Derecho constitucional MEXICO

ERdIDAD NACJ01141..1/21.11VWFLI, UL ii1.11120

DERECHO CONSTITUCIONAL

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Serie A: FUENTES, b) textos y estudios legislativos, núm. 81

Jorge CARPIZO

Jorge MADRAZO


UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

MÉxico, 1991

Primera edición: 1991

DR (:) 1991, Universidad Nacional Autónoma de MéxicoCiudad Universitaria, México, D. F., C. P. 04510

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Impreso y hecho en México

ISBN 968-36-2274-7

INDICE

ADVERTENCIA

L LA CONSTITUCIÓN DE MÉxico 7

1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. . 72. La Constitución mexicana: algunos criterios clasificadores. 113. Una nota característica: el aspecto social 114. La supremacía constitucional y la jerarquía de las normas 145. Las reformas constitucionales . 15

II. LOS PRINCIPIOS BÁSICOS 17

1. La declaración de derechos humanos 182. La soberanía 223. La división de poderes 244. El sistema representativo 285. El régimen federal 356. La justicia constitucional 407. La supremacía del Estado sobre las iglesias. 46

III. Los PARTIDOS POLÍTICOS 47

1. Su "constitucionRlización" 472. Su reglamentación. •

. 493. Su realidad . 51

IV. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO 57

1. Fuentes 572. Características. 583. Supuestos matices parlamentarios. 58

114 ÍNDICE

4. Relaciones recíprocas de control entre los poderes ejecutivoy legislativo

60

5. El predominio del poder ejecutivo . 64

V. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. . 65

1. El ejecutivo unipersonal 652. Requisitos de elegibilidad 663. Principio de no reelección. 674. Periodo presidencial 685. Sustitución presidencial 696. Secretarías de Estado y departamentos administrativos. 707. Facultades del presidente de la República . . 71

VI. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO. 77

1. El sistema bicamaral 772. Integración de las cámaras . 783. Requisitos para ser diputado y para ser senador. 804. Suplencia 815. Periodos de sesiones 826. Quorum de asistencia y de votación . 837. Irresponsabilidad e inmunidad. ...... 848. Clasificación de las facultades de las Cámaras desde el pun-

to de vista de la forma de su actuación y de la naturalezade sus actos 85

9. La ley y el decreto 8510. El procedimiento legislativo . ..

•

8611. Facultades del Congreso de la Unión. 8712. Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados.

•

8913. Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores. 8914. La Comisión Permanente 92

VII. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. . 94

1. órganos que integran el poder judicial federal . . . 942. Integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia 943. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia 954. Las garantías judiciales 96

ÍNDICE 115

5. Suplencia, renuncia y licencias .... . 986. Independencia del poder judicial federal. . . 98

VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO . . 99

1. La autonomía de los estados. 992. Las constituciones locales . . ..... 993. Bases constitucionales de organización de los poderes locales 1004. Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas. 1015. La participación de las entidades federativas en la formación

de la voluntad federal 1056. El municipio ........ 105

BIBLIOGRAFÍA . 110

Derecho Constitucional, editado por elInstituto de Investigaciones Jurídicas dela UNAM, se terminó de imprimir enlos talleres de IMPRESOS CIIÁVEZ, S. A.DE C. V. el día 18 de diciembre de1991. La edición consta de 2 000

ejemplares.

ADVERTENCIA

I. LA CONSTITUCIÓN DE MÉxico 7

1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. . . 72. La Constitución mexicana: algunos criterios clasificadores. 113. Una nota característica: el aspecto social 114. La supremacía constitucional y la jerarquía de las normas 145. Las reformas constitucionales . 15

II. Los PRINCIPIOS BÁSICOS 17

1. La declaración de derechos humanos . . 182. La soberanía . . . . 223. La división de poderes 244. El sistema representativo 285. El régimen federal 356. La justicia constitucional 407. La supremacía del Estado sobre las iglesias 46


ADVERTENCIA

Hemos redactado este título relativo al derecho constitucional mexica-no de acuerdo con los lineamientos generales que el Instituto deInvestigaciones Jurídicas determinó para esta obra. Se ha hecho énfasisen los aspectos más importantes y singulares del constitucionalismo denuestro país y únicamente nos hemos referido a la doctrina en casosindispensables.

El profesor Jorge Carpizo escribió los capítulos I, II, III y VI. Elprofesor Jorge Madrazo escribió los capítulos IV, V, VII y VIII. Lasconclusiones son de ambos autores.

El trabajo está actualizado a diciembre de 1990. En su puesta al díaparticipó la doctora María del Pilar Hernández Martínez.

I. LA CONSTITUCIÓN DE MÉXICO

1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano

México tiene un sistema federal. Por lo tanto, se puede justamentehablar de un derecho constitucional general o federal y de un derechoconstitucional local o de las entidades federativas. Los principios básicosde organización política del Estado mexicano se encuentran en el dere-cho constitucional general y a él nos referiremos primordialmente.

Las fuentes del derecho constitucional mexicano son: a) la Constitu-ción, b) la jurisprudencia, c) la costumbre, d) las leyes que reglamentanpreceptos constitucionales o que precisan los órganos creados por lapropia Constitución, e) la doctrina y f) algunas reglas de juego delsistema político.

La fuente primera y más importante: la Constitución. La actualConstitución fue expedida el 5 de febrero de 1917 y entró en vigor elprimero de mayo de ese año.

A su vez, las fuentes de la Constitución son de carácter a) mediatoy b) inmediato.

8 JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

La fuente inmediata es quien hace la Constitución. La fuente mediataes el por qué, la causa de la creación de la Constitución.

La fuente mediata de la Constitución mexicana de 1917 fue el movi-miento social que principió en 1910 con la rebelión de Madero encontra del presidente Díaz, quien había estado en el poder por treintaaños. Dicho movimiento perseguía fundamentalmente un objetivo polí-tico: llevar a la ley fundamental el principio de no reelección del pre-sidente y terminar con la larga permanencia de Díaz en el poder. En1913, Carranza, gobernador de Coahuila, se levantó en armas en contradel presidente Victoriano Huerta, quien había ordenado el asesinato delpresidente Madero y del vicepresidente Pino Suárez. Durante esta luchacivil se fueron expidiendo decretos de carácter social, especialmentepara garantizar ciertos derechos a los trabajadores y a los campesinos,los que estaban luchando no sólo para cambiar las estructuras políticasy a los gobernantes sino primordialmente para asegurarse un mejor nivelde vida. La nueva Constitución no tiene su fundamento de validez ensu antecesora, ya que se creó sin seguir el procedimiento que aquellaindicaba para su reforma, sino en la serie de hechos ocurridos entre1910 y 1916, los cuales originaron que se creara una nueva Constituciónque fue aceptada por amplios sectores de la sociedad mexicana.

La fuente inmediata de la Constitución fue el Congreso Constituyenteque se convocó para que la redactara y aprobara. Dicho Congreso Cons-tituyente, convocado por Carranza (jefe del movimiento que derrocó aVictoriano Huerta), estuvo integrado por 214 diputados constituyentespropietarios, que fueron electos por el pueblo de acuerdo con las reglasgenerales de elección de los representantes para la Cámara Federal deDiputados, reglas que se precisaron en el decreto convocatorio respecti-vo. El Congreso Constituyente, en cuanto Colegio Electoral, comenzósus juntas el 21 de noviembre de 1916, y sus sesiones fueron oficial-mente inauguradas el lo. de diciembre de ese año y clausuradas el 31de enero de 1917.

La segunda fuente: ks jurisprudencia. La propia Constitución en su ar-tículo 94 señala que la ley fijará los términos en que sea obligatoria lajurisprudencia que establezcan los tribunales del poder judicial de la f.3-deración acerca de la interpretación de la Constitución, leyes y regla-mentos federales o locales y los tratados internacionales.

Así, el poder judicial federal tiene en sus manos, como regla general,la interpretación última de la Constitución, interpretación que estánobligados a aplicar todos los tribunales del país, cuando se ha estable-cido jurisprudencia.

DERECHO CONSTITUCIONAL 9

Se establece jurisprudencia del pleno de la Suprema Corte de Justi-cia, cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en con-trario y que han sido aprobadas por lo menos por catorce ministros. Lassalas de la Suprema Corte también establecen jurisprudencia cuandoexisten cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y quehan sido aprobadas por lo menos por cuatro ministros.

También los tribunales colegiados de circuito están facultados paraestablecer jurisprudencia, la cual es obligatoria para todos los tribunalesy jueces que funcionen dentro de su jurisdicción territorial.

Los tribunales colegiados de circuito establecen jurisprudencia cuandoexisten cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y apro-badas por unanimidad de votos de los magistrados que integran eltribunal.

La jurisprudencia se puede interrumpir; la Ley de Amparo señala losrequisitos necesarios y precisa una serie de sus aspectos.

En esta forma, como afirmamos párrafos arriba, por regla general, elpoder judicial de la federación tiene en sus manos la interpretaciónúltima de la Constitución, salvo en algunos casos de naturaleza "poli-tica"; incluso sobre esta misma materia, a veces la Suprema Corte haaceptado su competencia y en otras ocasiones, con los mismos argumen-tos, la ha declinado. También como regla general, la Suprema Corte seha abstenido de examinar resoluciones del Senado cuando éste declaraque han desaparecido todos los poderes en una entidad federativa —algoparecido, pero sólo parecido a una intervención federal—, y los pro-blemas relacionados con las elecciones populares.

La tercera fuente: las costumbres o usos constitucionales. El ordenjurídico mexicano es primordialmente de carácter escrito. Una costum-bre constitucional no puede derogar un precepto de la ley fundamentalporque éste sólo puede ser alterado o abrogado a través del procedi-miento que para su reforma señala la propia Constitución; esto es con-gruente con el principio de la supremacía constitucional.

Sin embargo, existen costumbres constitucionales en México. Comoejemplo podemos señalar que el artículo 69 constitucional prescribe queel presidente de la República presentará, en la apertura del primer peno-de sesiones ordinarias del Congreso, un informe por escrito en el que seexponga el estado general de la administración pública del país. El pre-sidente mexicano cumple con este mandato cada primero de noviembrecon un informe que se convierte en un acto político de especial impor-tancia: se suspenden las labores en todo el país, la ceremonia se trasmitepor todos los canales de televisión y radio, el presidente llega al edificio de


la Cámara de Diputados después de un recorrido por las calles repletasde gente, lee un documento durante varias horas, y el presidente de laCámara de Diputados le contesta en términos generales. Este ritual,esta costumbre constitucional, se ha hecho parte del informe presidencial.

La cuarta fuente: las leyes que reglamentan preceptos constitucionaleso que precisan los órganos creados en la propia Constitución. Comoejemplo podemos señalar a la mencionada Ley de Amparo, que regla-menta la garantía constitucional más importante del país, y el CódigoFederal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que reglamentalo relativo a los partidos políticos nacionales.

La quinta fuente: la doctrina que, aunque no es obligatoria, ha influi-do en la legislación y en la jurisprudencia.

Se puede recordar el artículo 34 de la Ley de Amparo de 1882 queindicó: "Las sentencias pronunciadas por los jueces (se refiere a losde amparo) serán en todo caso fundadas en el texto constitucional decuya aplicación se trate. Para su debida interpretación se atenderá alsentido que le han dado las ejecutorias de la Suprema Corte y las doc-trinas de los autores". (Las cursivas son nuestras.)

En consecuencia, de acuerdo con el artículo mencionado, los juecesdebían. tomar en cuenta la doctrina para la interpretación de la Cons-titución, con lo que se le otorgaba especial importancia a la doctrina.Sin embargo, esa corriente nacida en 1882 no prosperó, y en la actuali-dad el valor que tiene esa fuente es el que los legisladores y los juecesdecidan otorgarle.

La doctrina ha tenido importancia en México. Se puede mencionarcomo ejemplo que Emilio Rabasa influyó con sus obras el funciona-miento del sistema de gobierno asentado en la Constitución de 1917,aunque no se le citara en el Congreso Constituyente por pertenecer algrupo político perdedor. Empero su pensamiento sobre un ejecutivofuerte, las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, y la im-portancia y funcionamiento del veto, influyeron decisivamente en elconstituyente mexicano de este siglo.

La sexta fuente: ciertas reglas de juego del sistema político. Estasreglas no se encuentran escritas ni tienen carácter jurídico, pero existen,conforman y modifican el funcionamiento de varias instituciones asen-tadas en la ley fundamental. Por ejemplo: el presidente de la Repúblicaes el jefe real del partido preponderante y es quien, al escoger el candi-dato del partido para la presidencia de la República, realmente estádecidiendo quién será su sucesor, ya que desde su fundación en 1929ese partido preponderante no ha perdido ninguna elección presidencial.


Junto con estas fuentes del derecho constitucional mexicano, hay quetener presente también el método del derecho comparado que los mexi-canos hemos utilizado abundantemente y con provecho. Especialmentehan inspirado instituciones político-constitucionales en nuestro país lasde España, Estados Unidos de Norteamérica y Francia. En los últimosaños hemos tratado de conocer más y mejor la evolución constitucionalde América Latina, y el sistema representativo mexicano configuradoen 1977 fue influido por el que existe en la República Federal de Ale-mania. Hemos adaptado a las peculiares circunstancias y a la realidadde México una serie de instituciones, con lo cual éstas han perdido su"pureza", pero se han arraigado en nuestro sistema constitucional pordar respuesta a necesidades concretas, y porque han auxiliado en la con-secución del objetivo de mejorar nuestra organización jurídico-político-constitucional.

2. La Constitución mexicana: algunos criterios clasificadores

Para tener una idea general de la Constitución mexicana de 1917,vamos a aplicarle algunos de los criterios que se han formulado parala clasificación de las constituciones.

De acuerdo con Wheare, la Constitución mexicana es suprema sobreel órgano legislativo, porque para su reforma se sigue un procedimientomás complicado que aquel que se necesita para alterar una norma ordi-naria; es federal, es presidencial y es republicana.

La Constitución formal acepta en su artículo 41 el multipartidismo;pero en la realidad somos un país con Constitución de partido predo-minante, ya que en los últimos sesenta arios todos los presidentes, gober-nadores, senadores y alrededor del 90% de los diputados federales, hansido postulados por ese partido.

En la terminología de Loewenstein, tenemos una Constitución nominal,ya que no existe concordancia absoluta entre la realidad del procesopolítico y las normas constitucionales a causa de una serie de factoressociales, económicos y políticos; pero hay la esperanza de que tarde otemprano podamos alcanzar dicha concordancia y lograr una Constitu-ción normativa.

3. Una nota característica: el aspecto social

Nuestra Constitución, como la inmensa mayoría de las constituciones,posee una parte dogmática y otra orgánica, división que ya encontramosen la Constitución mexicana de 1814.


La nota más característica de nuestra ley fundamental consiste enque fue la primera en incorporar normas de contenido social. La Co-misión de Constitución del Congreso Constituyente de 1916-1917 aceptóadicionar al proyecto del artículo quinto, que contenía el principio dela libertad de trabajo, con los principios —que tres diputados constitu-yentes le habían propuesto— de la jornada máxima de ocho horas, eldescanso semanal y la prohibición de trabajo nocturno para mujeres yniños. A su vez dicha Comisión rechazó otros principios que tambiénesos tres diputados le habían sugerido, tales como: a trabajo igual sala-rio igual sin hacer diferencias de sexo, derecho a huelga, y estableci-miento de juntas de conciliación y arbitraje.

La presentación del proyecto del artículo quinto dividió al CongresoConstituyente. Una corriente opinaba que era necesario suprimir lasnormas sociales de ese artículo porque una Constitución no debía esta-blecer ningún precepto reglamentario. La otra, también se mostró incon-forme con el proyecto del artículo, porque deseaba que se le incorpo-raran todos aquellos principios que aseguraran la vida, la libertad y lasenergías del trabajador, porque —argumentaban— era preferible sacri-ficar la estructura de la Constitución y no al individuo; porque se debíanestablecer bases precisas sobre las cuales se legislara en materia laboral,y porque se debía hacer justicia a la clase trabajadora que había sidofactor importante en el triunfo del movimiento social. Esta última co-rriente fue obteniendo el consenso del Congreso.

Entonces se propuso y se aceptó tácitamente que todos los principiosdel aspecto laboral se trataran en un capítulo o en un título de la Cons-titución, y un grupo de diputados, fuera de las sesiones del CongresoConstituyente, se dio a la tarea de redactar ese título que, con ligerasmodificaciones, la Comisión de Constitución presentó al Congreso. Yala discusión no revistió mayor relieve, se aceptó que los aspectos gene-rales del problema laboral fueran reglamentados en la Constitución: elartículo 123, en sus veintiocho fracciones, fue aprobado por unanimidad.

Se hacían realidad las palabras que había pronunciado uno de losdiputados constituyentes, Cravioto, en una de las sesiones de debatesdel aspecto laboral:

así, como Francia, después de su revolución, ha tenido el alto honorde consagrar en la primera de sus cartas magnas los inmortales dere-chos del hombre, así la Revolución Mexicana tendrá el orgullo legí-timo de mostrar al mundo que es la primera en consignar en unaconstitución los sagrados derechos de los obreros.

DERECHO CONSTITUCIONAL 1 3

Nacía toda una concepción del derecho constitucional, misma queafloraría en la primera posguerra y con mayor vigor en la segunda: laConstitución no sólo estructura políticamente a la nación, sino queasegura al individuo un mínimo decoroso de existencia. El constitucio-nalismo político se transformaba en social para enriquecerse. De aquísurge el constitucionalismo político-social de nuestros días.

El aspecto laboral fue complementado con el agrario. Ya no se cues-tionó en el Congreso Constituyente si esos preceptos debían o no formarparte de la Constitución; el punto ya estaba ganado. En el artículo 27se incluyeron las disposiciones sobre el problema de la tierra. Se pre-ceptuó, primordialmente, entre otros aspectos; que la propiedad de lastierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacionalcorresponde originalmente a la nación, la que puede constituir la pro-piedad privada imponiéndole las modalidades que dicte el interés pú-blico; se estableció la dotación de tierras y aguas a los pueblos, ranche-rías o comunidades que carecieran de ellas; se precisaron los elementosde los cuales la nación es propietaria y sobre los cuales ejerce dominiodirecto; se reglamentó el fraccionamiento de las grandes propiedades ycómo debía efectuarse, y se autorizó la expropiación por causa de utili-dad pública.

Debe quedar claro que con estas garantías sociales nunca se persiguiómenoscabar las de carácter individual sino, al contrario, complementar-las, armonizarlas, para hacer realidad la igualdad, la libertad y la dig-nidad humanas.

Así nació el constitucionalismo social. La Constitución mexicana tuvoesta originalidad, que es desde entonces su sello distintivo.

Las instituciones políticas que quedaron plasmadas desde nuestra pri-mera Constitución del México independiente, la de 1824, y que subsistenhasta nuestros días, como los sistemas federal, representativo, presiden-cial y de equilibrio de poderes, han venido evolucionando y, si bien con-servan los principios de la institución, nuestras Constituciones los hanido ajustando a nuestras necesidades y a nuestras aspiraciones, hastadarles actualmente una serie de peculiaridades que nos permiten hacerreferencia, por ejemplo, al sistema presidencial mexicano o al sistemarepresentativo mexicano.

La Constitución mexicana de 1917 está concebida dentro del consti-tucionalismo occidental, se reconoce a la persona como la base de todaslas instituciones sociales, se limita y subordina el poder, y se le aseguraal hombre una existencia realmente humana. Dentro de este contexto,nuestra ley fundamental contiene algunas características propias, lo que


es natural, ya que cada país tiene sus propios problemas y sus propiasnecesidades.

4. La supremacía constitucional y la jerarquía de las normas

El artículo 133 de la Constitución establece el principio de la supre-macía constitucional y la jerarquía de las leyes en el orden jurídicomexicano. Textualmente expresa:

Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanende ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma,celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, conaprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Losjueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes ytratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haberen las Constituciones o leyes de los Estados.

El principio de supremacía constitucional se ha establecido en todaslas Constituciones mexicanas, si bien en algunos casos no se establecióen forma muy clara. El artículo 126 de la Constitución de 1857 fuetomada literalmente de la Constitución norteamericana y es el que quedóen la actual Constitución, con reformas de 1934 a la redacción, no .alsentido.

Del artículo 133, en conexión con otros artículos, especialmente el16, el 103 y el 124, se desprende la jerarquía de las normas en el ordenjurídico mexicano, a saber: I) Constitución federal, II) leyes constitu-cionales y tratados, III) derecho federal y derecho local.

Las leyes constitucionales son aquellas que afectan la unidad delEstado federal, es decir, su ámbito de aplicación es tanto federal comolocal; como ejemplo se puede señalar la Ley de Amparo.

Ahora bien, el problema es determinar cuál de las dos se aplica cuan-do existe una aparente contradicción entre una ley federal y una local.

En México se quiso que la división de competencia entre la federación ylas entidades federativas fuera clara, tajante, sin ninguna ambigüedad,y de aquí resulta: a) la redacción de nuestro artículo 124 constitucional,al que posteriormente nos referiremos y que contiene el pensamientode que las facultades no concedidas expresamente a las autoridadesfederales se entienden reservadas a las entidades federativas (nóteseque en la enmienda décima norteamericana, de la cual tomamos nuestroprecepto, no aparece la palabra expresamente) y b) que entre nosotrosno existen las facultades concurrentes, ya que ni la Constitución ni la


jurisprudencia las admiten, y no existen precisamente por la razón arribaapuntada.

Luego, en México, al problema propuesto se responde de la siguientemanera: se aplica la ley que fue expedida por autoridad competente,es decir, el problema en nuestro país no se presenta como de suprema-cía de la legislación federal sobre la local sino como un problema decompetencia: ¿cuál es la autoridad que de acuerdo con la Constituciónes competente para legislar sobre esta determinada materia?

Y es más, el principio de autoridad competente, de acuerdo con elartículo 16, constituye en México una garantía individual, un derechohumano; y el artículo 103 señala la procedencia del juicio de amparocuando la autoridad federal o local actúan en exceso de su competencia.Luego, se garantiza el principio de la competencia con el instrumentoprocesal más efectivo con que cuenta el orden constitucional mexicano.

La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia declara que laconstitucionalidad de una ley sólo puede examinarla el poder judicialfederal a través del juicio de amparo. O sea, esta jurisprudencia dejacomo letra muerta la segunda parte del citado artículo 133. Parte de ladoctrina mexicana se ha manifestado en contra de esto, y la propiaSuprema Corte abrió un poco las puertas a su jurisprudencia al crearlo que la doctrina denominó el recurso de inconstitucionalidad; en él,la contraparte del quejoso es el juez común que, según el afectado, apli-có un precepto anticonstitucional; no se enjuicia al poder legislativo porsu labor, sino se analiza la resolución del juez local, quien a pesar de loordenado en el segundo párrafo del artículo 133 constitucional, aplicóuna norma anticonstitucional. Este recurso de inconstitucionalidad hatenido poca aplicación. La tradición pesa enormemente sobre nuestrosjueces locales, quienes prefieren no entrar al examen de la constitucio-nalidad de las leyes.

En congruencia con la jurisprudencia mencionada, una autoridad ad-ministrativa no puede examinar la constitucionalidad de una ley.

5. Las reformas constitucionales

La Constitución mexicana es de carácter rígido porque existen unórgano y un procedimiento especiales para la reforma de un preceptoconstitucional. Después de haberse ensayado otros sistemas, a partir dela ley fundamental de 1857 se implantó el norteamericano. El actualartículo 135 establece:


La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Paraque las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, serequiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceraspartes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones,y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de lesEstados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en sucaso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declara-ción de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

El artículo 135 fija la regla general para las reformas constituciona-les. Crea un órgano especial que parte de la doctrina ha denominadopoder revisor y que se integra por el órgano legislativo federal y losórganos legislativos locales, órgano que se encuentra situado entre elpoder constituyente y los poderes constituidos. Está situado por abajodel poder constituyente, pero tiene una jerarquía superior a los constitui-dos, a los cuales puede alterar. Por ello el presidente de la Repúblicano puede vetar la obra del poder revisor, por ser un órgano de mayorjerarquía que él.

El procedimiento es más difícil que el que se sigue para la alteraciónde una norma ordinaria, ya que en el Congreso federal se exige unquorum de votación de las dos terceras partes de los legisladores pre-sentes, cuando la regla general es que sea sólo de más de la mitad, aménde que después el proyecto tendrá que ser sometido a la consideración delas legislaturas locales.

La regla general establecida en el artículo 135 sufre una mayor rigidezcuando se intenta formar una entidad federativa dentro de los límitesde las ya existentes, y las legislaturas de la entidad o entidades afectadasno han dado su consentimiento. En este caso se aplican los principiosdel artículo 135; pero la ratificación de las legislaturas locales deberáser efectuada por las dos terceras partes del total de ellas.

Y la Constitución reviste carácter flexible en un solo caso: cuando elCongreso federal admite nuevos estados a la unión, ya que entoncesse reforma el artículo 43 con el mismo procedimiento que se sigue parala norma ordinaria.

Obvio es que una Constitución tiene que irse adecuando a la cambianterealidad, y esta adecuación puede realizarse principalmente a través dedos métodos: la interpretación judicial y la reforma. En cada país sepresentan estos dos métodos, sólo que de acuerdo con el contexto cons-titucional general prevalece uno de ellos. Bien sabido es que, por ejem-plo, en los Estados Unidos de Norteamérica ha sido el de la interpre-tación judicial; en México, el de la reforma. A partir de 1917, mejor


dicho de 1921, cuando se realizó la primera, nuestra Constitución hasufrido más de 350 modificaciones. En otras palabras, reformar laConstitución no ha sido difícil, y no lo ha sido porque la gran mayoríade las reformas han sido presentadas por el presidente de la República.Éste, a partir de 1929, es el jefe real del partido predominante, quecuenta con abrumadora mayoría en los órganos legislativos del país. Esdecir, en la realidad la Constitución mexicana ha mostrado que es fle-xible, y se le reforma —afirma Diego Valadés— porque se cree en ella—esto sería un factor positivo—; porque se piensa que la respetan y lacumplen no sólo los destinatarios del poder, sino también los detenta-dores; porque se cree que al agotarse casuísticamente las posibles inci-dencias de la vida del Estado, se logra la garantía de que esa vida co-rrerá por los cauces constitucionales.

Cuestiones relacionadas con las reformas constitucionales se han pre-sentado en diversos aspectos; citemos algunos ejemplos: en 1926 elpresidente de la República envió al poder revisor un proyecto para incluiren la Constitución las proposiciones de la primera convención fiscal,pero este proyecto nunca dejó de ser tal; en 1940, el presidente de laRepública envió un proyecto con objeto de federalizar algunas materiasimpositivas, y la Cámara de Diputados lo adicionó considerablemente;en 1937, todo el procedimiento de reforma constitucional se efectuó conla finalidad de otorgarle el voto activo y pasivo a la mujer, pero nuncase llevó a cabo el cómputo de los votos de las legislaturas locales y enconsecuencia no se hizo la declaratoria respectiva ni, mucho menos, lareforma constitucional.

La doctrina mexicana se encuentra dividida respecto a si el poderrevisor de la Constitución tiene límites o no. Algunos opinan que no tie-ne ningún límite, mientras otros afirman que hay ciertos principiosque no pueden ser suprimidos; entre estos, el sistema federal y la divisiónde poderes. En la realidad mexicana, el poder revisor no ha respetadoningún límite, como se demostró en 1928, cuando suprimió la existenciadel municipio libre en el Distrito Federal.

II. Los PRINCIPIOS BÁSICOS

Vamos a examinar siete principios básicos de nuestra Constitución;aquellos que construyen y definen la estructura política y aquellos queprotegen y hacen efectivas las disposiciones constitucionales. Ellos sonla declaración de derechos humanos, la soberanía, la división de poderes,


el sistema representativo, el régimen federal, la justicia constitucionaly la supremacía del Estado sobre las iglesias.

1. La declaración de derechos humanos

La declaración de derechos humanos está contenida en dos partes: lade garantías individuales y la de garantías sociales.

La Constitución comienza con la declaración de garantías individuales,y así se intitula el capítulo I del título primero. Podemos decir que éstaes la parte axiológica de la ley fundamental y la causa y la base de todala organización política.

