Derecho Constitucional Mexicano - Felipe Tena Ramirez

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FELIPE

TENA

RAMIREZ

DERECHOCONSTITUCIONAL MEXICANODECIMOS!\PTIMA EDICIN REVISADA Y AUMENTADA

EDITORIAL POR RA, S. A.AV. HEPBLlCA ARCENTINA, 15 MJ!X1CO, 1980

L

NOTA A LA CUARTA EDICINLa introduccin de indole histrica, que acompa a las dos primeras ediciones y qued excluida de la tercera, tampoco figura en la presente, lo cual" obedece a que la materia de los episodios nacionales y de las fuentes legislativas -en cuanto unos y otras han podido influir en la trayectoria constitucional del pas- tienen actualmente su sitio en una obra por separado del mismo autor, titulada "Leyes fundamentales de Mxico. 1808-1957". Las novedades ahora introducidas constan generalmente en notas, que a {in de no modificar toda la numeracin de las ya existentes se identifican mediante letras, colocadas al lado de los nmeros que Con motivo de l'-nllevas notas ha sido necesario re/Jetir. Mxico, D. F., septiembre de 1958.

VIII

NOTA A LA QUINTA EDICINPara facilitar la consulta en puntos concretos, se agrega a la obra un ndice analtico y otro onomstico. Las notas nuevas se distinguen de las anteriores, mediante la llamada de que corresponden a la quinta edicin. Mxico, D. F., mayo de 1960.

IX

NOTA A LA OCTAVA EDICINSon sustituidos los prrafos finales del nmero 55 por los que ahora figuran, al comentar la aplicacin en nuestro derecho federal del artculo 122 de la Constitucin, can motivo del trastorno interior ocurrido en el Estado' de Michoacn en el mes de octubre de 1966. Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia: en la nota 359 (89 ed.) la relativa al concepto de salubridad general de la Repblica, y en la ",dicin a la nota 447 (59 ed.} la que se refiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes. Tales son las principales innovaciones que cabe sealar en la presente edicin. Mxico, D. F., octubre de 1966.

XII

NOTA A LA NOVENA EDIClN En notas que se identifican como correspondientes a la presente edicin, comentanse las reformas constitucionales que, adems de ser posteriores a la edicin precedente, se relacionan con las materias de la obra. Asimismo se alude a algunos acontecimientos ocurridos en el mismo lapso, que guardan relacin con tesis aqui sustentadas, ETI cuaTlto a reformas constitucionales, las notas 350 B Y 379 B hacen referencia, respectiuamente, a la que suprimi las facultades en materia de corso y a la que alarg Tluevas facultades a la Comisin Permanente. Tocante a los acontecimientos qne merecen ser registrados desde el punto de vista estrictamente constitucional, figuran en esta edicin los relatiuos al cumplimiento de la Convencin de El Chamizal (68 A); a un caso ms de aplicacion del artculo 122, originado en la solicitud que con apoyo en el mismo precepto formul ante los Poderes de la Unin el Congreso del Estado de Sonora (227 B), Y al em pleo del Ejrcito que para preservar el orden se llev a cabo en la Capital de la Repblica con motivo de los acontecimientos ocurridos a partir de los finales del mes de julio de 1968 (350 A). La nueva edicin cOTitina as el programa que ha presidido las anteriores. Mxico.. D. F., septiembre de 1968.

XIII

NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN La iniciativa presidencial de noviembre de 1971, relacionada COII la reduccin en la edad para ingresar a las Cmaras de la Unin y con el aumento en el nmero de los diputados de partido, es ya reforma constitucional. Los comentarios que entonces formulamos a la iniciativa rejirense ahora a la reforma, segn queda advertido en el lugar adecuado. Es novedad de la presente edicin el capitulo dedicado a las [acultades del Congreso de la Unin en materia de educacin pblica, que en el plan de la obra viene a ser actualmente el captulo XXI, lo cual ha implicado el correlativo movimiento en los numerales de los captulos y de los pargrafos subsiguientes. Constituyen tambin novedad las glosas que dedicamos a las mOdiiicaciones ocurridas} con posterioridad a la anterior edicin, l~n el mbito de la Constitucin y de las leyes, siempre que despierten inteTs en el estudio de nuestro tema. Las principales innovaciones abordadas son las signientes: adicin a la fracc. 1 del arto 74 constitncionnl, por cuanto facult a la Cmara de Diputados /Jara destituir a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sustitutos o juntas municipales (Cap. IX, nota 25); nueva Ley del De-partamento del Distrito Federal (Cap. XVI, nota 4); comentarios al rlllf!VO Cdigo Sanitario, de febrero de 1973 (Cap. XX, nota 8); notas relativas a la Comisin Permanente (actual captulo XXIll, nota 3 y adicin a la nota 6); nota acerca de la posilJilidad de suplir la -promulgacin del Ejecutivo cuando se niega a llevarla al cabo (Cap. XXV, adicin a la nota 2); sustitucin del comentario relativo al Ministeri Pblico de la Federacin (Ca/,. XXVI, pargraio /48). Mxico, D. F., agosto dc 1973.

XVI

NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN En el lapso poco mayor de un ao, transcurrido desde la edicin anterior (agosto de 1973 a octubre de 1974), los acontecimientos legislativos que dentro de la finalidad de la obra merecen registrarse, son los que a continuacin se mencionan, con sealamiento del sitio que a cada uno corresponde. En octubre de 1974 desapareci la adicin de junio de 1971 a la fraccin 1 del articulo 74, que facult ti la Cmara de Diputados para destituir a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sustitutos o juntas municipales. El comentario que entonces nos sugiri su aparicin, se complementa con el que ahora dedicamos a su derogacin (Cap. IX, en su parte final). La modificacin que acabamos de mencionar fue una entre las numerosas que en el texto constitucional introdujo en octubre de 1974 la ereccin en Estados de los Territorios de Baja California Sur y de Quintana Roo y, como consecuencia, la supresin de la figura jurdica del Territorio Federal. Dedicamos a esta reforma, que afect a mds de treinta dis4osiciones constitucionales, la glosa que aparece en el pargrafo 99 bis del Cap. XVI. La reforma al artculo 93, de enero de 1974, que ampli, a los Jefes de los Departamentos Administrativos, as como a otros funcionarios ajenos a la Administracin Pblica, la posibilidad de informar ante las Cmaras, es comentada en la nota 3 del Cap. XIII. En virtud de que la Ley Orgnica de Educacin Pblica de 1962, a la que hicimos referencia en el Cap. XXI de la anterior edicin, fue sustituida por la Ley Federal de Educacin de noviembre de 1973, dedicamos a la nueva Ley el comentario que aparece en la nota 12 de dicho Cap. XXI. Mxico, D. F., octubre de 1974.

XVII

NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN Entre enmiendas de poca monta, referidas casi todas a cuestiones tipogrficas, cabe sealar dos comentarios a titulo de novedad en la presente edicin: el relativo a la actual proliferacin de reformas en materia constitucional (pargrafo 19 bis, en el captulo LlI} y el que atae a los dos casos de desaparicin de poderes en otras tantas entidades federativas, ocurridos en 1975 (nota 14 del captulo XXl1). Mxico, D. F., febrero de 1976.

o

XVJU

NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN Con la expiracin del sexenio presidencial anterior (1970-76), contvose la abundancia de reformas constitucionales durante 'el mismo registradas. El iniciado en diciembre de 1976 na ha propuesto hasta ahora ninguna modificacin de esa indole. Aunque intensa por sus finalidades, la reforma de la administracin pblica federal, recientemente abordada a nivel del derecho administrativo, na corresponde a nuestra materia. Es por todo ello que la presente edicin no se hace cargo de novedades 'Y slo ha tratado de actualizar los datos que lo requerian. Mxico, D. F., abril de 1977.

XIX

NOTA A LA DECIMOSEXTA EDICINLa reorma polttica, denominada as la que en materia predomi-

.

nantemente electoral fue promulgada en diciembre de 1977, tendr su primera aplicacin en materia federal hasta las elecciones de diputados al Congreso de la Unin en el ao de 1979. De este modo se presenta un lapso, que media entre la promulgacin y la aplicacin de las normas reformadas. Dentro de ese intermedio nos hallamos al publicar la presente edicin, que por motivos de ndole editorial no podemos aplazar hasta la realizacin de la reforma. En tales condiciones se nos presenta una alternativa: o examinar en los preceptos todava inaplicados lo que podra llamarse la teora de la reforma, o bien reservar para una edicin posterior el cotejo de la teora con el sentido y alcance que le otorgue el poder pblico mediante su aplicacin. La segunda opcin nos ha parecido preferible. Tema destacad" de la reforma electoral es la adopcin por primera vez entre nosotros de la representacin proporcional, en una ms de las diversificadas realizaciones de que ha sido objeto el sistema en la doctrina y en el derecho comparado. Estudiarla en abstracto nos parece, por lo menos, prematuro. La representacin proporcional que acoge la reforma, y no otra, es la que nos interesa conocer en el despliegue total de su significado, que slo puede darse al ser aplicada. No obstante, ofrecemos en la presente edicin nuestro punto de vista general, expuesto en dos sucesivos momentos de la reforma hasta ahora registrados: uno en la participacin pblica habida antes de elaborarla, otro en el debate acadmico efectuado poco despus de su promulgacin. Ambas exposiciones se publican en forma de apndice, al final de la obra.. Mxico, D. F., septiembre de 1978.

xx

NOTA A LA DECIMOSPTIMA EDICINLa reforma iniciada por el Presidente Jos Lpez Portillo el 4 de octubre de 1977 y publicada en el Diario Oficial de 6 de diciembre del mismo ao, afect en un solo proceso constituyente a 17 preceptos de la Constitucin. El nico precedente que en nuestra historia constitucional ha superado hasta ahora, en las condiciones sealadas, a la reforma de que se trata, es la del 7 de' octubre de 1974, la cual modific de una sola vez 31 preceptos de la Ley Suprema. Asediaremos en la presente edicin la reforma de 1977 desde el punto de vista constitucional, por lo que solo acudiremos a las leyes secundarias que la desarrollan, en la medida indispensable para interpretarla. La reforma est destinada, aunque no exclusivamente, a la materia poltica, entendido este /limo vocablo en la acepcin restringida del tema electoral. Pero aparte de las enmiendas que a este aspecto se refieren, hay otras que no estn relacionadas con la materia propiamente poltica. Por razn de mtodo, hemos separado para su estudio unas de otras. La variedad de las vinculadas con el tema poltico del electorado, aconseja que sean agrupadas en un solo capitulo, a fin de no dispersarlas en diferentes sitios de la obra. Con ese objeto, y en lJTOcura siempre de la unidad del conjunto, hemos aprovechado el apndice iniciado en la edicin anterior y dedicado a la Reforma Po IVtica de 1977, para incluir en l, adems de los dos captulos ya publicados, el tercero que CO/1 el rubro de La reforma al aplicarse !Jersigue el propsito de clasificar y de interpretar las novedades introducidas, como SO/1 principalmente el sistema electoral mixto para aplicarse en las elecciones de la Cmara de Diputados, con predominante nutyoritnrio, "layara relativa y representacin proporcional; sus antecedentes en el derecho comparado; sus ventajas y deficiencias; la calificacin de las elecciones, el concepto de Colegio Electoral y los diferentes sistemas implantados en cada una de las dos Cmaras federales; lo contencioso elect oral y el recurso de reclamacin ante la Suprema Carie de [usticia; las conclusiones IJar ltimo, referidas princi palmente ni enfrentamiento de la reforma COIl el [eruimc no politice )' social conocido COll el nombre de corru pcion,XXI

XXI!

