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ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, REFERENCIAS Y SERVICIOS TÉCNICOS

AL-DEST- IJU-158-2016

INFORME DE: PROYECTO DE LEY

“LEY PARA EL ORDENAMIENTO DE LAS RETRIBUCIONESADICIONALES AL SALARIO BASE DEL SECTOR PÚBLICO”

EXPEDIENTE Nº 19.506

INFORME JURÍDICO

ELABORADO POR:

VICTOR EMILIO GRANADOS CALVOASESOR PARLAMENTARIO

SUPERVISADO POR:

Mº MAYELA CHAVES VILLALOBOSJEFE DE ÁREA

REVISIÓN FINAL Y AUTORIZACIÓN

FERNANDO CAMPOS MARTÍNEZDIRECTOR A.I.

24 DE MAYO DE 2016


AL-DEST- IJU-158-2016

TABLA DE CONTENIDO

I.- RESUMEN DEL PROYECTO...............................................................................................................3

II.- ANÁLISIS DE FONDO....................................................................................................................... 4

2.1.- ASPECTOS GENERALES..........................................................................................................................42.2- LAS MUNICIPALIDADES Y SU RÉGIMEN SALARIAL......................................................................................122.3. LÍMITE AL AUXILIO DE CESANTÍA............................................................................................................162.4.- ACERCA DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL (CCSS).............................................................182.5. SOBRE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS........................................................................................................23

III. ANÁLISIS DEL ARTICULADO........................................................................................................... 24

IV.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO..............................................................................40

VOTACIÓN:..............................................................................................................................................40DELEGACIÓN:...........................................................................................................................................40CONSULTAS:.............................................................................................................................................41

Obligatorias.....................................................................................................................................41Facultativas:....................................................................................................................................41

V.- FUENTES...................................................................................................................................... 41

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COSTA RICA.......................................................................................................41ACTAS DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE.......................................................................................41LEYES Y DECRETOS:...................................................................................................................................41SALA CONSTITUCIONAL...............................................................................................................................42SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA........................................................................................42CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.....................................................................................................42PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA...................................................................................................42OTROS:...................................................................................................................................................42

VI. ANEXOS...................................................................................................................................... 42

ANEXO Nº 1............................................................................................................................................43

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INFORME JURÍDICO

“LEY PARA EL ORDENAMIENTO DE LAS RETRIBUCIONESADICIONALES AL SALARIO BASE DEL SECTOR PÚBLICO”

EXPEDIENTE Nº 19.506

I.- RESUMEN DEL PROYECTO

La propuesta está dirigida a regular las retribuciones adicionales al salario base en el sector público, más comúnmente llamados incentivos o pluses salariales1.

Según su proponente, basada en el documento “Estado de Situación en Materia de Salarios y Remuneraciones del Sector Público Costarricense” -elaborado durante la administración Chinchilla Miranda-, señala que las retribuciones adicionales al salario base constituye el renglón donde se presentan las mayores disparidades entre los funcionarios públicos que laboran en distintas instituciones que realizan o ejecutan funciones similares.

Con el fin de evitar dichas diferencias y reducir el gasto que representa la partida de remuneraciones, y específicamente, la partida referida a los incentivos salariales dentro de los gastos corrientes del Presupuesto Ordinario de la República, la iniciativa establece un sistema de retribución unificado para los servidores de los tres Poderes de la República, los entes descentralizados y empresas del Estado, los órganos desconcentrados y las municipalidades.

Según la exposición de motivos, la iniciativa es necesaria y viable desde la perspectiva constitucional, así como también lo es que las instituciones autónomas -que gozan de autonomía- puedan ser sometidas a un único régimen de retribuciones adicionales, ello según varias resoluciones de la Sala Constitucional y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, que en síntesis señalan que “dichos incentivos son reserva de ley (…) Al ser la política de salarios parte integrante de la política de gobierno, no escapa del ámbito de competencia del legislador establecer un régimen uniforme y universal que alcance a las instituciones autónomas”.2

El proyecto consta de 16 artículos referentes a las regulaciones que limitan el auxilio de cesantía, el sometimiento de las convenciones colectivas a la nueva ley, el pago de la dedicación exclusiva y el régimen de disponibilidad, estableciendo que en virtud de los derechos adquiridos o el reconocimiento de situaciones jurídicas consolidadas de los servidores públicos, la nueva ley no podrá aplicarse de forma retroactiva.

1 Del lat. plus 'más'. Complemento de dinero con que se incrementan un sueldo o un precio, de manera ocasional o habitual. Según Real Academia Española: http://dle.rae.es/?w=plus&origen=REDLE2 Exposición de motivos Expediente Nº 19.506

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II.- ANÁLISIS DE FONDO

2.1.- Aspectos generales

El régimen estatutario del Servicio Civil posee claro raigambre constitucional3 y se basa en la necesidad de ofrecer continuidad, eficiencia, eficacia y objetividad en el servicio público. En palabras de la Sala Constitucional, constituye una manifestación del derecho al trabajo y más concretamente del acceso a los cargos públicos, según el mérito y capacidad del aspirante (…) La Constitución Política en los artículos 191 y 192, establece un régimen de empleo público estatutario, que promueve la especialidad para el servidor público, garantiza su estabilidad en el empleo, así como el ingreso previa comprobación de la idoneidad”4.

No obstante, el Estatuto del Servicio Civil, Ley N° 1581 del 30 de mayo de 1953 y su reglamento, según Decreto Ejecutivo N° 21 de 14 de diciembre de 1954, no abarca a todas las instituciones del sector público. En la actualidad, de conformidad con el documento intitulado: “Estado de Situación en Materia de Salarios y Remuneraciones del Sector Público Costarricense” elaborado por el MIDEPLAN en agosto de 20125, el régimen de Servicio Civil cubre a 47 instituciones públicas, a saber:

1. Archivo Nacional. 2. Asamblea Legislativa. 3. Comisión Nacional de Emergencias. 4. Consejo Nacional para el adulto mayor. 5. Consejo de Seguridad Vial.6. Consejo Nacional de Concesiones. 7. Consejo Nacional de Transporte Público.8. Consejo Nacional de Política de la Persona Joven.9. Consejo Nacional de Vialidad.10. Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad.11. Dirección Nacional de Notariado.12. Dirección General de Aviación Civil.13. Dirección General del Servicio Civil.14. Dirección General de Migración y Extranjería.15. Fondo Nacional de Financiamiento Forestal. 16. Fondo Nacional de Becas.17. Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia. 18. Instituto Costarricense sobre Drogas.19. Imprenta Nacional.20. Instituto Nacional de Aprendizaje.21. Instituto Costarricense de Enseñanza en Nutrición y Salud.22. Laboratorio Costarricense de Metrología.23. Ministerio de Agricultura y Ganadería.24. Ministerio de! Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. 25. Ministerio de Ciencia y Tecnología.26. Ministerio de Comercio Exterior.27. Ministerio de Cultura y Juventud. 28. Ministerio de Economía, Industria y Comercio. 29. Ministerio de Educación Pública. 30. Ministerio de Hacienda. 31. Ministerio de Justicia y Paz.32. Ministerio de Obras Públicas y Transporte. 33. Ministerio de

3 Constitución Política. “Artículo 191. – Un estatuto de servicio civil regulara las relaciones entre el Estado y los servidores públicos con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración”. “Artículo 192. – Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen los servidores suplidos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo o en el caso de reducción forzosa de servicios ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organizaron de los mismos”.4 Res. Nº 2012000267 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y treinta y cuatro minutos del once de enero del dos mil doce.5 Disponible en: file:///C:/Users/Usuario/Downloads/Estado%20de%20situacion%20en%20materia%20de%20salarios%20y%20remuneraciones.pdf

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Planificación Nacional y Política Económica.34. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.35. Ministerio de Salud. 36. Ministerio de Seguridad Pública. 37. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.38. Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos.39. Ministerio de la Presidencia. 40. Museo Nacional. 41. Procuraduría General de la República. 42. Registro Nacional. 43. Sistema Nacional de Áreas de Conservación. 44. Teatro Nacional. 45. Tribunal Administrativo de Transporte Público. 46. Tribunal Registral Administrativo. 47. Tribunal del Servicio Civil.6

Para el régimen de empleo de cada institución cubierta por el ámbito del Estatuto de Servicio Civil, son vinculantes, los criterios que emita la Dirección General del Servicio Civil, incluyendo las disposiciones que contengan los diferentes reglamentos autónomos de organización en materia de relación laboral.7 Mientras que aquellas instituciones no cubiertas por el estatuto o que tengan un régimen laboral que no haya sido homologado al Estatuto del Servicio Civil, establecen sus propias remuneraciones base, así como los incentivos salariales de sus servidores, en múltiples instrumentos jurídicos, sean en leyes, reglamentos, acuerdos de Junta Directiva, directrices, convenciones colectivas, según sea la institución. De conformidad con el estudio elaborado por MIDEPLAN intitulado: “Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público”8 se han identificado 14 sistemas distintos de empleo público, a saber:

- Régimen de Servicio Civil. Régimen de carrera docente. Régimen policial.

- Poder Legislativo. Defensoría de los Habitantes. Contraloría General de la República.

- Banca Pública.- Tribunal Supremo de Elecciones.- Régimen municipal.- Universidades Públicas.- Poder Judicial.- Instituciones Autónomas.- Régimen de trabajadores de la salud.- Empresas Públicas

6 Nota: Existen en el sector público costarricense 322 instituciones públicas entre ministerios y sus órganos adscritos, sector público descentralizado y sector público descentralizado territorial, según un estudio sobre el Estado Costarricense realizado por el Ministerio de Planificación y Política Económica en el año 2010. (Disponible en: https://documentos.mideplan.go.cr/Sector Público y su Organización MIDEPLAN. 2010) Ver anexo Nº 17 La Sala Constitucional mediante resolución Nº 2000-3027 de 14 de abril del 2000 ha dicho que: “Doctrinaria y jurisprudencialmente se han reconocido dos tipos de reglamentos, los ejecutivos, que son los que tienden a la realización o ejecución concreta de las leyes, cuyo alcance, más bien es genérico, y los independientes, o autónomos de organización o de servicio, relativos a materia de competencia del Poder Ejecutivo no regulados por ley, que se refieren exclusivamente a la materia administrativa.”8 Disponible en: file:///C:/Users/Usuario/Downloads/INFORME%20SOBRE%20EL%20EMPLEO%20PUBLICO-2015.pdf

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Esa variedad de sistemas de empleo genera grandes disparidades entre los distintos regímenes que poseen cada cual, sea en manuales descriptivos, categorías y escalas salariales propias9. Así por ejemplo, la Dirección General del Servicio Civil elaborara un Manual Descriptivo de Empleos, que contiene una descripción completa y sucinta de las atribuciones, deberes y requisitos mínimos para cada clase de empleos en el servicio del Poder Ejecutivo, siendo que cada clase, comprende un grupo suficientemente similar con respecto a deberes, responsabilidades y autoridad.

Con base en ese manual, la descripción de funciones y atribuciones y su respectiva categorización, se procede a la fijación de los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo, que además, son regulados por la Ley de Salarios10 que fija las sumas mínimas, intermedias y máximas correspondientes a cada categoría de empleos.

Por otra parte, con la promulgación de la Ley Nº 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001 se le confiere a la Autoridad Presupuestaria como órgano colegiado, la facultad de evaluar la política de endeudamiento público y formular los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para:

a) La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias,

b) Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política y

c) La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

Los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria son aplicables al régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos en el país, supone y conlleva la sujeción de éstos, en materia salarial, ya que dicho órgano se dota de capacidad jurídica para uniformar conjuntamente con la Dirección General del Servicio Civil, las diferentes estructuras salariales vigentes en el Sector Público11.

Ahora bien, dado que la iniciativa legislativa en estudio pretende constituirse en un marco de las retribuciones adicionales al salario base del empleo público, resulta por demás conveniente revisar en específico los incentivos susceptibles de reforma y/o regulación, a saber: dedicación exclusiva, anualidades y el pago por disponibilidad.

a) Dedicación exclusiva:9 Véase en el anexo Nº 2 el cuadro con detalle de los salarios base de los profesionales según el Poder de la República para el que sirvan, con diferencias para la misma clase de puestos de más de doscientos mil colones en algunos casos10 La Ley N° 2166 del 09 de octubre de 1957 se constituye en el sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos, conforme lo dispone el Capítulo X del Estatuto de Servicio Civil antes analizado.11 Nota: De hecho el artículo 16 de la Ley de Equilibrio Financiero, Nº 6955, de 16 de febrero de 1984 concede a la AP, con el fin propiciar la racionalización del empleo en el sector público, la potestad de incluir límites al número de puestos por institución

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La dedicación exclusiva tiene como propósito que los profesionales no ejerzan su profesión en ninguna otra institución o empresa, salvo en la que han sido contratados, otorgando para ello, un 20% adicional sobre el salario base para bachilleres y un 55% para las personas con grado de licenciatura.

En la sentencia N° 2544-94 de las 13:50 horas del 1 de junio de 1994, la Sala Constitucional indicó “(…) La remuneración salarial por dedicación exclusiva pretende indemnizar la prohibición de ejercer una profesión y, en su génesis, tuvo el propósito de mantener una total desvinculación del servidor público con los sectores privados que pudiesen tener intereses en la Administración Tributaria. No se trata, en rigor, de reconocer en salario la especial naturaleza o intensidad de un trabajo, sino de pagarle al profesional una cantidad adicional por no ejercer su profesión en tiempo libre.”