El artículo lo. manifiesta: "En los Estados Unidos Mexicanos todoindividuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cualesno podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condi-ciones que ella misma establece".

Algunos autores consideran que este artículo asienta la tesis positivistarespecto a los derechos humanos. Nosotros sostenemos que la tesis quese encuentra en el artículo primero es la misma que se halla en todo elconstitucionalismo mexicano: el hombre es persona jurídica por el hechode existir, y como persona tiene una serie de derechos.

Ahora bien, el título de este capítulo en la Constitución de 1857 fue:"De los derechos del hombre" y el artículo lo. dijo: "El pueblo reco-noce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las institu-ciones sociales. En consecuencia declara, que todas las leyes y todas lasautoridades del país, deben respetar y sostener las garantías que otorgala presente Constitución".

Luego, ¿existe, en el cambio de redacción del artículo lo. y del títulodel capítulo, tesis diferente respecto a los derechos humanos entre lostextos de 1857 y 1917? No, no existe ningún cambio de tesis, es la mis-ma, con sólo una diferencia: nuestra actual Constitución ya no expresóla fuente de las garantías que otorga, sino que omitió este aspecto. Peroes indudable que la fuente de nuestras garantías individuales es la ideade los derechos del hombre. Baste observar la similitud que existe en loscontenidos de las dos declaraciones.

Además, los diputados integrantes del Congreso Constituyente de 1916-1917 aceptaron la existencia de los derechos del hombre. Así, Múgicamanifestó:

la Comisión juzgará que esas adiciones que se le hicieron al artículoson las que pueden ponerse entre las garantías individuales que tien-


den a la conservación de los derechos naturales del hombre... tomóla Comisión lo que creyó más conveniente bajo el criterio de que enlos derechos del hombre deben ponerse partes declarativas, o al menos,aquellas cosas que por necesidad social del tiempo vinieron a consti-tuir ya una garantía de los derechos del hombre.

En el Congreso Constituyente se habló indistintamente de derechosdel hombre y de garantías individuales. Por ejemplo, en la discusiónsobre el artículo de la enseñanza, en cuatro ocasiones se hizo referenciaa los derechos del hombre, y en quince a las garantías individuales.

Podemos concluir que mientras los derechos del hombre son ideasgenerales y abstractas, las garantías, que son su medida, son ideas indi-vidualizadas y concretas.

La declaración de garantías individuales que contiene la ConstituciónMexicana de 1917, abarca más de 80. Su clasificación se justifica única-mente por motivos didácticos. No existe ninguna garantía que correla-tivamente no tenga alguna obligación, y una garantía fácilmente podríaser colocada en más de un casillero de cualquier clasificación. Paramencionar cuáles son las principales garantías individuales que nuestraConstitución asienta, seguimos una clasificación, pero sólo como método.

La declaración de garantías individuales se divide en tres grandespartes: los derechos de igualdad, libertad y seguridad jurídica.

En la Constitución de 1917, las garantías de igualdad son: 1) Goce,para todo individuo, de las garantías que otorga la Constitución (artícu-lo 1); 2) Prohibición de la esclavitud (artículo 2); 3) Igualdad dederechos sin distinción de sexos (artículo 4); Prohibición de títulosde nobleza, prerrogativas y honores hereditarios (artículo 12); 5) Pro-hibición de fueros (artículo 13); 6) Prohibición de ser sometido a pro-ceso con apoyo en leyes privativas o a través de tribunales especiales(artículo 13).

Las garantías de libertad se dividen en tres grupos: a) Las libertadesde la persona humana; b) Las libertades de la persona cívica, y c) Laslibertades de la persona social.

Las libertades de la persona humana se subdividen en libertades físicasy libertades del espíritu. Las libertades de la persona humana en el as-pecto físico son: 1) Libertad para la planeación familiar (artículo 4);2) Libertad de trabajo (artículo 5); 3) Nadie puede ser privado delproducto de su trabajo, si no es por resolución judicial (artículo 5); 4)Nulidad de los pactos contra la dignidad humana (artículo 5); 5) Po-sesión de armas en el domicilio, y su portación en los supuestos que


fije la ley (artículo 10); 6) Libertad de locomoción interna y externa delpaís (artículo 11); 7) Abolición de la pena de muerte salvo en los casosexpresamente consignados en la Constitución (artículo 22), aun cuandodicha pena ha sido suprimida totalmente, al derogarse paulatinamentelas disposiciones respectivas de los códigos penales del Distrito Federaly de todas las entidades federativas.

Las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual son: 1)Libertad de pensamiento (artículo 6); 2) Derecho a la información(artículo 6); 3) Libertad de imprenta (artículo 7); 4) Libertad de con-ciencia (artículo 24); 5) Libertad de cultos (artículo 24); 6) Libertadde intimidad, que comprende dos aspectos: inviolabilidad de la corres-pondencia e inviolabilidad del domicilio (artículo 16).

Las garantías de la persona cívica son: 1) Reunión con fin político(artículo 9); 2) Manifestación pública para presentar a la autoridad unapetición o una protesta (artículo 9); 3) Prohibición de extradición dereos políticos (artículo 15).

Las garantías de la persona social son: La libertad de asociación yreunión (artículo 9).

Las garantías de la seguridad jurídica son: 1) Derecho de petición(artículo 8); 2) A toda petición, la autoridad contestará por acuerdoescrito (artículo 8); 3) Irretroactividad de la ley (artículo 14); Privaciónde derechos sólo mediante juicio seguido con las formalidades del pro-ceso (artículo 14); 5) Principio de legalidad (artículo 14); 6) Prohibi-ción de aplicar la analogía y la mayoría de razón en los juicios penales(artículo 14); 7) Principio de autoridad competente (artículo 16); 8)Mandamiento judicial escrito, fundado y motivado, para poder ser mo-lestado en la persona, familia, domicilio, papeles o posesiones (artícu-lo 16); 9) Detención sólo con orden judicial (artículo 16); 10) Aboli-ción de prisión por deudas de carácter puramente civil (artículo 17); 12)Expedita y eficaz administración de justicia (artículo 17); 13) Prisiónpreventiva sólo por delitos que tengan pena corporal (artículo 18); 14)Garantías del auto de formal prisión (artículo 19); 15) Garantías delacusado en todo proceso criminal (artículo 20); 16) Sólo el MinisterioPúblico y la policía judicial pueden perseguir los delitos (artículo 21);17) Prohibición de penas infamantes y trascendentes (artículo 22); 18)Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito (artículo 23);19) LAS juicios criminales no pueden tener más de tres instancias (ar-tículo 23).


La declaración de garantías sociales está contenida primordialmenteen los artículos 3, 27, 28 y 123, que se refieren a la educación, al agro,al régimen de propiedad y al aspecto laboral.

Las garantías sociales protegen al hombre como integrante de un gru-po social y le aseguran un mínimo educativo y económico. Las garantíassociales implican un hacer por parte del Estado, en cambio las garan-tías individuales representan primordialmente una abstención por partedel propio Estado.

A través de las garantías sociales se protege a los grupos sociales másdébiles. Así nacieron estas garantías y en parte así subsisten, sólo queactualmente se han extendido para otorgar protección en general; tal esel caso de la educación y de la seguridad social.

La idea de los derechos sociales lleva implícita la noción de: a cadaquien según sus posibilidades y sus necesidades, partiendo del conceptode igualdad de oportunidades.

Para reglamentar estas garantías sociales, han nacido específicas ramasdel derecho. Por ello, nos vamos a referir sólo al artículo sobre laeducación.

El artículo tercero dispone que el Estado impartirá educación que serágratuita, y que la educación primaria será obligatoria. Que la enseñanzadeberá desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano,promoviendo el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad inter-nacional en la independencia y la justicia; que se mantendrá ajena acualquier doctrina religiosa; que será democrática, nacional, y deberácontribuir a la mejor convivencia humana.

Resulta hermoso que a la idea de la educación se la relacione tan es-trechamente con los otros pensamientos, y además la Constitución pre-cisa qué entiende por ellos: la democracia no es sólo una estructurajurídica y un régimen político, sino que es un sistema de vida fundadoen el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.

La educación es nacional:

en cuanto —sin hostilidades ni exclusivismos— atenderá a la com-prensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros re-cursos, a la defensa de nuestra independencia política, al asegura-miento de nuestra independencia económica y a la continuidad yacrecentamiento de nuestra cultura, y contribuirá a la mejor convi-vencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robus-tecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de lapersona y la integridad de la familia, la convicción del interés generalde la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los


ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres,evitando los privilegios de raza, de sectas, de grupos, de sexo o deindividuos.

Como se ve claramente se une toda una concepción de la existenciahumana, de la sociedad y de la convivencia, a la noción de educación.En este artículo tercero, casi al comienzo de la Constitución, se definenconceptos que tienen importancia para todos los demás artículos. Diga-mos que implica una visión constitucional de la vida. Son declaracionescargadas ideológicamente que le dan a nuestra Constitución un tinteespecial; pero hay que dejar claro que toda declaración de derechossociales está marcada ideológicamente, sólo que la mexicana fue másallá de lo que las constituciones occidentales suelen declarar; además,debe hacerse notar que esta redacción del artículo tercero no provienede 1917 sino de 1946, cuando el país ya no vivía una época convulsio-nada después de un movimiento social sino una etapa de tranquilidady madurez.

Nosotros estamos de acuerdo con este tipo de declaraciones en lasconstituciones, porque las normas supremas son la síntesis histórica deun pueblo, apuntan la meta hacia donde se dirige, y configuran la defi-nición misma de la Constitución que es la norma por la que corren larealidad y la vida. Y la vida sólo se entiende con definiciones y de-cisiones.

Ahora bien, los particulares pueden impartir educación, pero respe-tando los postulados del artículo tercero; respecto a la educación prima-ria, secundaria y normal o la destinada a cualquier tipo o grado para losobreros y los campesinos, se necesita, para que lo hagan, autorizaciónprevia y expresa del poder público. Para los otros tipos y grados deeducación, el Estado podrá reconocer validez oficial a los estudios rea-lizados fuera de los establecimientos públicos.

2. La soberanía

Las constituciones persiguen resolver los problemas de su época. Porello las primeras Constituciones mexicanas, las de 1814 y 1824, conte-nían en sus primeros artículos la idea de la soberanía e independenciade México. Nuestra actual Constitución, al igual que su antecesora de1857, se ocupa de la idea de la soberanía después de hacerlo de lasgarantías individuales, de la nacionalidad y de la ciudadanía.


El artículo 39 dice: "La soberanía nacional reside esencial y origi-nariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se ins-tituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienablederecho de alterar o modificar la forma de su gobierno".

¿Qué significa en la Constitución de 1917 que la soberanía nacionalreside esencial y originariamente en el pueblo?, ¿son los conceptos denación y pueblo equivalentes?, ¿qué es la soberanía nacional?

Al concepto de nación se le otorgó un significado esencialmente con-servador; lo usaron los contrarrevolucionarios franceses y los monár-quicos de aquel entonces. La nación, entendían esos pensadores, era lahistoria del país, la cual tenía el derecho de permanencia, de impedircualquier movimiento violento que pudiera romperla.

En cambio, la noción de pueblo es el pensamiento de Rousseau, esla idea de la Revolución francesa, es la idea de libertad, es el anhelode los hombres por alcanzar la felicidad y realizar un destino.

¿Es que la redacción de nuestro artículo apunta una tesis historicista,o es que encadena a las generaciones presentes al modo de ser de lasanteriores generaciones?

Castillo Velasco, constituyente y exégeta del código supremo de 1857,escribió:

La soberanía es la potestad suprema que nace de la propiedad que elpueblo y el hombre tienen de sí mismos, de su libertad y de su dere-cho... Reside, dice el artículo constitucional, y no residió, porqueaunque para el establecimiento de un gobierno delega el puebloalgunas de las facultades de su soberanía, ni las delega todas, nidelega algunas irrevocablemente. Encarga el ejercicio de algunas deesas facultades y atribuciones a aquellos funcionarios públicos que es-tablece; pero conservando siempre la soberanía, de manera que éstareside constantemente en el pueblo.

Como se ve, la idea en 1856-1857, que pasó íntegramente a la Cons-titución vigente de 1917, no fue la concepción histórica francesa delsiglo pasado, sino la idea de pueblo de Juan Jacobo Rousseau.

Al decir que la soberanía nacional reside esencial y originariamenteen el pueblo, se quiso señalar que México, desde su independenciacomo pueblo libre, tiene una tradición, tradición que no encadena, sinoque ayuda a encontrar a las generaciones presentes su peculiar modo devivir. México es una unidad que a través de la historia se ha idoformando, y que como nación tiene una proyección hacia el futuro, perosin olvidarse de su pasado, y menos de su presente.


La soberanía nacional reside en el pueblo, en el pueblo de Rousseau,en el pueblo que trabaja para su felicidad. Y reside "esencial y origina-riamente". "Originariamente" quiere decir que jamás ha dejado de resi-dir en el pueblo; aunque la fuerza haya dominado, no por ello prescribióa su favor, porque uno de los elementos de la soberanía es su impres-criptibilidad.

Y lo hace de manera "esencial" porque en todo momento el puebloes soberano; nunca delega su soberanía, sino que nombra a sus repre-sentantes, los cuales están bajo sus instrucciones y mando. Ante la im-posibilidad de reunirse personalmente y de decidir todas las cuestionesque afectan la vida de la nación, el pueblo nombra a sus representantes.

La última oración del citado artículo 39 hay que relacionarla, tal fuela intención de los constituyentes, con el artículo 135 que contiene elprocedimiento para reformar la Constitución. El pueblo tiene el derechode alterar o modificar la forma de su gobierno, pero a través del propioderecho; a través de los cauces que indica la Constitución, ya que el de-recho no otorga la facultad para abolirlo; en otras palabras el derechoa la revolución es un derecho de la vida, de la realidad, metajurídico. Yen este sentido se interpreta esta última frase del artículo 39.

El artículo siguiente, el 40, comienza expresando que: "Es voluntaddel pueblo mexicano constitutirse en una República representativa, de-mocrática, federal. . ." Es decir, el pueblo en ejercicio de su soberaníaconstruye la organización política que desea darse. Su voluntad decidesu Constitución política, y en la propia ley fundamental precisa quécaracterísticas tendrá la República, el sistema representativo y el régimenfederal que está creando. Las notas que configuran el sistema democrá-tico se encuentran en toda la Constitución, pero además, ésta definió, ensu artículo tercero, como asentamos, qué se entiende por democracia.

3. La división de poderes

El principio general de la división de poderes se encuentra en el ar-tículo 49 que indica:

El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, enLegislativo, Ejecutivo y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola per-sona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, sal-vo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Uniónconforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo


lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgaránfacultades extraordinarias para legislar.

La tesis mexicana, y que han seguido casi todas las Constitucionesde este país, es que no hay división de poderes, sino que existe un solopoder; el Supremo Poder de la Federación que se divide para su ejer-cicio; así, lo que está dividido es el ejercicio del poder. Cada rama delpoder —los poderes constituidos: legislativo, ejecutivo y judicial— escreada por la propia Constitución, la que les señala expresamente susfacultades, su competencia; lo que no se les atribuye no lo podrán ejer-cer. Pero la propia Constitución construye la colaboración entre lasramas del poder, o sea, que dos o las tres ramas del poder realizan partede una facultad o función. Como ejemplo podemos señalar: en el pro-cedimiento legislativo, el presidente tiene la iniciativa de ley, la facultadde veto y la publicación de la ley; el presidente resuelve, cuando las doscámaras legislativas no se ponen de acuerdo, la terminación anticipadadel periodo de sesiones; el senado ratifica los tratados internacionalescelebrados por el ejecutivo; el senado aprueba o no los nombramientosde embajadores, agentes diplomáticos, consules, generales, coroneles ydemás jefes superiores del ejército, la armada y la fuerza aérea.

Ahora bien, una cosa es la colaboración entre las ramas u órganosdel poder, y otra muy diferente es la confusión de las facultades de losórganos o la delegación de las facultades de un órgano en otro. La con-fusión de poderes la prohíbe la Constitución al señalar expresamenteque no pueden reunirse dos o más de los poderes en una persona ocorporación, ni depositarse el legislativo en una persona, salvo en doscasos que el propio artículo señala, en los supuestos: a) del artículo 29,y b) del segundo párrafo del artículo 131. Es decir, en esos casos y conlos procedimientos que la propia Constitución señala, el presidente de laRepública puede legislar. Examinémoslos.

El primero —reglamentado en el artículo 29— se refiere a la suspen-sión de las garantías individuales y a las facultades extraordinarias paralegislar que el Congreso puede otorgar al presidente para superar laemergencia en que se encuentre el país.

El artículo 29 dispone:

En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o decualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto,solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdocon los titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Ad-ministrativos y la Procuraduría General de la República, y con apro-


bación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de laComisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugardeterminado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente,rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempolimitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensiónse contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugarhallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones queestime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación,pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demoraal Congreso para que las acuerde.

El artículo 29 autoriza para que en casos graves y en los cuales seponga a la sociedad en peligro o conflicto de envergadura, se puedansuspender las garantías individuales, pero siguiéndose el procedimientoy con las limitaciones establecidas en el propio artículo. La última vezque se han suspendido las garantías individuales en México, fue en 1942con motivo de la Segunda Guerra Mundial.

El artículo 29 indica que el Congreso, y sólo el Congreso, podrá con-ceder al presidente las autorizaciones que estime necesarias para que elpropio presidente pueda superar la situación de emergencia. En estafrase se encuentran facultades extraordinarias de carácter legislativopara el presidente. Bien entendido el artículo, esas facultades extraordi-narias para legislar sólo se le pueden conceder al presidente si con ante-rioridad se han suspendido las garantías individuales, ya que tales facul-tades se le otorgan con la finalidad de que el país pueda superar talemergencia. Éste ha sido uno de los puntos críticos del constitucionalis-mo mexicano. Primero se cuestionó —en 1876— si la frase mencionaday que hemos resaltado —ya que los artículos respectivos en las consti-tuciones de 1857 y 1917 son casi los mismos— realmente implicabafacultades legislativas para el presidente de la República. El poder judi-cial federal aceptó que sí, pero el problema adquirió matices delicadoscuando a partir de 1882, la Suprema Corte de Justicia aceptó comoconstitucional el otorgamiento de facultades legislativas al presidente entiempos de paz; o sea, sin seguir los supuestos del artículo 29; sin queantes se hubieran suspendido las garantías individuales.

A partir de entonces todos los presidentes mexicanos electos de acuerdocon la Constitución de 1857, legislaron sin que antes se hubiera decla-rado la suspensión de las garantías individuales.

En la inauguración del Congreso Constituyente de 1916-1917, Ca-rranza criticó duramente esa situación. Sin embargo, el 8 de mayo de1917, siete días después de haber entrado en vigor la Constitución, pidió


y obtuvo facultades para legislar en el ramo de hacienda. En esa autori-zación no se siguió el supuesto del artículo 29; no se habían suspendidolas garantías individuales. Y de aquí que también todos los presidenteselectos de acuerdo con la actual Constitución legislaran sin los supuestosdel artículo 29 hasta 1938, cuando el presidente Cárdenas quiso regre-sar al sentido gramatical y correcto del artículo 29 y propuso una adiciónal artículo 49, a saber; "En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivofacultades extraordinarias para legislar". Este añadido repetía lo que yael artículo decía. La importancia que tuvo es que permitió regresar alsentido correcto de la Constitución: de acuerdo con los artículos 29 y49, el Congreso puede autorizar al presidente para legislar con la fina-lidad de superar la emergencia, sólo si, precisamente por encontrarse elpaís en una situación tal, con anterioridad se han suspendido las garan-tías individuales.

El otro caso a que se refiere el artículo 49, es el del segundo párrafodel artículo 131, párrafo que fue creado el 28 de marzo de 1951, y quedice:

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión paraaumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacióne importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras,así como para restringir y para prohibir las importaciones, las expor-taciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando loestime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economíadel país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cual-quier otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, alenviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a suaprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

A través de este segundo párrafo del artículo 131, se puede autorizaral ejecutivo para legislar ampliamente, ya que puede aumentar, disminuir,suprimir o crear nuevas cuotas de importación y exportación respectoa las expedidas por el Congreso. También puede prohibir importacionesy exportaciones, así como el tránsito de productos, artículos y efectos.El propio párrafo señala las finalidades que se persiguen con estas atri-buciones concedidas al presidente: regular el comercio exterior, la eco-nomía del país, la estabilidad de la producción nacional, o realizarcualquier otro propósito en beneficio del país.

Cada año, el presidente someterá a la aprobación del Congreso el usoque de estas facultades hubiere hecho. Si el Congreso no estuviere deacuerdo en la forma que utilizó esas atribuciones, no hay nada que se


pueda hacer al respecto, pues se trata de hechos consumados; pero bienpudiera influir con relación a la renovación de la concesión de las facul-tades a que se refieren dicho artículo y párrafo, o en la nueva autoriza-ción, pues el Congreso puede especificar algunas reglas que el presidentedeberá seguir en el ejercicio de las mencionadas facultades, ya quequien puede lo más, puede también lo menos.

Ahora bien, además de los dos casos en que por medio del artículo49 se autoriza al presidente para legislar, la Constitución le señala otrostres, a saber:

a) La facultad reglamentaria.b) Las medidas de salubridad, que son de dos órdenes: 1) Las que

establece el Consejo de Salubridad General, y 2) Las que establece laSecretaría de Salud.

El artículo 73, fracción XVI, crea el Consejo de Salubridad General,que depende directamente del presidente de la República, siendo susdisposiciones generales obligatorias en todo el país. Las medidas que elConsejo ponga en vigor en lo respectivo a la campaña contra el alcoho-lismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneranla especie humana, y las expedidas para prevenir y combatir la conta-minación ambiental, serán posteriormente revisadas por el Congreso enlos casos que le competen.

El inciso 2o. de la fracción que se analiza, faculta al Departamento deSalubridad —hoy Secretaría de Salud— a que en caso de epidemiasde carácter grave o de peligro de invasión de enfermedades exóticas enel país, dicte de inmediato las medidas preventivas indispensables, areserva de ser después sancionadas por el presidente de la Repúbl:ca, y

c) Los tratados internacionales. El presidente celebra los tratadosinternacionales con la ratificación del senado, y de acuerdo con el ar-tículo 133, los tratados son parte del orden jurídico mexicano y de apli-cación interna. El presidente también legisla para el orden interno cuan-do decide violar una ley internacional, derogar o denunciar un tratado.

4. El sistema representativo

El sistema representativo que configuró la Constitución de 1917 estabade acuerdo con la teoría clásica de la representación. Estos principios,aunados a la existencia de un partido político preponderante, dieroncomo resultado que durante muchos arios todos los senadores fueranmiembros de ese partido: Partido Revolucionario Institucional (PRI),y que en la Cámara de Diputados la representación de los partidos de


oposición fuera ridícula; veamos algunos datos: en las elecciones de 1955,el Partido de Acción Nacional (PAN) obtuvo seis enrules, el PartidoPopular Socialista (PPS) dos y el Partido Auténtico de la RevoluciónMexicana (PARM) ninguna; en las de 1958, el PAN obtuvo cinco enru-les, el PPS y el PARM una cada uno; en las de 1961, el PAN obtuvocuatro, el PPS una y el PARM ninguna. En ese lapso de diez arios, todala oposición obtuvo un total de 20 enrules en la Cámara de Diputadcssobre las 483 de ese periodo.

Esta situación dio como resultado que se reformase nuestro régimenrepresentativo en 1963; para crear en la Cámara de Diputados lo quese denominó el sistema de diputados de partido, que perseguía fortalecerla presencia de la oposición en dicha Cámara. En las elecciones de 1964,el PAN obtuvo 18 enrules, el PPS 9 y el PARM 4; en las de 1967 elPAN obtuvo 20, el PPS y el FARM 6; en las de 1970, el PAN obtuvo20 enrules, el PPS 10 y el PARM 5.

En 1972 se realizó una reforma constitucional para reducir el porcen-taje de 2.5% a 1.5% de la elección, que se exigía para que los partidostuvieran derecho a acreditar diputados de partido. Los resultados de laselecciones con esta nueva reforma fueron: en las de 1973, el PAN obtuvo22 enrules, el PPS 9 y el PARM 7; en las de 1976, el PAN obtuvo 20enrules, el PPS 12 y el PARM 9. El PM logró en 1973, 189 enrules conel 77.60%, de los votos y en 1976 ascendió al 84.86% de la votación.

En esta forma la voz de la oposición en el Congreso federal habíasido nula. Los partidos de oposición estaban en franca decadencia, condivisiones internas, y grupos no registrados como partidos actuabanpolíticamente representando a diversos sectores de la sociedad mexicana.

Por estos motivos, el 6 de diciembre de 1977 se reformaron los ar-tículos 51, 52, 53, 54 y 55 constitucionales para modificar la integraciónde la Cámara federal de Diputados. Se consideró que el sistema de dipu-tados de partido, que indudablemente había constituido un avance, habíaya agotado todas sus posibilidades para impulsar democráticamente a Mé-xico, y por tanto se buscaba una nueva forma de sistema representativo.

En la exposición de motivos de la iniciativa presidencial, claramentese señaló que el sistema de representación que se proponía para laCámara de Diputados era un sistema mixto con dominante mayoritarioen el cual se incluía la tesis de la representación proporcional, con loque se perseguía que en la Cámara de Diputados se encontrara el mosaicoideológico de la República.

Se afirmó en dicha exposición que no se debilitaría el gobierno de lasmayorías; pero que con el nuevo sistema se ampliaría la representación


nacional en tal forma que el modo de pensar de las minorías se encon-trara presente en las decisiones de las mayorías.

La filosofía que vibra en esa exposición de motivos es: gobierno de lamayoría; evitando que las decisiones de ésta se vayan a ver obstaculizadas;pero la mayoría deberá oír y tomar en cuenta a las minorías antes de de-cidir. Las mayorías son quienes deben gobernar, pero permitiendo la par-ticipación politica de las minorías, ya que el gobierno que las excluye noes popular. En síntesis: "gobierno de mayorías con el concurso de lasminorías; libertad, seguridad y justicia en un régimen de leyes que a todosuna y a todos obligue".

El sistema representativo mixto con dominante mayoritario que asen-taron los artículos 51, 52, 53 y 54 constitucionales de México, tuvoprincipalmente las siguientes características:

1. La Cámara de Diputados podría contar hasta con 400 diputados.2. 300 de ellos, serían electos por votación mayoritaria a través del

sistema de distritos electorales uninominales.3. Hasta 100 diputados podrían ser electos de acuerdo con el princi-

pio de la representación proporcional, mediante un sistema de listasregionales que presentaban los partidos politicos para cada una de lascircunscripciones plurinominales en que se dividía el país.

4. Los 300 distritos electorales uninominales resultarían de dividir ala población total del país entre esos distritos. La distribución de losdistritos uninominales entre los Estados se realizaría tomando en cuentael último censo general de población.

5. La representación de un Estado no podía ser menor de dos dipu-tados de mayoría.

6. Las circunscripciones plurinominales podrían ser hasta cinco. Paralas elecciones de 1979 se determinaron tres circunscripciones plurino-minales.

7. La elección de los 100 diputados, conforme al principio de repre-sentación proporcional, se debería ajustar a las reglas siguientes:

a) Para tener derecho a presentar listas regionales, un partido políticodebía acreditar que participaba con candidatos a diputados de mayoríaen cuando menos 100 distritos uninominales.

b) No tenían derecho a diputados de representación proporcional lospartidos que hubiesen obtenido 60 o más diputados de mayoría, y los queno alcanzaran cuando menos el 1.5% del total de la votación emitidapara todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales.

c) Al partido político en cuestión se le asignaba el número de diputa-dos de su lista regional conforme al porcentaje de votos obtenidos en la


circunscripción plurinominal correspondiente, y para dicha asignación seseguía el orden que tenían los candidatos en las listas respectivas.

d) Si dos o más partidos con derecho a participar en la distribuciónde las listas regionales —es decir, que no habían obtenido 60 o másdiputados de mayoría—, alcanzaban en su conjunto 90 o más constan-cias de mayoría, entonces sólo se repartía el 50% de las curules quedebían asignarse por el principio de la representación proporcional.