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

A consecuencia de tan sealada reforma operada en la Cmara de Diputados, desaparecen del captulo XIV de la obra los pargrafos dedicados a la derogada institucin de los diputados de partido, meno cionada mds tarde en el apndice slo a manera de antecedente de la representacin proporcional que la sustituy. En cuanto a las enmiendas ajenas a la cuestin electoral que siguen perteneciendo a la materia de nuestro estudio, procede hacer tambin una clasificacin. Su novedad se consign por la reforma en los pre ceptos relativos a la materia fiscal, principalmente por lo que hace al conocimiento de la Deuda Pblica, que de facultad que era del Con greso de la Unin pasa a serlo como exclusiva de la Cmara de Diputados. Los artculos en ese sentido modificados, como son el 65, el 73, fraccin xx VlU y el 74, Se glosan en el captulo referente a las [acultades de las Cmaras en materia hocendaria: Del todo distinto al tema que se acaba de citar, es el que toca la reforma al arto 76, fraccin I, que mira a las facultades del Senado en el mbito internacional y que por ese concepto tiene su sitio en el captulo destinado a. las facultades exclusivas de cada Cmara. Las sucesivas y numerosas alteraciones a la norma suprema que han sido registradas durante treinta y cinco aos desde la primera edicin de la presente obra, se conservan en ella, consignadas de preferencia. en notas las que ya no estn en vigor. Tal prctica puede me noscabar acaso la unidad de la exposicin, pero la preferimos a una nueva edicin dedicada. tan slo al texto actualizado de la Constituci". y es que entre nosotros, para bien o para mal, el articulado de la mxima leyes ante todo movimiento y no cabe entenderlo cabalmente sino en funcin de sus cambios. A qu queda el testimonio interpretativo de los ocurridos durante la secuencia de la obra. Mxico, D. F., diciembre de 1979.

NDICE DE MATERIAS1'4,.NOTA A LA TERCERA EDICINNOTA A LA CUARTA EDICIN

VIIVIII

NOTA A LA NOT.' A LA

QUINTA EDICIN SEXTA EDICIN

IXX

NOTA A LA SPTIMA EDICIN NOTA A LA OCTAVA EDICIN NOTA A LA NOVENA EDICINNOTA A LA DCIMA EDICiN NOTA A LA DECIMOPRIMF:RA EDICIN NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN NOTA A LA DECIMOSEXTA EDICiN NOTA A LA DECIMOSPTIMA EDICiN

XIXII

xnrXIVXV

XVI

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XVII XVIII

XIX

XX XXI

PRIMERA PARTE

TEORA DE LA CONSTITUCINCApiTULO I

EL PODER CONSTITUYENTE

lo Debate acerca del concepto de soberana . 2. Origen histrico del concepto de soberana: la exterior y la interior 3. Titular de la soberana en el sistema europeo 4. Su titular en el sistema americano . 5. El poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitucin rgida y escrita. Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la Constitucin . 6. Las anteriores nociones en la Constitucin Mexicana. 7. Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en sentido formal. Panes de nuestra Consritucin .XXIII

3

4 79

12 18

21

XXIV

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANOCApTULO 11

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTEPg.

8. Limitacin inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones histricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la separacin de poderes . 9. Limitaciones de carcter poltico: los factores reales de poder. 10. Limitaciones de ndole internacional: su iniciacin durante la primera posguerra 11. Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y el jus be/li . 12. Sus repercusiones en las modernas Constituciones. La escuela espaola 13. Nuestro derecho positivoCAPiTULO JII

27 28 30 32 37 40

EL CONSTITUYENTE PERMANENTE

14. La soberana y la facultad de revisar la Constitucin. El Poder Constituyente Permanente. Problemas que plantea su competencia, segn el artculo 135 . 15. Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor 16. Tesis opuesta . 17. Soluciones en el derecho comparado . 18. Interpretacin de nuestro texto . 19. Crtica del sistema que consagra el articulo 135 19 bis. Actividad reformatoria proliferanteCAPiTULO IV

45 47 52 51 56 l 63 .

EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO

20. Medios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Concepto de revolucin . 21. Fundamentacin moral, y no jurdica, del derecho a la revolucin: el articulo 136 . 22. Invalidez original de la Constitucin ele 17 . 23. Cundo convaleci el derecho emanado de la revolucin 24. Conclusin.CAI'ITULO V

6566 fi7 71 73

EL DERECHO CON5TITUCIOl\'AL

:!!l. Origen y evolucin del derecho constitucional

75

fNDICE DE MATERIAS

xxvPc.

26. El mtodo jurdico puro en la doctrina del Estado y el mtodo histrico en el derecho consti tucional . 27. El mtodo histrico y la interpretacin evolutiva. 28. La metodologa en el derecho privado y en el derecho constitucional.CAPfTULO VI

79 81 83

LA FORMA DE GOBIERNO

(Repblica, democracia, representacin)

La repblica . La democracia Restriccin del sufragio; principio mayoritario Rgimen representativo . !13. El desprestigio de la democracia .CAPTULO

29. 30. 31. 32.

87

8991

9899

VII

LA FORMA DE GOBIERNO

(El sistema federal)

:H. El federalismo en Nortearnrica: antecedentes coloniales

101

35. La adopcin del sistema en la Convencin de Filadelfia 36. El federalismo en Mxico 37. La distribucin de competencias entre la federacin y los Estados; sistema del articulo 124 38. Las facultades expresas (explcitas e implcitas) 39. Las facultades concurrentes en el sentido norteamericano y argentino: su validez en nuestra Constitucin. Las facultades coincidentes. 10. Otras facultades que constituyen excepcin al principio del aroticu~IM.

106 108 112 115

119 123 124

11. El gobierno federal como representante de la nacinCAPTUl.O "1 JI

LOS ESTADOS

12. La autonoma IOGd, primer elemento especfico del Estado fcderal: concepto de Constitucin local . 13. Contenido de las Cnnst iruciones ele los Estados; la pane dogmatica y la forma de gohicruo . 11. Orgnnizncin de los Poderes. facultad revisora, ciudadana, desaparicin de Poderes. Consideraciones generales

129J 32

135

XXVI

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANOPg.

45. La participacin de los Estados en la legislacin federal comn; su participacin en las reformas a la Constitucin general. segundo elemento especifico del Estado federal . 139CApfTULO IX

EL MUNICIPIO

46. Renacimiento municpalista en Amrica Latina . 47. El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido de la descentralizacin municipal . 48. .El municipio en Roma y en Espaa; trayectoria histrica de! municipio mexicano. 49. El municipio libre en los debates de Quertaro. Defectos del sistema. El municipio y la democracia .CApiTULO X

143

144146

151

NORMACIONES COMPLEMENTARIAS DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL

159 Obligacrones positivas contenidas en los articulos 119 y 121 161 El artculo 120; su discusin en e! Constituyente de 56 . 164 Su antecedente en la Constitucin argentina El fracaso de! artfculo 120 en la doctrina, en la legislacin y en 166 la jurisprudencia. consagradas en e! aro 54. Prohibiciones absolutas para los Estados. 169 tculo 117, y prohibiciones relativas del 118 172 La intervencin federal en los Estados 55. 50. 51. 52. 53.CAPTULO XI

EL CAPITULO GEOGRFICO

56. El territorio nacional; dominio directo y originario de la nacin. 57. El territorio y la jurisdiccin en el sistema federal. 58. Partes integrantes de la federacin; origen y transformacin de sus lmites . 59. Arreglo de lmites entre los Estados . 60. Situacin geogrEica del Distrito Federal 61. Consecuencias de la traslacin de los Poderes Iederales respecto al rea del actual Distrito Federal 62. Consecuencias respecto al territorio a donde se trasladan dichos Poderes. 63. Estudios de las fracciones 1, 11 Y 111 de! articulo 73 64. Situacin geogrfica de las islas

179 182

185 188 191194

196 198 201

lNDlCE DE MATERIAS

XXVII

SEGUNDA PARTE

LOS PODERES FEDERALESCApTULO XIILA DIVISIN DE PODERESP,.

65. 66. 67. 68. 69. 70. 7 J. 72. 73. 74.

Precursores y realizadores de la doctrina . 205 Su proyeccin en la ley y en la doctrina contemporneas 210 La suspensin de garantas . 213 La delegacin de facultades extraordinarias en el Ejecutivo "216 Las facultades de excepcin en nuestra historia poltica: desde la independencia hasta el Acta de reformas . 217 Los debates en el Constituyente de 56 . 220 El destino del texto constitucional en la legislacin y en la jurisprudencia 225 El Constituyente de 17: la frustracin de su texto en la legislacin y en la jurisprudencia . 230 Reforma de 1938; la experiencia posterior 234 Consideraciones generales 237CAPTUI.O XIII

RELACIN ENTRE st DE LOS PODERES FEDERALES

75. Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales . 76. Relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Los sistemas parlamentario y presidencial . 77. Aparente excepcin de nuestro sistema presidencial: el refrendo 78. Otros llamados matices parlamentarios7~ Elft~.

245 245 247 252 65

CApTULO XIV

ORGANIZACIN y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO

80. El bicamarismo en Inglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del sistema. 81. El bicamarismo en Mxico . 82. Organizacin constitucional de cada una de las Cmaras. La suplencia. 83. Requisitos para ser diputado o senador 81. Los articulas 56 y 60 .

261 262 265 267 270

XXVIII

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANOPg.

85. Irresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares; casos en que segn la Constitucin se les puede imponer sanciones 86. El qurum y la votacin . 87. Perodo ordinario y sesiones extraordinarias. El Informe del Presidente ante las Cmaras . 88. Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitucin emplea la palabra "ley" . 89. La facultad de iniciar las leyes y decretos . 90. Formacin de las leyes y decretos en ambas CmarasCApiTULO XV

271 272

275276 277 283

CLASIFICACIN DE LAS FACULTADES DE LAS CMARAS FEDERALES

91. 92. 93. 94. .95.

