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DERECHOS FUNDAMENTALES Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA

INDICE

I. INTRODUCCIN

1. La integracin constitucional de los servicios de inteligencia2. Los servicios de inteligencia en la ltima dcada3. La funcin constitucional de los servicios de inteligencia: losconceptos de informacin e inteligencia

II. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LOS SERVICIOS DE

INTELIGENCIA EN OTROS SISTEMAS CONSTITUCIONALES1. Introduccin

2. El Reino Unido2. 1. Caractersticas generales2. 2. Organizacin y controles de los servicios de inteligencia

A) Organizacin y competenciasB) El control de los servicios de inteligencia: controladministrativo, judicial y parlamentario

3. Francia

3. 1. Caractersticas generales3. 2 . Organizacin y competencias

4. Estados Unidos4. 1. Funciones de los servicios de inteligencia. La

contrainteligencia. La Agencia Central de Inteligencia(CIA)

A) OrganizacinB) Actividades que realizaC) Controles sobre sus actividades

5. Israel

III. LA LEY 11/2002, DE 6 DE MAYO, REGULADORA DELCENTRO NACIONAL DE INTELIGENCIA

1. Antecedentes histricos

1. 1. Orgenes de los servicios de inteligencia en Espaa


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1. 2. Los servicios de inteligencia despus de la Guerra Civil (1939-1975)

1. 3. Los servicios de inteligencia en la transicin: el CESID

2. Antecedentes legislativos

2. 1. Antecedentes de la reforma2. 2. Tramitacin parlamentaria

3. La Ley reguladora del Centro Nacional de Inteligencia (CNI)

3. 1. Principios inspiradores3. 2. La estructura orgnica del CNI3. 3. Las funciones del CNI

3. 4. Los controles establecidos por la Ley: el controlparlamentario y el control judicial previo.

IV. EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LOS SECRETOSOFICIALES.

1. Introduccin2. Materias que pueden ser clasificadas como secretas3. El control parlamentario de las materias declaradas secretas4. El control judicial5. El Derecho Comparado

5. 1. Alemania5. 2. Italia5. 3. Francia

V. LA OBTENCIN DE INFORMACIN Y LAS CATEGORASCONSTITUCIONALES.

1. Proteccin y lmites de los derechos fundamentales

2. Indicadores de inconstitucionalidad en las actuaciones de losservicios de inteligencia. El principio de proporcionalidad. El mbitode aplicacin del principio de intervencin indiciaria

3. Las distintas categoras constitucionales

3. 1. El derecho a la vida y a la integridad fsica y moral3. 2. El derecho a la informacin

3. 2. 1. El derecho a informar y recibir informacin3. 2. 2. El acceso a la informacin que obra en archivos y


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DERECHOS FUNDAMENTALES Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA

I . INTRODUCCIN

1 . La integracin constitucional de los servicios de inteligencia

Los Estados democrticos cuentan con servicios de inteligencia que,

como cualquier otra realidad estatal, caben en la Constitucin y deben ser

integrados en sta, porque en un Estado constitucional no puede haber ningnsector del mismo que escape al principio de legalidad, al sometimiento al

Derecho y al respeto escrupuloso de los derechos fundamentales: el

constitucionalismo actual no sera lo que es sin los derechos fundamentales1.

Los servicios de inteligencia se incardinan precisamente en la estructura

poltica de ese Estado social y democrtico de Derecho, en el que el respeto a los

derechos fundamentales del individuo se convierte en el principio inspirador de

todo el sistema constitucional. Tanto los poderes pblicos como los ciudadanos

estn obligados al respeto y a la garanta de aquellos derechos que laConstitucin reconoce como fundamentales. Tambin es cierto que, junto a las

garantas constitucionales de los derechos, se encuentran los lmites de stos.

Pero tales limitaciones no son generales, sino que estn sometidas a un rgimen

especial recogido en la ley y a un control jurisdiccional que garantiza la

legitimidad de la restriccin.

2 . Los servicios de inteligencia en la ltima dcada

1Cfr. PREZ LUO, A.:Los derechos fundamentales, Tecnos, Madrid, 1988, p.19.


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Hasta la cada del teln de acero los servicios secretos eran los

equilibradores del poder; la paz mundial era la que haban conseguido los

agentes secretos que se situaban casi por encima de los propios polticos; lahistoria la hacan los espas, que se erigan de alguna manera en la proyeccin

real del Estado. Los servicios de inteligencia se convertan en un fin en si

mismos. Salvar al Prncipe, al Estado, era lo nico importante 2.

A partir de 1989 se produce una nueva orientacin en las polticas de

seguridad de los pases de occidente y empiezan a tomar relevancia funciones de

los servicios de inteligencia que antes no eran los preponderantes: los aspectos

econmicos, la prevencin de conflictos blicos como el de los Balcanes, la

proliferacin nuclear, el narcotrfico o el terrorismo.La situacin que se ha producido tras los acontecimientos del 11-S ha

dado un vuelco adicional a la posicin de los servicios de inteligencia a nivel

mundial. En este sentido, en el marco de la Unin Europea y de la cooperacin

transatlntica parecen haberse superado determinados obstculos 3.

2En las sesiones parlamentarias en las que se justificaba la tramitacin de estasleyes ya se haca referencia a este importante cambio mundial. Vid. Diario de Sesiones delCongreso, de 20 de diciembre de 2001, Debate sobre la Ley Reguladora del Centro Nacionalde Inteligencia, intervencin del diputado Sr. Alcaraz Masats.

3Hasta hace unos meses existan una serie de obstculos que saltaron por los airesdespus de los terribles acontecimientos neoyorquinos: uno de ellos era el de mantener laconfidencialidad en aras de la seguridad; otro el temor a que relaciones tradicionalmente

privilegiadas entre servicios de inteligencia (lese Gran Bretaa vs. EE.UU) cambiaran susituacin al tener que compartir informacin con otros pases; por ltimo, el corporativismoque anida en los servicios nacionales y los elementos soberanistas que perduran en losEstados. Curso de Verano sobre Seguridad y Democracia. El futuro de los servicios deinteligencia, celebrado en El Escorial, del 10 al 14 de julio del 2000, sitio:http://www.ucm.es.

Estos importantsimos cambios a nivel internacional no han sido ajenos,

por supuesto, a nuestros servicios de inteligencia. A los cambios habidos a nivel

general hay que unir los experimentados en el interior, es decir, la culminacin

del proceso de integracin constitucional de nuestros servicios de inteligencia.Hace aos que se vena considerando seriamente la necesidad de reformar los

servicios de inteligencia en Espaa. La necesidad de una reorganizacin interna

como consecuencia del cambio de misiones de los servicios de inteligencia y de


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delimitar claramente sus funciones; el tener que dar una cobertura legal adecuada

estableciendo una regulacin unitaria y sistemtica y con el rango legal

apropiado a la luz de la Constitucin; y, en fin, porque incluso en la pocademocrtica de nuestra historia, no siempre los servicios de inteligencia han

cumplido escrupulosamente sus misiones y se han producido errores dentro y

fuera del mismo y actuaciones impropias de algunos de sus miembros.

3 . La funcin constitucional de los servicios de inteligencia: los conceptos de

informacin e inteligencia

Para cumplir con su funcin constitucional los servicios de inteligenciano slo han de ser capaces de obtener informacin sino tambin de

transformarla en inteligencia.

La esencia de la inteligencia es la de servir de apoyo al poder en la toma

de decisiones relativas a la seguridad y defensa del Estado. Su funcin es la de

poner a disposicin del ejecutivo un conjunto de informacin poltica,

econmica, cientfica, tcnica y militar, debidamente contrastada, valorada e

interpretada y capaz de orientar la accin de gobierno tanto en su proyeccin

exterior como interior. Por eso, los servicios de inteligencia no son una policapoltica, ni pueden ser una institucin autnoma desligada de todo contacto

gubernamental. Es la diferencia entre unos servicios secretos eficaces y

democrticos y unos servicios que constituyen un Estado dentro del Estado.

Precisamente esta razn ha provocado que se produzca una

revalorizacin de la inteligencia frente a la simple informacin: los servicios

secretos no son ya simples servicios de informacin que se dedican a espiar,

sino que son servicios de inteligencia que investigan, analizan y estudian la

informacin que obtienen para que los gobiernos tomen las decisiones correctas.Es decir, las respuestas que requieren los nuevos riesgos no dependen tanto de la

cantidad de informacin como de la calidad y, sobre todo, de su adecuada

valoracin e interpretacin.

En todo caso, a los responsables de los gobiernos es a los que

corresponde determinar qu aspectos necesitan ser informados y, por tanto, cmo


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seguimientos, etc.).

II. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LOS SERVICIOS DEINTELIGENCIA EN OTROS SISTEMAS CONSTITUCIONALES

1. Introduccin

La existencia de los servicios de inteligencia es generalizada en todos los

pases del mundo. Todos los gobiernos tienen necesidad de contar con unos

servicios que faciliten la toma de decisiones en materia de poltica exterior y

relaciones internacionales, y que en materia de poltica interior eviten situacionesque atenten contra la seguridad del Estado. No tendra sentido plantearnos

unestudio de este tipo, fuera del mbito de la novela negra, en pases que no

tienen un orden democrtico establecido puesto que en stos los servicios de

inteligencia funcionan sin ajustarse a ningn tipo de control legal o poltico, sino

que estn al servicio del poder establecido para el mantenimiento del mismo.

Est claro que no nos movemos en esta esfera. Nuestro objeto de estudio

se centra en los servicios secretos de los pases occidentales de nuestro entorno,

pases democrticos con una larga tradicin constitucional de defensa de losderechos fundamentales de la persona y con unos servicios de inteligencia

sometidos al Derecho. Sin embargo, no en todos estos Estados la regulacin de

tales servicios es la misma, ni tampoco se someten a iguales controles.