Señalemos el por qué de algunos de los principios que conformabanese sistema representativo en México, porque muchas de esas razonesaún están vigentes en nuestro país.

El número de 400 diputados se debió a que, antes de esa reforma,México era de los países en los cuales la proporción "población del país-representante" era de las más bajas del mundo; por ello existió la ideade duplicar el número de diputados, y ya en el plan básico de gobiernoaprobado, en septiembre de 1975, por la VIII asamblea nacional ordi-naria del PM, se habló de que la Cámara de Diputados se debía integrarcon no menos de 400 diputados. En el dictamen de las comisiones res-pectivas de esta Cámara, se asentó que aumentar los diputados de mayo-ría a trescientos haría más estrecha la relación entre el diputado y suselectores, lo que tiene importancia porque en nuestra tradición politicael diputado debe ser legislador y gestor, debe entregar su esfuerzo a lanación, pero sin olvidar los intereses del distrito en que fue electo.

El requerimiento de que un partido político —a fin de tener derechoal registro de sus listas regionales para la elección de acuerdo con larepresentación proporcional— debía acreditar que participaba cuandomenos en 100 distritos uninominales, es decir, en una tercera parte delos distritos uninominales, se debía a que:

se trata de estimular la participación constante y verdadera de lospartidos minoritarios y de que no vegeten en la insuficiencia ideoló-gica ni en el conformismo de la negociación por parte de sus dirigen-tes. Si la ley no consignara esta exigencia, la reforma estaría destinadaa perecer en tiempo más breve del en que ha perecido de hecho elsistema de los diputados de partido.

Ahora bien, un partido político para tener derecho a diputados con-forme al sistema proporcional, debía alcanzar el 1.5% de la votaciónemitida en todas las listas regionales en las circunscripciones plurino-minales y no haber obtenido 60 o más constancias de mayoría.

La exigencia del 1.5% se debía a que no se deseaba auspiciar la pro-liferación de partidos que no representasen ninguna fuerza social y fue-


ran sólo membretes. Se quería que el partido tuviera un mínimo derepresentatividad; que realmente representara a un cierto número de ciu-dadanos. Entendemos que la cifra se dejó en 1.5% porque cuando laConstitución exigió el 2.5% para que se tuviera derecho a diputadosde partido, el porcentaje no fue alcanzado por varios de los partidospolíticos; ello fue causa de la reforma de 1972, que lo redujo a1.5%. Lógico es que se haya ratificado ese 1.5%, ya que deriva de laexperiencia electoral inmediata; de haber aumentado dicha cifra, proba-blemente se hubiera impedido que varios partidos hubieran podidoacreditar diputados en el régimen proporcional.

La disposición que señalaba que si dos o más partidos minoritariosalcanzaban en su conjunto 90 o más constancias de mayoría sólo se asig-narían 50 curules por el sistema proporcional, obedecía al pensamientode que siempre debía existir en la Cámara de Diputados una mayoríaclara que pudiera tomar las decisiones. No se deseaba inutilizarla porla falta de mayoría, o que se fuera a repetir el fenómeno político que haacontecido en otros países: que la representación popular se pulverizay se fracciona a tal grado que las Cámaras dejan de cumplir con susfunciones.

Ahora bien, las primeras elecciones federales que se realizaron conel nuevo sistema representativo fueron en 1979 el PRI obtuvo 296 delas 300 curules de mayoría, el PAN 43 curules, el PPS 11 y el PARM12. Tres nuevos partidos con registro condicionado obtuvieron: 16 elPCM, 12 el PDM y 10 el PST.

En 1986 se reformó la Constitución para de nueva cuenta modificarnuestro sistema representativo, de acuerdo con los siguientes principios:

a) Se ratificó el sistema mixto con dominante mayoritario que sehabía establecido en 1977.

b) Se aumentó a doscientos diputados, cien más, los electos confor-me al principio de representación proporcional.

c) Para la elección de los diputados de representación proporcionalse dividió necesariamente al país en cinco circunscripciones electoralesplurinominales.

d) Para tener derecho a diputados de representación proporcional eranecesario haber alcanzado cuando menos el 1.5% del total de la votaciónemitida para las listas regionales en las cinco circunscripciones pluri-nominales.

e) El partido mayoritario podía tener diputados de representaciónproporcional:


i) si obtenía el 51% o más de la votación nacional efectiva, pero elnúmero de curules por representación de mayoría relativa era inferiora ese porcentaje de votos, entonces tendría derecho a participar endiputados de representación proporcional, hasta que la suma de di-putados por ambos principios, representara el mismo porcentaje devotos, y

ü) si ningún partido obtenía el 51% de la votación nacional efectiva ypor tanto no alcanzaba con sus representantes de mayoría relativa,la mitad más uno de los miembros de la Cámara de Diputados; en-tonces, al partido que tenía más constancias de mayoría le seríanasignados diputados de representación proporcional hasta alcanzarla mayoría absoluta de la Cámara.

iii) si en el supuesto anterior se daba un caso de empate en el númerode constancias por el sistema de mayoría relativa, la mayoría abso-luta de la Cámara se decidía en favor de aquel partido que hubierealcanzado la mayor votación a nivel nacional en el sistema de mayo-ría relativa.

f) ningún partido tenía derecho a que se le reconocieran más detrescientos cincuenta diputados que representaban el 70% de esa Cá-mara, aunque hubiera obtenido un porcentaje de votos mayor.

Las reformas anteriores permitían a los partidos de oposición podercontar con más diputados de representación proporcional tanto en nú-mero como en porcentaje, pero se cuidó mucho que siempre existieraun partido que tuviera la mayoría absoluta de curules en la Cámara deDiputados para que la labor de gobierno no se fuera a ver obstaculizada.

Las elecciones de 1988 dieron un giro fuerte a la situación política queprevalecía en México y cuestionaron el sistema electoral mexicano tantoen su organización como en su calificación.

Lo anterior fue la razón para que una vez más se modificara nuestrosistema representativo en 1990, mismo que aún no ha sido puesto enpráctica; lo será con las elecciones federales de 1991. Realmente elrégimen de 1990, ratifica las ideas de 1977 y 1986, afinando y preci-sando algunos aspectos de los cuales dos son los importantes:

a) Para que un partido político pueda obtener el registro de sus listasregionales, debe acreditar que participa con candidatos a diputados demayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales; esdecir, se pasó de exigir 100 a exactamente el doble.

b) Se insiste en la idea de que en la Cámara de Diputados debe existirmayoría de un partido político para que realmente se pueda gobernar.


Es a lo que se le ha llamado la cláusula de gobemabilidad y sus prin-cipios son:

i) si ningún partido político obtiene por lo menos el treinta y cincopor ciento de la votación nacional emitida, a todos los partidos po-líticos que cumplan con los requisitos constitucionales, les será otor-gada constancia de asignación por el número de diputados que serequiera para que su representación en la Cámara, por amabos prin-cipios, corresponda en su caso, al porcentaje de votos obtenidos.

ü) al partido político que obtenga el mayor número de constancias demayoría y el treinta y cinco por ciento de la votación nacional, leserá otorgada constancia de asignación de diputados en númerosuficiente para alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara. Se leasignarán también dos diputados de representación proporcional,adicionalmente a la mayoría absoluta, por cada uno por ciento devotación obtenida por encima del treinta y cinco por ciento y hastamenos del sesenta por ciento, en la forma que determine la ley, y

iii) si un partido político obtiene entre el sesenta y el setenta por cientode la votación nacional, y su número de constancias de mayoríarelativa representa un porcentaje del total de la Cámara inferior aa su porcentaje de votos, tendrá derecho a participar en la distribu-ción de diputados electos según el principio de representación pro-porcional hasta que la suma de diputados obtenidos por ambosprincipios represente el mismo porcentaje de votos.

Ahora bien, si al sistema representativo nos referimos, hemos de decirque la primera vez que se crearon mecanismos de gobierno semidirectoen nuestro país, fue en 1977 en que fue modificada la 2a. base de la frac-ción VI del artículo 73, que señala las facultades legislativas del Con-greso de la Unión respecto del Distrito Federal, en la forma siguiente:"los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materiase determinen, serán sometidos al referéndum y podrán ser objeto de lainiciativa popular, conforme al procedimiento que la misma señale", yen estos términos fue aprobada por el Congreso de la Unión. En 1987,esta base nuevamente fue motivo de reforma abrogándose su contenido.Lo novedoso de esta reforma de 1987, fue que crea en su 3a. base unaAsamblea de Representantes, como órgano de representación ciudadanadel Distrito Federal, integrada por 66 miembros electos cada tres años,determinándose que por cada propietario existirá un suplente.


De los 66 representantes, 40 son electos actualmente, y de confor-midad con lo establecido en el Código Federal de Instituciones y Proce-dimientos Electorales, según el principio de mayoría relativa, medianteel sistema de distritos electorales uninominales. La elección de los 26representantes restantes, se realiza según el principio de representaciónproporcional, mediante el sistema de listas en una sola circunscripciónplurinominal. En 1990, nuevamente fue objeto de reforma la base 3a.a efecto de determinar las bases conforme a las cuales se sujetaría laelección de estos 26 representantes, amén de lo que en su caso determinela ley que fue publicada el 15 de agosto de 1990.

Por lo que hace a la iniciativa popular, actualmente se encuentra con-sagrada en la fracción VI, base cuarta, párrafo segundo del artículo 73constitucional.

La realidad de la introducción de los referidos mecanismos de gobier-no semidirecto en el Distrito Federal, responde a la necesidad de calmarla inquietud política que existe, por la carencia de municipio libre en laregión más importante del país, desde cualquier punto de vista.

5. El régimen federal

El artículo 40 expresa que México es un Estado federal y que dichoEstado está constituido por estados libres y soberanos; pero unidos enuna federación. La tesis que asienta nuestro precepto constitucional esla teoría de Tocqueville, es la tesis de la cosoberanía: tanto la federacióncomo los estados miembros son soberanos.

El concepto asentado parece estar en contradicción con el artículo 39que señala que la soberanía nacional reside en el pueblo. Lo que pasaes que los constituyentes de 1916-1917 no tocaron este artículo pottradición, pero una interpretación hermenéutica de nuestra Constituciónnos indica que la naturaleza del Estado federal mexicano está señaladaen el artículo 41 que expresa que:

El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión,en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, enlo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamen-te establecidos por la presente Constitución Federal y las particularesde los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipu-laciones del Pacto Federal.

De este artículo claramente se desprende que las entidades federativasno son soberanas sino autónomas, y que existe una división de com-


petencias entre los dos órdenes que la propia Constitución, norma su-prema, crea y que le están subordinados: el de la federación y el de lasentidades federativas. La nota característica del Estado federal, queacepta el artículo 41, es la descentralización política.

El artículo 115 dice "Los Estados adoptarán, para su régimen inte-rior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendocomo base de su división territorial y de su organización política yadministrativa el municipio libre".

Si comparamos las decisiones fundamentales que se expresan en elartículo 40 con las mencionadas en el encabezado del artículo 115, vemosque son las mismas, lo que configura a México como un tipo de Estadofederal.

Luego, de acuerdo con los preceptos citados, el Estado federal mexi-cano sustenta los siguientes principios:

a) Las entidades federativas son instancia decisoria suprema dentrode su competencia (artículo 40).

b) Entre la federación y las entidades federativas existe coincidenciade decisiones fundamentales (artículos 40 y 115).

e) Las entidades federativas se dan libremente su propia Constituciónen la que organizan su estructura de gobierno, pero sin contravenirel pacto federal inscrito en la Constitución general, que es la unidaddel Estado federal (artículo 41).

d) Existe una clara y diáfana división de competencia entre lafederación y las entidades federativas: todo aquello que no esté expre-samente atribuido a la federación es competencia de las entidades fede-rativas (artículo 124).

Así, como ya asentamos, la regla para la distribución de competenciasen el Estado federal mexicano sigue el principio norteamericano, sóloque nosotros la hemos hecho rígida por medio de la palabra "ex-presamente".

Algunas características de esta división de competencias son: a) Exis-ten las facultades implícitas, pero no han tenido mayor desarrollo; lafederación ha adquirido nuevas facultades a través de reformas constitu-cionales; b) Dentro del texto constitucional se encuentran facultades quepueden examinarse tal y como lo realizó Bryce, facultades atribuidas ala federación, atribuidas a las entidades federativas, prohibidas a la fede-ración, prohibidas a las entidades federativas; c) Existen facultadescoincidentes que son aquellas que tanto la federación como las entida-des federativas pueden realizar; ejemplo de ellas son: la educación y elestablecimiento de instituciones especiales para el tratamiento de meno-


res infractores; d) Existen facultades coexistentes que son aquellas enque una parte de la misma facultad compete a la federación y la otraa las entidades federativas; ejemplos de ellas son: la salubridad generaly las vías generales de comunicación competen al Congreso federal, perola salubridad local y las vías locales de comunicación competen a lasentidades federativas; e) Existen las facultades de auxilio que son aque-llas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por disposición cons-titucional; ejemplo de ellas es que en materia de culto religioso ydisciplina externa, las autoridades obran como auxiliares de la federación;f) No existen las facultades concurrentes, y g) La jurisprudencia de laSuprema Corte de Justicia modifica los términos de la división de com-petencias establecida en el artículo 124, siendo, como veremos, el casomás notorio el que se refiere a la materia impositiva.

Analicemos lo referente a la garantía federal, o sea la protección quela federación debe otorgar a las entidades federativas y que está normadaen el artículo 122, mismo que establece dos hipótesis; a saber:

a) Los Poderes de la Unión tienen la obligación de proteger a lasentidades federativas contra toda invasión o violencia exterior, y

b) La misma protección les otorgará la federación en los casos desublebación o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la le-gislatura local o por el ejecutivo cuando el Congreso del Estado no seencuentre reunido.

La primera hipótesis, tal y como se ha afirmado, resulta superfluaporque las entidades federativas carecen de personalidad internacional,y por tanto ninguna de ellas puede ser objeto de ataque aislado poralguna nación extranjera. El ataque a una porción del territirio nacionallo es al Estado mexicano como tal, en su unidad, y no a una sola desus partes.

La segunda hipótesis configura un conflicto o problema domésticodonde las autoridades locales sienten que no tienen los medios suficientespara superarlo.

Y existe una tercera hipótesis de garantía federal: la forma republi-cana de gobierno; sólo que ésta última no se encuentra señalada en elartículo 122, sino en la construcción de la fracción V del artículo 76que faculta al Senado para declarar que ha llegado el momento de nom-brar un gobernador provisional porque han desaparecido todos lospoderes en esa entidad federativa. Y esta hipótesis se confirma conla fracción V del artículo segundo de la Ley Reglamentaria del artículo 76,fracción V; únicamente asentaremos que la aplicación que el Senado ha


hecho de esa facultad, la había convertido en uno de los principales pro-blemas políticos del sistema federal mexicano.

Examinemos ahora la cuestión económica que reviste especial im-portancia.

La jurisprudencia mexicana se ha apartado del texto gramatical delartículo 124 constitucional respecto a la facultad tributaria, es decir, enlo relativo a qué materias pueden ser gravadas por la federación, y cuálespor las entidades federativas, y dicha jurisprudencia asienta que en Mé-xico la facultad tributaria es coincidente de la federación y de las enti-dades federativas, salvo en aquellas materias que la Constitución expre-samente reserva, en el aspecto impositivo, a la federación.

Esta jurisprudencia es muy antigua en México, nos viene desde lavigencia de la Constitución de 1857 y ha implantado, como se ha dicho,la anarquía en materia fiscal con el consecuente problema de la dobletributación.

En los años de 1925, 1933 y 1947 se llevaron a cabo convencionesnacionales fiscales para proponer soluciones a la anarquía fiscal. Entrelos instrumentos legales más importantes que se han expedido con elánimo de superar este problema se encuentran: a) La Ley del Impuestosobre Ingresos Mercantiles del 30 de diciembre de 1947; conforme aella, si las entidades federativas celebraban convenio con la federación,sólo ésta última cobraría un impuesto, una de cuyas partes se les reper-cutiría; b) La Ley de 28 de diciembre de 1953 —de Coordinación Fiscalentre la Federación y los Estados— creó la Comisión Nacional de Arbi-trios y reforzó el sistema de participaciones, según el cual el gobiernofederal recauda el impuesto y participa a las entidades federativas y a losmunicipios, de acuerdo con las disposiciones constitucionales o a través delos convenios celebrados, y e) La Ley de Coordinación Fiscal del 27de diciembre de 1978, que establece un Sistema Nacional de Coordina-ción Fiscal de acuerdo con el cual una entidad federativa puede firmarconvenio con la federación, pero será en forma integral y no sólo enrelación con algunos de los ingresos de la federación. El artículo lo. deesa ley señala las finalidades de la misma:

...coordinar el sistema fiscal de la Federación con los Estados, Mu-nicipios y Distrito Federal, establecer la participación que correspondaa sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellosdichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa en-tre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en mate-ria de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y fun-cionamiento.


E1 resultado de dicha jurisprudencia ha sido el siguiente:

Ingresos de la Federación, EntidadesFederativas y Municipios:

Ario Federación Entidades federativas Municipios

1900 68.0% 24.1% 12.9%1923 72.6 14.1 12.91929 71.1 21.2 7.71932 64.0 27.1 8.91940 71.4 23.3 5.31950 78.3 18.4 3.31960 71.1 26.3 2.6

En el informe del Banco de México, S. A., relativo a 1966, se pro-porcionaron los siguientes datos:

Entidades1965

Millones de pesos1966

Millones de pesos

1. Federación 35.780.9-82% 41.839.4-83.4%2. Estado y Territorios 4.272.6-9.8% 4.439.7-8.9%3. Distrito Federal 2.223.1-5.1% 2.554.3-5.1%4. Municipios 1.192.4-2.8% 1.310.9-2.6%

Total 43.469.0-100% 50.144.3-100%

El presupuesto de egresos para 1973 fue:

Federación $ 173,879,078,000.00Distrito y territorios federales $ 9,289,930,000.0029 entidades federativas $ 8,898,264,641.00

Es decir, los presupuestos de egresos de todas las entidades federativassólo representaban un 5.12% del presupuesto de egresos de la federación.

Así, el aspecto impositivo ha sido un factor centralizador de espe-cial importancia. Existen otros elementos centralizadores como la creacióny proliferación de organismos y empresas descentralizadas, podero-


sos económicamente, cuyo campo de acción se extiende a toda la Re-pública como en los casos del Instituto Mexicano del Seguro Social, laComisión Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de México,Petróleos Mexicanos, etcétera, y como la creación de bancos nacionalespara financiar aspectos importantes de la economía del país.

6. La justicia constitucional

La justicia constitucional mexicana está integrada por seis garantías:a) El juicio de amparo. A nadie escapa que esta institución es la ga-

rantía constitucional más importante que contempla el orden jurídicomexicano, motivo por el cual ocupa el primer término en nuestra atención.

La procedencia del juicio de amparo está determinada por el artículo103 constitucional que señala que los tribunales de la federación resol-verán toda controversia que se sucite por leyes o actos de la autori-dad que violen las garantías individuales; por leyes o actos de la autoridadque vulneren o restrinjan la soberanía de los estados y por leyes o actosde las autoridades estatales que invadan la esfera de la autoridad federal.

Es evidente su funcionamiento como un instrumento procesal quebusca la preservación y, en su caso, el restablecimiento del orden cons-titucional.

El juicio de amparo, a través de una bella evolución basada en losartículos 14 y 16 constitucionales, ha ampliado su procedencia a casitodos los preceptos de la Constitución y a las disposiciones de todo elorden jurídico mexicano, ya que uno de los diversos aspectos que com-prende es el examen de la legalidad de las leyes y actos de autoridadtanto federal como local.

Sin que se pretenda una descripción detallada de su origen, evolucióny contenido, es necesario destacar que múltiples y muy variadas han sidolas modificaciones que ha sufrido tan notable institución desde su regla-mentación en la Constitución de 1857.

En efecto, si en un principio se consideró que su función deberíareducirse a la defensa de los derechos fundamentales de la persona hu-mana y como un medio de defensa del federalismo, hoy día, tal como loseñala Héctor Fix-Zamudio, el amparo mexicano asume una doblefunción: de garantía constitucional, por una parte, y de control de lega-lidad, por la otra.

La reforma hecha al artículo 107 constitucional que, a partir de 1988,establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación habrá de dedi-carse al ejercicio del control de la constitucionalidad a través del juicio


de amparo, en tanto que a los Tribunales Colegiados de Circuito lescorresponde ejercerlo en torno a la legalidad, delimitó y precisó los cam-pos del amparo. Con esta reforma se fortaleció la presencia del amparo,refrendándose así su carácter de medio jurídico por el cual se lleva acabo el control de la constitucionalidad de los actos ejecutados por losórganos del Estado.

En resumen, por la vía del amparo se atribuyó al más alto tribunaldel país la interpretación última y definitiva de la Constitución y porende su protección y salvaguarda. Antes de esa reforma la SupremaCorte ya tenía esa facultad en toda su plenitud; sin embargo, al supri-mírsele casi totalmente el control de la legalidad, podrá concentrar todasu actividad en lo que realmente le corresponde: el control de la cons-titucionalidad.

En tal virtud, podemos afirmar que el amparo, además de ser unagarantía constitucional, es la institución mediante la cual las personasfísicas o morales pueden impugnar las leyes o actos que estimen vulne-ran sus derechos fundamentales consagrados en la carta magna, acudien-do para tal fin ante los tribunales federales a los que la propia leysuprema encomienda el control de la constitucionalidad, mismo que,como es sabido, se sigue a instancia de parte agraviada y cuya sentenciatiene efectos relativos, esto es, se circunscribe a la persona que solicitóla protección y sobre la materia solicitada, sin hacer ninguna declaracióngeneral sobre la ley o acto que la motive.

b) La declaratoria, por parte del Senado, de que ha llegado el casode nombrar un gobernador provisional. La fracción V del artículo 76constitucional establece que es facultad exclusiva de la Cámara deSenadores: "Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderesconstitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle ungobernador, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitu-cionales del mismo Estado". En el mencionado artículo se señalan unaserie de detalles sobre el procedimiento que debe seguirse en el nom-bramiento, destacándose que el nombramiento lo hará el Senado a partirde una terna propuesta por el presidente de la República con aproba-ción de las dos terceras partes de los senadores presentes y, en sus rece-sos, por la Comisión Permanente.

Esta facultad del Senado es declarativa y no constitutiva, es decir, elSenado no hace desaparecer los poderes sino tan sólo declara que debenombrarse un gobernador provisional porque han desaparecido todoslos poderes en una entidad federativa. Los supuestos que motivan taldesaparición están previstos en la Ley Reglamentaria de la Fracción V


del artículo 76, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día29 de diciembre de 1978.

Antes de la publicación de dicha ley, que tardó muchos años en for-mularse y aprobarse, los casos de desaparición de poderes tenían quesuponerse, lo que motivó, entre otras cosas, que en repetidas ocasionesesta garantía constitucional fuera manejada como instrumento de controldel ejecutivo federal hacia los gobernadores.

Ya se ha señalado que el Senado, una vez que verifica la actualizaciónde las hipótesis contempladas en la ley reglamentaria correspondiente yque en consecuencia han desaparecido los poderes, nombrará un gober-nador provisional cuya función inmediata será la de convocar a eleccio-nes, sin que este funcionario pueda participar en dicho proceso electoral.

La posibilidad de que el Senado o el ejecutivo federal utilicen estafracción con finalidades políticas ha quedado limitada con la existenciade la ley reglamentaria correspondiente.

c) La competencia del Senado para resolver, en los términos de lafracción VI del artículo 76 constitucional, las cuestiones políticas quesurjan entre los poderes de una entidad federativa. El Senado, una vezrestablecido en la Constitución de 1857 en virtud a las reformas de 1874,fue facultado para actuar como un órgano imparcial y suprapartes paraintervenir y contribuir al mantenimiento del orden constitucional. Portal motivo, el Senado quedó facultado para intervenir a fin de resolvellos conflictos de naturaleza política que surjan entre los poderes de unEstado o que cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrum-pido el orden constitucional mediante un conflicto de armas.

Se ha cuestionado si la resolución del Senado deberá estar fundamen-tada en criterios de carácter político exclusivamente o si deberá atendera consideraciones jurídicas. En este caso la respuesta es muy simple: suresolución deberá estar dentro del marco establecido tanto por la Cons-titución General de la República como por la del Estado de que setrate. Lo anterior no quiere decir que el Senado vaya a emitir un fallojudicial, sino que, con medidas de carácter político que estén dentro delos lineamientos señalados por la ley suprema, habrá de restablecer elorden constitucional. En lo anterior no existe contradicción, ya que aúntratándose de cuestiones políticas, éstas deben resolverse a través de losmarcos jurídico-constitucionales.

d) La facultad de investigación que tiene la Suprema Corte de Justiciade la Nación. Conforme a los párrafos 2o. y 3o. del artículo 97 cons-titucional, el máximo tribunal del país ha sido facultado por el consti-tuyente para iniciar de oficio (motu proprio) o a petición del Poder


Ejecutivo Federal, de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unióno de los titulares de los poderes ejecutivos locales, las investigaciones quele permitan conocer: la conducta de algún juez o magistrado federal;un hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garan-tía individual; la violación del voto público, en cuyo caso se intervendrácuando los acontecimientos pusieran en duda la legalidad de todo elproceso electoral de alguno de los otros poderes federales y, por último,conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal (artículo 12,fracción XXXIV), la investigación sobre algún otro delito castigadopor ley federal.

Como puede advertirse, esta facultad se reduce solamente a la inves-tigación de los hechos, y sus resultados habrán de turnarse a la autoridadcompetente; no le corresponderá al máximo tribunal del país tomardecisión alguna. Por tal motivo su actuación es como órgano de instruc-ción, investido de imparcialidad, lo cual le confiere a esta facultad elcarácter de un procedimiento excepcional que habrá de emplearse enaquellos casos que por su gravedad hayan provocado un verdadero es-cándalo público o una conmoción nacional.

Para el desahogo de esta encomienda constitucional, la Suprema Cortede Justicia de la Nación podrá nombrar a algunos de sus miembros, aun juez de distrito o magistrado de circuito o bien a uno o varios comi-sionados especiales para que procedan a realizar las investigaciones.

Con frecuencia se han presentado cuestionamientos en torno a posi-bles conflictos o duplicidad de actuaciones motivadas por la funcióninvestigadora de la Suprema Corte de Justicia. Al respecto sólo habre-mos de referirnos a dos de las críticas que se presentan con mayorregularidad.

1) Ante la posibilidad de que la investigación en torno a la violacióngrave de garantías individuales duplique las funciones del juicio de am-paro, la investigación sobre la violación de garantías individuales procedecuando las infracciones sean de tal naturaleza que hagan imposible sureparación, en tanto que el juicio de amparo procederá cuando haya lugara reparación. Como bien puede notarse, en este caso no existe duplici-dad sino complementación.

2) Se ha dicho que con motivo de la investigación sobre delitos san-cionados por la legislación federal se estarían invadiendo las funcionesdel Ministerio Público Federal, al respecto debe destacarse que la facul-tad de investigar no se refiere a cualquier clase de delitos federales, sinoque debe limitarse a aquéllos que por su naturaleza provoquen unmalestar generalizado en todo el país, esto es, sólo cuando la gravedad


del delito lo amerite habrá lugar a la participación de la Suprema Cortede Justicia por la vía que comentamos.

e) El litigio o conflicto constitucional. El poder constituyente estable-ció como competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de laNación conocer de las controversias que se susciten entre dos o másEstados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constituciona-lidad de sus actos y de los conflictos entre la federación y uno o másEstados, así como de aquellos en los que la federación sea parte segúnlo establezca la ley correspondiente, en este caso la Ley Orgánica delPoder Judicial de la Federación.

La participación de la Suprema Corte de Justicia resulta oportuna,toda vez que los conflictos que dan motivo a su intervención son decarácter jurídico y necesariamente versan sobre la constitucionalidadde los actos realizados por las entidades públicas. Tomando en cuentael contenido de este mecanismo de protección, su carácter de garantíaconstitucional no ha sido puesta en duda ni mucho menos cuestionadala participación del más alto tribunal del país.

