidad regional para apropiarse del excedente económico generado y reinvertido en la propia región. Un creciente movimiento de inclusión social que implica una mejora sistemática en la distribución del ingreso regional y una creciente participación de la población en las decisiones de competencia de la región. Un creciente proceso de concientización y movilización social en torno a la protección ambiental y al manejo racional de los recursos naturales de la región. Una creciente auto percepción colectiva de pertenencia regional, es decir, de identificación de la población con su región.

Como señala Boisier (1993), la región siempre aparece anclada a un territorio,

entonces se hace necesario precisar que se entiende por éste.

Si se le pregunta a un responsable administrativo y político local lo que es un

territorio, o si se le hace la misma pregunta a un planificador local, esta

pregunta les parecerá casi graciosa por lo sencillo de la respuesta: es una

superficie física delimitada por fronteras administrativas y políticas. Ese es el

territorio que nuestro interlocutor administra.

El problema de este tipo de enfoque es que la sociedad evoluciona

constantemente, que las ciudades, por ejemplo, no dejan de expandirse en el

espacio, hasta tal punto que la distinción entre mundo urbano y rural en sus

bordes se vuelve cada vez más ficticia. Por otra parte, cada tipo de problema

llevaría a definir su propio “territorio pertinente”, que sería aquél en cuya

escala se organizan las interdependencias más importantes para dicho

problema (URB-AL, 2006).

Quizá será entonces la zona de hábitat para la vivienda, la red vial urbana y

periurbana para el transporte, la cuenca de empleo para el desarrollo

económico, las principales cuencas vertientes para el agua, etc.

El punto de vista cambia por completo si definimos el mundo de hoy y, en

particular, el territorio, como un sistema complejo de relaciones e

intercambios. El desarrollo tiene entonces por objeto valorizar, mejorar y

manejar los distintos sistemas de relación. La gestión territorial requerirá un



buen conocimiento de estos sistemas y un aprendizaje de las múltiples

maneras de enriquecerlos. El territorio deja de aparecer entonces como una

superficie geográfica o una entidad administrativa y política que define un

interior y un exterior y se convierte en la encrucijada de relaciones de diversa

índole (Calame, 2006).

En síntesis, en lo que respecta a las definiciones de “territorio” y “desarrollo”,

existen conceptos, palabras e ideas que parecieran que se ponen de moda y

comienzan a ser una especie de estrellas de cierto metalenguaje. Así lo hemos

visto hace años con la “planificación estratégica”, la palabra “clivaje” y ahora

últimamente con el “territorio”. Pareciera ser que cuando se habla de

“desarrollo territorial” se está hablando de desarrollo a una escala

subnacional, y el desarrollo así, sin más, sin apellido, hace referencia

a una escala nacional.

En la Carta Fundamental, precisamente en su Artículo 3, se establece que:

“El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional” 2 (Constitución Política de la República de Chile 2005). Este artículo se debe entender como un mandato constitucional que debe expresarse y especificarse a través de Leyes Orgánicas Constitucionales.

La descentralización del Estado

Ahora bien, es necesario realizar algunas precisiones en torno a dos

conceptos que aparecen en el mencionado Artículo. Estos son los conceptos

de Descentralización y Desconcentración.

Al respecto, el profesor Rodrigo Baeza Fernández (1996), señala que “La

descentralización administrativa como proceso, implica una distribución

2 https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302&idParte=

http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302&idParte





de las competencias hacia órganos u organismos más específicos, a fin de

dar mayor eficiencia y eficacia al ejercicio de aquellas, acercando el servicio

público a las personas, a través de la aplicación de diversos mecanismos

contemplados en el ordenamiento jurídico. Es precisamente lo contrario a

la centralización o concentración de competencias, que solo puede ser

excepcional”. Agrega que la descentralización “puede ser funcional, esto

es, con énfasis en la especial función que cumple, o territorial, es decir, con

competencia en un territorio determinado”

En cuanto al concepto de desconcentración, los constitucionalistas

Nogueira y Cumplido (1993), en su texto de Derecho Político señalan que:

“Desconcentrar equivale a delegar funciones; es un proceso técnico de efectos limitados en el campo jurídico-administrativo; constituye una decisión

intrainstitucional, es decir, al interior de la administración central del Estado. Además, sigue siendo el órgano superior responsable, en última instancia, de la

actuación del órgano desconcentrado sobre las competencias que le ha delegado”.