As, por ejemplo, la regulacin ms garantista probablemente es la

britnica, por cuanto los servicios de inteligencia estn regulados de manera muy

completa por la ley, tanto en lo atinente a su organizacin interna como en lo

referente a sus relaciones con los rganos de los que dependen. Los controles

administrativos son relevantes porque las responsabilidades de los diferentesservicios estn bien delimitadas. Adems, se establecen controles de carcter

parlamentario y judicial. Sus actuaciones se coordinan en el Gabinete del Primer

Ministro del que, en definitiva y en ltima instancia, dependen. Los objetivos de

los servicios britnicos son establecidos por el Gobierno anualmente y conocidos

por el Parlamento. En este sentido, la regulacin espaola ha recogido mucho de


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la organizacin britnica, sobre todo en lo que se refiere a la planificacin de

objetivos y al control parlamentario.

Por el contrario, la menos garantista es la regulacin de Israel. El Mossades la organizacin de los servicios secretos israeles, de la que conocemos su

organizacin, sus fines, sus actuaciones y poco ms. Casi todo lo que tiene que

ver con el Mossad depende del Primer Ministro y tiene pocos controles

parlamentarios o judiciales, salvo a posteriori y por actuaciones claramente

ilegales que atenten contra derechos individuales de los propios ciudadanos

israeles.

De todas formas, lo comn en casi todos los servicios de inteligencia es

su diversificacin; el que existan unos servicios que se encarguen de lainteligencia exterior, otros de la interior y la contrainteligencia, y otros

especializados en la seguridad militar. Esta estructura es comn a Reino Unido,

Estados Unidos y Francia. Espaa e Israel, sin embargo, concentran en un nico

servicio la inteligencia general, integrada por las tres reas que en otros pases

estn descentralizadas.

En las siguientes pginas vamos a ir refirindonos a los servicios de

inteligencia ms emblemticos.

2 . Reino Unido

2. 1. Caractersticas generales

El Reino Unido es el pas europeo que presenta una mayor

reglamentacin de sus Servicios de Inteligencia, llamados en este pas servicios

secretos. La regulacin no slo es pormenorizada, sino que adems se integra

por un nmero enorme de Comits y Subcomits dependientes tanto del PrimerMinistro, como de cada uno de los Departamentos ministeriales responsables de

las diferentes reas, y conectados directamente al Primer Ministro a travs del

Comit Ministerial de los Servicios de Inteligencia. Este comit se completa con

otro llamado Comit de Inteligencia y Seguridad.A todos ellos nos referimos a

continuacin.


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Dada la complejidad organizativa de los servicios britnicos, hemos

intentado reducirla a un breve esquema que, por otra parte, responde a la misma

filosofa de otros servicios de inteligencia: inteligencia exterior(Servicio Secretode Inteligencia y de la Commonwealth -MI6- y la Oficina de Comunicacin del

Gobierno -GCHQ-). Inteligencia interior (Servicios de Seguridad -MI5- y Polica

-Scotland Yard-) e inteligencia militar, integrada en el Ministerio de Defensa

(DIS).

La coordinacin de estos servicios se lleva a cabo, directamente, desde el

Gabinete del Primer Ministro, la llamada Secretara del Gabinete. En esta

Secretara se integran dos comits encargados de coordinar los distintos

Servicios: ElComit de las Secretaras Permanentes sobre los Servicios de

Inteligencia (PSIS) y el Comit Comn de la Inteligencia(JIC).

2. 2. Organizacin y controles de los Servicios de Inteligencia

A) Organizacin y competencias

El organigrama de los servicios secretos britnicos es el siguiente5:

5Debemos significar que la organizacin que exponemos en estas lneas ha sidorealizada por la autora de este trabajo, haciendo un esfuerzo por reducir la complicadaorganizacin de los servicios secretos britnicos. Por supuesto, no se correspondeexactamente con los organigramas oficiales del Gobierno Britnico porque stos incluyen unmayor nmero de Comits y Subcomits que nosotros omitimos. Ms informacin se puedeconsultar en elsitiohttp://www.fas.org/irp/world/uk.


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La reciente Ley reguladora de nuestro Centro Nacional de Inteligencia ha

institucionalizado la existencia de una Directiva anual que fija los objetivos de

actuacin del Centro. Esta prctica fue introducida ya por la ley britnica en

1994, que la ubic en la Oficina del Gabinete del Primer Ministro, de manera

que de ella parte la asignacin, la coordinacin, el control del funcionamiento yla divulgacin los datos obtenidos por el Servicio de Inteligencia Secreto (MI6) y

de la Oficina de Comunicaciones del Gobierno (GCHQ). Esta regulacin

introdujo tambin una mayor transparencia en el gasto de las agencias que,

adems, se publica anualmente6.

Comit Ministerial de los Servicios de Inteligencia

6 Existe tambin un comit oficial que examina los objetivos del servicio deseguridad(MI5) y controla su trabajo.

El Primer Ministro es plenamente responsable de las materias de lainteligencia y de la seguridad, aunque en sus operaciones ordinarias, las agencias

de inteligencia y seguridad funcionan bajo el control inmediato de sus titulares

ministerialescorrespondientes. Cada uno de los responsables de los distintos


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servicios se integra en el comit ministerial de los servicios de inteligencia que

estara, pues formado por: el Primer Ministro que la preside, los Ministros de

Interior (como responsable de los servicios de seguridad interior), el Ministro deDefensa (como responsable de los servicios de inteligencia militar), el Ministro

de Exteriores y de la Commonwealth (como responsable de los servicios de

inteligencia exterior), y, finalmente, por el Ministro de Hacienda. Las funciones

del Comit tienen carcter eminentemente poltico porque hacen un anlisis

poltico de las funciones de los servicios de inteligencia y seguridad, revisan sus

objetivos y establecen otros nuevos para las actuaciones futuras.

Comit de Inteligencia y Seguridad

Las funciones de los servicios de seguridad fueron establecidas en las

Actsbritnicas sobre el Servicio de Seguridad de 1989 y de Inteligencia de 1996.

El ltimo Informe fue presentado en septiembre de 20017.

El Comit tiene la responsabilidad de repasar el funcionamiento del

servicio de seguridad y, si se adeca a los planes y objetivos establecidos,

examina las prioridades futuras del servicio y aconseja a la Secretara del

Gabinete y el PSIS. Forman parte de este comit altos cargos funcionarios delMinisterio de Hacienda, del Ministerio de Exteriores y de la Commonwealth, del

Ministerio de Comercio e Industria, del Ministerio de Defensa, del Ministerio de

Seguridad Social, de la Oficina de Escocia, de la Oficina de Irlanda del Norte,

del CGHQ, del Servicio de Seguridad (SIS). La preside el Ministro del Interior,

se incardina en la Oficina del Gabinete y depende, en ltima instancia, del

Primer Ministro.

7Vid. Sitiohttp://www.fas.org/irp/world/uk/cim/

Las prioridades de los objetivos de los servicios de seguridad e

inteligencia vienen marcadas por los distintos tipos de amenazas; una vezreconocidas stas, se establecen los planes de los servicios. Su funcionamiento se

supervisa anualmente por un subcomit interdepartamental conocido como el

subcomit de prioridades y funcionamiento del servicio de seguridad.


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Comit de las Secretaras Permanentes sobre los Servicios de Inteligencia

(PSIS)

Dentro de la Secretara del Gabinete se incardinan dos Comits. El

primero, el Comit de las Secretaras permanentes sobre los Servicios de

Inteligencia , es un rgano que asiste a los Ministros encargados de cada uno de

los servicios, elabora los pronsticos de gasto de las agencias, los planes de

gerencia y los requisitos anuales de la inteligencia como parte de los

presupuestos anuales del gasto pblico. Estos planes, junto con las

recomendaciones del PSIS, se someten a los Ministros que determinan el nivelapropiado de financiacin. El PSIS es presidido por el Secretario del Gabinete y

sus miembros son los secretarios permanentes de cada ministerio (al cambio, los

Secretarios de Estado espaoles): de la oficina de exteriores y de la

Commonwealth, de Defensa, de Interior y Hacienda. Existe un coordinador de

inteligencia que acta como consejero del PSIS 8 y un Comit consultivo

conocido como Comit preliminar que realiza el primer pronstico del gasto

de las agencias.

Comit Comn de Inteligencia (JIC)

8El coordinador de Inteligencia es, adems, presidente del Comit Comn deInteligencia, al que nos referimos en el epgrafe siguiente.

El segundo de los comits que hemos incardinado en la Secretara del

Gabinete es el Comit Comn de Inteligencia. Sus funciones se precisan en las

Actssobre Seguridad de 1989 y sobre Inteligencia de 1994 y 1996, porque tiene

conexin con ambos servicios.


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bajo las rdenes del Capitn Vernon Kell11, para realizar tareas de

contraespionaje.

En 1935 asumi la responsabilidad ms amplia de determinar lasamenazas a la seguridad nacional, que inclua la subversin y, posteriormente, la

lucha contra los fascismos internacionales y el comunismo sovitico12.

En 1952, en los primeros tiempos de la guerra fra, las funciones del

servicio y la responsabilidad del director fueron definidos en una normativa,

muchas de cuyas previsiones se incorporaron ms adelante en elActde 1989 del

Servicio de Seguridad. Esta norma constituye la base estatutaria de la regulacin

del servicio, y lo pone bajo la autoridad del Ministro del Interior 13. Esta ley

precisa tambin las funciones atribuidas al servicio, as como los controles quese establecen sobre el mismo.