Con el objeto de evitar posibles confusiones, es conveniente distin-guir el litigio constitucional del juicio de amparo. El litigio constitucionales un mecanismo que permite a una entidad pública defender bien seasu soberanía o las facultades y atribuciones que le han sido asignadasen la Constitución, frente a la actuación de otra entidad de igual carácter.

En tanto que en el juicio de amparo se conoce y resuelve un conflictoen el que un particular ha sido afectado por la actuación de una o variasautoridades. Asimismo, debe señalarse que los efectos de la resoluciónque se da al litigio constitucional es de carácter general, en tanto queen el juicio de amparo la protección que se otorga es de carácterparticular.

El Congreso constituyente de 1917 encomendó la tramitación de cier-tas garantías constitucionales al Senado de la República para que alintervenir como órgano imparcial y supra partes contribuyera al resta-blecimiento del orden fundamental violado por la actuación de los órga-nos del poder.

Es en este sentido que debe analizarse la actuación de la Cámara deSenadores en los términos del artículo 76 constitucional, que en susfracciones V y VI consagra dos garantías constitucionales.

f) El juicio de responsabilidad política, cuyos antecedentes son elimpeachment anglosajón y el juicio de residencia de la época de domi-nación española. Mediante éste mecanismo se busca restablecer el orden


constitucional, está contemplado en el título cuarto de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos.

A efecto de actualizar el texto constitucional, el día 28 de diciembrede 1982 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto me-diante el cual se reformó de manera sustantiva el referido título cuarto.Mediante tal enmienda se definieron cuatro tipos de responsabilidad enlos que pueden incurrir los servidores públicos: penal, civil, política yadministrativa. Las dos primeras categorías se rigen por la legislacióncivil y penal que también fue modificada; tanto la responsabilidad polí-tica como la administrativa se rigen por la Ley Federal de Responsabi-lidades de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial el 31de diciembre de 1982.

A través de la reforma mencionada se amplió el número y la categoríade los sujetos que puedan incurrir en responsabilidad por participar delejercicio de la función pública, esto es, se incluyó como sujeto de res-ponsabilidad a todo servidor público de cualquiera de los tres poderesde la Unión, de los Estados y municipios que además de violar la Cons-titución o leyes federales, incurran en violaciones en el manejo de fondosy recursos federales y se hizo extensiva tal denominación a los servidoresque integran la administración pública paraestatal.

Asimismo, en las modificaciones se precisó la naturaleza de la res-ponsabilidad, el procedimiento para sustanciar el juicio y exigir laresponsabilidad política, la naturaleza de las sanciones que habrán deaplicarse, los plazos para que opere la prescripción, etcétera. Situaciones,todas ellas, contempladas en los artículos 108 a 114 de la Constituciónfederal.

Como bien puede observarse se realizaron todas aquellas adecuacionesque permiten fincar responsabilidad política y administrativa a todos losservidores públicos que incurran en arbitrariedades, abusos o se excedanen el ejercicio de las facultades que le son atribuidas por la ley suprema.

El juicio de responsabilidad política, entendido como garantía cons-titucional, tiene como principal finalidad la represión y sanción a todaviolación que se corneta en contra de las disposiciones constitucionalesque señalan los límites de actuación de todo servidor público.

El juicio se tramita ante el Congreso de la Unión a través de dosinstancias: una primera que consiste en que la Cámara de Diputadospresenta la acusación ante la Cámara de Senadores y una segunda enla que ésta última se convierte en gran jurado. Si las dos terceras partesde los senadores presentes, una vez que han practicado las diligenciascorrespondientes y que han escuchado al acusado, encuentran que éste


es responsable, se procederá a la aplicación de sanciones, que consistiránen la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desem-peñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturalezaen el servicio público, independientemente de las sanciones de tipo civily penal que resulten aplicables. Las resoluciones tendrán el carácter decosa juzgada y serán en consecuencia inatacables. Si el proceso concluyecon una resolución absolutoria, el servidor público inculpado podrá rea-sumir sus funciones.

Por último, debe señalarse que la propia Constitución establece elplazo para iniciar el juicio político, que será durante el periodo en queel servidor público desempeñe su cargo y dentro del año siguiente. Asi-mismo, las sanciones que correspondan deberán aplicarse en un periodono mayor de un año a partir de que se haya iniciado el procedimiento.

La finalidad de esta garantía constitucional es lograr que el desempeñode los servidores públicos se caracterice por su legalidad, honestidad yeficiencia, esto es, que esté ajustado a derecho y que en caso contrariose procederá de inmediato a restablecer la plena vigencia y respeto a lanorma fundamental.

7. La supremacía del Estado sobre las iglesias

Este principio básico representa uno de los problemas más serios conque ha tenido que lidiar México, aunque parece ser que en los últimosaños ha ido perdiendo su gravedad debido en parte a que no se aplicanvarios de los principios del artículo 130 constitucional.

Durante la colonia española, la Iglesia católica tuvo un marcado poderpolítico que, a partir de la independencia en 1821, acrecentó al desco-nocer que el gobierno mexicano pudiera sustituir al monarca españolen el patronato eclesiástico, medio a través del cual el rey español nom-braba a los obispos y: "proveía beneficios eclesiásticos y gozaba de otrosprivilegios lucrativos y pecunarios sobre las rentas eclesiásticas"; además,la Iglesia católica era la principal propietaria en el país, y sus bienesse convertían en bienes de manos muertas.

No podemos exponer ahora la historia de las relaciones entre el Estadoy la Iglesia en México, por tanto, sólo haremos resaltar como ejemplosalgunos episodios: durante la intervención norteamericana en 1847, laIglesia se dedicó a tratar de derrocar al gobierno; el papa Pío IX decla-ró sin valor a la Constitución de 1857, y el clero mexicano costeó larebelión contra dicha Constitución; la Iglesia católica apoyó la interven-ción francesa que impuso el imperio de Maximiliano de Habsburgo;


ayudó al derrocamiento del presidente Madero y apoyó al usurpadorHuerta.

A partir de 1859, el presidente Juárez expidió ocho normas que hanrecibido el nombre de Leyes de Reforma, y en donde se estableció laseparación del Estado y de la Iglesia, la nacionalización de los bienesdel clero, la libertad de cultos y la secularización de los actos relacio-nados con la vida civil de las personas. Estos principios se elevarona rango constitucional en 1873.

En la Constitución de 1917 se superó el principio de la separacióndel Estado y de las iglesias para configurarse la plena supremacía delprimero sobre las segundas, conforme lo dispone el artículo 130 consti-tucional. Algunos de los postulados de dicho precepto son:

El Congreso federal no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendoalguna religión; todos los actos del estado civil de las personas son exclu-siva competencia de los funcionarios y autoridades civiles; no se reco-noce ninguna personalidad a las iglesias; los ministros de los cultos seconsideran como profesionistas y deberán ser mexicanos por nacimiento;los ministros de los cultos no podrán intervenir en política, ni criticaren reuniones públicas o privadas las leyes fundamentales o a las autori-dades y funcionarios; no tienen voto activo ni pasivo ni derecho paraasociarse con fines políticos; a los estudios destinados a la enseñanzaprofesional de los ministros no se les podrá otorgar validez oficial; laspublicaciones de carácter confesional no podrán comentar asuntos polí-ticos nacionales; está prohibida la formación de agrupaciones políticascuyo título contenga alguna palabra o indicación de carácter religioso, y,en los templos no se puede realizar ninguna reunión de carácter político.

III. Los PARTIDOS POLÍTICOS

1. Su "constitucionalización"

La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, por primera vez enMéxico, otorgó personalidad jurídica a los partidos políticos. La Cons-titución de 1917 no contenía ninguna mención a ellos, aunque sí pre-supuso su existencia en el artículo 9 donde garantizó el derecho a lalibre asociación o reunión, estableciendo que solamente: "los ciudadanosde la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticosdel país". El artículo 35, que señala las prerrogativas del ciudadano, ensu fracción III indica que una de ellas es: "Asociarse libre y pacífica-

III. Los PARTIDOS POLÍTICOS 47

1. Su "constitucionalización" . . .. 472. Su reglamentación. . . . 493. Su realidad . 51

W. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO 57

1. Fuentes 572. Características 583. Supuestos matices parlamentarios. 58

4. Relaciones recíprocas de control entre los poderes ejecutivoy legislativo

60

5. El predominio del poder ejecutivo

64

V. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. . 65

1. El ejecutivo unipersonal 652. Requisitos de elegibilidad 663. Principio de no reelección 674. Periodo presidencial 685. Sustitución presidencial 696. Secretarías de Estado y departamentos administrativos.

•

707. Facultades del presidente de la República . . 71

VI. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO. 77

1. El sistema bicamaral 772. Integración de las cámaras 783. Requisitos para ser diputado y para ser senador. 804. Suplencia 815. Periodos de sesiones . ...... 826. Quorum de asistencia y de votación 837. Irresponsabilidad e inmunidad 848. Clasificación de las facultades de las Cámaras desde el pun-

to de vista de la forma de su actuación y de la naturalezade sus actos 85

9. La ley y el decreto 8510. El procedimiento legislativo 8611. Facultades del Congreso de la Unión. . .

▪

8712. Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados.

•

8913. Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores. 8914. La Comisión Permanente 92


ayudó al derrocamiento del presidente Madero y apoyó al usurpadorHuerta.

A partir de 1859, el presidente Juárez expidió ocho normas que hanrecibido el nombre de Leyes de Reforma, y en donde se estableció laseparación del Estado y de la Iglesia, la nacionalización de los bienesdel clero, la libertad de cultos y la secularización de los actos relacio-nados con la vida civil de las personas. Estos principios se elevarona rango constitucional en 1873.

En la Constitución de 1917 se superó el principio de la separacióndel Estado y de las iglesias para configurarse la plena supremacía delprimero sobre las segundas, conforme lo dispone el artículo 130 consti-tucional. Algunos de los postulados de dicho precepto son:

El Congreso federal no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendoalguna religión; todos los actos del estado civil de las personas son exclu-siva competencia de los funcionarios y autoridades civiles; no se reco-noce ninguna personalidad a las iglesias; los ministros de los cultos seconsideran como profesionistas y deberán ser mexicanos por nacimiento;los ministros de los cultos no podrán intervenir en política, ni criticaren reuniones públicas o privadas las leyes fundamentales o a las autori-dades y funcionarios; no tienen voto activo ni pasivo ni derecho paraasociarse con fines políticos; a los estudios destinados a la enseñanzaprofesional de los ministros no se les podrá otorgar validez oficial; laspublicaciones de carácter confesional no podrán comentar asuntos polí-ticos nacionales; está prohibida la formación de agrupaciones políticascuyo título contenga alguna palabra o indicación de carácter religioso, y,en los templos no se puede realizar ninguna reunión de carácter político.

III. Los PARTIDOS POLÍTICOS

1. Su "constitucionalización"

La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, por primera vez enMéxico, otorgó personalidad jurídica a los partidos políticos. La Cons-titución de 1917 no contenía ninguna mención a ellos, aunque sí pre-supuso su existencia en el artículo 9 donde garantizó el derecho a lalibre asociación o reunión, estableciendo que solamente: "los ciudadanosde la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticosdel país". El artículo 35, que señala las prerrogativas del ciudadano, ensu fracción III indica que una de ellas es: "Asociarse libre y pacífica-


mente para tratar los asuntos políticos del país". Así, resulta claro quenuestra carta magna sí previó la posibilidad de la existencia de partidospolíticos, aunque, siguiendo la tendencia constitucional entonces impe-rante, no se refirió expresamente a ellos.

En el año de 1963, el vocablo "partido político", se introduce en laConstitución como consecuencia de la implantación del sistema de dipu-tados de partido a que hemos hecho alusión. También en 1963 se refor-mó el artículo 63, a fin de señalar responsabilidad a los "partidos polí-ticos" que, habiendo postulado candidatos en una elección para diputadoso senadores, acuerden que no se presenten a ocupar el cargo sus miem-bros que resulten electos.

En diciembre de 1977, simultáneamente con las reformas que modifi-caron el sistema representativo, se "constitucionalizó" a los partidospolíticos, agregándole cinco párrafos al artículo 41 constitucional.

El párrafo segundo de este artículo, y primero que se ocupa de los par-tidos políticos, quedó redactado en la forma siguiente: "Los partidospolíticos son entidades de interés público; la ley determinará las formasespecíficas de su intervención en el proceso electoral".

La categoría de entidades de interés público otorgada a los partidos,los equipara a los sindicatos y a los ejidos; es decir, el Estado adquierela obligación de garantizarles las condiciones para su desarrollo, asícomo la de propiciar y suministrar los elementos mínimos para su acción,asegurándoles vida y concurrencia dentro del proceso político del país.Dicha expresión no tendría mayor significado y sería sólo una más, sino se la hubiera relacionado con el derecho al uso de los medios de co-municación masiva, y el aseguramiento de los elementos necesarios parapoder subsistir.

En el tercero párrafo del artículo 41 al definir a los partidos políticos,se expresa:

• . .tienen como fin promover la participación del pueblo en la vidademocrática, contribuir a la integración de la representación nacionaly como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstosal ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, princi-pios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, se-creto y directo.

En la definición, las actividades que deben realizar los partidos enbusca de sus objetivos, no se circunscriben a las épocas de elección, sinoque deben ser constantes, ya que han de promover la participación del


pueblo en la vida democrática, para lo cual se necesita educación cívica;por lo mismo, los partidos tienen la obligación de procurarla.

Los tres siguientes párrafos garantizan a los partidos políticos: usaren forma permanente los medios de comunicación social, de acuerdocon las formas y procedimientos que establezca la ley; contar, en formaequitativa, durante los procesos electorales federales, con elementos eco-nómicos mínimos para realizar las actividades correspondientes a laobtención del sufragio popular; y, participar, sin necesidad de nuevoregistro, en las elecciones estatales y municipales.

2. Su reglamentación

En congruencia con las reformas constitucionales de 1977, se expidióuna nueva ley reglamentaria, misma que fue publicada el 30 de diciem-bre de ese año, y que se denominó Ley Federal de Organizaciones Polí-ticas y Procesos Electorales. Esta ley estuvo vigente hasta 1987 en quese publicó el Código Federal Electoral, que rigió durante tres años. Envirtud de las reformas a los artículos constitucionales 41, 54, 60 y 73fracción VI, base 3a. publicadas el 6 de abril de 1990, fue abrogado,rigiendo actualmente, en materia electoral, el Código Federal de Institu-ciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial dela Federación el 15 de agosto de 1990. En dicho código, como en sumomento su antecesora lo hizo, se precisan las cuestiones relativas a lospartidos políticos. Veamos algunos de sus aspectos.

Un partido político deberá de satisfacer una serie de requisitos, asaber : a) Contar con un número de afiliados no inferior a 65 000; b)Que ellos se encuentren cuando menos en la mitad de las entidadesfederativas con un mínimo de 3 000 afiliados en cada una, o tener cuan-do menos 300 afiliados en cada uno de la mitad de los distritos electo-rales uninominales; c) Haber efectuado en cada una de las entidadesfederativas o en cada uno de los distritos uninominales donde se encuen-tren los afiliados que debe tener, una asamblea en presencia de uno delos funcionarios que señala el código, y d) Haber celebrado una asam-blea nacional constitutiva.

El registro de los partidos podrá ser definitivo o condicionado alresultado de las elecciones. En este último caso, el partido, para obtenersu registro definitivo, deberá haber logrado cuando menos el 1.5% deltotal de la votación nacional, y si no lo obtiene perderá los derechosy prerrogativas que señala el código.


Los derechos de los partidos políticos son: a) Participar conforme alo dispuesto en la Constitución y en el código, en la preparación, desa-rrollo y vigilancia del proceso electoral; b) Gozar de las garantías queotorga el código electoral para realizar libremente sus actividades; c)Disfrutar de las prerrogativas y recibir financiamiento público; d) Pos-tular candidatos a las elecciones federales; e) Sólo los que tienen registrodefinitivo, formar frentes y coaliciones, así como fusionarse; f) Tambiénsólo para los de registro definitivo participar en las elecciones estatalesy municipales, conforme a lo dispuesto en el sexto párrafo del artículo41 de la Constitución; g) Nombrar representantes ante los órganos delInstituto Federal Electoral (antes Comisión Federal Electoral); h) Serpropietarios, poseedores o administradores sólo de los bienes inmueblesque sean indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de susfines; i) Establecer relaciones con organizaciones o partidos políticosextranjeros, siempre y cuando se mantenga en todo momento su inde-pendencia absoluta, política y económica, así como el respeto irrestrictoa la integridad y soberanía del Estado mexicano y sus órganos de go-bierno; j) Nombrar representantes ante las casillas y representantesgenerales.

Las prerrogativas de los partidos políticos nacionales son: a) Teneracceso en forma permanente a la radio y la televisión; b) Gozar delrégimen fiscal que determine el código y las leyes en la materia; c) Dis-frutar de franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para elcumplimiento de sus funciones; d) Participar del financiamiento públicocorrespondiente a sus actividades.

El código precisa los términos de éstas prerrogativas y es el InstitutoFederal Electoral el que, a través de la Dirección Ejecutiva de Prerroga-tivas y Partidos Políticos y la Comisión de Radiodifusión, determina lasmodalidades, formas y requisitos que deberán satisfacerse para el ejer-cicio de las mismas.

Las obligaciones de los partidos políticos son: a) Conducir sus acti-vidades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de susmilitantes a los principios del Estado democrático, respetando la libreparticipación política de los demás partidos políticos y los derechos delos ciudadanos; b) abstenerse le recurrir a la violencia y a cualquier actoque tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar elgoce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganosde gobierno; c) Mantener un mínimo de afiliados en las entidades fede-rativas o distritos electorales, requeridos para su constitución y registro;d) Ostentarse con la denominación, emblema y color o colores que ten-


gan registrados; e) Cumplir sus normas de afiliación y observar los pro-cedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos;f) Mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios; g)Contar con domicilio social para sus órganos directivos; h) Editar porlo menos una publicación mensual de divulgación, y otra de carácterteórico, trimestral; i) Sostener por lo menos un centro de formaciónpolítica; j) Publicar y difundir su plataforma electoral en la radio y tele-visión, el tiempo que utilicen no podrá ser menor del 50% del que lescorresponda; k) Designar a los presuntos diputados que integrarán elColegio Electoral y remitir la lista de los que le correspondan a la Co-misión Instaladora de la Cámara de Diputados, dentro del plazo estable-cido en la ley; 1) Comunicar al Instituto Federal Electoral cualquiermodificación a su declaración de principios, programa de acción o esta-tutos, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se tome elacuerdo correspondiente por el partido; m) Comunicar oportunamenteal Instituto el cambio de domicilio social o de los integrantes de susórganos directivos; n) Actuar y conducirse sin ligas de dependencia osubordinación con partidos políticos, personas físicas o morales extran-jeras, organismos o entidades internacionales y de ministros de cultos decualquier religión o secta; o) Abstenerse de cualquier expresión quedenigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidospolíticos y sus candidatos.

Un partido político pierde su registro por las siguientes causas: a) Noobtener el 1.5% de la votación emitida, en ninguna de las eleccionesfederales; b) Haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios paraobtener el registro; c) Incumplir de manera grave y sistemática a juiciodel Consejo General del Instituto Federal Electoral las obligaciones quele señala el código; d) Por no designar a los presuntos diputados que lecorresponda para integrar el Colegio Electoral, o no comunicar su desig-nación oportunamente o porque acuerde la no participación de los designa-dos o éstos no cumplan sus funciones; e) Haber sido declarado disueltopor acuerdo de sus miembros, conforme a lo que establezcan sus esta-tutos, y f) Haberse fusionado con otro partido político.

3. Su realidad

A partir de 1955 y hasta 1978, el sistema de partidos políticos enMéxico, contó principalmente con cuatro partidos nacionales registrados.Digamos algo de ellos en el orden cronológico de su fundación.


El Partido Revolucionario Institucional (PR!). El 4 de marzo de 1929se constituyó el PNR, antecedente del PR!, que más que un partido fueuna federación de partidos locales, fuerzas y grupos políticos que acep-taron las órdenes de un comité ejecutivo nacional.

El PRI ha tenido larga evolución; entre algunos de sus principalesmomentos se pueden señalar: en 1933, en su segunda convención sedeterminó que la célula del partido era el individuo y no el club o laorganización política, y que los órganos del partido eran solamenteel Comité Directivo Nacional, el Comité Directivo de Estado o Terri-torio y el Comité Municipal; el 30 de marzo de 1938 cambió su nombrepor el de Partido de la Revolución Mexicana (PRM), y esta modifica-ción implicó una reforma en su estructura; se incluyó a la mayoríaorganizada de los sectores obrero, campesino y medio, y con ellos y elmilitar se formaron los cuatro sectores que lo constituyeron; las organi-zaciones obreras y campesinas conservaban su autonomía, pero los cua-tro sectores se comprometían a que todo acto político electoral lo reali-zarían a través del partido; el 10 de diciembre de 1940 se suprimió elsector militar; en 1943 se creó la Confederación Nacional de Organiza-ciones Populares (CNOP) para comprender a los grupos del sector me-dio; el 21 de enero de 1946, el PRM cambió de nombre a PM y co-menzó a adquirir especial relieve el sector popular.

El Partido de Acción Nacional (PAN). El 16 de septiembre de 1939se constituyó el PAN, y sus orígenes se encuentran en la sociedad deno-minada La Base, que se integraba por grupos secretos de católicos. ElPAN nació como respuesta a la política de Cárdenas, y desde entoncesse considera que tiene una ideología conservadora. Es el segundo par-tido en importancia por los resultados electorales, ha obtenido algunostriunfos importantes en diversas presidencias municipales, y recientementelogró su primera gubernatura.

El Partido Popular Socialista (PPS). El 20 de junio de 1948 se creó elPartido Popular (PP) que estuvo completamente ligado a su fundadorVicente Lombardo Toledano; nació este partido con la idea de ser inde-pendiente del gobierno y con la de crear un frente revolucionario. En1955, Lombardo Toledano propuso y logró que se aprobara que el parti-do fuera de clase obrera, basado en la filosofía marxista, y como conse-cuencia de ello en octubre de 1960 se le agregó al nombre del partido elde Socialista (PPS). A partir de 1958 y hasta 1982, postuló a la presi-dencia de la República al candidato del PM, situación que ya no ocurrióen 1988.


El Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM). El 28 defebrero de 1954 se creó este partido por excombatientes de la revolu-ción mexicana y personas cercanas al entonces presidente de la Repú-blica. Sus postulados fueron los que originalmente sostuvo la revoluciónmexicana. Los dirigentes de este partido han manifestado que coincidencon la ideología del PRI, aunque discrepen de su línea táctica y estra-tégica; pero nunca han precisado en qué consisten esas discrepancias. ElPARM, también a partir de 1958 y hasta 1982 postuló a la presidenciade la República al candidato del PRI, situación que también cambióen 1988.

El resultado de tres elecciones nacionales con la participación de esoscuatro partidos, fue el siguiente:

1970 1973 1976

PRI 83.57% 77.60% 84.86%PAN 14.20% 16.52% 8.98%PPS 1.40% 3.83% 3.19%PARM 0.83% 2.05% 2.67%

En mayo de 1978, se otorgó registro condicionado a tres partidos po-líticos: Partido Comunista Mexicano (PCM), Partido Demócrata Me-xicano (PDM), y Partido Socialista de los Trabajadores (PST).

El PCM fue fundado el 24 de noviembre de 1919, por tanto, fue elmás antiguo de los existentes. Su historia se ha caracterizado por laformación de organizaciones obreras y campesinas, y por una serie inin-terrumpida de rupturas internas. A fines de 1945, el partido solicitósu registro, mismo que obtuvo en mayo de 1946 y que perdió en juniode 1951 como consecuencia de una reforma a la ley electoral. Ha inter-venido en los principales movimientos ocurridos en el país en los últimosaños —ferrocarriles, magisterial, médico y estudiantil— y a partir de1973 sostiene su independencia frente al movimiento comunista interna-cional, ya que afirma que en cada Estado el partido debe diseñar susestrategias de acuerdo con las peculiares circunstancias de ese país.

El PDM tiene sus antecedentes en la mencionada La Base y más cer-canamente en la Unión Nacional Sinarquista; esto último, aunque loestuvo negando el partido, sale a flote cuando se comparan sus postula-dos ideológicos y se ve el origen de sus cuadros humanos. El propioPDM manifiesta que empezó su formación como una consecuencia de la


apertura democrática del presidente Echeverría, que en 1972 se comen-zaron a efectuar las primeras asambleas constitutivas, y que los días 14y 15 de junio de 1975 se realizó su asamblea nacional de esa índole.

El PST tiene su antecedente en la creación del Comité Nacional deAuscultación y Coordinación (CNAC), en noviembre de 1971, fundadopor distinguidos intelectuales y dirigentes políticos y sindicales. DichoComité sufrió varias separaciones, y una de éstas la encabezó RafaelAguilar Talamantes; este grupo después de haber realizado una serie deactividades políticas, celebró la asamblea constituyente del partido ello de mayo de 1975. El PST contiene tesis de izquierda pero dentrodel contexto mexicano, de acuerdo con nuestra propia historia e institu-ciones y no con modelos ajenos.

Así, en las elecciones nacionales realizadas en 1979, para elegir dipu-tados federales, contendieron los siete partidos a los que hemos hechomención dentro del marco de un reformado sistema representativo, elcual ya fue explicado. El resultado de esas elecciones fue el siguiente:

VOTACIÓN GENERAL

MAYORIA RELATIVA

Partido Votos Porcentaje

PAN 1,471,417 10.59PRI 9,515,173 68.51PPS 354,072 2.55PARM 249,106 1.79PDM 283,232 2.04PCM 675,677 4.87PST 280,576 2.02Otros 9,496 0.07Anulados 1,049,767 7.56

Totales 13,888,513 100.00


REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

55

Partido Votos Porcentaje

PAN 1,525,111 11.06PRI 9,418,178 68.35PPS 389,590 2.82PARM 298,184 2.16PDM 293,495 2.13PCM 703,038 5.10PST 311,556 2.26Anulados 839,778 6.09

Totales 13,788,930 100.00

En 1982, se llevaron a cabo elecciones para elegir presidente de laRepública y renovar la Cámara federal de Diputados. El candidato delPRI a la presidencia obtuvo el 68.4% de la votación total, y los resul-tados, en tanto por ciento, para esa Cámara de diputados en las elec-ciones de 1982 y 1985 fueron las siguientes:

1982 1985

PM 69.3 64.8PAN 17.5 15.6PDM 2.3 2.7PARM 1.4 1.6PPS 1.9 2.0PST 1.8 2.5PSUM 4.4 3.2PRT 1.3 1.3PMT 1.6Otros 0.1 4.7

En las elecciones de 1982 contendió un partido más que en 1979, elPartido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) de clara afiliacióntrotskista y ligado a la IV Internacional.

El PCM se transformó en PSUM —Partido Socialista Unificado deMéxico— para incorporar a cuatro organizaciones políticas socialistas,


realmente pequeñas. Esa unión persiguió fortalecerse como partido y tra-tar de presentar una opción unitaria de izquierda, para candidatos a lapresidencia de la República, a las senadurías y a las diputacionesfederales.

En las elecciones de 1985 también hubo un partido más respecto a1982: el Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT) cuyo origen—como en el caso del PST— fue el ya mencionado Comité Nacionalde Auscultación y Coordinación. Fue un partido de izquierda que estuvoprincipalmente ligado a algunas organizaciones obreras como el Movi-miento Sindical Ferrocarrilero.

En 1988 se realizaron elecciones presidenciales y de renovación delCongreso federal. Los resultados en las elecciones para presidente de laRepública fueron:

PRI 50.74%PAN 16.81%

PARM, PPS, PFCRN, PMS 31.06%PDM 1.00%PRT 0.39%

La coalición de cuatro partidos postuló a un mismo candidato presi-dencial. El PST cambió de denominación a Partido del Frente Cardenis-ta de Reconstrucción Nacional (PFCRN) y el PSUM y el PMT, en uniónde otras cuatro organizaciones políticas, se fusionaron en 1987 en elPartido Mexicano Socialista (PMS).

Las elecciones de 1988 cambiaron el espectro electoral de México.Dos partidos políticos —el PDM y el PRT— obtuvieron una muy bajavotación y al no haber alcanzado el 1.5% de la votación nacional, per-dieron su registro como partidos políticos.