Este incentivo se trata de un acuerdo de voluntades “(…) que se consolida mediante la suscripción de un contrato que se constituye un requisito sine qua non para el nacimiento a la vida jurídica de la figura en estudio y en el cual se plasma el compromiso del funcionario de ejercer su profesión únicamente al servicio de la Administración y de ésta de remunerar tal exclusividad mediante un porcentaje del salario”12 .

Por tanto, la dedicación exclusiva es voluntaria, renunciable para el beneficiado y supone el interés público para el contratante de contar con personal dedicado exclusiva y permanentemente a las funciones estatales, pues en tesis de principio, como lo refiere la Procuraduría General de la República “(…) los funcionarios públicos tienen la libertad para ejercer la profesión que ostentan una vez que ha concluido su jornada de trabajo, salvo que esta libertad de ejercicio esté prohibida por una ley que así lo disponga”13.

Este incentivo está regulado por la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975 que fue reformada por la Ley N° 7896 del 30 de julio de 1999, reforma que amplió el rango de funcionarios beneficiados a (…) los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo referidos en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y a los egresados de programas de licenciatura, maestría o doctorado en Derecho, que estén cumpliendo tales funciones. Estos beneficios se aplicarán, igualmente, a los funcionarios que en el nivel de licenciatura o egresados, laboren para el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Registro Civil y la Contraloría General de la República. Tal compensación se calculará sobre el salario base correspondiente a cada institución”.14

Los funcionarios referidos en el ordinal 244 citado son abogados en calidad de servidores propietarios del Tribunal Supremo de Elecciones, de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la República y de las municipalidades.15

12 Procuraduría General de la República. Dictamen Nº 097 del 04 de mayo de 201213 Ibídem14 Ibídem. Artículo 515 Al respecto véase también el Decreto Ejecutivo Nº 22614 del 22 de octubre de1993. Reglamento para el Pago de Compensación Económica por concepto de Prohibición. De conformidad con dicha regulación procede el pago de la “prohibición”, entendida como la (…)

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En el caso del Poder Judicial, la Ley de Salarios Nº 2422 del 11 de agosto de 1959, reformada mediante Ley Nº 6801 de 24 de agosto de 1982, es el sistema oficial de retribución para todos los puestos incluidos en un Manual Descriptivo de Clases del Poder Judicial aprobado por la Corte Plena con fundamento en las disposiciones de la Ley Orgánica y del propio Estatuto de Servicio Judicial. En lo que a la dedicación exclusiva se refiere, específicamente la Ley Nº 6451 del 1 de agosto de 1980 autoriza a ese Poder de la República a reconocer “beneficios” a solicitud del funcionario judicial -profesional o egresado que establece la Ley N°5867 ya citada, propiamente en los incisos a) y b) que establecen en su orden un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior y un cuarenta y cinco por ciento (45%) para los egresados de programas de licenciatura o maestría.

En cuanto al Tribunal Supremo de Elecciones, su escala salarial se regula mediante Ley Nº 4519 del 24 de diciembre de 1969, Ley Salarios y Régimen Méritos Tribunal Supremo Elecciones y Registro Civil mediante el que se establece una escala de ochenta y una categorías, cada una con su correspondiente salario base, sus anualidades y salario mínimo. El régimen de dedicación exclusiva se regula mediante el reglamento aprobado en Sesión N° 9710 del 29 de julio de 1991, publicado en La Gaceta No. 154 del 16 de agosto de 1991. Para efectos de conceder ese beneficio se integra una comisión de tres miembros la cual se denomina Comisión para Aplicación del Régimen de Dedicación Exclusiva, que recomienda con base en los presupuestos y requisitos, cuáles puestos son susceptibles de afectarse al Régimen de Dedicación Exclusiva.

Los montos por este concepto, en el caso del órgano electoral, resultan distintos pues de conformidad con el artículo 7 del reglamento la compensación adicional del salario base es la siguiente:

“a. De un 20 % a aquellos servidores que posean el grado académico de bachillerato universitario y ocupen un puesto para el que se requiera dicho grado académico, además de los requisitos enunciados en el artículo 5° de la presente reglamentación.

b. De un 45 % a aquellos servidores que sean egresados de plan de licenciatura de una carrera universitaria y ocupen un puesto para el que se requiera dicha condición, además de los requisitos enunciados en el artículo 5° de la presente reglamentación.

c. De un 65 % a aquellos servidores que ostentando el grado académico de licenciatura ocupen un puesto en el que se requiera dicho grado académico como mínimo y cumplan además con los requisitos complementarios enunciados en el artículo 5° ya referido en lo conducente”.

inhibición obligatoria e irrenunciable para ejercer funciones propias del cargo o de la profesión que se ostenta, fuera de la Institución, así como también las actividades relacionadas con el ejercicio liberal de la profesión…”, únicamente cuando exista ley expresa o resolución judicial que lo autorice, aun cuando haya funcionarios que tengan prohibición para ejercer liberalmente funciones inherentes a las actividades propias de la institución a que pertenecen.

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En el caso de la Asamblea legislativa, su Ley de Personal Nº 4556 de 29 de abril de 1970, regula las relaciones entre este órgano y sus servidores, con el propósito de garantizar una administración eficiente, y establecer los derechos y obligaciones respectivos; además, del Reglamento Autónomo de Servicio16. En cuanto a la dedicación exclusiva por encontrarse sometido al régimen del Servicio Civil, le aplica las disposiciones de la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975.

En el caso de instituciones y empresas públicas, cubiertas por la Autoridad Presupuestaria.

El decreto ejecutivo Nº 23669-H de 18 de octubre de 1994, publicado en La Gaceta Nº 197 de 18 de octubre del mismo año, denominado "Normas para la aplicación de la dedicación exclusiva para las instituciones y empresas públicas, cubiertas por la Autoridad Presupuestaria", en su artículo 5º, establece la forma en que las instituciones y empresas del Sector Público cubiertas por ese órgano, podrán reconocer el régimen de dedicación exclusiva a sus servidores de la siguiente manera:

“Un 20%, a aquellos servidores que poseen el grado académico de bachillerato universitario y ocupen un puesto para el que se requiere la condición anterior y además satisfaga los literales c), d), e), f) y g) del artículo 3º de este reglamento.

b. Un 55%, a aquellos otros que ostentando el grado académico de licenciatura u otro superior, ocupen un puesto para el que se requiere como mínimo el grado académico de bachillerato universitario y además cumplen los literales c), d), e), f) y g) del artículo señalado anteriormente”17.

b) Anualidades:

El incentivo conocido como anualidad es regulado en la Ley de Salarios de la Administración Pública N° 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas, propiamente en los artículos 4, 5 y 12, así como en la reforma introducida a su artículo 12 por Ley No. 6835.

16 Según acuerdo Nº 46-06-07 del Directorio Legislativo, publicado en el Alcance N°5 a La Gaceta N° 36 del martes 20 de febrero del 2007.17 Los requisitos a que hace referencia el artículo 4 son: a. Ser profesionales con el grado de bachiller universitario como mínimo. En los casos en que el servidor ostente un título académico de una universidad extranjera, debe aportar una certificación donde conste que el título fue reconocido y equiparado por una universidad costarricense o institución educativa autorizada para ello. b. Estar desempeñando o propuesto para desempeñar un cargo para el cual se requiera como mínimo la condición académica señalada en el inciso anterior, siempre que el funcionario demuestre que cuenta con dicho requisito. c. Haber sido nombrado para laborar una jornada completa, con la excepción que se establece en este reglamento. d. El grado académico que ostenta el servidor y con base en el cual se solicita esta compensación, debe estar contemplado dentro de las atinencias del puesto y la clase. e. Estar incorporados al respectivo colegio profesional cuando exista esta entidad en el área correspondiente .f. Firmar el contrato de dedicación exclusiva con el máximo jerarca (o con quien este delegue) de la institución en la cual prestan servicios. g. Aportar justificación escrita, extendida por el jefe de Departamento o Director del programa presupuestario a que pertenece el puesto, manifiestan la necesidad de utilizar los servicios del funcionario en forma exclusiva.

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Hasta el año 2008 se estableció el pago de un tope máximo de treinta (30) anualidades. Dicho tope fue declarado inconstitucional mediante resolución N° 15460 del 15 de octubre del 2008 de la Sala Constitucional, cuyo por tanto indicó: “Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad. Se anulan, por inconstitucionales, la frase “hasta un total de treinta” y la palabra “treinta” del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957.

Según la Sala, el tope en el número de anualidades, violenta el principio de proporcionalidad, en el tanto contiene una limitación y restricción que supera la finalidad de la norma, al imponerle al servidor público que ha prestado sus servicios por más de ese límite de años, una detracción que repercute en su salario y calidad de vida.

La Ley Nº 6835, del 22 de diciembre de 1982 reforma la Ley Nº 2166 ya citada, lo que en palabras de la Contraloría General de la República favoreció a los servidores públicos al tener al Estado como patrono único “(…) reconociéndoles, para efectos de pago de los aumentos anuales, la antigüedad acumulada o tiempo de servicios prestados en otras instituciones del sector público. El sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolló su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido.”18

El incentivo se reconoce sin distingo alguno, a servidores en propiedad o interinos, y se reconoce el tiempo de servicio prestado en otras entidades del sector público que oscila entre un 5,5% y un 1,94% del salario base, dependiendo de la categoría del puesto y la institución de que se trate.

c) Disponibilidad:

De acuerdo con la Procuraduría General de la República, la disponibilidad “(…) es una figura jurídica que se ha creado en nuestro país para asegurar la continuidad de ciertos servicios públicos que, por sus características, deben brindarse permanentemente. Bajo esta línea de pensamiento, la Procuraduría ha definido la disponibilidad como una “situación jurídica particular que crea una condición especial en el sujeto que es incluido en él, y es que debe permanecer expectante, durante toda la relación de servicio, a fin de atender, obviamente, en jornadas fuera de la ordinaria, un evento o emergencia que requiere de su participación.”19

18 Contraloría General de la República. División Jurídica. 18 de enero del 2016 CGR/DJ-0065-201619 Dictamen OJ-071-1999 del 10 de junio de 1999

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Mediante este plus, el patrono puede disponer de los servicios del funcionario ya sea por su especialidad o conocimiento, fuera de la jornada ordinaria de trabajo en casos de urgencia o necesidad20

Por su parte, la Contraloría General de la República se refiere a las características de la disponibilidad de la siguiente manera:

“1.- Es una obligación de carácter contractual, esto quiere decir que para su reconocimiento se requiere de un contrato suscrito entre el jerarca o quien tenga competencia en representación de la administración y el funcionario público, por ello no tiene un carácter permanente. 2.- Es un reconocimiento de carácter excepcional, no opera para todos los funcionarios públicos sino en aquéllos casos en que por la continuidad del servicio se impone que el funcionario esté disponible y localizable para ser llamado. 3.- Los funcionarios afectos a esta obligación deben estar disponibles las 24 horas del día y todos los días (incluyendo los feriados). 4.- No es incompatible su pago con otros pluses salariales, exclusividad o prohibición cuando resulten procedentes. 5.- Su ejercicio debe estar sujeto a controles internos que garanticen su efectividad y legalidad. 6.- A cambio de atender este deber reciben una remuneración adicional, que es un porcentaje fijo sobre el salario que normalmente reciben”.21

En el caso de los funcionarios del Poder Ejecutivo, la Dirección General del Servicio Civil emitió Reglamento Reconocimiento Disponibilidad de Funcionarios de ese Poder, según Decreto Ejecutivo Nº 26393-MP del 7 de octubre de 1997 que define la disponibilidad como (…) aquella obligación en que están ciertos servidores de permanecer expectantes y de atender fuera de la jornada ordinaria, un evento o emergencia que requiere de su participación, sin que cuente para ello la hora ni el día, todo conforme a sus funciones y las necesidades reales, complejas e impostergables que demanda el buen servicio público”22.

La compensación por disponibilidad debe ser definida por un órgano técnico de la administración activa, y no podrá ser aprobada en más del 5% del personal de la institución, salvo situaciones especiales o de excepción. Según el artículo 5 ibídem “(…) este incentivo, por su naturaleza y fin que cumple, no puede generar derechos permanentes a ningún servidor, pues el disfrute está sujeto al desempeño de un cargo y la necesidad institucional de concederlo, para garantizar un servicio.”23.

20 Procuraduría General de l República Opinión Jurídica OJ-032-2010 del 12 de junio del 2010. “Lo transcrito nos permite reafirmar, que en esta clase de hipótesis, en donde se encuentra reglamentada la disponibilidad en la función pública, ciertamente para sujetarse al respectivo régimen, debe concurrir de previo, el consentimiento tanto del patrono como del trabajador, a fin de que este último pueda obligarse a estar disponible y localizable fuera de la jornada ordinaria de trabajo, en el eventual caso de suscitarse situaciones de carácter urgente o excepcional. “21 Oficio n.° 13552 (DAGJ-1687-2008) del 16 de diciembre de 200822 Artículo 1 del Decreto Nº 26393-MP23 Decreto Ejecutivo Nº 26393-MP del 7 de octubre de 1997

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En el caso del Poder Judicial, de conformidad con el acuerdo de Corte Plena adoptado en Sesión Nº 09-02 del 25 de febrero de 2002, la compensación será fijada por la Corte con base en los lineamientos que indiquen las leyes laborales, en un porcentaje sobre el salario base. Además, en el caso de los investigadores del Organismo de Investigación Judicial ya perciben en su salario un robro por este concepto.