11 Por hacer otra disgresin curiosa del origen del MI5 en la lnea de la notaanterior, diremos que, en 1909, el Primer Ministro Sr. Asquith, mand al comit de laDefensa imperial considerar los peligros del espionaje alemn sobre los puertos navales

britnicos. El 1 de octubre, siguiendo la recomendacin del comit, el Capitn Vernon Kelly el capitn Mansfield Cumming establecieron la Oficina comn del Servicio Secreto. Kell yCumming decidan dividir su trabajo, de manera que K era responsable delcontraespionaje dentro de las Islas Britnicas y C lo era de la inteligencia de ultramar.

12Las relaciones entre ambos servicios de inteligencia han hecho correr ros de tintaen la literatura de espionaje, y es que los servicios secretos soviticos son de los msantiguos, junto con los britnicos. El famoso KGB sovitico (Komitet GosudarstennoyBezopasnusti = Comit de Seguridad del Estado), tambin conocido comoAraa de Acero,fue establecido en 1954 como servicio de seguridad sovitico, pero, en realidad, tiene susorgenes en 1917. Se llam CHEKA, Comisin Extraordinaria Panrusa para combatir laContrarrevolucin y el Sabotaje. El GRU, (Glavnoye Razvedyvatelnoye Upravleniye) es laAgencia de Inteligencia militar sovitica. Existe desde 1922. En la actualidad, los serviciosde inteligencia rusos se han concentrado fundamentalmente en: SUR (Servicios deInteligencia de la Federacin Rusa), encargado de la inteligencia exterior y lacontrainteligencia, y FSB, Servicio Federal de Seguridad Interior.

13 Aunque realmente el servicio de seguridad no depende orgnicamente delMinisterio del Interior.


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El DRM fue creado por un Decreto de 16 de junio de 1992, para

solucionar los defectos de la inteligencia observados durante la Guerra del Golfo,que se segreg del Centro de Explotacin de la Inteligencia Militar (CERM).

ste era la unidad de inteligencia tctica subordinada al jefe de personal de la

armada que coordin las unidades de inteligencia de los tres ejrcitos.

Pero la Direccin de la Inteligencia Militar, no es un servicio secreto

propiamente dicho; no es responsable de la seguridad interna, sus empleados no

son espias y no tiene ninguna rama de operaciones comparable con el DGSE.

Sus funciones son las de analizar informaciones de satlite y otras anlogas como

las imgenes electromagnticas y de la guerra electrnica. Sustaff se integra enel Ministerio de Defensa bajo la direccin de un Director General y tres

subdirecciones (de Investigacin, de Explotacin y de Proliferacin y

armamento). Est enlazado directamente con unidades de Polica Nacional, con

la Direccin de la Defensa y Proteccin Nacional y con las Fuerzas Armadas.

Los informes del Director del DRM dependen directamente del Ministro

de Defensa.

Direccin para la Proteccin y la Seguridad de la Defensa (DPSD)

La Direccin para la Proteccin y la Seguridad es responsable de

operaciones militares de contrainteligencia, as como de la vigilancia poltica del

militar, asegurando la confianza poltica de las Fuerzas Armadas. Esto significa

que el DPSD puede investigar a militares y oficiales dentro de los cuarteles para

asegurar sus deberes militares de seguridad.

Otros ServiciosFuera del Ministerio de Defensa, en Francia existen otros servicios de

inteligencia ubicados en el Ministerio del Interior: la direccin Central de

Informacin General; la direccin de la Seguridad Territorial y la Polica

Judicial.


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contraterrorista a nivel mundial, con la firma de acuerdos polticos entre los

gobiernos de los diferentes Estados18.

C) Controles sobre sus actividades

El Director de la Agencia est obligado a comunicar a los Comits del

Congreso las actividades que se realizan en el exterior por orden del Presidente.

La misma Orden Ejecutiva del Presidente 12333 prohbe a la CIA llevar a

cabo actividades relacionadas con asesinatos o extorsiones, ni directa ni

indirectamente. La salvaguarda de estos derechos fundamentales se atribuye al

Congreso a travs de los comits de Control que pueden establecer inspeccionesgenerales.

Los rganos encargados de supervisar las actividades de la Agencia

Central de Inteligencia son el Congreso y el propio Ejecutivo. La CIA es

responsable, ante los representantes elegidos por el pueblo americano, de que sus

acciones estn de acuerdo con las leyes del Congreso y, ante el Ejecutivo, de que

sus acciones se correspondan con las rdenes de ste.

18El peridico ingls Sunday Expresspublicaba el da 17 de febrero de 2002, lanoticia de la intervencin y eficaz colaboracin de los servicios de inteligencia britnico -MI6- para la localizacin de importantes redes terroristas tanto en el Reino Unido como enEstados Unidos.

As pues, ante el Ejecutivo el control se realiza a travs del Consejo de

Seguridad Nacional integrado por el Presidente, el Vicepresidente, el Secretariode Estado y el Secretario de Defensa. Este rgano es el que determina las

actividades nacionales de la inteligencia extranjera y de la contrainteligencia.

El control parlamentario se realiza a travs de un Comit sobre

inteligencia integrado por senadores especializados en estos temas y un Comit

permanente, encargados de supervisar la actividad de la agencia y los programas

que realiza. La CIA no tiene naturaleza poltica, pero asesora a los polticos en

materia de relaciones exteriores y poltica exterior.

Del mismo modo, los directores auxiliares de cada uno de los diferentesdepartamentos del FBI (inteligencia interior que acta en estrecha colaboracin


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una Constitucin. Esta propuesta provoc la indignacin de la extrema derecha

poltica y religiosa, que slo reconoce como tal la ley del Talmud. A partir de

aqu, las dificultades para instaurar un autntico Estado de Derecho en Israel soncomprensibles.

A pesar de que el anteproyecto presentado inclua un rabino, slo ha

contado con el apoyo de la izquierda. La Constitucin proyectaba incluir el

matrimonio civil, figura legal indita en el Estado israel, donde las parejas slo

se pueden casar por la aplicacin de la ley religiosa juda y con la consagracin

de un rabino. La Constitucin supondra tambin el establecimiento de leyes que

garanticen la libertad de expresin y de culto, la mejora del statuslegal de la

mujer, la eliminacin del Ministerio de Asuntos Religiosos y un servicio civilobligatorio para todos los ciudadanos que no realizan el servicio militar.

Los principales problemas que se plantean para la aprobacin de la

Constitucin aparecen de las filas de los partidos ultrarreligiosos para los que la

Constitucin pondra en peligro los valores judos del pas, desencadenando una

guerra cultural y una ruptura en el pueblo. De esta manera, se puede decir que

son pocos los que defienden el Estado de Derecho en Israel (aunque sea limitado

a los ciudadanos de confesin juda), antes al contrario, ha habido importantes

personalidades del Partido Laborista que se han opuesto tambin a la elaboracinde una Constitucin, como Simn Peres, o el lder del Likud, Ariel Sharn.20

20Crnica Internacional de Carlos Masaya, en La Insignia, de 21 de agosto de2000.


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Servicio de Informacin de la Direccin General de Seguridad. Se

ocupaba de la investigacin de los entonces llamados delitos poltico-sociales,

colaborando con los Servicios de Informacin de la Guardia Civil.Al terminar la guerra civil se crearon tres Ministerios militares: del

Ejrcito, del Aire y de la Marina, con sus respectivos Estados Mayores, de cuya

coordinacin se ocupaba el Alto Estado Mayor (AEM). A ste corrrespondan los

Servicios de Informacin del Ejrcito de Tierra, la Armada y el Ejrcito del

Aire. A las Segundas Secciones de los respectivos Estados Mayores se

atribuyeron los servicios de inteligencia. A su vez, estas secciones crearon la

Segunda Seccin Bis encargada de controlar e informar (espiar) acerca de los

propios jefes y oficiales militares espaoles, en previsin de accionessubversivas o de estados de opinin crticos dentro de los ejrcitos.

Igualmente, al AEM corresponda el espionaje militar exterior, la

contrainteligencia, a travs de los Servicios de Inteligencia Exterior y

contrainteligencia.

A finales de los aos sesenta los acontecimientos europeos, con el mayo

francs, y la situacin interna en la Universidad, llev a la creacin de un rgano

destinado a controlar la actividad estudiantil subversiva. Esta operacin de

espionaje en la Universidad se lleva a cabo por el SECED (Servicio Central deDocumentacin), que es el primer antecedente inmediato del actual Servicio de

Inteligencia espaol, CESID (Centro Superior de Informacin para la Defensa).

El SECED nace como un servicio militar-policial de espionaje civil para asuntos

polticos internos. Inicialmente, la primera clula ser el OCN (Organizacin

Contrasubversiva Nacional). Dependi sucesivamente del Ministerio de

Educacin y Ciencia (se cre siendo Ministro Villar Palas), de Interior y de

Vicepresidencia del Gobierno. Creci hasta transformarse en un Estado dentro

del Estado y convertirse definitivamente en el SECED. Bajo el nombre deServicio Central de Documentacin se esconda un servicio de espionaje interior,

dependiente del Almirante Carrero Blanco tanto cuando era Vicepresidente del

Gobierno, como cuando Franco lo nombr para la Presidencia.23

23El ncleo inicial fue una pequea oficina con muy pocas personas a cargo deJos Ignacio San Martn. En 1968 recibe de Carrero Blanco el encargo directo de poner en


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1. 3. Los Servicios de Inteligencia en la transicin: el CESID

Asesorado por el Teniente General Gutirrez Mellado, Vicepresidente

para Asuntos de la Defensa, Adolfo Surez en 1977 refunde y reforma los

servicios de contrainteligencia militar y poltica exterior del Alto Estado Mayor y

los servicios de espionaje poltico interior del SECED, dando paso al CESID

como el nico Servicio espaol de Inteligencia.24

marcha el servicio de inteligencia sobre personas y actividades sospechosas de subversindel rgimen poltico, lo que abarcaba el espionaje de todo lo que fuera o pareciera ser

progresista (profesores o alumnos de la Universidad, miembros de la Iglesia, sindicalistas,abogados, etc.). San Martn, en 1981, se implic en el intento de golpe de estado del 23-F;fue procesado y condenado como autor consumado del delito de conspiracin para larebelin militar.

