Desafios Del Desarrollo Rural 2000 yP-02

DESAFOS DEL DESARROLLO RURALEN EL PER

Carolina TrivelliMilton von Hesse

Alejandro DiezLaureano del Castillo

DESAFOS DELDESARROLLO RURAL

EN EL PER

Edicin: Lima, diciembre de 2000Impreso en el Per / Printed in Peru Consorcio de Investigacin Econmica y Socialwww.consorcio.org

Correccin de estilo: Rosario AriasCuidado de edicin: Liliana PeaherreraArte de cartula: Fernando Gagliuffi

Hecho el Depsito Legal No. 1501222000-4375Impreso por Visual Service SRL

ISBN 9972-804-02-X

El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por ms de 25instituciones de investigacin y/o docencia; con el auspicio del Centro Internacional de Investi-gaciones para el Desarrollo (CIID), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional(ACDI) y otras fuentes de cooperacin.

El CIES no comparte necesariamente las opciones vertidas en el presente libro, que sonresponsabilidad exclusiva de sus autores.

ndice de siglas 9

Presentacin 11

Introduccin 13

I. Caracterizacin del sector ruralCarolina Trivelli y Carlos E. Arambur 15

II. Aspectos macroeconmicosMilton von Hesse 23

III. Reforma institucionalAlejandro Diez 35

IV. Derechos de propiedad y manejo de recursosLaureano del Castillo 55

V. Provisin de bienes pblicosCarolina Trivelli y Milton von Hesse 75

VI. FinanciamientoCarolina Trivelli 83

CONTENIDO

ADEX Asociacin de ExportadoresAIDESEP Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Amazona PeruanaASBANC Asociacin de BancosCENAGRO Censo Nacional AgropecuarioCEPES Centro Peruano de Estudios SocialesCGIAR Grupo Consultivo Internacional de Investigacin Agrcola (si-

glas en ingls)CMAC Cajas Municipales de Ahorro y CrditoCOFIDE Corporacin Financiera de DesarrolloCONAP Confederacin de Nacionalidades AmaznicasCOOPOP Cooperacin PopularCRAC Cajas Rurales de Ahorro y CrditoCTAR Consejo Transitorio de Administracin RegionalEDPYME Entidades de Desarrollo para la Pequea y Micro EmpresaENNIV Encuesta Nacional de Niveles de vidaFECONAFROPU Federacin de Comunidades Nativas Fronterizas de PutumayoFECONAP Federacin de Comunidades Nativas del PursFENAMAD Federacin Nativa de Madre de DiosFONCODES Fondo de Cooperacin para el DesarrolloFONGAL Fondo Ganadero y LecheroIEP Instituto de Estudios PeruanosINADE Instituto Nacional de DesarrolloINEI Instituto Nacional de Estadstica e InformticaINIA Instituto Nacional de Investigacin AgropecuariaINRENA Instituto Nacional de Recursos NaturalesFEAS Proyecto para Fortalecer la Extensin Agrcola en la SierraFEPCMAC Federacin Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y CrditoFITEL Fondo de Inversin en Telecomunicaciones,MAG o MINAG Ministerio de AgriculturaMARENASS Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra SurONG Organizacin No GubernamentalPETT Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural

NDICE DE SIGLAS

En el Per, pas de paradojas, una de las ms saltantes es quizs el desfaseentre una larga tradicin de investigaciones sobre temas rurales y agrarios y unapoltica de desarrollo agrario y rural caracterizada por el corto plazo, la falta de unavisin integral y de mecanismos de participacin y reactivacin tecnolgica yeconmica. La brecha entre lo que se sabe y lo que se hace es particularmentenotoria en el tema agrario. La responsabilidad no es slo de los encargados de laspolticas y programas. La mayora de investigadores en estos temas se ha preocu-pado poco por destilar de sus hallazgos las implicancias para los programas y laspolticas de desarrollo rural. El Consorcio de Investigacin Econmica y Social(CIES) quiere contribuir con este breve trabajo a la formulacin de propuestas que,como el buen pisco, estn basadas en una cuidadosa seleccin y maduracin delos conocimientos acumulados por decenas de investigadores que se han dedica-do a tratar de entender la compleja realidad rural y agraria del pas.

Para ello el CIES ha reunido a un grupo multidisciplinario de investigadores dereconocida trayectoria y solvencia en el tema agrario; Carolina Trivelli, economistae investigadora del Instituto de Estudios Peruanos; Milton von Hesse, economista,consultor en temas de desarrollo agrcola y rural; Alejandro Diez, antroplogo,profesor e investigador de la Universidad Catlica y Laureano del Castillo, aboga-do e investigador del Centro Peruano de Estudios Sociales.

Esta publicacin complementa y ampla un trabajo anterior Propuestas parael Desarrollo Rural, publicado por el CIES en febrero del 2000, que fue discutidoy presentado en coordinacin con la Confederacin Nacional de InstitucionesEmpresariales Privadas (CONFIEP) en varias reuniones a las que asistieronempresarios, acadmicos y los equipos de planes de gobierno de la mayora de losgrupos polticos que participaron en las elecciones generales de abril del 2000.

PRESENTACINPROMUDEH Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo HumanoPRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas yConservacin de Suelos

OIA Oficina de Investigacin AgrariaPRONAA Programa Nacional de Apoyo AlimentarioSAIS Sociedades Agrcolas de Inters SocialSBS Superintendencia de Banca y SegurosSENASA Servicio Nacional de Sanidad AgrariaSUNARP Superintendencia Nacional de Registros PblicosUOPE Unidad Operativa de Proyectos Especiales

El desafo que enfrenta una poltica de desarrollo rural en el Per es doble. Porun lado, es necesario saber cmo hacer ms eficiente el proceso de transicindesde una agricultura campesina hacia una agricultura empresarial moderna. Esdecir, encontrar formas que permitan pasar de explotaciones minifundistas, des-capitalizadas y con limitada capacidad de generar excedentes y acumular capital,a explotaciones de mayor escala, capaces de generar utilidades, inversin yprogreso en su entorno geogrfico. Por otro lado, el reto es tambin encontrar lamanera de generar las condiciones adecuadas para que el empresario privadopueda desarrollar actividades no agrcolas en el campo, aprovechando los recur-sos naturales y la abundancia de fuerza de trabajo. Cualquier estrategia quepretenda atacar eficientemente estos desafos debe respetar los cuatro principiosbsicos que se enumeran a continuacin:

Respeto a la estabilidad macroeconmica Liderazgo del sector privado Rol del Estado normativo y subsidiario Insercin competitiva en el comercio exterior

En los 6 temas que se desarrollan en este trabajo se pretende tanto ofreceruna visin de conjunto, como plantear propuestas y sugerencias de corto ymediano plazo que los autores consideran centrales para delinear una poltica dedesarrollo rural y agrario.

Obviamente, este modesto aporte slo tiene sentido si al mismo tiempo socie-dad civil, gobierno y acadmicos realizan un esfuerzo de dilogo constructivo al quelamentablemente estamos tan poco acostumbrados en los ltimos tiempos.

El presente trabajo ha sido posible gracias al apoyo complementario del BancoMundial, oficina para Per, que el CIES reconoce y agradece.

Carlos E. AramburDirector Ejecutivo

Consorcio de Investigacin Econmica y SocialLima, diciembre del 2000

INTRODUCCIN

Para presentar las medidas sugeridas a favor de la modernizacin y desarrollode las zonas rurales del Per, conviene primero recordar cules son las condicio-nes de partida en el campo. Segn el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de1993, nuestras reas rurales albergan 6.6 millones de personas, lo que representael 29.9% de la poblacin total del pas. Las reas rurales se definen como aquellosterritorios articulados por centros poblados rurales, es decir, aqullos que notienen ms de 100 viviendas contiguamente, ni son capitales de distrito; o queteniendo ms de 100 viviendas, stas se encuentran dispersas o diseminadas sinformar bloques o ncleos. Esta definicin, bastante restrictiva y de carcteroperativo y no analtico, posiblemente subestime el tamao y por ende laimportancia demogrfica real de la poblacin rural en el Per. Cabe recordarasimismo que de los 84,046 centros poblados existentes en el Per, 75,199 sonrurales, la mayora de ellos (73,524) con una poblacin inferior a los 500habitantes. La dispersin y atomizacin de los asentamientos rurales dificulta yencarece la inversin social en lo relativo a bienes pblicos as como el acceso ainversiones productivas, caminos, energa y telecomunicaciones.

Las propuestas de poltica orientadas a fomentar procesos de desarrollo en elmbito rural peruano deben tomar en cuenta las caractersticas tanto de losdistintos grupos y agentes individuales que all habitan, como las del conjunto depobladores rurales. El medio rural es un claro ejemplo de la heterogeneidad delPer. La cultura, la etnicidad, la dotacin de recursos naturales, el acceso eintegracin con los mercados, resultan variables claves para entender las dinmi-cas econmicas y sociales adoptadas por la poblacin dentro de sus estrategiasde desarrollo.

CARACTERIZACIN DEL SECTOR RURALCAROLINA TRIVELLI1

CARLOS E. ARAMBUR2

I.

1 Investigadora asociada al Instituto de Estudios Peruanos (IEP).2 Director Ejecutivo del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES).

1. Los pobladores rurales

Quines viven en el campo hoy en da? Qu identifica a los pobladoresrurales del Per?

Responder este tipo de preguntas resulta fundamental para pensar en pro-puestas de polticas pblicas y privadas cuyo objetivo sea fomentar los procesosde desarrollo en el medio rural. Partiendo de la constatacin de que el Per es unpas diverso (cultural, tnica, social y econmicamente) y que su mbito rural tienediferencias geogrficas significativas, se hace muy difcil presentar un perfil delpoblador rural. Sin embargo, a pesar de las diferencias regionales y culturales, unamirada gruesa puede proporcionarnos una idea aproximada del tipo de agenteeconmico que habita en el campo.

Los pobladores de reas rurales se dedican principalmente a la agricultura, yaque alrededor de 95% de ellos la declara como su principal actividad (ENNIV 97).

Este dato no explica por s solo la compleja situacin del poblador rural, porello, utilizando la informacin recogida por la Encuesta Nacional de Niveles deVida de 1997 (ENNIV 97), hemos preparado un cuadro con varios indicadoresclaves3.

En primer lugar hay que mencionar que los niveles de pobreza son muyelevados en el medio rural. De acuerdo a los datos de 1997, el 68.1% de loshogares rurales de la sierra, el 64.9% de los de la selva y el 52.8% de los de lacosta, se encuentra en condiciones de pobreza5. Peor an, cerca de un 30% de loshogares rurales del pas se encuentra en situacin de pobreza extrema, es decir,no logra siquiera cubrir sus necesidades alimenticias mnimas. Tal como se ve enel cuadro, donde se ha dividido a los hogares rurales en cinco grupos (quintiles) enfuncin de su nivel de gasto per cpita, los dos primeros quintiles, correspondenmayoritariamente a los pobres extremos, el tercero y parte del cuarto a los pobres,y slo una parte del cuarto y el quinto quintil pueden ser clasificados como nopobres.

