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DENSIFICACIÓN HABITACIONAL UNA PROPUESTA DE CRECIMIENTO PARA LA CIUDAD POPULAR Programa Urbano Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - 2005
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DENSIFICACIÓN HABITACIONAL
UNA PROPUESTA DE CRECIMIENTO PARA
LA CIUDAD POPULAR
Programa Urbano
Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo - 2005
Código 12830
ZOLEZZI Mario, TOKESHI Juan, NORIEGA CarlosDensificación habitacional. Una propuesta de crecimiento para la ciudad popular.-- Lima: desco. Programa Urbano, 2005.136 páginas.
Arquitectura /Barriada /Financiamiento /Participación /Política de vivienda/Urbanismo
Responsables de la sistematización:Mario Zolezzi ChocanoJuan Tokeshi Gusukuda - ShirotaCarlos Noriega Jugo
Tirada: 500 ejemplares
Carátula: Jose Barreda / Renzo Espinel y Luis de la LamaDiagramación: Elda Chau, Juan TokeshiFotografías: Juan TokeshiIlustraciones: Juan TokeshiInfografía y mapas: Jose BarredaPlanos y perspectivas: Guillermo Takano, Fiorella PugliesiCuidado edición: Sinco Editores, Juan Tokeshi
Impresión: Sinco Editores S.A.C.Jr. Huaraz 449 - Breña • Telf: 433-5974 • [email protected]
ISBN:Hecho el depósito legal: 2005-8477
© descodescodescodescodescoCentro de Estudios y Promoción del DesarrolloLeón de la Fuente 110 Lima 17 • Telf: 613-8300Noviembre 2005
Agradecimientos
Nuestra experiencia de quince años nos permite afirmar que un programa de mejoramientohabitacional es mucho más que construir viviendas; es abrir esperanzas mejorando la calidad devida de familias con rostros y nombres propios, poder acompañarlas en la búsqueda de respuestaspara el presente y el futuro de sus casas; es, también, un constante aprendizaje con familiasconstructoras, con maestros de obras y albañiles locales, que nos debe permitir generar procesosalternativos y construir una cadena de conocimientos que se constituyan en un sistema de calidadpara el hábitat. Es, por sobre todo, movilizar el mejor capital que tiene una ciudad: sus ciudadanasy ciudadanos organizados.
Nuestro mayor agradecimiento a las personas e instituciones que nos acompañaron con suvoluntad, iniciativas y perseverancia. Las mencionamos porque forman parte significativa delPrograma de Densificación Habitacional.
A las más de mil familias que participaron en las distintas etapas del proyecto, representadas porquienes hasta hoy son confidentes de los espacios construidos: Felipe y Rosa Paz, María Blanco,Estelita Lévano, Gliceria Castro, Víctor Cortes, Magdalena Gutiérrez, la familia Soto, Patricia yMaximiliano Alarcón, Arturo Mejía, Ana Sofía Pinedo, Jovina Guzmán, Demetrio Cornejo, JaimeNaveros, María Gonzáles, Martín Floriano, Jenny Cumpén y Próspero López. A todos ellosnuestros afectos.
También un reconocimiento especial a los Maestros de Obra: César Seminario, César Perleche,Víctor Cortes y Delfín Figueroa quienes con su sabiduría práctica nos ayudaron a mejorar lacalidad constructiva de las viviendas del proyecto.
A Julio Calderón, que nos apoyó en un momento clave de la sistematización, ordenando distintosdocumentos y redactando una versión preliminar.
A los profesionales, por su savia de conocimientos dispuestos siempre a aprender y compartir laexperiencia con las familias autoconstructoras:
En la etapa Piloto: Jorge Burga, Jorge Alfaro, Carlos Grey, Juan Tokeshi, del equipo Cied; MarianoCastro y Antonio Zapata del equipo Desco.
En la etapa Provipo (Programa de vivienda popular): Christophe Sarrazy, Juan Tokeshi, JuanAgurto, Consuelo León, Gustavo Riofrío, Carlos Carrillo, Jaime Candia, Luis Matos y CarlosZárate.
En la etapa Paso a Paso: Carlos Noriega, Juan Tokeshi, Joen Bazán, Mónica Brañez, Jaime Miyashiroy Alfonso Landeo.
A las Instituciones nacionales que nos acompañaron en el cumplimiento de la misión: Centro deComunicaciones de Villa El Salvador (Cecoprodeves), Municipalidad de Villa El Salvador, BancoWiese; Cooperativa ahorro y crédito Santa Rosa de Lima, Cooperativa ahorro y crédito San Isidrode Huaral, Cooperativa de ahorro y crédito Santa María Magdalena de Ayacucho, Fondesurco(Fondo de desarrollo regional) de Arequipa y la ONG Progreso de Cajamarca
A las Instituciones internacionales y agencias de cooperación que compartieron nuestra apuesta:
En la etapa Piloto: Cooperación Descentralizada Francesa; Programa Solidaridad Hábitat (PSH);Municipalidad de Rezé, Francia.
En la etapa Provipo: Embajada de los Países Bajos; Misereor, Alemania; Homeless International,Gran Bretaña.
En la etapa Paso a Paso: Unión Europea; Kate, Alemania (Centro de ecología y desarrollo);Iepala, España (Instituto de estudios políticos para América Latina y África); Universidad deLund – HD&M, Suecia; CORDAID, Holanda; y el Centro de investigaciones Ciudad de Ecuador.
Contenido
Agradecimientos 5
1. Introducción 9
2. La Concepción de desco 17La ciudad y la vivienda a partir del hábitat popular 19El proceso espontáneo de la desnsificación habitacional 21Hacia una política alternativa de vivienda popular 23desco y la densificación 25Conceptos sobre densificación 27Consideraciones generales en materia de mejoramiento urbano y densificación habitacional 32Política de vivienda y de mejoramiento urbano 34Situación de la infraestructura y servicios 35
3. La Experiencia de desco 37Densificación habitacional en Lima SurEl desarrollo de la experiencia de densificación como propuesta para mejorar el hábitat de la ciudad popular 39Línea de base 44Etapas de la experiencia de apoyo a la densificación habitacionalEtapa 1. Antecedentes (antes de 1990) 45Etapa 2. Piloto (1990-1993) 52Etapa 3. Provipo (1993-1998) 62Etapa 4. Paso a paso (2002-2005) 71
4. Propuesta para una política pública de mejoramiento y densificación habitacional para los sectores populares 87Consideraciones generales en materia de densificación habitacional y mejoramiento urbano 89Características relevantes del proceso actual 91Propuestas técnicas para incentivar la densificación 91
La propuesta 921. La asistencia técnica 922. Financiamiento de los procesos de densificación 1013. El marco institucional y de gestión 104Servicio de asistencia técnica municipal (SATEM) 105
5. Anexos 107Anexo 1Herramientas de análisis para la densificación habitacional 109Anexo 2Consideraciones para una propuesta de densificación en el Cono Sur al año 2015 115Anexo 3Análisis cualitativos de la demanda de las familias 121Anexo 4La experiencia de densificación de viviendas: algunas observaciones sobre las mujeres del barrio 129
INTRODUCCIÓN111
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«… ¿y la historia de la invasión? Nos subíamos a camiones del ejército que nos llevaban a los terrenos … cada uno bajaba en el lote que escogía y yatenía un pedazo de tierra. Luego era el habitar, dentro de esteras y cartones que ideábamos para darnos un refugio. A pesar de ello encontrábamos eneste lote un espacio propio, y nos aferrábamos a éste. Al comienzo fue difícil, vivíamos en un pedacito de casa de madera y múltiples materiales.Vivíamos todos en un cuarto y teníamos un corral para los animales. La construcción de la casa fue lenta; teníamos un millar de ladrillos apilados en laparte exterior de la casa durante dos años, ya que no había dinero para los demás materiales. Los primeros años nuestros hijos organizaban a sus amigospara que nos ayuden con la construcción los días domingo, con materiales que comprábamos poco a poco ...»
Felipe Paz, Villa El Salvador
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ara el Programa Urbano de desco la ciudad popular actualatraviesa por situaciones de consolidación que demandan una visióndiferente sobre el urbanismo y la vivienda. Entre las actividadesdesarrolladas al respecto hemos centrado nuestra atención en losasuntos de las nuevas formas de gestión de la ciudad, del nuevosignificado y características del espacio público y, finalmente elabandonado asunto de las características de la vivienda popular.En los últimos años el Programa Urbano ha construidoprogresivamente una propuesta de densificación habitacional de laciudad popular. Ella se sustenta en la acción directa de promociónen las barriadas limeñas1 en las que desco ha tenido y tiene unaactiva presencia. Aquí presentaremos, en un ejercicio desistematización y ordenamiento, sin pretensiones de llegar a seruna reconstrucción completa, lo que ha sido esta rica experiencia.Esperamos que su lectura contribuya a ampliar el espacio de debatey de definición de las políticas públicas en el sector Vivienda.
El núcleo de la experiencia apunta a la comprensión y no solo a ladescripción de cómo se construyen las viviendas en los barriospopulares. A partir de la comprensión de lo que es una evolucióncompleja y particular, se formulan propuestas encaminadas a facilitarel proceso de hacer vivienda y ciudad con el objetivo de conducirlohacia resultados de mayor calidad y satisfacción para las familias.
desco entiende la densificación habitacional como el proceso enel que se agregan nuevas unidades de vivienda en los aires o alcostado de una vivienda ya producida o en producción. En lamayoría de los casos, llevar adelante esta tarea disminuye los nivelesde hacinamiento2 preexistentes en la vivienda original y alberga el
1 Se emplea este término para aquellos barrios, pueblos jóvenes y asentamientos humanos que se caracterizan por haber sido inicialmente ocupados en forma precariay más adelante urbanizados mientras, en forma simultánea, se transformaban las viviendas en otras de mejor material y calidad.
2 El hacinamiento se entiende como una correspondencia indebida por exceso en la relación entre el número de habitantes y el área construida de la vivienda, en la queel número de habitantes supera un nivel aceptable, estimado en ocho metros cuadrados por persona.
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crecimiento poblacional de las nuevas generaciones, haciendo unuso más eficiente del espacio.
La propuesta de densificación que trabaja desco se ha idoconstruyendo mientras se desarrollaba y aplicaba lo que hoy vemoscomo un proyecto general (o suma de proyectos), cuyas primerashuellas aparecieron hace casi veinte años y que, con el andar, sehan convertido en un prolongado testimonio de compromiso,trabajo social, incidencia en políticas, investigación aplicada y ensayode propuestas y políticas, con sus adelantos y retrocesos.
El trabajo de promoción urbana de desco se confunde con elpropio inicio de la institución. Pero recién a fines de la década de1980 el Programa Urbano de desco se planteó explícitamenteatender las necesidades legales, económicas y técnicas de lospobladores que autoconstruían sus viviendas en los barriospopulares. Esto es, atender a aquellas familias que añadíanhabitaciones a su vivienda, levantando uno o dos pisos más,generando de este modo un proceso de densificación yconsolidación urbana. Ello se debe a que la tradición existente enla acción de promoción social de nuestro medio privilegia los barriospopulares nuevos a los antiguos y el asunto del suelo al de la vivienda.Ello, que era válido en las décadas anteriores no es másrepresentativo de la realidad urbana popular. Los pobres viven tantoen barrios nuevos como en barrios consolidados y las ciudadespopulares cada vez tienen más ladrillos que esteras y otros materialesprecarios.
Las iniciativas de las familias de ampliar o completar sus viviendasse fueron generalizando, y aun cuando se arraigaban como nuevasprácticas sociales, permanecían al margen de la atención de laspolíticas sociales y urbanas del Estado, sin recibir ninguna respuesta.
Al mismo tiempo, desde una lectura más bien social, se trataba decomprender y dar cuenta del papel integral que cumple la viviendaen la sociedad (más allá de su evidente valor físico) como espacioprivilegiado donde se articulan las relaciones principales entrediversos actores sociales, en el que también ocurren procesos deconcertación de actores públicos y privados como consecuenciade las dinámicas que se desatan por la necesidad central de lasfamilias.
Así, a partir de la constatación de distintos problemas en torno dela vivienda autoconstruida, se fue gestando la propuesta de descopara atender el proceso de densificación habitacional. Estapropuesta, que actualmente podemos distinguir de otros temas deltrabajo urbano de desco, estaba enlazada con otras hipótesis deinterpretación, con otras dimensiones sobre el crecimiento de laciudad y la lenta transformación de la barriada, marginal y excluida,en parte viva e integrante importante de la ciudad consolidada.
La particular atención puesta en este tema obedeció a lacomprobación práctica de que el crecimiento de la vivienda de lossectores populares no había sido considerado como un aspectoimportante en las políticas de vivienda del Estado, ni en laspropuestas de planificación y desarrollo urbano de los municipios.Más aún, muchos profesionales del urbanismo, la vivienda, laingeniería y la arquitectura, simplemente no lo reconocían comoun problema real que era preciso tratar como un punto importanteen la agenda de sus preocupaciones.
La densificación habitacional no es para desco un problematécnico o puramente la constatación del resultado de un procesonatural; se trata, más bien, de un reto que nos exige la construcciónde una propuesta de crecimiento de la ciudad —que finalmentehemos desarrollado— como alternativa a la expansión urbanainformal producida en Lima.