24La historia del Cesidha corrido paralela a la historia de la democracia que lo crey en cuyo seno se ha desarrollado y consolidado. En sus veinticinco aos de historia haevolucionado considerablemente de manera que, en la actualidad, est considerado comouno de los principales Servicios de Inteligencia del mundo; est presente en ms decincuenta pases y mantiene relaciones con ms de un centenar de homlogos con los que deforma habitual realiza intercambios de informacin sobre reas comunes.

Al iniciarse la transicin se hizo evidente la necesidad de reformar los

servicios de inteligencia, entre otras razones porque la mayora de las funciones

que haban venido desarrollando eran impropias de un rgimen democrtico. Losnuevos tiempos exigan, sobre todo, que se acabaran las interferencias de los

servicios de inteligencia en el panorama de la poltica. La legalizacin de los

partidos haca innecesaria algunas de las actividades contra los grupos de

oposicin; lo que se precisaba era dotar al Estado de un servicio de inteligencia

con capacidad para hacer frente a los problemas ms inmediatos (terrorismo e

involucin) al tiempo que se buscaba iniciar una proyeccin hacia el exterior.

Consecuencia del trabajo de Gutirrez Mellado fue la progresiva

convergencia entre los dos principales servicios que haban existido hastaentonces: el Servicio Central de Documentacin (SECED) y el Servicio de

Informacin del Alto Estado Mayor (SIAEM).

Hasta el recin creado Centro Nacional de Inteligencia (CNI), el CESID

ha sido el nico organismo responsable de proporcionar al Gobierno toda la


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La Orden Ministerial 135/1982, define al Centro como rgano de

informacin del Presidente del Gobierno y establece las relaciones con los

Servicios de Inteligencia Militar y con otros Departamentos ministeriales. EstaOrden fue posteriormente asumida por el Real Decreto 135/1984, de 25 de enero

que derog al Real Decreto 2723/77.27

En resumen, la nueva normativa pasaba a hacer depender al CESID

funcionalmente del Presidente del Gobierno y orgnicamente del Ministro de

Defensa, siendo cuatro las misiones fundamentales que se le encomiendan:

inteligencia exterior, inteligencia interior, contrainteligencia y tecnologa,

procedimientos, objetivos e instalaciones de inters para la defensa.

2 . Antecedentes Legislativos

Desde el Real Decreto 1558/77 que crea el Ministerio de Defensa y

adscribe a l los servicios de inteligencia encuadrados en el CESID, hasta el

Decreto 2723/77, derogado por el Real Decreto 135/84, que establece las

relaciones de colaboracin con otros ministerios, pasando por el Decreto 726/81

que defini las funciones del CESID, todas las normas jurdicas de las que

estamos hablando y que regulan los servicios de inteligencia espaoles, son derango reglamentario. Tan slo el Estatuto de su personal fue regulado por una

norma con rango de ley y desarrollado reglamentariamente28.

Todas estas normas, adems, adscriban los servicios de inteligencia al

Ministerio de Defensa y todas hacan un tratamiento de la inteligencia unitario.

Veamos cada uno de estos aspectos:

27Esta regulacin se completa con el Estatuto del Personal del Centro Superior deInformacin de la Defensa, aprobado por Real Decreto 1324/95, que daba cumplimiento a ladisposicin final octava de la Ley Orgnica 17/89, y supone la profesionalizacin de losmiembros del Servicio de Inteligencia.

28El Real Decreto 1324/1995, de 28 de julio, sobre el Estatuto del Personal delCentro Superior de Informacin de la Defensa, desarrolla la disposicin final octava de laLey 17/1989, de 19 de julio, Reguladora del Rgimen del Personal Militar Profesional. Estaley establece que el personal que preste servicio en el mismo, cualquiera que sea su

procedencia, quedar sometido al mismo rgimen de personal. Se configura como unrgimen nico de carcter estatutario.


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historia, no siempre los servicios de inteligencia han cumplido escrupulosamente

sus misiones y se han producido errores dentro y fuera de los mismos y

actuaciones impropias de algunos de sus miembros (nos referimos a losproblemas por los que el CESID tuvo que pasar en la dcada de los noventa con

traiciones de algunos de sus miembros que utilizaron los archivos del servicio

para su propio beneficio sustrayendo informacin clasificada y dndola a la

opinin pblica, lo que motiv numerosas denuncias y criticas sobre la situacin

y la falta de control de los servicios secretos espaoles).

2. 1. Antecedentes de la reforma

Pero la manera de realizar esa reforma no ha sido unnimemente

entendida por todas las fuerzas polticas. Los primeros intentos serios se

iniciaron con el Decreto 1324/1995, que aprob el Estatuto del personal del

Centro, permitiendo que se iniciara un proceso en la civilidad del mismo, tanto

de su direccin, como de los agentes que, aunque incardinados en el Ministerio

de Defensa, no tienen que ser necesariamente militares o guardias civiles .

La Ley de 11 de mayo de 1995 regul la utilizacin y el control de los

crditos destinados a gastos reservados, e introdujo el principio del controlparlamentario.

Ya en la VI Legislatura, el Gobierno estableci la prctica de una

Directiva anual que fija la actuacin del Centro y a la que la nueva Ley

reguladora del Centro Nacional de Inteligencia le concede rango legal.

Desde 1997 ya se hablaba de la necesidad de reformar los servicios de

inteligencia espaoles e incluso de someter a control judicial la actividad de los

mismos29. En el ao 2000, el Ministro de Defensa Federico Trillo manifest la

voluntad poltica del Gobierno de iniciar la reforma del CESID.

29Se pueden consultar en las hemerotecas los artculos que se publicaban en laprensa de ese momento. Por ejemplo:La Vanguardia, 1 de abril de 1997.

Pero, realmente, la reforma de los servicios de inteligencia espaoles,

aunque no ha contado con la unanimidad del Parlamento, s ha tenido un amplio

consenso que ha dado lugar a un pacto de Estado entre el partido del Gobierno


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(Partido Popular) y los principales partidos de la oposicin (Partido Socialista

Obrero Espaol, Convergencia y Unin y Coalicin Canaria). Fruto de este pacto

fue la presentacin de dos proyectos de ley por el Gobierno: un proyecto de Ley

ordinaria reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, en sustitucin del

CESID, y un proyecto deLey orgnica reguladora del control judicial previo a

la actuacin de los servicios de inteligencia.

El Consejo de Ministros de 12 de octubre de 2001 acord remitir el

primero de ellos al Consejo de Estado para su informe y el segundo al Consejo

General del Poder Judicial30.

Tanto el Dictamen del Consejo de Estado como el del CGPJ admiten la

plena constitucionalidad de ambos proyectos, si bien hacen algunas precisiones.As, el Informe del CGPJ destaca la importancia del principio de

publicidad como elemento instrumental para la proteccin de los principios de

actuacin de los poderes pblicos (proporcionalidad, interdiccin de la

arbitrariedad, tutela judicial efectiva, proteccin de los derechos y libertades

fundamentales) (vid.pp.6 a 10 del Informe) y reconoce algunas excepciones a

este principio, siempre en el marco de la Constitucin y las leyes (p. 8). Para la

defensa de la seguridad del Estado -dice-ya estn los delitos contra la seguridad

del Estado, la Administracin militar y las Fuerzas y Cuerpos de seguridad (p. 9).En definitiva, advierte que las excepciones no pueden afectar a los derechos

fundamentales, y que la posible vulneracin de estos debe estar en todo caso

amparada por la tutela judicial efectiva, aunque se lleve a cabo la intervencin

restrictiva en el ejercicio de funciones legtimas (p. 10).

30Anteriormente hubo un proyecto de borrador que elabor el Gobierno y quefinalmente no lleg a mantener la primera redaccin. En este Anteproyecto se estableca un

procedimiento excepcionalpara los casos de terrorismo que prevea que, en los casos deurgencia y de investigacin sobre terrorismo, se podran intervenir comunicaciones y entraren domicilios antes de obtener permiso del juez, a quien en todo caso se le debera notificaresta actuacin inmediatamente despus para ratificarla o desautorizarla.

El CGPJ se manifestaba especialmente preocupado por cmo se

configurara el derecho del titular de las libertades sacrificadas a conocer la

actuacin judicial y a reaccionar contra ella (p. 11), as como por el hecho de

que el proyecto de ley orgnica sometido a informe No precisaba tampoco el


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particular alcance del rgimen de control al que quedara sujeta la actividad del

Centro, cuando pudiera colisionar con otros derechos fundamentales distintos de

los recogidos en el artculo 18.2 y 18.3 de la Constitucin, singularmente a loatinente al uso de la informtica previsto en el artculo 18.4 de la Constitucin

(p. 11).