Clasificacin desde el punto de vista de actuar las Cmaras Desde el punto de vista material . Facultades legislativas. jurisdiccionales y administrativas Leyes orgnicas. reglamentarias y ordinarias Obligaciones y facultades de las CmarasCAPiTULO XVI

289 291 291 295 296

FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DISTRITO FEDERAL

96. Origen del Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana . 97. Organizacin constitucional del Distrito Federal 98. Su diferencia con la organizacin de los Estados 99. Desaparicin de los Territorios Federales. 100. Las islas dependientes de la federacin. Los fuertes, los cuarteles. etc. .CApTUI.O XVII

299 301 308 311314

'ACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA HACENDARIA

]01. Principales facultades de las Cmaras en materia hacendaria. Anualidad de Jos. actos en que se ejercen 102. El presupuesto de egresos 103. La ley de ingresos . 101. La pluralidad de impuestos 105. La cuenta pblica . ] 06. La contratacin de impuestos

317 318 320~22

322 335

NDICE DE MATERIAS

XXIX

CAPTULO XVIII

FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA FEDERACINPg.

107. La faculIad federal de impedir restricciones al comercio entre los Estados. Antecedentes histricos de las alcabalas. La reforma de Limantour en 96 . 108. Estudio de las fracciones IV, V, VI Y VII del articulo 117 . 109. Diferencia entre los sistemas de 57 y de 96; crtica de uno y otro. Solucin segn la fraccin IX del 73. Comparacin entre este precepto y los anlogos del 117 . 110. Su diferencia con el precepto anlogo de la Constitucin de Norteamrica. Cmo debe funcionar el nuestro . 111. El articulo 131. Puede la Federacin establecer impuestos aleabalatorios? ..CAPTULO

337 340

343 347 350

XIX

FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA

112. Guerra: iniciativa, declaracin, terminacin . 113. El ejrcito y la guardia nacional, la armada y el corso; su definicin y sus diferencias , 114. Obligaciones y prerrogativas de los ciudadanos y de los mexicanos para servir en la guardia y en el ejrcito. segn la Constitucin de 57, la reforma de 98 y la Constitucin de 17 .CAPiTULO XXFACULTADE~

357359

363

DEL CONGRESO EN MATERIA DE SALUBRIDAD GENERAL

115. 116. 117. 118. 119. 120. 121.

La reforma de 1908: su objeto Modificacin de la iniciativa La adicin de Quertaro . Critica del sistema actual . La jurisprudencia de la Suprema Corte; criuca Lo que debe entenderse por salubridad general La legislacin ordinariaCApiTULO

369 370 371

372373 376 379

XXI

FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA

122. La instruccin pblica bajo la Constitucin de 57 123. La obra del Constituyente de 17 .

385 385

xxx 124. 125. 126. 127. 128. 129. 130.

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANOP4g.

La reforma de 1921 Sus derivaciones en la prctica Las reformas de 1934 y de 1946 La ley reglamentaria de 1942. en el aspecto constitucional Los convenios de coordinacin . La reforma de 1966 . La absorcin por los rganos federales de la funcin educativaCApfTULO XXII

386 389 390 396 400 402 402

FACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA

131. Bases para distribuir entre las Cmaras las facultades exclusivas. 132. Facultades de la Cmara de Diputados, contenidas en las fracciones J, VI Y VII del artculo 74 y facultades del Senado consignadas en las fracciones Il, IlI, V. VII y IX del 76 133. Intervencin del Senado en los tratados . 134. La facultad del Senado para declarar desaparecidos los poderes de un Estado y designar Gobernador provisional. Prctica viciosa e interpretacin constitucional. 135. La facultad del Senado para resolver las cuestiones polticas entre los poderes de un Estado; la facultad de la Suprema Corte para conocer de las cuestiones constitucionales que surjen entre los mismos poderes . 136. Origen e interpretacin de la fraccin VI del artculo 76 ,CApiTULO XXIII

407 408 411416

423 424

LA COMiSiN PERMANENTE

137. Antecedentes histricos de la Comisin Permanente 138. La Permanente y el Congresionalismo . 139. Inutilidad de la Permanente respecto a sus funciones de sustitucin . 140. La convocatoria a sesiones extraordinariasCAPiTULO XXIV

427 429 431 435

ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO

141. El ejecutivo unipersonal ' 142. Requisitos para ser Presidente de la Repblica., El principio de la no reeleccin. Su explicacin histrica. Su naturaleza antidemocrtica. Su relativa eficacia . 1-13. La sucesin presidencial. Los distintos sistemas que se han irn-

439

440

NDICE DE MATERIAS

XXXI

plantado en Mxico. El sistema en vigor; sus inconvenientes y sus ventajas sobre los sistemas precedentes . 144. Naturaleza de los Departamentos AdministrativosCAP'n.lLO

444 450

xx V455 457 458 163 467

FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA

La facultad de promulgar las leyes del Congreso La facultad de ejecutar dichas leyes. La facultad reglamentaria La facultad de nombrar y remover a los funcionarios y empleados 119. El indulto y la amnistaCAPiTULO XXVI

145. 116. 147. 148.

ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL

150. Cundo el Poder Judicial es verdadero Poder. 151. Organizacin de la Suprema Corte de Justicia. La divisin en Salas 152. Publicidad de las audiencias 153. Remuneracin de los ministros de la Suprema Corte 154. La inamovilidad judicial 155. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte 156. Organizacin interior del Poder Judicial 157. El Ministerio Pblico FederalCAPiTULO XXVII

471 472 474 475 177 479 480 481

EL PODER JUDICIAL FEDERAL. DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN

158. Naturaleza del control de la constitucionalidad, segn el rgano protector y segn el alcance de la proteccin . 185 159. El control de la constitucionalidad en el derecho pblico mexicano hasta el Acta de Reformas . 488 496 160. El juicio de amparo en el Constituyente de 57 161. El juicio de amparo en la Constitucin de 17 . 199CAPITUI.o

XXVIII

LA EVOLUCIN DEL AMPARO

162. Ventajas e inconvenientes del control judicial de la constitucionalidad. La defensa de los derechos individuales. Las invasiones de jurisdiccin .

506

XXXII

DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANOPtg.

164. Nuestra tradicin jurdica y el autntico control de la constitucionalidad 165. El amparo. control de la legalidad 166. El amparo contra leyesCApTULO XXIX

513 518 512

DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCiN

167. La defensa de la Constitucin en relacin con los actos propios. 168. La misma en relacin con los actos ajenos . 169. La defensa de la Constitucin y del orden federal, encernendada a los jueces locales; interpretacin y crtica del artculo 133. 170. El artculo 128 17\. El artculo 97, prrafo terceroCApTULO XXX

529 533

537 543 545

RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS

172. 173. 174. 175. 176. 177. 178. 179. 180.

Impunidad. inmunidad y fuero El desafuero por delitos comunes . El juicio poltico en caso de delitos oficiales La Iicencia- y el fuero . Responsabilidad por delitos oficiales despus del encargo Los funcionarios con fuero . El fuero del Presidente de la Repblica Destitucin de funcionarios judiciales El desprestigio del fuero .

553 554 558 561 564 566 569 572 573

APNDICELA REFORMA POLTICA DE

1977577 583 597

Captulo 1. La Reforma en proyecto . Captulo B. La Reforma al promulgarse Capitulo lB. La Reforma al aplicarse .

PRIMERA PARTE

TEORA DE LA CONSTITUCIN

CAPiTULO

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EL PODER CONSTITUYENTESUMARIOLe-Debate acerca del concepto de soberana. 2.-0rigen histrico del con. cepto de soberana: la exterior y la interior. ~.-Titular de la soberana en el sistema europeo. 4.-5u titular en el sistema americano. 5.-EI poder constituyente y los poderes constituidos. La Consritucin rgida y escrita. Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la Constitucin. 6.-Las anteriores nociones en la Constitucin mexicana. 7.-Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en sentido formal. Parles de nuestra Constitucin.

1. Comencemos por asediar el concepIo de Constitucin que la nuestra acoge. Para ello hemos de tener en cuenta, previamente, el concepto de soberana, pero en su elucidacin y manejo debemos de ser cautos. En efecto, la doctrina de la soberana pertenece por su naturaleza a la teora general del Estado. Si hemos de acudir a ella, ser en la medida indispensable para interpretar nuestras propias instituciones.' Ciertamente el concepto de la soberana ha sido, desde el siglo xv hasta nuestros das, uno de los temas ms debatidos del derecho pblico. Con el tiempo, y a Jo largo de tan empeadas discusiones, la palabra soberana ha llegado a comprender dentro de su mbito los ms dismiles y contradictorios significados; de aqu que al abordar el tema desde diferentes aspectos, sea imposible localizar la polmica en torno de un objeto nico. Sin embargo, fieles a nuestro propsito antes expresado, trataremos de atrapar entre los dispersos conceptos el que hace suyo nuestra Constitucin.1 Dice Carr : de Malberg: "Solamente cuando se trata de resolver la! dicultades inherentes ;)1 funcionamiento del Estado O tambin de estudiar el desarrollo ele vu defecho en el porvenir. es cuando se puede y se debe recurrir a la teora general del Estado corno a una base de razonamiento y a un principio iuic ia'l ele soluciones o eh.. indicaciones tiles: pero. entindase bien, incluso en este caso es ncccsario buscar 105 elementos de esta tcorta gceral en las instituciones constitucionales (} ClI la.. r1'1o:13" fh' derecho pblico consagradas por el orden jurtdico vigente." Teorta gent'ral dd El/ndo; :\'U'xico, J918; pgiun 21.