Desde la década de 1980, el interés de desco por comprender lavivienda popular dio impulso a un conjunto de experiencias deinvestigación, promoción e intervención práctica. Se avanzó a travésde distintos proyectos, apoyados por generosas institucioneseuropeas de cooperación internacional. La lógica de la cooperaciónno siempre puede apoyar el conjunto de acciones que debíanefectuarse, por lo que este verdadero programa de acción haatravesado por altas y bajas. En otras palabras, las distintas etapasdel trabajo de promoción e investigación desarrolladas por elPrograma Urbano durante los últimos casi veinte años muestran elempeño de la institución por aportar, a partir de una imagen objetivoy una visión de desarrollo, conocimientos de orden diverso quehan servido para la formulación y aplicación de políticas para atenderesta problemática tan particular de la vivienda popular.
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La presente sistematización muestra este largo y a veces sinuosoproceso de aprendizaje y aportes, que ahora incluye las propuestasde política que sustentan la intervención de desco en laproblemática urbana de la vivienda de los sectores urbanos de bajosingresos. Es decir, el trabajo que se ha efectuado para incidir en eldesarrollo urbano de la ciudad, particularmente para lograr unadensificación habitacional de calidad que permita el mejoraprovechamiento de nuestras ciudades que se encuentran enpermanente proceso de construcción.
En este marco, la institución ha realizado estudios sobre la vivienda,diseños y planes de intervención, cabildeo con las autoridadespúblicas del sector y de los municipios para incidir en las políticas,cursos de capacitación, etcétera. Los parámetros en los que se ubicantales experiencias han sido la ejecución de hasta tres proyectosespecíficos de promoción social y desarrollo sobre la materia. Estaprofusa experiencia le ha permitido a desco, desde su ProgramaUrbano instalado desde finales de la década de 1990 en lo quellamamos Lima Sur3 formular aportes de política y brindar apoyotécnico, institucional y financiero a la densificación más adecuadade las viviendas populares.
La etapa inicial del programa empezó en 1989 con la producciónde estudios desde la perspectiva legal sobre la autoconstrucción ydensificación de la vivienda, que condujeron a la ejecución de unproyecto piloto con la población a partir de 1990.
Este proyecto piloto se desarrolló a comienzos de esa década conuna intervención en la que las dimensiones constructiva y financieracobraron mayor importancia, principalmente entre 1992 y 1993.El proyecto se extendió con algunas actividades complementariaso de término que prolongaron su vigencia hasta coincidir en 1995con el inicio de otra etapa, definida por un nuevo proyecto.
Una tercera etapa, llamada «de ampliación» —marcada por laexperiencia de la empresa Provipo— tuvo lugar entre 1995 y 1998
3 La definición de Lima Sur no es precisa. Para algunos estudios y sectores de la administración pública comprende desde los distritos de Barranco, Chorrillos y partede Santiago de Surco hasta otro extremo que se encuentra en Lurín y, en ciertos casos, incluye a distritos como Punta Hermosa, San Bartolo y Pucusana, antesconocidos como los balnearios del sur. En ese espacio, nosotros definimos como Lima Sur Popular a la zona conformada por los distritos de San Juan de Miraflores,Villa El Salvador y Villa María del Triunfo, que se encuentran entre Chorrillos y Lurín.
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y buscaba identificar los problemas del trabajo en escala. Estaincluyó la experiencia denominada Calidad. Finalmente está la etapadel proyecto4 Paso a Paso, que se implementa desde el año 2001 yse extiende hasta el año 2005. En las interrupciones definanciamiento presentadas entre estos proyectos, desco continuóatendiendo el tema de la densificación habitacional, pese a lasdificultades económicas, para lo que recurrió a diversos medios asu alcance.
La idea de sistematizar la experiencia del Programa de DensificaciónHabitacional en el Cono Sur de Lima es casi tan antigua como elproyecto mismo. Ello se debe a que este proyecto se propuso desdeel inicio formular una propuesta de política de mejoramiento de lavivienda en los barrios populares de Lima en proceso deconsolidación. Si existía la ambición —compartida generosamentecon las autoridades municipales de inicios de los noventa y por lasentidades auspiciadoras de los diversos proyectos— entoncestambién sería necesario que la experiencia adquirida luego puedaser puesta a disposición de los demás. Esto se debe a que un asuntocentral de la misión institucional de desco consiste en convertirlas lecciones de la experiencia en propuestas de política públicaque puedan llegar al conjunto de personas o situaciones en la mismasituación de las que son objeto de nuestra actividad puntual. Laspersonas que han colaborado en este proceso son numerosas, yresultaría largo hacer una lista, donde se reconoce el aporte a laautoría de este trabajo colectivo realizado entre colegas deorganizaciones no gubernamentales, profesionales de la ingenieríay arquitectura, científicos sociales, técnicos y maestros de obra,estudiantes universitarios, autoridades y funcionarios municipales,investigadores y ejecutivos del sector privado, y por cierto los actoresprincipales, las familias que autoconstruyen densificando susviviendas. Particularmente importantes han sido los documentoselaborados por el equipo del proyecto Paso a Paso (apoyado por laUnión Europea a partir de 2001), que organizó y procesó buenaparte de la información y experiencias anteriores que se encontrabanalgo dispersas y confundidas en la vorágine del trabajo de
promoción. De manera más formal, a fines de los años noventaMario Zolezzi recopiló toda la información y reflexiones que elequipo había escrito hasta entonces. En el año 2000 hemosefectuado una labor de sistematización por iniciativa de Serge Allou,quien fue un motor de la Cooperación Descentralizada Francesa,que contribuyó con el proyecto de manera decisiva en los añosiniciales de nuestro programa. El año 2001 efectuamos para elentonces Vice Ministerio de Vivienda y Construcción un ambiciosodocumento que convertía nuestras ideas en una propuesta factiblede política pública, desafortunadamente desatendida hasta nuestrosdías. Finalmente, en 2003 iniciamos la presente fase solicitando aJulio Calderón que —como observador externo— nos apoyararedactando un texto que ponga en orden lo anterior. También hansido significativos los materiales de capacitación que elaboramospara los cursos de Densificación Habitacional, los primeros en sugénero en el país, que hemos impartido en convenio con el HDMde la Universidad de Lund en 2002 y 2003. En la misma línea seinscribe el «Manual del Densificador» escrito por Juan Tokeshi paraSENCICO en 2003.
Estos documentos y trabajos previos, así como los informesredactados durante el desarrollo de los proyectos, nos han permitidocontar con material suficiente para elaborar la sistematización.
El trabajo que ahora presentamos ha tenido en cuenta, en primerlugar, el contexto y el ámbito en el que se han desarrollado estasexperiencias; la complejidad tecnológica, los requerimientos derecursos, lo tangible de los beneficios obtenidos y su inmediatez;igualmente, la distribución de los beneficios que trajeron lasexperiencias, los vínculos de los programas trabajados, su flexibilidady la cobertura administrativa que se tuvo.
Una primera matriz formulada para organizar la experiencia ordenólas principales etapas por las que ha atravesado el proyecto dedensificación urbana. Como consecuencia de esto se hanconsiderando cuatro momentos:
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4 Más adelante se empleará los conceptos «programa» y «proyecto» de manera alternativa, ya que se trató de un conjunto de proyectos que fueron construyendo unaexperiencia que solo retrospectivamente aparece como un programa de densificación urbana.
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i) Antecedentesii) El proyecto Pilotoiii) Provipo y Propuesta de Calidad, yiv) Programa Paso a Paso.
A su vez, en el ordenamiento de cada etapa se abordan, en la medidaen que fueron destacados, los objetivos que la guiaban, las líneas deacción trabajadas, así como los resultados y lecciones aprendidas,distinguiendo en esta perspectiva de análisis hasta cuatrodimensiones: la financiera crediticia, la técnico urbanística, la legaly, finalmente, la de fortalecimiento institucional.
Al final de lo avanzado, se ha intentado plasmar la amplia experienciadel Proyecto en una propuesta alternativa de intervención: elServicio de Asistencia Técnica Municipal o SATEM.
Esperamos que este trabajo pueda servir de acicate para produciruno mejor, particularmente para quienes se sientan cercanos a estaexperiencia. Nuestro deseo es que juntos podamos perfeccionarloy así, si la fuerza y la buena fortuna nos acompañan, poder mejorarlocon sus aportes y ampliarlo más adelante para darlo a conocer comoproceso y como herramienta de la densificación habitacional decalidad de las viviendas generadas por autoconstrucción, que sonla gran mayoría de las edificadas en el Perú.
Programa Urbano de descoVilla El Salvador, junio de 2005
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AL /22LA CONCEPCIÓN DE desco
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«Cuando nos casamos hace algunos años, tumbamos la pared que dividía la sala del comedor, para que pueda entrar más gente en la casa. Como prontoestá mi hija por casarse tenemos planeado tumbar la pared que separa el patio del comedor, así el espacio se vuelve una gran sala para la fiesta…»
Gliceria Castro, Villa El Salvador
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n los últimos treinta años, la reflexión y acción de descodesde su programa urbano desarrolló —a través de investigaciones,publicaciones y proyectos de promoción social— una visión deciudad que ausculta los mecanismos que impulsan el crecimientode las ciudades peruanas, especialmente de Lima. Se constataba asíla persistencia de un crecimiento horizontal de la ciudad generadopor la acción espontánea del mercado y la lógica de la necesidad delas familias populares, que terminaba siendo costoso. En estecrecimiento horizontal, del que dan cuenta barrios de clases mediasy urbanizaciones destinadas a los sectores ricos, el actorpredominante ha sido la barriada. Es decir, la urbanización popularresultante de un proceso complejo de urbanización, migración, bajosingresos, geografía y clima; pero, sobre todo, fuertementecondicionado por la concepción de política pública de lasautoridades frente a la definición y compromiso con la viviendapopular.
La hipótesis de partida del Programa Urbano de desco paraintervenir y aportar en esta problemática era que la ciudad de Limano podía seguir creciendo informalmente de manera horizontal.Las razones sobraban: los costos de una urbanización de este tipoy sus consecuencias en los valores de todas las actividades de laciudad resultaban muy altos. Adicionalmente, se produciría elagotamiento de los espacios adecuados para construir, lo que hoyse muestra con la ocupación de terrenos inaccesibles para lainstalación de los servicios, con calidad de suelo deficiente y condifíciles procesos de construcción. La extensión de las barriadas yel subyacente crecimiento horizontal de la ciudad generabanproblemas muy diversos en su gravedad y complejidad, como: lainterminable construcción de la casa, la ocupación de terrenos dealto riesgo, la carencia de servicios básicos (luz, agua, transporte),así como la ausencia, en muchos lugares, de escuelas y servicios desalud.
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El proyecto planteó nuevas respuestas arquitectónicas yconstructivas. Vivienda en el 7mo sector de Villa El Salvador.
La ciudad y la vivienda a partir del hábitat popular
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En este escenario de dificultades llega a ser especialmente costosala instalación y mantenimiento de tuberías de agua y alcantarillado,así como complicada la instalación de las redes de energía eléctrica,en localizaciones cada vez más alejadas de las plantas deabastecimiento. Algo parecido ocurre con el transporte público quese dirige a estas zonas, que por el hecho de demandar máscombustible encarece sus costos. De manera referencial se puedeseñalar, por ejemplo, que el costo por lote (en el año 2005 en Lima)para acceder a los servicios básicos de agua y desagüe supera losmil dólares. Por otro lado, existen asentamientos humanos quetienen más de diez años de existencia y no han logrado abastecersede agua potable mediante redes regulares, los que sumados significanen Lima Metropolitana algo más de un millón de personas en estasituación.
Las décadas del proceso de urbanización popular mediante lasbarriadas, en las que primero se habitaba el terreno y luego seedificaba la vivienda y habilitaba el suelo, han consumido casi latotalidad de las áreas de expansión en Lima, auspiciando uncrecimiento urbano horizontal de muy baja densidad y la precariedadde las condiciones de habitabilidad de las viviendas. Esta modalidad
de crecimiento se cuestiona ahora que la ciudad se ha extendidocasi setenta kilómetros de norte a sur. Sólo en estos últimos añosempieza a reconocerse una realidad urbana de agotamiento de lossuelos disponibles y habitables, y de los múltiples problemas deeconomía urbana que ocasiona este tipo predominante decrecimiento de la ciudad.
Ante esta realidad, desco ha intentado aportar a la discusión conargumentos y propuestas orientados a construir un nuevodiagnóstico de la problemática, que considere una lecturaprospectiva. Asimismo, advertir que la nueva demanda de vivienda,aquella constituida por los que integran la segunda generación dehabitantes de las barriadas, fruto del desdoblamiento familiar, nopuede seguir siendo atendida con los mecanismos tradicionalesimperantes de nuevo suelo. Esto, además, porque los pobladoresde los barrios populares de hoy, originados en las barriadasaparecidas desde la década de 1940, son diferentes. Sus expectativassociales, su modo de vida, su concepción de la vivienda son otras.
Sin embargo, el Estado ha operado tratándolos como recibió a losinmigrantes de las décadas de 1950 y 1960, sin abrir alternativas de
Invasiones en laderas cada vez más inaccesibles. Cerro LaPapa, San Juan de Miraflores y Villa El Salvador.