En segundo lugar, los no pobres no slo son un grupo relativamente pequeo,sino que su condicin de no pobre es, en la mayor parte de los casos, precaria. Esdecir,,,,, estos no pobres estn ms cer estos no pobres estn ms cer estos no pobres estn ms cer estos no pobres estn ms cer estos no pobres estn ms cerca de ser pobres que de ser ricosca de ser pobres que de ser ricosca de ser pobres que de ser ricosca de ser pobres que de ser ricosca de ser pobres que de ser ricos. Elquintil superior del mbito rural (columna del extremo derecho del cuadro) gasta alao (en promedio) unos 3800 dlares (unos 316 dlares mensuales), monto que

3 Este cuadro ha sido preparado en base a uno similar confeccionado por Lpez y della Magiora (1994).Los datos provienen de la ENNIV-1997.

4 Es decir, su ingreso anual per cpita est por debajo de la lnea de pobreza.5 Considera las rentas de propietarios, autoconsumo, transferencias, ingresos extraordinarios y otros

ingresos.

Media de principales variables econmicas y demogrficas de la poblacin ruralMedia de principales variables econmicas y demogrficas de la poblacin ruralMedia de principales variables econmicas y demogrficas de la poblacin ruralMedia de principales variables econmicas y demogrficas de la poblacin ruralMedia de principales variables econmicas y demogrficas de la poblacin rural(quintiles segn gasto)(quintiles segn gasto)(quintiles segn gasto)(quintiles segn gasto)(quintiles segn gasto)

Ms pobre Menos pobreMs pobre Menos pobreMs pobre Menos pobreMs pobre Menos pobreMs pobre Menos pobreCaractersticasCaractersticasCaractersticasCaractersticasCaractersticas MuestraMuestraMuestraMuestraMuestra 11111 22222 33333 44444 55555

totaltotaltotaltotaltotal

Nmero de hogaresNmero de hogaresNmero de hogaresNmero de hogaresNmero de hogares 14551455145514551455 291291291291291 291291291291291 291291291291291 291291291291291 291291291291291

Ingreso y gastoIngreso y gastoIngreso y gastoIngreso y gastoIngreso y gasto (soles de 1997)Gasto total del hogar 6789.95 3727.32 5521.02 6687.84 7978.38 10035.19Gasto per-cpita del hogar 1538.10 585.98 911.83 1241.25 1710.53 3240.92Ingreso per-cpita del hogar 1817.28 725.74 1100.98 1743.95 2083.56 3432.17

Fuentes de ingresoFuentes de ingresoFuentes de ingresoFuentes de ingresoFuentes de ingreso%de ingreso de actividadesno laborales5 18.37 17.17 16.86 18.26 16.26 23.30% de ingreso de actividadesasalariadas 25.80 24.38 25.61 24.63 30.40 24.09% de ingreso de autoempleo 55.82 58.44 57.53 57.21 53.29 52.61

Caractersticas demogrficasCaractersticas demogrficasCaractersticas demogrficasCaractersticas demogrficasCaractersticas demogrficas(promedio por hogar)Tamao de la familia(# de personas) 5.19 6.45 6.08 5.39 4.70 3.32Ratio (trabajadores/tamaode la familia) 0.59 0.54 0.57 0.56 0.60 0.68Promedio de edad del jefede familia (aos) 45.05 43.56 43.63 44.53 45.21 48.34% hogares con jefes defamilia mujeres 11.00 8.25 7.22 11.00 12.00 19.00% hogares cuyo jefe defamilia es indgena 9.97 13.06 12.37 11.00 8.94 4.47

EducacinEducacinEducacinEducacinEducacinPromedio de aos de educacindel jefe de familia 5.26 4.07 4.78 5.11 5.70 6.64% hogares con jefe de familiasin educacin 14.16 20.27 13.75 14.09 13.06 9.62% de hogares con jefe defamilia con primaria completa 27.16 28.96 28.56 29.26 28.56 20.66% de hogares con jefe defamilia con secundaria completa 1.82 7.56 10.31 11.34 13.40 16.49% de hogares con jefe defamilia con ed. superior 7.74 1.03 1.72 3.44 6.87 10.65

Acceso a serviciosAcceso a serviciosAcceso a serviciosAcceso a serviciosAcceso a servicios% hogares con seguro de salud 12.51 3.44 6.53 13.06 17.53 21.99% hogares con agua potable 36.56 35.40 40.89 36.43 33.33 36.77% hogares con desage 8.80 6.53 9.28 9.62 8.94 9.62% hogares con electricidad 26.60 18.56 23.71 26.46 28.18 36.08

Pobreza extremaPobreza extremaPobreza extremaPobreza extremaPobreza extrema PobresPobresPobresPobresPobres No pobresNo pobresNo pobresNo pobresNo pobres

Caracterizacin del sector ruralDesafos del desarrollo rural en el Per16 17

Fuente: ENNIV 97 (tomado de Trivelli 2000)

equivale a un tercio del gasto de los hogares urbanos del quintil superior. Estosignifica que los ms ricos (menos pobres) del medio rural gastan en promedio latercera parte de lo que gasta el 20% ms rico de las zonas urbanas.

El grupo formado por el 20% de los hogares ms ricos de las zonas rurales,que debera ser un motor de desarrollo para este sector, presenta varias limitacio-nes como se puede apreciar en el cuadro anterior. Por ejemplo, el promedio deaos de educacin de los jefes de hogar es de slo 6.64 aos y slo el 10% de losmismos tiene educacin superior. Asimismo, slo el 36% de estos hogares tieneelectricidad. De los hogares rurales no pobres, slo el 25% tuvo algn crdito en1997 y un 20% tuvo algn tipo de ahorro financiero (ENNIV 97). Es decir, los nopobres del campo no se encuentran en una situacin ptima, sino ms bien en unasituacin lmite6. Estos hogares no pobres adems no se encuentran concentra-dos en una y otra regin, ms bien presentan la misma distribucin que tienen loshogares rurales en el pas: 60% en la sierra, 20% en la costa y 20% en la selva.

En tercer lugar, llama la atencin que para todos los quintiles de ingresos ygastos, la composicin de los ingresos de los hogares sea relativamente homog-nea: alrededor de 20% de los ingresos provienen de actividades no laborales(rentas y autoconsumo bsicamente), un 25% de actividades asalariadas y un55% del autoempleo (agropecuario mayoritariamente). Es decir, parecera que losms ricos y los ms pobres tienen estrategias similares de diversificacin deingresos. Ello sugiere que las diferencias en ingresos se explican por la mayorproductividad y acceso a los factores de produccin entre los hogares ruralesmenos pobres y no a la diversificacin de fuentes de ingreso.

En cuarto lugar, los hogares con mayores ingresos son aquellos que cuentancon ms educacin formal (2.6 aos adicionales de educacin formal que el quintilms pobre) y con familias de menor tamao7 (3.3 miembros vs. 6.45 en el quintilms pobre). Esto ltimo podra deberse no slo a una menor fecundidad, sinoposiblemente a una mayor tasa de emigracin entre los hijos de los hogaresrurales menos pobres. Cabe resaltar sin embargo, que los niveles educativos delos jefes de hogares rurales son ms bien bajos, ya que alcanzan en promedioslo a primaria completa. Adicionalmente, se comprueba una mayor proporcinde hablantes de lenguas indgenas entre los hogares rurales ms pobres. Ladimensin de gnero del jefe de hogar no parece afectar negativamente el

ingreso del hogar; hay una mayor proporcin de mujeres como jefas de loshogares rurales menos pobres.

Contrariamente a lo esperado, pero consecuente con la lectura de las preca-rias condiciones del sector, las variables de acceso a los servicios bsicos sonrelativamente homogneas en todos los niveles de ingreso. Las carencias de aguapotable y desage son muy parecidas, los ms ricos sin embargo parecen tenermayor acceso a seguro de salud y electricidad.

A modo de resumen se puede sealar que la mayor parte de los pobladoresrurales se encuentra en situacin de pobreza, ya que destinan ms del 60% de susgastos anuales a adquirir alimentos. Adems, el jefe del hogar tiene un bajo niveleducativo, es as que el 14% de ellos no tiene ninguna educacin formal y el27.1% tiene slo primaria. Aquellos que son considerados como no pobres seencuentran muy cerca de estarlo. Sin afn de ser pesimistas, es necesarioreconocer que esta situacin afecta las posibilidades y el tipo de estrategias dedesarrollo viables en el medio rural.

Un factor preocupante tambin, es el reducido tamao de la unidad de produc-cin tpica. Segn el Censo Agrcola de 1994, la unidad de produccin agrcolapromedio en el Per est compuesta por 3.3 parcelas y tiene una extensin de 3.1hectreas en total. La fragmentacin es an ms aguda en la sierra, donde elnmero de parcelas por unidad agrcola aumenta a 4.1 y su extensin se reduce a2.4 hectreas. La produccin agrcola nacional que se realiza bajo estas condicio-nes representa alrededor del 6% del PBI medido en moneda corriente (o poco msdel 13% si se mide el PBI a precios de 1986).

La alta tasa de incidencia de la pobreza y de la extrema pobreza en las reasrurales (64.7% y 25.5% respectivamente, segn la Encuesta de Niveles de Vidade 1997) guarda una alta correlacin con el bajsimo nivel de productividad de lamano de obra en las labores agrcolas. Si se divide la produccin agrcola entrela poblacin que la genera (PBI/PEA), se obtiene una productividad media de lamano de obra rural que es siete veces menor a la que se obtienen en el resto dela economa.

Las estrategias ms comunes de desarrollo del hogar, encontradas en elsector estudiado, consisten en una combinacin de actividades productivas (agro-pecuarias y no agropecuarias) y laborales. Las actividades rurales no agropecua-rias, como pueden ser la produccin de artesanas, prestacin de servicios,explotacin forestal y transformacin industrial de la produccin agropecuarialocal, han cobrado gran importancia en la estrategia de generacin de ingresos delos pobladores rurales. En 1997, cerca del 50% de los ingresos de los hogaresrurales provino de este tipo de actividades, realizadas tanto dentro como fuera del

6 En este sentido resulta interesante el trabajo de Agero (2000) que demuestra cmo el 90% de loshogares rurales de la sierra estuvo en condicin de pobreza en algn momento entre 1991 y 1996.