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Acaso la anarqua ideolgica a que se ha llegado en este punto influya en la actitud de muchos para negar de raz la existencia misma de la soberana? Tal parece que el mal de la confusa discusin. al contaminar la idea de la soberana, no puede esperar otro trmino que la muerte de la institucin. Los nombres de quienes sostienen tesis tan radical y el vigor de su dialctica. autorizan a considerar a sus secuaces sin tacha, por lo menos grave. de hereja jurdica. Otros. entre los ms recientes, han guardado neutralidad o manifestado desdn, al pasar por alto el puma de la soberana,' que de este modo. combatido por aqullos y olvidado por stos, parece ya un tema envejecido. En el empeo de estudiar nuestra Constitucin, unos podrn admitirlo y otros impugnarlo, pero nadie podr ignorarlo, porque SObre el concepto de soberana se erige nuestra organizacin constitucional y aun la palabra misma de soberana y sus derivados se emplea varias veces en el texto de la ley suprema.' G 2. Para alcanzar la meta propuesta comencemos por evocar sumariamente el origen, la evolucin y los cauces actuales de la idea de soberana. La soberana es un producto histrico y. como afirma Jellinek. un concepto polmico." No fue conocida de la antigedad, porque no se dio entonces "la oposicin del poder del Estado a otros poderes"." La2 En el ensayo "Pluralisrc Theories and the attack upoo state sovereignty" (publicado en "A hatory o political theor ies", New York; The Macmillan Company, 1932) f. W. Coker seala las siguientes afirmaciones como ejemplos rtpicos de la actitud contraria a la soberana del Estado: "Si contemplamos los hechos. es bastante claro que la teora de la soberana se encuentra en ruinas" (A. D. Lindsay. "The SUte in recent Polircal Theory", Polirical Quarterly. vol. 1, pgs. 128-145). "Ningn lugar comn ha sido ms rido y estril que la doctr-ina de la soberana del Estado" (Emesl Barker, "The superstition of the State", London Times Literary Supplement, July 1918, pg. 329). "La nocin de soberana debe ser borrada de la doctrina poltica" (H. Krabbe, "The modem idea of the Sta te", pg 35). a Se abstienen de abordar los problemas de la soberana los comentaristas norteamericanos principalmente. que por su tradicional empirismo jurdico eluden tratar cuestiones abstractas. Otra posicin moderna consiste en admitir a la soberana como "un mito. del que no se puede prescindir en la vida poltica actual. por no existir ha}' otra frmula de la cual partir". segn expres en la Asamblea. Constituyente de Italia el despus presidente de aquel pals, Einaudi (Caamandre e Levi; Commentario sistematico alta Costitu:r.icm.e italiana; t. 1, pg. 10) . .. Artfculos 59. 40, 41 Y 10~. frac. n Cuantas veces en el curso de la obra se cita un articulo sin mencionar la ley. debe entenderse que es de la Constitucin vigente en Mxico. o sea la de 1917. 6 Teorla general del Estado, por G. Jellinek; Buenos Aires. 1943; pgs. 539 y slgs. 8 Es exacta la anterior afirmacin de jellinek, porque en efecto no existi en la antigedad ningn poder ajeno al Estado que se le opusiera. Debe advertirse. sin embargo, que las relaciones de soberanla de las comunidades polftieas entre si, ofrecen en la historia de Roma ciertos aspectos que se asemejan sin duda a los que contemplan las doctrinas actuales en punto a soberanta extertr, a confederacin y federacin.c-vd. Teodoro Mommsen. Derecho Pblico Romano Buenos Aires. 1942 pgs. 84 y sigs.-En


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idea se gest en los finales de la Edad Media para justificar ideolgicamente la victoria que alcanz el rey. como encarnacin del Estado. sobre las tres potestades que le haban mermado autoridad: el Papado, el Imperio y los seores feudales. Del primero reivindic la integridad del poder temporal; al segundo le neg el vasallaje que como reminiscencia del Imperio Romano le deban los prncipes al empe radar; de los seores feudales recuper la potestad pblica. que en todo o en parte haba pasado a su patrimonio. La lucha fue larga y variados sus episodios. pero el resultado fue casi idntico en las dos grandes monarquas. unificadas y fuertes. donde culmin la victoria: Francia y Espaa. La doctrina se puso al servicio de los acontecimientos y Bodino defini por primera vei al Estado en funciones de su soberana: "El Estado es un recto gobierno, de varias agrupaciones y de lo que les es comn. con potestad soberana (summa potestas)." 7 De la soberana as entendida naci con el tiempo y sin esfuerzo el absolutismo. localizado en la persona del monarca. portador de las reivindicaciones del Estado frente a los poderes rivales. Si en la doctrina de Bodino se admita que el soberano estaba obligado por las leyes divinas y por las naturales. pronto el pensamiento de Hobbes justific la dilatacin sin lmites del poder soberano. El Estado soberano se identific con su titular y el rey pudo decir que el Estado era l. "El Estado -asienta Laski- se encarna, entonces. en el prncipe. Todo cuanto quiere es justo. porque expresa su voluntad. El derecho no significa. como en la Edad Media. un aspecto particular de la j uso ticia universal; el derecho es la emanacin de un centro nico de autoridad en el orden poltico." 8 Al sustituir la soberana del rey por el del pueblo, los doctrinarios que influyeron en la Revolucin Francesa no hicieron sino trasladar al nuevo titular de la soberana las notas de exclusividad. de independencia. de indivisibilidad y de ilimitacin que haban caracterizado al poder soberano."contra de la opinin de jellinek, Vid. WiUoughby. The Political Theories 01 the ancient world; 1913; pg. 2!S2. 7 Les six livres de la Republique; lib. 1, pg. 1. 8 El Estado moderno, por Harold J. Lasky; Barcelona. 1932; L l. pg. 40. 9 Respecto a la ilimilacin del poder soberano, que haca residir en la asamblea deliberante. deca Rousseau: "Hay que observar que la deliberacin pblica, puede obligar a todos los sbditos con respecto al soberano. pero no puede obligar al sobe rano consigo mismo y que, por consiguiente, es contrario a la naturaleza del cuerpo jurdico que el soberano se imponga una ley que no puede eumplir."-Contrato social; lib. 1, pgina VII.-"La doctrina. del prncipe absoluto fue traducida por Rousseau en la de la i1imitacin de la voluntad popular", asienta Jellinek (op. cit., pg. S94) , y cita La rcspuesta es que, cu cl sentido austiano, no existe en los Estados Unidos ninguna persona o corporacin de personas en posesin de la soberana jurfdica . Que lIinglin rgano cid Gobierno Federal est investido de soberanta en el sentido austiuuo. es claro por el principio bsico de que slo es UIl gobierno de poderes limitados .. _ Un gobierno quc slo puede ejercitar los poderes otorgados por una Constucln, es de autoridad limitada. no soberana." Rernard Schwartz. Los poderes del gobierno; Mxico. 1966: lo 1, pg. 46.


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El pueblo, a su vez, titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin su propio poder soberano. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rganos, sino tambin al poder que los cre." La potestad misma de alterar la Constitucin (facultad latente de la soberana), slo cabe ejercerla por cauces juridicos. La ruptura del orden constitucional es 10 nico que, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, permite que aflore en su estado originario la soberana; mas se trata de un hecho que slo interesa al derecho en esos casos y condiciones, segn se ver en su oportunidad. Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez 'lue el pueblo la ejerci, reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos ni en los individuos que gobiernan. Advertirlo as. es el hallazgo de Kelsen, "Slo un orden normativo -dice- puede ser soberano, es decir, autoridad suprema, o ltima razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carcter de mandatos y 'lue otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que es un fenmeno natural, nunca puede ser soberano en el sentido propio del trmino." ae As es como la supremaca de la Constitucin responde, no slo a que sta es la expresin de la soberana, sino tambin a que por serlo est por encima de todas las leyes y de todas las autoridades: es la ley que rige las leyes y que autoriza a las autoridades. Para ser precisos en el empleo de las palabras, diremos que supremaca dice la calidad de suprema, que por ser emanacin de la ms alta fuente de autoridad corresponde a la Constitucin; en tanto que primaca denota el primer lugar que entre todas las leyes ocupa la Constitucin. Desde la cspide de la Constitucin, que est en el vrtice de la pirmide juridica, el principio de la legalidad fluye a los poderes pblicos y se transmite a los agentes de la autoridad, impregnndolo todo de seguridad jurdica. que no es otra cosa sino constitucionalidad. Si hemos de acudir a palabras autorizadas. nos servirn las de Kelsen para describir el principio de legalidad: "Un individuo que no funciona como rgano del Estado puede hacer todo aquello que no est prohibido por el orden jurdico. en tanto que el Estado, esto es. el individuo que obra como rgano estatal, solamente puede hacer 10 que el orden jurdico le autoriza a realizar. Desde el punto de vista:li) El autor a quien acabamos de mencionar corrobora de la siguiente manera lu antes asentado por nosotros: "Sin embargo, aUlIque la lt irna Iueutc del poder es, pues, el pueblo, es claro que desde la adopcin de la Constitucin. no ha estado investido de soberana. segun Austln defini c~a palabra, La voz del pueblo slo puede orse cuando se expre~a en las pocas y condiciones lOC ~I mismo ha prescrito y sealado en la Constitucin," Op. cito, 1. J, pg. 50, ac KELSEN; Tcorta gt'!,I(!rtI1 del nrreco y lid Estada; Mxico. I!).tf): pg. 401.

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de la tcnica jurdica es superfluo prohibir cualquier cosa a un rgano del Estado, pues basta con no autorizarlo a hacerla." 2'1 En los pases de rudimentaria educacin cvica, donde las teoras de la omnipotente voluntad popular se resuelven al cabo en la prctica de la voluntad arbitraria de los gobernantes, es preciso esclarecer y vivificar el principio de legalidad, el cual informa al Estado de derecho. En esa tarea hemos utilizado por contraste la decrpita discusin de la soberana, que nos ha servido para afirmar que entre nosotros ningn poder ni gobernante alguno es soberano, pues todos encuentran sus fronteras en la Constitucin. Insistir en este tema nunca est por dems, y todo nuestro estudio lo considerar como punto de partida y de llegada. 5. La supremada de la Constitucin presupone dos condiciones: el poder constituyente es distinto de los poderes constituidos, la Constitucin es rgida y escrita. \ En efecto, si como hemos visto, los rganos de poder reciben su investidura y sus facultades de una fuente superior a ellos mismos, como es la Constitucin, eso quiere decir que e! autor de la Constitucin debe de ser distinto y estar por encima de la voluntad particular de los rganos. La doctrina designa al primero con el nombre de "poder constituyente" y a los segundos los llama "poderes constituidos". El origen de la distincin entre las dos clases de poderes se encuentra en la organizacin constitucional nortearner icana.t" La teora de la separacin de los tres poderes de Montesquieu (que tambin tuvo su primera aplicacin prctica en el suelo de Nortearnrica}, adems de plantear ya de por s la divisin de! poder pblico, presu:.."7 KELSEN; op. cit., pg. 277. No debe entenderse en trminos absolutos la tesis transcrita. sino referida a la existencia expresa de la facultad como condicin de la actuacin del rgano estatal; en ese sentido es exacto que el 110 otorgamiento de la Iacunad equivale a una prohibicin. Pero en cuanto al ejercicio de una facultad va concedida, la prohibicin expresa se necesita si se quiere limitar ese ejercicio. En otros trminos. mientras no se confiere la facultad nada puede hacer el rgano; pero una vez conferida lo puede hacer todo en su ejercicio, mientras una taxanva expresa no se lo impida. De esta suerte, si no constaran expresamente las garantas individuales, las autoridades podran desplegar sin cortapisa en la esfera del individuo las facultades recibidas. 28 Sleyes dccta en la Convencin: "Una idea sana y til se estableci en 1788: la divisin entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Figurar entre los descubrimientos que hacen adelantar la ciencia; se debe a los franceses." Carr de Malberg hace el siguiente comentario: "AI invocar esta fecha de 1788, que era la de la composicin de su obra sobre el Tercer Estado, Sieyes daba a entender claramente que l mismo era el francs a quien se debla ese descubrimiento. A partir de Lafayerte, que rectific a Sieyes, ya nadie admite el origen francs de la institucin, que por otra parte no alcanz en Francia el desarrollo y la direccin que la caracterizan en la organizacin ccnstttuconal de Estados Unidos." Vid. Carr de Malbcrg, op. ciJ., pgs. 1186, y jelllnek, op. cit., pgs 414 y 427