Respecto al Tribunal Supremo de Elecciones, su régimen de disponibilidad ha sido reglamentado en el Decreto N.º 6-2008 de 28 de octubre de 2008, publicado en La Gaceta N° 220 de 13 de noviembre de 2008. El monto se establece en un diez por ciento sobre el salario base mensual del funcionario mientras se encuentre cumpliendo efectivamente con el régimen. Las áreas institucionales y puestos sometidos a dicho régimen son determinados por una comisión. El artículo 7 de dicho reglamento establece que se trata de una compensación temporal, que no genera derechos al trabajador.

2.2- Las Municipalidades y su régimen salarial

En virtud de que el proyecto de ley en examen pretende abarcar la regulación de los pluses salariales de las corporaciones municipales, se hace necesario repasar el alcance de la autonomía que constitucionalmente cobija a estos gobiernos territoriales y las regulaciones referentes a sus distintos regímenes salariales.

Según lo establecido en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Sala Constitucional en la Resolución Nº 620-01 definió el alcance de la autonomía municipal de la siguiente manera:

(…) autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para

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gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales."

Lo subrayado no corresponde al original y nos hemos permitido destacarlo con el fin de establecer en cuanto interesa que la gestión de carácter administrativa y de autogobierno municipal, supone la libertad de estos entes de fijarse libremente sus propios fines, objetivos y metas (planificación, programación, dirección y coordinación) aunque como lo refiere el Doctor Ernesto Jinesta, “(…) no estén totalmente exentos de cualquier forma de tutela, puesto que, algunos órganos del ente público mayor (v.gr. la Asamblea Legislativa y la Controlaría General de la República) siempre ejercen ciertos controles tutelares constitucionales sobre los mismos (autorizaciones y aprobaciones)”24.

En lo que se refiere a materia salarial se hace necesario recurrir en primera instancia al Código Municipal, Ley N º 7794 del 30 de abril de 1998. Debe tenerse claro que la competencia para el establecimiento de la política salarial, ha sido asignada al Concejo Municipal, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 13 del Código Municipal. 25

En segundo lugar, de conformidad con el artículo 17 de ese Código, son atribuciones del Alcalde Municipal en su condición de máximo jerarca de la Administración Municipal nombrar, promover y remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponer sanciones; iguales atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo (Artículo 17 inciso k). De igual forma, el artículo 124 del Código Municipal señala que “con las salvedades establecidas por esta ley, el personal de las municipalidades será nombrado y removido por el Alcalde Municipal, previo informe técnico de idoneidad de los aspirantes al cargo.” Las salvedades se refieren al Auditor, Contador y al Secretario del Concejo Municipal, quienes son nombrados y removidos por el Concejo (artículo 13, inciso f). Todos los demás funcionarios administrativos serán nombrados y removidos por el Alcalde Municipal.

Ahora bien, el artículo 93 de ese Código prohíbe que se destine más de un cuarenta por ciento (40%) de los ingresos ordinarios municipales a atender los gastos generales de administración, que se conceptualizan como los egresos corrientes que no impliquen costos directos de los servicios municipales, por ejemplo, los salarios de los funcionarios. Además, el artículo 100 igualmente 24 Administración Pública Municipal. (Costa Rica). Tomado de: www.ernestojinesta.com/_.../ADMINISTRACIÓN%20PÚBLICA%20MU25 ARTÍCULO 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.Dentro de sus atribuciones se incluyen:a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico….Artículo 13. — Son atribuciones del concejo:a) Fijar la política y las prioridades del desarrollo municipal, en cada período del gobierno municipal electo, garantizando la incorporación de la perspectiva de género y el enfoque de derechos humanos desde la diversidad. Para su cumplimiento podrá aprobar la creación de oficinas especializadas, con su respectivo presupuesto.

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prohíbe que a través de la modificación presupuestaria se puedan crear nuevas plazas o aumentar salarios implicando que en el caso que el Consejo Municipal decida crearlas, deba fundamentarse en estudios que demuestren su pertinencia ante la ampliación de un determinado servicio o la apertura de un servicio no prestado hasta ese momento26.

Finalmente, el legislador instauró un régimen de carrera municipal. A partir del Capítulo Tercero, acerca del Manual Descriptivo de Puestos General, de los Sueldos y Salarios se leen disposiciones como las siguientes:

Es requisito para ingresar al régimen municipal, para la carrera administrativa municipal, cumplir con el Manual Descriptivo de Puestos (119).

Se establece, en el artículo 120, la creación de un “Manual descriptivo Integral para el régimen municipal”, que “contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización”

Los sueldos y salarios de los servidores municipales, se rigen de conformidad con las siguientes disposiciones (art. 119):

“a) Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa. b) Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos. c) Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial.””27

Llama la atención que originalmente el artículo 123 del Código Municipal establecía un procedimiento de aprobación ante la Contraloría General de la República respecto a la escala de sueldos, pisos y techos de los funcionarios municipales. Sin embargo, por el inciso c) del artículo 1 de la Ley N° 8494 del 30 de marzo de 2006 (Reformas del Marco Legal que Asigna Competencias a la Contraloría General de la República en el Régimen Municipal (Ref. Cód. Municipal, Ley sobre Nombramiento Comisiones de Festejos Populares y Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles) el requerimiento de dicha autorización del ente Contralor fue derogada.

En contraste, el legislador confirió a la Unión Nacional de Gobiernos Locales la facultad para crear y actualizar Manuales Generales que permitieran, además de racionalizar y modernizar las estructuras de los municipios, lograr la uniformidad en el régimen de empleo municipal, sin que ello represente según la

26 En igual sentido véase artículo 101 ibídem que establece que los gastos fijos ordinarios sólo pueden financiarse con el presupuesto ordinario.27 Artículo 122 del Código Municipal

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Procuraduría General de la República “(…) un ilegítimo desapoderamiento de competencias locales, en detrimento de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades, pues en razón de la amplitud y naturaleza de la tarea encomendada, la Unión Nacional de Gobiernos Locales se constituye en el foro de discusión más adecuado para ejercer dicha competencia, pues en él podrán converger los intereses y las voluntades coincidentes de todas las corporaciones municipales en lo atinente a la uniformidad y consolidación del régimen de empleo municipal”28.

Finalmente, es importante destacar que la política salarial de las municipalidades, reguladas a través del Código, han sido examinadas positivamente por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, que en cuanto interesa señaló:

“De conformidad con los artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política y el artículo 4 del Código Municipal, las municipalidades son entes descentralizados territoriales, con independencia política, administrativa y presupuestaria garantizada constitucionalmente. Es decir, las municipalidades son entes autónomos. …

En principio, su autonomía le permite a las municipalidades establecer su propia política salarial y por ende, acordar un particular régimen remunerativo a favor del personal de confianza. Esa potestad se deduce de la lectura conjunta de las atribuciones señaladas en los incisos a), b) y f), del artículo 4, del Código Municipal: ….

Nótese que la potestad de las municipalidades de fijar su propia política salarial coincide con lo estipulado en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos (n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001), el cual excluye a las municipalidades del ámbito de acción de la Autoridad Presupuestaria en lo que respecta a materia salarial…

Por otra parte, la definición de políticas salariales, evidentemente, debe responder a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, por lo cual debe estar respaldada en estudios sobre las necesidades de la municipalidad, así como del mercado salarial, según la zona y la profesión o especialidad del personal requerido. …”

La Contraloría General de la República, al responder una consulta planteada por la Municipalidad de Alajuela, se refirió al tema de la política salarial en las municipalidades, en los siguientes términos:

“El sistema de remuneración que cada municipalidad defina e implemente es responsabilidad de su administración, la cual debe atender los principios de legalidad y sana administración, cumpliendo los requisitos que para actos administrativos de esta envergadura se exigen (estudios, resoluciones, publicaciones, etc.). En ese sentido, el sistema de remuneración que se elija debe tener como antecedente un estudio

28 Dictamen N° 260 de fecha 27/09/2001)

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formalmente establecido y consignado en los instrumentos pertinentes (documento del estudio, estatuto, reglamento, manuales, etc.); instrumentos a los que se recurrirá para su aplicación y resolver las situaciones que sobre el particular surjan.” (Contraloría General de la República, oficio n.° 13376 del 12 de diciembre del 2008 −FOE-SM-2470−). (Dictamen C-18-2010 del 25 de enero del 2010. En sentido similar, es posible ver también los dictámenes C-099-2008 del 03 de abril del 2008, C-270-2004 del 20 de setiembre del 2004, entre otros.)”29

2.3. Límite al auxilio de cesantía

El auxilio de cesantía es el derecho que tienen las personas trabajadoras a ser indemnizados en caso de terminación de la relación laboral con responsabilidad patronal. Es el equivalente al seguro de desempleo que existe en otros países. Su objetivo es asegurar a la persona trabajadora despedida que cuente con una cantidad mínima para mantenerse mientras encuentra otro trabajo. De acuerdo con el inciso 4 del artículo 29 del Código de Trabajo, en ningún caso podrá indemnizarse más de los últimos ocho años de relación laboral, sin embargo dicho tope se sobrepasa a favor de los trabajadores de dos formas:

a) A través de la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador, Ley No. 7983 de 16 de febrero del 2000, y

b) Por medio de las convenciones colectivas de trabajo, entendidas como la negociación llevada a cabo por organizaciones sindicales como representantes de intereses colectivos, con la contraparte patronal, para acordar condiciones laborales que contribuyan al buen clima organizacional, así como al sostenimiento y desarrollo del sistema democrático.

La iniciativa de ley contiene disposiciones que afectan tanto al límite del auxilio de cesantía como las convenciones colectivas por lo que se hace necesario revisar ambos derechos.

Argumentamos líneas atrás, que la Ley de Protección al Trabajador rompe a partir del año 2000 con el límite de ocho años en el pago del auxilio de cesantía. Si bien es cierto, el objetivo de su promulgación lo fue la creación de un Régimen Obligatorio de Pensiones (ROP) que complementara las pensiones de los regímenes tradicionales, la creación del Fondo de Capitalización Laboral (FCL), otorgó al trabajador un ahorro laboral como un derecho irrefutable, conformado por una redistribución de la cesantía equivalente a un 3% del salario que el patrono debe depositar, mensualmente, en una cuenta individual durante todo el tiempo que dure la relación, como un anticipo del 8.33% del auxilio de cesantía. El resto del porcentaje, sea 5.33%, establecido originalmente como auxilio de cesantía, mantiene la misma naturaleza y se continúa liquidando de conformidad con las reglas establecidas por el artículo 29 del Código de Trabajo citado.

29 Procuraduría General de la República. Dictamen: 071 del 14/04/2010.

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Hasta entonces, la cesantía se entendió como una expectativa de derecho que surge solo en los casos en los que el patrono unilateralmente decide el despido de un trabajador30 conforme al artículo 85 del Código de Trabajo, así como en los otros casos previstos por los artículos 33, 80 y 83 ibídem.31

Al establecerse en el artículo 8 de la Ley de Protección al Trabajador que los aportes de cesantía realizados por los patronos a asociaciones solidaristas reguladas por lo dispuesto en las Ley Nº 7970 de 01 de noviembre de 1984, se considerarán como parte del fondo económico del auxilio de cesantía en beneficio del trabajador, se confirió a este tipo de asociaciones, la administración de la cesantía de los trabajadores afiliados que en principio tienen garantizado que en el momento en que su contrato de trabajo concluya por cualquier causa, recibirán el pago del monto depositado en la asociación y que en aquellos casos en que el despido sea con responsabilidad patronal, recibirán además del aporte patronal que tuviere a su favor en la asociación, el monto restante para obtener el 100% del auxilio de cesantía.

De modo tal, que el aporte patronal depositado a favor de los trabajadores en caso de que funcione u opere una de estas asociaciones, produce el rompimiento del tope de la cesantía, porque el mismo se va a seguir pagando, pese a que se superen los 8 años de tope establecidos.

Igual ocurre en el caso de las convenciones colectivas que también fue contemplado por el legislador en la Ley de Protección al Trabajador32. Dichas convenciones, son la posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración y supone este mecanismo “(…) dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del derecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los conflictos colectivos” 33

30Según el Dr. Juan Rafael Espinoza Esquivel “La normativa citada de la Ley de Asociaciones Solidaristas, conlleva una profunda transformación de los términos que rigen el auxilio de cesantía, en el artículo 29 (despido injustificado) relacionado con el 83 (despido indirecto) del Código de Trabajo. La transformación se opera por cuanto, como se estudió con antelación, la cesantía se reconoce en casos de renuncia del asalariado a la empresa o institución, y se paga, al menos parcialmente, en eventos de despido justificado. Con ello, la cesantía muta de una expectativa de derecho a un derecho adquirido, pagadero en todo caso de conclusión de la relación laboral.” Tomado de: Una agenda Laboral necesaria con o sin TLC. Tomado de: http://www.poder-judicial.go.cr/salasegunda/index.php/revista/revista-5?id=7031 Debe de tomarse en consideración que mediante Ley N° 5173, la Asamblea Legislativa interpretó auténticamente el artículo 29 del Código de Trabajo, en cuya oportunidad los legisladores extendieron la aplicación del instituto a los trabajadores que se acojan a jubilación, pensión de vejez, muerte o retiro por cualquiera de los regímenes de pensión establecidos.32 Ley de Protección al Trabajador ” ARTÍCULO 8.-Aportes de cesantía en casos especialesLos aportes de cesantía realizados por los patronos a asociaciones solidaristas o cooperativas de ahorro y crédito, regulados por lo dispuesto en la Ley No. 7849, de 20 de noviembre de 1998, así como los anteriores a la vigencia de esta ley que se otorgan en virtud de leyes especiales, normas, contratos colectivos de trabajo o convenciones colectivas, se considerarán realizados en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 3 de esta ley y estarán regulados por todas sus disposiciones. Si los aportes son insuficientes para cubrir el porcentaje señalado en ese artículo, el patrono deberá realizar el ajuste correspondiente…”33 Sala Constitucional sentencias 2000-07730 y 2000-04453.