7 Gran cantidad de discusiones han surgido en relacin con este tema. Por ejemplo el retorno a laeducacin es medido como incremento en el ingreso por cada ao adicional de educacin lo que alparecer es bajo o insignificante (Lpez y della Maggiora, 1997). El tema del tamao de la familia esvinculado a las polticas de salud reproductiva (Escobal, et al., 1998).


hogar (Escobal y Agero, 1999). En muchos casos, adems, se incluyen estrate-gias migratorias de algunos de los miembros de la familia, a fin de lograr mayoresingresos para el hogar.

Buena parte de los pequeos productores de las zonas rurales tienen tradicio-nes lingsticas y culturales propias que afectan su relacin con la sociedadnacional de la que forman parte, que hacen difcil una interlocucin bidireccionalfluida con agentes del exterior, y que, por ende, comprometen la aplicacin eficazde polticas de desarrollo. Por otro lado, muchas veces sus formas tradicionalesde organizacin representan valores y estilos institucionales poco favorables parael desarrollo rural.

Aunque breve, este diagnstico revela la complejidad de la situacin delpoblador rural peruano y la necesidad de atacar, desde diferentes frentes, susmltiples carencias y demandas para lo cual se requiere de esfuerzos multi-sectoriales que apoyen una poltica sostenida y de carcter integral.

AGERO, Jorge2000 Movilidad y pobreza en la sierra rural del Per en Per: El problema agrario

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LPEZ, R. Y C. DELLA MAGGIORA1997 Rural poverty in Peru: Sytlized facts and analytic for policy (ms.). University of

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TRIVELLI, Carolina2000 Pobreza rural: investigaciones, mediciones y polticas pblicas en Per: El proble-

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BIBLIOGRAFABIBLIOGRAFABIBLIOGRAFABIBLIOGRAFABIBLIOGRAFA

MILTON VON HESSE8II.

En el presente captulo se analizarn aquellas medidas de poltica econmicaque afectan directamente la estructura de precios relativos y la vinculacin con losmercados. En otras palabras, se har referencia a aquellas medidas de polticaeconmica que inciden en el entorno inmediato en el que se desenvuelve la unidadproductiva agrcola y que afectan su competitividad, independientemente de lacapacidad de gestin que se realice al interior de dicha unidad. Estas polticasgeneran las seales que afectarn el proceso de inversin en el sector en elmediano y largo plazo.

A manera introductoria, conviene sealar que la dcada de los noventa signifi-c para el Per un perodo de cambio en el paradigma de desarrollo vigente desde,al menos, tres dcadas atrs. Las polticas industrializadoras que centraban laatencin en aumentar la tasa de ahorro de la economa a travs de favorecer lasutilidades de las empresas industriales (lo que implicaba la administracin de uncomplejo sistema de transferencias y subsidio implcitos y explcitos), dejaronpaso a polticas orientadas a integrar comercialmente el pas con el mundo, en unproceso en el cual los mercados deban actuar libremente y la accin privadadeba conducir el proceso de desarrollo.

El Estado deba asumir un rol normativo y subsidiario a partir del cual losprincipales precios de la economa, como el tipo de cambio y la tasa de inters,deban reflejar la escasez relativa de las divisas y del dinero, y el sector pblicodeba ser redimensionado de forma tal que se adaptara al nuevo rol que lecorresponda y que asegurara el equilibrio entre los ingresos y los gastos fiscales.La nueva orientacin de la economa signific un proceso en el que se dieronimportantes medidas polticas (eliminacin de controles, equilibrio fiscal, simplifi-cacin de la estructura impositiva y arancelaria, liquidacin de empresas pblicas,transferencias de activos al sector privado) que tenan como propsito que lainversin privada se orientara hacia aquellos sectores que aseguraran los mayo-res retornos para la sociedad en su conjunto en el largo plazo.

ASPECTOS MACROECONMICOS

8 Economista. Consultor en temas de desarrollo agrcola y rural.

Aspectos macroeconmicosDesafos del desarrollo rural en el Per24 25

Resulta paradjico, sin embargo, que el sector agrcola haya sido excluido deltratamiento aplicado al resto de sectores de la economa. La poltica agrcola quedurante la dcada fue propuesta desde el Ministerio de Agricultura, se caracterizpor haber adaptado al sector agrcola los principales elementos de poltica delModelo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones9. Segn este modelode Agriculturizacin por Sustitucin de Importaciones, el principal objetivo depoltica del sector debera ser la reversin del saldo negativo de la balanzacomercial agrcola a travs de la promocin de la produccin interna de cultivosque sustituyen importaciones (especialmente arroz y maz amarillo10).

La lgica de esta estrategia es que el Estado genere una renta extra-econmi-ca a la produccin que se quiere promover mediante el uso de polticas diferencia-les orientadas a: (i) proteger el mercado de la competencia externa implantandorestricciones arancelarias y para arancelarias y (ii) minimizar costos de produccinutilizando exoneraciones tributarias, subsidios financieros implcitos y mecanis-mos de intervencin directa estatal en la produccin.

En los prximos prrafos se analizarn los elementos centrales de la polticaagrcola con el objetivo de sealar las modificaciones necesarias que permitanque sta sea concordante con una estrategia de desarrollo orientada por elmercado y liderada por el sector privado, y en la que al Estado le cabe un rolnormativo y subsidiario.

A fin de facilitar el anlisis se ha optado por dividir esta clasificacin en trestipos de medidas: (i) Poltica tributaria, (ii) Poltica de sobretasas arancelarias yderechos especficos y (iii) Comercializacin.

1. Poltica tributaria

La poltica tributaria debera caracterizarse por ser clara, eficiente, equitativa yestable en el tiempo de modo que las decisiones de inversin se orienten por unaestructura de precios que reflejen la escasez relativa de los bienes en la econo-ma. En el caso de la agricultura, sin embargo, la historia contempornea de lospases en desarrollo muestra que sus polticas tributarias han estado lejos decumplir con dichas caractersticas y que, por el contrario, han sido utilizadas paralograr objetivos redistributivos.

Los pases en desarrollo, por ejemplo, entre el perodo posterior a la segundaguerra mundial y la dcada de los 80s, se caracterizaron por alterar los precios

relativos de sus agriculturas con el objetivo principal de proveer alimentos einsumos agrcolas baratos a las reas urbanas para contribuir a la industrializa-cin. Estas polticas, sin embargo, tuvieron resultados insatisfactorios y afectaronnegativamente al agro11.

La dcada del 90 en el Per se caracteriz, como ya se mencion, por ser unperodo de ejecucin de reformas estructurales en el que se modific la estrategiade desarrollo a fin de lograr una insercin competitiva en los mercados internacio-nales. La poltica tributaria, por lo tanto, debera ser consistente con las caracters-ticas generales del esquema de desarrollo para que los agentes privados puedanorientar sus inversiones en funcin a las mejores oportunidades comercialesidentificadas, y no en funcin a capturar rentas ocultas derivadas de un esquemade precios relativos artificiales que no reflejan la valoracin marginal de los bienesen la economa12.

En el caso especfico de la actividad agrcola, sin embargo, sta ha recibido untratamiento tributario preferencial con relacin al resto de sectores de la economa,con la finalidad de promover la capitalizacin del sector. En 1996 se promulg elDecreto Legislativo 885 (cuya vigencia fue prorrogada por la Ley 26865 hasta finesdel ao 2006) que establece una tasa impositiva del 15%, en lugar del 30%, para elclculo del impuesto a la renta, la depreciacin acelerada y la devolucin anticipadadel IGV para las inversiones nuevas, la exoneracin del pago del impuesto extraor-dinario a los activos netos, entre otras medidas promocionales.

Existen, adems de este rgimen promocional, una serie de medidas tributa-rias que han estado orientadas a generar una mayor diferenciacin en el trata-miento tributario al sector frente al resto de la economa. Entre ellas destacan:

Poltica de exoneracin de impuestos (IGV, IPM y Renta) a favor de losproductores agrarios cuyas ventas anuales no excedan de cincuenta uni-dades impositivas tributarias (Ley N 26564).

Poltica de condonaciones tributarias parciales y reprogramacin de deu-das para empresas del sector agrario (D.L N 877, PERTA-Agrario) yagroindustrial.

Establecimiento de un IGV diferenciado (5%) para la comercializacin delarroz en la etapa anterior al consumo final.

9 Vase CONFIEP (1999).10 Los cultivos agrcolas que ms se importan en el Per son, en trminos de valor: trigo, maz amarillo

duro, arroz, azcar y algodn.

11 Vase Schiff y Valdez (1992).12 Para una discusin terica respecto a las caractersticas que deberan estar presentes en un sistema

tributario eficiente en el sector agrcola, vase Hoff, Braverman y Stiglitz (1994).


Sin embargo, estas normas especficas han generado los siguientes efectosno deseados:

Producen una competencia desleal en el mercado local de productosagrcolas (principalmente en fresco), por lo que se castiga al productoragrcola que aumenta su escala de produccin o productividad.

Discriminan a los pequeos productores de los circuitos de comercializa-cin formales (arroz, maz). Cabe resaltar que entre el arroz y el mazamarillo duro existen ms de 500,000 has. cultivadas a nivel nacional(durante 1999 se elimin la exoneracin para el arroz)13.

Dados los dos argumentos anteriores, se habra estado incentivando elmantenimiento de una estructura de produccin no competitiva basada enel minifundio. Ello es especialmente importante en el Per, teniendo encuenta que, segn el censo agrario de 1994, ms de la mitad de lasunidades agropecuarias cuentan con menos de 3 hectreas, mientras queel 72% de ellas tienen menos de 5 hectreas (mayores detalles sobre laestructura de la tenencia de la tierra en el Per se encuentran en la tablaque se presenta a continuacin)14.

Con la finalidad de establecer una poltica tributaria clara, eficiente, equitativa yestable en el tiempo, que estimule la formalizacin del sector agrario y que, a lavez, no altere las reglas de juego a los inversionistas se sugiere:

Mantener la vigencia del DL 885, Ley de Promocin del Sector Agrario,hasta el ao 2006, con el fin de no alterar las reglas de juego para losinversionistas que decidieron invertir bajo los incentivos de esta Ley.

Eliminar la poltica de exoneraciones tributarias recurrentes para lapequea agricultura (exoneracin de IGV y Renta para aquellas unida-des que registren ventas por debajo de las 50 UIT) y para las empresasazucareras.

Adecuar el Rgimen nico Simplificado del IGV (pensado bsicamentepara formalizar el comercio urbano) a la actividad agrcola. La complejidaden el uso de facturas a los pequeos proveedores en el mbito rural los

lleva a preferir el uso de boletas de venta las que, sin embargo, tienenlmites para la justificacin de gasto de las empresas.