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financiamiento y asistencia técnica para este amplio sector defamilias acostumbradas a definir el tema de la vivienda como unproblema personal, familiar. Una de las consecuencias de ello hasido que el funcionamiento del reducido mercado convencional dela vivienda ha estado, casi por definición, fuera del alcanceeconómico de la mayoría de estas nuevas familias; por otro lado,quienes han apelado a los mecanismos tradicionales de la invasiónde terrenos eriazos del Estado se han encontrado con que estosnuevos espacios son cada vez más escasos, de muy mala calidad yexcesivamente alejados de las redes de agua y desagüe, y tambiénde los posibles centros de trabajo. Sin alternativas, la ocupación delas faldas de los cerros circundantes, o de las partes altas de lasquebradas ha ocurrido masiva aunque silenciosamente durante másde una década.
La ausencia de alternativas de política de vivienda y urbanizaciónpodía conducir también, y de hecho así ha ocurrido, por ejemplo
en Villa El Salvador, a la ocupación de las áreas destinadas para usocomunal o de equipamiento urbano, hecho que afecta la calidad devida de las mayorías urbanas ya instaladas, generando problemasde invasión dentro de la misma ciudad popular.
El proceso espontáneo de la densificaciónhabitacional
El proceso de densificación habitacional definido por desco apuntaa un uso más eficiente del espacio, consistente en agregar nuevasunidades de vivienda en los aires o al costado de una vivienda yaproducida o produciéndose. Pero supone, además, que disminuyanlos niveles de hacinamiento preexistentes en la vivienda original y sepermita albergar el crecimiento poblacional de las nuevas generacionesen nuevos albergues con calidad en cuanto espacio, iluminación,ventilación, privacidad, seguridad, etcétera.
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Plano de Lima y densidad en cienañosDos hipótesis: seguir creciendo enextensión por invasiones (A) o enintesidad por densificación (B)
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En los barrios populares se ha producido y produce un procesoespontáneo de densificación habitacional, que casi siempre ha sidoignorado por las autoridades que debieron y deben canalizarlo. Esteproceso, que ha sido la respuesta espontánea de los padres ante lanecesidad de dar cabida a sus hijos en la parte de la ciudad queconquistaron, no ha contado con respuesta alguna de ningunainstancia del Estado. Hace más de una década, los hijos de estasprimeras familias significan una nueva demanda habitacional, perosin respuestas en el mercado. Por ello, la consolidación de la viviendapaterna mediante la densificación apareció como la respuesta máslógica y efectiva: les ha evitado a muchos hijos tener que ocuparnuevos suelos, más alejados del área servida de la ciudad (sinservicios y en peores condiciones que aquellas zonas que fueranocupadas por sus padres hace décadas), en una topografíacomplicada, en colinas con mayores pendientes, difíciles de serabastecidas por los servicios básicos. Algunos optaron por densificary otros persistieron en la invasión.
Sin embargo, y a pesar del gigantesco esfuerzo de las familias debajos ingresos, la vivienda en densificación ha significado tambiénhabitar en espacios precarios, mal construidos estructuralmente yen los que el hacinamiento sigue presente. Esto ha sido así, en granparte, por carecer de la asistencia técnica adecuada que les hubierapermitido construir mejor.
Lo que está ocurriendo es que la vivienda en las barriadas,concebidas como asentamientos de casas unifamiliares («el chalet»)atendiendo al principio de una vivienda por cada lote de terreno,ha sufrido un cambio fundamental. La presencia de los hijos yacrecidos y los nietos que comparten el techo construido por lospadres, en muchos casos transformó estos hogares en lugares queacogían grupos bifamiliares o trifamiliares con la consiguiente«tugurización» de la vivienda.5 Si se pretende una mejor calidad devida en una ciudad, es inaceptable dejar avanzar este procesoespontáneo, con sus variantes de mejores o peores soluciones, sinque reciba atención.
5 En el Perú, el término «tugurización» se emplea para definir el proceso o la condición por la cual el hacinamiento de las personas afecta a las casas o viviendas. Porello, la tugurización implica también un proceso de deterioro físico de la vivienda, obsolescencia de servicios y pérdida de calidad del hábitat construido.
Ocupación fundacional de Villa El Salvador en el arenal (1971). Ocupación enzona de riesgo con precaria condición de habitabilidad en el mismo distrito;
vertiente oriental de Lomo de Corvina (2004).
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En términos sociales, esta modalidad urbana de construcción reflejacómo la mentalidad popular ha traducido la necesidad original devivienda en el esquema «una familia por lote», derivado de lascondiciones materiales de acceso al suelo a través de la invasióncomo mecanismo principal, combinándola con la emulación del«chalet de clase media». La aspiración popular al «chalet propio»por autoconstrucción no constituye el modelo más conveniente,pues, sin asesoría profesional, la mayoría de las veces culmina enun proceso de hacinamiento.
A su vez, la consolidación del hábitat por la vía de la densificaciónespontánea, sin ningún tipo de apoyo profesional ni financiero, generamalos productos. Son frecuentes los casos de varias familias queviven mal en un espacio de terreno concebido y organizado para unasola familia. El problema central es el mal diseño del espacio habitado,así como la construcción de las ampliaciones «por pedazos» más quepor etapas. Es decir, la construcción de ampliaciones sin contar conuna concepción integral de la vivienda. Las ampliaciones deben serparte de un proyecto mayor y no simples añadidos definidos, porejemplo, como «un cuarto más». Cuando esto no ocurre, lascondiciones de habitación empeoran, justamente en el momento quehabían alcanzado un relativo bienestar y seguridad. Por lo general,este tipo de crecimiento de la casa sobrepasa las capacidades, yalimitadas, de autoconstrucción de los pobladores, y lleva a las viviendasa nuevos niveles de hacinamiento y tugurización.
El fácil acceso a la vivienda propia en nuestro país —por la forma deapropiación del suelo— se convierte en un difícil problema cuando sedescubre las dificultades que muestra su consolidación. En muchoscasos, este proceso está conduciendo a la tugurización de las viviendasexistentes mediante la construcción en altura mal resuelta y lasubdivisión indebida de lotes. Por otro lado, estas unidades de viviendatampoco terminan adaptándose a las necesidades de generar negocioso estrategias de ingresos de las familias. El enorme esfuerzo económicodesplegado muchas veces las lleva a tener que soportar consecuenciasimprevistas, que perjudican a las familias y a la ciudad en su conjunto.
Hacia una política alternativa de vivienda popular
El enfoque de desco para una política alternativa parte de unarealidad urbana bastante específica: las barriadas y los pueblos
jóvenes de Lima, que superaron en número y espacio a lo que habíasido la modalidad formal de urbanización. Es decir, esa parte de laciudad que empezó a constituirse —como lo es ahora— en laprincipal vía de crecimiento de la urbanización. Asentamientoshumanos que tenían la particularidad de haber obtenido laocupación de un suelo por invasión o por reubicación pública, loque condicionó su desarrollo posterior y generó una ciudad enexpansión horizontal, en terrenos inapropiados y cara. A partir deesa constatación, era necesario emprender un esfuerzo porreinventar la ciudad.
Las casas deberían tener, desde el inicio de su diseño y concepción,la capacidad de albergar a más de una familia independiente y,además, contar con algún espacio para dedicarlo a la pequeñaproducción o el comercio, generando así empleo e ingresos. Lasconsecuencias negativas del esfuerzo autoconstructor son unaexpresión de la crisis de crecimiento de una ciudad desarrolladasólo en extensión y sin intensidad. Por lo tanto, se requiere formularalternativas de políticas urbanas y sociales que se inscriban en tornode las propias prácticas y dinámicas de la población en laconstrucción popular de viviendas. Ciertamente, esa inscripciónno implica aceptar las consecuencias perniciosas de la espontaneidadsino, por el contrario, pugnar por una nueva dimensión de laautoconstrucción promoviendo una densificación adecuada paraun uso multifamiliar que ya se producía.
Las propuestas de desco, que llevaron a formular una política dedensificación habitacional, fueron pensadas inicialmente como unesfuerzo por reorientar y corregir el proceso espontáneo deconstrucción, dotándolo de los recursos técnicos, financieros einstitucionales necesarios para promover una calidad de vidaadecuada. La propuesta técnico urbanística inicial planteaba el mejoruso del espacio urbanizado, buscando que sobre el mismo terrenopudieran vivir más personas, es decir, nuevas unidades de viviendaque ofrezcan una mejor calidad del espacio construido para la familiaampliada. En suma, una vivienda que crezca con la familia. Así seaprovecharían mejor los servicios y las pocas facilidades urbanasexistentes en estas zonas en sus etapas de consolidación.
Conviene recordar que el déficit de vivienda en el Perú se estima en1 millón 250 mil unidades habitacionales. Pero lo más grave de este
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déficit es que tres cuartas partes del problema se debe a la calidadde las viviendas, medida en función del hacinamiento de personasy la mala calidad del alojamiento.
No obstante su importancia numérica y social, los pobladoresrecibían —y reciben— poca atención del sector público, recurriendopara la dirección técnica de sus construcciones a los «maestros deobra», quienes en algunos casos sobredimensionan las estructurase incurren en la elevación de costos y, en otros, construyen obrasde pésima calidad.
Para avanzar hacia una política integral se requería:
- considerar que la mayor parte de los habitantes que vivía enbarriadas experimentaban procesos avanzados deconsolidación urbana;
- tener en cuenta que en estas barriadas la urbanización y lavivienda no estaban terminadas, a pesar de los esfuerzos dela población por mejorar las condiciones del hábitat con pocoo ningún tipo de apoyo técnico o crediticio;
- reparar en el hecho de que las viviendas existentes habíansido concebidas en su inicio como unifamiliares (una familiapor lote), pero comenzaban a experimentar un procesomasivo y espontáneo de densificación, que estabatransformando la vivienda unifamiliar en multifamiliar, encondiciones de hacinamiento;
- formalizar y propiciar un sistema de autoconstrucción a partirde la vasta experiencia de los autoconstructores.
Como objetivos de la propuesta se consideraban:
- en el ámbito metropolitano de la ciudad, contribuir a regularsu crecimiento horizontal, producido por los procesos deocupación del suelo vinculados a la invasión;
- aprovechar el parque de viviendas existente para edificar lavivienda que falta, atendiendo de manera significativa el déficitcuantitativo y cualitativo en vivienda para los sectores de bajosingresos, y a la par evitar la tugurización y el hacinamiento;
- apoyar la generación de un sistema de crédito formal,convencional y no hipotecario al alcance de la población debajos ingresos y que le permita resolver su problema devivienda, asegurando, a la vez, una adecuada asistencia técnica
y la regularización de la edificación;- desarrollar un modelo de intervención que involucre de
manera sustentable a los actores locales en el proceso deedificación y mejora del hábitat;
- promover la densificación como parte significativa del procesode renovación urbana. Esto es, lograr reforzar e incrementarel equipamiento y los servicios urbanos, incluyendo una nuevareglamentación urbana como marco operativo;
- lograr el «efecto acupuntura», es decir uno que sea:multiplicador / síndrome del contagio / difusión de lapropuesta / densificación urbana, de manera que se trabajeno de lote a lote sino en dimensiones de manzana y hasta deconjunto de manzanas o barrios.
Las principales apuestas del Programa piloto fueron:
- apoyar un modelo de densificación en condiciones adecuadas,produciendo una forma de construir y de hacer ciudadcualitativamente diferente;
- incidir en las condiciones ambientales del barrio y del conjuntode los asentamientos humanos;
- auspiciar a los maestros de obra en su relación con las familias,fortaleciendo la relación humana del proceso de la vivienda;
- reconsiderar la función económica que la vivienda cumple(locales comerciales, talleres, vivienda de alquiler);
- apoyar técnica y financieramente el proceso de densificaciónpor autoconstrucción espontánea que venía ocurriendo enla ciudad. Esto en una perspectiva de proceso integral: crédito+ asistencia técnica + gestión y organización de la poblaciónen alianza con la cooperación internacional y el gobierno local;
- construir más viviendas en el mismo lote, pero evitando suhacinamiento.
- realizar toda la labor en condiciones de mercado, movilizandolos esfuerzos de la banca nacional;
- convocar al Gobierno Central en la búsqueda de alternativasconcretas frente al déficit de la vivienda popular, y reorientarun modelo de política sectorial con la participación de lapoblación organizada en la construcción del barrio y la ciudad.
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desco y la densificación
desco se planteó atender las necesidades de los pobladores queautoconstruían sus viviendas «en altura» generando un proceso dedensificación. Esta práctica permanecía al margen de la atenciónde las políticas sociales y urbanas. La propuesta, que se basaba enla hipótesis de la ciudad consolidada,6 no excluía para desco otraspropuestas urbanas, y su énfasis obedecía al hecho de que duranteaños no había sido considerada en las políticas de vivienda.
Desde entonces, la preocupación de desco ha dado lugar aldesarrollo de un programa de densificación de viviendas cuyosavatares muestran el empeño de la institución por lograr, a partirde una imagen objetivo y una visión, ensayos que condujeran a laformulación de las políticas. Con esta gran visión, la institución harealizado estudios sobre la vivienda, diseños y planes deintervención, cabildeo con las autoridades públicas del sector para
incidir en las políticas, cursos de capacitación y, también, ha puestoen práctica tres proyectos de desarrollo sobre la materia, que le hanpermitido formular una política de apoyo técnico a la densificaciónde las viviendas populares.