Con relación al concepto de descentralización, plantean que:

“La descentralización administrativa constituye un grado superior al de simple desconcentración, en la medida que existe un traslado de competencias de la

administración central del Estado a nuevas personas morales o jurídicas de derecho público, las cuales están dotadas de un patrimonio propio. Respecto de ellas, el Gobierno Central sólo ejerce controles de tutela sobre sus actos (no hay dependencia jerárquica). La descentralización administrativa es un fenómeno extrainstitucional, ya que da

origen a instituciones jurídicas nuevas y distintas del Estado central, con capacidad para obligar y obligarse por sí mismas”

(Nogueira y Cumplido,1993).

Como se señaló, la Carta Fundamental plantea que la administración del

Estado será funcional y territorialmente descentralizada. Al respecto Nogueira

y Cumplido señalan que la descentralización territorial dice relación tanto

con la estructura de la administración (aparato Estatal), como con el conjunto

de la población administrada (colectividad estatal).

Este tipo de descentralización administrativa considera siempre aspectos

administrativos y aspectos en cierto grado políticos, por cuanto ella genera

un cierto tipo de contrapeso al poder central, permitiendo el desarrollo de

entes con cierto grado de autarquía. Los aspectos políticos de este tipo de

descentralización están dados por el reparto de competencias, lo que implica



cierto grado de desplazamiento del poder, como, asimismo, por el

nombramiento de autoridades que implica siempre la diferenciación de

sujetos investidos de poder.

La descentralización funcional, también denominada descentralización

técnica o por servicios, tiende a configurar sectores estatales con personalidad

jurídica o moral gestora independiente. Ella puede abarcar una función en

abstracto o un servicio determinado, según sea el caso. Así, el Estado dota de

personalidad jurídica la función asignándole un órgano gestor y un fondo

patrimonial. Mediante la descentralización funcional o por servicios se evita el

grado o matiz político que llega a tener la descentralización territorial (1993).

En resumen:

…la descentralización se distingue de la desconcentración administrativa,

por el hecho de que en la primera hay creación de personas morales o jurídicas de derecho público distintas del Estado central, hay traslación de

competencias hacia el nuevo ente jurídico, hay goce de autonomía financiera y sólo hay un control de tutela y no una relación de jerarquía.

La modernización del Estado y las nuevas formas de

gobernar Modernizar el Estado es, por una parte, modernizar su estructura y sus

capacidades de gestión y, por otra, ejercer el gobierno, por mecanismos de

carácter más democráticos. Autores como Jordi Borja señalan que “la forma de

ser del Estado democrático moderno es la articulación de poderes locales.

Incluidos los poderes regionales”. (Borja, Valdés, Pozo y Morales, 1987). Así, en la

modernización del Estado democrático se les asigna un rol preponderante a

los poderes locales. El mismo Borja se encarga de reafirmar este rol señalando

lo siguiente:

a) “Hay una crisis de representación política del Estado como consecuencia

paradójica de su progreso. La creciente complejidad y diversidad de funciones

y la incorporación como sujetos activos del Estado democrático de la gran

mayoría de los grupos sociales, ha dado lugar a que los mecanismos

tradicionales de representación política se conviertan en cauces estrechos e



insatisfactorios. Aparece una demanda de participación política de base que

se dirige, habitualmente, a las estructuras territoriales y a las instituciones

políticas más próximas y elementales. La demanda de participación respecto a

la administración pública ha empujado decisivamente el proceso

descentralizador.

b) Las grandes administraciones públicas han sido objeto de una fuerte

crítica por su carácter tecnocrático. La sectorialización de su actividad, el

despilfarro social que significa el peso de los gastos de funcionamiento, la

burocratización de la gestión y la influencia incontrolada de los distintos

cuerpos administrativos, la inadecuación de las inversiones y de las

prestaciones sociales a las necesidades concretas y diferenciadas de cada lugar,

las rigideces inherentes a los grandes aparatos (aumentadas por su carácter

público). Por el contrario, se ha valorizado la eficacia de la actuación pública

descentralizada a través de programas y proyectos concretos (por ejemplo, en

urbanismo), y transferencia o delegación de la responsabilidad de la gestión de

los servicios personales.