13 Es importante precisar que la exoneracin del IGV para los pequeos agricultores es una medidaaltamente ineficiente en tanto su produccin no genera crdito fiscal al siguiente paso de la cadenacomercial por lo que su venta estar dirigida casi exclusivamente a mercados informales caracterizadospor bajo precio y baja calidad. As, resulta evidente que los supermercados, cuyas ventas al consumidorestn afectas al IGV, preferirn comprar productos que provengan de productores formales (es decir,medianos y grandes productores) o de origen importado.

14 En la agricultura, el principal problema de una estructura de produccin predominantemente minifundis-ta es que la unidad de produccin, debido a la imposibilidad de aprovechar economas de escala y a suescasa capacidad de negociacin, debe comprar caro y vender barato.

15 En el Per los derechos arancelarios vigentes (Decreto Supremo N 035-97-EF) son del 12% (queaplica a ms del 90% de los bienes importados) y del 20% (en el que estn clasificados la mayor partede los productos agrcolas).

Caractersticas de la Unidad PrCaractersticas de la Unidad PrCaractersticas de la Unidad PrCaractersticas de la Unidad PrCaractersticas de la Unidad Productivoductivoductivoductivoductiva Agraria segn el Censo Agrario*a Agraria segn el Censo Agrario*a Agraria segn el Censo Agrario*a Agraria segn el Censo Agrario*a Agraria segn el Censo Agrario*

PERU: NUMERO DE UNIDADES AGROPECUARIAS, SUPERFICIE AGROPECUARIA Y AGRICOLA, SEGUN TAMAO DE LAS MISMAS

Unidad Agropecuarias Superficie Agropecuaria Superficie Agrcola

Regin Participacin Participacin Participaciny Tamao de la Nmero Nacional ha Nacional ha Nacional

Unidad Agropecuaria % % %

PERUPERUPERUPERUPERU 1,745,7731,745,7731,745,7731,745,7731,745,773 100.00100.00100.00100.00100.00 35,381,80935,381,80935,381,80935,381,80935,381,809 100.00100.00100.00100.00100.00 5,4769775,4769775,4769775,4769775,476977 100.00100.00100.00100.00100.00De 0 a menos de 0.99 ha 423,263 24.25 190,268 0.54 163,799 2.99De 1 a menos de 2.99 ha 544,287 31.18 924,735 2.61 756,157 13.81De 3 a menos de 9.99 ha 506,973 29.04 2,588,743 7.32 1,783,057 32.56De 10 a menos de 29.99 ha 180,346 10.33 2,809,094 7.94 1,325,638 24.20De 30 a ms has 90.904 5.21 28,868,970 81.59 1,448,327 26.44COSTACOSTACOSTACOSTACOSTA 248,809248,809248,809248,809248,809 14.2514.2514.2514.2514.25 2,604,3622,604,3622,604,3622,604,3622,604,362 7.367.367.367.367.36 870,171870,171870,171870,171870,171 15.8915.8915.8915.8915.89De 0 a menos de 0.99 ha 61,743 3.54 24,585 0.07 20,362 0.37De 1 a menos de 2.99 ha 76,987 4.41 126,917 0.36 104,033 1.90De 3 a menos de 9.99 ha 90,968 5.21 451,690 1.28 362, 566 6.62De 10 a menos de 29.99 ha 15,988 0.92 232,350 0.66 162,610 2.97De 30 a ms has 3,123 0.18 1,768,820 5.00 220,600 4.03SIERRASIERRASIERRASIERRASIERRA 1,204,2431,204,2431,204,2431,204,2431,204,243 68.9868.9868.9868.9868.98 22,694,09822,694,09822,694,09822,694,09822,694,098 64.1464.1464.1464.1464.14 2,833,7972,833,7972,833,7972,833,7972,833,797 51.7451.7451.7451.7451.74De 0 a menos de 0.99 ha 350,265 20.06 160,463 0.45 138,701 2.53De 1 a menos de 2.99 ha 404,726 23.18 694,263 1.96 563,609 10.29De 3 a menos de 9.99 ha 313,820 17.98 1,593,487 4.50 1,061,116 19.37De 10 a menos de 29.99 ha 89,050 5.10 1,380,175 3.90 595,107 10.87De 30 a ms has 46,382 2.66 18,865,709 53.32 475,264 8.68SELVASELVASELVASELVASELVA 292,721292,721292,721292,721292,721 16.7716.7716.7716.7716.77 10,083,34910,083,34910,083,34910,083,34910,083,349 28.5028.5028.5028.5028.50 1,773,0081,773,0081,773,0081,773,0081,773,008 32.3732.3732.3732.3732.37De 0 a menos de 0.99 ha 11,255 0.64 5,220 0.01 4,735 0.09De 1 a menos de 2.99 ha 62,574 3.58 103,555 0.29 88,515 1.62De 3 a menos de 9.99 ha 102,185 5.85 543,565 1.54 359,375 6.56De 10 a menos de 29.99 ha 75,308 4.31 1,196,569 3.38 567,921 10.37De 30 a ms has 41,399 2.37 8,234,441 23.27 752,463 13.74

Fuente: III Censo Nacional Agropecuario - 1994* Tomado de la pgina web del Ministerio de Agricultura (www.MINAG.gob.pe).

2. Poltica de sobretasas y derechos especficos

En el Per existen, adems de los aranceles15, dos mecanismos de polticaeconmica que son utilizados para proteger, en frontera, a la produccin agrcolanacional de la competencia externa: las sobretasas ad valorem y los derechosespecficos. El primero de ellos consiste en la aplicacin de una tasa arancelariaadicional del 5% que debe ser adicionada al arancel al que est afecta laimportacin de los productos agrcolas (en el caso especfico de las carnes esta


tasa es del 10%). El segundo consiste en el clculo de un derecho de importacinfijo que debe ser pagado por unidad de medida relevante de determinadosproductos agrcolas que se agrega al arancel y a la sobretasa ad valorem cuandolos precios de importacin se ubican por debajo de un lmite calculado en funcina una media histrica de la cotizacin internacional del producto.

As, los productos agrcolas nacionales suelen estar afectos a una proteccinen frontera que corresponde al arancel, la sobretasa ad valorem y el derechoespecfico. Los objetivos de poltica que se persiguen al establecerse la proteccinadicional son, bsicamente, dos: (i) compensar a los productores nacionales de lasdistorsiones que introducen los diferentes pases en el mercado agrcola interna-cional y (ii) mejorar las condiciones de vida de los productores nacionales, sobretodo de los ms pobres, a travs de una alteracin de los precios relativos en favorde los bienes agrcolas producidos internamente. De lo anterior se desprende, porlo tanto, que la proteccin en frontera para los productos agrarios sera justificableen tanto dicha proteccin encarecera relativamente la produccin importada y, deah, se derivara un mayor consumo de la produccin nacional que se traducira enmayores ingresos para el agricultor, especialmente el ms pobre.

Sin embargo, habran razones fundadas para concluir que los objetivos depoltica que justifican la sobreproteccin en frontera son invlidos en el Per. Enprimer lugar, el argumento de compensacin de las distorsiones que los pasesms desarrollados introducen en el mercado internacional, slo puede tenerjustificacin en la medida que la compensacin sea percibida como temporal y nocomo permanente. Si las distorsiones se perciben como permanentes, indepen-dientemente que sean justas o injustas, lo ms eficiente desde una perspectivade asignacin de los recursos de un pas como el Per ser intentar orientaraquellos recursos, que se destinan a tratar de compensarlas, hacia provisin debienes y servicios pblicos que puedan aumentar la competitividad internacionalde aquellos productos nacionales que no compiten con los productos de mercadosdistorsionados (cabe sealar que las mayores transferencias distorsionadoras delos pases industrializados se centran en productos de climas templados como,por ejemplo, cereales, oleaginosas y productos lcteos).

Los malos resultados obtenidos en negociaciones internacionales, primero conel Acuerdo de Blair House y luego en la Ronda Uruguay, en trminos de compromi-sos de reduccin de transferencias de los pases industrializados hacia susagricultores, sugieren que stas no se reducirn de manera significativa16, almenos en el corto y mediano plazo.

En segundo lugar, existen argumentos suficientes para afirmar que el sistemade sobreproteccin en frontera no beneficia a los agricultores ms pobres:17

La evidencia estadstica y economtrica es contundente al sealar que lasobreproteccin no ha significado, en ningn caso, mayores precios reales(en chacra) para los productores de cultivos nacionales que compiten osustituyen los productos sujetos a sobretasas.

La evidencia estadstica y economtrica seala que las sobretasas no hantenido ninguna significacin en los cambios en la superficie cultivada de loscultivos que se protegen.

Slo el 12% de las hectreas cultivadas a nivel nacional producen cultivosque competiran con la produccin importada sujeta a sobretasas arancela-rias y segn la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV), el 80% deestas tierras es manejada por agricultores que no pertenecen a la categorapobres.

Adems de los ya enumerados, existen otros argumentos tcnicos que sugie-ren la no utilizacin de las sobretasas como mecanismo de proteccin efectivopara la agricultura nacional. Estos son:

Falta de equidad del instrumento. Un anlisis costo-beneficio del sistemade sobretasas realizado en distintos perodos muestra que la sobreprotec-cin castiga a los consumidores (especialmente de los niveles socioecon-micos ms deprimidos) con un monto que excede los US$ 150 millones alao que se transfieren, principalmente, a la cadena de comercializacin (atravs de un incremento en el margen de comercializacin) y al Estado(recaudacin)18. La tabla que se presenta a continuacin permite apreciarque el 47% de la produccin de arroz se concentra en los dos quintiles demayor ingreso de la poblacin, y que los ms pobres del Per destinan msdel 5% de su gasto familiar al consumo de este producto. De aqu sededuce lo altamente regresiva que resulta la aplicacin de las sobretasasarancelarias a este producto.

15 Al terminar las negociaciones de la Ronda de Uruguay, muchos autores sugeran que era difcil podersuponer que el proteccionismo agrcola de los pases desarrollados iba a descender. Vase, porejemplo, Brignol- Mendes (1995) y von Hesse (1994a).

17 El desarrollo de estos argumentos y la evidencia estadstica y economtrica se encuentran en Escobal(1997).

18 Vase Escobal (1997). Es importante sealar que al igual que el caso peruano, la experiencia chilenamuestra que la mayor proteccin en frontera de los productos agrcolas transfiere rentas de losconsumidores hacia la cadena de comercializacin y al Estado, en lugar de hacerlo a los productoresagrcolas. Sobre este caso vase Revoredo (1993).

Genera competencia desleal y sobrecostos a las agroindustrias nacionales:La proteccin excesiva (20% + 5% + derecho especfico) suele incentivar elcontrabando y restarle competitividad a las agroindustrias locales queutilizan como insumos los productos sujetos a proteccin. As, por ejemplo,segn un informe de la Asociacin Peruana de Avicultura, en setiembre de1998 el maz/sorgo, uno de los principales insumos para la industria avcola,se encontraba gravado por una tasa arancelaria del 12%, la sobretasa del5% y el derecho especfico que equivala al 27%. El 47% resultante de lacarga arancelaria a la importacin del insumo contrastaba con el 25% (20%+ 5%) que se deba pagar por concepto de derechos de importacin paralos productos avcolas, producindose as lo que la literatura econmicadenomina proteccin efectiva negativa.