El PRI sufrió una seria e importante escisión al formarse la denomi-nada Corriente Democrática que promovió la candidatura presidencialdel ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas, quien primeramente fue postuladopara ese cargo por el PARM y posteriormente por los otros tres partidospolíticos mencionados, los cuales formaron el Frente Democrático Na-cional (FDN) que logró captar importante parte del descontento de losvotantes hacia el gobierno prhsta y la crisis económica.

Después de esas elecciones, el PMS "cedió" su registro al Partido dela Revolución Democrática (PRM), el cual se integra por el partido


cedente, la corriente cardenista y algunas pequeñas organizaciones polí-ticas de tendencias socialistas.

En esta forma, para las elecciones federales de este ario de 1991,existen seis partidos políticos con registro: PRI, PAN, PPS, PARM,PFCRN y PRD. Otros tres con registro condicionado: el PDM, el PRTy el PT (Partido del Trabajo). Habían solicitado también su registrocondicionado como partidos políticos otras diez asociaciones políticas,de tendencia de izquierda, las que no lo alcanzaron por no reunir losrequisitos legales para ello.

Este es el panorama del sistema de partidos políticos en México. Deun partido hegemónico o predominante se está pasando a un sistemaen el cual se dan tres grandes partidos —PRI, PAN, PRD— y en dondelas votaciones son muy competidas como lo han demostrado las elec-ciones locales de 1989 y 1990. Es claro que la evolución partidista enMéxico continuará y que aún no es posible hacer afirmaciones que seanvalederas por un largo tiempo. Sin embargo, lo que sí puede afirmarsees que en los últimos seis años el pluralismo político en nuestro paísse ha enriquecido en forma notable, lo cual es, indudablemente, muysaludable para México.

IV. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO

1. Fuentes

El sistema presidencial de gobierno es un principio originario de laConstitución norteamericana de 1787, y por eso a éste se le consideracomo el puro o clásico.

El sistema presidencial se estableció por primera vez en México enla Constitución federal de 1824. Las fuentes que sirvieron de base alCongreso Constituyente de aquel año, para la configuración del sistemafueron la Constitución norteamericana de 1787 y la Constitución espa-ñola de Cádiz de 1812; de la primera se tomaron los principios fun-damentales y, de la segunda, algunos elementos como el refrendo mi-nisterial, las relaciones del ejecutivo con el Congreso, y varias de lasfacultades concedidas al presidente de la República.

La estructura del sistema presidencial establecido en la Constituciónde 1824 se ha conservado, aunque con diversas modificaciones, en elconstitucionalismo mexicano. El actual sistema presidencial tiene carac-terísticas que le son muy propias, sin embargo, en cuanto a las normas


fundamentales que estructuran al sistema, hay múltiples coincidenciasentre la Constitución de 1824 y la de 1917.

2. Características

Las notas características del sistema presidencial puro son las si-guientes:

a) El presidente de la República es a la vez jefe de Estado y jefe degobierno.

b) El presidente de la República es electo por el pueblo.c) El presidente de la República nombra y remueve libremente a sus

secretarios de Estado.d) El presidente y sus secretarios de Estado no son políticamente res-

ponsables ante el Congreso.e) El presidente y sus secretarios no pueden ser al mismo tiempo

miembros del Congreso.f) El presidente puede pertenecer a un partido político distinto al

de la mayoría del Congreso.g) El presidente no puede disolver al Congreso, pues de lo contrario

estaría dando un golpe de Estado; si el Congreso diera un voto de cen-sura al presidente, esto no lo obliga a renunciar.

Todas estas características las reúne el sistema presidencial mexicano,por lo que es válido clasificarlo como puro.

3. Supuestos matices parlamentarios

a) El refrendo. Esta institución está prevista por el artículo 92 cons-titucional, que establece:

Todos los reglamentos, decretos, acuerdos, órdenes del Presidentedeberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Depar-tamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requi-sito no serán obedecidos.

Mucho se ha discutido en la doctrina sobre la función que cumple elrefrendo en nuestro actual sistema presidencial. Tomando como basela facultad del presidente para remover libremente a sus secretarios deEstado, se ha concluido que sólo cumple una función formal de caráctercertificativo y, cuando más, una limitación moral para el presidente. Por


la razón apuntada no puede considerarse que el refrendo constituya unmatiz parlamentario.

b) Los informes de los secretarios de Estado. El artículo 92 constitu-cional establece la obligación, para los secretarios de Estado y jefes dedepartamento administrativo, de dar cuenta al Congreso del estado queguardan sus respectivos ramos, así como la facultad de cualquiera de lasCámaras para citar a los mencionados funcionarios y directores de orga-nismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria,para que informen cuando se discuta una ley o un negocio realtivo a susrespectivas carteras. En un sistema parlamentario los ministros del gabi-nete tienen también la obligación de rendir informes al parlamento, perola consecuencia de dichos informes puede ser la emisión de un voto decensura para los ministros, lo que los coloca ante la obligación de re-nunciar. En el sistema presidencial mexicano los secretarios de Estadosólo son responsables políticamente ante el presidente de la Repúblicay no ante el Congreso, por lo que un voto de censura de éste no losobliga a renunciar.

c) El artículo 29 constitucional. Este artículo se refiere al régimende suspensión de garantías individuales y a las facultades extraordinariascon que cuenta el presidente para legislar. De conformidad con este pre-cepto, el presidente es el único facultado para solicitar al Congreso lasuspensión de garantías, pero previamente debe tener el acuerdo del con-sejo de ministros, el que, en los términos del artículo 6 de la Ley Or-gánica de la Administración Pública Federal, está integrado por los secre-tarios de Estado, jefes de departamentos administrativos y el procuradorgeneral de la República, presidido por el propio titular del poder ejecu-tivo. Esta disposición tampoco constituye un matiz parlamentario, enrazón de que el consejo de ministros no es responsable políticamenteante el Congreso por la actitud que adopte, pudiendo el presidente de laRepública remover libremente al funcionario que se niegue a aprobarla solicitud de suspensión.

d) El artículo 66 constitucional. Este artículo, en su segundo párrafo,faculta al presidente de la República para resolver sobre la fecha de clau-sura de las sesiones ordinarias del Congreso que, a partir de las reformaspublicadas el 7 de abril de 1986 y que surtieron efecto a partir del 19de septiembre de 1989 se cuentan en dos, en el caso de que las dos Cá-maras no hubiesen llegado a un acuerdo al respecto. Se ha pretendidoque, con un criterio sutil, esta disposición equivaldría a la disolución delparlamento que el poder ejecutivo puede realizar en un sistema parlamen-tario; sin embargo, éste no es el caso de la disposición citada, ya que


el presidente, en funciones arbitrales, sólo decide sobre la fecha de ter-minación de los dos periodos de sesiones que constitucionalmente debenconcluir, a más tardar, el primero el 31 de diciembre, y el segundo el 15de julio del mismo año. Si el presidente de la República disolviera alCongreso, este acto no podría considerarse más que como un golpe deEstado.

e) Los artículos 84 y 85 constitucionales. Estos artículos se refierenal modo de proveer al reemplazo del presidente de la República cuandoéste falta. En el supuesto, compete al Congreso designar a quien debereemplazarlo, queriéndose ver en este mecanismo un matiz parlamentario,ya que, en dicho sistema, el primer ministro es nombrado de acuerdocon la mayoría parlamentaria. Tal argumentación no repara en el hechode que el individuo nombrado por el Congreso para cubrir la ausencia delpresidente, no es responsable ante el Congreso que lo designó, lo quesí sucede en el sistema parlamentario.

f) El artículo 71 constitucional. Esta disposición otorga al presidentela facultad de iniciar leyes o decretos; como en el sistema presidencialnorteamericano, que es el clásico, la Constitución no otorga esta facul-tad al presidente, se considera que dicho alejamiento impregna a la dis-posición mexicana de un matiz parlamentario. A este respecto hay queadvertir que aunque teóricamaente el presidente norteamericano no tieneesta facultad, sí la ejerce en la práctica a través del cYangressman o me-diante el proyecto que anexa al informe anual que rinde al Congreso. Lafacultad de iniciativa del ejecutivo es una manifestación más del sistemade coordinación de funciones, y tampoco constituye un matiz parlamen-tario.

4. Relaciones recíprocas de control entre los poderesejecutivo y legislativo

Entre los órganos ejecutivo y legislativo existen controles políticos recí-procos que tienen la finalidad de impedir que uno solo de ellos mono-police el poder.

Los principales controles políticos que tiene el legislativo sobre elejecutivo son los siguientes:

A. En materia hacendaría hay tres actos fundamentales para el poderejecutivo que deben ser aprobados por el legislativo, ya sea por el Con-greso de la Unión, o solamente por la Cámara de Diputados. Estos tresactos son: la Ley de Ingresos, el presupuesto de egresos y la cuentapública.


a) La Ley de Ingresos. El artículo 74, párrafo segundo de la fracciónIV, de la Constitución vigente, establece que es una facultad exclusivadel presidente de la República la presentación del proyecto de la Ley deIngresos, y su aprobación una facultad del Congreso de la Unión, en lostérminos de la fracción VII del artículo 73 constitucional, debiendo fun-gir como cámara de origen la de diputados. La Ley de Ingresos consisteen la enumeración de las materias sobre las cuales se pueden establecerimpuestos, derechos y aprovechamientos, y otros ingresos necesarios paraque la administración pública federal pueda prestar los servicios públicos.De esta suerte, el presidente de la República sólo podrá contar con losrecursos económicos que le haya autorizado el Congreso de la Unión enla Ley de Ingresos; esta ley tiene una vigencia anual, razón por lo quesi se llega a omitir en ella una fuente impositiva o de obtención de re-cursos en general, ésta no podrá ser utilizada durante el año de vigenciade la ley.

b) El presupuesto de egresos. La presentación del presupuesto de egre-sos de la federación y del Departamento del Distrito Federal, es tambiénuna facultad exclusiva del presidente de la República, en los términosdel párrafo primero, fracción IV, del artículo 74 constitucional, pero, adiferencia de la Ley de Ingresos, su aprobación es una facultad exclusivade la Cámara de Diputados. El presupuesto de egresos es la relación deLos gastos que anualmente se autorizan a los poderes federales, a las se-cretarías y departamentos de Estado, a los principales organismos descen-tralizados y empresas de participación estatal mayoritaria, y las eroga-ciones por concepto de intereses y pago de la deuda pública. De estaforma, la Cámara de Diputados debe controlar anualmente los gastosde la administración pública. El presidente de la República sólo podrágastar lo que la Cámara de Diputados le autorice, bien sea en el propiopresupuesto de egresos o por una ley posterior; en este último supuestola facultad de expedir la ley corresponde al Congreso de la Unión y nosolamente a la Cámara de Diputados.

c) La cuenta pública. El párrafo cuarto, fracción IV, del artículo 74constitucional, establece que la revisión de la cuenta pública "tendrá porobjeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si seha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimientode los objetivos contenidos en los programas". En otras palabras, a tra-vés de la cuenta pública el presidente de la República debe justificar, yla Cámara de Diputados verificar, que los gastos efectuados se hicieronconforme al presupuesto autorizado. La revisión de la cuenta pública esuna facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la que tiene a su ser-


vicio un órgano específico, llamado Contaduría Mayor de Hacienda, quedebe realizar un análisis técnico contable de la cuenta pública; con baseen el dictamen rendido por la Contaduría Mayor de Hacienda decide laCámara de Diputados. El quinto párrafo de la citada fracción IV del ar-tículo 74 constitucional, dispone que en el caso de que: "aparecierandiscrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas delPresupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos,se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley".

Desafortunadamente, el sistema político mexicano ha hecho que estasimportantes facultades de control en materia hacendaria que tiene el po-der legislativo se hayan transformado en meros formalismos.

B. En materia de nombramientos, de conformidad con el artículo 89fracción II, el presidente de la República puede ejercer esta facultadlibremente con respecto a los secretarios de Estado, al procurador ge-neral de la República, al gobernador del Distrito Federal y al procura-dor general de justicia del Distrito Federal, así como a todos los demásempleados de la unión cuyo nombramiento o remoción no estén deter-minados de otro modo en la Constitución o en las leyes. Esto implicaque el Congreso federal puede dictar leyes en que se establezca un pro-cedimiento distinto para el nombramiento y remoción de una serie defuncionarios federales importantes, sustrayendo esta facultad del controldel ejecutivo o, por lo menos, limitándola al establecer ciertos requisitospara su designación.

Asimismo, conforme a la fracción III del artículo 89, el presidente dela República debe contar con la aprobción de la Cámara de Senadorespara el nombramiento de los ministros, agentes diplomáticos y cónsulesgenerales; coroneles y demás oficiales superiores del ejército, armada yfuerza aérea nacional; empleados superiores de hacienda (fracciones IVy V) y ministros de la Suprema Corte de Justicia (fracción XVIII). Enrelación al nombramiento de magistrados del Tribunal Superior de Jus-ticia del Distrito Federal, deberá contar con la aprobación de la Asam-blea de Representantes del Distrito Federal (fracción XVII).

C. El presidente de la República tiene la facultad de celebrar tratadosinternacionales; pero debe contar con la aprobación de la Cámara deSenadores. El 6 de diciembre de 1977, se adicionó la fracción I del ar-tículo 76 constitucional a efecto de facultar al Senado para "analizar lapolítica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, con base en losinformes anuales que el Presidente de la República y el Secretario deldespacho correspondiente rindan al Congreso". Aunque a lo anterior sele ha querido ver como una función de control del senado hacia el eje-


cutivo, esto no es así, pues para ello sería necesario que se establecieranlas consecuencias del análisis realizado por el senado.

D. De acuerdo con la fracción XXX del artículo 73 constitucional,el Congreso de la Unión está facultado para expedir todas las leyes, quesean necesarias con objeto de hacer efectivas las facultades expresas con-cedidas al propio Congreso de la Unión, en las 29 fracciones anterioresconsignadas en dicho artículo y en otras disposiciones constitucionales.A la facultad consignada en la fracción XXX se le conoce con el nom-bre de "implícita" y no constituye una nueva y distinta facultad, sinoque se trata de una facultad subordinada a una expresa. La facultadimplícita puede tener, aunque en México no acontece así, una enormeimportancia, pues a través de ella el Congreso podría dictar leyes parahacer efectivas facultades constitucionales, en tal forma que se limitarano restringieran las facultades del poder ejecutivo.

E. El artículo 88 constitucional establece que el presidente de la Re-pública no puede ausentarse del territorio nacional sin permiso del Con-greso de la Unión o de la Comisión Permanente. Llegado el caso, estafacultad podría ser un arma muy importante del Congreso contra el po-der ejecutivo, en la hipótesis de que el presidente hubiese aceptado ir aun cierto país y el Congreso no le diera el permiso.

F. La fracción V del artículo 74 constitucional faculta a la Cámarade Diputados para conocer de las acusaciones hechas a los funcionariospúblicos de que habla la Constitución por la comisión de delitos oficia-les, y, en su caso, formular acusación ante la Cámara de Senadores, asícomo para desaforar a dichos funcionarios cuando son acusados por lacomisión de delitos del orden común. El presidente de la República, du-rante su encargo, puede ser acusado por traición a la patria y por delitosgraves del orden común. Tratándose del titular del poder ejecutivo, auncuando el delito cometido fuese grave del orden común, la Cámara deDiputados deberá acusarlo ante el senado como si se tratara de un delitooficial. Así, llegado el caso, el Congreso de la Unión tendría la posibi-lidad de destituir al presidente de la República.

Por su parte, las principales funciones del control que tiene el poderejecutivo sobre el legislativo son las siguientes:

A. El artículo 72, inciso b), de la Constitución, faculta al presidentede la República para hacer observaciones a los proyectos de ley que leenvíe el Congreso, disfrutando de un plazo de diez días hábiles paraejercer esta atribución. A esta facultad se le conoce con el nombre deveto. Vetado un proyecto de ley, éste tiene que regresar al Congresopara ser discutido nuevamente; para superar el veto es necesario un


quorum de votación calificado, que es de las dos terceras partes de loslegisladores presentes en ambas Cámaras. Superar el veto del presidentees difícil en vista del quorum que se exige, y así el presidente de la Re-pública puede paralizar diversas resoluciones del Congreso federal. Elveto, en nuestro sistema, además de ser un control político del ejecutivosobre el legislativo, tiene la finalidad de hacer corresponsable al presi-dente de la República en la emisión de una ley, darle la oportunidadpara evitar la precipitación en el procedimiento legislativo y, con ello,impedir que se aprueben leyes inconstitucionales.

B. La fracción I del artículo 89 constitucional otorga tres distintasfacultades al presidente de la República en relación con las atribucionesdel Congreso de la Unión de aprobar las leyes, que son: promulgación dela ley, ejecución de la ley y facultad reglamentaria. A través de las dosprimeras facultades el presidente de la República decide el momentode iniciación de la vigencia de una ley y la forma y procedimiento desu ejecución. A través de la facultad reglamentaria, el presidente puedefijar las precisiones de una ley expedida por el órgano legislativo.

5. El predominio del poder ejecutivo

Las características de la vida moderna han propiciado el desarrollode una tendencia prácticamente universal que se manifiesta en el pre-dominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes u órganos del go-bierno.

En México, es indiscutible que el presidente de la República consti-tuye el centro del poder político del sistema, y que ha ejercido un pre-dominio sobre los órganos legislativo y judicial.

Ciertamente, el Constituyente de Querétaro plasmó en la ley funda-mental el predominio del poder ejecutivo al investirlo con muchas y muyimportantes facultades, pero, también, otorgó a los otros dos poderes lasfacultades necesarias para su control. Ya hemos mencionado las princi-pales funciones de control que el poder legislativo debe ejercer sobre elejecutivo, sin embargo, las características particulares del sistema poli-tico de nuestro país han propiciado que dichos controles no operen contoda eficacia en la realidad. De esta forma el poder legislativo se hadebilitado, y, consecuentemente, el ejecutivo se ha fortalecido.

Además de la ausencia de un efectivo control legislativo, existen otrasrazones que explican el predominio del poder ejecutivo en México, entreotras podemos señalar las siguientes: La jefatura que ejerce en el partidopredominante; la forma de designación de los ministros de la Suprema


Corte; la concentración de las más importantes facultades en materiaeconómica y su intervención en la economía a través de los organismosdescentralizados y empresas de participación estatal; la institucionaliza-ción del ejército; las facultades extraconstitucionales que ejerce; el con-trol de la política internacional, etcétera.

Las últimas elecciones generales realizadas en México, permitieron ala oposición alcanzar un importante número de cundes en la Cámara deDiputados. Esta circunstancia, que en sí misma está generando impor-tantes modificaciones dentro del sistema político, ha contribuido al sur-gimiento de un balance distinto entre los órganos ejecutivo y legislativo.Por otra parte, el proceso político mexicano ha demostrado que el poderjudicial federal tiene independencia respecto al presidente de la Repú-blica, aunque dicha independencia no sea en términos absolutos; en ge-neral los órganos del poder judicial federal gozan de independencia paradictar sus resoluciones. No debe perderse de vista la importancia de lasresoluciones dictadas por el poder judicial federal, sobre todo en cuantoa su función de control de la constitucionalidad, pues ello constituye unalimitación real al poder del presidente de la República.

La independencia del poder judicial federal se puede fortalecer a tra-vés de ciertas medidas, cómo son: la modificación del sistema de desig-nación de los ministros de la Suprema Corte; aseguramiento de un pre-supuesto digno y decoroso y la declaración general de inconstitucionalidadde las leyes.

V. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTODEL PODER EJECUTIVO

1. El ejecutivo unipersonal

El artículo 80 constitucional establece que: "Se deposita el ejerciciodel Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que sedenominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos".

En contraposición con el ejecutivo unipersonal o unitario ha habido yhay sistemas con un poder ejecutivo plural o colegiado. En México,solamente la Constitución de Apatzingán de 1814, estableció un ejecu-tivo colegiado; pero, a partir de la Constitución de 1824, siempre hemostenido un ejecutivo unitario.

Si como dice el artículo 80 constitucional el poder ejecutivo se depo-sita en un solo individuo, que es el presidente de la República, esto quieredecir que los secretarios de Estado y jefes de departamento administra-


tivo no forman parte de dicho poder, por lo que sólo pueden ser consi-derados como colaboradores del presidente.

2. Requisitos de elegibilidad

En los términos del artículo 81 constitucional el presidente de la Re-pública es electo por el pueblo en forma directa. El sistema contrario, esdecir, el indirecto, en el que el pueblo vota por electores y, a su vez,éstos votan por el presidente, fue el establecido por la Constitución de1857. Fue hasta la Constitución de 1917 cuando se modificó el sistema.

Los requisitos para ser presidente de la República los establece el ar-tículo 82 de la Constitución y son los siguientes:

I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus de-rechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento; II. Tener treintay cinco años cumplidos al tiempo de la elección; III. Haber resididoen el país todo el año anterior al día de la elección; IV. No pertene-cer al estado eclesiástico ni ni ser ministro de algún culto; V. No estaren servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses antesdel día de la elección; IV. No ser Secretario o Subsecretario de Es-tado, Jefe o Secretario General de Departamento Administrativo, Pro-curador General de la República ni Gobernador de algún Estado amenos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de laelección; y VII. No estar comprendido en alguna de las causas deincapacidad establecidas en el artículo 83.

El requisito establecido en la fracción I, en su primera parte, excluyela posibilidad de que ocupen este cargo personas que hayan adquirido lanacionalidad mexicana por naturalización; la ratio legis de esta exclu-sión consiste en evitar que el presidente pueda seguir intereses que nosean los de México. La segunda parte de la fracción que establece la exi-gencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento de los padres, es unrequisito novedoso de la Constitución de 1917 que trata de evitar queuna persona extranjerizante alcance la presidencia; muy criticado ha sidoeste requisito al que se considera como excesivamente nacionalista. Seha dicho que este requisito se estableció para que una persona con lascaracterísticas de José Ives Limantour no llegara a la presidencia de laRepública.

Respecto al requisito establecido en la fracción II, la Constituciónsupone que a la edad de 35 años existe ya un criterio maduro para poderafrontar el cargo. Este mismo requisito se exige para la designación de


los ministros de la Suprema Corte de Justicia y es la edad máxima quellega a exigir la Constitución para ocupar un cargo.

El requisito establecido en la fracción III obedece a que la personaque va a ocupar la presidencia de la República debe estar al tanto dela realidad del país y conocer los problemas nacionales. Este requisitono tiene ninguna excepción, como sí sucede respecto de los diputados ysenadores por lo que hace a la-vecindad.

La fracción IV no es más que una reiteración específica de lo dis-puesto en el párrafo noveno del artículo 130, en el sentido de que losministros de los cultos no poseen el deredho al voto ni activo ni pasivo.La razón es que dichas personas deben obediencia a poderes y a auto-ridades extranjeras.

Las fracciones V y VI contienen requisitos de carácter negativo, quepersiguen que haya imparcialidad en las elecciones y que no se aprove-che el cargo para ejercer algún género de presión o manipulación.

Las causas de incapacidad a las que se refiere la fracción VII, derivandel principio de no reelección, del que nos ocupamos adelante.

Los requisitos establecidos en el artículo 82 valen por igual paraocupar el cargo de presidente, aún en los casos de los interinos, provi-sionales y sustitutos, en virtud de que el texto constitucional no estableceninguna excepción.

El original artículo 82 contenía una fracción adicional, la VII, queestablecía el requisito de: "No haber figurado directa o indirectamenteen alguna asonada, motín o cuartelazo"; fue suprimida en enero de 1927.

3. Principio de no reelección

El principio de no reelección establecido en el artículo 83 de la Cons-titución es el resultado de un proceso histórico operado en nuestro país.La Constitución de 1857 permitió la reelección indefinida del presidentede la República.

En el levantamiento de Díaz contra Lerdo de Tejada aquél tomó comobandera el principio de la no reelección, mismo que incorporó al Plande Tuxtepec. Ya estando Porfirio Díaz en la presidencia, el 5 de mayo de1878 se reformó la Constitución para asentar este principio con lamodalidad de la no reelección para el periodo inmediato. A travésde las reformas de 1887 y 1890 Díaz consiguió perpetuarse en el poder.Madero asentó en el Plan de San Luis el postulado de la no reelección,y, el 28 de noviembre de 1911, se elevó nuevamente este principio ala Constitución.


La original Constitución de 1917, como era lógico, estableció el prin-cipio de la no reelección; pero, en enero de 1927 se reformó el artículo83 en el sentido de la no reelección para el periodo inmediato y en formaabsoluta después del segundo periodo. Con esta reforma se abría la puer-ta para que Obregón ocupara nuevamente la presidencia de la Repú-blica.

El asesinato de Obregón, que sucedió después de las elecciones pre-sidenciales y antes de que éste fuera declarado presidente constitucional,salvó a México de lo que muy seguramente hubiera sido una segundadictadura de estilo porfiriano. Este episodio propició la reforma de 29de abril de 1933 por la que el artículo 83 tomó la forma que actualmentetiene: no reelección absoluta, aún tratándose de presidente interino, pro-visional o sustituto.

Algunos juristas mexicanos han sostenido que el principio de la noreelección es antidemocrático porque limita la libertad del pueblo parareelegir a la persona que en su sentir puede seguir ocupando el cargopor sus características y patriotismo. Sin embargo, este principio repre-senta una realidad histórica de nuestro país que no debemos olvidar ycumple el cometido de fortalecer un sistema democrático como el me-xicano.

4. Periodo presidencial

El ya citado artículo 83 constitucional establece que: "El presidenteentrará a ejercer su cargo el, 19 de diciembre y durará en él seis años".El original artículo 83 de la Constitución de 1917 estableció que elperiodo presidencial sería de cuatro años; pero, en enero de 1928, sereformó el precepto para ampliar el periodo a dos años más. El argu-mento de la reforma consistió en que, siendo los procesos electoralesmomentos potenciales de agitación, éstos no debían ser tan cercanos enel tiempo.

El artículo 87 constitucional prevé que, al tomar posesión de su car-go, el presidente debe rendir ante el Congreso, o ante la Comisión Per-manente, la protesta que en el mismo texto del artículo se establece.Teniendo el acto de protesta una naturaleza formal, no constitutiva, debeentenderse que el presidente asume el cargo desde el primer segundo deldía 19 de diciembre, aunque la protesta la rinda horas o incluso díasdespués.


5. Sustitución presidencial

Las constituciones mexicanas del siglo pasado establecieron diversosmecanismos para proveer a la sustitución del presidente cuando éste lle-gaba a faltar. Existió la vicepresidencia como un cargo autónomo (1824y 1904); lo designaba el senado (1836 y 1843); lo designaba la Cámarade Diputados (1847); asumía la presidencia otro funcionario (el presi-dente de la Suprema Corte de Justicia en 1857; el presidente del senadoo de la Comisión Permanente en 1882; el secretario de Relaciones o elde Gobernación en 1896).

Algunos de estos sistemas fueron la causa de muchas crisis políticasque se sucedieron en nuestro país en el siglo pasado.

El sistema establecido en los artículos 84 y 85 de la Constitución vi-gente parte de la base de que no debe saberse de antemano quién es lapersona que podrá sustituir al presidente.

La Constitución distingue entre faltas absolutas y faltas temporales.Tratándose de faltas absolutas, el Congreso de la Unión (Cámara de Di-putados y de Senadores conjuntamente), constituido en colegio electoral,con un quorum de asistencia de las dos terceras partes del número demiembros, en escrutinio secreto y mayoría absoluta de votos, nombrará:

a. Un presidente interino, si la falta ocurre en los dos primeros ariosdel periodo; si la elección no estuviere hecha y declarada el primero dediciembre, y, si al comenzar el periodo constitucional no se presentareel presidente electo.

En estos casos el Congreso de la Unión debe expedir, dentro de losdiez días siguientes al de la designación de presidente interino, una con-vocatoria para la elección del presidente que deberá concluir el periodo.Entre la fecha de la convocatoria y la verificación de las elecciones de-berá mediar un plazo no menor de catorce meses ni mayor de dieciocho.

b. Un presidente sustituto, si la falta ocurre en los últimos cuatro añosdel periodo; el sustituto deberá concluir el periodo.