Para el CGPJ la ley no concreta la definicin del modelo de control

jurisdiccional elegido. Aparece el problema de la conexin entre la autorizacin

de la medida, sus presupuestos y consecuencias, al no estar vinculada la

intervencin judicial a un concreto procedimiento. No especifica si existe algn

mecanismo de revisin jurisdiccional y no establece lmites temporales a la

prrroga de las medidas. De esta forma recomienda el informe del CGPJ que segarantice el principio de seguridad jurdica.

Sobre estas cuestiones, que slo en parte fueron tenidas en cuenta por el

legislador, incidiremos a lo largo de este trabajo.

2. 2. Tramitacin parlamentaria

Los proyectos fueron presentados en el Congreso el da 16 de noviembre

de 2001 y calificados el 19 de noviembre, establecindose el plazo para lapresentacin de enmiendas para el da 26 de diciembre31.

El 20 de diciembre de 2001 se produjo el debate del proyecto ante el

Pleno del Congreso y la defensa de las enmiendas a la totalidad presentadas por

los grupos parlamentarios.

1. A la Ley Reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, se

presentaron 130 enmiendas, 6 de ellas a la totalidad, de devolucin al

Gobierno32

.

31El Proyecto se publica en el BOCG de 23 de noviembre de 2001.

32Vid. BOCG, Serie A, nm. 57-5, de 7 de febrero de 2002.

Las 6 enmiendas a la totalidad fueron presentadas por el Grupo

Parlamentario de Izquierda Unida, el Grupo Parlamentario Vasco y el Grupo


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unidad tanto de actuacin como de dependencia. Vamos a referirnos

sucesivamente a ambas manifestaciones del principio de unidad.

A . La unidad de actuacin viene aconsejada por tres elementossignificativos: por el principio de economa de medios, por la tradicin y,

despus sobretodo del 11 de septiembre, por la eficacia operativa. Sin embargo,

no han faltado las voces que han puesto de relieve la necesidad de configurar tres

ncleos de inteligencia con funcionamiento independiente entre s: la inteligencia

exterior, la interior y la militar, a semejanza de lo que ocurre en otros pases de

nuestro entorno. A pesar de que la Exposicin de Motivos de la ley dice que la

misma se inspira en los pases de nuestro entorno poltico y cultural, luego opta

por una organizacin unitaria.La prueba ms clara de que la ley no mira a los pases de nuestro entorno

es que, por ejemplo, en Alemania, existen tres servicios diferentes: a) la Agencia

Federal para la Defensa de la Constitucin, jerrquicamente subordinada al

Ministro Federal de Interior, b) el Servicio de Blindaje de los Secretos Militares,

que depende de Defensa, y c) el Servicio Secreto Federal, jerrquicamente

subordinado a la Cancillera. Este ltimo es el conocido Servicio de Inteligencia

Exterior alemn (BND: Bundesnachrichtendienst).

En Estados Unidos, los servicios de inteligencia estn tambindesconcentrados; son servicios muy plurales y esparcidos en distintos mbitos de

la Administracin del Estado ( en servicios de inteligencia militar, civil, la CIA y

el FBI). Esta situacin obliga a tener rganos de coordinacin para que haya una

buena armonizacin en el funcionamiento de manera que la informacin que

llega a los rganos de gobierno del Estado sea unitaria. Esa pluralidad, permite

blindar los servicios de inteligencia y no hacerlos vulnerables40. Otra objeccin

que se suele oponer a los servicios unificados es que la mezcla de funciones

comporta, a veces, la sensacin de discrecionalidad y arbitrariedad y demilitarizacin de mbitos que seran del Poder Judicial y de los servicios de

seguridad del Estado.

40La vulnerabilidad de los servicios de inteligencia que no aconseja la unificacinde stos estriba en que si un agente externo se infiltra en el servicio unitario amenaza y poneen peligro la totalidad del sistema.


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B. Como segunda manifestacin del principio de unidad se encuentra la

unidad de dependencia. En este sentido, la ley establece la subordinacin directa

de los servicios de inteligencia del Presidente del Gobierno, si bien a travs delMinistro de Defensa. El Centro Nacional de Inteligencia se adscribe

orgnicamente al Ministro de Defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la

Disposicin Adicional tercera, que habilita al Presidente del Gobierno para

modificar esta adscripcin (artculo 7)43.

La Ley mezcla los conceptos de seguridad y defensa al regular los

servicios de inteligencia como dependientes orgnicamente del Ministerio de

Defensa; en este sentido, se puede decir incluso que los militariza. Sin duda

esta situacin es producto de la tradicional configuracin de los servicios deinteligencia en Espaa, herencia de la que la Ley reguladora del CNI no se ha

desprendido. Si se hubiesen distinguido los conceptos de seguridad -tanto

interior como exterior- y defensa, se habran clarificado algunas cuestiones. Tres

son los mbitos de actuacin, dos de ellos relacionados con la seguridad y otro

con la inteligencia propia de las Fuerzas Armadas. Tres ncleos de inteligencia

independientes, adscritos a distintos Departamentos ministeriales y coordinados

entre s. Organizar un nico servicio de inteligencia y hacerlo depender del

mbito de la defensa responde a una visin anacrnica. Adems de anacrnicaes peligrosa esa unificacin bajo el Ministerio de Defensa, si en un determinado

momento el Ejrcito pretendiera atentar contra el propio Estado de Derecho.

2 . El segundo de los principios en que se inspira la ley es el de

autonoma, que comprende tres aspectos fundamentales: organizacin, rgimen

econmico-presupuestario y personal.

A . El Centro Nacional de Inteligencia se define como un organismo

pblico, con personalidad propia y plena capacidad de obrar, dotado de

autonoma funcional en el marco de la LOFAGE. Se configura como organismopblico especial de los previstos en la Disposicin Adicional Dcima de la ley

43Se autoriza al Presidente del Gobierno para modificar, por Real Decreto, laadscripcin orgnica del Centro Nacional de Inteligencia, prevista en el artculo 7.1 de estaLey. El Departamento al que se adscriba el Centro ejercer las competencias que, enrelacin con el mismo, atribuye esta Ley al Ministerio de Defensa y a su titular(Disposicin Adicional Tercera).


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6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y funcionamiento de la Administracin

General del Estado44.

44Vid. Disposicin Adicional Primera de la ley.


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contrasentido que en el contexto europeo en el que nos movemos, con la

unificacin de un espacio interior policial y cuando se avanza hacia una poltica

exterior y de seguridad y defensa comn, no se progrese hacia una inteligenciacomn.

Algunos pasos ya se estn dando, desde la colaboracin con los servicios

de inteligencia de otros pases y dentro de la propia Unin Europea (as, el

proyecto de Airbs de transporte; la clula de planificacin y anlisis -antes en la

UEO y ahora a disposicin de Mr. Pesc-; el centro de satlites de Torrejn y

sus dos rganos complementarios -la Seccin de Inteligencia y el Centro de

situacin-), son semillas no slo de una colaboracin ms consolidada entre

servicios de inteligencia, sino incluso de un nico servicio de inteligenciatambin comn.

En relacin con estas funciones concretas que hemos expuesto del Centro

Nacional de Inteligencia, hay otra establecida en el artculo 4.b) de la ley que nos

interesa comentar:

prevenir, detectar y posibilitar la neutralizacin de aquellas actividadesde servicios extranjeros, grupos o personas que pongan en riesgo,amenacen o atenten contra el ordenamiento constitucional, los derechos ylibertades de los ciudadanos espaoles, la soberana, integridad y

seguridad del Estado, la estabilidad de sus instituciones, los intereseseconmicos nacionales y el bienestar de la poblacin.

Este artculo, que es el que establece las funciones del Centro Nacional de

Inteligencia, no discrimina ni aclara a qu se va a dedicar exactamente el Centro.

Probablemente esta falta de sistemtica es producto de la unificacin de los

servicios de inteligencia que hace la ley, pero, adems, de una falta de voluntad

poltica para hacer una regulacin ms precisa de las funciones. Aqu es donde

se ve de forma difana cmo la unidad de los servicios de inteligencia y la

adscripcin al Ministerio de Defensa supone la militarizacin de la seguridad, no

slo exterior, sino tambin interior porque se puede pensar que actividades que

no son militares o de defensa del Estado acaban estando bajo el control del

Ministerio de Defensa. Actividades como la prevencin de la integridad

territorial, que puede ser cuestionada por mtodos democrticos, o la estabilidad

del Estado de Derecho, que queda garantizada por el principio de legalidad y por


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el Poder Judicial, figuran como objetivos del Centro Nacional de Inteligencia.

Por eso, en lo que se refiere a la seguridad interior del Estado, no se entiende el

tratamiento unitario de la inteligencia, salvo que estemos hablando desituaciones de anormalidad constitucional. Por eso, se podra haber

distinguido, en la propia ley, entre seguridad interior, seguridad exterior y

seguridad militar.

Finalmente, el artculo 4 recoge algunas otras funciones del Centro:

obtener, evaluar e interpretar el trfico se seales de carcter estratgico, para el

cumplimiento de los objetivos de inteligencia sealados al Centro; velar por el

cumplimiento de la normativa relativa a la proteccin de la informacin

clasificada; y, garantizar la seguridad y proteccin de sus propias instalaciones,informacin y medios materiales y personales.

3 . 4 . Los controles introducidos por la ley: el control parlamentario y el

control judicial previo

A la ley reguladora del Centro Nacional de Inteligencia la acompaa la

Ley Orgnica reguladora del control judicial previo del Centro Nacional de

Inteligencia, en respuesta al artculo 12 de la misma: El control judicial previodel Centro Nacional de Inteligencia se llevar a cabo en la forma prevista en la

Ley Orgnica reguladora del Control Judicial previo del Centro Nacional de

Inteligencia, complementaria de la presente Ley.