Contradicen el marco legal interno y los acuerdos internacionales: Lassobretasas ad-valorem del 5% y del 10% contradicen explcitamente elartculo 9 del Decreto Legislativo N 668 que seala: En la importacin,prohbase la aplicacin de sobretasas, alcuotas o cualquier otro grava-men con la sola excepcin de los derechos arancelarios y de los impues-tos que gravan tambin la venta interna de bienes. Asimismo, en distintosperodos, la proteccin arancelaria ha excedido el nivel del arancel conso-lidado que el pas se comprometi a respetar ante la Organizacin Mun-dial de Comercio.

En vista de la evaluacin negativa de la utilizacin de sobretasas arancelariasy derechos especficos se sugiere, como recomendacin de poltica econmica,reemplazar ambos mecanismos por un sistema de bandas de precio que, a partirde la evolucin de las cotizaciones internacionales, considere el clculo de untecho (por encima del cual procede la desgravacin arancelaria) y un piso (porencima del cual se activa proteccin arancelaria adicional). El objetivo de este

mecanismo de poltica, a diferencia de los anteriormente mencionados, es laestabilizacin de los precios internos y no la proteccin. La poltica de sobretasasdebe ir acompaada de la provisin de bienes y servicios pblicos que permitanmejorar la competitividad de la produccin local.

3. Comercializacin

A principios de los aos 90, la poltica de comercializacin agrcola registr unatransformacin sustantiva respecto del paradigma vigente hasta ese momento.Los monopolios estatales en la comercializacin de productos e insumos agrcolasse eliminaron y sus instituciones se liquidaron (ECASA) o minimizaron (ENCI), sesuspendieron los controles de precios y dejaron de funcionar los mecanismos desubsidios cruzados. A este esfuerzo desregulador, se sum una fuerte y constanteinversin en rehabilitacin y construccin de carreteras, as como una poltica deprovisin de bienes y servicios pblicos en las reas rurales, que permitira que elsector privado asuma el liderazgo en las tareas de comercializacin19.

Desde entonces, sin embargo, una serie de factores han limitado los resulta-dos del desarrollo de una comercializacin ms eficiente en el sector agrcola.Estos factores tienen que ver tanto con las caractersticas estructurales predomi-nantes en las reas rurales del Per (alto nivel de minifundizacin y fragmenta-cin, baja capacidad de gasto en los hogares, limitado acceso al mercado de laproduccin agrcola que se refleja en altos niveles de autoconsumo, ausencia deoportunidades de empleo no agrcola, entre otras razones) como con la adapta-cin de un marco normativo e institucional en el sector agrcola que sea mscompatible, de un lado, con el rol normativo y subsidiario del Estado y, por otrolado, con el enfoque de liderazgo del sector privado en el desarrollo rural.

As, si bien se ha avanzado de manera muy significativa respecto a la situacinpredominante a fines de los aos 80, todava se pueden observar deficiencias enel sistema de comercializacin que se manifiestan en las siguientes caractersti-cas, entre otras: alto porcentaje de la produccin que no se destina al mercado20;ausencia de estandarizacin de la produccin; abusos de posiciones de dominioen la comercializacin que se reflejan en altos mrgenes entre las distintas etapasde la cadena: produccin-acopio-distribucin-venta al por mayor-venta al pormenor, lo que perjudica tanto a consumidores como a productores21.

Ante ello, la respuesta en trminos de poltica econmica desde el Ministeriode Agricultura ha sido la de promover una mayor intervencin directa del sector

ARROZARROZARROZARROZARROZ

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5% % % % %

Distribucin de la produccinsegn nivel de ingreso 10.1 34.8 8.1 25.1 22.0

Poblacin que consume elbien segn quintil 85.7 93.0 95.4 94.2 86.2

Participacin en el gastofamiliar 6.7 5.5 4.6 3.5 2.0

Fuente: Elaboracin a partir de datos contenidos en Escobal (1997).

19 Vase, por ejemplo, Escobal (1994).20 Vase Cunto S.A. (1996).21 Quiroz y Beltrn (1998).


pblico en la comercializacin (insumos, servicios, bienes finales) con la finalidadde que se cumpla con ciertos objetivos redistributivos orientados a mejorar el nivelde vida de los hogares rurales. En ese contexto, se observan las siguientesintervenciones:

Abaratamiento de insumos agrcolas a travs de la asuncin por partedel Estado de los tributos que gravan la importacin y venta de fertilizan-tes, agroqumicos y equipos de riego. Tambin se estableci un fondo(FRONFAS) destinado a subsidiar la compra de fertilizantes, agroqumi-cos y semillas.

Provisin estatal de semillas de productos seleccionados (arroz, maz,menestras, papa) y fertilizantes con mecanismo implcito de subsidiofinanciero.

Provisin estatal de tractores y maquinaria agrcola para la habilitacin ycosecha de tierras por debajo del costo, que asegura la operacin ymantenimiento de los tractores.

Compras directa por parte de entidades pblicas de productos agropecua-rios (arroz, papa, fibra de alpaca, ganado en pie).

Como resultado de estas intervenciones se han presentado los siguientes efec-tos que justamente apuntan en el sentido contrario a los objetivos perseguidos:

Desplazamiento de la iniciativa privada por la accin pblica. Ruptura de circuitos de comercializacin incipientes, especialmente en los

negocios asociados a la provisin de insumos. Alta discrecionalidad en la seleccin de beneficiarios. Excesos de produccin de cultivos promovidos generan una disminucin

del precio del producto y una prdida de rentabilidad del portafolio delagricultor.

Favorecimiento de tcnicas intensivas en capital y uso de agroqumicos. Sobreutilizacin del agua en la costa, especialmente por promocin de

cultivos intensivos en riego (arroz), generndose una importante prdidade superficie cultivable por efectos del empantanamiento y la salinizacinde los suelos.

Retraso del proceso de transformacin productiva de la agricultura haciaproductos que puedan ser competitivos en los mercados internacionales(intensivos en mano de obra, de produccin de contraestacin, no sujetos amecanismos de proteccin en los mercados de destino, con uso pocointensivo de riego, entre otras caractersticas).

En funcin a esta evaluacin del resultado de la intervencin pblica en lacomercializacin, se propone como objetivo de poltica que la poltica comercialdel Ministerio de Agricultura (MAG) se limite a la provisin de informacin precisa,

oportuna y veraz para la toma de decisiones, con la debida calidad, oportunidad yprecisin y cese su intervencin directa en los mercados. En todo caso, de sernecesario mantener cierto nivel de compras de alimentos en los mercados localespara los programas sociales (PRONAA) stas deberan hacerse a travs de unmecanismo competitivo y transparente como, por ejemplo, la bolsa de productos.

Por otro lado, resulta imprescindible que se desarrolle a nivel nacional una redde mercados mayoristas en las principales ciudades (incluida Lima) a nivel nacio-nal que cuenten con la infraestructura pblica necesaria (vas de acceso, capaci-dad de almacenamiento, supervisin sanitaria) que permita a la actividad privadadesenvolverse en un marco regulatorio adecuado. La implementacin de la red demercados mayoristas (para lo cual se hace necesario el desarrollo de una estra-tegia coordinada entre el gobierno central y los gobiernos municipales) permitir,de un lado, mejorar la relacin precio/calidad para los consumidores y, de otrolado, mejorar la distribucin de los beneficios de la comercializacin de los produc-tos agrcolas entre productores-acopiadores-distribuidores-mayoristas.

4. Conclusiones

La poltica de desarrollo agrcola basada en alterar artificialmente preciosrelativos a travs de aumentar la proteccin en frontera y crear un marco tributariode excepcin e intervenir en la comercializacin a nivel de insumos y productos,conlleva las siguientes caractersticas:

No es equitativa: los diversos instrumentos utilizados generan transferen-cias desde los consumidores (sobre todo de los quintiles ms pobres)hacia los productores relativamente ms ricos, la cadena de comercializa-cin y el Estado.

No es competitiva: la intervencin del Estado con alto nivel de discrecio-nalidad en el entorno de la unidad agropecuaria retrasa el proceso detransformacin productiva de la agricultura y genera sobrecostos a lasagroindustrias. Del mismo modo, orienta las inversiones privadas haciaaquellos sectores que no garantizan una insercin competitiva en elcomercio internacional.

No es eficiente: los recursos pblicos asociados a este tipo de intervencinestatal generan distorsiones que engendran una mayor demanda de recur-sos pblicos adicionales orientados a solucionar dichas distorsiones.


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Desafos del desarrollo rural en el Per34

BIBLIOGRAFABIBLIOGRAFABIBLIOGRAFABIBLIOGRAFABIBLIOGRAFA

ALEJANDRO DIEZ22III.

1. Desarrollo rural

1.1. Coordinacin entre agentes y desarrollo rural

Un problema central para la promocin del desarrollo rural es encontrar cmosumar esfuerzos y desarrollar sinergias que permitan potenciar las intervencionesde los diversos agentes implicados en el mismo. En general, hay ausencia deplanes concertados de desarrollo, duplicidad o paralelismo en las acciones, lo queno permite capitalizar trabajos anteriores ni multiplicar impactos. Esta falta decoordinacin, que afecta a casi todas las organizaciones que trabajan en elespacio rural, se motiva por una fragmentacin organizacional excesiva y por lafalta de canales de comunicacin entre organizaciones; tambin influyen en ello laorganizacin de las propias agencias y la falta de voluntad de concertacin, ascomo la falta de claridad sobre los interlocutores y los espacios de intervencin(las unidades territoriales de desarrollo). Cabe anotar que la ausencia de trabajoconcertado es tambin un obstculo para la implementacin de programas defocalizacin para la lucha contra la pobreza.

Otro tema en el que es patente la falta de concertacin entre asociaciones esel de la articulacin comercial, tanto interna como externa. Al nivel interno, sonnecesarios vnculos fuertes y estables con el mercado, que brinden rentabilidad ysostenibilidad a los proyectos y permitan dinmicas de acumulacin local (Francke1997). Algo parecido podra decirse respecto a las posibilidades de vinculacin degrupos de exportadores que pretenden insertarse en mercados internacionalespor lo que necesitan tanto concertar entre ellos, como vincularse al Estado. Dichoen otras palabras, la falta de concertacin institucional es tambin un obstculopara la ingreso de productos agrarios y rurales a diversos mercados.