Los tres proyectos de desarrollo, cuyo abordaje es tan sólo unaparte de la experiencia en densificación de viviendas, han tenido undesenvolvimiento intermitente: la etapa piloto entre 1992 y 1993,la etapa de ampliación (Provipo) entre 1995 y 1998 y, por último,Paso a Paso que se implementa desde 2002 y cuya duración estáprevista hasta 2005. En los intervalos de estos proyectos, pese adificultades financieras, desco continuó atendiendo por diversosmedios el tema de la densificación.
Es posible decir que se ha desarrollado una experiencia inédita apartir de tres indicadores:
6 La definición de ciudad consolidada pasa por la confluencia de una serie de factores físico-ambientales, sociopolíticos, culturales y económicos quehacen de ella una realidad urbana con calidad, reconocida por su propia sociedad en comparación con otros espacios urbanos o periurbanos.
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Nueva escalera en suelo de poca resistencia estructural, queimpide construcciones de viviendas con calidad. Vertiente
occidental de Lomo de Corvina, Villa El Salvador.
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Viviendas autoconstruidas en cuatro ciudades del Perú, Chiclayo, Arequipa, Huancayo, Iquitos. Diversidad de tipología: subdivisiones de lotes, escaleras interiores yexteriores que anuncian una consolidación urbana.
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• es el primer proyecto de aplicación integral de un programa devivienda social promovido por una ONG. Por ejemplo, adiferencia de otras experiencias, busca generar un sistema,un paquete tecnológico en la relación entre un maestro deobra, los profesionales (arquitectos e ingenieros) y las familiasautoconstructoras;
• se plantea en el mercado como una alternativa trabajada desde lademanda, que supone un cambio cultural en la construcciónde la ciudad popular. El proyecto parte así de las necesidadesvividas (vivienda en proceso, segunda generación) y no desdela oferta (como ocurre con los programas públicos);
• trabaja en el mejoramiento de la vivienda existente, esto es, en lavivienda en proceso.
Conceptos sobre densificación
La ciudad compacta y el nuevo urbanismo
Las ciudades deben comprenderse y tratarse como entes en cambiopermanente. Por lo general, el urbanismo convencional deja de ladoque dichos cambios se expresan también mediante su expansiónterritorial formal e informal, en impactantes procesos deinmigración y de autoconstrucción, en la especulación urbana o,en dirección contraria, en la disminución de pobladores en cientosde centros poblados y la reducción de la intensidad de usos delsuelo. También en la modificación de la estructura en las redes deintercambio o del tipo y clase de las relaciones.
Desde la década de 1950, en el Perú se ha dado un proceso aceleradode crecimiento horizontal de las ciudades. Nuestro urbanismo seha especializado en dibujar en los planos las áreas de expansiónurbana, elaborar trazos de manzanas y lotes y, finalmente, oficializarprocedimientos burocráticos denominados «formalización de lapropiedad informal».
Los cascos o áreas urbanas de las ciudades apenas son motivo demantenimiento de alguna de su infraestructura (servicios viales,electricidad, agua y alcantarillado) y quizá de algún mobiliario urbano.Ello produce graves procesos de deterioro de estas zonas, de
segregación y disolución urbana, y además la degradación de losespacios públicos y los equipamientos urbanos que, en conjunto,constituyen procesos negativos aún pendientes de evaluar y abordar.
Pese a que en Lima más de un millón de habitantes viven en zonasdecadentes y tugurios, el concepto y los programas de renovaciónurbana han sido y siguen siendo completamente esporádicos en lapolítica y planes urbanos. Las diversas intervenciones —tanto laspúblicas como las privadas, viejas y nuevas (tipo Techo Propio)—se dirigen exclusivamente a la vivienda nueva en las zonas periféricasy de expansión urbana de nuestras ciudades.
En el Perú, las normas que regulan los coeficientes de zonificaciónse remontan a la década de 1970; éstas no sólo no tienen en cuentalos actuales procesos del desarrollo urbano de nuestras ciudades,sino que, además, son aplicadas rígidamente por las administracionescompetentes. Si bien en Lima, capital de la república, el Plan deDesarrollo Metropolitano (aprobado en 1992) postula ladensificación de la ciudad, el Reglamento de Zonificación que seaplica (vigente desde 1972) es rígido y restrictivo en materia dedensificación. Sólo recientemente se ha propuesto revisar lazonificación de la ciudad. Asimismo, mientras las normas aplicablesa las habilitaciones urbanas son nuevas y, por cierto, conflictivas,las normas técnicas que se utilizan se remontan a la década de 1970,hecho que no es intrascendente en la medida en que dichos procesosson de naturaleza integral.
En nuestro ordenamiento jurídico, la edificación se instituye comoun derecho y no como una obligación urbanística. El Código Civilperuano, pese a su modernidad, se adscribe a una concepción de lapropiedad con raigambre romanista y napoleónica. Aunque allí serepudie de manera declarativa el principio de las absolutes y se declareque la propiedad obliga a usar los bienes en armonía con el biencomún (artículo 70 de la Constitución), y que debe ser ejercitadaen consonancia con el interés social dentro de los límites de la ley(artículo 923 del Código Civil), en verdad apenas si contiene algunas«restricciones»7 menores y no contempla ni desarrolla ningunamedida que precise esas declaraciones, y mucho menos que
7 Reparaciones de obras ruinosas (artículo 956), protección de propiedades vecinas (artículo 959), regulación de explotaciones industriales perjudiciales a los vecinos(artículo 961) y prohibiciones y medidas de seguridad (artículos 962 y 963).
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considere las obligaciones y cargas resultantes del derecho depropiedad.
Por otro lado, la legislación urbana a que nos deriva el artículo 957del Código Civil,8 opta significativamente por permanecer con ladeficiencia y omite regular las obligaciones y cargas que tambiéndebe satisfacer la propiedad privada, que resultan de su funciónsocial. Esta insuficiencia normativa y posición en extremoindividualista impactan negativamente en el urbanismo y eldesarrollo de nuestras principales ciudades.
Este lamentable cuadro diagnóstico se agravó con la gestiónpopulista y desreguladora que imperó en la década de 1990. Comoconsecuencia de ello, se abrió paso a la desprotección de las tierrasagrícolas, la privatización de los principales servicios públicos, eldesmontaje de la función planificadora del Estado, la distritalizacióndel urbanismo, la pleitesía al libre mercado, la permisión a laespeculación de los terrenos eriazos y las playas, y la consagracióndel silencio administrativo y las aprobaciones automáticas comorecurso de salida a las demandas sociales.
La densificación habitacional
El fenómeno de utilizar los remanentes del lote o los aires de lo yaconstruido para convertir viviendas unifamiliares en bifamiliares otrifamiliares no es nuevo en Lima. Empezó en la década de 1970 enlas clases medias limeñas, y ahora se extiende a todas las clasessociales y también se propaga en otras ciudades. En los barriosconsolidados de nuestros días, se desarrolla la misma actividad deproducir más alojamientos dentro del mismo lote. Al igual que enlos sectores de ingresos medios y altos, la nueva unidad de viviendaproducida no es para colocarla en el mercado inmobiliario libre,sino son los promotores de la construcción quienes la habitarán.9
La construcción de edificios en uno o más lotes por parte depequeñas iniciativas está a la orden del día en todos los tejidosurbanos originalmente residenciales de baja densidad.
Las familias convierten una vivienda unifamiliar en bifamiliar omultifamiliar, construyen cuartos o departamentos en las azoteasde viviendas y edificios, edifican pequeñas viviendas y departamen-tos en sus jardines y patios, y transforman la primera planta en unlugar productivo edificando su morada en la segunda planta.
Siendo la autoconstrucción desde la precariedad, en terrenosperiféricos y sin servicios, la modalidad predominante de producciónde vivienda nueva de las ciudades para las familias de bajos ingresos,puede afirmarse que la única otra alternativa ocurre por la modalidadde densificación del lote ya ocupado, actividad cada vez másfrecuente.
De manera general, las autoridades municipales perciben que todasy cada una de estas «ampliaciones» constituyen un problema que setorna inmanejable, debido a su gran amplitud. Pareciera que todaampliación de vivienda constituye, para ellas, una vivienda precariaen azotea, lo cual está lejos de ser el elemento característico ennumerosos tejidos urbanos. Las autoridades de vivienda, por suparte, han ignorado este proceso cuando es allí donde se producenlos nuevos alojamientos baratos.
Es evidente que la producción espontánea de nuevos alojamientospresenta numerosos problemas de calidad. Así sucede con cualquieredificación que se levanta sin normas ni control urbano. En unpaís donde no se cuenta con programas que atiendan la producciónde vivienda por etapas (vivienda progresiva), resulta comprensibleque el fenómeno actual, de gran magnitud, deba llamar la atenciónde las autoridades.
Ahora que muchas viviendas están terminadas o presentanimportantes grados de avance, es mucho más notorio y llamativoel tema de la calidad de la construcción.
No puede atribuirse exclusivamente a quienes, mediante su esfuerzoespontáneo, producen nuevas viviendas para sus hijos y las
8 La propiedad predial queda sujeta a la zonificación, a los procesos de habilitación y subdivisión y a los requisitos y limitaciones que establecen las disposicionesrespectivas.
9 El censo de construcciones efectuado por CAPECO en 2001 encontró que más de la mitad de las edificaciones formales censadas no se lanzan al mercado por habersido construidas para uso del propietario.
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generaciones futuras que el resultado obtenido no sea el mejor. Laresponsabilidad por las deficiencias —y por las aberraciones queempiezan a presentarse— recae en las autoridades y en los gremiosprofesionales, que no han apreciado en su real magnitud,colocándose de espaldas, el más importante proceso de producciónde vivienda nueva que ocurre en las ciudades del Perú.
El gran problema del proceso de densificación reside en que no sehan desarrollado políticas apropiadas que permitan incorporar estaactividad a los esfuerzos nacionales por la vivienda digna. Asistimosa un proceso que responde a las necesidades del mercado local,pero que es espontáneo y no está regulado. Ello se muestra en lassiguientes realidades:
• no existen procedimientos idóneos para alentar el proceso nipara que la acción pública garantice la producción social devivienda;
• la actividad de las familias no cuenta con sistemas de créditoni subsidios apropiados; se trata de una actividad desarrolladapor familias con escasos recursos para gente de escasosrecursos;
• tampoco se cuenta con la vigilancia y asistencia técnica queen otros países se brinda a quien desea iniciar una obra oemprender una ampliación de obra;
• se carece de los marcos legales e institucionales que garanticenel despliegue y la confluencia de muy diversas iniciativasprivadas para sectores pobres de la sociedad urbana.
Densificación: ¿problema o posibilidad?
Una primera respuesta seria del Estado ante el fenómeno masivode la autoconstrucción urbana espontánea, que data de por lo menoslos últimos cincuenta años, tendría que ser supervisar la calidad dela vivienda ya producida. Nunca es tarde para comenzar a desarrollarprogramas de certificación de la capacidad de las viviendasautoproducidas para resistir movimientos sísmicos y para albergarla vida familiar y productiva de manera adecuada. Una consideraciónelemental acerca del derecho de las familias a una vivienda seguranos lleva a concluir que la tarea de certificar la calidad de la viviendade las mayorías y mejorarla debe formar parte prioritaria del papeldel Estado, en cumplimiento de su función tutelar en la materia.Esta debe ser una tarea municipal alentada por un programa nacional.
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Distintosgrados de
consolidaciónde viviendas en
una manzanadel 2do sector
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Si bien en el modelo económico vigente no es obligación del Estadoconstruir viviendas, resulta ineludible vigilar, a nombre de lasociedad, la calidad de la vivienda producida. Hay leyes y reglamentosque reafirman esa obligación; el que sean o no apropiados a nuestrasrealidades es otra discusión. Lo tardío de la reacción del Estadofrente a este problema plantea al gobierno actual retos para loscuales es preciso tomar una iniciativa realista a la vez que significativaen su impacto.
La magnitud de esta obligatoria tarea deja de ser asombrosa si esque se examina el problema desde el ángulo de las posibilidadesque brinda el fenómeno de la densificación habitacional.
Las familias ya vienen mejorando sus viviendas y haciendodepartamentos allí mismo, razón por la cual estarán interesadas ensolucionar los problemas que presenta la vivienda actual, de existirun adecuado sistema de apoyo que sea percibido como beneficiosopor ellas.
Con la producción de nuevos alojamientos encima o al costado delo ya producido se abren posibilidades para la atención de urgentes
necesidades de vivienda para las familias de bajos ingresos, debidoa los siguientes factores:
• se aprovecha la inversión efectuada en cimientos einstalaciones para hacer nuevos alojamientos a un costomenor por unidad de vivienda producida;
• el valor comercial de lo producido resulta siendo bajo, porquegeneralmente se valoriza solamente la inversión adicional parafijar el precio de venta y la plusvalía urbana es modesta;
• la inversión por unidad de vivienda se reparte entre miles depequeños promotores inmobiliarios que no tienen unprincipal afán de lucro, sino persiguen el uso del bien que vaa ser producido;
• se producen unidades habitacionales que tienen granaceptación entre sus usuarios;
• el tiempo de maduración de cada proyecto es menor que enotro tipo de edificación;
• se maximiza el espacio producido en ciudades que tienenbaja densidad;
• no se invierte en habilitar suelo nuevo, que es escaso ynecesario para emplearlo en otros usos urbanos y ambientales;
• no es necesario crear nuevas redes de servicios sino, en elpeor de los casos, ampliar las existentes;
• las familias viven en un entorno urbanizado desde el principioy muchas veces cerca de sus redes sociales.