El control parlamentario se introduce por primera vez en nuestro

ordenamiento jurdico, y el control judicial no slo se establece por primera vez,

sino que se trata de un sistema pionero en nuestro entorno. En este sentido, la ley

se separa del Derecho Comparado por atribuir al Poder Judicial el control de la

actividad de los servicios de inteligencia evitando as, a diferencia de otrossistemas europeos, la existencia de zonas inmunes a la actuacin de los poderes

pblicos.

La Ley refuerza el control parlamentario de dos formas: de un lado,

manteniendo el control de los fondos reservados y, de otro, amplindolo al


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Los rganos del Estado estarn sometidos en su actividad al principio depublicidad, de acuerdo con las normas que rijan su actuacin, salvo los

casos en que por la naturaleza de la materia sea sta declaradaexpresamente clasificada cuyo secreto o limitado conocimiento quedaamparado por esta ley.

La Ley reguladora del Centro Nacional de Inteligencia declara

expresamente estas materias como clasificadas, en el artculo 5:

Las actividades del Centro Nacional de Inteligencia, as como suorganizacin y estructura internas, medios y procedimientos, personal,instalaciones, bases y centros de datos, fuentes de informacin, y lasinformaciones o datos que puedan conducir al conocimiento de las

anteriores materia, constituyen informacin clasificada con el grado desecreto, de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin reguladora de lossecretos oficiales o, en su caso, con el mayor nivel de clasificacin quecontemple la misma (artculo 5.1 LCNI).

Que las excepciones principales al principio de publicidad vienen dadas

por las materias referidas a la seguridad y defensa nacional, se contempla en la

propia LSO, que parece estar pensando precisamente en ellas:

A los efectos de esta ley podrn ser declaradas materias clasificadas

los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyoconocimiento por personas no autorizadas pueda daar o poner en riesgola seguridad y la defensa del Estado (Artculo 2 LSO).

Pero la calificacin de estas materias como secretas pueden aparecer en

las propias leyes, como as recoge el artculo 1.2 LSO:

Tendr carcter secreto, sin necesidad de previa clasificacin, las

materias as declaradas por ley.

(Lo que ocurrira con los gastos reservados, por ejemplo, cuyo nico fundamento

es suponer partidas presupuestarias para obligaciones financieras cuyoconocimiento pblico puede poner en peligro la seguridad o defensa nacional55.)

55Vid.la Sentencia 155/2002, de la Audiencia Provincial de Madrid sobre gastosreservados, FJ, 4: En cuanto al carcter secreto de los llamados fondos reservados hade decirse, en primer lugar, que los fondos como tales no pueden ser secretos. El carcterfungible del dinero hace inidentificable a este por razn de su origen o afectacin inicial. Loque puede ser reservado es el gasto o destino final (...). El carcter secreto de esas concretasactividades se comunica a su forma de financiacin porque a travs de esa forma de


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En primer lugar, qu ocurre si el parlamentario infringe el deber de

guardar secreto?. A nivel interno, el parlamentario que divulga informacin que

conoce gracias a su condicin de parlamentario, puede ser sancionadodisciplinariamente60, pero frente a terceros puede invocar la inviolabilidad que

le proporciona el artculo 71 CE?, podra subsumirse la divulgacin del secreto

en el concepto de opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones?. En

principio no parece que el privilegio de la inviolabilidad pudiera alegarse, puesto

que es un privilegio que protege la funcin parlamentaria, y a quien incumple su

funcin como parlamentario no debiera ampararle la proteccin de dicho

privilegio.

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El diputado ser privado, por acuerdo de la Mesa, de alguno o de todos losderechos que le conceden los artculos 6 a 9 del presente Reglamento en los siguientessupuestos: 2) cuando quebrantare el deber de secreto establecido en el artculo 16 de esteReglamento. En este supuesto, la Mesa del Congreso, en atencin a la gravedad de laconducta o al dao causado por afectar a la seguridad del Estado, podr directamente

proponer al Pleno la adopcin de las medidas previstas en el artculo 101 de esteReglamento (artculo 88,1,2 RCD). La sancin a la que se refiere el Reglamento es la desuspensin de la condicin de diputado, o bien, si la causa de la sancin pudiera ser, a juiciode la Mesa, constitutiva de delito la Presidencia pasar el tanto de culpa al rgano judicialcompetente (artculo 101 RCD).


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En segundo lugar, podemos preguntarnos de qu sirve a los

parlamentarios la informacin secreta. La finalidad de la informacin

parlamentaria no puede ser la de la mera satisfaccin de la curiosidad de losdiputados, sino la de ejercer su funcin de control sobre la actuacin del

Gobierno. La informacin parlamentaria adquiere todo su sentido en conexin

con el fin a que est destinada: el debate con publicidad, es decir, el control61.

Cmo se lleva a cabo el control del Gobierno si su actuacin est amparada en

el secreto?. Por eso, el secreto de Estado representa una manera de obstaculizar

la obtencin de informacin por parte del Parlamento o de impedir el control del

Ejecutivo; si el Parlamento realiza la funcin de control del Ejecutivo, para

controlar necesita conocer, tener informacin y esta funcin es, precisamente, laque se limita con la institucin del secreto de Estado. Pero a esta limitacin hay

que unir la regulacin que hace la Ley reguladora del Centro Nacional de

Inteligencia que limita an ms la actividad de control del Parlamento al

establecer en su artculo 11:

El Centro Nacional de Inteligencia someter al conocimiento delCongreso de los Diputados, en la forma prevista por su Reglamento, atravs de la Comisin que controla los crditos destinados a gastosreservados, presidida por el Presidente de la Cmara, la informacinapropiadasobre su funcionamiento y actividades. El contenido de dichassesiones y sus deliberaciones ser secreto.

La citada Comisin del Congreso de los Diputados tendr acceso alconocimiento de las materias clasificadas con excepcin de las relativasa las fuentes y medios del Centro Nacional de Inteligencia y a aquellas

que procedan de servicios extranjeros u Organizaciones Internacionalesen los trminos establecidos en los correspondientes acuerdos yconvenios de intercambio de la informacin clasificada.

De otro lado, cuando el secreto ampara el inters del Estado resulta vitalque la informacin no sea divulgada, pero qu ocurre cuando el secreto oculta

61Cfr. ARAGN REYES, M.: Informacin parlamentaria y funcin de controlen, Instrumentos de informacin de las cmaras parlamentarias,Cuadernos y Debates,nm. 52, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, p. 42 y ss.


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el Parlamento est permanentemente informado para controlar al Gobierno,

encuentra respuesta en Derecho comparado con el establecimiento de rganos

parlamentarios ad hoc, vinculados al secreto.

5 . 1 . Alemania

Hasta ahora, el Tribunal Constitucional alemn no se ha pronunciado

sobre si el Gobierno federal puede denegar una peticin de informacin alegando

secreto de Estado. La doctrina, prcticamente, tampoco se ha ocupado de este

tema. Pero, precisamente porque el principio de publicidad es fundamental en el

Estado democrtico, la doctrina alemana ha desarrollado desde muy tempranoexcepciones al principio de informacin; as, la comunicacin de secretos puede

vincularse a medidas de seguridad que el Parlamento debe de cumplir reservando

la informacin para un pequeo grupo de parlamentarios.

Como principio fundamental, el Tribunal Constitucional ha establecido

que la denegacin de informacin se puede considerar lcita si resulta necesaria

para defender un bien colectivo superior63.

La Constitucin ha regulado la creacin de un rgano ad hocque realiza

la funcin de control parlamentario en materia de defensa. La Comisin deDefensa se regula en el artculo 45, a, 2) de la Ley Fundamental de Bonn:

La Comisin de Defensa tendr asimismo las prerrogativas de unaComisin investigadora y deber, si lo solicita la cuarta parte de suscomponentes, someter a investigacin un asunto determinado.

Las caractersticas fundamentales de esta Comisin las podemos resumir

del siguiente modo:

La funcin de la Comisin de Defensa consiste en controlar ampliamente

el complejo militar para impedir acciones que supongan atentados contra el

63Vid.DETTERBECK,Parlament und information, 1972, p. 172.


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Atribuye la facultad de determinar el grado de secreto que debe tener el

documento a la autoridad que lo emiti, que es tambin quien puede

modificarlo66.Por ltimo, sobre los documentos clasificados slo se puede proporcionar

informacin al Parlamento cuando sea ineludiblemente necesario para los

trabajos parlamentarios67.

5 . 2 . Italia

Italia ha regulado los secretos de Estado en la Ley 801, de 24 de octubre

de 1977, sobre Instituciones y ordenamiento del Servicio de Informacin ySeguridad y normativa del Secreto de Estado (LSE).

El principal objetivo de esta ley era el adecuar la normativa sobre el

secreto de Estado a la doctrina del Tribunal Constitucional, que en este caso s se

haba pronunciado sobre el tema, y actualizar un instituto que era objeto de un

descrdito absoluto por parte de la opinin pblica que asista al espectculo de

una sucesin de procesos en los que el secreto cubra todo tipo de conductas68.

66Artculo 3 de la ordenanza aprobada por el Bundestag.

67Ibidem, artculo 4.

68En Italia tuvo una importancia capital y una resonancia importante en la opininpblica una serie de procesos judiciales en los que el secreto de Estado serva para justificartodo tipo de actuaciones ilegales del SIFAR (con la cada del fascismo el SIM -Servicio deInformacin Militar- y el OVRA -Organismo para la Vigilancia y la represin delAntifascismo-, fueron sustitudos por el SIFAR -Servicio de Informacin de las FuerzasArmadas de la Repblica-. En 1971 se transformaron en los servicios de Informacin yDefensa -SID-. Vid. COCCO, G.:I servizi dinformazione e di sicurezza nellordinamentoitaliano, Padua, 1980.