REFORMA INSTITUCIONAL

22 Investigador y profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlicadel Per.

Reforma institucionalDesafos del desarrollo rural en el Per36 37

La falta de concertacin nos remite por un lado a la estructura organizacionalde las instituciones (incluido el Estado) y por el otro a la determinacin deunidades de planificacin y de concertacin para el desarrollo.

1.2. Las organizaciones para el desarrollo y sus interrelaciones

En el espacio rural es frecuente encontrar que en una misma regin, distrito ocomunidad intervienen el Estado, las ONGs y los propios actores. A menudo lasrelaciones entre promotores y beneficiarios son difciles. La falta de relacin entreagentes estatales y agentes privados de promocin, cuando no constituye unatraba al desarrollo, impide o limita el logro de un mayor impacto en sus trabajosrespectivos. Ahora bien, la falta de relacin afecta los vnculos, no slo entre elEstado y las ONGs, sino tambin entre diferentes agencias del Estado y centrosde promocin del desarrollo.

En lo que se refiere a las agencias del Estado dedicadas al desarrollo rural, lafragmentacin del sector empieza desde la asignacin del presupuesto. El gastopblico sectorial se distribuye entre el Ministerio de Agricultura y sus agencias[Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT), InstitutoNacional de Investigacin Agraria (INIA), Servicio Nacional de Sanidad Agraria(SENASA), Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conserva-cin de Suelo (PRONAMACHCS) y otros]; el Ministerio de la Presidencia y lassuyas [Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), Fondo de Cooperacin para elDesarrollo (FONCODES), Gobiernos regionales], sin mencionar la parte que seasigna al Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMU-DEH), al Ministerio de Transportes y a otros ministerios (Glave y Fort 1999). Enmateria de poltica de intervencin tambin difieren, no habiendo coordinacinentre ellos, por lo que muchas veces las aciones de unos afectan las de los otros.Una muestra de ello es la estrategia de muchos proyectos para comprometer elconcurso de la mano de obra de la poblacin local. Para ello FONCODES,PRONAMACHCS y PRONAA (Programa Nacional de Apoyo Alimentario) tienendiferentes estrategias: dos instituciones retribuyen a los trabajadores (uno endinero y el otro en alimentos) y la tercera no lo hace, por lo que tiene dificultadespara conseguir que la gente se involucre y trabaje en el proyecto (Trivelli 1999). Lafalta de coordinacin, no slo es un obstculo para el desarrollo, sino tambin parasocorrer a la poblacin en casos de desastre, como en el caso del Fenmeno delNio donde en algunas zonas hubo incluso competencia entre las institucionespblicas (Asociacin Arariwa 1997).

Parte del problema se origina en la existencia de mltiples agencias del Estadocuyos espacios de competencia no estn claramente delimitados ni definidos.FONCODES, COOPOP (Cooperacin Popular) o el PROMUDEH se dedican almismo tipo de actividades de promocin rural y no pareciera haber un mandato

especfico y distinto para cada uno de ellos que impida la duplicidad de acciones.En el caso de las agencias del Estado es necesario desarrollar un trabajo dereingeniera para racionalizar objetivos, capacidades y funciones dentro de unesquema coherente de intervencin para el desarrollo.

El problema de falta de comunicacin y de trabajo conjunto entre agencias delEstado se agrava cuando a ello se suma la ausencia de coordinacin con otrosagentes que operan en el espacio rural. As por ejemplo, no slo hay dificultadesentre agencias involucradas en la Oficina de Informacin Agraria (OIA) que lashay, tambin existe interferencia o duplicidad entre las diversas agencias delEstado (PETT, PRONAMACHCS, etc.) y las ONGs que proveen informacinagraria a diversos usuarios (Heredia 1999b). La extensin agraria es desarrolla-da tanto por agencias del Estado (como PRONAMACHCS), proyectos especiales(como el FEAS), por otros agentes como ADEX (Asociacin de Exportadores) ypor una serie de ONGs que, muchas veces, coinciden en los mismos espaciossin coordinar entre s, o se reparten el espacio impidiendo un trabajo focalizado(Glave y Fort 1999).

Al respecto cabe sealar que, por lo general, los otros agentes suelen serms abiertos, por lo menos en lo relativo a la bsqueda de dilogo y concertacin,que las agencias del Estado, que no acostumbran participar o que participan demanera puntual en eventos pblicos sin comprometerse en un trabajo concertado,no existiendo, en muchos casos, la ms mnima coordinacin. La falta de aperturadel Estado para involucrar a otros agentes en calidad de socios para el desarrollorural, es un escollo a superar.

1.3. Espacios e instancias de decisin, de planificacin yde concertacin

Parte de las dificultades de interlocucin entre los agentes proviene no slo desu estructura, sino de la ausencia de unidades unvocas (aceptadas por todos)para planificar y promover el desarrollo rural. Para establecer mecanismos einstancias de articulacin se necesita alguna delimitacin mnima del espacio deimplementacin de polticas y acciones.

Sin embargo, fijar unidades territoriales, por ejemplo, no es suficiente sin laexistencia de una poltica complementaria de descentralizacin que permitacompartir la capacidad de decidir, por lo menos, sobre la priorizacin de losproyectos y el destino del presupuesto. Debido a esta condicin, la delimitacinpoltica y administrativa de los espacios de aplicacin de acciones e inversionespara la promocin del desarrollo puede convertirse en una decisin poltica. En elPer nos regimos actualmente por subdivisiones geogrfico-polticas muchasveces no coincidentes con los espacios delimitados por las vas de comunicacin


o los circuitos econmicos, y ciertamente sin un correlato de poder de decisinreal. Los gobiernos regionales no pueden concertar porque no tienen la atribucinni la autorizacin del gobierno central para hacerlo.

Las funciones del Estado, en tanto facilitador de relaciones entre los agenteseconmicos y sociales del pas, deberan ser tanto la delimitacin de espacios dedesarrollo, como la descentralizacin y la convocatoria para la elaboracin deproyectos conjuntos y concertados para el desarrollo rural.

2. Organizacin

2.1. Las organizaciones de productores

Los pequeos y medianos productores rurales se unen en distintas formas deorganizacin de diverso origen y composicin, desde las tradicionales comunida-des campesinas hasta gremios agrarios, pasando por numerosas asociaciones ycomits dedicados a las ms diversas tareas y funciones. Las distintas formas deorganizacin existentes muestran al mismo tiempo capacidades para la promocindel desarrollo y limitaciones significativas para lograrlo. Analizaremos en estepunto la organizacin, la estructura y la dinmica de algunas de las principalesmodalidades empleadas, as como su capacidad de respuesta y de iniciativa, paraformular luego algunas sugerencias.

2.1.1. Los pequeos productores y sus organizaciones

En la actualidad, el espacio rural, agrcola y ganadero, es trabajado fundamen-talmente por pequeos productores (conductores de parcelas con extensionesmenores a 5 hectreas).

Independientemente de su ubicacin geogrfica y del nivel de tecnologautilizado, la produccin de estas unidades es organizada mayoritariamente toman-do como base a la familia nuclear. Adems, la mayor parte de estos productoreslogra insertarse al mercado de bienes (vendiendo parte de su produccin) o detrabajo (mediante el trabajo temporal en actividades agrcolas o no agrcolas).

Sin embargo, la conduccin familiar de las parcelas agrcolas o de los hatosganaderos debe complementarse con una serie de acciones de carcter colectivoen diversas fases del proceso de produccin, as como tambin para la interlocu-cin con agentes externos, lo que los obliga a agruparse en diversos colectivosque muchas veces toman forma de comits o asociaciones para el crdito, lacomercializacin, la administracin del agua de riego, etc.

No se sabe cuntas organizaciones agrarias existen en el espacio rural. Nuncase ha hecho un censo de ellas. Sin embargo, en el censo de 1993, 10% de lasunidades agropecuarias del pas declar pertenecer a algn comit de producto-res, en tanto que 5% asegur formar parte de alguna asociacin de productores, y39% afirm integrar alguna junta de usuarios (de riego).

Ahora bien, la mayor parte de estas organizaciones para la produccin que seencuentran en el espacio rural, son de creacin relativamente reciente. La mayorparte de los comits o asociaciones tienen en promedio 5 y 10 aos de actividad,respectivamente (Glave y Fort 1999). Cabe mencionar que las formas de organiza-cin ms antiguas son las cooperativas y sus centrales, creadas en su mayora en ladcada del setenta; un inventario reciente a partir de una muestra de estas organiza-ciones pone de manifiesto que su nmero actual es reducido. Mencin aparte mere-cen las empresas comunales de las que nos ocuparemos ms adelante.

La creacin de estas organizaciones responde ciertamente a la necesidad dela accin colectiva pero tambin a la intervencin de diversos agentes de promo-cin externos. Tanto el Estado, sus agencias y programas especiales, comodiversas ONGs que operan en el espacio rural, promueven la organizacin denuevos grupos de trabajo para la implementacin de sus polticas o proyectos,generando muchas veces paralelismo en las acciones y siempre la multiplicacinde instancias de articulacin de los productores.

Distribucin de muestra de asociaciones de productoresDistribucin de muestra de asociaciones de productoresDistribucin de muestra de asociaciones de productoresDistribucin de muestra de asociaciones de productoresDistribucin de muestra de asociaciones de productores

Tipo de Organizacin Nmero PorcentajeComit 20 16 %Empresa comunal 47 38 %Asociacin 28 22 %Cooperativa 6 5 %Central de Cooperativas 4 3 %Fongal 4 3 %Empresa privada 7 6 %SAIS 1 1 %Otros 8 6 %Total 125 100 %

Fuente: Glave y Fort 1999.

La mayor parte de estas organizaciones se dedica a diversas actividadesvinculadas a la produccin (produccin strictu sensu, comercializacin, asistenciatcnica o crdito; varias cumplen ms de una funcin). Las actividades de cortereivindicativo o poltico son sealadas por ellas mismas como una actividadsecundaria (Heredia 1998a).


La mayora de los productores ha llegado a la conclusin de que requierenalgn tipo de organizacin a travs de una asociacin que tenga principalmentedos caractersticas: ser propia y estable (Heredia 1998a). Estas dos condicionesson difciles de cumplir: la primera, porque muchas organizaciones son depen-dientes de impulsos y/o recursos externos (del Estado o de ONGs), la segunda,porque muchas organizaciones no sobreviven en el mediano plazo o porquefuncionan muy irregularmente.

Los nuevos comits o asociaciones no llegan a constituirse en el imaginariocolectivo como una instancia de organizacin, estable, constante, sostenible ysobre todo, perdurable en el tiempo. Dicho en otras palabras, no logran desplazara la comunidad o al municipio como institucin de organizacin del espacio rural.