Si el Congreso se encontrare en receso, la Comisión Permanente debe-rá nombrar un presidente provisional y convocar al Congreso a sesionesextraordinarias para que éste nombre a un presidente interino o a unsustituto, según el caso.

Tratándose de faltas temporales, el Congreso o, en su caso, la Comi-sión Permanente, nombrará un presidente interino para que funcionedurante el tiempo de la falta; si la falta fuese por más de treinta díasy no estuviese reunido el Congreso, la Comisión Permanente deberá con-


vocar a sesiones extraordinarias para que sea el propio Congreso quienresuelva sobre la licencia y nombre al presidente interino.

Hasta ahora, el procedimiento de sustitución ha operado con el nom-bramiento de presidente interino de Portes Gil, ya que Obregón no sepresentó a ocupar el cargo por haber sido asesinado. Portes Gil convocóa elecciones y en ellas fue electo popularmente Pascual Ortiz Rubio;pero, en virtud de que este último presentó su renuncia antes de concluirel periodo, fue designado Abelardo L. Rodríguez como presidente sus-tituto.

6. Secretarías de Estado y departamentos administrativos

Los secretarios de Estado y jefes de departamentos administrativos sonempleados de confianaza del presidente de la República, que éste nom-bra y remueve libremente. La institución de las secretarías de Estado esmuy antigua, y en nuestro sistema aparece ya con don Miguel Hidalgo,y posteriormente en la Constitución de Apatzingán; en cambio, los de-partamentos administrativos constituyen una novedad aportada por elCongreso Constituyente de 1916-1917.

Los departamentos administrativos están supuestos por la Constituciónen su artículo 92 que, como antes se dijo, instituye la figura del refren-do. En realidad la referencia que este artículo hace de los departamentosadministrativos se debe a un descuido del Congreso Constituyente. LaComisión de Constitución del Congreso presentó un proyecto de artículo90 que contenía la enumeración de las secretarías de Estado, y al finalindicaba la existencia de los departamentos administrativos; la exposiciónde motivos del proyecto establecía que los colaboradores del presidente dela República debían agruparse en dos clases distintas: las secretaríasde Estado, para el despacho de los asuntos políticos y administrativos, ylos departamentos administrativos, que sólo debían atender asuntos pre-cisamente administrativos, sin tener nada que ver con los asuntos poli-ticos. Sin embargo el Congreso, que en definitiva se opuso a que seenumeraran las secretarías de Estado, no aprobó este proyecto sinoel de Carranza, que para nada hacía mención de los departamentos ad-ministrativos. Al discutirse el proyecto del artículo 92, los constituyentesno se percataron de la mención que se hacía de los departamentos admi-nistrativos, que debía haber sido suprimida en razón de no haberse apro-bado el proyecto del artículo 90.

Durante la vigencia de la actual Constitución se han llevado a cabodistintas reformas que poco a poco han hecho desaparecer las diferencias


entre secretarías de Estado y departamentos administrativos. En la ac-tualidad la única diferencia que existe, a nivel constitucional, radica enque la ley fundamental establece expresamente los requisitos para sersecretario de Estado y no lo hace así con relación a los jefes de los de-partamentos administrativos.

Los requisitos para ser secretario de Estado se enumeran en el artículo91 constitucional y son: "ser ciudadano mexicano por nacimiento, estaren ejercicio de sus derechos y tener treinta arios cumplidos".

7. Facultades del presidente de la República

El presidente de la República posee múltiples facultades que le sonconferidas por la Constitución y por las leyes ordinarias, además de otrasque se derivan en su favor de las características y condiciones del sistemapolítico mexicano, y no están previstas en ninguna norma jurídica.

La naturaleza de las funciones que desarrolla el órgano ejecutivo pue-den dividirse actualmente en cuatro grupos: Las políticas, que se refierena la conducción del sistema político en general, con manifestaciones talescomo las relaciones con los otros poderes, la representación internacio-nal, etcétera. Las administrativas por las que se encarga de aplicar la leya las causas no controvertidas, dando unidad a toda la burocracia. Laseconómicas, por las que el presidente interviene en la regulación de laeconomía a través de elementos como el gasto y la inversión pública,la política bancaria y fiscal, el comercio internacional, etcétera. Las so-ciales, como son la educación, el trabajo, la seguridad social, el campo,etcétera.

A. Derivadas de la Constitución

Desde la promulgación de la original Constitución de 1917 a la fecha,el ejecutivo federal ha ganado importantes facultades y, en cambio, real-mente sólo ha perdido dos a este nivel. La primera fue la de convocarpor sí mismo al Congreso de la Unión para celebrar sesiones extraordi-narias debiéndolo hacer, a partir de 1923, por intermediación de la Co-misión Permanente.

La segunda consistió en la afortunada supresión de la facultad parasolicitar la destitución de autoridades judiciales por haber observado"una mala conducta". Tal atribución que desapareció del texto constitu-cional en 1982 significaba un serio obstáculo en el propósito de forta-lecer la independencia del poder judicial.


a) Facultades en el procedimiento legislativo

Dentro del principio de colaboración de poderes que rige en nuestrosistema, se faculta al ejecutivo para intervenir en el procedimiento deformación de la ley. El presidente interviene en tres momentos: la ini-ciativa, el veto y la promulgación o publicación de la ley.

En cuanto a la facultad de iniciar las leyes, que está consignada en elartículo 71 constitucional, sólo debemos agregar que en la actualidades el presidente de la República quien envía al Congreso la inmensa ma-yoría de las iniciativas de ley. Recientemente se ha acostumbrado queen materias de relevante importancia el presidente de la República abraun periodo de audiencias públicas para que los distintos sectores de lapoblación opinen al respecto, antes de que envíe la correspondiente ini-ciativa al Congreso.

Respecto del veto, cuyo significado, finalidades y procedimiento ana-lizamos anteriormente, hay que puntualizar que éste no procede res-pecto de: las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras; las fa-cultades de la Comisión Permanente; las facultades del Congreso o dealguna de las Cámaras cuando actúan como colegio electoral o en funcio-nes de jurado, tanto de acusación como de resolución; las facultades delCongreso cuando actúa como asamblea única; la Ley Orgánica del Con-greso y las reformas constitucionales. Esto último se debe a que el ór-gano revisor de la Constitución es un poder superior al poder ejecutivo,que es un poder constituido.

La facultad de promulgar las leyes está concedida al presidente de laRepública en la fracción I del artículo 89. La Constitución, en su artícu-lo 72 incisos a) y c) usa como sinónimos las expresiones promulgar ypublicar, por lo que, a, pesar de que una parte de la doctrina hace unadistinción entre ambas, debemos caer en la cuenta de que cuando la leyno distingue el intérprete no debe distinguir. Si llegado el caso, el presi-dente de la República se negara a promulgar una ley, el Congreso puedehacerlo motu proprio.

b) Facultades legislativas

Nuestro sistema de gobierno acepta la posibilidad de que en ciertoscasos el presidente de la República asuma funciones legislativas; pero,para ello, es necesario que expresamente la Constitución lo permita.Como ya asentamos anteriormente son cinco los casos previstos por la


Constitución para ello, por lo que solamente me ocuparé de la facultadreglamentaria que es la única que aún no se ha examinado.

La fracción I del artículo 89 constitucional establece como facultadesdel ejecutivo: promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso dela Unión, y agrega: "proveyendo en la esfera administrativa a su exactaobservancia". En esta última frase se ha entendido que se encuentra lafacultad reglamentaria del presidente de la República. Las constitucionesanteriores a la de 1857 habían consignado expresamente que el ejecutivotenía la facultad de dictar reglamentos; pero la de 1857 no lo hizo, con-signando en su lugar la expresión arriba transcrita. El Constituyente de1916-1917 siguió en este aspecto a su antecesora. En la doctrina se hadado un interesante debate en torno a si en esta expresión se encuentraverdaderamente la facultad reglamentaria. Hoy día nadie lo pone enduda pues, a mayor abundamiento, la jurisprudencia de la Suprema Cortede Justicia así lo afirma.

Los reglamentos tienen la misma naturaleza que una ley, es decir,son actos abstractos generales e impersonales, sólo que mientras que lasleyes deben basarse necesariamente en la Constitución, los reglamentosdeben hacerlo en las leyes. La finalidad de los reglamentos es conseguiruna mejor aplicación de la ley. De esta forma el presidente legisla a tra-vés de los reglamentos que él expide.

c) La ejecución de las leyes

Esta es la segunda de las facultades que otorga al ejecutivo la frac-ción I del artículo 89. La facultad de ejecutar las leyes es la funcióntípica y natural de este órgano, tan es así, que de ella recibe su nombre.Según Tena Ramírez la ejecución de una ley "consiste en la realizaciónde los actos necesarios para hacer efectiva, en casos concretos, la ley delCongreso". Esta serie de actos se inician con la entrada en vigor de laley y culminan con su aplicación coactiva al remiso en su cumplimiento.

d) Nombramientos

Una de las más importantes facultades administrativas del ejecutivoes la designación o nombramiento de una amplia gama de funcionarios.

A nivel constitucional, el artículo 89 en sus fracciones II, III, IV, V,XVII y XVIII contiene las facultades de nombramiento del presidente.Generalmente la doctrina divide en tres grupos los nombramientos quehace el ejecutivo:


— Nombramientos absolutamente libres. De acuerdo con la fracciónII nombra y remueve libremente a: los secretarios de Estado, al procu-rador general de la República, al gobernador del Distrito Federal. Porlo que se refiere a los secretarios de Estado y al procurador general dela República, el presidente deberá sujetarse a los requisitos que la Cons-titución establece en sus artículos 91 y 102, respectivamente.

— Nombramientos sujetos a la ratificación del senado. Con la ratifi-cación del senado nombra a: los ministros y agentes diplomáticos; losempleados superiores de Hacienda; los cónsules generales; los coronelesy demás oficiales superiores del ejército, la armada y fuerza aérea na-cionales y a los ministros de la Suprema Corte de Justicia.

— En el caso de los magistrados del Tribunal Superior de Justiciadel Distrito Federal debe de someter su aprobación a la Asamblea deRepresentantes del Distrito Federal.

Por lo que se refiere a la remoción de los miembros del ejército y delos ministros de la Suprema Corte de Justicia, ésta no es una facultaddiscrecional del presidente, sino que se tienen que seguir las reglas esta-blecidas en la propia Constitución y en las leyes ordinarias.

— Nombramientos realizados con sujeción a lo dispuesto en leyes or-dinarias. De acuerdo con el tercer supuesto de la fracción II del artículo89, el presidente nombra y remueve libremente a los empleados de launión cuyo nombramiento o remoción no esté especificado de otro modoen la Constitución o en las leyes. La ley que contiene los procedimientosde admisión y cese de los empleados de la unión es la Ley Federal delos Trabajadores al Servicio del Estado, cuyo artículo 59 enumera a lostrabajadores de confianza, que son los que nombra y remueve libre-mente el ejecutivo.

En los términos de la fracción V del citado artículo 89, el presidentenombra a los oficiales a partir de coronel del ejército, armada y fuerzaaérea nacionales, con_ arreglo a las leyes. La ley que regula esta clasede nombramientos, que es en la que debe apoyarse el presidente, es laLey de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Nacionales.

El presidente nombra a muchos otros funcionarios de muy alta cate-goría en los términos de las leyes ordinarias, por ejemplo: al director ge-neral del CONACYT, al director general y subdirectores de PEMEX; aldirector general del IMSS, al director general del ISSSTE, al director ge-neral de CONASUPO, etcétera.


e) Otras facultades constitucionales

Muchas más facultades otorga la Constitución al presidente de la Re-pública; pero por la naturaleza de este trabajo no las podemos abordarparticularmente.

Entre otras facultades se encuentran las siguientes:— La declaración y conducción de la guerra (artículo 89, fracción

VIII). Por lo que se refiere a la declaración, debe entenderse que el eje-cutivo tiene la facultad para iniciar ante el Congreso la ley de declara-ción de guerra. En cuanto a la conducción de la misma, puede ordenartodos los movimientos militares para el éxito de las acciones e inclusoasumir directamente el mando de las fuerzas armadas.

— La preservación de la seguridad interna (artículo 89, fraccionesVI y VII). Para ello puede disponer del ejército, armada y fuerza aéreanacionales, así como de la guardia nacional.

— La dirección de las negociaciones diplomáticas (artículo 89,fracción X). Esta facultad tiene las siguientes manifestaciones: represen-tación del país hacia el exterior; reconocimiento de gobiernos extranje-ros; ruptura de relaciones diplomáticas; declaraciones de política inter-nacional; el voto del país ante organismos internacionales. En este mismorenglón se ubica la facultad de celebrar tratados internacionales.

— La facultad de indulto (artículo 89, fracción XIV). El indulto con-siste en la remisión que hace el ejecutivo de una pena impuesta en sen-tencia irrevocable. El indulto se debe realizar en los términos previstospor las leyes respectivas y puede ser necesario o discrecional.

— Expulsión de extranjeros (artículo 33). Ésta es una facultad dis-crecional del presidente que se realiza sin la tramitación de un juicioprevio e inmediatamente que éste lo decida.

— Es la suprema autoridad agraria (artículo 27). El ejecutivo tienefacultad para: reglamentar la extracción y utilización de aguas del sub-suelo y establecer zonas vedadas; otorgamiento de concesiones para laexplotación, uso y aprovechamiento de recursos del dominio de la na-ción; establecimiento y supresión de reservas nacionales; resolución sobrelímites de terrenos comunales; declaración de nulidad de contratos y con-cesiones; nombramiento de cinco integrantes del cuerpo consultivo agra-rio; expropiación por causa de utilidad pública y mediante indemnizaciónen materia federal y en el Distrito Federal, etcétera.

— Ejercicio de la acción penal (artículo 102). Esta facultad la ejer-cita a través del procurador general de la República al que el presidentenombra y remueve libremente.


— Gobierno directo del Distrito Federal (artículo 73, fracción VI,base la.). Ésta facultad la ejerce a través del jefe del Departamento delDistrito Federal.

— Celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación (artículo 73,fracción VIII). El Congreso de la Unión debe dictar las normas confor-me a las cuales el ejecutivo puede celebrar empréstitos; la contrataciónde ellos debe sujetarse a lo prescrito en la propia Constitución.

B. Facultades derivadas de la ley ordinaria

Además de la facultad para nombrar a una serie muy importante defuncionarios, que ya hemos visto, la ley ordinaria otorga al presidentede la República múltiples facultades de naturaleza política, económica ysocial. A manera de ejemplo se pueden mencionar las siguientes:

— El control de los organismos descentralizados y empresas de par-ticipación estatal, a través de la Ley Federal de Entidades Paraestatales.Estas entidades realizan una función fundamental en la vida económicay social del país; son, entre otras: PEMEX, a través de la cual el pre-sidente fija la política de hidrocarburos; la Comisión Federal de Elec-tricidad, que le da el control de la política eléctrica; el IMSS y el ISSSTE,que le dan el control de la seguridad social; Ferrocarriles Nacionales deMéxico, Caminos y Puentes Federales de Ingreso, etcétera, que le danel control de las comunicaciones y transportes; CONASUPO, a travésde la cual interviene decididamente en materia de alimentos, etcétera.

— La participación en el proceso económico se le asegura a través dela Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica,que le otorga facultades para intervenir en las actividades industriales ocomerciales relativas a la producción y distribución de mercancías y parala prestación de servicios varios.

— El control y diseño de la política monetaria se le asegura a travésde la Ley Orgánica del Banco de México y así regula el encaje legal, laemisión de billetes y acuñación de monedas, las operaciones de redes-cuento, la compraventa de valores, etcétera.

— La inversión extranjera la regula y controla a través de los meca-nismos establecidos en la Ley para Promover la Inversión Mexicana yRegular la Inversión Extranjera.

— Intervención en el sistema educativo nacional a través de la Se-cretaría de Educación Pública, y con apoyo en la Ley Federal de Edu-cación.


— Intervención en los medios de comunicación masiva a través delotorgamiento y revocación de concesiones para los canales de radio ytelevisión, así como su inspección y vigilancia, con apoyo en la Ley Fe-deral de Radio y Televisión.

C. Facultades del sistema político

Estas facultades no encuentran apoyo en ninguna norma jurídica.Nadie pone en duda que el presidente de la República es el jefe real

del partido predominante, partido que es una de las piezas clave del sis-tema político mexicano. Dentro del propio partido las facultades másimportantes residen en el Comité Ejecutivo, a cuya cabeza está un pre-sidente que, de hecho, es nombrado y removido libremente por el presi-dente de la República. A dicho funcionario corresponde ejecutar lasdecisiones tomadas por el presidente.

Esta jefatura del partido predominante ha repercutido en otras facul-tades para el presidente, tales como la de intervenir decididamente en ladesignación del candidato del partido a la presidencia de la República,así como de los principales candidatos a diputados y senadores de supartido y a las gubernaturas de las entidades federativas, aunque todoparece indicar que estas facultades se están modificando al iniciarse unatransformación de ese partido predominante, aunque en este momentoes difícil percatarse de que profundos van a ser esos cambios.

VI. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTODEL PODER LEGISLATIVO

1. El sistema bicamaral

El poder legislativo en México está organizado bajo la base del sis-tema bicamaral. El artículo 50 de la Constitución declara: "El PoderLegislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un CongresoGeneral, que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra deSenadores".

El sistema bicamaral nació en la Gran Bretaña. En el siglo XIV elparlamento inglés se dividió en dos cámaras; la Cámara de los Loresrepresentaba a la nobleza y a los grandes propietarios, y la de los Co-munes representaba a la burguesía.

La Constitución norteamericana imitó el sistema bicamaral británico;pero, en vez de que las cámaras tuvieran la representación de clases


sociales, se ideó que la Cámara de Representantes tuviera la representa-ción del pueblo y la de Senadores la de las entidades federativas.

A su vez, la primera Constitución del México independiente, que fuela Constitución Federal de 1824, tomó el bicamarismo de la Constituciónnorteamericana bajo la misma idea: La Cámara de Diputados tuvo larepresentación del pueblo y la de Senadores la de los estados de la fe-deración. Las demás constituciones mexicanas del siglo XIX, incluso lascentralistas, sostuvieron el bicamarismo. La original Constitución fede-ral de 1857 estableció el unicamarismo; pero en 1874 se reformó pararegresar al sistema de dos cámaras.

La doctrina ha señalado las siguientes ventajas del sistema bicamaral:a) Al dividir al poder legislativo éste se debilita, lo que favorece la

existencia de un equilibrio entre este poder y el ejecutivo.b) Al existir dos cámaras, una de ellas puede fungir como mediadora

en caso de que el ejecutivo entre en conflicto con la otra.c) Al existir dos cámaras, el proceso de formación de la ley es más

lento y, por ello, más meditado, lo que constituye una garantía contrala precipitación legislativa.

2. Integración de las cámaras

A. De la Cámara de Diputados

El artículo 51 de la Constitución declara que esta Cámara "se com-pone de representantes de la nación", es decir, según esta disposición,los diputados son representantes de todo el pueblo y no solamente deldistrito que los eligió. Sin embargo, en la práctica, es fácil concluir quecuando en dicha Cámara se discuten asuntos de interés nacional, efecti-vamente los diputados actúan como representantes de toda la nación;pero, cuando se discuten asuntos particulares del distrito que los eligió,como es lógico, actúan como representantes de ese distrito.

De conformidad con el mismo artículo 51, la Cámara de Diputados serenueva totalmente cada tres años, existiendo por cada diputado propie-tario un suplente.

En la actualidad esta Cámara se integra, como ya explicamos, por500 diputados, de los cuales 300 son electos mediante el principio devotación mayoritaria relativa a través del sistema de distritos electoralesuninominales y 200 que son electos según el principio de representaciónproporcional.


En la calificación de la elección de diputados el artículo 60 constitu-cional en su segundo párrafo, de conformidad con las reformas publica-das el 6 de abril de 1990, determina que:

El Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integrará por cienpresuntos diputados propietarios nombrados por los partidos políticosen la proporción que les corresponda respecto del total de las cons-tancias otorgadas en la elección de que se trate.

Las particularidades del sistema electoral para la integración de laCámara de Diputados, han sido descritas en páginas anteriores.

B. La Cámara de Senadores

El artículo 56 establece que la Cámara de Senadores se compondrá dedos miembros de cada Estado y dos del Distrito Federal electos en formadirecta. Tradicionalmente, la doctrina mexicana ha sostenido que los se-nadores son representantes de las entidades federativas; esto resulta ciertorespecto del senado en la Constitución federal de 1824, según la cual lossenadores eran designados por las legislaturas locales; pero, en la actua-lidad, debe entenderse que los senadores, al igual que los diputados, sonrepresentantes de la nación, por las siguientes consideraciones:

a) Los requisitos para ser senador son los mismos que para ser dipu-tado, con excepción de la edad.

b) Los senadores al igual que los diputados no pueden reelegirse parael periodo inmediato; son inviolables por las opiniones que manifiestenen el desempeño de sus cargos; no pueden disfrutar de empleos federa-les o estatales remunerados; tienen una igualdad en sus responsabilidades.

c) Son electos directamente por el pueblo.Siendo el régimen jurídico de los diputados y senadores el mismo, no

puede afirmarse que su representación sea distinta. En la práctica, aligual que en el caso de los diputados, los senadores actuarán como re-presentantes de la nación cuando se discuta un asunto de alcances nacio-nales, y actuarán como representantes de su Estado cuando se discutaun asunto relativo o concerniente a esa entidad federativa.

En 1986 se modificó la forma de renovación de la Cámara de Sena-dores que imperaba desde el año de 1933, que consistió en la renovacióntotal de sus integrantes cada seis años. Con la reforma apuntada se re-gresó al original sistema de la Constitución de 1917, que establece larenovación por mitad de este órgano legislativo, es decir, cada tres años


deben verificarse elecciones para nombrar a 32 senadores: uno de cadaentidad federativa y uno del Distrito Federal.

A pesar de que ha habido varios intentos para que en el senado exis-tan senadores de partido o de minoría, se sigue conservando el sistemade mayoría relativa para su elección.

Para la calificación de la elección de los senadores se conserva el sis-tema de autocalificación. El tercer párrafo del artículo 60 constitucional,de conformidad con las reformas publicadas el 6 de abril de 1990 dis-pone que:

El Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se integrará, tantocon los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaración dela legislatura de cada Estado y de la Comisión Permanente del Con-greso de la Unión, en caso del Distrito Federal, como de los senado-res de la anterior legislatura que continuarán en el ejercicio de suencargo.

3. Requisitos para ser diputado y para ser senador

Los requisitos para ser diputado se establecen en el artículo 55 de laConstitución y son los mismos que rigen para los senadores con excep-ción de la edad.

Estos requisitos son los siguientes:

I. Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus de-rechos; II. Tener veintiún años cumplidos al día de la elección (paraser senador se requiere la edad de 30 años, artículo 58); III. Ser ori-ginario del Estado en que se haga la elección o vecino de él con resi-dencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de ella;Para poder figurar en las listas de las circunscripciones electoralesplurinominales como candidato a diputado, se requiere ser originariode alguna de las entidades federativas que comprenda la circunscrip-ción en la que se realice la elección, o vecino de ella con residenciaefectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la mismase celebre; IV. No estar en servicio activo en el Ejército Federal, nitener mando en la policía o gendarmería rural en el distrito dondese haga la elección, cuando menos noventa días antes de la elección;V. No ser secretario o subsecretario de Estado ni magistrado de laSuprema Corte de Justicia de la Nación, a menos de que se separedefinitivamente de sus funciones noventa días antes de la elección; VI.No ser ministro de algún culto religioso, y VII. No estar compren-dido en alguna de las incapacidades que señala el artículo 59.


Respecto a estos requisitos, vale la pena comentar lo siguiente: Encuanto al requisito contenido en la fracción II debe aclararse que la ori-ginal Constitución de 1917 estableció una edad de 25 años para serdiputado y 35 para ser senador; pero, en 1972, los requisitos de edadse redujeron a los actuales. La razón para esta reforma consistió en ar-monizar el precepto con el artículo 34 que concedió la ciudadanía a los18 años en vez de a los 21, como antes se hacía, y abrir la puerta ala juventud, que constituye la inmensa mayoría en este país, para par-ticipar en el ejercicio del poder político. La diferencia de edades quese exige para ser diputado y para ser senador se debe a la idea que setiene del senado como Cámara equilibradora, función que requiere unapráctica política más prolongada. En cuanto al requisito establecidoen la fracción III, éste tiene como fundamento el que la población de undistrito o entidad federativa tenga la oportunidad de conocer al candida-to por el que votarán en las elecciones. Esta fracción también aclara quela vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de un cargo deelección popular. Con la reforma política de diciembre de 1977 se adi-cionó un párrafo a esta fracción que dispone que los candidatos a dipu-tados de representación proporcional deben ser originarios o vecinos dealguna de las entidades federativas que comprenda la respectiva circuns-cripción plurinominal. Las fracciones IV, V, VI y VII contienen requisi-tos de carácter negativo; las dos primeras tienen como base el que nose ocupe un cargo o realice una función que cerca del tiempo de elec-ciones pueda utilizarse para ejercer algún género de presión que inclinelas elecciones a su favor. La fracción VI es consecuencia de lo previstoen el artículo 130 que establece que los ministros de los cultos no tienenvoto activo ni pasivo. El impedimento a que se refiere la fracción VII,concordante con el artículo 59, consiste en que los diputados y senado-res no pueden reelegirse para el periodo inmediato. Los representantespropietarios no pueden jugar en las siguientes elecciones en forma abso-luta; pero, los suplentes que no llegaron a estar en funciones de propie-tario, si pueden participar como candidatos a diputados propietarios enlas siguientes elecciones.

4. Suplencia

Los artículos 51 y 57 de la Constitución establecen que por cada dipu-tado o senador propietario se elegirá un suplente. Los suplentes reem-plazan a los propietarios en caso de licencia, separación definitiva delcargo, ausencia de las sesiones durante diez días consecutivos (lo que


hace presumir que ya no concurrirán sino hasta el siguiente periodo desesiones) y en la hipótesis del primer párrafo del artículo 63. La suplen-cia, en sus orígenes, obedeció a la idea de que un diputado representabaal distrito que lo elegía, por lo que, faltando éste, el distrito correspon-diente carecería de representante. Sin embargo, dicho fundamento nopuede ser el mismo, pues actualmente los representantes lo son de lanación.

Se ha considerado que la suplencia no tiene en la actualidad razóndoctrinaria ni práctica que la justifique, teniendo cuando más la ventajade que faltando en forma absoluta los propietarios, los suplentes fuesenllamados para integrar un quorum; pero que esa ventaja desapareceríasi la ley electoral tuviera un procedimiento que permitiera realizar conrapidez las elecciones de los representantes que faltaren.

5. Periodos de sesiones

Las sesiones del Congreso de la Unión se dividen en ordinarias y ex-traordinarias. La original Constitución de 1917, haciendo a un lado unalarga tradición constitucional, estableció la existencia de un solo periodoordinario de sesiones que se iniciaba el primero de septiembre de cadaaño y no podía prolongarse más allá del siguiente 31 de diciembre. Conel ánimo de fortalecer al órgano legislativo, en 1986 se aprobó una re-forma constitucional para regresar al sistema de dos periodos ordinariosde sesiones anualmente. De acuerdo con las reformas a los artículos 65y 66 el primer periodo ordinario de sesiones se inicia el 19 de noviembre yconcluye, por lo más tarde el 31 de diciembre. El segundo periodo seinicia el 15 de abril, debiendo concluir el 15 de julio, a más tardar.

El artículo 69 constitucional dispone que a la apertura del [primer]periodo ordinario de sesiones, el presidente de la República presentaráal Congreso un informe por escrito sobre el estado general que guarde laadministración pública del país. En este caso, las dos Cámaras se reúnenen asamblea única. La presencia del ejecutivo en el Congreso se ha con-siderado como un acto de cortesía de éste hacia el que se supone es elprimero de los poderes. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley Orgá-nica del Congreso General de los Estados Unidos, el presidente del Con-greso: "contestará el informe en términos concisos y generales y con lasformalidades que correspondan al acto. El informe será analizado porlas cámaras en sesiones subsecuentes".