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pona lgicamente la necesidad de un poder ms. alto que marcara a cada uno de los tres rganos su respectiva competencia. Esto no lo alcanz a advertir Montesquieu, ni se dio cuenta tampoco de que la unidad del Estado, quebrantada por la divisin de los poderes. se reconstrua en la obra del constituyente. La separacin y supremaca del poder constituyente respecto a los poderes constituidos, que como acabamos de ver responde a una necesidad lgica, acta por otra parte con diferencias de tiempo y de funciones. Cronolgicamente el constituyente precede a los poderes constituidos; cuando aqul ha elaborado su obra, formulando y emitiendo la Constitucin, desaparece del escenario jurdico del Estado, para ser sustituido por los rganos creados. Desde el punto de vista de las funciones. la diferencia tambin es neta: el poder constituyente no gobierna. sino slo expide la ley en virtud de la cual gobiernan los poderes constituidos; stos, a su vez, no hacen otra cosa que gobernar en los trminos y lmites sealados por la ley emanada del constituyente, sin que puedan en su carcter de poderes constituidos alterar en forma alguna la ley que los cre y los dot de competencia. La intangibilidad de la Constitucin en relacin con los poderes constituidos significa que la Constitucin es rgida. En ningn sistema constitucional se admite ciertamente que cualquier rgano constituido pueda poner la mano en la Constitucin, pues tal cosa implicara la destruccin del orden constitucional. Pero en Inglaterra el Parlamento, cuyas funciones propias son las del poder legislativo ordinario. goza eventualmente de las facultades de poder constituyente, lo que se traduce en que por encima del rgano legislativo no existe tericamente ninguna ley intocable; por ello la Constitucin inglesa es flexible. La rigidez de una Constitucin proviene, por lo tanto. de que ningn poder constituido --especialmente legislativo-- puede tocar la Constitucin: la flexibilidad consiste en que la Constitucin puede ser modificada por el poder legislativo. Esto ltimo. que en Inglaterra es producto de una prctica tradicional. hall en Rousseau su teorizante. al sostener que, por radicar la soberana en el cuerpo legislativo, para ste no hay limitaciones. La rigidez de la Constitucin encuentra su complemento en la forma escrita. Aunque no indispensable, s es conveniente, por motivos de seguridad y de claridad, que la voluntad del constituyente se externe por escrito en un documento nico y solemne. La Constitucin de los-Estados Unidos de Amrica es rgida y escrita. Por serlo, es superior a los poderes constituidos. todos ellos. Los autores de El Federalista, cuyos comentarios en favor del proyecto de

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Constitucin elaborado por la asamblea de Filadelfia reflejan la interpretacin ms prxima y clsica de aquella ley suprema, tuvieron cuidado de acentuar el hecho de que tambin el poder legislativo quedaba subordinado a la Constitucin. Del siguiente modo habla Harnilton, "el genio colosal" del sistema norteamericano, segn expre sn de Beard: '" "No hay proposicin que se apoye sobre principios ms claros que la que afirma que todo acto de una autoridad delegada, contrario a los trminos del mandato con arreglo al cual se ejerce, es nulo. Por lo tanto, ningn acto legislativo contrario a la Constitu cin puede ser vlido. Negar esto equivaldra a afirmar que el mano datario es superior al mandante, que el servidor es ms que su amo, que los representantes del pueblo son superiores al pueblo mismo y que los hombres que obran en virtud de determinados poderes pueden hacer, no slo lo que stos no permiten, sino incluso lo que prohben." 30 Las ideas de Hamilton expuestas en El Federalista, se incorporaron definitivamente al derecho pblico norteamericano como su elemento ms caracterstico y sustancial, cuando en la clebre ejecutoria Marbury vs. Madison las hizo suyas John Marshall, presidente de la Su prema Corte de Justicia."29 Citado por Gustavo R Velasco en el prlogo. p.g. XV, a su traduccin de El Federalista; Mxico, 1943. 30 El Federalista; trad. clt., pg. 339. 31 1.' vinculo curre el Federalista y la obra jurisprudencial de Marsball, lo seala en los siguientes trminos Joseph Storv, otro insigne comentarista de la Constitucin norteamericana: "El Federalista coment y explic los objetos y alcance ordinario de estos poderes y Iunclones (del gobierno nacional). El razonamiento maestro de Mr. MarshaJl los ha seguido hasta sus ltimos resultados y consecuencias, con una precisin y claridad que se acercan en cuanto es posible a una demostracin matemtica." Comentario abreviado ele la Constitucn Federal de los Estados Unidos de A merica, trad. espaola: Mxico, 1879; Prefacio, pg. XII. Por la importancia del voto Marbury vs. Madison, que pronunci Marshall en 1803, transcribimos la p:ute en que su autor traza magistralmente el sistema de una Constitucin rfglda y escrita, como es la de Estados Unidos: "Que el pueblo tiene derecho original para establecer para su futuro gobierno, los principios que en su opinin mejor logren su propia felicidad, es la base sobre la cual todo el sistema americano ha sido erigido. El ejercicio de ese derecho original, requiere un gran esfuerzo, que no puede ni debe ser frecuentemente repetido. En consecuencia, los principios as establecidos, se estiman fundamentales, Y como la autoridad de los cuales emana, es suprema y 110 puede obrar con Irccucucla, la intencin al esrableccrtos es de que sean permanentes. "Esta voluntad original y suprema. organiza al Gobierno y asigna a sus diversos departamentos sus poderes respectivos. Puede marcarse un alto ah o bien establecerse cienos limites que no pueden ser propasados por ninguno de dichos dcpa rtamcutos. "El gobierno de los Estados Unidos encaja dentro de la ltima descripcin. Los poderes de) Legislativo quedan definidos y limitados; y para (lue esos limites no puedan ni equivocarse ni olvidarse, fue escrita la Consruucu. Con qu objeto se consignan tales limites por escrito. si esos lmites pudieran en cualquier tiempo sobrepasarse por las per.'onas a quienes se quiso restringir? La distincin curre gobh-ruos de poderes limitados y los poderes ilimitados. queda abolida si los Hmitcs no courlcncu a las pero souas, a las cuales les han sido impuestos y si lo prohibido y lo permitido se equiparan. ste es un razonamiento demasiado obvio para dejar lugar a dudas y lleva a la conclu-


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La nulidad de los actos no autorizados por la Constitucin, sealadamente los del poder legislativo, es la consecuencia final a que conduce dentro del sistema americano la separacin del poder constituyente y de los poderes constituidos. conforme al pensamiento de Hamilton y de Marshall. Slo faltaba designar al rgano competente para declarar la nulidad de un acto de autoridad por ser contrario a la ley fundamental. Como Se expondr ms adelante, en el sistema americano se otorg al poder judicial federal, en ltima instancia a la Suprema Corte de Justicia, aquella competencia. De este modo la Suprema Corte, segn expresin de Bryce, es "la voz viva de la Conssin de que la Constituci6n controla a cualquier acto legislativo que le sea repugnante; pues de no ser ast, el Legislativo podra alterar la Constitucin flor medio de una Ley comn. "Si el primer extremo de la alternativa es la verdad, entonces un acto legislativo contrario a la Constitucin, no es una ley; si el segundo extremo de la alternativa es 'el veedadero, entonces las constituciones escritas son intentos absurdos por parte del pueblo. para limitar un poder que por su propia naturaleza es iltmitable. Ciertamente que todos aquellos que han elaborado constituciones escritas, las consideran como la ley fundamental y suprema de la nacin y. en consecuencia, la teora de todo gobierno de esa naturaleza tiene que ser que una ley del Congreso que repugnara a la Consrltucln, debe considerarse inexistente. Esta teora, por su esencia misma, \"3 imbfbita en una constitucin escrita y, en consecuencia, este tribunal tiene que considerarla como uno de los principios fundamentales de nuestra sociedad. No puede, pues, perderse de vista al seguir considerando el problema que se estudia. "Si una ley del Legislativo, contraria a la Constitucin, es nula, a pesar de dicha nulidad puede obligar a los tribunales a obedecerla o a ponerla en Vigor? O. en otras palabras, a pesar de que no es ley comtituye una regla que tiene los mismos efectos que si fuera ley? Esto equivaldra a desechar de hecho lo que ya ha sido establecido en teorta y a primera vista parecera una cosa tan absurda, que ni siquiera se prestara a discusin. Sin embargo, merecer aqu ser estudiada con mayor atencin. "Indudablemente, es de la competencia y del deber del poder judicial, el declarar cul es la ley. Quienes aplican la regla a casos particulares, necesariamente tienen que establecer e interpretar esa regla. Si dos leyes estn en conflicto una con otra, los tr-ibunale.. tienen que decidir sobre cul es la aplicable. Asf. si una ley se opone a la Constitucin; si tanto la Ley como la Constitucin, pueden aplicarse a determinado caso, en forma que el tribunal tiene que decidir este caso, ya sea conforme a la ley y sin tomar en cuenta la Constitucin, o conforme a la Constitucin haciendo a un lado la ley, cl tribunal tiene que determinar cul de estas reglas en conflicto rige el caso. Esto es de la verdadera esencia del deber judicial. "Si pues los tribunales deben tomar en cuenta la Constitucin y la Constitucin es superior a toda ley ordinaria del Legislativo, entonces la Constitucin y no tal ley ordinaria, tiene que regir en aquellos casos en que ambas serian aplicables. "As, pues, aquellos que desechan el principia de que la Constitucin tiene que ser considerada por los tribunales como la Ley Suprema. quedan reducidos a la necesidad de sostener que los tribunales deben cerrar 10s ojos con relacin a la Constitucin )' mirar nicamente a la ley ordin~lTia. "Esta doctrina ciada por tierra con el fundamento mismo de toda Constitucin escrita. Establecerla quc una ley que de acuerdo con los principios y la teorta de nuestro gobierno. es completamente nula, sin embargo, en la prctica es complcrumcnte obligatoria. Establcccrra que si el Lcgfslativo hiciera aquello que le c,t. expresamellte proh ihido. este acto a pesar de la prohibicin expresa, en la realidad ele la cosas. produce efectos. Seda darle al Legislativo una omnipotencia practica y real, al mi mn tiempo quc aparentemente H: restriugcn su~ poderes dentro de lmites estrechos. Equivale a estableccr ltmiu's y declarar a l mismo tiempo que esos limites PUCd('1l ser nuspasndos a placer." (Trad. de 'la tccoistn M(':dcwlo de /)('I'CdlO Pblico; 1, NI,' 3, pgs. ~JH :l :111.)