c) La existencia de desigualdades (renta, equipamiento, etc.), que se

manifiestan en forma de desequilibrios territoriales (debido a la especialización

funcional y segregación en el espacio), ha dado lugar a fuertes

reivindicaciones de poder local o regional para llevar a cabo políticas de

reequilibrio que tiendan a igualar las condiciones de vida en las distintas áreas

territoriales. La descentralización en este caso viene empujada desde aquellas

zonas y, por aquellos grupos que consideren que solo obteniendo cuotas de

poder en su territorio podrán impulsar su recuperación económica y social”.

Concordante con lo planteado anteriormente, es importante referirse a un

concepto que está estrechamente ligado a la reforma y modernización del

Estado. Es el concepto de:

Gobernanza moderna que se refiere a una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales

ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil (Mayntz, 1998).

En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los

actores públicos y privados; participan y, a menudo, cooperan en la

formulación y la aplicación de las políticas públicas. La estructura de la



gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores

corporativos autónomos (es decir, organizaciones formales) y por redes entre

organizaciones (Rhodes,1997)

Figura N°1/ Organización actual del sistema de gobernanza multinivel

chilena

Las municipalidades chilenas operan en un sistema de gobernanza multinivel que está experimentado profundos cambios

CIUDADANOS/SOCIEDAD CIVIL PARTICIPACIÓN Y CONTROL

Fuente: Elaboración propia en base a OCDE.

Reforma con base en la descentralización administrativa



regional y municipal

Al respecto, Tomassini y Armijo (2002), plantean que “En el ámbito de la

administración pública, los cambios fueron importantes, pero, a diferencia de

otros países occidentales que en esa década ensayaban importantes

innovaciones en la gestión pública, en Chile se apostaba a reformas de carácter

administrativo, con un énfasis importante de reducción de empleo público y

hacia un reordenamiento administrativo a través del proceso regionalizador

y descentralización territorial”.

Este reordenamiento administrativo es decretado en 1975 con la gran reforma regional y municipal que modifica el ordenamiento jurídico respectivo, regido hasta entonces por

la Constitución de 1925. Las regiones adquieren el rango de verdaderas entidades administrativas. Así se crean trece regiones dotadas de un fondo de financiamiento, el

Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), 55 provincias y 328 comunas. 3

Es esta herramienta de administración regional y local, la que va a constituir al

momento de la transición democrática de 1989-1990, la base del trabajo de los

sucesivos gobiernos de la concertación en materia de descentralización.

3 Esta reforma concede nuevos poderes a las autoridades locales, pero todos los

responsables regionales y municipales son nombrados por el poder central: el esfuerzo de la descentralización de la década del 70 es repensado bajo la forma de una desconcentración con criterios de seguridad interna que permite tener un mayor control territorial del país.

Como se especificó en el capítulo precedente, en Chile se verificaron reformas

estructurales impulsadas por la dictadura cívico-militar que gobernó entre 1973 y 1990.

Estas consistieron en redefiniciones amplias del Estado en el ámbito productivo,

financiero, económico y social. El proceso privatizador de empresas públicas, la

liberalización de los mercados financieros, la privatización del sistema de

pensiones y salud, el proceso de descentralización de los servicios públicos sociales

hacia las municipalidades, fueron materias abordadas en profundidad y, en

términos de temporalidad, con mucha antelación que la mayoría de nuestros

vecinos de América Latina.


SECRETARÍA NACIONAL DE DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL

PSCH

La reforma municipal es aprobada rápidamente, sin embargo, la ley sobre el

gobierno y la administración regional (Ley 19.175), no puede ser votada más que

a principios de 1993, momento que coincide con el término del mandato del

Presidente Patricio Aylwin A. En cuanto a lo regional, se estipula, entre otras

cosas, que los miembros de los consejos regionales serán en lo sucesivo

elegidos, pero indirectamente, por los concejales y no por, voto popular. El

gobierno, que quiere culminar la herramienta legislativa, acelera la aprobación

de medidas territoriales complementarias. De esta manera, hacia fines de 1993,

la administración chilena queda dotada de un nuevo sistema institucional. 4

4 A pesar de estas leyes, los poderes de los gobiernos regionales siguen siendo limitados y

no pueden intervenir en el campo legislativo. Las regiones son gobernadas por el Intendente