Por lo que se refiere a las sesiones extraordinarias, la Comisión Per-manente motu proprio, o el ejecutivo con autorización de ésta, pueden


convocar a alguna de las dos Cámaras, O a ambas, para celebrar estassesiones. La Constitución no establece la duración que puedan tener yse limita a disponer que sólo podrán ocuparse de los asuntos para losque fueron convocados, mismos que deberán constar expresamente en laconvocatoria respectiva.

En la segunda frase del artículo 69 se dispone que en la apertura delperiodo extraordinario de sesiones, del Congreso de la Unión o de unasola de sus Cámaras, el presidente de la Comisión Permanente infor-mará sobre los motivos que originaron la convocatoria.

6. Quorum de asistencia y de votación

Se entiende por quorum de asistencia el número de diputados o sena-dores necesarios para que las Cámaras puedan sesionar válida y legal-mente. La regla general establecida por el artículo 63 constitucional esla de un quorum de más de la mitad de los miembros para la Cámarade Diputados y de dos terceras partes para la Cámara de Senadores. Laúnica excepción a esta regla general se encuentra en el artículo 84 cons-titucional, y lo es únicamente para la Cámara de Diputados. El artículo84 constitucional se refiere a la designación de presidente por el Congre-so, para lo cual se exige un quorum de asistencia de las dos terceraspartes de representantes en las dos Cámaras.

Por quorum de votación se entiende el número de votos indispensablesque deben emitirse para que una resolución sea aprobada. La regla ge-neral sobre quorum de votación es, en ambas cámaras, el de la mayoríade votos de los miembros presentes.

Hay dos clases de mayorías, la absoluta y la relativa. La mayoría ab-soluta implica que, existiendo dos proposiciones, se aprueba aquella quereúne más de la mitad del total de votos de los presentes. Por su parte,la mayoría relativa implica que, existiendo más de dos proposiciones, seaprueba aquella que mayor número de votos obtuvo, sin importar queno exceda de más de la mitad.

Las excepciones a la regla general sobre votación, son las siguientes:a) En los términos del inciso 59, fracción III, del artículo 73 constitu-

cional, es necesario, para formar un nuevo estado dentro de los límitesde los existentes, que dicha erección sea votada "por dos terceras par-tes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas cámaras".

b) En los términos del artículo 135 constitucional, para reformar oadicionar la Constitución se requiere: "que el Congreso de la Unión, por


el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerdenlas reformas o adiciones".

c) En los términos del artículo 72, inciso c, para superar el veto delpresidente de la República se requiere de las dos terceras partes de losvotos de los legisladores presentes en cada Cámara.

d) En los términos del artículo 79, fracción IV, para que la ComisiónPermanente convoque a sesiones extraordinarias es necesario: "el votode las dos terceras partes de los individuos presentes".

e) En los términos del artículo 110 y en materia de juicio político,para que la Cámara de Senadores, erigida en jurado de sentencia, apli-que la sanción correspondiente, se requiere de la votación de las dosterceras partes de los miembros presentes.

f) En los términos de la fracción V del artículo 76, para que el senadodesigne a un gobernador provisional se requiere la "aprobación de lasdos terceras partes de los miembros presentes". Este es un caso de ex-cepción a la regla de la mayoría relativa.

7. Irresponsabilidad e inmunidad

Los diputados y senadores cuentan con dos clases de protecciones osalvaguardias para que puedan ejercer su encargo con libertad e indepen-dencia. Estas dos protecciones son la irresponsabilidad y la inmunidad.

La irresponsabilidad está prevista en el artículo 61, que dispone que:"los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que mani-fiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidospor ellas". Esto quiere decir que, a pesar de que la opinión manifesta-da por un representante pudiera constituir un delito, no podrá ejercerse ac-ción penal en su contra, ni siquiera cuando hubiese terminado su mandato.

La inmunidad está prevista en el artículo 111 y consiste en que no sepuede ejercer acción penal en contra de un diputado o de un senador porla comisión de un delito del orden común, si previamente la Cámara deDiputados no los desafuera. El desafuero implica la separación del re-presentante de su cargo; pero esto no quiere decir que la Cámara pre-juzgue sobre el fondo penal del asunto. A diferencia de la irresponsabi-lidad, la inmunidad sólo dura mientras se está en el ejercicio del cargo.Si el delito en que hubiere incurrido el representante no fuese común,sino oficial, debe substanciarse el juicio de responsabilidad política uoficial previsto en el artículo 110.


8. Clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto de vistade la forma de su actuación y de la naturaleza de sus actos

Desde el punto de vista de la forma de actuación de las Cámaras, susfacultades se clasifican en:

a) Facultades del Congreso de la Unión. Son aquéllas facultades quese ejercitan por las Cámaras en forma separada y sucesiva, es decir, paraque la facultad se agote debe discutirse primero en una Cámara y luegoen la otra. El ejemplo típico es la ley. Estas facultades se enumeran, fun-damentalmente, en el artículo 73.

b) Facultades exclusivas de cada Cámara. Son facultades que se ejer-citan en forma separada, pero no sucesiva; la facultad se agota en laCámara competente sin tener que pasar a la otra. Las facultades exclu-sivas de la Cámara de Diputados se enumeran en el artículo 74, y lasdel senado en el artículo 76.

e) Facultades del Congreso como asamblea única. Son facultades queejercen las Cámaras en forma conjunta y simultánea, es decir, las Cáma-ras se reúnen en una sola asamblea; las únicas ocasiones en que estoocurre son: en los términos de los artículos 84 y 85 de la Constituciónpara hacer la designación de presidente a falta del titular; en los términosdel artículo 87 para recibir la protesta del presidente al tomar posesiónde su cargo, y, en los términos del artículo 69, para la apertura del [pri-mer periodo] ordinario de sesiones.

d) Facultades comunes a las dos Cámaras. Son facultades que se ejer-cen en forma separada y no sucesiva, sin ser facultades exclusivas decada Cámara. Estas facultades son de naturaleza administrativa y se enu-meran en el artículo 77 constitucional.

La clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto devista de la naturaleza de los actos que realizan, es una manifestacióndel sistema de coordinación de funciones que establece nuestra Constitu-ción. Desde esta perspectiva, las Cámarts realizan facultades legislativasformal y materialmente, y ejecutivas y jurisdiccionales materialmente. LasCámaras realizan actos materialmente administrativos, por ejemplo, enlos supuestos del artículo 77 constitucional, y materialmente jurisdiccio-nales en el juicio de responsabilidad política u oficial, en los términosdel artículo 111.

9. La ley y el decreto

El artículo 70 constitucional establece que: "Toda resolución del con-greso tendrá el carácter de ley o decreto"; sin embargo, no establece cuál


es la diferencia entre ambos tipos de resoluciones. La Constitución de1857 incurrió en la misma omisión. La expresión comentada es una trans-cripción del artículo 43 de la tercera ley de la Constitución centralistade 1836; pero, este artículo sí hizo la citada diferencia, en los términossiguientes:

El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de in-terés común, dentro de la órbita de atribuciones del poder legislativo.El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita, sean sólorelativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, estableci-mientos o personas.

Esta distinción es igualmente válida en la actualidad.

10. El procedimiento legislativo

Por procedimiento legislativo entendemos el conjunto de actos que de-ben realizar los órganos competentes para crear una ley. Estos actos sedividen en: Iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e ini-ciación de la vigencia. Por lo que se refiere a la facultad de presentariniciativas de ley o de decreto esta facultad compete a los diputados ysenadores del Congreso de la Unión, a las legislaturas de los Estados y alpresidente de la República, quien presenta la mayoría de las iniciativas.A este respecto sólo hay que agregar que el presidente tiene exclusividaden la presentación de iniciativas en el caso de la Ley de Ingresos y parala presentación del presupuesto de egresos y de la cuenta pública; peroestas dos últimas son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados.

Las iniciativas de los diputados deben presentarse ante la Cámara deDiputados y las de los senadores ante la Cámara de Senadores.

Para la discusión y aprobación de las leyes o decretos cuya resoluciónno sea exclusiva de alguna de las Cámaras, éstas toman los nombres deCámara de origen y Cámara revisora; la Cámara de origen es la que reci-be la iniciativa de ley. Indistintamente las Cámaras de Diputados y Se-nadores pueden ser de origen o revisora, excepto en los siguientes casos,en que la Cámara de Diputados necesariamente debe ser la de origen:En materia de empréstitos, contribuciones e impuestos y reclutamientode tropas.

La sanción corresponde al plazo del que goza el ejecutivo para inter-poner su veto, facultad a la que se hace referencia más adelante. Tam-bién adelante nos referimos a la promulgación y publicación, y respecto


a la iniciación de la vigencia hay que señalar que publicada una ley enel Diario Oficial se señala el momento a partir del cual entra en vigor.

Las diferentes hiptótesis que pueden presentarse en el procedimientode formación de una ley se establecen en el artículo 72 constitucional.

11. Facultades del Congreso de la Unión

La Constitución otorga al Congreso de la Unión múltiples facultades,la mayoría de las cuales se consignan en el artículo 73. A lo largo deeste trabajo analizamos brevemente algunas de ellas. Como es imposiblehacer siquiera alguna referencia a todas las facultades del Congreso, he-mos seleccionado una de las más importantes, como es la relativa alDistrito Federal, para hacer su exposición, aunque sea sucintamente.

El artículo 73 de la Constitución, en su fracción VI, faculta al Con-greso para "legislar en todo lo relativo al Distrito Federal..."

La institución del Distrito Federal es originaria de la Constitución nor-teamericana, y la idea de su creación consistió en la inconveniencia deque en un mismo territorio tuvieran autoridad o coexistieran los podereslocales y los poderes federales. Por ello, se creó el Distrito de Colum-bia, donde sólo se encuentran asentados los poderes federales.

La Constitución federal de 1824 tomó esta idea de la Constitución nor-teamericana e instauró el Distrito Federal como lugar exclusivo de resi-dencia de los poderes federales, aunque si bien es cierto sus bases deorganización fueron distintas. La institución del Distrito Federal trascen-dió a las Constituciones federales mexicanas del siglo XIX.

Lo que podría llamarse Constitución del Distrito Federal viene a serla fracción VI del artículo 73, al encontrarse ahí sus principales bases deorganización. asta es una de las fundamentales diferencias entre el Dis-trito Federal y las entidades federativas, pues mientras aquellas estándotadas de autonomía, que les permite que el poder constituyente localles dé su Constitución, éste no goza de autonomía y lo que pudiera lla-marse su Constitución es obra del poder constituyente general. Por otraparte, en las constituciones locales se crean los poderes del Estado y seles atribuye competencia, mientras que, respecto al Distrito Federal, suspoderes fueron creados en la propia Constitución federal.

Los poderes del Distrito Federal son: ejecutivo, legislativo y judicial.El poder legislativo o legislatura del Distrito Federal es el propio Con-greso de la Unión, el que en funciones de constituyente local dota decompetencia y organización a los otros dos poderes a través de la LeyOrgánica del Departamento del Distrito Federal.


Así pues, el Congreso de la Unión tiene una doble función: la de serel poder legislativo federal y al mismo tiempo ser la legislatura local delDistrito Federal. El Congreso de la Unión en cuanto legislatura del Dis-trito Federal, tiene las mismas facultades que las legislaturas locales delos estados. La regla para saber en qué materias puede legislar localmen-te el Congreso es la misma que vale para las entidades federativas, esdecir, de acuerdo con el artículo 124, todo aquello que no esté expresa-mente concedido al Congreso de la Unión como órgano federal, podráser ejercido por él mismo en calidad de legislatura local. De manera inde-pendiente al Congreso de la Unión en su carácter de legislatura local, en1988 se creó como un órgano de "representación ciudadana" en el Dis-trito Federal, la llamada Asamblea de Representantes del Distrito Fede-ral, compuesta de 66 asambleístas, de los cuales 40 son electos medianteel sistema de votación mayoritaria relativa y 26 por el sistema de repre-sentación proporcional.

Esta asamblea creada con el fin de atemperar la notable desventajaque en materia de representación política tienen quienes viven en el Dis-trito Federal, no realiza funciones propiamente legislativas, sino regla-mentarias en materias como: educación, salud, asistencia social, abasto,mercados, rastros, espectáculos, seguridad pública, prevención y readap-tación social, etcétera, adicionalmente cumple funciones de vigilancia delgasto público, supervisión de servidores públicos del Distrito Federal,tiene iniciativa legislativa respecto del Distrito Federal y aprueba los nom-bramentos de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del DistritoFederal.

El poder ejecutivo del Distrito Federal es el propio presidente de laRepública, quien, en los términos de la base 11 de la fracción VI delartículo 73, ejerce el gobierno: "por conducto del órgano u órganos quedetermine la ley respectiva". Al igual que respecto al poder legislativo,en el presidente concurren las condiciones de ejecutivo federal y local.

La ley respectiva a la que se refiere la base 11 es la Ley Orgánica delDepartamento del Distrito Federal, esto quiere decir que el órgano através del cual el presidente ejerce el gobierno del Distrito Federal es undepartamento administrativo. Al frente de este departamento administra-tivo hay un jefe que nombra y remueve libremente el presidente de laRepública; éste es el único departamento administrativo que actualmenteexiste.

El poder judicial del Distrito Federal es el único que no se identificacon los poderes federales y está depositado en el Tribunal Superior deJusticia del Distrito Federal, cuyos magistrados son nombrados por el


presidente de la República con la aprobación de la Asamblea de Repre-sentantes del Distrito Federal, de conformidad con el artículo 73, frac-ción VI, base 31, inciso H.

12.Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados

Las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados se enumeran enel artículo 74 constitucional.

La fracción I faculta a la Cámara de Diputados para: "Erigirse enColegio Electoral para ejercer las atribuciones que la ley le señala res-pecto a la elección del Presidente de la República". Esta facultad no debeconfundirse con la que los artículos 84 y 85 consignan en favor del Con-greso y que se refiere a la designación de un presidente interino o sus-tituto. La fracción I del artículo 74 se refiere a la facultad de la Cámarade Diputados para que, erigido en Colegio Electoral, califique la elecciónpopular del presidente d ela República, en los términos del Código Fe-deral de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Las fracciones II y III del artículo 74 prevén la existencia de unacomisión de la propia Cámara para la vigilancia de la Contaduría Mayorde Hacienda, y la facultad de la Cámara de Diputados para nombrar alos integrantes de dicha contaduría.

La fracción IV se refiere a la facultad exclusiva de la Cámara deDiputados de examinar, discutir y aprobar el presupuesto de egresosde la federación y del Departamento del Distrito Federal, así como larevisión y aprobación de la cuenta pública.

La fracción V faculta a la Cámara de Diputados para declarar la pro-cedencia penal en contra de los funcionarios públicos de que habla laConstitución (senadores y diputados al Congreso de la Unión, ministrosde la Suprema Corte de Justicia, secretarios de Estado, procurador ge-neral de la República, presidente de la República), y para fungir comoórgano de acusación ante la Cámara de Senadores, por la comisión deun delito oficial y para desaforar a los funcionarios que gozan de esteprivilegio, por la comisión de un delito del orden común.

13. Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores

Dentro de las facultades exclusivas más importantes concedidas alsenado figuran las contenidas en las fracciones V y VI del artículo 76constitucional.

La fracción V faculta al senado para:


Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constituciona-les de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernadorprovisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes cons-titucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador sehará por el Senado, a propuesta en terna del Presidente de la Repú-blica, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros pre-sentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a lasmismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser electo go-bernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtudde la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempreque las constituciones de los Estados no prevean el caso.

Esta disposición se incorporó a la Constitución de 1857 con las refor-mas que se le hicieron en el año de 1874, a consecuencia de los trastornosacontecidos en los estados de Yucatán y de Coahuila, trastornos de losque resultó la necesidad de que la Constitución previera la forma de desig-nar un gobernador provisional encargado de convocar a elecciones paraintegrar nuevamente los poderes, en caso de que éstos hubieran desapare-cido. Esta disposición, contenida en la fracción V del apartado B delartículo 72 de la Constitución de 1857 pasó a la actual fracción V del ar-tículo 76, con muy pocas diferencias. El último párrafo de la fracciónVI establece que: "La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad yel de la anterior". Esto implica la existencia de una ley reglamentaria dela fracción V del artículo 76. Esta ley tardó 62 años en expedirse, loque ocasionó que la disposición comentada se convirtiera, por la docili-dad del senado, en un arma política muy importante en manos del eje-cutivo para deshacerse de los gobernadores que se apartaran de la líneamarcada por él. La ley reglamentaria de la fracción V del artículo 76fue publicada en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978.

De acuerdo con la fracción V del artículo 76, después de que el se-nado ha verificado la desaparición de poderes, nombrará un gobernadorprovisional, de la terna que para tal efecto le presente el ejecutivo, de-biéndose aprobar el nombramiento por un quorum calificado de las dosterceras partes de los presentes. La designación del gobernador provisio-nal podrá hacerla también la Comisión Permanente, pero, sin que éstapueda declarar que ha llegado el caso de nombrar al gobernador provi-sional. La función del gobernador provisional es la de convocar a elec-ciones, y, de acuerdo con el precepto, este funcionario no podrá serelecto gobernador constitucional en dichas elecciones. La fracción co-mentada concluye con un párrafo que expresa; "Esta disposición regirásiempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso". Aquí,


el problema consiste en saber a cuál de los tres párrafos que contiene lafracción se aplica este último precepto. Si se aplicara al primero, se es-taría creando un supra-poder en las entidades federativas con facultadpara declarar desaparecidos a los poderes locales; si se aplicara a la ter-cera, se estaría contradiciendo el principio asentado en el artículo 115que dispone la no reelección de los gobernadores interinos, provisionales,etcétera, razón por la que sólo puede aplicarse al segundo párrafo, esdecir, que el nombramiento del gobernador se hará por el senado de ternaque le presente el ejecutivo.

Pocas constituciones locales tienen reglamentado este caso, y la ma-yoría de las que lo hacen, lo hacen en una forma incorrecta.

La fracción VI del artículo 76 faculta al senado para:

Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de unEstado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando,con motivo de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden cons-titucional mediante un conflicto de armas. En este caso el Senadodictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la Re-pública y a la del Estado.

Tratándose de conflictos surgidos entre los poderes de un Estado, laConstitución distingue entre conflictos constitucionales, para lo cual dacompetencia a la Suprema Corte de Justicia, y conflictos políticos, paralo cual otorga competencia al senado.

La fracción VI del artículo 76 se incorporó a la Constitución de 1857mediante las reformas de 1874. Anteriormente, esta facultad correspon-día a la Suprema Corte.

Esta facultad del senado para resolver las cuestiones políticas que sur-jan entre los poderes de un Estado se surte de dos formas: a petición deuno de los poderes o cuando con motivo de dichas cuestiones se hayainterrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas.Este segundo supuesto constituye una manifestación de la garantía fede-ral consignada en la segunda hipótesis del artículo 122.

Actualmente no tenemos forma de saber qué debe entenderse por"cuestiones políticas", para que se surta la competencia del senado, envirtud de que no ha sido expedida la ley reglamentaria de esta fracción,que está prevista constitucionalmente.

La fracción VII del artículo 76 faculta al senado para: Erigirse enjurado de sentencia para conocer de los delitos oficiales de los funcio-narios que expresamente designa la Constitución.


Esta facultad es la consecuencia de la facultad que se atribuye a laCámara de Diputados en la fracción V del artículo 74. Realizada la acu-sación por la Cámara de Diputados, la de Senadores inicia un verda-dero juicio en el que debe "practicar las diligencias que estime conve-nientes y oír al acusado", para culminar en una sentencia que, en sucaso, podrá ser condenatoria. Si la sentencia, que deberá aprobarse porlas dos terceras partes del total de senadores, es condenatoria, se im-pondrán al funcionario las penas de privación definitiva del cargo e in-habilitación para ocupar otro. La sentencia del jurado constituye cosajuzgada y en tal virtud es inatacable mediante cualquier recurso legal.

14. La Comisión Permanente

Esta institución de origen hispánico fue tomada por el constituciona-lismo mexicano de la Constitución de Cádiz. La Constitución federal de1824 la estableció bajo la denominación de Consejo de Gobierno y, desdeentonces, aunque con diversos nombres y modalidades, se ha conservadoen nuestro sistema constitucional. En su concepción original esta insti-tución fue prevista como un elemento para conseguir el equilibrio entrelos poderes durante los periodos de receso del órgano legislativo.

La Constitución vigente, en su artículo 78, establece que: "Durante losrecesos del Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente com-puesta de 37 miembros de los que 19 serán diputados y 18 senadores,nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de losperiodos ordinarios de sesiones".

De acuerdo con el artículo 109 de la Ley Orgánica del Congreso Gene-ral de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Permanente está diri-gida por una mesa directiva, integrada por un presidente, un vicepresi-dente y cuatro secretarios, de los cuales dos deben ser diputados y dossenadores. La mesa directiva se nombra por mayoría de votos de losmiembros de la Comisión Permanente.

Dos críticas fundamentales se han levantado contra la integración yforma de designación de la Comisión Permanente: la primera, se refierea que este órgano no está integrado de acuerdo a un criterio de propor-cionalidad al número de miembros de cada Cámara, y la segunda, quevista la mayoría absoluta de legisladores del PRI, los partidos de oposi-ción no tienen oportunidad de participar efectivamente en la Comisión.

Las principales facultades que la Constitución otorga a la ComisiónPermanente se encuentran en el artículo 79 y en los artículos: 29, 37,


apartado B, fracción IV; 74, fracción IV, párrafo sexto; 76, fracción V;84 y 85.

La mayoría de las facultades de la Comisión Permanente se orientana sustituir al Congreso o a alguna de las Cámaras durante los periodosde receso; pero ninguna de ellas es de naturaleza legislativa, sino másbien de carácter burocrático. Algunas otras facultades de la ComisiónPermanente se dirigen a preparar el siguiente periodo ordinario de sesio-nes del Congreso. La única facultad autónoma de la Comisión Perma-nente consiste en convocar al Congreso o alguna de las Cámaras a se-siones extraordinarias.

Alguna importancia podrían tener las facultades establecidas en losartículos 29, 76, fracción V, 84 y 85, sin embargo, la Comisión Permanen-te se encuentra muy limitada en este sentido. De acuerdo con el artículo29, la Comisión Permanente tiene la facultad de aprobar la suspensión degarantías solicitada por el ejecutivo, pero no puede concederle facultadesextraordinarias para legislar durante la emergencia. De acuerdo con elartículo 76, fracción V, la Comisión Permanente puede hacer el nombra-miento de gobernador provisional en caso de que hayan desaparecido lospoderes en una entidad federativa pero, lo que no puede hacer es decla-rar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de unEstado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional.De acuerdo con los artículos 84 y 85, la Comisión Permanente puedenombrar un presidente provisional en caso de falta del titular; pero, in-mediatamente, debe convocar al Congreso a sesiones extraordinarias paraque designe al presidente interino o sustituto, según el caso.

En razón de la naturaleza y límites de las facultades de la ComisiónPermanente, ésta no puede ser considerada como un órgano que ejerzaun verdadero control sobre la actividad del ejecutivo, limitándose su im-portancia a no retardar el despacho de asuntos burocráticos hasta el si-guiente periodo ordinario de sesiones del Congreso. Si algún asunto emer-gente o importante se presentara durante el periodo de receso, siempreexiste la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias. Una partede la doctrina mexicana ha insistido en que la Comisión Permanente debedesaparecer de nuestro sistema.

VII. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. . 94

1. Órganos que integran el poder judicial federal . . . 942. Integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia 943. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia 954. Las garantías judiciales 96

5. Suplencia, renuncia y licencias 986. Independencia del poder judicial federal 98

VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO . . 99

1. La autonomía de los estados 992. Las constituciones locales 993. Bases constitucionales de organización de los poderes locales 1004. Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas. 1015. La participación de las entidades federativas en la formación

de la voluntad federal 1056. El municipio 105

BIBLIOGRAFÍA . 110


VIL ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTODEL PODER JUDICIAL

1. Órganos que integran el poder judicial federal

Los titulares del poder judicial de la federación, en los términos delartículo 94 constitucional, son los siguientes: La Suprema Corte de Jus-ticia; los tribunales de circuito, que funcionan en forma unitaria en ma-teria de apelación y en forma colegiada en materia de amparo, y losjuzgados de distrito. De todos estos órganos, la Constitución sólo seocupa, por lo que se refiere a su organización, de la Suprema Cortede Justicia, razón por la cual, nos referiremos casi con exclusividad a ella.

Los órganos del poder judicial federal llevan a cabo formal y material-mente dos tipos distintos de funciones: la judicial propiamente dicha,que se concreta en la tramitación de los juicios federales, y la funciónde control de la constitucionalidad.

2. Integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia

El segundo párrafo del artículo 94 constitucional expresa que: La Su-prema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de veintiún minis-tros numerarios y hasta cinco supernumerarios, y funcionará en Pleno oen Salas. Los ministros supernumerarios formarán parte del Pleno cuandosuplan a los numerarios.

La original Constitución de 1917 estableció que la Suprema Corte deJusticia estaría integrada por once ministros y funcionaría siempre enpleno; sin embargo, el enorme rezago judicial que se había formadoen la Suprema Corte, como resultado de su actividad de tribunal casa-cional, obligó a la reforma de 1928, por virtud de la cual se adoptó elsistema de funcionamiento en pleno y en salas que, por cierto, ya habíasido establecido en el año de 1900.

Las salas' que se crearon en 1928 fueron tres: la civil, la penal y laadministrativa, y se dipuso que cada una de ellas estaría integrada porcinco ministros; el presidente de la Corte no integraba sala, al igual queen la actulidad.

El incremento de los conflictos obrero-patronales ocasionó la creaciónde la sala de trabajo, en el año de 1934; con ello se elevó el número deministros a veintiuno. Al no poderse eliminar el rezago judicial, en elaño de 1951, se creó la sala auxiliar, con la idea de que funcionaratransitoriamente hasta concluir dicho rezago. Originalmente esta sala fue


concebida para ayudar a la sala civil; pero, posteriormente, se ampliósu competencia para hacerlo también respecto de la penal y administra-tiva; esta sala está integrada por cinco ministros supernumerarios.

3. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia

El artículo 95 constitucional establece los requisitos para ser minis-tro de la Suprema Corte de Justicia, que son los siguientes:

L Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de susderechos políticos y civiles; II. No tener más de sesenta y cinco añosde edad, ni menos de treinta y cinco, el día de la elección; III. Poseerel día de la elección, con una antigüedad mínima de cinco años, títuloprofesional de abogado, expedido por la autoridad o corporación le-galmente facultada para ello; IV. Gozar de buena reputación y nohaber sido condenado por delito que amerite pena corporal de másde un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación,abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en elconcepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sidola pena, y V. Haber residido en el país los últimos cinco años, salvo elcaso de ausencia en servicios de la República por un tiempo menorde seis meses.

Merecen un comentario particular los requisitos establecidos en lasfracciones II y III. Con respecto al requisito establecido en la fracciónII, hay que advertir que éste es el único caso en que la Constituciónexige una edad máxima para ocupar un cargo. Debe aclararse que elrequisito consiste en no tener más de sesenta y cinco años el día dela elección, lo que no significa que al cumplir esta edad los ministrosen funciones deban retirarse. La Ley de Retiros de los Funcionarios Ju-diciales establece el retiro forzoso de los ministros de la Suprema Cortede Justicia a la edad de 70 arios.

En cuanto a la fracción III que impone el requisito de poseer el títulode abogado y una experiencia profesional mínima de cinco años, hay querecordar que la Constitución de 1857 no exigió este requisito; se eraelegible para ocupar el cargo con sólo estar instruido en la ciencia delderecho. Hoy en día el requisito establecido en la fracción III se conside-ra poco selectivo, habiéndose propuesto reiteradamente el establecimientode una auténtica carrera judicial a la que se ingrese mediante exámenesy concursos de méritos.


4. Las garantías judiciales

Las garantías judiciales son los instrumentos que la ley consagra a efectode conseguir la independencia, imparcialidad y eficacia en la actividad delos órganos jurisdiccionales, y que, por tanto, se traducen también engarantías para los justiciables. Fix-Zamudio señala que dichas garantíasson las siguientes: la designación de los jueces, la estabilidad en sus fun-ciones, dignidad de la profesión judicial, independencia económica, eje-cución de los fallos y auxilio para el cumplimiento de sus decisiones. Acontinuación se analizan las más importantes.