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Las convenciones colectivas son un derecho de orden constitucional34 y además se encuentran protegidas por los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo N° 87, 98, 135 y 151, este último no aprobado aún por la Asamblea Legislativa. Sin embargo ello no es óbice para que algunas de sus disposiciones hayan sido confrontadas con los parámetros de constitucionalidad.

Específicamente, en cuanto al rompimiento del tope de cesantía, la Sala Constitucional ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años, pero inferiores a los veinte años, siendo ese el parámetro que ese Tribunal ha considerado razonable y proporcionado35.

2.4.- Acerca de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS)

Como bien sabemos, la emblemática institución de la seguridad social costarricense posee una autonomía especial que le fue conferida directamente por el constituyente “(…) un grado de autonomía distinto y superior –de segundo grado- al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, porque tiene no sólo la administración sino también el “gobierno” de los seguros sociales a su cargo - lo cual le otorga capacidad suficiente para definir sus propias metas y autodirigirse en aquella materia”36.

No obstante, como lo indica la Procuraduría General de la República, dicha autonomía no es incompatible “(…) con las potestades públicas intersubjetivas de dirección y planificación nacional en ámbitos externos del núcleo central de su autonomía, por ser el nuestro un Estado unitario”37, por lo que en materias en las que se excluya la administración de los seguros sociales, la institución se encuentra sujeta a lo dispuesto por el Legislador o el Poder Ejecutivo según sea el caso.Este departamento analizó en el pasado38 la autonomía administrativa y de gobierno que tiene la CCSS respecto a eventuales intervenciones y directrices por parte del Poder Ejecutivo de la siguiente manera:

“Al desarrollar el tema de los alcances y limitaciones del Poder Central frente a la autonomía de los entes descentralizados, la Sala Constitucional ha sido enfática en afirmar “la no intervención preventiva y anterior al acto”, “la no limitación por razones de oportunidad” y “la imposibilidad de imponer lineamientos o programas”. En este sentido, el contralor de constitucionalidad ha establecido:

34 Artículo 62 de la Constitución Política: "Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados".35 Sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis. Sentencia No. 17437, de 19:35 hrs. de 29 de noviembre de 2006, Sentencia. Nº 2011-006351 a las catorce horas y treinta y cinco minutos del dieciocho de mayo del dos mil once, entre otras36 http://www.pgr.go.cr/index.php/publicaciones/item/186-la-autonom%C3%ADa-de-la-caja-costarricense-de-seguro-social-y-las-potestades-intersubjetivas-de-direcci%C3%B3n-y-planificaci%C3%B3n-estatal37 Dictamen C-130-2000 de 9 de junio de 2000, Procuraduría General38 Departamento de Servicios Técnicos. CON.058- 2012 J 03 de setiembre de 2012

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“También en forma general, debemos señalar algunas limitaciones frente a la autorización constitucional para administrarse. Doctrinariamente existe coincidencia en afirmar que está prohibida toda forma de intervención preventiva y anterior a la emisión del acto por el ente autónomo, salvo las funciones de control previo, como requisito para la validez de esos actos (autorizaciones); el Poder Central no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Todas estas notas características de los entes descentralizados, que tienen su origen en una ley reforzada (artículo 189 inciso 3) de la Constitución Política), son igualmente aplicables, en lo pertinente, a las instituciones autónomas creadas por la propia Constitución Política, salvo que prevalecen las condiciones que ésta, en forma especial y exclusiva, le ha dado al ente.”39

De lo desarrollado en el apartado anterior, queda claro que la Constitución Política consagra la autonomía de la CCSS respecto a la prestación de los seguros sociales. Tal y como lo señala la Procuraduría General de la República: “Su autonomía de gobierno en orden a los seguros sociales es plena, por lo que el legislador no puede sujetarla a los planes o lineamientos elaborados por el Poder Ejecutivo.”40

Ahora bien, sin embargo en materia salarial y de empleo público el artículo 1º de la Ley Constitutiva de la CCSS, Ley Nº 17 del 22 de octubre de 1943 señala que “(…) Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reserva”

La anterior disposición fue introducida por el artículo 85 inciso a) de la Ley de Protección al Trabajador, No. 7983 de 16 de febrero del 2000 y contradice lo que indica el inciso a) del artículo 21 de la supra citada Ley de Administración Financiera, que excluye expresamente a la CCSS de los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, incluso en materias como salarios.

Esta oposición, más que evidente, entre ambas normas jurídicas es analizada por la Procuraduría General de la República en el dictamen C-349-2004 de 6 de noviembre del 200441 de la siguiente manera:

“Es claro que a diferencia de otros entes descentralizados que únicamente tienen autonomía administrativa, pues en materia de gobierno están sujetas inexorablemente a la Ley (art. 188

39 Voto Nº 6256-94 de las 9 horas del 25 de octubre de 199440 Dictamen C-130-2006 de 30 de marzo de 200641 Disponible en: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=12877&strTipM=T

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constitucional), la Caja goza además de autonomía política o de gobierno plena (art. 73 constitucional y arts. 1 y 3 de su Ley Constitutiva –Nº 17 de 22 de octubre de 1943-, así como, entre otras, las resoluciones Nºs 3403-94 de las 15:42 horas del 7 de julio y 6256-94 de las 09:00 horas del 25 de octubre, ambas de 1994; así como la Nº 7379-99 de 24 de setiembre de 1999 y la Nº 2002-06384 de las 15:27 horas del 26 de junio del 2002, todas de la Sala Constitucional y el pronunciamiento C-125-2003 de 6 de mayo de 2003); potestad que según nuestro Tribunal Constitucional implica la fijación de sus propios fines, metas y tipos de medios para realizarlas, así como la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad (Véanse al respecto las resoluciones Nºs 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994 y 6345-97 de las 08:33 horas del 6 de octubre de 1997).Por ese especial grado de autonomía constitucionalmente reconocida, y pese a lo que en su momento se dispuso en el artículo 1º de su Ley Constitutiva, respecto al sometimiento de la Caja a órdenes, instrucciones, circulares y directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de empleo público y salarios (conforme a la reforma introducida por el artículo 85 de la Ley Nº 7983 de 16 de febrero del 2000), debemos advertir que la Ley Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –Nº 8131 de 18 de setiembre del 2001- excluye expresamente a esa institución de la competencia de la Autoridad Presupuestaria (arts. 1º inciso d y 21, inciso a). Dicha antinomia debe resolverse conforme los criterios de hermenéutica jurídica; especialmente cobra importancia el criterio cronológico (ley posterior deroga la anterior). Y por ende, podemos afirmar que desde entonces la citada institución autónoma no está sometida a las directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. Así las cosas, resulta obvio que la Caja no está sujeta a la potestad de dirección que posee el Poder Ejecutivo en la definición de la política salarial y de empleo público, a través de la Autoridad Presupuestaria (Véase al respecto, la resolución Nº 2002-06384 de las 15:27 horas del 26 de junio del 2002, Sala Constitucional, en la que se reafirma que por el distinto y superior grado de autonomía, toda disposición que obligue a la Caja a acatar directrices sobre la administración de los recursos sometidos a su manejo es inconstitucional).”

En consecuencia de acuerdo con el criterio anterior -que esta asesoría acoge- la Caja Costarricense de Seguro Social no se encuentra sujeta a la dirección en materia salarial de las directrices emanadas ya sea por el Poder Ejecutivo, ya sea por la Autoridad Presupuestaria, dicha sujeción se encuentra claramente excluida por la Ley de la Administración Financiera de repetida cita y no podría estarlo en ningún caso porque se violentaría su autonomía constitucionalmente garantizada.

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Ello se desprende con mayor claridad del análisis del voto N. 2002-06384 de la Sala Constitucional42 que declara inconstitucional el inciso b) del artículo 2 de la Ley No. 6821, Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria ya derogada. Dicha norma colocaba a la CCSS dentro del sistema financiero no bancario sujetando a dicha institución a las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios. Sin embargo la Sala manifestó en esa oportunidad:

“En relación con las instituciones autónomas la Sala se pronunció a favor de la facultad de la Autoridad Presupuestaria de formular directrices a las instituciones descentralizadas, pero interpretó esta facultad de manera restrictiva. Con base en el artículo 188 de la Constitución Política, este Tribunal consideró en sentencia No. 3309-94 que la facultad de la Autoridad Presupuestaria es constitucional en tanto:“… permanezca en el campo el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades.”Si en el caso de las instituciones autónomas en general se debe interpretar la facultad de manera restrictiva, en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social la facultad es totalmente inconstitucional. La Caja Costarricense de Seguro Social goza, como se dijo en sentencia No. 3403-94, de “un grado de autonomía distinto y superior al que se define en términos generales en el artículo 188”. Este grado mayor de autonomía se deriva del artículo 73 de la Constitución Política. En sentencia No. 6256-94 se dijo:“La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades : a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. Como se vio en los considerandos anteriores, la Asamblea Nacional Constituyente optó por dejar las cosas, en cuanto a esta institución, tal y como estaban en la Constitución de 1871, "con plena autonomía para independizarla así del Poder Ejecutivo".En virtud de esta autonomía plena, toda disposición que obligue a la Caja Costarricense de Seguro Social a acatar directrices sobre

42 A las quince horas con veintisiete minutos del veintiséis de junio del dos mil dos

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la administración de los recursos que están sometidos a su manejo es inconstitucional. El inciso b) del artículo 2 de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria adolece de ese vicio y, por ende, se declara inconstitucional únicamente en lo que se refiere a la Caja Costarricense de Seguro Social”.

Justamente43 en razón de ese grado de autonomía distinto y superior de la CCSS es que, en su oportunidad, la Sala Constitucional censuró el proyecto de ley que dio origen a la Ley de la Administración Financiera, argumentando lo siguiente:

“El constituyente expresamente instituyó un ente encargado de la administración de la seguridad social dotado de máxima autonomía para el desempeño de su importante función; razón por la cual la reforma al numeral 188 constitucional que instituyó la dirección administrativa no modificó su régimen jurídico. Así las cosas, como la preocupación de los consultantes estriba en la exclusión de dicha institución de la lista presentada en el inciso d) del artículo 1 del proyecto, y su consecuente inclusión en el concepto genérico de 'Administración descentralizada' del inciso c), debe esta Sala declarar que es inconstitucional la no exclusión de la Caja Costarricense de Seguro Social del concepto de 'Administración descentralizada' contenido en el inciso c) del artículo 1 del proyecto en consulta, razón por la cual ninguna de las normas que remitan a tal inciso ni ninguna que se refiere a la dirección administrativa del Poder Ejecutivo en materia presupuestaria puede entenderse aplicable a dicha entidad”44

Por tal motivo, dicho proyecto fue modificado en lo pertinente, de manera que la redacción vigente del inciso d) del artículo 1 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001, reza: “ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a: (…) c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado. d. Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley. (…)”

En síntesis, considera este Departamento que en cuanto a la aplicación o ámbito de cobertura de este proyecto de ley, debe de excluirse de manera expresa a la Caja Costarricense de Seguro Social, al igual que se hace con el ICE, INS y los bancos Públicos, para que no se interprete incorrectamente que dentro del grupo de instituciones descentralizadas a quienes eventualmente cubre la eventual ley, se encuentra la emblemática institución, pues como lo

43 CON.058- 2012 J de 03 de setiembre de 201244 Voto Nº 7379-99 de las 10 horas 36 minutos de 24 de setiembre de 1999

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hemos desarrollado, la autonomía conferida por el constituyente abarca la administración de sus recursos y consecuentemente las decisiones en materia salarial, por lo que cualquier intención de sometimiento a lineamientos y directrices del Poder Ejecutivo o cualesquiera de sus órganos, deviene en contradicción con ese mandato constitucional.