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titucin" ,32 cuando interpretando la ley mxima declara si un acto de autoridad est o no de acuerdo con la misma. En una sntesis del sistema descrito, podemos decir que la soberana popular se expresa y personifica en la Constitucin, que por eso y por ser la fuente de los poderes que crea y organiza, est por encima de ellos como ley suprema. La defensa de la Constitucin consiste en la nulificacin de los actos que la contraran, la cual incumbe pt-incipalmente a la Suprema Corte de Justicia en instancia final. Los actos de la Suprema Corte, realizados en interpretacin constitucional, son los nicos actos de un poder constituido que escapan de la sancin de nulidad, lo que se explica si se tiene en cuenta que la Corte obra siempre, no sobre la Constitucin, sino en su nombre. El cambio de rumbo en la jurisprudencia de la Corte por motivos polticos o sociales, como ha acontecido algunas veces en Estados Unidos, plantea la posibilidad de que la Corte asuma de hecho en tales ocasiones la funcin de poder constituyente; lo que ella hizo decir a la Constitucin en determinada poca se modifica al cabo del tiempo, hasta el grado de hacerla decir lo contrario, a pesar de que el texto constitucional permanece inclume. Reservamos el estudio de esta cuestin para otro lugar; por ahora bstenos con advertir que en la cspide de todo orden jurdico la ltima palabra, la decisin inapelable que reclama la seguridad jurdica, corresponde decirla a quien jurdicamente tiene que ser irresponsable; la definitiva instancia estar siempre en la ltima linde de lo jurdico y ms all slo queda la responsabilidad social, poltica y personal del titular de tal instancia. La lgica del experimento americano consiste en que la irresponsabilidad jurdica de la Constitucin se confunde con la de su intrprete; la suprema palabra de la una es la ltima palabra en el otro, con lo que queda a salvo el lugar que los principios han reservado para la Constitucin.32 He aqu las elocuentes palabras que Lord Bryce, conocedor profundo de las instituciones norteamericanas. consagra a la Suprema Corte de Justicia: "La Suprema Calle es la VOl de la Constitucin, esto es. de la voluntad del pueblo. de quien es expresin a su vez la ley fundamental que l ha votado. Es por ello la Corte, la conciencia del pueblo. Resuelto a preservarse a s mismo de todo acto injusto e irreflexivo, el pueblo ha colocado por encima de sus mandatarios una ley permanente, que es el seguro de la minora. Es esa ley la que la minora puede invocar cuando est amenazada por la mayorta, y es en la Corte colocada ms all de los asaltos de las facciones. donde encuentra su intrprete y su defensor. Para estar a la altura de tan importante Iunciones, la Corte debe ser tan firme como la Constitucin. Su espritu y su tolla deben ser los del pueblo en sus momentos ms felices. Es preciso que resista a los impulsos transitorlos y con mayor firmeza si aumentan en vigor. Amurallada detrs de defensas inexpugnables, debe al mismo tiempo desafiar los ataques abiertos de los otros rganos del gobierno y las seducciones, ms peligrosas por impalpables. del sentimiento popular." La rpublique americane (trad. francesa de Thc American Commonwealthj : Par!s. 1900: t. l. pgs. 338 y 389.


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.Por lo dems, el papel de la Suprema Corte dentro del sistema americano de Constitucin rgida y escrita consiste en atenuar el defecto que la experiencia ha sealado a tal sistema y que Jellinek ha expresado con estas palabras: "Una cosa es indudable: que las Constituciones escritas rgidas no pueden evitar que se desenvuelva junto a ellas y contra ellas un Derecho Constitucional no escrito; de suerte que, aun en estos Estados, junto a los principios constitucionales puramente formales, nacen otros de ndole material." ss El abismo entre el derecho vivo, que tiene su fuente en necesidades y costumbres nuevas, y la letra envejecida de una Constitucin secular, lo salva el intrprete idneo de la Constitucin al legitimar constitucionalmente un derecho consuetudinario que de otra manera no sera derecho, No se trata, pues, de dos derechos frente a frente -el escrito y el consuetudinario-, como parece indicarlo Jellinek, sino de una modificacin que en el significado del texto inmutable imprime, bajo el imperio de la costumbre, quien constitucionalmente puede hacerlo, Aun en este caso, en que la Constitucin rgida adquiere cierta ductilidad en manos de la Suprema Corte, se confirma la supremaca de la Constitucin, en esta hiptesis sobre el derecho consuetudinario, Al terminar el estudio del sistema americano con la alusin al rgano que puede pronunciar la nulidad de los actos de autoridad contrarios a la ley suprema, nos hallamos en condiciones de precisar la honda diferencia que separa aquel sistema del europeo, En 1908 aseguraba Duguit, en las conferencias que ms tarde se publicaron bajo el ttulo de La transjormacion del Estado," que no era posible organizar prcticamente ninguna represin eficaz de las intrusiones del Estado soberano en los derechos del individuo, Al enconado adversario de la soberana asista la razn por lo que toca a los regmenes europeos, pero aos ms tarde rectific su criterio cuando conoci el ensayo constitucional de Norteamrica, Durante su permanencia en Estados Unidos en 1912, Duguit pronunci las siguientes palabras, despus de hablar extensamente con el Presidente de la Corte Suprema: "Estas garantfas (en favor del individuo en sus relaciones con el Estado) no pueden residir ms que en una a Ita jurisdiccin de reconocida competencia, cuyo saber e imparcialidad estn a cubierto de toda sospecha y ante cuyas decisiones se incline todo el mundo, gobernantes y gobernados, y hasta el mismo legislador", Corresponde a los Estados Unidos el honor de haber constituido un sistema que casi asegura la realizacin de este ideal." asna JELLlNFX; op. ct., pg. 438. t14 DUC;UIT; La transormacin del Estado; trad. Posada: p;\.:. 35 DUCUIT: Soberana y hertad ; Madritl, 1924; pg. 29~.~17.

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6. Relacionemos ahora las ideas que presiden la organizacin constitucional de Estados Unidos con las que informan a la Constitucin mexicana en el punto que estudiamos. Nuestra Constitucin actual es obra de una asamblea constituyente ad hoc, como fue la que se reuni en la ciudad de Quertaro en el ao de 1917, Y la cual cre y organiz, en la Constitucin por ella expedida, a los poderes constituidos, dotados de facultades expresas y por ende limitadas, e instituy frente al poder de las autoridades ciertos derechos de la persona. Una vez que el Constituyente de Quertaro cumpli su cometido al dar la Constitucin, desapareci como tal y en su lugar empezaron a actuar los poderes constituidos, dentro de sus facultades. Hay pues, en nuestro rgimen una distincin exacta entre el poder que confiere las facultades de mando y los poderes que ejercitan esas facultades, lo que significa que nuestra Constitucin adopt en este punto el sistema norteamericano. Por ms que la supremaca de la Constitucin es consecuencia necesaria y natural del sistema acogido, la nuestra quiso expresar el principio en varios de sus textos. La supremaca de la Constitucin federal sobre las leyes del Con. greso de la Unin y sobre los tratados consta en el artculo 133, cuya primera parte dispone: "Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin." Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es slo la Constitucin la ley suprema, sino tambin las leyes del Congreso de la Unin y los tratados, desprndese sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las leyes federales, porque stas para formar parte de la ley suprema deben "emanar" de aqulla, esto es, deben tener su fuente en la Constitucin; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan "estar de acuerdo" con la Constitucin. Se alude asl al principio de subordinacin (caracterstico del sistema norteamericano) de los actos legislativos respecto a la norma fundamental. En fin, la obligacin de los funcionarios pblicos de respetar la supremaca de la Constitucin se infiere del artculo 128, segn el cual "todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen". Se faltara a dicha protesta si se llevara a cabo un acto contrario a la Constitucin. No cabe duda. por lo visto, que nuestro sistema constitucional es imitacin fiel del norteamericano en cuanto a la primada del Cons-


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tituycnte y de su obra sobre los poderes constituidos y su actividad. Mas a pesar de ello, hay en nuestra Constitucin tres artlculos que no figuran en su modelo y que parecen introducir en el sistema adoptado algunas variantes del europeo. Cuando nuestra Constitucin dice en el primer prrafo del artculo 39 que "la soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo", asienta una verdad parcial, que el glosador debe completar diciendo que esa soberana se ejerci mediante el Congreso Constituyente que dio la Constitucin, la cual es desde entonces expresin nica de la soberana. Cuando el articulo 40 habla de la Federacin, "compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior", est empleando el vocablo "soberanos" en una acepcin que no es la propia. Etimolgicamente, "soberana" significa lo que est por encima de todo (de "super", sobre, se form "superana", "soberana", palabra que segn otros deriva de "super ornnia", sobre todas las cosas). A dicha acepcin etimolgica debe corresponder un contenido ideolgico congruente, respetuoso de la filiacin lingstica del vocablo. Este contenido es el que hemos dado a la palabra soberana: el poder que est por encima de todos es precisamente el que no admite limi. raciones O determinaciones jurdicas extrnsecas. Por ello la competencia de los Estados miembros de la Federacin, para gobernarse por s mismo dentro de las limitaciones impuestas por la Constitucin federal, no es soberana. Los Estados no tienen sino una potestad relativa, por acotada, de autodeterminacin. A conceptos distintos deben corresponder voces diferentes, a menos de empobrecer el idioma y oscurecer las ideas con el empleo de un solo trmino para dos o ms conceptos. Llamemos, pues, soberana a la facultad absoluta de autodeterminarse, mediante la expedicin de la ley suprema, que tiene una nacin, y autonoma a la facultad restringida de darse su propia ley que posee cada uno de los Estados de la Federacin.s"38 Can de Malberg ha sealado el equivoco de la. palabna "soberana" en el Idioma francs: "El peligro dc los trminos ele doble sentido es introdudr la confusin en las ideas. Desgraciadamente, el idioma francs es en esto bastante escaso de medios. El vocabulario jurdico alemn ofrece ms recursos 'Y permite ms claridades en las tecrfas del derecho pblico. Los alemanes tienen a su servicio tres trminos correspondientes a las tres nociones distintas que la literatura francesa confunde bajo la expresin nica de soberana.' Op. cit., pg. 95. 37 Otra vez hemos de acudir a Dcrnard Schwartz, en ra tificacin de lo que 110 hemas dejado de exponer en esta obra: "En verdad -easlenta dicho autor- el uso de la palabra soberanfa en relacin con los estados que constituyen la Unin Nortcamcrfcalla, es y ha sido siempre errnea ... un estado que est restringido por la, Iimitacioncs que vinculan a los miembros de la Unin Norteamericana, no e, verdaderamente . .obcrano (por mal que se le aplique la palabra 30berano)." Op. ct., l. 1, pg. 47.