2.1.2. Las comunidades campesinas y su crisis organizacional

Las comunidades campesinas son una de las instituciones y formas deorganizacin ms antiguas en el espacio rural peruano. Fruto de una serie detransformaciones de los diversos grupos originarios (que fueron primero ayllus,luego comunes de indios o haciendas, luego comunidades de indgenas y final-mente comunidades campesinas), en la actualidad se trata de instituciones mo-dernas, de carcter territorial, reconocidas como tales por el Estado peruano,quien les otorga existencia legal y personera jurdica.

Las comunidades campesinas no deben ser vistas como instituciones funda-mentalmente colectivistas ya que se trata de asociaciones de familias de campesi-nos que tienen las siguientes caractersticas:

a) Manejan colectivamente una serie de recursos dentro de su territorio.b) Regulan por medio de sus propias instituciones parte de sus relaciones

cotidianas.c) Se presentan y relacionan con el exterior por medio de autoridades elegidas

internamente.

Las actuales comunidades campesinas provienen de orgenes diversos: algu-nas son antiguos ayllus que, del siglo XVI al XX, se han transformado de gruposparentales a grupos territoriales; otras son antiguas haciendas que han devenidoen propiedad colectiva a lo largo del siglo XIX; finalmente, las de ms recientereconocimiento fueron haciendas convertidas en grupos campesinos o en coope-rativas que, luego de un fracaso en la gestin colectivista y respondiendo aimpulsos externos, terminaron por solicitar su reconocimiento legal como comuni-dades. En resumen, las comunidades campesinas son un producto histrico enconstante transformacin. No constituyen tampoco entidades aisladas pues estn

en contacto constante con agentes locales y responden a los procesos msgenerales que atraviesa el pas.

Segn el directorio, a diciembre de 1998 existan en el pas 5,666 comunida-des campesinas reconocidas, albergando 1041,587 familias. Las 3,956 que sehallan inscritas en los Registros Pblicos poseeran un total de 16706,952.75hectreas.

Comunidades campesinas reconocidas por departamentosComunidades campesinas reconocidas por departamentosComunidades campesinas reconocidas por departamentosComunidades campesinas reconocidas por departamentosComunidades campesinas reconocidas por departamentos

Departamento Nmero de Comunidades Nmero de familias

Amazonas 52 27,006Ancash 344 54,809Apurimac 377 70,809Arequipa 99 65,448Ayacucho 577 70,524Cajamarca 107 27,426Cusco 885 100,469Huancavelica 542 85,046Hunuco 237 101,612Ica 9 985Junn 389 74,680La Libertad 120 25,535Lambayeque 25 48,344Lima 285 31,418Loreto 65 5,082Madre de Dios 0 0Moquegua 75 7,120Pasco 73 39,796Piura 136 95,308Puno 1222 107,254San Martn 1 50Tacna 46 3,077Tumbes 0 0Ucayali 0 0Total Nacional 5666 1041,587

Fuente: Directorio de comunidades campesinas. INEI 1999.

Una caracterstica que debe ser considerada en el anlisis de las comunidadesmismas, es la gran diversidad existente. Bajo la misma etiqueta nominal y legal decomunidad campesina se rene una serie de instituciones diferentes en su cons-titucin, tamao, historia, forma de organizacin, etc. Una comparacin simpleentre las comunidades de Cusco y Piura, por ejemplo, muestra diferencias signifi-cativas de escala: las comunidades del Cusco tienen en promedio 2,426 Has, 112familias y 0.04 Has por comunero, mientras las de Piura cuentan con 14,416 Has,


752 familias y 0.05 Has por comunero; la variacin es significativa incluso entre lasprovincias dentro de un mismo departamento. No estamos hablando de un fen-meno unitario cuando nos referimos a comunidades de Huancayo, de la sierra deLima o de Piura. En el primer caso, se encuentran agrupaciones con modernasestructuras de gobierno, en las que se conservan faenas comunales y ciertocontrol sobre las tierras; el territorio de estas comunidades coincide, la mayora delas veces, con el de un distrito, es por ello que autoridades comunales y munici-pales comparten el poder bajo reglas y pautas locales poco claras y variables. Lascomunidades de la sierra de Lima combinan formas modernas y tradicionales degobierno, cultivan para el mercado limeo, tienen dos terceras partes de su pobla-cin emigrada y un alto nmero de comuneros no registrados, adems de sermuchas veces menos consistentes y slidas que las organizaciones de regantes.Las comunidades de Piura, en cambio, han perdido hace mucho tiempo susformas de organizacin tradicionales y tienen juntas directivas muy dbiles quedependen en gran medida de la personalidad de sus dirigentes, no tienen lmitessociales fijos y sus linderos parecen diluirse en medio de la multiplicidad derelaciones de vecindad entre las familias (Diez 1999).

Las comunidades se nos presentan como organizaciones multifuncionales, noespecializadas, entre cuyas atribuciones se cuenta no slo la administracin delos recursos comunes (tierras, aguas, campos de pastoreo, caminos y otros) sinotambin la gestin de la accin colectiva, la resolucin de conflictos, la representa-cin poltica, la defensa ante terceros, y muchas otras. En trminos generales,aunque muchos analistas insisten en lo contrario, la comunidad no es una unidadde produccin, siendo su funcin econmica fundamentalmente institucional eindirecta. Funcionalmente la comunidad es una organizacin que, hacia el interior,organiza y regula la coordinacin e interaccin de las unidades de produccinparcelarias que la integran, mientras que, hacia el exterior, centraliza la represen-tacin colectiva y la interlocucin con agentes externos.

Organizacin

Las comunidades campesinas cuentan como mnimo con dos instancias deregulacin y gobierno interno: la asamblea general (en la que participan todos losmiembros inscritos en el padrn, uno por familia como mnimo) y la junta directiva(elegida por votacin democrtica interna, cada dos aos). La junta directiva tienela capacidad de convocar a los comuneros para la realizacin de obras de interscolectivo (limpieza de canales o de caminos y obras de infraestructura comunal:postas, escuelas, etc.).

Durante la ltima dcada, muchos analistas coinciden en sealar la crisis de laorganizacin comunal refirindose por un lado a la falta de convocatoria y alfuncionamiento irregular de asambleas, juntas y faenas y, por el otro, a la prdida

de buena parte de la legitimidad de la comunidad como instancia representativa delos intereses de los comuneros. Hay numerosas referencias a la crisis de ladirigencia comunal, a la dificultad para encontrar candidatos para las eleccionescomunales, a la escasa participacin de los comuneros en asambleas y faenascomunales.

Paralelamente, se habla de una valoracin diferente de lo comunal y delsentido de la comunidad: si en algunas regiones como Cusco o Ayacucho siguesiendo la institucin de referencia, en otras, como Huancayo, la comunidad pierdeterreno frente al distrito.

Durante los ltimos aos, asistimos adems a la proliferacin de una serie denuevas organizaciones al interior de las comunidades. stas pueden estar sujetase integradas a la administracin y la directiva comunales, o no estarlo y coexistirparalelamente, en cuyo caso son vistas muchas veces como organizacionespopulares, no comunales. Dentro de las comunidades podemos encontrar: clubesde madres, comits de distinto tipo de agua potable, electrificacin, conservacinde suelos, riego, pecuario, local-, clubes deportivos, asociaciones de padres defamilia, promotores de salud entre otros.

Comunidades campesinas y desarrollo

Uno de los temas en discusin respecto a las comunidades campesinas es surol en la implementacin de proyectos de desarrollo. La evidencia existentemuestra que la respuesta de la comunidad frente a los proyectos vara desde laparticipacin activa hasta la indiferencia y el paralelismo.

La modalidad comunitaria de desarrollo ms conocida es la empresa comunal.Generalmente, las empresas comunales derivan de las antiguas formas empresa-riales introducidas por la Reforma Agraria o de las acciones de desarrollo dealgunas ONG, o han sido creadas a raz de procesos de reestructuracin comunalde tierras.

Es posible identificar cuatro momentos de formacin de las empresas comuna-les: 1) la comunidad como ente organizador de la produccin, 2) la creacin degranjas comunales por proyectos estatales, 3) la creacin de empresas asociati-vas antes y durante la Reforma Agraria y 4) el crecimiento de grupos asociativospara la produccin o comercializacin a raz del boom de organizaciones (los quehemos mencionado lneas arriba). En algunos casos, el carcter comunal deestas organizaciones no es evidente, algunas renen a varias comunidades, otrasagrupan slo a una parte de los comuneros, otras, en fin, integran gente de variascomunidades o caseros.


Existe un fuerte debate sobre las comunidades y su funcionalidad comoinstancia organizadora del espacio rural. La pregunta es si se debe o no seguirconsiderndolas como interlocutoras privilegiadas para los proyectos o programasde desarrollo. Algunos insisten en las posibilidades de lo comunal como estrategiade trabajo, otros recomiendan no trabajar con las comunidades dado que la tierracomunal y el control colectivo disminuyen cada vez ms.

Por otro lado, la comunidad parece tener una limitada capacidad para lagestin de proyectos de desarrollo. Las empresas comunales con resultadossatisfactorios son aquellas en las que la gestin del proyecto est fuera del controldirecto de la directiva comunal y opera por medio de un organismo especializadoen la gestin (Laos y Valera 1998). Por ello cabra preguntarnos lo siguiente: Semostrarn las comunidades capaces de sobrevivir al proceso de fragmentacin ydispersin de funciones provocado por el crecimiento explosivo de organizacionesespecializadas?

En el espacio rural, y en materia de desarrollo, la comunidad campesina repre-senta una paradoja. De un lado, en tanto institucin, no hay ninguna duda sobre surelativa vitalidad contempornea y tampoco sobre su capacidad, demostrada hist-ricamente, de adaptacin a nuevas situaciones y contextos. As mismo se reconocesu capacidad para generar mecanismos de regulacin del orden interno, para limitary solucionar algunos conflictos internos y para mantener formas relativamente au-tnomas y relativamente democrticas de gobierno. De otro lado, hay muchasreferencias a las deficiencias de la organizacin comunal para las acciones colec-tivas especialmente las productivas- pero tambin para promover la participacinde sus miembros. La paradoja es: contamos con una institucin slida, reconocidapor sus miembros pero cuyo funcionamiento actual es inapropiado para lo que seespera de ella. Tal como funciona actualmente, la comunidad campesina brinda uninterlocutor reconocido con quien tratar, pero no un agente operativo con quientrabajar. No slo es ineficiente para gestionar el desarrollo econmico y productivocolectivo, sino que limita tambin el desarrollo de las familias ms dinmicas, paraquienes la comunidad se convierte en un obstculo.