A) Designación

La original Constitución de 1917 estableció que los ministros de laSuprema Corte de Justicia serían electos por el Congreso de la Unión,de propuestas presentadas por las legislaturas locales. En 1928 se modi-ficó el sistema por el que actualmente tenemos que, como hemos men-cionado, consiste en la designación hecha por parte del presidente de laRepública, con la aprobación del senado. Algunos sectores de la doctrinay dentro de los medios políticos han considerado que el sistema de desig-nación puede mejorarse y han propuesto alternativas como las siguientes:

Designación hecha por el presidente de ternas que, en turno, presen-tarían los colegios de abogados, los miembros del poder judicial y lasescuelas y facultades de derecho de la República; establecimiento de unacarrera judicial a la que se ingrese por concurso, haciéndose los nom-bramientos de ministros previo examen presentado ante un jurado cali-ficador, que confirmara una opinión calificada para que, con base en ella,el presidente de la República hiciera la designación. Establecimiento deuna carrera judicial independiente, sustrayendo totalmente de manosdel presidente el nombramiento de los ministros.

B) inamovilidad

El último párrafo del artículo 94 constitucional establece que los mi-nistros de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán ser privados de suspuestos en los términos del título cuarto de la Constitución; es decir,previo el trámite del juicio político.

La original Constitución de 1917 consagró el principio de la inamovi-lidad, aunque escalonadamente, pero en 1934, este principio fue supri-mido y en su lugar se estableció que la duración en el cargo de ministros


sería de seis años, lapso que coincidía con el periodo presidencial y que,por tanto, permitió al titular del ejecutivo nombrar a la totalidad de losministros, menoscabando con ello la independencia del poder judicial.En 1944 el principio de inamovilidad fue restablecido.

Muchas críticas se han enderezado en contra de la inamovilidad de losministros de la Suprema Corte, principalmente por el riesgo que implicaque un funcionario impreparado o corrupto ocupe el cargo vitaliciamen-te; la única solución para ello es que se tenga gran cuidado y acierto enel momento de hacer la designación.

Por lo que se refiere a los magistrados de circuito y jueces de distrito,son nombrados por la Suprema Corte de Justicia para un periodo de seisaños; pero si al cabo de dicho periodo son ratificados o promovidos, al-canzarán por este hecho la inamovilidad.

C) Remuneración

El penúltimo párrafo del artículo 94 constitucional prevé que: "Laremuneración que perciban por sus servicios los ministros de la SupremaCorte, los magistrados de circuito y los jueces de distrito no podrá serdisminuida durante su encargo".

Esta disposición se llevó a la carta fundamental a través de las refor-mas de 1928.

La anterior disposición se complementa con el artículo 127 constitu-cional, que a partir de su reforma publicada el 10 de agosto de 1987dispone que:

El presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte deJusticia de la Nación, los Diputados y Senadores al Congreso de laUnión, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y losdemás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irre-nunciable por el desempeño de su función, empleo cargo o comisión,que será determinada anual y equitativamente en los presupuestos deegresas de la Federación y del Distrito Federal o en los presupuestosde las entidades paraestatales, según corresponda.

La ratio juris del artículo 94 constitucional es la de asegurar la inde-pendencia de los funcionarios judiciales.

D) Responsabilidad

Por lo que se refiere a los ministros de la Suprema Corte de Justicia,el artículo 108 constitucional establece que son responsables por los,


delitos comunes que comentan durante el tiempo de su encargo y porlos delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismocargo.

5. Suplencia, renuncia y licencias

En caso de que un ministro numerario de la Suprema Corte de Jus-ticia incurriera en una ausencia temporal, menor de un mes, debe sersustituido por un ministro supernumerario, pero, si la ausencia es porun tiempo mayor, el presidente de la República con la aprobación delSenado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente, debe nombrar unministro provisional.

Tratándose de faltas absolutas por causa de defunción, retiro, renunciao separación forzada del cargo, debe hacerse nuevo nombramiento, conel carácter de definitivo y de acuerdo con el procedimiento establecidoen el artículo 96 constitucional.

En cuanto a las renuncias de los ministros, el artículo 99 de la Cons-titución establece que sólo proceden por causas graves, y debe haceresta calificación el presidente de la República con la aprobación delsenado o de la Comisión Permanente, en su caso.

Por último, en lo relativo a las licencias, si éstas no exceden de unmes pueden ser concedidas por la propia Suprema Corte, en caso con-trario deben ser concedidas por el presidente de la República con laaprobación del senado o de la Comisión Permanente en los periodosde receso. El artículo 100 constitucional establece que ninguna licenciapuede exceder del término de dos años.

6. Independencia del poder judicial federal

El proceso político mexicano ha demostrado que el poder judicial fe-deral tiene una mayor independencia que el poder legislativo respectoal presidente de la República. Aunque dicha independencia no es entérminos absolutos, en general los órganos del poder judicial federalgozan de imparcialidad para dictar sus resoluciones, a menos que el eje-cutivo esté especialmente interesado en que el asunto se resuelva en deter-minado sentido. No debe perderse de vista la importancia de las resolu-ciones dictadas por el poder judicial federal, sobre todo en cuanto a sufunción de control de la constitucionalidad, sobre todo a partir de quela Suprema Corte de Justicia sólo conoce de esta materia, pues elloconstituye una limitación al poder del presidente de la República.


La independencia del poder judicial federal puede fortalecerse a tra-vés de ciertas medidas, como son: la modificación del sistema de desig-nación de los ministros de la Suprema Corte y el aseguramiento de unpresupuesto digno y decoroso.

VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO

1. La autonomía de los estados

La autonomía de los estados miembros es una característica esencialdel estado federal. Dicha autonomía consiste en la competencia de lasentidades federativas para darse su propia Constitución y reformarla.

Soberanía y autonomía son principios distintos, y si bien ambos setraducen en el acto de dar una Constitución, difieren en cuanto que,respecto al primero, no existen limitaciones jurídicas que condicionen odeterminen el contenido de las decisiones constituyentes, mientras que,respecto al segundo, existe una zona de límites y determinantes jurídi-cos creados por una voluntad distinta a la del constituyente local y quenecesariamente deben observarse en el acto de dar la Constitución. Enotras palabras, el poder constituyente local no se encuentra ante la nadajurídica en el acto de hacer la Constitución para la entidad federativa,sino que debe atender a las bases de organización creadas por el cons-tituyente originario y plasmadas en la Constitución federal.

Nuestra Constitución vigente, en su artículo 41, recoge el principiode la autonomía de los estados. A la inexacta expresión utilizada por elartículo 40 constitucional, que reputa a los estados libres y soberanos,ya se ha referido el doctor Carpizo en la primera parte de este trabajo.

2. Las constituciones locales

Al igual que la Constitución federal, las constituciones locales estándivididas en una parte dogmática y en una parte orgánica. En cuantoa la parte dogmática no es indispensable que exista, pues las garantíasindividuales consagradas en la Constitución federal valen para todas lasautoridades, tanto federales como locales. Las entidades federativas tienenla facultad de ampliar y aumentar las garantías individuales, ya que éstasconstituyen mínimos y por tanto son susceptibles de superarse e incre-mentarse. No sucede lo mismo respecto a las garantías sociales, las queno pueden crearse ni aumentarse por el constituyente local, ya que. im-


plican restricciones a las garantías individuales consagradas en la Cons-titución general de la República; asimismo tampoco pueden disminuirse.

En la parte orgánica se establece la forma de gobierno y se crean, or-ganizan y distribuyen competencias a los órganos de gobierno local, através de los cuales los estados expiden su legislación ordinaria, la eje-cutan y la aplican a los casos controvertidos, dentro del ámbito de vali-dez de su respectiva competencia, y son dentro de ella, instancias deci-sorias supremas.

En cuanto a la forma de gobierno ya ha quedado perfectamente esta-blecido que el Estado federal mexicano se caracteriza por la identidad dedecisiones fundamentales entre la federación y las entidades federativas,las que tienen por fundamental obligación la de adoptar, para su régimeninterior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, y te-ner como base de su división territorial y de su organización política yadministrativa al municipio libre.

En cuanto al principio de división de poderes, la mayoría de las cons-tituciones locales reproduce, con variación de detalles, la fórmula del ar-tículo 49 de la Constitución federal, en el sentido de que el poder delEstado se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial yque éstos no podrán reunirse en una sola persona o corporación ni de-positarse el legislativo en un individuo. La mayoría de las constitucioneslocales aceptan las facultades extraordinarias del gobernador para legis-lar en épocas de emergencia.

Como caso verdaderamente excepcional es de citarse que la Constitu-ción del Estado de Hidalgo, en un precepto hoy derogado, estableció ladivisión de poderes en legislativo, ejecutivo, judicial y municipal. TenaRamírez criticó esta situación advirtiendo que el poder municipal nopodía estar a la par de los otros tres porque los organismos municipalesno representaban la voluntad del Estado, sino la de cada uno de los mu-nicipios dentro de los límites de su competencia.

3. Bases constitucionales de organización de los poderes locales

La Constitución federal, en el artículo 116 (antes en la fracción IIIdel artículo 115), a partir de las reformas publicadas en el Diario Oficialde la Federación el 17 de marzo de 1987, establece las bases de orga-nización de los poderes locales. Estas bases se refieren únicamente a lospoderes ejecutivo y legislativo, y dejan plena libertad a las constitucionesLocales para la organización del poder judicial. Respecto al poder eje-cutivo la fracción 1 de dicho artículo determina las bases siguientes:


a) Estará depositado en un gobernador, electo en forma directa y paraun periodo no mayor de seis años.

b) El gobernador electo popularmente, en elecciones ordinarias o ex-traordinarias, no podrá reelegirse en forma absoluta y bajo ningún otrocarácter. El sustituto, interino, provisional y el designado para concluirel periodo en caso de faltas absolutas, así como el designado para supliruna falta temporal ocurrida en los dos últimos años del periodo, no podráser electo gobernador en las elecciones inmediatas.

c) Los requisitos mínimos pra ser gobernador son: ser ciudadano me-xicano por nacimiento; ser nativo de la entidad federativa o tener en éluna residencia efectiva no menor de cinco arios inmediatamente ante-riores al día de la elección. Por tratarse de requisitos mínimos las cons-tituciones locales pueden, y generalmente lo hacen, ampliarlos y estable-cer otros distintos.

Además del desarrollo de estas bases constitucionales, las constitucio-nes locales señalan que para el auxilio de las labores propias del gober-nador, habrá un secretario general de gobierno cuyas funciones son, entreotras, las de refrendar los decretos, acuerdos y órdenes del gobernador;servir como conducto para las relaciones con los otros poderes e incluso,algunas constituciones establecen que este funcionario suple ciertas ausen-cias temporales, generalmente de muy poco tiempo, del gobernador.

Todas las constituciones locales se refieren al procurador de justiciadel Estado, y algunas se refieren al tesorero general de gobierno y a otrosfuncionarios que integran lo que puede llamarse el gabinete del gober-nador.

Respecto del órgano legislativo, la Constitución federal establece en lafracción II del artículo 116, las siguientes bases:

a) Se depositará en una legislatura, electa por el pueblo en forma di-recta e integrada en forma proporcional al número de habitantes de laentidad federativa. En la actualidad todas las legislaturas locales son uni-camarales, a pesar de no existir disposición en contrario.

b) El número mínimo de representantes con que deben contar las le-gislaturas es el siguiente: Siete, en estados con población inferior a cua-trocientos mil habitantes; nueve, si la población es superior a cuatrocientosmil e inferior a ochocientos mil habitantes y, once, si la población essuperior a esta cifra.

c) De acuerdo con la legislación que se expida en cada Estado, se in-troducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las legis-laturas locales. La Constitución federal no establece el sistema a travésdel cual deba elegirse a los diputados de minoría; deja esta materia para


ser regulada por las constituciones y leyes electorales que, para ello, hanestablecido el sistema de representación proporcional.

d) En las legislaturas locales, los representantes propietarios no po-drán reelegirse para el periodo inmediato ni con ese carácter ni con elde suplentes. Los suplentes que no hubieran estado en ejercicio puedenser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios.

Las constituciones locales, por lo general, han copiado y adaptado alos regímenes interiores, una serie de instituciones establecidas en laConstitución federal, tales como la suplencia de los legisladores, la Co-misión o Diputación Permanente y la Contaduría Mayor de Hacienda,entre otras.

Las constituciones locales establecen uno o dos periodos ordinariosde sesiones de las legislaturas y la posibilidad de celebrar extraordina-rias, teniendo facultades para convocarlas la diputación permanente oel gobernador del Estado.

Respecto al poder judicial, la fracción III del artículo 116 de la Cons-titución federal, como ya dijimos, no contiene bases de organización, esregulado por las constituciones y leyes orgánicas locales en forma des-igual. Sólo coinciden las constituciones de los estados, en señalar que elórgano judicial máximo es un tribunal superior de justicia que funcionaen pleno o en salas y cuya composición es de lo más variado. En cuantoa los demás tribunales y juzgados su organización es muy diversa; algu-nos se componen de jueces de primera instancia, jurados, jueces menoresy jueces de paz; otros los designan como jueces letrados locales, jueceslegos locales y jueces auxiliares y, otros más, establecen jueces munici-pales, jurados populares, jueces de letras y alcaides judiciales, etcétera.

4. Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas

Además de las obligaciones que el artículo 116 constitucional imponea las entidades federativas, los artículos 119 y 121 imponen otras de dis-tinto género.

El artículo 119 establece la obligación de entregar, sin demora, loscriminales de otro Estado o del extranjero a las autoridades que los re-clamen, señalando que el auto del juez que mande cumplir la requisito-ria de extradición dará lugar a la detención por un mes, tratándose deextradición entre los estados, y por dos meses cuando fuere internacional.

Por su parte, el artículo 121 impone a los estados la obligación dedar fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judicialesde todas las entidades federativas, facultándose al Congreso federal para


expedir las leyes que prescriban la manera de probar dichos actos, re-gistros y procedimientos y fijar sus limitaciones y alcances, de acuerdocon las bases señaladas en el propio artículo 121.

Las prohibiciones a las entidades federativas están previstas en losartículos 117 y 118 y son absolutas (que en ningún caso pueden ejer-cerse), y relativas (que pueden ejercerse con consentimiento del Con-greso de la Unión).

Las prohibiciones absolutas las enumera el artículo 117 y son las si-guientes:

I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con laspotencias extranjeras; 55. Derogada; III. Acuñar moneda, emitir papelmoneda, estampillas, ni papel sellado; IV. Gravar el tránsito de per-sonas o cosas que atraviesen su territorio; V. Prohibir, ni gravar di-recta, ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, aninguna mercancía nacional o extranjera; VI. Gravar la circulación, niel consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o dere-chos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspec-ción o registro de bultos, o exija documentación que acompañe a lamercancía. VII. Expedir, ni mantener en vigor leyes o disposicionesfiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razonesde la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea queestas diferencias se establezcan respecto de la producción similar dela localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta proceden-cia; VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitoscon gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extran-jeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del te-rritorio nacional. Los Estados y los Municipios no podrán contraerobligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones pú-blicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentra-lizados y empresas pública, conforme a las bases que establezcan laslegislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos quelas mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Eje-cutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública, y IX.Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, enforma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de laUnión autorice.

Las prohibiciones establecidas en las fracciones: I, relativas a celebraralianza, tratado o coalición con potencias extranjeras; III, referente a laacuñación y emisión de papel moneda y, VIII, respecto a contraer cora-promisos económicos con el extranjero, son superfluas, pues están conce,


didas a la federación como facultades expresas en los artículos 76, frac-ción I, 89, fracción X; 73, fracciones XVIII, X y VIII, respectivamente,y al aplicar la regla del artículo 124 todo aquello que no esté expresa-mente concedido a la federación, se entiende reservado a las entidadesfederativas.

Del artículo 117 sólo son de destacarse las prohibiciones contenidasen las fracciones IV, V, VI y VII, que intentan impedir que los estadosimpongan impuestos alcabalatorios. Desde hace muchos años los esta-dos han recurrido a la imposición de alcabalas con el objeto de cubrir susnecesidades, dada la pobreza de los erarios locales. La prohibición delas alcabalas no es general sino que está limitada a los específicos su-puestos de las fracciones IV, V y VII y por los medios referidos en lafracción VI. Si las entidades federativas establecieran un impuesto aleaba-latorio distinto de los señalados en las citadas fracciones, éste no seríainscontitucional pero sí podrá ser atacado por el Congreso de la Unión,que está facultado en los términos de la fracción IX del artículo 73, "paraimpedir que en el comercio de estado a estado se establezcan restric-ciones".

Las prohibiciones relativas se enumeran en el artículo 118 y son lassiguientes:

I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni im-poner contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones;II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente, ni buques de guerra, yIII. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuán-dose los casos de invasión y peligro tan inminente, que no admitademora. En estos casos darán cuenta inmediata al Presidente de laRepública.

Estas prohibiciones relativas a los estados, son facultades expresasconcedidas por la Constitución al Congreso de la Unión y al presidentede la República por los artículos 73, fracciones IX y XXIX y 89, frac-ciones VI, VII y VIII. En un Estado federal, la federación debe tenerel control exclusivo e intransferible de las aduanas exteriores, de las fuer-zas militares y de las relaciones internacionales. La delegación de estasfacultades de la federación a las entidades federativas es un grave ataqueal Estado federal en sí mismo pues, entre otras cosas, se estaría invis-tiendo a los estados miembros de una personalidad internacional que noposeen. La guerra se hace entre Estados soberanos y no entre fraccionesde ellos; la invasión que una nación extranjera hiciera a una entidad fe-derativa es una invasión al país al que pertenece. Por estas consideracio-


nes se ha insistido en que el artículo 118 debe desaparecer de nuestrotexto constitucional.

5. La participación de las entidades federativas en la formaciónde la voluntad federal

Se ha sostenido que la participación de los estados en la formaciónde la voluntad federal se realiza a través de una forma indirecta y deuna directa.

Se dice que la forma indirecta se concreta a través de la Cámara deSenadores, en donde están representadas todas las entidades federativas.Nosotros hemos expuesto que los senadores no son representantes de losestados sino representantes de la nación, por lo que no estamos de acuerdoen que ésta sea una forma de participación de los estados en la forma-ción de la voluntad federal.

La forma directa se concreta en el procedimiento para reformar laConstitución, el cual exige que las reformas o adiciones sean aprobadas,además del Congreso de la Unión, por la mayoría de las legislaturas delos estados. El sistema norteamericano de reformas a la Constitución,que es el que recoge nuestro artículo 135, nació precisamente paragarantizar el status de las entidades federativas. Huelga decir que la par-ticipación de los estados en las reformas constitucionales incide directa-mente en el orden jurídico del Estado federal y no en el de la federaciónque, en este sentido, es un orden jurídico delegado.

6. El municipio

El municipio es una de las formas más antiguas de la organización po-lítico-social. En México, el primer municipio fue fundado por HernánCortés, el 22 de abril de 1519, y fue denominado Villa Rica de la Vera-cruz; su ayuntamiento invistió a Cortés de facultades legales para reali-zar la conquista.

Durante la Colonia: el municipio fue reducido a una simple divisiónterritorial y administrativa que, en términos generales, careció de libertady autonomía. En el constitucionalismo mexicano del siglo XIX el muni-cipio fue objeto marginal del debate entre liberales y conservadores. LaConstitución federal de 1824 no reguló específicamente al municipio perolas constituciones locales sí se encargaron de regularlo siguiendo los li-neamientos de la Constitución de Cádiz. La Constitución federal de 1857no estableció una regulación sistemática del municipio y aunque contuvo


muy breves referencias de él, fue bastante para que los estados estable-cieran en sus regímenes interiores la institución municipal. Por su parte,las constituciones centralistas de 1836 y 1843 regularon el municipio conmucha mayor precisión, pero lo "sometieron a la rigidez de las institu-ciones centralistas, les redujeron sus atribuciones y les negaron auténticosustento democrático".

El gobierno del general Díaz hizo desaparecer al municipio al creardivisiones más amplias llamadas partidos, distritos y prefecturas a cuyacabeza figuraba un jefe político dependiente del gobernador y del go-bierno central y a quien se encomendó la preservación de la tranquilidady paz interior de las poblaciones, sin importar los medios para lograrlo.

La impopularidad de los jefes políticos, ganada a pulso por su crueldady despotismo, propició que se desplegara la bandera de la autonomía mu-nicipal por el movimiento político social de 1910. La autonomía muni-cipal fue incluida como principio básico en los planes de San Luis y deGuadalupe. El 26 de diciembre de 1914, Carranza expidió el decretonúmero 8, para reformar el artículo 109 de la Constitución de 1857, yes conocido como Ley del Municipio Libre. Las bases de esta ley fueronllevadas al proyecto de Constitución presentado por Carrania al Congre-so Constituyente de 1916-1917; la idea del municipio libre era una delas pocas innovaciones verdaderamente importantes que contenía dichoproyecto. El proyecto de Carranza establecía que los estados tendríancomo base de su división territorial y de su organi7ación política al mu-nicipio libre, que sería administrado por ayuntamientos de elección di-recta y sin que hubiera autoridades intermedias entre el ayuntamiento yel gobernador del Estado.

El problema central que se discutió en el Congreso Constituyente fueel relativo a la autonomía financiera del municipio, sobre lo cual el pro-yecto de Carranza no contenía regla alguna.

Al respecto, se presentaron varios dictámenes; el primero, proponía quelos municipios recaudaran tanto los impuestos municipales como los es-tatales y que la legislatura señalara la contribución del municipio a losgastos estatales; se nombrarían inspectores para la vigilancia de la con-tabilidad municipal y establecía que en caso de conflicto hacendario entrelos municipios y los estados resolvería la Suprema Corte de Justicia. Losdiputados Machorro Narváez y Arturo Méndez presentaron un proyectoque establecía la determinación constitucional de los ingresos municipa-les y la regla de que en caso de conflicto entre el gobernador del Estadoy el municipio, resolvería la legislatura local y si el conflicto del muni-


eipio fuese con ésta, resolvería el Tribunal Superior de Justicia delEstado.

Desafortunadamente la atinada propuesta de Madhorro Narváez y Mén-dez no fue adoptada por los constituyentes quienes, ya cansados por tanprolongadas discusiones, apremiados por el tiempo y preocupados pordiscutir la cuestión agraria, acabaron por aprobar una propuesta deldiputado Gerzayn Ugarte, redactada en los siguientes términos: "Los mu-nicipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de lascontribuciones que señalen las legislaturas de los estados y que, en todocaso, serán las suficientes para atender a las necesidades municipales".

Con esta propuesta, que fue llevada a la fracción II del artículo 115,se daba al traste con la autonomía económica del municipio. En otragrave omisión incurrió el Congreso Constituyente al no incorporar en laConstitución ninguna regla que permitiera saber cómo y quién resolveríalos conflictos suscitados entre el municipio y el gobernador y la legis-latura local.

A partir de las sustanciales reformas que este artículo ha sufrido desde1983, muy particularmente, y 1987, las bases constitucionales para laorganización municipal son las siguientes:

a) Los municipios están investidos de personalidad jurídica y maneja-rán su hacienda conforme a la ley.

Lo anterior implica que el municipio tiene plena capacidad para ad-quirir bienes y derechos, asumir obligaciones y contar con un patrimoniopropio. La legislación local establece las condiciones para que una pobla-ción sea erigida en municipio.

b) El municipio libre constituye la base de la división territorial de losestados de la federación y de su organización política y administrativa.

En realidad, el municipio no es la base de la división territorial de losestados, sino son circunscripciones territoriales más amplias denominadasdistritos y utilizados con fines fiscales y electorales. "Lo que el preceptoquiso instituir a través de una fórmula imprecisa, fue la libertad del mu-nicipio y al mismo tiempo sus vínculos de coordinación con el Estado".

c) Los municipios administrarán libremente su hacienda, la que seformará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así comode las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan ensu favor y, en todo caso: contribuciones en los rubros que se señalan so-bre la propiedad inmobiliaria; participaciones federales e ingresos deriva-dos de la prestación de servicios públicos a su cargo.

La indeterminación de las fuentes impositivas que corresponden almunicipio habían dejado la autonomía y libertad municipal, hasta antes


de las reformas de 1983 ya señaladas, a merced de las legislaturas localesy de los gobernadores que, invariablemente, las someten y controlan.Con la desafortunada fórmula de la anterior fracción II del artículo 115,las legislaturas locales eran las que fijaban los recursos municipales que,en la mayoría de los aproximadamente dos mil setecientos municipiosque existen en el país, no bastaban siquiera para atender a sus más ele-mentales necesidades. La participación de los municipios en los impues-tos federales y locales era completamente anárquica y un vehículo quefavorecía la desigual distribución de la riqueza en México, ahora con lacelebración de convenios de coordinación fiscal en materia municipal la si-tuación de desventaja de los municipios se ha paliado un tanto, dadoque el control económico que los gobiernos estatales ejercían sobre losmunicipios hacía que éstos, que debían ser la célula básica de la demo-cracia mexicana, quedasen reducidos a un burlesco remedo.

Dicho lo anterior, consideramos que una de las propuestas más cohe-rentes que se han realizado para intentar resolver, aunque sea paracial-mente, los grandes problemas económicos del municipio, consiste en aus-piciar que las constituciones locales determinen específicamente losrenglones tributarios que les coresponden, estableciéndose en la Consti-tución federal, concretamente en el artículo 115, las bases para realizardicha determinación.

d) Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elecciónpopular directa. Los presidentes municipales, regidores y síndicos nopodrán ser reelectos para el periodo inmediato; los suplentes pueden ha-cerlo como propietarios en el caso de que no hubieran estado en ejercicio.

e) Entre los ayuntamientos y el gobierno del estado no habrá ningu-na autoridad intermedia.

Este precepto, contenido en la fracción I del artículo 115, es el re-sultado del deseo constituyente de extirpar para siempre a los prefectoso jefes políticos, que existieron durante el gobierno del general Díaz.

f) A partir de la multirreferida reforma _de 1983, la fracción VIII úl-timo párrafo, y después con las de 1987, en el primer párrafo de la mis-ma fracción, se establece que en la elección de los ayuntamientos de todoslos municipios se introducirá el principio de representación proporcional.Hasta antes de estas reformas, se establecía que los ayuntamientos de losmunicipios con población de trescientos mil habitantes o más serían elec-tos de acuerdo con el principio de representación proporcional; en casocontrario debería hacerse de acuerdo con el sistema de mayoría relativa.


El establecimiento de la representación proporcional en los municipioses una obligación que la Constitución federal establece y que necesaria-mente debe ser adoptada por los estados.

El control del partido político predominante no es algo ajeno a laselecciones de los ayuntamientos municipales. La denuncia de la mani-pulación del proceso y de los resultados electorales es cuestión que sepresenta con frecuencia. En este sentido urgen controles auténticamentedemocráticos sobre los procesos electorales y respecto al desempeño delos cargos municipales.

g) Los municipios están facultados para formular, aprobar y adminis-trar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participaren la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar yvigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; interveniren la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licenciasy permisos para construcciones; y participar en la creación y administra-ción de zonas ecológicas, de conformidad con los fines señalados en elpárrafo tercero del artículo 27 constitucional.

Además de las anteriores facultades que se le otorgan al municipio,Se encuentran aquellas relativas a la prestación de servicios públicos talescomo: agua potable y alcantarillado; alumbrado pública; limpia, merca-dos y centrales de abasto; panteones, rastro; calles, parques y jardines;seguridad pública y tránsito; para tales efectos podrán coordinarse y aso-ciarse con otros municipios del mismo Estado (fracción III). Por otraparte existe disposición constitucional en materia de planeación y regu-lación de centros conurbados en el ámbito de su competencia. Final-mente, en materia laboral, la reforma de 1983 en la fracción VIII,determina que las relaciones de trabajo entre los municipios y sustrabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de losestados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la propia Consti-tución y sus disposiciones reglamentarias.

A pesar del contenido del artículo 115 constitucional, las constitucio-nes locales, por lo general, restringen, limitan y vulneran la ya de por síquebradiza e incierta libertad y autonomía municipal y desconocen lapersonalidad jurídica del municipio.


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