Regional, que es designado por el Ejecutivo y asistido por un concejo regional y, sobre todo, por

Secretarios Ministeriales Regionales (los SEREMI). Pero estos últimos se encuentran bajo una

doble dependencia que obstaculiza su campo de acción: a la del intendente hay que agregar la del

ministerio al cual están ligados. Entre ellos, el representante del Ministerio de Planificación y

Cooperación (MIDEPLAN, creado en 1990 hoy llamado Ministerio de Desarrollo Social y Familia

(MIDESO) creado en 1967 y refundado el 01.04.2019), se ve dotado de un rol particular, pero sin

los poderes que deberían acompañarlo. Por otra parte, no es de este Ministerio que depende el

Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), sino del Ministerio del

Interior.

A partir de la reforma de la Constitución en noviembre de 1991, los alcaldes pueden ser elegidos y se verifican las primeras elecciones municipales, las que se realizan el 28 de junio de 1992. En el ámbito

regional, los intendentes (autoridad regional superior), son designados por el Poder Ejecutivo. Pero el restablecimiento

democrático se presenta incompleto, ya que se mantiene el concepto de que “El Ejecutivo gobierna, los responsables locales y regionales

administran,

”.



PSCH

Las bases de la modernización del Estado a partir de 1990

Durante el primer gobierno democrático no se planteó dentro de sus

prioridades políticas el tema de la reforma y/o modernización del Estado. Es

en el mandato del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en que la

modernización surge como una de las ocho prioridades de la agenda

programática.

Como señalan Tomassini y Armijo (2002) “Efectivamente, en la primera etapa

se apostó a un conjunto de iniciativas de nivelación de las condiciones de la

administración pública y al fortalecimiento de la capacidad del gobierno. En el

plano económico y social, se focalizó hacia las modernizaciones productivas,

específicamente, en el ámbito de infraestructura y a reformas tributarias y de

seguridad social que permitieran financiar y crear las condiciones para

recuperar la dramática deuda social que heredó el país”.

En esa línea se crea el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión

Pública, el cual se transforma en un punto central de esta etapa y cuya misión

fue declarada como la de “impulsar y coordinar los esfuerzos modernizadores

de los ministerios y servicios del Estado y diseñar y proponer políticas

generales sobre la materia y los instrumentos necesarios para su

implantación, seguimiento y evaluación” (Tomassini y Armijo, 2002). Una

diferencia sustancial se observa en el periodo 1997-2000, en relación a la

experiencia anterior. Si bien el ámbito de acción del proceso continúa siendo

la gestión pública, se abre un conjunto de nuevos ejes temáticos y se integran

otros elementos de la Reforma Gerencial, todos estos enmarcados dentro de

un Plan Estratégico de Modernización de la Gestión Pública. 5 Las líneas de

acción que se definen son: gestión estratégica, tecnologías de información y

comunicación, transparencia y probidad de la Gestión, calidad de servicio y

participación ciudadana, recursos humanos, institucionalidad del Estado y

5 Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública. El Estado al servicio de

la gente, Balance 1994-2000.



PSCH

comunicación y extensión. (Tomassini y Armijo, 2002).

Dado el contenido de las iniciativas y el amplio espectro de situaciones

abordadas, la experiencia analizada se enmarcaría, en menor o mayor medida,

con distintos grados de intensidad, dentro de la tipificación de lo que se ha

denominado Reforma Gerencial, cuyos principios se inspiran en la llamada

“Nueva Gestión Pública” (Tomassini y Armijo, 2002).

Figura N°2 / Línea cronológica de la descentralización en Chile

1970-2017

administrativas

Constitucional

reformando No.20.035

Consejeros

1991- 1992 1980 - 1981 1988 -

1990

1970 - 1974 1976 -

1979



PSCH

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Índice de Infografía

Figura N°1 Organización actual del sistema de gobernanza

multinivel chileno

Figura N°2 Línea cronológica de la descentralización en Chile

1970-2017

Descentralización y Desigualdades Territoriales

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