El proceso de densificación, además, consiste en ofrecer unarespuesta adecuada —dentro de un abanico de respuestas necesariasy posibles— al reto de la mayoría de las ciudades peruanas de creceren intensidad más que en extensión, fenómeno que ha caracterizadoel proceso de urbanización de los últimos cuarenta años.
Finalmente, conviene resaltar que la posibilidad de acceder a unavivienda por densificación para las familias de bajos y muy bajosingresos es mucho mayor que cualquier otra propuesta convencionalque, por lo demás, demanda mayores subsidios —explícitos yocultos— que aquella vivienda barata producida o por producirse.
En suma, lejos de ser un problema, la producción de departamentosy casitas en urbanizaciones populares ya consolidadas representala mejor oportunidad para crear nuevas unidades habitacionales
Iniciativas favorables de consolidación del barrio. Vivienda multifamiliar enesquina en un grupo residencial del 2do sector de Villa El Salvador.
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para las familias de bajos y muy bajos ingresos ... así como paramejorar las deficiencias de la vivienda ya producida. En la medidaen que atiende en el mismo lugar el crecimiento vegetativo de losbarrios espontáneos de las ciudades, la densificación se convierteen uno de los mejores antídotos frente a los procesos de ocupaciónirregular de nuevo suelo con fines de vivienda.
Para vigilar la calidad de la vivienda producida y promover que elproceso de densificación en curso forme parte de los procesos dedesarrollo es necesario poner a punto un sistema que aliente,supervise y encamine la actividad de densificación residencial. ElMinisterio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) debefacilitar la producción de vivienda. También debe encaminar lasacciones privadas que producen lo que bien podría denominarseun proceso de microdensificación tipo «trabajo hormiga» de milesde familias, fortaleciendo a todos los actores que toman o puedentomar parte en este proceso. La acción del Gobierno Central, enprimer lugar, debe fortalecer a los gobiernos regionales ymunicipales para la toma de decisiones en este sector, yparticularmente incrementar su compromiso con la tarea de los
gobiernos municipales de satisfacer las necesidades de viviendaadecuada para las mayorías.
¿Qué es necesario hacer?
• En primer lugar, debe asegurarse que los estudios y losproyectos urbanos por lo menos no empeoren los problemasya existentes de las ciudades.
• Debemos ser conscientes de que el grave estado de la cuestiónde nuestras ciudades no se supera con proyectos o normasespecíficas o parciales sobre edificaciones. En efecto, es unaverdad irrebatible que la edificación como instrumento delurbanismo no puede entenderse ni concebirse sin los planesurbanos, los procesos de urbanización y las normas generalesdel urbanismo: la edificación y los coeficientes de edificaciónderivan de la zonificación, que a su vez se desprende de losplanes y la normatividad urbanística.
• Debe asegurarse la gobernabilidad de nuestras ciudadesmediante la aplicación de políticas descentralistas y laorganización de modelos de gestión urbano-ambiental
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Área adicional que necesitarían tresdistritos de Lima Sur (San Juan deMiraflores, Villa María del Triunfo y VillaEl Salvador), de seguir creciendo demanera horizontal. Las nuevas familias al2015 ocuparían un área similar a losdistritos de Lince, Magdalena del Mar ySan Isidro
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acordes con las problemáticas que hay que enfrentar.Descentralizar el proceso de toma de decisiones en la ciudades una buena manera para garantizar su gobernabilidad ydemocratizarla.
• Hacer ciudad no es sólo producir edificaciones einfraestructura, sino proyectos integrados; es privilegiar elespacio público en beneficio del desarrollo. Hacer ciudad escrear una cultura de lo urbano, de las políticas para laprestación de servicios públicos y sociales para las futurasgeneraciones.
• Debe impulsarse la reconstrucción, rehabilitación oreurbanización de las zonas urbanas a fin de reequilibrar lasciudades y áreas metropolitanas en lo que respecta a los usosy funciones, así como a la calidad de vida de la población.
• Los procesos de reurbanización y de reedificación urbanasdeben impulsar la mentada y necesaria reactivación económicade la ciudad, desterrando el despilfarro de infraestructura, deequipamiento y, por cierto, de suelo. Es decir, debemos pasarde la urbanización precaria e informal al desarrollo depropuestas que se sustenten en un urbanismo concertadorpara la actuación de los diversos actores en la ciudad.
Poniéndonos a tono con la agenda democratizadora del siglo XXI,el nuevo urbanismo debe reconocer un derecho a la ciudad paratodos. En otros términos, frente al fenómeno de la urbanizaciónperiférica precaria, a la degradación de las áreas centrales de lasciudades, debemos reivindicar e impulsar un nuevo urbanismo querescate, preserve e integre la ciudad.
Consideraciones generales en materia demejoramiento urbano y densificación habitacional
Las personas y sus actividades cotidianamente transforman la ciudadde muchas maneras. Pero nuestro urbanismo está acostumbrado aapreciar un solo tipo de transformación urbana: el crecimiento de laciudad. Esto se explica por los procesos de modernización y desarrolloexperimentados en nuestro país, particularmente por el surgimiento yvertiginoso crecimiento de las ciudades en los últimos cincuenta años—muchas de ellas fundadas hace cientos de años— sin precedentesen nuestra historia. Así, se produce la paradoja de vivir en ciudadesantiguas aunque tenga que considerarse también que aún no habitamos
ciudades completas y que es preciso un permanente proceso demejoramiento urbano. Y este mejoramiento de las ciudades es un retomás importante en la medida en que el proceso de urbanización queocurre en ellas se manifiesta de manera precaria, segregadora y desigual.
Junto con las transformaciones del crecimiento por expansión,ocurren otros procesos que cobran mayor importancia en nuestrosdías: los cambios de uso, el deterioro y la cotidiana reurbanizaciónen todo el tejido urbano. Si bien la invención y reinvención de lostejidos urbanos son hechos frecuentes en la historia de las ciudades,ahora tocan nuestras puertas con más fuerza que nunca. Estosfenómenos normalmente han sido apreciados por quienes ponensobre el tapete la necesidad de emprender procesos de renovaciónen los tejidos urbanos antiguos. Pero, en el fondo, de lo que se trataes de reconocer que la renovación ocurre —y debe ocurrir— entodo el tejido urbano y no es una característica propia solamentede los antiguos y deteriorados centros urbanos.
Uno de los componentes característicos de toda transformaciónde los tejidos ya urbanizados es el aumento en la densidadpoblacional (habitantes por hectárea), de las edificaciones (metroscuadrados construidos), de las personas y de sus actividades(circulación de personas y vehículos). El aumento de las densidadesurbanas ocurre en casi todos los tejidos de la ciudad y atraviesa atodos los sectores socioeconómicos. Aunque también hay, porcierto, sectores que disminuyen su densidad a expensas de otrossectores sociales. Sus características y resultados son variables.Podemos mencionar tres elementos en situaciones distintas quenos ayudan a graficar la situación:
• aumento de densidad poblacional de áreas en deteriorourbano;
• aumento de densidad poblacional en áreas en buen estadode mantenimiento;
• aumento de densidad poblacional en áreas que no hanterminado su proceso de habilitación urbana.
A pesar de que estos procesos ocurren cotidianamente, las políticaspúblicas no están preparadas para orientar los cambios urbanosdebido a que suponen que éstos acontecen con una velocidad queno se corresponde con las dinámicas y las necesidades de nuestrosdías. Se debe tener en cuenta que:
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• la densificación de las viviendas o habitacional ocurre enprácticamente todos los niveles socioeconómicos;
• la densificación de las ciudades siempre es un proceso condinámicas y tiempos propios. No admite generalizaciones,pero la densidad se explica en cada barrio y, por lo tanto,encuentra sentido en los propios planes urbanos en cadaciudad;
• la aplicación indiscriminada de programas de densificaciónpuede acarrear los siguientes problemas:
a. congestionamiento vehicular;b. concentración de agentes contaminantes del aire;c. contaminación del suelo por concentración de residuos
sólidos y líquidos;d. mayor demanda de infraestructura, equipamiento y de
servicios públicos en general.• en todos los casos, se debe manejar un concepto apropiado
de vivienda digna, por el cual la función de «habitar» no secircunscribe al desarrollo de una vida al interior de la vivienda,sino a una vida de relación comunitaria con una adecuadaconexión con el medio urbano;
• los procesos de densificación de las ciudades debenrelacionarse y engarzarse adecuadamente con las políticas yprogramas de renovación y reconversión urbanas;
• una estrategia de densificación de las ciudades debe impulsarla eficiencia del aparato público; por lo tanto, debeacompañarse de las respectivas propuestas de reforma oreestructuración de las administraciones públicas competentesen materia urbanística, así como el perfeccionamiento omodificación específica de la reglamentación urbana,fundamentalmente planes urbanos, habilitaciones yedificaciones. Con el mismo propósito, debe sugerirse yproyectarse modificaciones a la legislación en materia dearrendamiento urbano;
• debe atenderse el problema general de financiamiento de lavivienda y establecer los mecanismos, regulaciones einstrumentos para el otorgamiento de créditos, garantías y lacobranza.
La necesidad de orientar procesos de densificación urbana demandade las autoridades desarrollar programas especiales que contemplenorientar y facilitar procesos de reurbanización de porciones enteras
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Propuesta de renovación urbana en la urbanización Pachacamac. Departamentos en segundos y terceros pisos sobre dos lotes unifamiliares e intervención en elespacio de la calle.
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de la ciudad. El punto de partida es considerar que la unidad deintervención modificadora es la manzana más que el lote.
Lo señalado en las líneas anteriores es válido para todas las ciudades.Cuando dirigimos nuestra atención hacia aquellas áreas nuevas delas ciudades habitadas por sectores de bajos ingresos, encontramosuna dinámica urbana que ha merecido poca atención en el medioacadémico, pese a que es la de mayor dinamismo en nuestros días.A la vez que ocurren procesos de mejoramiento de la ciudadincompleta, también asistimos a procesos de densificación de lasurbanizaciones de bajos ingresos. La necesidad de orientar losprocesos de desarrollo urbano para que los servicios yequipamientos que van a ser creados se conciban de manera queno se tornen obsoletos en el corto plazo nos propone retos inéditos.Igualmente, son inéditos los retos que nos plantean los tejidos dela ciudad que antes de culminar el proceso urbanizador y edificadorsupuestamente unifamiliar ya muestran la tendencia a un desarrollomultifamiliar.
La problemática que abordamos tiene que ver con el mejoramientode áreas residenciales de bajos ingresos, incluyendo allí elmejoramiento habitacional. Reconociendo la novedad del tema, losanálisis y las propuestas que trabajamos convergen en un solosentido: el de desarrollar acciones piloto que permitan diseñar «trajesa la medida» de una realidad urbana nacional para la que existen
propuestas globales, pero que no se sustentan en experienciassurgidas de gobiernos con voluntad política de atender, sin demoray sin triunfalismo, las necesidades urgentes de las mayorías urbanas.
Política de vivienda y de mejoramiento urbano
El primer aspecto que ha de atender una política de mejoramientourbano es el entorno. Contar con vías adecuadas, así como redesde servicios y equipamiento, es clave para mejorar la calidad devida de las familias, y constituye un requisito para la edificación dela vivienda. En los barrios peruanos se observa con claridad quemuchas familias toman la iniciativa de edificar su moradaindependientemente de la disponibilidad de agua corriente. Aunquetambién es evidente que, apenas se obtiene el agua, este hechodinamiza y promueve los esfuerzos de las familias para la edificaciónde la vivienda.
Los proyectos y programas de mejoramiento urbano a menudodejan de lado lo referente a la vivienda como tal, debido a lo largoy costoso de estos procesos. Generalmente, se acude al fácilexpediente de apelar al esfuerzo propio de las familias para atendersus viviendas y hacerse la ilusión de que el proceso culminará demanera apropiada. Es fundamental recordar, sin embargo, que elproceso de mejoramiento urbano culmina cuando las familiashabitan una vivienda adecuada, y no cuando sus barrios poseen
Perfil de un frente de manzanacon distintos grados deconsolidación, treinta añosdespués de la primeraocupación, 2do sector de VillaEl Salvador
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servicios y equipamiento. El fin último de una política de viviendaes el albergue adecuado.
Sucede que los procedimientos de mejoramiento de la viviendason distintos que los de mejoramiento del entorno, y eldesconocimiento de los primeros lleva por inercia a concluir queuna actividad de este tipo es sumamente onerosa cuando no es así.El mejoramiento del entorno requiere inversiones relativamentegrandes, distribuidas en pocos paquetes de proyectos, que seránefectuadas por pocas empresas. No es el caso del mejoramiento yla ampliación de viviendas en zonas ya ocupadas, pues allí se repartelas inversiones en el tiempo y en pequeños proyectos debido a queno se trata de nuevos conjuntos de viviendas. Es necesaria, entonces,una aproximación diferente a la de las grandes obras para obtener,en estos casos, los resultados apropiados respecto de las viviendascomo tales.