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Se cre un sentimiento generalizado de reformar y de formular

propuestas en relacin a la normativa vigente en materia de tutela del secreto,

con la finalidad de adecuar al ordenamiento democrtico del Estado unaordenada y eficiente defensa de su seguridad interna y externa(artculo 1 de la

Ley de 31 de marzo de 1969, que creaba la Comisin de Investigacin

parlamentaria sobre los sucesos de junio-julio de 1964,- trama golpista que en el

verano de este ao fue urdida por algunos miembros destacados del SIFAR)69.

A) La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el secreto de Estado

Las principales sentencias de la Corte Constitucional se refieren alsecreto de Estado de forma incidental, al resolver problemas de relaciones entre

el Poder poltico y el Poder Judicial, pero a partir de esa doctrina se construy

toda la teora de los secretos de Estado.

69Vid. MARTINELLI, SIFAR, gli atti del processo De Lorenzo-LEspresso, Miln,1968; CONSO, Segreto militare e prova liberatoria, Giurisprudenza italiana, vol. IV,1968; BONACCI, Un istituto penalistico da riesaminare: il segreto di Stato,Democrazia ediritto, 1968


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En la Sentencia nm. 82, de 14 de abril de 1976, la Corte afirm que el

secreto militar -relativo a las noticias que conciernen a la fuerza, la preparacin o

la defensa militar del Estado-, merece el ms alto grado de proteccin, pues conl se tutela el supremo inters de la seguridad estatal y el inters del Estado a la

propia integridad territorial. Este inters que est presente en todos los

ordenamientos jurdicos, se materializa en la Constitucin italiana en el artculo

52: La defensa de la Patria constituye un deber sagrado del ciudadano. El

servicio militar ser obligatorio, dentro de los lmites y con las modalidades que

se establezca en la ley. (...). El ordenamiento de las Fuerzas Armadas se inspirar

en el espritu democrtico de la Repblica.70

La Sentencia nm. 86, de 24 de mayo de 1977, reconoce que el secreto deEstado implica, necesariamente, un conflicto con otros principios

constitucionales. Por la importancia de la misma, vamos a hacer una breve

referencia sobre su contenido, porque supuso un punto de inflexin en el

tratamiento del secreto de Estado en el pas vecino. Un juez de instruccin de un

juzgado de Turn, solicit confirmacin al Presidente del Consejo de Ministros

de la existencia del secreto tras haberle sido denegada la entrega de unos

documentos por laAutorit per la Sicureza Nazionale, relativos a actividades

relacionadas con el contraespionaje. La respuesta afirmativa del Presidentecondujo al juez a declarar que el secreto se converta en una forma de amparar

actividades ilcitas, y, por tanto, supona una interferencia del Ejecutivo en la

actuacin del Poder Judicial por lo que plante la cuestin a la Corte

Constitucional como conflicto de atribuciones. La Corte Constitucional se ve

obligada a encontrar fundamentos que justifiquen los conflictos con los

principios constitucionales, y afirma que nicamente en aquellos casos en los

que se trata de actuar en salvaguarda del supremo inters del Estado, puede

encontrar legitimacin el secreto. Individualizar los hechos, actos o noticias quepueden comprometer la seguridad del Estado compete exclusivamente a la

70Sobre esta sentencia, se puede consultar: PISA, Il segreto di Stato di fronte allaCorte Costituzionale: luci ed ombre in attessa della riforma, Giurisprudenza costituzionale,vol. I, 1977.


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autoridad a quien corresponde la salvaguarda de dicha seguridad, por tanto, esta

estimacin tiene un carcter discreccional.

Pero esto no significa que la Corte Constitucional entienda que se trata deun poder incontrolable. El juez constitucional entendi que la sede idnea de

control de las actuaciones del Ejecutivo era el Parlamento. La responsabilidad

del Gobierno prevista en los artculos 94 y 95 de la Constitucin puede hacerse

valer en todo momento71. Sin embargo, el Ejecutivo debe justificar en cada caso

las razones que determinan la calificacin de secreto. De otro lado, el Tribunal

Constitucional estableci que a quien corresponde configurar el secreto de

Estado es al Presidente del Consejo de Ministros que dirige la poltica general

del Gobierno y es responsable de la misma72.Estos procesos se iniciaron como consecuencia de una serie de hechos

denunciados por periodistas del semanario LEspressoa comienzos de 1968,

contra el Comandante General De Lorenzo. El proceso fue resuelto por Sentencia

de un Tribunal de Roma de 1 de marzo de 1968, siendo condenados los

periodistas en contra de la opinin pblica, porque la declaracin de secreto

impidi la prctica de pruebas que haban sido determinantes para su defensa.

B) Objetivos de la Ley de Secretos Oficiales

Siguiendo la doctrina sentada por la Corte Constitucional, los objetivos

de la LSE son fundamentalmente tres: adecuar la normativa a los principios

constitucionales, atribuir la responsabilidad de su declaracin y tutela al

Presidente del Consejo de Ministros, y establecer el control en sede

parlamentaria, as como reorganizar los Servicios de Informacin y Seguridad.

71Regulan estos artculos la responsabilidad del Presidente del Gobierno ante elParlamento como director de la poltica general del Estado y, del Gobierno, a travs de lamocin de censura.

72Esta responsabilidad era atribuida por el Cdigo Penal al Ministro de Justicia y esdeclarada, por esta razn, inconstitucional por la Corte Constitucional.


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En este ltimo sentido, la ley establece una estrecha conexin entre los

secretos de Estado y los servicios de informacin, por lo que la reforma fue

conjunta, aunque la regulacin del secreto de Estado se subordina a la actuacinde los servicios de informacin, -de hecho, el artculo 13 de la ley suprime los

conceptos de secreto militar y secreto poltico y los sustituye por el concepto

unitario de secreto de Estado73-.

El artculo 12 de la LSE establece que estn cubiertos por el secreto de

Estado, los actos, los documentos, las noticias, las actividades y cualquier otra

cosa cuya difusin sea idnea para provocar dao a la integridad del Estado

democrtico, a los acuerdos internacionales, a la defensa de las instituciones

constitucionales y a su fundamento, al libre ejercicio de los rganosconstitucionales, a la independencia del Estado respecto a otros Estados y a las

relaciones con stos, y a la preparacin y defensa militar.

Realmente, la amplitud de estos conceptos permite que el Ejecutivo

pueda ocultar fcilmente determinadas noticias llegando a obtener la

consideracin de secreto de Estado materias que no deberan tenerlo porque su

conocimiento no atenta contra el orden constitucional.

En cuanto al Control Parlamentario, la Ley establece un Comit

Parlamentario de control encargado de fiscalizar la actividad gubernativa enmateria de secreto de Estado. Este Comit esta compuesto por cuatro diputados y

cuatro senadores nombrados por los Presidentes de las dos Cmaras segn un

criterio de proporcionalidad. La doctrina ha criticado esta composicin as como

el nombramiento, porque mediatiza la labor del Comit al apoyarse en una

mayora parlamentaria que es la que sustenta al Gobierno. Esto convierte al

Comit en un rgano de dudosa utilidad por cuanto acta ms como filtro entre

el Ejecutivo y el Parlamento que como rgano de control74.

73Vid.RODRGUEZ, Segreto di State e servizi di securezza, Diritto e societ,1978; GREVI, Segreto di Stato e processo penale, Segreto di Stato e Giustitia penale,Bolonia, 1978; PISA, Segreto di Stato, Miln, 1977.

74Cfr. ARENA, Il controllo del Parlamento sui servizi per le informazione e lasicurezza, Segreto di Stato e servizi per la informazioni e la sicurezza, Roma, 1978.


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Los miembros del Comit estn vinculados por el secreto de las

informaciones a las que hayan tenido acceso. Podr solicitar al Presidente del

Consejo de Ministros cuanta informacin considere necesaria sobre las lneasesenciales de la estructura y actividades de los servicios de informacin. En el

supuesto de que el Presidente del Consejo considere que la informacin

solicitada excede los lmites de la esencialidad, podr oponer el secreto y negarse

a su entrega indicando las razones esenciales que le llevan a ello. La Ley no

determina ningn plazo para que el Presidente se pronuncie, por lo que esta

situacin puede ser aprovechada para paralizar la actividad del Comit. Si el

Comit considera, por mayora absoluta de sus miembros, que la declaracin de

secreto es desproporcionada, enviar un informe a las Cmaras para que hagauna declaracin poltica.

5 . 3 . Francia

La obligacin del Gobierno de proporcionar al Parlamento la informacin

que precise para realizar la funcin de control se deriva de los artculos 20, 49 y

50 de la Constitucin de 195875, que regulan la responsabilidad del Gobierno

ante el Parlamento. Se trata de una obligacin indirecta porque el gobierno notiene que proporcionar la informacin que el Parlamento fije76. Normalmente, la

informacin se proporciona a travs de los discursosy los debates, aunque existe

75 El Gobierno determina y dirige la poltica de la Nacin. Dispone de laAdministracin y de la Fuerza Armada. Ser responsable ante el Parlamento en lascondiciones y con arreglo a los procedimientos previstos en los artculos 49 y 50" (queregulen la institucin de la mocin de censura).