2.5. Sobre los derechos adquiridos

Los derechos adquiridos encuentran fundamento en el principio de irretroactividad de las leyes dispuesto en el artículo 34 de nuestra Constitución Política que prohíbe dar carácter retroactivo a la ley cuando ello vaya en perjuicio de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas. Si bien es cierto, ambos conceptos se encuentran estrechamente relacionados, existen ligeras diferencias que es conveniente explicar:

“Los conceptos de ‘derecho adquirido’ y ‘situación jurídica consolidada’ aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la ‘situación jurídica consolidada’ representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que -por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo ‘si..., entonces...’; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la ‘situación jurídica consolidada’ implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada”45

Por otra parte, en el campo laboral es donde más se tiende a confundir los derechos ya adquiridos con la expectativa de derecho, que más bien es una esperanza de gozar del derecho cuando el mismo se presente

45 Sala Constitucional Sentencia 7723-08

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(…) el derecho adquirido no admite incertidumbre ni eventualidad; no es una expectativa, sino más bien la clara, segura y definida certeza, de una situación jurídica plenamente consolidada. La situación de certidumbre o firmeza, genera para el derecho habiente la garantía del ordenamiento administrativo de satisfacer sus necesidades, en el curso de la relación de servicio que les vincula y, específicamente, aquellos cuyo efecto sea un determinado beneficio patrimonial.”46

Así por ejemplo, el derecho a la jubilación se consolida cuando el funcionario cumple la totalidad de los requisitos; antes del cumplimiento de los requisitos, lo que existe es un derecho a la jubilación futura, es una mera expectativa

Realizadas las anteriores observaciones generales atinentes a la propuesta en estudio, pasamos a continuación al análisis de los artículos del proyecto.

III. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

Artículo 1.- Ámbito de Cobertura

Este artículo establece cuáles serán los servidores que estarán cubiertos por esta ley.

De conformidad con el inciso a) de este artículo, ésta se aplicará a los funcionarios de los tres poderes de la República y del Tribunal Supremo de Elecciones, así como a sus órganos auxiliares y desconcentrados. Además, el inciso b) incluye a entes descentralizados y empresas del Estado y a sus órganos desconcentrados47.

A ese respecto, y para evitar eventuales problemas de interpretación en el inciso a) y b), debido a que únicamente el Poder Ejecutivo (inc.a) es el que tiene órganos desconcentrados, se recomienda recurrir a la redacción del artículo 1 inciso a), b) y c) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos N° 8131 del 18 de setiembre del 2001, para uniformar la eventual nueva legislación con la vigente en esa materia48.

En lo referente a las corporaciones municipales, incluidas dentro del ámbito de cobertura de esta ley mediante el inciso c) de este artículo, este Departamento tiene reservas en cuanto a que se pueda incurrir en una eventual inconstitucionalidad al someter el régimen de salarios de esas corporaciones a esta posible ley, por las razones que de seguido se dirán.

46 Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia N°637-200147 En el anexo primero de este informe se encuentra organigrama de instituciones públicas: ministerios y sus órganos adscritos, sector público descentralizado y sector público descentralizado territorial, según un estudio sobre el Estado Costarricense realizado por el Ministerio de Planificación y Política Económica en el año 201048 Nota: Es importante recordar que el Poder Legislativo y el Tribunal Supremo de Elecciones no tiene órganos desconcentrados, éstos son organizaciones vinculadas al Gobierno Central, los descentralizados poseen personalidad jurídica plena y patrimonio propio, realizan función de gobierno en el ámbito nacional con competencias específicas en la satisfacción de un fin público determinado

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Si bien es cierto, esta iniciativa dispone en el artículo 15 del Capítulo VI de reformas a otras leyes conexas, la reforma al artículo 4 del Código Municipal Nº 7794 de 30 de abril de 1998, estableciendo que la municipalidad, pese a su autonomía política, administrativa y financiera “(…) Queda sometida a la ley en materia de salarios y beneficios de sus servidores.”, dicha disposición debe de ser confrontada con la Constitución Política y en especial con el espíritu del constituyente.

La eventual reforma al artículo 4 del Código Municipal- caso de prosperar la iniciativa- es en criterio de este Departamento contraria a la autonomía que le fue dada constitucionalmente.

Recurriendo a las actas de la Asamblea Nacional Constituyente donde se discutió el tema de la autonomía municipal, se recogen las siguientes intervenciones.

En el acta de la sesión Nº 78 de fecha 30 de mayo de 1949, consta que el constituyente Leiva Quirós, presentó moción para que el artículo 135 se leyera de la siguiente manera:

“Artículo 135.- El Gobierno Municipal que existirá en cada cabecera de cantón para la administración de los intereses y servicios locales, estará a cargo de un cuerpo deliberativo y de un funcionario ejecutivo.

En los cantones centrales y en los que la población pase de veinticinco mil habitantes, el Ejecutivo Municipal estará a cargo de un Intendente de elección popular y en los demás cantones lo será el funcionario que señale la ley. Las Municipalidades son órganos autónomos, de elección popular y sus acuerdos y resoluciones podrán ser vetados por el Ejecutivo Municipal o conocidos en apelación por el Tribunal respectivo dependiente del Poder Judicial, todo de acuerdo con lo que disponga la ley.

Sin embargo, para contratar empréstitos y dar en garantías sus bienes o rentas, crear impuestos o enajenar bienes muebles e inmuebles que valgan más de cinco mil colones, las Municipalidades necesitarán autorización legislativa”.

Dicho artículo a la postre el número 169 de nuestra Carta Magna, se justificó con base en los siguientes argumentos:

“Dijo que la moción contenía varios principios los cuales deberían discutirse uno a uno. Entre esos principios se refirió al nombramiento de los Intendentes por elección popular, los cuales tendrán bajo su cuidado ejecutar los acuerdos y resoluciones de las Municipalidades. Agregó que el Proyecto del 49 hablaba de intendentes en todos los cantones, lo que consideraba un error. En su moción sólo habrá intendentes en aquellos cantones de cierta importancia. Citó las dificultades que se presentan cuando el Ejecutivo Municipal, que vienen a ser los gobernadores de las provincias, funcionarios elegidos por el Poder Ejecutivo, se niegan a

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acatar las disposiciones de las Municipalidades. Lo más adecuado es que tales funcionarios sean elegidos popularmente. Su moción también contempla la autonomía de las Municipalidades, aspiración muy justa de todos los costarricenses. Lo que se pretende es que las Municipalidades vuelvan a ser lo que eran antes y no simples apéndices del Poder Ejecutivo. Las Municipalidades en Costa Rica no han sido autónomas. Sus acuerdos pueden ser renovados (*) por el Ministerio de Gobernación. Agregó que la Asamblea se había pronunciado prácticamente por esta autonomía, al aprobar, entre una de las facultades del Poder Legislativo, la autorización de los presupuestos municipales, quitando esa facultad al Ministerio de Gobernación, que la ejerce por medio de la Inspección General de Municipalidades. Terminó diciendo que su moción podría ser modificada, ya que estaba en la mejor buena voluntad de acoger todas las sugerencias planteadas”.

En el acta Nº 80 de 1º de junio del 49, se continúa la discusión, el representante Chacón Jinesta dijo “(…) que la autonomía municipal en Costa Rica nunca había existido, ya que las municipalidades siempre han estado supeditadas al Poder Ejecutivo por una serie de funcionarios y organismos. Si se desea realmente otorgar a las municipalidades su plena autonomía, deben desligarse del Ejecutivo. De ahí que sea necesaria la creación de las intendencias, para que las municipalidades, a través del Ejecutivo Municipal, no dependan del Poder Ejecutivo”

Por su parte BAUDRIT SOLERA razonó su voto favorable al sistema de los intendentes, como funcionarios de elección popular, independientes del Poder Ejecutivo y manifestó que:

(…) las municipalidades en Costa Rica realmente habían sido órganos del Ejecutivo. De ahí que el interés ciudadano por el gobierno local se ha ido perdiendo poco a poco en nuestro país. Por todos lados las municipalidades se ven obstruccionadas por el Ejecutivo, que interviene en las mismas a través de una serie de funcionarios y organismos. Si se ha de seguir así, lo mejor es establecer que el Ejecutivo nombrara directamente, para el gobierno de las localidades a tres funcionarios. Las municipalidades en Costa Rica van poco a poco perdiendo facultades. Es tan poco el interés que despiertan, que las funciones de munícipe se desempeñan con desgano. Es necesario que los ciudadanos se interesen más por los asuntos locales, creando la verdadera autonomía del régimen municipal. De otro lado, en tanto los munícipes continúen ejerciendo sus funciones gratuitamente, se hace necesario un funcionario que se dedique de lleno al cumplimiento de los acuerdos y resoluciones de las municipalidades, vigilando los intereses locales. Concluyó diciendo que lo importante era que en la nueva Constitución quedara bien establecida la autonomía del régimen municipal”.

El constituyente Chacón Jinesta haciendo nuevamente uso de la palabra y defendiendo la figura del intendente como funcionario de elección popular con capacidad de brindar fortalecimiento a la autonomía municipal manifestó “(…)

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Si tan sólo se decreta esta autonomía en el papel, de nada valdrá, ya que siempre las municipalidades estarán supeditadas al Ejecutivo”.

Ante la oposición de algunos legisladores la solución fue ofrecida por el representante BAUDRIT SOLERA que manifestó que “(…) para aunar pareceres y salvar lo más importante, la autonomía municipal, se podría resolver que la ley fijara la forma de nombrar el Ejecutivo Municipal, pero que éste funcionario nunca podría ser persona dependiente de ninguno de los Poderes del Estado. Sugirió al señor Leiva modificar su moción en ese sentido, si fuera posible ahora. El señor Leiva accedió, si no hay obstáculo reglamentario; pero la Mesa advirtió que no era posible acceder a lo pedido”.

No obstante se continuó con la discusión del párrafo tercero de la moción del constituyente Leiva Quirós que textualmente decía:

“Las Corporaciones Municipales son órganos de la soberanía, autónomos y de elección popular”

Si bien es cierto la discusión giró en ese momento en torno a la inclusión del término soberanía o incluso, respecto a si la autonomía que se pretendía conferir a las corporaciones municipales debería ser aplicadas a todas49, el párrafo tercero de la moción fue aprobado.

En la sesión siguiente, siendo el tema de la autonomía municipal claramente uno de los que ocupó buena parte de la discusión constituyente, se presentó una moción de revisión al artículo 135, con base en temores sobre el manejo de recursos públicos en el pasado y en lo que a juicio de otros son las diferencias entre autonomía absoluta y administrativa. Así por ejemplo, Jiménez Ortiz expone:

“La autonomía significa un cambio radical en el régimen municipal que ha vivido el país, así como representa un cambio fundamental en la actual legislación municipal. Añadió que la autonomía debería ser otorgada poco a poco. Lo más prudente es que esa autonomía la otorgue gradualmente la Asamblea. En ese sentido presentó una nueva fórmula para su discusión, que dice así: “Facúltase al Poder Legislativo para otorgar a las municipalidades de cabeceras de provincias y a aquellos cantones que por su número de habitantes o por la importancia de sus rentas lo ameriten, la autonomía administrativa mediante una ley orgánica que regule todo el régimen municipal y que contemple un sistema de presupuesto y control en términos similares a los que rigen para el gobierno nacional”. Luego explicó brevemente los alcances de su moción. Señaló las diferencias que existen entre la autonomía absoluta y la administrativa. También criticó la inclusión del concepto “Las

49 Por ejemplo OLIO JIMENEZ dijo que tanto en la moción del señor Leiva, como en el proyecto del 49 se hablaba de la soberanía de las municipalidades. Las municipalidades son instrumentos del pueblo para cumplir determinados fines. Añadió que la teoría es que el pueblo es soberano. Delega esa soberanía, para cuestiones locales, en los Ayuntamientos. Luego dijo que quizás resultaba peligroso extender la autonomía a todas las municipalidades del país. Para controlar el manejo de los fondos municipales, fue necesario crear la Inspección General de Municipalidades, debido a algunos abusos que se presentaron

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Municipalidades son órganos de la soberanía nacional”, incluido en la moción aprobada del señor Leiva, de cuyo concepto se pide la supresión. Ese concepto -dijo- puede implicar la idea de que los cantones son omnipotentes en relación con los derechos de su jurisdicción. Agregó que era necesario que existiera un funcionario de enlace entre el gobierno nacional y el municipal, para la buena armonía de ambos. Terminó diciendo que procedía en forma absolutamente doctrinaria, con el único deseo de que los principios de la nueva Constitución sean practicables y operantes”.50

En defensa de lo aprobado hasta entonces el diputado Leiva manifestó:

“(…) la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues están sometidas a cierto tutelaje por parte del Estado. Los presupuestos de las corporaciones municipales estarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República. Añadió que lo ideal sería que cada cantón tuviera un Intendente, pero que esto no es posible pues existen muchas municipalidades pobres y pequeñas que no podrán pagar un funcionario de esta categoría. Lo importante es que en la nueva Constitución quede consagrada la autonomía del régimen municipal. De aprobarse la moción del señor Jiménez Ortiz, lo mejor es que las cosas queden como estaban en la Constitución del 71”

Por su parte MONGE RAMIREZ defendió la tesis de la autonomía municipal, dijo que “(…) se debía desligar a las municipalidades -como cuerpos elegidos por el pueblo- de las influencias del Poder Ejecutivo. Ese es el objetivo que se persigue. Es necesario acabar con esa influencia perniciosa del Ejecutivo en la marcha de las corporaciones municipales. A menudo sucede que el Ejecutivo Municipal, de nombramiento del Poder Ejecutivo, obstruye constantemente la labor municipal. Observó luego que en los cantones pequeños era más fácil controlar el manejo e inversión de los fondos comunales, que en las ciudades grandes. En los pueblos se sabe si las municipalidades trabajan bien o mal. Agregó que la autonomía no era absoluta, pues siempre las municipalidades estarán sujetas a ciertos controles en la preparación de sus presupuestos, por medio de la Inspección General de Municipalidades.”