Situación de la infraestructura y servicios
En los últimos treinta años hemos asistido a un proceso gradual demejoramiento del entorno urbano en los barrios subestándar.Porcentajes significativos de las ciudades cuentan ahora con agua ydesagüe, así como con conexiones eléctricas públicas y domiciliarias.También existe la red vial básica, al igual que los servicios básicosde salud y educación locales. Puede afirmarse, entonces, que lamayoría de las familias de bajos ingresos actualmente habita enurbanizaciones que disponen de los servicios y equipamientosbásicos para el desarrollo de la vida ciudadana. Pero el esfuerzonacional desplegado para obtener estos logros se enfrenta ahora anuevos retos que merecen ser explicitados:
• En primer lugar, los servicios y equipamiento básico presentanserios problemas de calidad y cobertura. La política de
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Alameda de la Juventud en Villa El Salvador. Una iniciativa conjunta de la Municipalidad distrital y desco en el año 2001.
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financiamiento, subsidios y tarifas ocupa un lugar importanteen la agenda de los asuntos pendientes de solución. El temade la gestión y el mantenimiento adecuado de los servicios estambién de gran importancia.
• En segundo lugar, no es suficiente lo considerado básico.Aún persiste entre los planificadores y políticos la idea deque la telefonía, las áreas verdes y el equipamiento recreativode calidad no son aspectos significativos para el desarrollode una ciudad popular moderna. Es preciso desplegaresfuerzos importantes para el desarrollo de otros serviciosen zonas extensas de las ciudades: telefonía en cantidad ybanda necesaria, servicios para el desarrollo de la pequeñaempresa y microempresa, áreas verdes y servicios recreativos.
• Finalmente, hay zonas de las ciudades que todavía no estánservidas con lo elemental, hecho que agrava la situación depobreza y marginación de grandes porcentajes de pobladoresurbanos. La dificultad para financiar los estudios y las obras,sumada a la falta de disponibilidad de agua para ser distribuidaen plazos y costos adecuados, explica en buena medida estasituación.
Generalmente, los dos primeros asuntos no son consideradosimportantes, en desmedro de la atención que requieren las familiasque aún no disponen de servicios y equipamiento. Nos encontramosasí con una política de hechos consumados en la atención de lasnecesidades de los más pobres que, ante el problema de la vivienda,tolera que ocupen irregularmente nuevo suelo (que en algúnmomento tendrá que ser objeto de procesos de dotación deinfraestructura y servicios, así como de legalización) en lugar deanticiparse a esta situación.
Se suele pensar que los pobres urbanos viven normalmente enurbanizaciones nuevas, carentes de todo servicio, sin preguntarsede dónde proceden. Esas familias —por lo común muy jóvenes—provienen, en su gran mayoría, de las mismas ciudades, de antiguasurbanizaciones populares, de «pueblos jóvenes» o similares. Y espor falta de alojamiento apropiado en sus barrios de origen queterminan siendo expulsadas hacia la periferia, donde tendrán queiniciar una vida de privaciones que bien podría ser evitada de existiruna política adecuada para el tratamiento de esta problemática.
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«Todo era un escenario de arena, donde los camiones cisterna se enterraban, por eso la prioridad era crear las avenidas principales… Los sentimientosde apoyo mutuo se cimentaron, nos veíamos en los espacios públicos momentáneos al interior de las manzanas, nuestros muros de estera y plástico sóloocupaban el frente del lote… Así creábamos un espacio amplio de arena, donde se realizaban las asambleas de la manzana o nos juntábamos para jugarfulbito»
Hugo Soto, Villa El Salvador
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El desarrollo de la experiencia de densificación comopropuesta para mejorar el hábitat de la ciudadpopular
Tras haber trabajado el tema de la autoconstrucción, hacia 1989desco empezó a estudiar la propuesta de densificaciónhabitacional, junto con la ONG CIED, cuyo equipo urbano másadelante se convirtió en el Instituto de Desarrollo Urbano Ciudad.
En ese primer momento, el Programa Urbano realizó diversosestudios de base en el distrito de Villa El Salvador, que permitieronformular los proyectos que luego se gestionaron, logrando elfinanciamiento para su ejecución. Entre 1990 y marzo de 1993, seejecutó, con fondos de la cooperación francesa, la etapa piloto delprimer proyecto de densificación habitacional, que contó con lapromoción de la Municipalidad de Villa El Salvador. En esta etapa,desco abordó el tratamiento de la densificación habitacional desdela perspectiva de la legalidad y, posteriormente, fue comprendiendoy asimilando el carácter integral de la problemática.
Desde un principio, estaba clara la vocación por hacer de estasexperiencias no casos sino procesos, que pudieran ser reproducidose implementados por las instituciones públicas o privadascomprometidas con el tema de la vivienda.
La experiencia de densificación habitacional desarrollada pordesco ha atravesado diversas etapas, a lo largo de las cuales se hacombinado la realización de negociaciones de financiamiento, laejecución de hasta cuatro proyectos de desarrollo, estudios, diseñosarquitectónicos, cabildeos y la elaboración de propuestas de políticaa solicitud de diversas gestiones gubernamentales.
El primer tramo del Proyecto Piloto de Densificación Habitacionalse ejecutó en Villa El Salvador, en el Grupo Residencial N.º 8, SectorII. Esta zona fue seleccionada, entre otras razones, por el grado de
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Densificación habitacional en Lima Sur10
10 Como se explica en la nota 3 de la Introducción, la definición de Lima Sur serefiere a la zona conformada por los distritos de San Juan de Miraflores, VillaEl Salvador y Villa María del Triunfo, entre Chorrillos y Lurín.
«Bautizo» de un techado en el Proyecto Piloto, como anuncio de unadensificación habitacional exitosa quince años después. Familia Soto.
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consolidación de las viviendas, y la existencia de un númeroimportante de organizaciones vecinales y de líderes particularmenteinteresados en el tema.
Para desco, las consecuencias negativas del esfuerzo autoconstructor eran —y son— una expresión de la crisis de crecimientode una ciudad como Lima, desarrollada en extensión y no enintensidad. Por lo tanto, era preciso formular alternativas de políticaurbana y social que correspondieran a las prácticas y dinámicas delas familias en la producción popular de sus viviendas.
Tal acercamiento no suponía, en modo alguno, asumir las secuelasnegativas de la espontaneidad sino, por el contrario, propiciar una
nueva dimensión de la autoconstrucción al promover unadensificación apropiada para uso multifamiliar.
Las propuestas iniciales de desco, que luego de algunos años llevana formular una política de densificación estructurada, maduraronen el esfuerzo por reorientar y corregir el proceso de construcciónespontáneo, mientras se ofrecían aportes técnicos, financieros einstitucionales a las familias con el objetivo de producir viviendasque mejoren sus condiciones de vida y se adecúen más a susexpectativas.
Bajo el lema «construir más viviendas sobre un mismo terreno»,una primera propuesta se plasmó en el apoyo técnico urbanístico yfinanciero a la promoción de la construcción en altura de lasviviendas que los pobladores poseían.
Este planteamiento constituyó una novedad contrastado con laspropuestas públicas o privadas de entonces, incluyendo las de variasONGs, más inclinadas a promover programas de regularización dela tenencia del lote o desarrollar programas sociales de otro tipo,como proyectos de agua y desagüe, o la distribución de alimentospor trabajo, que no tocaban el tema de la vivienda.
Así, la propuesta técnico urbanística formulada por desco colocóun punto nuevo en la agenda: utilizar mejor el espacio urbanizadopara soportar adecuadamente más gente en el mismo terreno, estoes, sin hacinamiento. Se esperaba optimizar el aprovechamiento delos servicios y las pocas facilidades existentes en los barrios durantesu proceso de consolidación.
A inicios de la década de 1990 se estimaba que en LimaMetropolitana 200 mil lotes —de un total de 370 mil— ubicadosen pueblos jóvenes habían superado las etapas iniciales decrecimiento de la vivienda, y sus ocupantes se proyectabanespontáneamente y de manera incontrolada a construir segundasplantas en sus casas.11
11 Riofrío, Gustavo y Juan Tokeshi. «Más viviendas en el mismo terreno. Programade Densificación de la Vivienda en Villa El Salvador». Pobreza y Desarrollo, Lima:desco-FICONG, 1998
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Por entonces, más del 70 por ciento de las viviendas en barriadasde Lima contaban con redes de agua, electricidad, servicios detransporte público, por lo menos una avenida central asfaltada, ylas primeras plantas edificadas con ladrillos. En otras palabras, sehabía conseguido un grado cualitativamente superior deconsolidación urbana.
Sin embargo, los pobladores recibían —y siguen recibiendo— unapobre atención del sector público y no tuvieron más alternativaque encargar a «maestros de obra» la dirección técnica de susconstrucciones. En algunos casos, éstos sobredimensionaron lasestructuras (columnas y vigas) incurriendo en una innecesariaelevación de costos y, en otros, produjeron construcciones de malacalidad.
Tradicionalmente, la política estatal para este sector social se halimitado al apoyo con materiales de construcción (Banco deMateriales) y la provisión de algunos servicios básicos, en particularen los nuevos asentamientos. Los programas que se ajustan a estaspolíticas suelen servir para captar clientela al gobierno de turno, yno se sustentan en ningún planteamiento técnico urbanístico conproyección de mediano plazo, congruente con la dinámica urbanade los asentamientos populares.
Hasta hace poco, las autoridades del Gobierno Central y de lasmunicipales han considerado —y aún muchos políticos lo creen—que el problema de la vivienda en el Perú se resuelve solo confacilitar el acceso al suelo. Esto explica la insistente política dereparto del suelo desde la década de 1950. Pero una vez resuelto elacceso al suelo, quedan pendientes una serie de problemas, comola provisión de servicios, el proceso urbanístico propiamente dichoy todo lo referido a la construcción de la vivienda y su relación conel contexto urbano.
A partir de la década de 1970, el Estado peruano comenzó a realizarcon interés creciente las tareas del saneamiento físico de lasbarriadas, la provisión de servicios de agua y desagüe, de escuelas,centros de salud, vías, etcétera, y posteriormente se comprometiócon el saneamiento legal de los terrenos. Pero el tema de la viviendapopular de los pobres nunca fue asumido, pues se consideraba unreto exclusivamente privado de las familias, ante el cual al Estado,sea desde el Gobierno Central o desde el Gobierno Local, no le
correspondía actuar. La exoneración oficial de la exigencia detramitar licencias de construcción en los barrios populares formaparte de esta visión.
Esta visión del desarrollo urbano, concepción que en gran medidapersiste, se correspondía con la lectura generalizada de losprofesionales de la construcción (gremios de ingenieros yarquitectos), así como con la interpretación de las empresasconstructoras acerca del mercado inmobiliario. Por lo tanto, el temade la construcción de la vivienda de las familias de escasos ingresosy el de los crecientes procesos de densificación habitacional en laciudad popular, no estaban presentes en la agenda nacional.
Es en este contexto que algunas instituciones con experiencia en eltrabajo barrial dieron inicio al desarrollo de una propuesta querecogía nuestra propia experiencia, así como las preocupacionesconcretas de algunos profesionales sobre la necesidad y urgenciade atender, con visión de futuro, los problemas crecientes de unaurbanización caótica y sin planeamiento. Así, se desarrolló laconcepción general del Programa de Densificación Habitacional,que se desplegó en cuatro etapas (véase el Cuadro 1).
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Proceso de la vivienda popular. Primero se habita, con el paso de los años y lacapacidad de organización se logran los servicios, la titulación y el crecimiento
de la vivienda, albergando bajo el mismo techo a la siguiente generación.
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Cuadro 1Etapas del Programa de Densificación Habitacional
Etapa Fases / Hitos Ejes principales
ANTECEDENTES(antes de 1990)
PILOTO(1990-1993)
PROVIPO(1993-1998) yPROPUESTA DECALIDAD(1998-2001)
PROGRAMA PASOA PASO
Ampliación(2002-2005)
Diseño y gestión delProyecto
Proyecto con cooperaciónfrancesa
Evaluación/rediseño
Creación de Provipo.Proyecto CooperaciónHolandesa / Misereor1995-1998.Premio Mejor Práctica deHábitat en el Perú.Cabildeo con autoridades.Propuesta de calidad alViceministerio deVivienda.Estudio de casos piloto yencuestas.
Incidencia en políticaspúblicas.
Demostrar la factibilidad de elaborar una política dedensificación incluyendo el régimen de propiedad.
Probar la asistencia técnica.Control de construcción (subsidio de mano deobra).Movilizar dinero privado de los bancos.Probar tasa de apalancamiento (1/2 primero, 1/3después).Probar que las ONG podían facilitar la construcciónde casas.
Avanzar hacia una escala mayor en la entrega decréditos y de construcciones.Continuar la propuesta de trabajo que incluye comopaquete calificación-crédito-construcción.Expedir un sistema público de bonos.Lograr incidencia en políticas públicas a través decursos de capacitación que recogen el aprendizajeobtenido al brindar asesoría técnica.La calidad de la vivienda es un tema de políticaspúblicas y urbanismo.
Diseñar un modelo de crédito y construcciónoperativo y replicable.Ampliar la escala de operación (Lima Sur y nacional)Búsqueda de marco institucional de operación.
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Cuadro 1Etapas del Programa de Densificación Habitacional
Lecciones aprendidasNecesidad de contar con los instrumentostécnico-normativos.