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DERECHO CONSTITUCIONAl. MEXICANO

Si en el articulo 39 est expresada slo parcialmente la verdad y si en el articulo 40 asoma ya un error, debido a imprecisin de lenguaje, en cambio en el artculo 41 debe denunciarse un yerro de fondo, cuando dice que el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos establecidos por la Constitucin federal y las particulares de los Estados. El error estriba en atribuir el ejercicio de la soberana a los rganos constituidos de la Unin y de los Estados, as se trate de atenuar la inexactitud con la expresin final ("en los trminos establecidos por la Constitucin Federal y las particulares de los Estados") , que ciertamente es contradictoria del prrafo precedente. Es en esos artlculos 40 y 41 donde se introduce en nuestra Constitucin un lxico espurio, bajo el influjo de doctrinas incompatibles con la organizacin de los poderes, que sobre la base de facultades estrictas establece la tcnica total de la Constitucin. En el derecho constitucional brasileo (al que hemos de acudir con frecuencia, al igual que al argentino, porque ambos realizan como el nuestro una adaptacin del modelo norteamericano) se plante una situacin en todo semejante a la que descubrimos en el derecho mexicano. La Constitucin de 1934 proclamaba en su artculo 2~ que todos los poderes emanan del pueblo y en el artculo 3~ insista en el viejo tema de que los tres poderes constituidos son rganos de la soberana nacional. 'Parecan en desarmona los dos artculos -dice el comentarista Calmn-, porque na cosa es el poder pblico, originario del pueblo y ejercido en su nombre, y otra es el ser el rgano de la soberana de la nacin .. , Combinbanse as dos doctrinas, hasta entonces distintas en la clasificacin cientfica del derecho poltico, y empricamente se asociaban dos valores diferentes, para significar, con redoblada energa, el estilo democrtico del rgimen. La Constitucin de 1946 abandon el viejo nfasis, prefiriendo un lenguaje ms conveniente ... Por qu en la Constitucin no se habla de soberana, como las precedentes que declaraban 6rganos de soberana a los poderes del Estado? La palabra no aparece en el texto constitucional ... " A continuacin se pregunta el autor que venimos citando si la supresin se debi a las ideas de Duguit o a las de la escuela de Viena, y en respuesta afirma: "El Constituyente no tuvo esta preocupacin trascendente: abandon simplemente la palabra, por no hacerle falta." as Ya no hace falta, en efecto, reiterar en los textos constitucionales modernos las ideas relativas a la soberana, cuyo destino histrico ha38 PEDRO CALM6N; Curso

de Direto Constitucional Orasileiro; 2' ed . 1951. pRi

nas

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a S9.


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quedado cumplido. Conceptos polmicos en otro tiempo, y aun blicos como hemos visto, hoy nadie pone en tela de juicio que el origen del poder pblico est en el pueblo y que su monopolio corresponde al Estado. En cuanto al origen del poder, hasta los regmenes de dictadura, lo mismo los nazifascistas que los comunistas, han necesitado invocar siempre la voluntad popular como fuente y justificacin de su existencia. Por lo que hace al monopolio del poder, a pesar de ir a la zaga en. la evolucin politica y jurdica del mundo occidental, el Estado mexicano reivindic desde la Reforma consumada por Jurez la totalidad del poder pblico de mando, algunas de cuyas funciones haban conservado desde la Colouia ciertos organismos extraestatales: a partir de entonces el Estado mexicano se integr definitivamente como Estado y ningn poder rival le disputa ya la exclusividad del poder pblico. Es peligroso, en cambio, como lo hemos advertido, empavesar las constituciones con esta palabra combativa, a cuyo amparo han medrado varias veces por igual la demagogia y las dictaduras. Todava menos se justifica su empleo en las constituciones del hemsferio americano, nacidas bajo el signo de un derecho pblico que si acogi las altas conquistas logradas por los pueblos de Europa, tambin tuvo el acierto de purificarlas de los sedirnientos perturbadores que haban dejado largos siglos de lucha. Si hemos de borrar algn da de nuestra Constitucin la palabra soberana, no por ello podemos descuidar el estudio de la organizacin constitucional a que condujo al fin el manejo de los conceptos que encubre aquel vocablo. El origen popular de toda autoridad pblica (soberana popular) y el monopolio de esa autoridad por el Estado (soberana del Estado), nos han permitido llegar a la sustancia de nuestra organizacin poltica, que consiste en la superioridad sobre todos y cada uno de los rganos de poder, de la ley que los crea y los dota de competencia. A la inversa se produce lo que tanto importa llevar al conocimiento de un pueblo que est ensayando su conciencia cvica: la sumisin de todas las autoridades y del propio pueblo a una ley de esencia jurdica superior, fuera de la cual resultan invlidos los actos que se realicen. y as hemos llegado al concepto de la ley suprema y final llamada Constitucin, en que remata la actuacin del Constituyente. 7. El concepto de Constitucin, como el correlativo de soberana, puede ser configurado desde muy diversos puntos de vista;'" de aqu39 Schmirt seala nueve significados distintos a la expresin "lcy fundamental". de 105 cuales varios corresponden a "Constitucin", a pesar de que el autor slo otorga esta connotacin al ltimo de ellos. Teora de la Constitucin, pgs. 47 y 48.

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el peligro de confundir y oscurecer ideas que, separadas con rigor l~ico, son claras y accesibles. Reducirnos a sacar a luz el concepto de Constitucin que la nuestra realiza, ser por ahora nuestra tarea. Razn tena la Comisin redactora del Acta de la Federacin alemana cuando asent que el concepto de ley fundamental es "uno de esos conceptos sencillos que antes se oscurecen que aclaran y fijan con las definiciones". Trataremos, pues, de describir lo que es una Constitucin del tipo de la nuestra, ms bien que de definirla. Distingamos ante todo la Constitucin en sentido material de la Constitucin en sentido formal. "La Constitucin en sentido material -ha dicho Kelsen-> est constituida por los preceptos que regulan la creacin de normas jurdicas generales y, especialmente, la creacin de leyes."" Pero ms adelante el autor citado reconoce que el concepto de Constitucin, tal como lo entiende la teora del derecho, no es enteramente igual al correspondiente concepto de la teora poltica. "El primero es lo que previamente hemos llamado Constitucin en el sentido material del trmino, que abarca las normas que regulan el proceso de la leg;islacn, Tal como se usa en la teora poltica, el concepto ha sido forjado con la mira de abarcar tambin aquellas normas que regulan la creacin y la competencia de los rganos ejecutivos y judiciales supremos.:? Este ltimo concepto es el que ha prevalecido en el campo del Derecho Constitucional, expresado del siguiente modo por Jellinek: "La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan a los rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de cada uno de ellos respecto del poder del Estado."" Crear y organizar a los poderes pblicos supremos, dotndolos de competencia, es, por lo tanto, el contenido mnimo y esencial de toda Constitucin. Desde este punto de vista material, las constituciones del mundo occidentales, inspiradas en la norteamericana y en las francesas, han organizado el poder pblico con la mira de impedir el abuso del poder. De aqu que la estructura de nuestra Constitucin, como la de todas las de su tipo, se sustente en dos principios capitales: l~, la libertad del Estado para restringirla es limitada en principio; 2~, como complemento indispensable del postulado anterior, es preciso que el40 KELSEN 41 KELSEN;42

op. ct., pg. 129. op cit., pg. 272. JELLlNEK; op. cit., pg. 413.


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poder del Estado se circunscriba y se encierre en un sistema de como petencias, El primer principio obliga a enumerar en la Constitucin ciertos derechos del individuo, llamados fundamentales, que expresa y concretamente se sustraen de la invasin del Estado. Tales derechos se clasifican tericamente en dos categoras: derechos del individuo aislado y derechos del individuo relacionado con otros individuos. Todos son derechos de la persona frente al Estado, pero la primera categora comprende derechos absolutos, como la libertad de conciencia, la libertad personal protegida contra las detenciones arbitrarias, etc.: en tanto que la segunda clase contiene derechos individuales que no quedan en la esfera del particular, sino que al traducirse en manifestaciones sociales requieren la intervencin ordenadora y limitadora del Estado, como la libertad de cultos, la de asociacin, la de prensa, etc. La tendencia actual es a permitir la intervencin reguladora del Estado en toda clase de derechos individuales, inclusive en el de propiedad, que antes se consideraba absoluto. La parte de la Constitucin que trata de los derechos fundamentales del hombre, recibe el nombre de dogmtica." Nuestra Constitucin designa tales derechos con el nombre de garantas individuales, denominacin impropia, segn lo advirti Montiel y Duarte, puesto que una cosa son los "derechos individuales" que la Constitucin enumera, y otra la "garanta" de esos derechos, que en Mxico reside en el juicio de amparo." El captulo primero de la Constitucin, que comprende 29 artculos, se refiere a los derechos fundamentales, por ms que existan dispersos en los restantes artculos de la Constitucin algunos otros de esos derechos. De acuerdo con las tendencias de la poca, nuestra ley suprema limita varios de los derechos fundamentales, en beneficio de la comunidad, lo que se traduce prcticamente en una ampliacin de la rbita del Estado. El segundo principio a que antes hicimos referencia, es complemento del primero. Para realizar el desidertum de la libertad individual, no basta con limitar en el exterior el poder del Estado mediante la garanta de los derechos fundamentales del individuo, sino43 La denominacin de parte dogmtica y parte orgnica de la Constitucin suele atribuirse al profesor espaol Adolfo Posada, quien asf las Jlama y las explica en su obra Tratado de Derecho Poltico; Madrid, 1935, pgs. 26 a 30. H "La Constitucin... contiene 54 derechos especificados en los articulas desde el 2Q hasta el 28, sin que por eso pueda decirse que contiene otras tantas garantas. silla relacionando cada derecho con los artculos le, 101 Y 102 de la misma Constitucin." hidro Monticl y Duarte: Derece Pblico Mexicano; Mxico. 1871; Introduccin, pgina lB. En el mismo sentido, Emilio Rabasa; El juicio constitucional; Mxico, 1919; paginas 186 y 187. En contrario, Jos Maria Lozano; Estudio del Derecho Consttucio. nat Patrio en lo relativo a los Derechos del Hombre; Mxico. 1876; pgs. 592 y 59~.