El representante Zeledón expresó que “(…) el régimen municipal ha sido la fuente de la Democracia, pero que ha ido decayendo paulatinamente. Para que vuelva a ser lo que fue, es necesario otorgarle la plena autonomía. Censuró el argumento de los que dicen que no estamos preparados para dar la completa autonomía al régimen municipal. En Costa Rica nunca hemos estado preparados para las innovaciones. Sin embargo, ese argumento no tiene ninguna validez. Añadió que los errores y desmanes cometidos en otras épocas por algunas municipalidades, se pueden equiparar a los cometidos por el gobierno nacional. Estos errores no se debieron a la autonomía, sino a la falta de sanción para aquellos funcionarios que procedieron deshonestamente. Concluyó afirmando que apoyaba decididamente la autonomía municipal”

50 Sesión Nº 81 de 02 de junio de 1949

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BAUDRIT GONZALEZ también defendió la tesis de la autonomía y preguntó a sus colegas:

“¿Cómo es posible que un gobierno comunal no sea autónomo? Si se deja en manos de la Asamblea Legislativa a facultad para otorgar la autonomía administrativa de las municipalidades en una forma gradual, ocurrirá que la misma Asamblea que ha concedido autonomía a una municipalidad, puede muy bien luego -por razones políticas-, suprimirla; y eso sin hablar de lo ilógico de recomendar a un Poder cosas que entran en sus atribuciones. Lo más conveniente es elevar a la categoría de precepto constitucional la autonomía del régimen municipal para alejarla de los vaivenes políticos”.

Con el fin de no hacer muy extenso el análisis del espíritu constituyente respecto de la autonomía municipal, indicamos que de conformidad con el acta número 99 de 30 de junio de 1949, consta la aprobación de la revisión del artículo 116, a la postre 169 del actual texto de la carta magna, mediante el que el sistema de “intendentes” fue eliminado, así como la revisión del artículo 117 (170 de la Constitución Política) para que se eliminara el término “soberanía” y se leyera que (…) Las corporaciones municipales son autónomas y de elección popular”

En síntesis, con fundamento en los antecedentes constitucionales antes transcritos, lo indicado por este informe en la sección 2.2, así como en diversas resoluciones emitidas por la Sala Constitucional en cuanto a la autonomía de las municipalidades, considera esta asesoría que al incluirse dentro del ámbito de la ley a dichas corporaciones, según se lee en el inciso c) del artículo 1 propuesto, se podría estar frente a un eventual vicio de inconstitucionalidad.

Es nuestro criterio, el hecho de que la propuesta más adelante, en el artículo 15 pretenda modificar el artículo 4 del Código Municipal, con el fin de someter a las municipalidades a la ley en materia de salarios y beneficios a sus servidores, podría eventualmente presentar problemas de constitucionalidad por las siguientes razones;

Por un lado la autonomía de gobierno y administrativa de esas corporaciones, posee fundamento primigenio en la Constitución Política y cualquier disposición legislativa de carácter ordinario que se oponga contraviene ese mandato.

Por otro lado, al confrontarse el artículo 3 del proyecto de ley que establece la creación de una Comisión Técnica que será la encargada de unificar criterios vinculantes sobre las retribuciones adicionales al salario base, se comprueba que dicha comisión es integrada por órganos del Poder Ejecutivo, a saber, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica que la coordinará, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Dirección General de Servicio Civil, por lo que es dable concluir, que por la redacción de ese artículo, las municipalidades se someterían en materia salarial a las directrices emanadas por el Poder Ejecutivo, lo cual es improcedente desde el punto de vista constitucional.

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La autonomía de las municipalices respecto de las directrices del Poder Ejecutivo es quizás el aspecto mayormente discutido por los constituyentes, de allí que esta Asesoría recomienda se revise la cobertura de esta ley respecto a las municipalidades, y por ende se excluya a dichas corporaciones del ámbito de cobertura de esta propuesta. Nótese en argumento final, que las mismas fueron excluidas efectivamente en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos Nº 8131 del 18 de setiembre de 2001, siendo que están fuera del ámbito de acción de la Autoridad Presupuestaria en lo que respecta a materia salarial.

Incluso, en cuanto a las normas técnicas básicas para la aplicación del régimen económico y financiero de la República mediante sistemas que propicien su uso adecuado, racional, transparente y eficiente -fines que persigue la ley de administración ya citada- resulta claro, para el caso de las municipalidades, que deberán seguir aquellas que sean dictadas por la Contraloría General de la República únicamente, excluyéndola así de cualquier directriz que proceda del Poder Ejecutivo.

Finalmente, de conformidad con el análisis que realizamos en los considerandos anteriores, se sugiere que de manera expresa se excluya a la Caja Costarricense de Seguro Social del ámbito de cobertura o aplicación de esta posible ley. Lo anterior, por cuanto considera este Departamento que existen suficientes antecedentes para concluir que cualquier intento de sujeción a directrices emanadas por el Poder Ejecutivo o cualquiera de sus órganos podría ser inconstitucional, dado que el grado especial de autonomía que le fue conferida a la CCSS, abarca la administración y gobierno propio de los recursos que están sometidos a su manejo, incluido el recurso humano.

Artículo 2.- Objeto

El proyecto de ley en sus artículos iniciales, y en éste en específico, se refiere a las retribuciones adicionales al salario base. Sin embargo, de la lectura integral del proyecto, se desprende que lo que se pretende regular son los pluses conocidos como dedicación exclusiva, disponibilidad y anualidades, así como establecer un techo al pago del auxilio de cesantía.

Esto adquiere importancia pues existen en nuestro ordenamiento otras retribuciones adicionales al salario base que se encuentran excluidas de la iniciativa, tales como la carrera profesional prevista en resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil y en diversos reglamentos, la cual consiste en ser un incentivo a la formación profesional que adquiera el funcionario a lo largo de su servicio público. Para acogerse a dicho pago es requisito que el servidor ocupe un puesto, ya sea, en propiedad o interino, con una jornada no inferior al medio tiempo y que dicho puesto exija el grado académico de Bachiller universitario, como mínimo, por lo que el desempeño de labores profesionales deben ser acordes con la respectiva clasificación.

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Su reconocimiento se basa en puntos que se otorgan así sea el grado profesional, la experiencia en docencia, la capacitación recibida o impartida, la experiencia en organismos internacionales y las publicaciones realizadas.

De acuerdo con MIDEPLAN en el año 2012 se reconocían por este rubro un monto mínimo de 1.932 colones por punto.

Debe entonces clarificar de mejor manera el legislador si el objeto de la ley, abarca a todos las retribuciones adicionales al salario base o solo a aquellas sobre las que existen regulaciones en el proyecto; lo anterior con el fin de dotar de seguridad jurídica a la iniciativa y evitar futuros problemas de interpretación respecto de incentivos, como el indicado anteriormente, o de muchos otros.

Ejemplo de ello, es el incentivo que otorga el Tribunal Supremo de Elecciones y la Asamblea Legislativa que reconocen con un dieciocho por ciento del salario base por concepto de peligrosidad a los funcionarios de seguridad, o bien, el incentivo salarial por responsabilidad en el ejercicio de la Función Electoral51 consistente en un dieciocho por ciento 18% sobre el salario base de aquellos funcionarios que sin ostentar el título respectivo, ocupan puestos profesionales, y un 10% a quienes no queden cubiertos por la disposición, ni estén amparados al régimen de carrera profesional dentro del órgano electoral; e igualmente, el caso del incentivo legislativo que oscila entre un 8% y un 15% según sea la categoría.

Artículo 3.- Creación de la Comisión Técnica

Según dicho artículo, la Comisión Técnica es la encargada de unificar criterios vinculantes sobre las retribuciones adicionales al salario base. Dicha comisión estará integrada por órganos del Poder Ejecutivo, a saber, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica que la coordinará, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Dirección General de Servicio Civil.

En relación con este artículo, además de lo indicado sobre la eventual sujeción de las corporaciones municipales a las directrices que emanan de órganos del Poder Ejecutivo y la eventual inconstitucionalidad de dicha disposición, no tenemos comentarios adicionales.

Se hace la observación de que este artículo remite al artículo 2, respecto a los deberes y atribuciones de la Comisión, pero ese artículo no hace mención alguna al respecto.

Artículo 4.- Criterios aplicables a las retribuciones adicionales al salario

Se establece que para el caso de aquellos puestos que realicen tareas específicas de acuerdo con la función estratégica del órgano, las retribuciones adicionales serán definidas con base en criterios atinentes a su especialidad, responsabilidad o prestación del servicio, lo que evidentemente resulta de

51 DECRETO Nº 3-2001 Publicado en La Gaceta No. 84 del 03 de mayo de 2001

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utilidad para el caso de las entidades del sector descentralizado institucional, a saber: instituciones autónomas, instituciones semiautónomas, empresas públicas, y entes administradores de Fondos Públicos que como lo hemos indicado, según la relación del artículo 21 con los incisos a, b y c del artículo 1º de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos Nº 8131 del 18 de setiembre de 2001 fueron sujetadas en materia presupuestaria, salarial, de empleo, inversión y endeudamiento a los principios, técnicas, sistemas, responsabilidades y procedimientos de esa ley, así como a las directrices emanadas de la Autoridad Presupuestaria por lo que propuesto mediante este artículo es viable.

Se llama la atención de los señores legisladores, de que este artículo 4 parece excluir para estos casos, el requisito de estudios técnicos que sí exige el artículo 5 y 6 del proyecto.

Artículo 5.- Fijación de retribuciones adicionales al salario

Se establece como requisito para la fijación de las retribuciones adicionales, la realización de estudios técnicos que tomen en cuenta criterios de razonabilidad, necesidad, eficiencia e igualdad lo que por demás resulta ser adecuado de conformidad con el espíritu de la propuesta.

Se hace la observación de que este artículo puede llevar a la confusión, en el momento de aplicar el artículo anterior, pues puede entenderse que no se requieren los estudios técnicos para el caso de los órganos con funciones estratégicas. Recomienda esta Asesoría revisar la redacción del mismo, así como la del artículo 4.

Artículo 6.- Requisitos parta el reconocimiento de las retribuciones adicionales

El artículo regula una serie de requisitos -haciendo una diferencia entre los requisitos para la administración centralizada y la descentralizada- para la solicitud de incentivos, como la justificación aparejada con la evaluación de desempeño y estudios técnicos que deberá de realizar la administración centralizada (inciso a), la solicitud de nuevos incentivos (inciso b), el procedimiento y la disponibilidad de recursos acreditada por la Contraloría General de la República (inciso c); en fin, todos acorde con el espíritu de la iniciativa de racionalizar y homologar este tipo de pluses salariales en el sector público.

Llama la atención no obstante, dos aspectos contenidos en este artículo que merecen comentario. El primero de ellos es el párrafo final del inciso a) que establece que para el caso de los entes descentralizados, las retribuciones adicionales solo podrán ser otorgadas mediante ley ( no pudiendo hacerse por convención colectiva); ello es, se establece una diferencia con la administración centralizada, la cual a contrario sensu, no requerirá de ley para otorgar esos incentivos.

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Respecto a esa redacción del inciso a) de este artículo que establece que la creación y el posterior reconocimiento de retribuciones adicionales al salario base deberá hacerse, en el caso de los entes descentralizados, mediante una ley, mientras que en el caso de la administración centralizada, bastará con “(…) justificar su razonabilidad, y necesidad, así como su ligamen con la evaluación del desempeño, mediante un estudio técnico, que deberá ser aprobado por la Comisión Técnica”, esto último parece ser un contrasentido del proyecto, y además no encuentra esta Asesoría las razones para hacer esa diferencia.

Independientemente de las razones ya expuestas con anterioridad, en cuanto al procedimiento contenido en la ya aprobada Reforma Procesal Laboral para el caso de las convenciones colectivas cuya validez y eficacia se sujetan a la aprobación legislativa, y de la Contraloría General de la República en el tanto afecte presupuestos públicos, no resulta posible determinar de la lectura de dicho inciso, las razones para que los nuevos incentivos sean creados mediante ley en el caso de la administración descentralizada, mientras que en el caso de la administración centralizada se pueden crear por directriz, decreto o simple justificación de su necesidad, Esa diferencia de procedimientos que no posee justificación en el proyecto o en la exposición de motivos pareciera irrazonable y desproporcionada, pudiendo devenir eventualmente en inconstitucional, por lo que se recomienda su revisión.

En la Ley Reforma Procesal Laboral, Ley N° 9343 de 25 de enero de 2016,, que regirá a partir de junio de 2017, establece en el artículo 695, para el caso de las negociaciones colectivas de cualquier tipo, con servidores en régimen de empleo público, la sujeción de su validez y eficacia a la aprobación del órgano jerárquico de la institución o empresa con competencia para obligarla:

“Tratándose de normas que por su naturaleza o su afectación del principio de legalidad presupuestario requieran aprobación legislativa o reglamentaria, su eficacia quedará condicionada a la inclusión en la ley de presupuesto o en los reglamentos respectivos, lo mismo que a la aprobación por parte de la Contraloría General de la República, cuando afecte los presupuestos de las instituciones, cuyos presupuestos ordinarios y extraordinarios o modificaciones presupuestarias requieran aprobación de esta última entidad. En todo caso, los acuerdos logrados por medio de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público serán vinculantes para las partes y al efecto las administraciones emitirán los actos administrativos necesarios para hacerlos efectivos en todo el sector público centralizado y descentralizado”52.