Subsidiar la asistencia técnica.Trabajar con bancos privados con tasas deapalancamiento.Desechar grupos solidarios como forma degarantía.Se probó la asistencia técnica, control de manode obra, sociedad con bancos privados yposibilidad de construir.
Trabajo con bancos: fondos de garantía y nofondos rotatorios.Morosidad y dificultades de sostenibilidad porpérdida de fondos de garantía.En asistencia técnica, se hace necesariotrabajar en la revisión de las tipologías deedificaciones y modelos de diseño.El tema de la calidad de la vivienda no interesarealmente a los municipios para ser asumidocomo política municipal.
Se comprobó la existencia de una tipologíanacional de viviendas densificables según susgrados de consolidaciónUso de fondos de apalancamiento modalidad«fideicomisos».Trabajo con cooperativas y ONG que otorgancrédito.Se pudo compartir con las familias laresponsabilidad de dirigir el procesoconstructivo.La proximidad y acceso a asesores yfuncionarios para discutir temas específicos esuna oportunidad real para lograr incidir enpolíticas de vivienda.
Zonas de Intervención
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Esto ocurría cuando la vivienda popular ya se estaba convirtiendoen el sector habitacional más importante de nuestras ciudades,particularmente en el caso de Lima.
Línea de base
Para avanzar hacia una política integral de atención de la viviendapopular es preciso partir del conocimiento real de la problemática yde las condiciones existentes, y que esto permita incidir efectivamenteen las políticas del Estado (el Gobierno Central —diversos poderesdel Estado—, las regiones de reciente creación, y los municipiosprovinciales y distritales). Es decir, se requiere un diagnóstico, aunquesea preliminar y general, del proceso nacional urbano en curso y delpapel de los diversos actores comprometidos con este.
Por ello, cualquier incidencia que se proponga no puede limitarse alo que gruesamente podríamos llamar «el gobierno» en sus diferentesámbitos (nacional, regional y local). También debe considerar aotros actores y el tejido de relaciones existentes con los espaciosdel mundo económico y financiero institucional, así como el papelque le corresponde al mundo académico en la formación de losprofesionales que se encargarán de la construcción, el mejoramientoy el mantenimiento del parque de vivienda nacional.
Desde el punto de vista de desco, algunos rasgos centrales deldiagnóstico sectorial eran los siguientes:
- La mayor parte de las antiguas barriadas experimentabanprocesos avanzados de consolidación urbana.
- En las barriadas, la urbanización y la vivienda no estabanterminadas pese a los esfuerzos de sus pobladores, que conpoco o ningún tipo de apoyo técnico o crediticio hacenesfuerzos por mejorar las condiciones del hábitat.
- Las viviendas existentes, concebidas inicialmente comounifamiliares, comenzaban a experimentar un proceso masivoy espontáneo de densificación transformándose enmultifamiliares, pero muchas veces en condiciones dehacinamiento.
- Este proceso se daba, y en gran medida continúa, al margende las políticas oficiales y desafiando el diagnóstico tradicionalo el desinterés del mundo político e institucional por loscomplejos procesos de construcción de la vivienda popular,
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más allá del tema de la legalización de la propiedad de loslotes de terreno y el abastecimiento de servicios urbanoselementales para el grueso de la población urbana del país.
Etapas de la experiencia de apoyo a la densificaciónhabitacional
Para entender las fases que ha atravesado la experiencia de apoyo ala densificación, hay que distinguir los diversos proyectos ejecutados,las connotaciones de su financiamiento, así como los objetivos yactividades comprometidas, y también tener en cuenta que estalínea de acción ha ido perfeccionándose en el camino y, por ello,incorporado actividades adicionales no previstas.
La presentación que seguidamente realizamos de cada etapa incluyelas líneas de acción (legal, crédito, asistencia técnica, etcétera) yalgunas conclusiones o evaluación del periodo. Asimismo, se haintentado resumir las actividades más importantes llevadas a cabocon distintos actores, los resultados y las principales leccionesaprendidas en cada etapa.
Esta reconstrucción, hecha a propósito de la sistematización de laexperiencia, corresponde a una lectura desde el presente paraordenar mejor el pasado. Es, pues, una apreciación que nos permitemanejar de una manera más rica e integral la experiencia desarrollada.
Etapa 1. Antecedentes (antes de 1990)
Estrictamente, esta etapa es el punto de partida de una largaexperiencia que entonces no se vislumbraba. En ese momento,desco se propuso crear y validar nuevos mecanismos alrededorde tres líneas de acción relacionadas con el proceso de densificaciónhabitacional: técnico-urbanística, financiera y de construcción deun marco institucional.
Ante la inexistencia de una política social de vivienda adecuadapara los sectores pobres, desco se propuso los siguientes objetivosgenerales de largo plazo:
• Hacer intervenir al sistema financiero privado nacional einternacional en el proceso de densificación urbana,generando mecanismos adaptados a la realidad de las familiasde los sectores populares.
· Construir «más viviendas en un mismo terreno»,promoviendo un crecimiento en altura de la ciudad para evitarsu expansión horizontal costosa.
• Desarrollar propuestas técnicas y diseños de construcción,en permanente diálogo y concertación con la población, querevirtieran las tendencias negativas de la autoconstrucciónespontánea en altura.
Estos años corresponden a un periodo económico, social y políticomuy singular en la historia del Perú, cuya breve presentación lepermitirá al lector comprender mejor los inicios de la experienciade densificación habitacional y sus circunstancias.
Gran parte del gobierno de Alan García (1985-1990) estuvo signadopor una grave crisis económica, la hiperinflación y un considerabledeterioro del sistema financiero. Las políticas sociales y urbanassostenibles se diluyeron en el marco de políticas clientelares. Estoocurrió, por ejemplo, con las políticas de crédito estatal a los sectorespopulares, como las adoptadas entonces por el Banco de Materiales(creado en 1980), el programa de créditos supervisados, el sistemamutual y los créditos reajustables de unidades de construcción quese conocieron como USPAC.
La respuesta del gobierno frente a los altos índices de morosidadque se presentaron en estos casos fueron las amnistías y
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condonaciones. Por supuesto, ello generó lealtades políticas a losgobernantes y algunos aplausos, pero a costa de implantar una pobrecultura popular de crédito, no dispuesta a honrar las deudas sino,más bien, a presionar por nuevas amnistías.
Paralelamente, en el terreno ideológico, en particular en la élitepolítica gobernante, se imponía entonces la propuesta deleconomista Hernando de Soto de enfrentar los problemas de lapobreza urbana mediante la formalización de la propiedad, asumidacasi como la «varita mágica» para superarla. Esto es, suponer que laentrega de títulos de propiedad a las familias populares en losasentamientos informales permitiría que éstas hipotequen susviviendas, como una manera de mover este «capital muerto» y asítender puentes entre los propietarios informales y la banca privada.
Si bien la idea de la densificación habitacional está marcada por elobjetivo del mejoramiento de las viviendas y la asesoría para laautoconstrucción, son los aspectos legales los que tienen un granpeso en la propuesta inicial de desco.
Para materializar sus objetivos, el Programa Urbano debíaseleccionar cuidadosamente la zona de intervención. Esta tenía queser parte de un distrito con barriadas en un proceso de consolidaciónavanzado; es decir, cuyos habitantes estuvieran enfrentando el retode iniciar el proceso de autoconstrucción en altura.
En cierta medida, esta zona podría haberse ubicado en el distritode San Juan de Lurigancho —donde el Programa Urbano de descohabía trabajado desde inicios de 1980—, pero en ese entonces unaparte importante del área de expansión barrial de dicho distrito seencontraba en su primera etapa de asentamiento. Tampoco seconsideró conveniente trabajar en el distrito de El Agustino, dondese desarrolló la experiencia anterior de desco, pues se trataba deuna zona con otro tipo de complejidades, en la que la remodelacióny el ordenamiento barrial tenían una alta prioridad, mayor que eltema de la densificación habitacional.
Villa El Salvador (VES) surgió, entonces, como la mejor alternativa.En ese distrito, aproximadamente 47 por ciento de las viviendas yatenían cimentación, muros y techo provisional —como locomprobaría un estudio de campo realizado a fines de la décadade1980— y sólo un 8 por ciento eran viviendas precarias o
provisionales; 18 por ciento tenían casco en el primer piso(cimentación, muros y techo aligerado) y el 27 por ciento restantese encontraba en construcción del segundo o tercer piso.Adicionalmente, desco venía trabajando junto a sus autoridadesy tenía facilidades para formular una propuesta que fueracomprendida y aceptada con confianza.
Con 2.700 hectáreas de extensión y una población, en ese tiempo,de 265 mil habitantes, el distrito de Villa El Salvador fue seleccionadopara el desarrollo del primer proyecto implementado en el marcodel Programa de Densificación Habitacional.
VES fue fundada en 1971 en un vasto arenal al sur de Lima, comouna barriada planificada y asistida por el gobierno militar deentonces. A partir de 1983 se convirtió en un distrito con cuatrozonas claramente distinguibles: la urbana habitacional o de vivienda,el parque industrial, la agropecuaria y la recreativa de playas.
Las razones técnicas más importantes que determinaron la elecciónde Villa El Salvador como sede del Proyecto Piloto deAutoconstrucción Asistida hacia la Densificación Habitacional,fueron:
- El agotamiento de nuevas áreas de expansiónhabitacional para la zona urbana, lo que comprometía eldesarrollo de las zonas agropecuaria e industrial. Aprincipios de la década de 1990, el Proyecto hizo unestimado del crecimiento demográfico de Villa ElSalvador que mostró que el área urbana (exceptuando lazona agropecuaria y el cerro Lomo de Corvina) sólopodría dar cabida a 30 mil habitantes nuevos bajo la lógicade «una familia un lote».
- La aparición de una segunda generación, los hijos de losocupantes originales, que tornaba cada vez más frecuenteque dos familias vivieran en el mismo lote, generandolas condiciones para el hacinamiento y tugurización dela vivienda a mediano plazo si el proceso no se conducíaadecuadamente. Cuando se dio inicio al Proyecto Pilotode Autoconstrucción Asistida hacia la DensificaciónHabitacional, el 35 por ciento de la población del distritose encontraba entre los 16 y 30 años de edad.
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- El liderazgo de VES en el Cono Sur de Lima. Laorganización y autogestión para el desarrollo logradoen pocos años constituía un elemento importante parala replicabilidad y tendría efecto demostración frente alos distritos vecinos, enfrentados a la mismaproblemática.
- La planificación de la ocupación del espacio urbano,desde un inicio organizada en función de un diseñointegral (grupos residenciales), facilitaba cualquierproceso de intervención y su propia replicabilidadinterna.
- La experiencia de autogestión de su población y losniveles de participación y gestión alcanzados. Laexistencia de la Comunidad Autogestionaria de Villa ElSalvador (CUAVES) y la organización vecinal de losgrupos residenciales desde la base, constituían unafortaleza importante que había que tener enconsideración.
- La experiencia planificadora del distrito, que discutía unsegundo Plan Integral de Desarrollo promovido por elmunicipio (1989), mostraba la voluntad política de susautoridades y población de adelantarse al futuro,identificar sus problemas y planificar soluciones para eldesarrollo del distrito.
Partiendo de estas consideraciones, el planteamiento del ProyectoPiloto de Autoconstrucción Asistida hacia la DensificaciónHabitacional se realizó con las autoridades de la Municipalidad deVES. La participación de la población organizada garantizaría eléxito del trabajo de las ONG promotoras: desco y el Instituto deDesarrollo Urbano Ciudad. Junto con las autoridades municipales,se buscó el respaldo de la Cooperación Descentralizada Francesa,el que se obtuvo a través del municipio de la ciudad de Rezé y delPrograma Hábitat Solidaridad (PHS).
En 1989 se realizaron algunos estudios de campo y se analizó lanormatividad legal vigente en materia de vivienda. Las encuestasaplicadas en VES mostraron una realidad de viviendas con títulode propiedad, densificadas espontáneamente, que excepcionalmenteposeían declaratoria de fábrica, etcétera. Fue posible identificardiversos aspectos que requerían atención, relacionados con ladensificación habitacional y conectados, a su vez, con los aspectosconstructivos y financieros de la vivienda. En esta experienciaparticiparon juntos por primera vez desco y la ONG Ciudad.12
Como ha sido mencionado, desco inicialmente planteó lanecesidad de desarrollar mecanismos legales para permitir la
12 Inicialmente se trató del Programa Urbano del Centro de Investigación yEducación del Desarrollo (CIED), que luego se transformaría en la ONGCiudad.
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ejecución de las diferentes alternativas de uso multifamiliarbosquejadas por el Proyecto.
El aspecto jurídico de la vivienda se vinculó a la necesidad de unmejor conocimiento de los mecanismos financieros. Era necesarioformular un sistema que, tomando en cuenta la condicióneconómica de los pobladores y la situación legal de los bienes queposeían (terrenos y/o viviendas), permitiera el establecimiento degarantías suficientes y viables. Así, el Proyecto Piloto deAutoconstrucción Asistida hacia la Densificación Habitacionalconsideró apoyar a los pobladores participantes en la regularizaciónde la propiedad de sus terrenos y viviendas (existentes y porconstruir), y también sustentar los cambios de zonificación quepermitieran la construcción en altura. Esto suponía, además, la
13 La zona urbana de VES se organiza según sectores residenciales, que se dividen en grupos residenciales (del 1 al 9 en ese momento). Cada grupo residencial cuentacon 16 manzanas, conformadas por 24 lotes cada una; es decir, 384 lotes por grupo. Mientras las dimensiones de los lotes de esquina son de 9 por 20 metroscuadrados, los lotes con un solo frente tienen 7 por 20 metros cuadrados.
elaboración de los contratos para proceder al financiamiento yconstrucción de las viviendas.