El marco normativo existente es tambin inapropiado. La ley de comunidadescampesinas reproduce la paradoja y contrasta con las comunidades reales. Existeinadecuacin entre ley y prctica: a la propiedad comunitaria, la homogeneidadsocial y la direccin armnica y reconocida establecidas en la ley, la realidadopone una serie de formas de usufructo familiar privado de la tierra, un proceso dedeterioro de la representatividad de las dirigencias y un proceso de separacin deanexos comunales

Por todo ello, proponemos una redefinicin de la comunidad, a fin de promoversu transformacin orientando sus funciones del campo de la propiedad y de lo

productivo al de la regulacin social, reconocindole, como hasta ahora, persone-ra jurdica, capacidad de representacin poltica y legal y amplindole funcionesde regulacin de conflictos, incorporndola como una primera instancia en elpoder judicial. En cambio, si los comits especializados son ms eficientes que lascomunidades en la gestin de los proyectos productivos o de desarrollo, deberanser stos los encargados de dichas tareas y no se debera insistir en promoverciertos proyectos va la comunidad.

Por otro lado, la nueva comunidad campesina debera liberarse de la propie-dad de la tierra, distinguindose para adelante entre las propiedades colectivas,pertenecientes a conjuntos de propietarios, y las propiedades privadas de cadaagricultor. Esta medida liberara las tierras ya apropiadas trabajadas comunalmen-te de cualquier tipo de presin colectiva sobre la propiedad. Los productores libresestaran en libertad de asociarse segn sus intereses de la manera y bajo lascondiciones que mejor les convengan. La conservacin de alguna restriccin detipo colectivo sobre el usufructo de la tierra podra mantenerse bajo la forma deasociaciones de propietarios, con funciones de control de recursos (estableci-miento de turnos de riego, asignacin y cobro de derechos por pastoreo y otrasactividades). Cada grupo tendra que buscar la frmula ms conveniente paracombinar derechos de propiedad y usufructo entre las familias y el colectivo al quepertenecen (Grupo de Trabajo 1997).

2.1.3. Situacin de los grupos nativos y comunidadesindgenas en la amazona

Las comunidades nativas tienen, o deberan tener segn ley, una organizacinsemejante a las de las comunidades campesinas. Sin embargo, histrica y sociol-gicamente, su origen es diferente: si bien algunas provienen de la institucionalizacinde grupos de agricultores ribereos, no pocas de ellas son producto de la adecuacinde los grupos amaznicos a la ley de comunidades, posibilitada por los cambios enlos patrones de asentamiento y en las nuevas condiciones de interaccin, con lafinalidad de obtener proteccin estatal (mnima) sobre un territorio.

Las comunidades nativas de la selva deben ser abordadas tanto desde suestructura organizacional como desde su condicin tnica. En la amazona perua-na, existen ms de 45 grupos tnicos diferentes pertenecientes a ms de 12familias lingsticas repartidas en zonas de selva alta y en la llanura amaznica.

El censo de 1993 registra un total de 1458 comunidades nativas, la mayor partede ellas en Loreto, Ucayali, Amazonas y Junn. Cabe mencionar que algunos gruposson ms numerosos que otros. Los ashninkas, aguarunas, shipibos, son general-mente los ms conocidos y tambin son los que cuentan con mayor nmero decomunidades indgenas reconocidas y con ttulo de propiedad (Brack 1997).


Bajo estos criterios podra clasificarse a los grupos nativos de acuerdo a sugrado de aculturacin o de incorporacin a las formas organizacionales de lasociedad nacional, distinguiendo entre grupos tradicionales, comunidades enproceso de incorporacin y comunidades integradas y aculturadas (Brandt 1987).

La diversidad de las formas de organizacin -y de constitucin de los grupos-que se encuentra entre los nativos, dificulta no slo la promocin de polticas dedesarrollo o la incorporacin de los grupos al territorio y a la Nacin, sino tambinla posibilidad de establecer comunicacin con colectivos y no slo con algunasfamilias. La falta de instituciones de representacin a niveles superiores a lafamilia o al clan dificulta la posibilidad de interlocucin con los grupos, lo quesumado a los problema generados por las diferencias culturales, torna ms difcilla situacin.

La existencia de instancias legalmente reconocidas de representacin colecti-va (una directiva de comunidad nativa e incluso un jefe tnico) no garantiza laposibilidad de lograr comunicacin con el colectivo, pues en muchas de lascomunidades aculturadas el peso de la tradicin nativa todava se hace sentir en lasubsistencia de formas tradicionales de autoridad no formal- y en la falta dereconocimiento y legitimidad otorgados a las instancias formales de gobiernocolectivo. Las asambleas, por ejemplo, cuentan con poca participacin o no sonrepresentativas, lo que contrasta con las masateadas que bien podran serespacios ms eficientes para la formacin de consenso y la toma de decisiones.

Ms all de todas estas caractersticas intrnsecas y propias a buena parte delos grupos de la amazona, en las dos ltimas dcadas, sus contactos con lasociedad mayor se han visto acelerados por la creciente presin de los colonos, lapresencia del narcotrfico y la violencia poltica, y las operaciones de exploraciny explotacin minera y de hidrocarburos.

Los colonos presionan sobre las dbiles y escasas tierras agrcolas de la cejade selva, ocasionando conflictos con los nativos, adems de cierto deterioroecolgico a causa de la puesta en prctica de otros sistemas de manejo agrope-cuario no apropiados a la realidad de la zona. De ello se desprende la urgentenecesidad de titular las tierras indgenas, as como de crear reas de proteccin(parques nacionales) y, eventualmente, aunque ello est sujeto a discusin, deterritorios indgenas.

Por otro lado, la selva alta peruana ha sido, y sigue siendo, zona de produccinde hoja de coca. Con excepcin de la selva del Cusco, donde la produccin sedestina al procesamiento para la distribucin y consumo no nocivo, en otraszonas, particularmente en el alto Huallaga, la produccin se destina al comercioilegal. Durante los ltimos veinte aos, las mismas zonas han sido convulsionadas

Poblacin Indgena censada de acuerdo a departamento, 1993Poblacin Indgena censada de acuerdo a departamento, 1993Poblacin Indgena censada de acuerdo a departamento, 1993Poblacin Indgena censada de acuerdo a departamento, 1993Poblacin Indgena censada de acuerdo a departamento, 1993

Departamento Poblacin Porcentaje Comunidades PorcentajeAmazonas 42,588 18 % 221 15 %Ayacucho 2,037 1 % 9 1 %Cajamarca 646 0 % 5 0 %Cusco 15,100 6 % 70 5 %Hunuco 2,241 1 % 16 1 %Junn 40,400 17 % 191 13 %Loreto 61,793 26 % 492 34 %Madre de Dios 3,882 2 % 31 2 %Pasco 10,232 4 % 113 8 %San Martn 24,319 10 % 66 5 %Ucayali 36,430 15 % 244 17 %Total 239,674 100 % 1458 100 %

Fuente: Censos nacionales. INEI 1993.

Poblacin Indgena censada de acuerdo a grupo tnico, 1993Poblacin Indgena censada de acuerdo a grupo tnico, 1993Poblacin Indgena censada de acuerdo a grupo tnico, 1993Poblacin Indgena censada de acuerdo a grupo tnico, 1993Poblacin Indgena censada de acuerdo a grupo tnico, 1993

Grupo tnico Poblacin Porcentaje Comunidades PorcentajeAshninka 57,992 24 % 355 24 %Aguaruna 45,137 19 % 247 17 %Quechua de Lamas 22,513 9 % 51 3 %Shipibo 20,178 8 % 102 7 %Chayahuita 13,717 6 % 96 7 %Cocama-Cocamilla 10,715 4 % 41 3 %Machiguenga 8,679 4 % 37 3%Amuesha 6,980 3 % 48 3 %Huambisa 5,545 2 % 49 3 %Otros 48,368 21 % 432 30 %Total 239,674 100 % 1,458 100 %

Fuente: Censos nacionales. INEI 1993.

La constitucin de estas comunidades muestra una amplia gradacin deestilos de organizacin que van desde un grupo tribal monotnico separado porclanes, como los shipibos, los huitoto, los ocaina o algunos grupos nahuas, hastacomunidades mixtas en un estadio de integracin ms avanzado, en las que lasantiguas solidaridades tnicas parecieran dejar espacio o permitir la representa-cin de un colectivo pluritnico. Entre estos dos extremos se encuentra una seriede estadios intermedios entre los que se cuentan comunidades que, bajo laapariencia de un grupo relativamente urbanizado o aculturado, guardan una seriede caractersticas de su procedencia original.

por el accionar de los dos grandes grupos subversivos que operaban en elterritorio nacional (Sendero Luminoso y MRTA). A pesar de la derrota poltica ymilitar de estos grupos, an continan realizando acciones aisladas que afectanalgunas zonas de la selva central.

El narcotrfico y la violencia poltica han afectado seriamente la vida de lascomunidades de la selva central y norcentral, provocando desplazamientos depoblacin y una respuesta violenta de carcter defensivo por parte de algunosgrupos indgenas, particularmente los ashninkas (Espinoza 1995).

Por otro lado, las compaas de exploracin y explotacin de hidrocarburosplantean un escenario diferente. Si bien es cierto que las nuevas polticas ynormas internacionales las obligan a ser muy cuidadosas en su relacin con losgrupos locales y en lo referente a la conservacin del medio ambiente, ello noresuelve el problema de las relaciones cotidianas que plantea su presencia ytampoco el impacto que genera la misma. Actualmente hay en la amazona 24contratos de hidrocarburos, en diversas etapas de desarrollo de sus actividades.Afortunadamente, las compaas y empresas ms importantes tienen polticas yprotocolos para su interlocucin y relacin con las poblaciones nativas.

No obstante, la suma de todos estos factores incide no slo en el desarrollo delos grupos nativos amaznicos, sino que, algunas veces, afecta su sobrevivencia.Segn el Atlas de Comunidades Nativas, en las ltimas dcadas habran desapa-recido 11 grupos nativos, en tanto que otros 18 se hallan en peligro de desaparicin.

agrupan incluso varias federaciones: AIDESEP (Asociacin Intertnica de Desa-rrollo de la Amazona Peruana) y CONAP (Confederacin de NacionalidadesAmaznicas). Algunas etnias cuentan con ms de una federacin, ashninkas yaguarunas cuentan al menos con una decena; y existen adems algunas federa-ciones regionales de carcter multitnico como la FENAMAD (Federacin Nativade Madre de Dios) en Madre de Dios (que rene huachipiares, piros, machiguen-gas y esse ejas), la FECONAP (Federacin de Comunidades Nativas del Purs)en el Purs (culinas, cashinahuas, sharanahuas) o la FECONAFROPU del Putu-mayo (boras, ocainas, yaguas, huitotos, secoyas).

Aunque todas estas asociaciones tienen cierta capacidad de negociacin, noqueda claro cul es la participacin real de sus bases. La organizacin poltica dela poblacin selvtica parece sustentarse e

Desafios Del Desarrollo Rural 2000 yP-02

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