Siendo que, ya existen disposiciones que regulan la solución de conflictos económicos y sociales, así como de las convenciones colectivas del sector público en la nueva legislación laboral, lo recomendable sería ajustar cualquier disposición de este proyecto que involucre a esas convenciones. Desde luego, esto deberá ser valorado por los legisladores de acuerdo con los criterios de oportunidad y conveniencia.

52 Párrafo final artículo 695 de Ley Reforma Procesal Laboral.

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Finalmente, el último párrafo de este artículo hace referencia a cualquier otro incentivo existente al momento de la promulgación de la ley, estableciendo que aquellos que “(…) por su naturaleza no sea un derecho adquirido, deberá ser analizado por la Comisión Técnica….” y remitidas las recomendaciones ante el Poder Ejecutivo, para que ésta emita las directrices correspondientes.

Tal y como lo analizamos en el acápite 2.5.de este informe, los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidados, no pueden ser afectados retroactivamente por la nueva ley.

En este caso interpreta esta Asesoría, que el último párrafo de este artículo es un reconocimiento de ese principio y los efectos de la misma se entienden ex post.

Artículo 7.- Vigencia de las Convenciones Colectivas

Somete a las convenciones colectivas que se negocien después de esta ley, -sean que se celebren por primera vez o no- y los demás convenios reglamentos o contratos que otorguen beneficios económicos adicionales al salario base a lo que establecerá esta ley. En el caso específico de las convenciones colectivas suscritas que establezcan la vigencia de sus cláusulas hasta que se negocie una nueva, se entenderá que el plazo para estar vigentes será de nueve meses a partir de la conclusión de ese plazo o su prórroga, para mantener sus efectos.

Dicho artículo no presenta roces constitucionales en el tanto es la administración la que se somete al cumplimiento de la nueva ley y sus disposiciones. Sin embargo, como anteriormente lo mencionamos, en sentido más amplio se encuentra regulado lo relativo a las negociaciones colectivas por el artículo 690 de la Ley N º 9343, Reforma Procesal Laboral que en el campo de la solución de los conflictos económicos y sociales y de las convenciones colectivas en el sector público establece como objeto de solución de controversias las siguientes:

Artículo 690.- Con las limitaciones a que se hará referencia, pueden ser objeto de solución en la forma dicha, las siguientes materias:(…)

e) La elaboración interna de manuales descriptivos de puestos y la aplicación de procedimientos internos para la asignación, reasignación, recalificación y reestructuración de puestos, dentro de los límites que establezcan las directrices generales del Poder Ejecutivo, las normas del Estatuto de Servicio Civil y su reglamento u otras normas estatutarias. Es entendido que cualquier decisión adoptada en este campo, que no contravenga expresamente lo dispuesto por las directrices generales del Poder Ejecutivo, no podrá ser en ningún caso objetada por las autoridades externas de control ni por la Autoridad Presupuestaria.

f) ………….

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g) …………..a) El establecimiento de incentivos salariales a la productividad,

siempre y cuando se acuerden en el marco de las políticas que las juntas directivas de cada entidad o el mismo Poder Ejecutivo hayan diseñado de previo en cuanto a sus objetivos generales y límites de gasto público.

i) Lo relacionado con los salarios y la asignación, cálculo y pago de todo tipo de pluses salariales, tales como dedicación exclusiva, disponibilidad, desplazamiento, zonaje, peligrosidad y cualquier otra reivindicación económica, siempre y cuando no se vaya en contra de ninguna disposición legal o reglamentaria de carácter prohibitivo o en contra de la consistencia de las estructuras salariales, y supeditado a lo establecido en el artículo 695.(…)

Ahora bien, si se observa con detenimiento, ya existen normas que garantizan la eficacia condicionada de las convenciones colectivas futuras, a la inclusión en la ley de presupuesto o en los reglamentos respectivos, lo mismo que a la aprobación por parte de la Contraloría General de la República, cuando afecte los presupuestos de las instituciones, cuyos presupuestos ordinarios y extraordinarios o modificaciones presupuestarias requieran aprobación de esta última entidad por lo que se podrían concluir que ya existe regulación suficiente y satisfactoria al respecto.

Desde ese punto de vista, reiterando la recomendación anterior, considera esta Asesoría que el legislador valore con base en criterios de oportunidad y conveniencia si mantiene lo dispuesto en este artículo o bien, si lo ajusta a lo ya regulado en la Reforma Procesal Laboral.

Artículo 8.- Limitación a la indemnización por concepto de auxilio de cesantía

Este artículo estandariza en ocho años la indemnización por concepto de auxilio de cesantía, respetando el rompimiento de ese tope para el caso de los trabajadores que formen parte de una asociación solidarista o aquellos” (…) que conforme a la normativa vigente con anterioridad a la Ley, tengan derecho a un número mayor….”.

El párrafo segundo limita en igual sentido a las convenciones colectivas, siendo que se establece un techo de ocho años y “ (…) se les respetará la cantidad de años acumulados a partir de la fecha de conclusión del plazo inicial de duración o de la última prórroga que ha mantenido vigente la convención colectiva, el cual no podrá seguir aumentando”

En lo que a derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas se refiere, la norma propuesta es congruente y observa el principio de no retroactividad, en el tanto resulta claro que se respetarán los años acumulados por los trabajadores a partir de la fecha de conclusión de la convención o sus prórrogas.

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En cuanto al techo establecido en ocho años, se entiende que dicha decisión corresponde a lo indicado por el artículo 29 del Código de Trabajo, por lo que resulta un parámetro razonable.

Este artículo no ofrece ningún inconveniente jurídico. Sin embargo, como criterio adicional, debe de tomar en cuenta el legislador que las convenciones colectivas son instrumentos de negociación y partiendo de las resoluciones de la Sala Constitucional que han tolerado techos de hasta 20 años, bien podrían considerarse rangos en la ley de modo tal que existan márgenes para la negociación. Especialmente si se toma en cuenta que en virtud de la próxima vigencia de la reforma procesal laboral, las convenciones colectivas en general se someten a un régimen de responsabilidad fiscal y presupuestaria de la administración,

Artículo 9.- Limitación a las retribuciones complementarias

Este artículo utiliza como referencia para el pago de las retribuciones adicionales, el resultado de la evaluación periódica del desempeño de los funcionarios.

Se hace la advertencia de que la iniciativa se refiere a retribuciones adicionales al salario base, pero este artículo viene a introducir el concepto de “retribuciones complementarias”, no quedando claro si la regulación es propia para otras retribuciones diferentes a las “adicionales”, lo anterior puede ocasionar futuros problemas interpretativos.

Por otra parte, el párrafo final de este artículo debe ser aclarado, pues se indica que la evaluación periódica se utilizará como a) referencia para la promoción en la carrera administrativa, b) la provisión y el mantenimiento de los puestos de trabajo y c) para la determinación de las retribuciones complementarias que como ya indicamos no queda claro si es la referida a las “retribuciones adicionales” o a otras.

Efectivamente las evaluaciones de desempeño son un gran instrumento para medir la productividad de las y los trabajadores del sector público.

En el régimen de servicios civil su fundamento son las disposiciones de los artículos 13, inciso c) del Estatuto de Servicio Civil, y su Reglamento.

La calificación periódica de los trabajadores por sus jefes conlleva consecuencias. Así por ejemplo “(…) Cuando se compruebe incapacidad o deficiencia en el desempeño de un puesto, el servidor puede ser trasladado a otro puesto de grado inferior, disposición que se aplicará únicamente de acuerdo con los resultados de la calificación periódica y una vez que se haya oído al servidor. Del acuerdo de traslado cabrá apelación, dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación, para ante el Tribunal de Servicio Civil.”53

53 Artículo 36 del Estatuto de Servicio Civil

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De conformidad con la Guía de aplicación para la evaluación de desempeño de los servidores cubiertos por el Titulo i y iv del Estatuto de Servicio Civil54, los siguientes son algunos de los principales usos de la Evaluación del Desempeño:

Determinar necesidades de capacitación y desarrollo de personal Conceder permisos, incentivos Salariales y promociones (carrera

administrativa) del personal. Sustentar criterios para: la reducción forzosa de personal o políticas de

retención de los mejores servidores(as) Establecer políticas de Planificación de Recursos Humanos y

reubicación de servidores(as) para el mejor aprovechamiento de sus conocimientos, destrezas, habilidades y potencialidades

Establecer incentivos no salariales para satisfacer las expectativas y aumentar el grado de motivación de los servidores(as)

Reconocer los méritos demostrados por el servidor(a). Mejorar los resultados organizacionales. Orientar a los colaboradores(as) para que su trabajo satisfaga las

expectativas de la organización Validar procedimientos de Reclutamiento y Selección de Personal. Motivar y estimular la eficiencia, calidad y productividad en el trabajo

De modo tal que en criterio de esta asesoría debe de aclararse el alcance y sentido de la frase “(…) la provisión y el mantenimiento de los puestos de trabajo…”.

Artículo 10.- Sobre la dedicación exclusiva

Se establece que la dedicación exclusiva únicamente se concederá a aquellos que tengan puestos cuyas funciones así lo ameriten y con porcentajes diferenciados respecto del grado académico, lo que no dista mucho de las regulaciones vigentes.

Recordamos que la dedicación exclusiva es un acuerdo de voluntades en el que la administración, previa solicitud de la jefatura que corresponda, concede el otorgamiento del incentivo al funcionario que voluntariamente desee someterse a dicho régimen.

Lo novedoso de la iniciativa es la vigencia de los contratos de un año y la no obligatoriedad de que la administración los renueve.

Se exceptúan de esta disposición en respeto de los derechos adquiridos, los contratos de dedicación exclusiva ya suscritos previo a la vigencia de la ley.

Este artículo no presenta problemas jurídicos para su aprobación.

Artículo 11.- Régimen de disponibilidad

54 Tomado de: http://www.dgsc.go.cr/dgsc/documentos/gestion/guia_para_modelo_de_prototipo.pdf

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En igual sentido al artículo antes analizado, el presente establece regulaciones sobre el porcentaje de personas que se pueden acoger al régimen de disponibilidad, el cual no ofrece obstáculos para su aprobación, estableciendo que para el caso de la Administración centralizada para definir el porcentaje para el otorgamiento de ese beneficio se requiere la autorización de la comisión técnica. Artículo 12.- Modalidad de pago y aplicación de esta ley

Sin comentarios

Artículo 13.- Regla para los nuevos funcionarios públicos

Este artículo establece como regla, que todo funcionario público que ingrese el a la administración pública después de su vigencia de esta ley, deberán cumplir con las reglas establecidas en esta ley, lo que concuerda con el espíritu del proyecto.

La redacción de la norma no es la más conveniente, y además, sobra lo dispuesto en ese artículo.

Esta regla responde al artículo 129 constitucional de que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen.

Artículo 14.- Reforma el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957.

Este artículo propone tres cambios fundamentales respecto de la legislación actual. Primero, la propuesta dispone que el servidor comenzará devengando el salario base de la categoría del puesto, mientras que la ley actual dispone que será el mínimo de la categoría del puesto.

El segundo cambio propuesto se refiere a que los servidores recibirán los aumentos, pasos o anualidades cuando hayan recibido calificación de “ muy bueno” en los instrumentos de evaluación, lo que modifica la actual de “bueno”.

Finalmente, se agrega un tope al porcentaje de anualidad, el cual no podrá sobrepasar el 2,54% del salario base.

En general, las modificaciones planteadas son viables desde la perspectiva jurídica y responden al espíritu de la iniciativa, sin que se presenten eventuales vicios de inconstitucionalidad, teniendo presente que como lo indica la propuesta, lo legislado no será en perjuicio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas de las y los servidores públicos.

Solo resta por aclarar dos aspectos en cuanto a esta reforma. El primero de ellos referido al reconocimiento por el tiempo de servicio prestado por los servidores en otras instituciones del sector público. Lo reformado no supone tácita o expresamente dicho reconocimiento (inciso d. Artículo 12 ibídem)

38


Finalmente, debe entenderse que el porcentaje de anualidad con un techo de 2,54% no afecta el derecho adquirido de aquellos servidores públicos que hasta la vigencia de la ley hayan sobrepasado ese porcentaje.

Artículo 15. Reforma del artículo 4 del Código Municipal Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998

Anteriormente mencionamos este artículo cuando analizamos el artículo 1 del proyecto, referido al ámbito de aplicación de la Ley.

La propuesta agrega al primer párrafo del artículo 4 del Código Municipal la siguiente frase que destacamos en negrilla:

“La Municipalidad posee autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Queda sometida a la ley en materia de salarios y beneficios de sus servidores”.

Al respecto, aunque hemos ahondado en este informe sobre el tema de la autonomía municipal, no es ocioso reiterar que dicho sometimiento en materia salarial, es contrario a lo dispuesto constitucionalmente, y si se quiere, un contrasentido.

Nótese que la primera parte de la frase del primer párrafo del artículo 4 vigente, no es más que un reconocimiento de la autonomía protegida por los artículos 169 y 170 constitucionales que con posterioridad desarrolla el legislador ordinario. Esa autonomía la confiere el constituyente originario, y no puede el legislador ordinario restringirla.

Esa limitación establecida por ley a la autonomía municipal viene a desnaturalizar la autonomía municipal, por lo que esta asesoría considera que dicha disposición podría representar un eventual problema de inconstitucionalidad de la propuesta en estudio.