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IlERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

que es preciso circunscribirlo en el interior por medio de un sistema de competencias. La garanta orgnica contra el abuso del poder, est principalmente en la divisin de poderes. La parte de la Constitucin que tiene por objeto organizar al poder pblico, es la parte orgnica. En nuestra Constitucin todo el ttulo tercero. desde el artculo 49 hasta el 107, trata de la organizacin y competencia de los poderes federales, en tanto que el ttulo cuarto, relacionado tambin COn la parte orgnica, establece las responsabilidades de los funcionarios pblicos. Es la parte orgnica la que propiamente regula la formacin de la voluntad estatal; al insuflar en los rganos facultades de hacer, a diferencia de la parte dogmtica, que generalmente slo erige prohibiciones. Adems de la parte dogmtica y la orgnica, pertenecen a la Constitucin en sentido material los preceptos relativos a la superestructura constitucional, la cual cubre por igual a los derechos del individuo, a los poderes de la Federacin y a los poderes de los Estados." Son dichos preceptos en nuestra Constitucin los artculos 39, 40, 41, 133, 135 Y 136, que aluden a la soberana popular, a la forma de gobierno, a la supremaca de la Constitucin y a su inviolabilidad. Tal es la Constitucin en sentido material. "La Constitucin en sentido formal -dice Kelsen- es cierto documento solemne, un conjunto de normas jurdicas que slo pueden ser modificadas mediante la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la modificacin de tales normas... La Constitucin en sentido formal, el documento solemne que lleva este nombre, a menudo encierra tambin otros normas que no forman parte de la Constitucin en sentido material." .6 Tales preceptos, que por su propio ndole deberan estar en las leyes ordinarias, se inscriben en la Constitucin para darles un rango superior al de las leyes comunes y excluirlos en lo posible de la opinin mudable del Parlamento, dificultando su reforma mediante el procedimiento estricto que suele acompaar a las enmiendas constitucionales. La presencia en la Constitucin de estos agregados constitucionales obedece al inters de un partido en colocar sus conquistas dentro de la ley superior, o bien responde a la impor45 "Superestructura constitucional", aunque inspirada en la expresin de Hauriou "supcrlegalklad constitucional", tiene denotacin distinta a sta. La supcrtcgatldad como riruconal consiste para Hauriou en la existencia de una legislacin especial, ms solemne en la terma. que se llama Constitucin escrha o rgida. la cual se considera como norma superior a las leyes ordinarias {Principios de Derecho Pblico, y Constitucionat ; Madrid. 1927: pg. 296). Expresa. pues, la superioridad de la Cousrituctn frente a las leyes comunes. Para nosotros la superestructura constitucional forma parle oc I~ Cf)lJ.~ .ueuctn, pues contiene aquellos mandamientos que se dirigen Iormahncutc )' por igual a todos los individuos y a todas las autoridades del pas. En cambio, los preceptos que organizan a los poderes federales. aunque tambin figuran en la Constituctn. estn dedicados especialmente a dichos poderes. 40 K.~':.s.EN; op. cit., pg. 129.

El.

I~ODER

CONSTITUYENTE

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rancia nacional de determinadas prescripciones. Realizan el primero de dichos propsitos los artculos 27, 123 Y 130 41 Y el segundo los captulos 11, III Y IV del ttulo primero, que se refieren a la nacionalidad y a la ciudadana, as como numerosos preceptos complementarios del sistema federal, algunos de los cuales, contenidos principalmente en el ttulo quinto, sealan prohibiciones u obligaciones positivas para los Estados, mientras que otros, como son a los que se refiere el captulo n del ttulo segundo, regulan el aspecto relativo al territorio nacional."

41 La aportacin cu la Carla del 17 de los tres preceptos ()ue se mencionan, siguific una innovacin de Mxico en la tcnica constitucional. que despus ha sido aceptada en mayor o menor grado, por casi todas las Constituciones del mundo. 48 Conforme a los prcgramus de cstudo en las Escuelas de Leyes de Mxico se excluyen del Derecho Constitucional numerosa .. materias (lile, aunquc tratadas en la Constitucin, integran ramas esprciafizadas (g-arantas y amparo; derecho laboral y agrario; derecho internacional privado y phlico: derecho scal. ctc.) . Dichas materias slo sern aludidas en la presente ohra, cuando tengan relacin inmediata con la estrictamente constltucional.

CAPiTULO

II

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTESUMARIO S.-Limitacin inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones histricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la separacin de poderes. 9.-Limitaciones de carcter pollco: los factores reales de poder. IO.-Limitaciones de ndole internacional: su iniciacin durante la primera posguerra. ll.-Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y el jus beti. 12.-Sus repercusiones en las modernas constituciones. La escuela espaola. 13.-Nuestro derecho positivo.

8. Lo expuesto en el captulo precedente nos conduce a la consecuencia de que el autor de la Constitucin carece en su tarea de limitaciones jurdicas. Debemos, no obstante, precisar esta conclusin, a fin de que no se entienda en trminos absolutos. Si el fin de toda Constitucin consiste en implantar un orden jurdico, su primera y fudamental limitacin la tiene en la determinacin de establecer, no la anarqua ni el absolutismo, sino precisamente un orden jurdico. De otro modo la Constitucin se negarla a s misma y sera suicida. "Puede, ciertamente, elegir el Estado la Constitucin que ha de tener, pero habr de tener necesariamente alguna", dice Jellinek, y ms adelante asienta: "No se encuentra el estado sobre el Derecho, de suerte que puede librarse del Derecho mismo. Lo que depende de su poder, no es el saber si el orden jurfdico debe existir, sino slo el cmo ha de organizarse." 1 Es ste un lmite inmanente del poder organizador.1 JELLl;'llf:.K; op, cit., pg. !89. Sus ideas en este respecto se han incorporado al derecho pblico moderno. al grade de que ya no se menciona al autor alem.lu cuando se reiteran sus principios. como en el siguiente prrafo de Ranelleti: "Pero cuando decimos que el derecho no puede ser limite de la potestad del Estado. entendemos hablar de cada norma jurdica en un determinado ordenamiento positivo. no del Derecho o del onleuamicuto jurtdico en su totalidad. El Estado puede siempre modificar o abrogar cada una de las normas jurfdicas vigentes. sustituir un orden jurdico nuevo al existente. pero no puede nunca suprimir el Derecho, hacer cesar el orden jurdico. porque con CSIO se negarla a s mismo.' lstituoni di Druo Pubblico; parle 1: Milano. 1947: pgina 36.~7

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Mas en el modo de constituirse el Estado. es decir. en la fijacin y modificacin de sus competencias. tambin topa el Constituyente con un lmite, de ndole histrica y sociolgica. "La ampliacin de la competencia de! Estado encuentra siempre su lmite en el reconocimiento de la personalidad individual"; as resume Jellinek lo que es todava hoy la esencia del const itucionalisrno en el mundo veciden tal," Acaso pudiera agregarse que sigue en pie en nuestros das como otro elemento esencial de toda Constitucin. el principio de la separacin de poderes. por ms que en este punto, como en el relativo a la personalidad humana. las ideas y su expresin positiva han variado profundamente con posterioridad a la Declaracin de los Derechos del Hombre y del ciudadano de 1789. en la que se inscribi enfticamente el principio: "Toda sociedad en que la garanta de los derechos no est asignada ni determinada la separacin de poderes, carece de Constitucin." 9. Aparte de las limitaciones anteriores. el Constituyente no debe prescindir de numerosos factores polticos. que condicionan el xito de su obra. Esos factores. que en s mismos son extrajurdicos, introducen con frecuencia en la obra del Constituyente elementos autnticamente jurdicos y que ya existan con anterioridad; de este modo la Asamblea de Filadelfia tuvo que incorporar en la Constitucin de;.: JELLJNEK; op. ct., pg. 394. En su cr.ca. de llacln marxista. a 10 que l llama "Estado burgus de Derecho", Carl Schmtt considera que el ideal todava hoy dominante de Constitucin es la de aquel Estado, I~ cual se inspira particufarmcnte en 'la proteccin del ciudadano contra el abuso del poder del Estado" (Teora ~e la Constitucin.. pg. 46). Seala como nicas excepciones la Rusia bolchevique y la Italia fascista (esta lt ima ya desaparecida). En efecto. y con objeto de acentuar lo que es ifmite exrrfnseco del poder estatal en las Constituciones de la cultura de Occidente, conviene esclarecer el papel que reserva la Cousutucin sovitica a los derechos de la pero sona. "Aunque algunos de estos derechos coinciden nominalmente con los del Estado liberal burgus. importa advertir que tienen un sentido harto diferente y sin que nos refiramos aqu a poderes policiacos o a presiones extraestatalcs. No estn concedidos como derechos inherentes a la personalidad humana y COIl grado axiolgico superior al poder del Estado. sino que. a tenor del texto legal, aparecen como subordinados a los intereses de los trabajadores -es decir. a un coectivum- y a la consolidacin del rgimen; es ms. son instrumentos para estos objetivos. pues, segn el texto constitucional. los derechos se conceden conforme a los intereses de los trabajadores y a fin de Canalccer el sistema socialista. Esto quiere decir. por lo pronto. que mientras en los paises liberales tales derechos llevan en su seno la posibilidad de ejercerse incluso frente a la forma de Estado y al rg-imen poltico. y en todo caso frente al equipo gubcruamcntal. considerndose tal posibilidad corno esencial a ellos y sirviendo de test de su efccuvidad. en cambio aqu tienen sentido solamente en el sella de la forma de Estado y de las IIncas del rgimen. No son derechos fuera o en contra del rgimen. sino dentro del rgimen y dd Estado. es decir. como instrumento de su consolidacin; hay libertades en tanto que su despliegue sirva de afirmacin al rgimen, o. por lo menos. sean indio ferentes al rgimen. Tal es el sentido de los artculos 125 y 126, que, por lo dems, est de acuerdo COn la evidcnc!a de la vida poltica sovitica." Manuel Garcta Pelayo; Derecho Constitucona Comparado; Madrid. 1950; pg. 407.

LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE

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terminados status preexistentes de las colonias, y nuestra primera Constitucin no pudo menos que recoger ciertos principios impuestos por la poca, entre el\os la intolerancia religiosa. Se trata de los factores reales de poder, que rigen en el seno de toda sociedad y que funcionan segn la frmula expresiva de Lasal\e: "Se toman esos factores reales de poder, se extienden en una hoja de papel, se les da expresin escrita y, a partir de este momento, incorporados a un papel (la Constitucin) , ya no son simples factores reales de poder, sino que se han erigido en derecho, en instituciones jurdicas, y quien. atente contra ellos atenta COntra la ley, y es castigado." 3 Tener en cuenta los factores reales de poder, que hincan su raz en la conciencia social, constituye un lmite poltico a la tarea del Constituyente. "Desde el punto de vista poltico -dice Ranelleti-, esto es, de las

Derecho Constitucional Mexicano - Felipe Tena Ramirez

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