76 La ordenanza de 1959 relativa a la adopcin de la ley de presupuestos estableceen su artculo 146 que los miembros del Parlamento que tienen a su cargo presentar, en

nombre de la Comisin competente, el informe sobre el presupuesto de un departamentoministerial, se ocupan y controlan de manera permanente, por partidas y sobre el terreno, lautilizacin de los crditos establecidos en el presupuesto de ese departamento. Todas lasinformaciones de ndole financiera y administrativa en orden a facilitar su misin debenserles suministradas. Pueden pedir que les sean entregados todo tipo de documentos decualquier naturaleza. Sin embargo, la ordenanza establece excepciones. Los documentos quecontengan elementos de carcter secreto relativos a la defensa nacional, asuntos exteriores,seguridad interior o exterior del Estado, no pueden ser comunicados. Incluso los

parlamentarios con carcter individual pueden solicitar los documentos que precisen, atravs de los ponentes de sus comisiones, con excepcin de aqullos sometidos a secreto.


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una tendencia a aumentar las vas de informacin entre el Gobierno y el

Parlamento, pero no existe ninguna norma escrita que obligue al Gobierno a

proporcionar toda la informacin que demande el Parlamento77.La pretensin sobre las informaciones relativas a la defensa nacional est

regulada por normas administrativas y penales. El Decreto 81-514, de 12 de

mayo de 1981, sobre organizacin de la proteccin de secretos y de las

informaciones que afectan a la defensa nacional y a la seguridad del Estado,

establece que el secreto en defensa afecta a la informacin misma y, por tanto,

prohbe a cualquier persona su divulgacin.

El Decreto establece tres niveles de proteccin:

-Muy secreto-defensa: se aplica a las materias que definen la poltica dedefensa y cuya divulgacin puede comprometer la defensa nacional. Corresponde

al Primer Ministro establecer qu informaciones estn protegidas por este nivel

de secreto.

- Secreto-defensa: se aplica a las informaciones cuya divulgacin puede

afectar a la defensa nacional o la seguridad del Estado. Corresponde a cada

Ministro definir los criterios de proteccin de cada informacin.

-Confidencial-defensa: se aplica a las informaciones que no tienen, ellas

mismas, un carcter secreto, pero cuyo conocimiento, reunin o explotacinpueden conducir a la divulgacin de un secreto que afecte a la defensa nacional o

a la seguridad del Estado. En ste caso tambin corresponde a los Ministros

correspondientes determinar estas materias.

En la prctica, el Gobierno slo comunica al Parlamento las materias

clasificadas de confidencial-defensa; a grupos muy reducidos de

parlamentarios con autorizacin de cada ministro, las materias secreto-defensa;

y, slo al Presidente de la Asamblea, con autorizacin del Primer Ministro, los

calificados de muy secreto-defensa.

77 Vid. DESANDRE, J.: Les Commissions denqute ou de contrle en droitfranais,Notes et tudes documentaires,La Documentation franaise, Paris, 1976.

Pero, en general, el Parlamento tiene poco control sobre los documentos y

sobre los actos del Gobierno que se refieren a la poltica de defensa, incluso el


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Gobierno suele informar de forma tarda ya posteriorilos actos relacionados con

la poltica de defensa amparandose en la declaracin de secreto.

V. LA OBTENCIN DE INFORMACIN Y LAS CATEGORAS

CONSTITUCIONALES.

La funcin de los servicios de inteligencia es la obtencin de

informacin. Con frecuencia el acceso a la misma no va a necesitar restriccin de

derecho alguno: se consigue en las bibliotecas y centros de investigacin, la

proporcionan los confidentes, etc. Pero hay veces en que la restriccin de

derechos constitucionales, incluso fundamentales, es imprescindible. Es justo enese momento cuando, al intentar conseguirla, se activan las garantas

constitucionales.

La informacin se encuentra en las comunicaciones (derecho al secreto

de las comunicaciones, art. 18.3 CE), en los domicilios (derecho a la

inviolabilidad domiciliaria, art. 18.2 CE), en los ordenadores (derecho a la

autodeterminacin informativa en el uso de la informtica, art. 18.4 CE), en el

conocimiento de las personas (garantas del detenido, artculo 17; o incluso

derecho a la integridad fsica y moral, si es el caso, art. 15 CE), en el interior deobjetos como vehculos, bolsos, maletas, etc. (derecho a la intimidad, artculo 18

CE), en historiales mdicos (art. 18.1 CE,en otras de sus vertientes), en

conversaciones o mensajes amparados por el secreto profesional (arts. 20.1.d) y

24.2 CE), en archivos y registros pblicos (art. 105.b), etc.

1 . Proteccin y lmites de los derechos fundamentales

Los derechos fundamentales son la piedra angular en la construccin delEstado constitucional porque expresan el orden supremo de la convivencia .El

Estado de Derecho, para serlo, debe garantizar los derechos fundamentales, que,

a su vez, slo alcanzan sentido pleno en un Estado de Derecho.

Sabemos que la actuacin de los servicios de inteligencia es,

bsicamente, la de conseguir informacin oculta, lo que significa que, en


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muchas ocasiones, deben moverse en los lmites de la intimidad de las personas,

del secreto profesional, del secreto de las comunicaciones, de la libertad

domiciliaria... etc. Deben preservar su eficacia como instrumento de informaciny ayuda a la accin de gobierno y de salvaguarda del propio sistema democrtico,

dentro del respeto escrupuloso a las libertades y derechos fundamentales. De otro

lado, hemos dicho que la pauta para actuar por parte de los poderes pblicos,

cuando limitan el ejercicio libre y pleno de los derechos fundamentales, debe ser

la exigencia de riesgos evidentes que afecten a otros bienes jurdicos

constitucionales, sin que la actuacin de los servicios de inteligencia tenga que

estar vinculada a la existencia de un procedimiento penal.

Pero hay derechos fundamentales que eventualmente pueden verseinvolucrados en la actuacin de los servicios de inteligencia: derecho a la vida y

a la integridad fsica y moral, derecho a la libertad y la seguridad, derecho al

honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, derecho a la

inviolabilidad del domicilio, derecho al secreto de las comunicaciones, libertad

de circulacin, libertad de informacin, derecho a la presuncin de inocencia,

derecho de defensa.

Lo que vamos a tratar ahora son, precisamente, los lmites que la

Constitucin y las leyes han establecido para salvaguardar tales derechos; se tratapor tanto de determinar hasta dnde pueden llegar los servicios secretos dentro

de los parmetros constitucionales.

No son pocos los marcadores constitucionales que hemos de tener en

cuenta: el control de legalidad, las garantas judiciales, el principio de

intervencin indiciaria, el principio de proporcionalidad, etc.

Ser en epgrafes posteriores cuando tratemos las garantas especficas

que el ordenamiento jurdico hace valer frente a la actuacin de los servicios de

inteligencia.De forma general, se alude a los lmites de los derechos para aludir a

cualquier accin jurdica que restrinja las facultades que constituyen su

contenido 78. Pero es un concepto genrico, porque las limitaciones tendrn que

78Sobre los lmites de los derechos fundamentales, vid.AGUIAR DE LUQUE, L.:Los lmites de los derechos fundamentales, Revista del Centro de Estudios


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ver con el diverso contenido de los distintos derechos, ya sean de libertad, de

igualdad o de prestacin y, adems, comprenden acciones jurdicas diferentes

(como restricciones, lmites, suspensin, configuracin legal...).Es decir, los derechos fundamentales, se encuentran sometidos a lmites,

que derivan esencialmente del respeto a los derechos de los dems. Pero en un

sistema constitucional se encuentran limitados por la propia Constitucin y, ms

all de sta, por la ley, previa habilitacin constitucional.

Los lmites constitucionales (son lmites en sentido estricto) los podemos

encontrar en el propio precepto que garantiza el derecho, o en cualquier otro. Se

denominan tambin lmites intrnsecos al propio derecho porque derivan de su

conformacin constitucional como derechos. Actan de modo inmediato y sinnecesidad de intervencin legislativa.

En cuanto a los lmites legales, debemos partir de lo siguiente:

El desarrollo legislativo de un derecho proclamado en abstractoen la Constitucin consiste en la determinacin de su alcance ylmites (STC 140/1986).

No existen derechos ilimitados. Todo derecho tiene sus lmites,que como seala este Tribunal en sentencia de 8 de abril de 1981,

en relacin a los derechos fundamentales, establece laConstitucin por s misma en algunas ocasiones, mientras enotras el lmite deriva de una manera mediata o indirecta de talnorma, en cuanto ha de justificarse por la necesidad de proteger o

preservar no slo otros derechos constitucionales, sino tambinotros bienes constitucionalmente protegidos79(STC 2/1982).

Constitucionales, nm. 14, enero-abril, 1993; MARTN RETORTILLO, L. y DE OTTO, I.:Derechos fundamentales y Constitucin, Cuadernos Civitas, Madrid, 1992; PRIETOSANCHS, L.:Estudios sobre derechos fundamentales, Debate, Madrid, 1990.

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La intervencin del legislador puede tener un carcter constitutivo o un carcterdeclarativo (determinacin de los lmites contenidos en la Constitucin o en cualquier otranorma habilitada para ello, o, declaracin del contenido constitucionalmente protegido). Enambos casos hay intervencin legislativa que se sujeta a dos lmites, porque el legislador no

puede manejar los derechos fundamentales fuera del marco constitucional, ni existe unacarta en blanco en favor del legislador. El Tribunal Constitucional lleg a admitir laexistencia de lmites intrnsecos (lmites implcitos en la nocin misma del derechofundamental afectado que derivan de la incorporacin del derecho al ordenamiento, peroque operan en el interior del derecho), teora que sustituy por la de los lmites inmanentes(se refiere a lo irremediable de la limitacin, consecuencia de la incorporacin alordenamiento jurdico; puede afectar al derecho desde el exterior mediante lmites externos


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al contenido del derecho).

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