Artículo 16. Disposiciones transitorias

El Transitorio I obliga a los jerarcas de instituciones públicas a denunciar las cláusulas de las convenciones relativas o pluses salariales o cualquier otro beneficio económico.

Este transitorio no dispone ninguna sanción para el jerarca o para quien no denuncie esas cláusulas.

El Transitorio II reconoce los derechos adquiridos y la no disminución salarial en el plazo de un mes (así lo dispone el artículo 64 del Código de Trabajo) de los servidores activos. Tal como está redactada, es una regulación de carácter general susceptible de ser aplicada a diversas situaciones. Se recomienda que el legislador la concrete a los hechos que pretende regular en esta ley.

El Transitorio IV congela los aumentos de las dietas de los miembros de juntas directivas por seis años a partir de la vigencia de la ley.

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Ninguna de las disposiciones transitorias ofrece problemas jurídicos para su aprobación.

IV.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

Votación:

De conformidad con el artículo 119 de la Constitución Política, en concordancia con el 167 del mismo cuerpo normativo, la presente iniciativa requiere para su aprobación de la mayoría absoluta de los votos presentes; salvo que decida apartarse del criterio de la Corte Suprema de Justicia (que es consulta obligatoria), en cuyo caso se requeriría para su aprobación de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea.

Delegación:

De conformidad con el artículo 124 de la Constitución Política este proyecto es delegable en una Comisión con Potestad Legislativa Plena, salvo que de conformidad con el artículo 167 constitucional, la Asamblea Legislativa decida apartarse del criterio de la Corte Suprema de Justicia, por lo que en ese caso será de conocimiento del Plenario Legislativo55

Consultas:

Obligatorias

Municipalidades del país (art.190 CP) Corte Suprema de Justicia (art. 167 CP) Instituciones Autónomas (art. 190 CP) Universidades estatales (UCR, UNA, ITCR, UTN, UNED)

Facultativas:

55 Res: 2003-06304. SALA CONSTITUCIONAL, a las diez horas con treinta y un minutos del tres de julio del dos mil tres. (…) De la discusión precedente, así como del texto de la norma recién transcrita, es dable precisar aún más las condiciones dentro de las cuales no se puede trasladar un proyecto de ley a una de las comisiones legislativas plenas. En efecto, los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados. Y, en Costa Rica, la jurisdicción constitucional es indudablemente judicial, desde que tanto la Constitución Política como la Ley de la Jurisdicción Constitucional integran a esta Sala dentro de la estructura de la Corte. Es claro entonces que, respecto de esta clase de iniciativas legislativas, una delegación como la que se viene comentando no sería posible más que en aquellos casos en que, oída la opinión de la Corte, ésta resulte incondicionalmente favorable al proyecto de ley. Entiéndase "incondicionalmente" en el sentido de que el dictamen positivo no quede sujeto a que en la legislación que se propone deban efectuarse ajustes de cualquier índole; hipótesis que –obviamente– excluye también a aquellos casos en los que el criterio de la Corte Suprema de Justicia sea desfavorable al proyecto."

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Asamblea Legislativa Contraloría General de la República Organizaciones Sindicales Dirección General de Servicio Civil Tribunal Supremo de Elecciones Procuraduría General de la República Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Ministerio de Hacienda

V.- FUENTES

Constitución Política de Costa Rica

Actas de la Asamblea Nacional Constituyente

Leyes y Decretos:

Código de Trabajo Reforma Procesal Laboral, Ley Nª 9343 de 15 de diciembre de 2015 Ley de Salarios Públicos Nº 2166 del 09 de octubre de 1957 Ley de Equilibrio Financiero Nº 6955, de 16 de febrero de 1984 Ley de Protección al Trabajador, Ley No. 7983 de 16 de febrero del 2000 Ley Nº 7970 de 01 de noviembre de 1984 Ley Nº 8131, de la Administración Financiera de la República y

Presupuestos Públicos de 18 de setiembre de 2001 Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975 Ley de Salarios Nº 2422 del 11 de agosto de 1959 Ley Nº 6451 del 1 de agosto de 1980 Ley Nº 4519 del 24 de diciembre de 1969, Ley Salarios y Régimen

Méritos Tribunal Supremo Elecciones y Registro Civil Decreto Ejecutivo Nº 22614 del 22 de octubre de1993. Decreto Ejecutivo Nº 26393-MP del 7 de octubre de 1997 Decreto Nº 3-2001 Publicado en La Gaceta No. 84 del 03 de mayo de

2001 Decreto ejecutivo Nº 23669-H de 18 de octubre de 1994, publicado en La

Gaceta Nº 197 de 18 de octubre Decreto ejecutivo Nº 23669-H de 18 de octubre de 1994, publicado en La

Gaceta Nº 197 de 18 de octubre

Sala Constitucional

Nº 2012000267 a las quince horas y treinta y cuatro minutos del once de enero del dos mil doce

Nº 2000-3027 de 14 de abril del 2000 Nº 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del

diecisiete de mayo de dos mil seis. Sentencia Nº 17437, de 19:35 hrs. de 29 de noviembre de 2006, Nº 2011-006351 a las catorce horas y treinta y cinco minutos del

dieciocho de mayo del dos mil. 2544-94 de las 13:50 horas del 1 de junio de 1994

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Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia

Sentencia N° 637-2001

Contraloría General de la República

División Jurídica. 18 de enero del 2016 CGR/DJ-0065-2016 Oficio N° 13552 (DAGJ-1687-2008) del 16 de diciembre de 2008

Procuraduría General de la República

Dictamen Nº 097 del 04 de mayo de 2012 Dictamen OJ-071-1999 del 10 de junio de 1999 Opinión Jurídica OJ-032-2010 del 12 de junio del 2010 Dictamen N° 260 de fecha 27/09/2001 Dictamen: 071 del 14/04/2010

Otros:

Estado de Situación en Materia de Salarios y Remuneraciones del Sector Público Costarricense” elaborado por el MIDEPLAN en agosto de 2012

Insumos de trabajo para discusión del tema de empleo público”. MIDEPLAN

Acuerdo Nº 46-06-07 del Directorio Legislativo, publicado en el Alcance N°5 a La Gaceta N° 36 del martes 20 de febrero del 2007

Administración Pública Municipal. (Costa Rica). Tomado de: www.ernestojinesta.com/_.../ADMINISTRACIÓN%20PÚBLICA%20MU

VI. ANEXOS

Anexo Nº 1

Organigrama de instituciones públicas: ministerios y sus órganos adscritos, sector público descentralizado y sector público descentralizado territorial, según un estudio sobre el Estado Costarricense realizado por el Ministerio de Planificación y Política Económica en el año 2010.

1. Ministerio de Agricultura y Ganadería1.1. Instituto Nacional de Innovación Tecnológica Agropecuaria (INTA)1.2. Junta de Fomento Avícola1.3. Junta de Fomento Porcino1.4. Oficina Nacional de Semillas (ONS)1.5. Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria (SEPSA)1.6. Servicio Fitosanitario del Estado1.7. Comité del Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuario para Pequeños y Medianos Productores (FIDAGRO)1.8. Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA)

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http://www.ernestojinesta.com/_.../ADMINISTRACI%C3%93N%20P%C3%9ABLICA%20MU


2. Ministerio de Ciencia y Tecnología (MICIT)

3. Ministerio de Comercio Exterior (COMEX)

4. Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ)4.1. Centro Costarricense de Producción Cinematográfica4.2. Centro Cultural e Histórico José Figueres Ferrer4.3. Centro Nacional de la Música4.4. Comisión Nacional para la Defensa del Idioma4.5. Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven4.6. Dirección General del Archivo Nacional4.7. Museo de Arte Costarricense4.8. Museo de Arte y Diseño Contemporáneo4.9. Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia4.10 Museo Histórico Cultural Juan Santamaría4.10. Museo Nacional de Costa Rica4.11. Teatro Nacional (TN)4.12. Teatro Popular Melico Salazar

5. Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC)5.1. Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET)5.2. Comisión Nacional del Consumidor (CNC)5.3. Comisión de Promoción de la Competencia (CPC)5.4. Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional para la Calidad

6. Ministerio de Educación Pública (MEP)6.1. Fondo Nacional de Becas (FONABE)6.2. Fondo Nacional de Becas de Solidaridad Social6.3. Instituto de Desarrollo Prof. Uladislao Gámez Solano6.4. Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP)

7. Ministerio de Gobernación y Policía7.1. Dirección General de Migración y Extranjería (DGME)7.2. Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO)7.3. Imprenta Nacional7.4. Tribunal Administrativo Migratorio

8. Ministerio de Hacienda8.1. Tribunal Aduanero Nacional8.2. Tribunal Fiscal Administrativo8.3. Unidad Ejecutora del Programa de Regularización del Catastro y Registro8.4. Unidad de Coordinación del Proyecto: Limón – Ciudad Puerto

9. Ministerio de Justicia y Paz9.1. Consejo Nacional de Espectáculos Públicos9.2. Dirección Nacional de Notariado9.3. Junta Administrativa de los Centros Cívicos9.4. Junta Administrativa del Registro Nacional

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9.5. Patronato de Construcciones9.6. Procuraduría General de la República (PGR)9.7. Tribunal Registral Administrativo

10. Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET)10.1. Parque Marino del Pacífico10.2. Comisión de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Alta del Río Reventazón (COMCURE)10.3. Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO)10.4. Instituto Meteorológico Nacional (IMN)10.5. Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)10.6. Tribunal Ambiental Administrativo10.7. Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)10.8. Consejos Regionales Ambientales10.9. Junta Directiva del Parque Recreativo Nacional Playas de Manuel Antonio

11. Ministerio de la Presidencia11.1. Instituto Costarricense Sobre Drogas (ICD)11.2. Tribunal Administrativo del Servicio Civil

12. Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT)12.1. Consejo de Seguridad Vial (COSEVI)12.2. Consejo de Transporte Público (CTP)12.3. Consejo Nacional de Concesiones (CNC)12.4. Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI)12.5. Consejo Portuario Nacional12.6. Consejo Técnico de Aviación Civil (CTAC)12.7. Tribunal Administrativo de Transporte

13. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN)13.1. Dirección Ejecutora de Proyectos (DEP)

14. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

15. Ministerio de Salud15.1. Auditoría General de Servicios de Salud15.2. Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología15.3. Consejo de Atención Integral15.4. Consejo Interinstitucional a la Madre Adolescente15.5. Consejo Técnico de Asistencia Médico Social15.6. Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA)15.7. Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA)15.8. Junta de Vigilancia de Drogas y Estupefacientes15.9. Oficina de Cooperación Internacional de la Salud (OCIS)15.10. Patronato Nacional de Rehabilitación (PANARE)15.11. Secretaría de Política Nacional de Alimentación y Nutrición (SEPAN)

16. Ministerio de Seguridad Pública (MSP)

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17. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)17.1. Consejo de Salud Ocupacional (CSO)17.2. Consejo Nacional de Salarios17.3. Tribunal Administrativo del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional

18. Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH)

19. Presidencia de la República19.1. Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE)19.2. Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM)19.3. Dirección General de Servicio Civil (DGSC)

Instituciones Autónomas1. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP)2. Banco Central de Costa Rica (BCCR)3. Banco Crédito Agrícola de Cartago (BCAC)4. Banco de Costa Rica (BCR)5. Banco Nacional de Costa Rica (BNCR)6. Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)7. Colegio San Luis Gonzaga de Cartago8. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT)9. Consejo Nacional de Producción (CNP)10. Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA)11. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)12. Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER)13. Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA)14. Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP)15. Instituto Costarricense de Turismo (ICT)16. Instituto de Desarrollo Agrario (IDA)17. Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM)18. Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)19. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)20. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)21. Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP)22. Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU)23. Instituto Nacional de Seguros (INS)24. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)25. Instituto Tecnológico de Costa Rica (ITCR)26. Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA)27. Junta de Protección Social (JPS)28. Patronato Nacional de Ciegos (PANACI)29. Patronato Nacional de Infancia (PANI)30. Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)31. Universidad de Costa Rica (UCR)32. Universidad Estatal a Distancia (UNED)33. Universidad Nacional (UNA)

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34. Universidad Técnica Nacional (UTN)

Adscritas a Instituciones Autónomas1. Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos turísticos (al ICT)2. Comisión Reguladora de Turismo (al ICT)3. Cuerpo de Bomberos (al INS)4. Fábrica Nacional de Licores (al CNP)5. Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón (FODELI) (a JAPDEVA)6. Junta Promotora de Turismo de la Ciudad de Puntarenas (al INCOP)7. Oficina Ejecutora del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo (al ICT)8. Sistema de Emergencias 9-1-1 (al ICE)9. Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) (al BCCR)10. Superintendencia General de Pensiones (SUPEN) (al BCCR)11. Superintendencia General de Seguros (SUGESE) (al BCCR)12. Superintendencia General de Valores (SUGEVAL) (al BCCR)13. Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) (a la ARESEP)

Instituciones Semiautónomas1. Colegio Universitario de Cartago (CUC)2. Colegio Universitario de Limón (CUNLIMON)3. Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI)4. Comisión Nacional de Energía Atómica5. Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE)6. Instituto Costarricense de Deporte y la Recreación (ICODER)7. Junta de Desarrollo de la Zona Sur (JUDESUR)8. Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA)

/eeb.-

24 de mayo de 2016

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