La propuesta de densificación habitacional fue formulada comoun pequeño proyecto piloto, a fin de ofrecer ejemplos exitosospara un programa de densificación de alcance distrital. Porconsideraciones de orden práctico, que entrecruzaban laorganización social con características urbanas de las viviendas, seescogió el Grupo Residencial N.º 8, Sector 2 de VES.13
En ese momento, desco trabajaba en el Cono Sur, yparticularmente en Villa El Salvador, otras líneas de apoyo a laorganización popular, vinculadas al abastecimiento de alimentos alos comedores populares (desde una Central de Comedores
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Instrumento elaborado por elProyecto que permite medir losgrados de consolidación de un
barrio (Ver cuadro 13)
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Autogestionarios) y la realización de estudios y proyectos sobreagua potable.
El interés por el tema de la densificación habitacional empieza acrecer a partir del estudio sobre la evolución y los cambiosurbanísticos que se estaban produciendo en la ciudad popular. Elpropósito específico de los integrantes del Programa Urbano eraalcanzar una lectura más real del planeamiento urbano, en la medidaen que este se relaciona con los aspectos legales y administrativosde la propiedad urbana de la vivienda. Es así que, finalmente,aparecieron conectados con la temática de la densificaciónhabitacional.
Si bien el proyecto conjunto de densificación habitacional y losaliados con este propósito enriquecían la mirada de la problemáticaorientándola hacia un enfoque integral, eran otros los actoresocupados de los aspectos propiamente constructivos yarquitectónicos.
La meta del trabajo de promoción de desco era aportar e incidiren las instancias municipales para adecuar la normativa legal vigentey facilitar los procesos de densificación habitacional en VES. Esdecir, definir los mecanismos legales que permitieran promoverformas viables de acceso al suelo y a la vivienda para las familias enlas barriadas, en vista de que estas zonas de la ciudad presentan, ala vez, las mayores posibilidades y dificultades para activar el procesode crecimiento urbano vertical en Lima.
En ese momento, se consideraba indispensable profundizar losanálisis sobre las perspectivas de la densificación (espontánea), paraatender los requerimientos de vivienda popular.14
Inmediatamente antes de la ejecución del Proyecto Piloto deDensificación Habitacional, se recopiló y analizó información quepermitiera desplegar mecanismos arquitectónicos, económico-financieros, jurídicos y sociales para facilitar la densificaciónhabitacional. Se esperaba que, más adelante, a partir de la experiencia
de este proyecto, sería factible generalizar el proceso de densificaciónhabitacional en todo el distrito de VES, y probablemente en otroslugares de la ciudad.
Los aportes de desco en esta fase fueron su experiencia en laperspectiva legal y el trabajo propiamente de carácter social. Elinterés por avanzar en un mejor conocimiento de los aspectoseconómico financieros y una mayor comprensión del temaconstructivo arquitectónico, aparecieron sólo como un retocomplementario.
Lecciones aprendidas en esta etapa
La primera lección aprendida en el proceso de diagnóstico fue lanecesidad de contar con instrumentos técnico normativos quepermitieran facilitar y, luego, desencadenar un proceso dedensificación habitacional que se alejara de la informalidad y dieraseguridad a las familias ante el desafío de mejoramiento y ampliaciónde sus viviendas.
El aprendizaje en cuanto a incidencia fue bastante limitado, puesesta tarea se sustentó en la confianza y el optimismo de que los di-versos actores se comprometerían intensamente con el desarrollodel proceso.
Suponer que la incidencia se produciría con mucha facilidadcorrespondía a una evaluación puramente deductiva, en la queparecía evidente que un proyecto de mejoramiento de la vivienda,que consolidara los procesos de densificación habitacional en curso,sólo podía ser una pieza importante que el desarrollo urbano,institucional y de promoción demandaba con urgencia. Por lo tanto,el interés del Estado (empezando por los municipios) para apoyareste proceso aparecería tan pronto se hicieran públicos los primerosresultados prácticos que demostraran las bondades de la propuesta.
En sus inicios, el Programa de Densificación Habitacional dedesco detectó algunos tipos de vivienda que espontáneamente ya
14 Véase Castro, Mariano. «Aspectos jurídicos de la densificación habitacional en barriadas. Caso Villa El Salvador». En Materiales para la promoción. Documentos deTrabajo. Lima: desco, 1991.
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se desarrollaban en VES y que no correspondían a la creenciageneralizada de que todas las viviendas barriales construidas hastaese entonces tenían características muy parecidas (véase el recuadro).
La observación principal planteada a estas construccionesespontáneas era que, por la carencia de asesoría técnica, terminaban
en tugurios. En lugar de ese proceso, con la idea de aumentar lacapacidad de alojamiento del terreno mediante la subdivisión dellote, se constató que era posible promover una ocupación adecuadadel área libre y la construcción de segundos y terceros pisos (decarácter independiente).
Tipos espontáneos de vivienda densificada en VES
a La casa aparentemente para una familia, pero en la que vivían más. La mayoría de las viviendas apuntaban a este tipo, pero en elcamino iban modificándose hacia el tipo de escalera exterior. Sin embargo, albergaban a más de una familia sin tenerindependencia.
b La vivienda de dos pisos, con una escalera exterior que llevaba al segundo piso independiente. Se trata de una variación de la viviendaunifamiliar, modificada para crear otra vivienda independiente o para hacer un negocio en el primer piso y vivir en elsegundo.
c La subdivisión del lote original para hacer dos o más viviendas. Por entonces se trataba de un tipo reciente y de poca difusión.d El «edificio», que consiste en construir varios pisos con uno o dos departamentos por piso, con los primeros pisos
dedicados al comercio. Se ubican sobre todo en las rutas asfaltadas y, más de la mitad de ellos, en las esquinas. Loscuestionamientos a este tipo de edificación sostenían que se utilizaba al máximo el terreno, sin dejar patios o lugares pordonde iluminar y ventilar, con la intención especulativa de sacarle el jugo al terreno.
Fuente: Propuesta de los arquitectos Jorge Burga y Juan Tokeshi (CIED).
a b c d
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Etapa 2. Piloto (1990-1993)
Esta etapa comprende el proceso de montaje y ejecución delProyecto Piloto de Autoconstrucción Asistida hacia la DensificaciónHabitacional. desco participa como institución responsable de lalínea de organización y de los aspectos legales relacionados con lapropiedad del lote y la vivienda. La asesoría técnica correspondíaestrictamente al equipo de Ciudad.
Entre febrero de 1990 y diciembre 1991 se desarrolló una fase deplanteamiento del proyecto y de estudios preliminares. Incluyóestudios de campo en Villa El Salvador para sondear la situaciónde las viviendas en el distrito y, especialmente, el diseño del sistemade crédito que acompañaría la propuesta urbanística.
Cabe mencionar que el gobierno de Alberto Fujimori, establecidodemocráticamente en julio de 1990, se transformó en autocráticoluego del autogolpe en abril de 1992. Si bien dicho régimencontrarrestó exitosamente las acciones subversivas, lo hizo sin mayorrespeto por las garantías constitucionales.
Un poco antes, en agosto de 1990, el gobierno aplicó un paquetede medidas económicas que condujo, de un día a otro, a un aumentogeneral de los precios del orden del 400 por ciento. Frente a ello, lapoblación de los barrios populares puso en práctica estrategiascolectivas de sobrevivencia, como organizar «ollas comunes» parala alimentación de las familias.
Gradualmente, el régimen de Fujimori puso énfasis en la aplicaciónde políticas de asistencia social antes que en políticas urbanas decorto o mediano plazo. A partir de entonces, y contradiciendo suoferta electoral, reformó el Estado y desarrolló una políticaeconómica neoliberal que redujo aún más el empleo, aumentandoel número de pobres en el país.
Parte de la reforma consistió en eliminar la banca de fomento (comoocurrió con el Banco de la Vivienda que sostenía al sistema mutual),virtualmente suprimir el marco institucional en torno del sectorVivienda, empezando por la desaparición del ministerio del ramo,y desactivar el Sistema Nacional de Planificación.
Subdivisión de lote original, por iniciativa de sus propietarios. Grupo 5 del2do sector en Villa El Salvador.
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Es importante recordar, también, que entre 1990 y 1992 se produjoen Lima la mayor ofensiva de Sendero Luminoso. El terror penetróen los barrios populares desarticulando la organización vecinal.Muchos dirigentes barriales fueron amenazados por la subversióny tuvieron que esconderse o partir al exilio; algunos, entre ellos losde Villa El Salvador, fueron heridos o asesinados.
Sendero extendió su amenaza al personal de los proyectos de lasONG, denunciando sus actividades como parte de las maniobrasorquestadas del imperialismo para confundir y explotar a los pobres.La organización subversiva llamó a la población a no pagar lasdeudas contraídas con las ONG, a la par que las acusaba de llevaradelante la «explotación capitalista» en los barrios.
Entre enero de 1992 y marzo de 1993 se desarrolló la Etapa Pilotopropiamente dicha, primer proyecto financiado por la CooperaciónDescentralizada Francesa, el Programa Hábitat Solidaridad (IHS)y la ciudad de Rezé, esta última hermanada con Villa El Salvador.El Municipio de Rezé (Francia) actuó como cooperación extranjeray acompañante del desarrollo de la experiencia piloto.
Es preciso destacar la importancia del apoyo de esta cooperacióndescentralizada, porque no sólo fue financiero sino que involucróa profesionales franceses; en especial, por comprender el espíritudel proyecto y, a partir de ello, priorizar la materialización de lavisión sobre las exigencias para el cumplimiento estricto de las metasprogramadas, difíciles de cumplir en el delicado contextosociopolítico y económico del país.
Hacia 1992, cuando el Proyecto Piloto inicia sus actividades decampo, la acción terrorista de Sendero Luminoso en Villa ElSalvador era considerable. Difundir las bondades del proyecto,colocar publicidad o convocar a reuniones públicas era bastanteriesgoso. Luego, en la fase avanzada de su desarrollo, resultabaincluso peligroso realizar los cobros a los pobladores y, peor aún,tratar de ejecutar las garantías prendarias en caso de incumplimientode pagos.
Uno de los retos principales de esta etapa fue determinar a quéinstitución se encargaría la gestión financiera de los créditos devivienda. Tras estudiar diversas opciones, en un proceso deaproximaciones sucesivas, finalmente se decidió que el Banco Wiese
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El techado en una vivienda popular es una suma de tradiciones: la organizacióndel trabajo constructivo, la participación de toda la familia y el propio «bautizo»
que con el tiempo se constituyen en un ritual.
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Ltdo. sería el agente financiero del Proyecto Piloto. Luego de largasnegociaciones, se firmó un convenio con esta entidad, en unmomento en que la experiencia de las ONG involucradas enoperaciones financieras con bancos comerciales era prácticamentenula. Finalmente, se montó un sistema de evaluación y gestióncrediticia que permitió el otorgamiento de 42 créditos, dando lugara un número similar de construcciones o intervenciones deviviendas.
Para el Banco Wiese Ltdo., también se trató de la primera experienciade aplicación de una línea de crédito de vivienda orientada a sectoresde bajos ingresos. Hasta entonces, dicha entidad sólo había apoyadoa microempresarios. El público en este caso era nuevo,prácticamente desconocido, y tradicionalmente no había sidoatendido por las entidades financieras privadas.
Se estableció un Comité de Pilotaje para operar el Proyecto,integrado por tres personas: un representante de la asociación depobladores, uno por la Municipalidad Distrital de Villa El Salvador,y un tercero por las ONG y la Cooperación Francesa. Éste debíaencargarse de la inscripción, verificación, tramitación y toma dedecisiones en relación a las solicitudes de crédito presentadas. Elbanco se dirigía al Comité para informar sobre el estado derecuperación y depósitos efectuados a propósito de los créditosotorgados.
El objetivo esencial del Proyecto Piloto era promover edificacionesadecuadas para la segunda generación de pobladores, que entoncesdensificaban sus viviendas sin asesoría profesional alguna con elpropósito de ampliar el espacio habitable. La propuesta considerabatambién la posibilidad de que las intervenciones permitieran mejorarlos ingresos económicos de las familias por medio del alquiler departes de la vivienda.
El Proyecto Piloto se había propuesto probar algunas hipótesis detrabajo, hecho que condicionó la intervención sobre un reducidonúmero de casos (41 créditos). Por ello, el incremento de la demanda
por el servicio no constituyó un reto central de la propuesta.Ciertamente, se evaluó la demanda potencial a fin de proyectar laexperiencia a escala distrital, pero no constituyó una preocupaciónexplorar el mercado potencial.
La idea era que la población que densificaba espontáneamente lohiciera de la mejor manera, contando con apoyo profesional. Sebuscaba apoyar a familias que querían construir sus viviendas sobreun mismo lote, para que este trabajo fuera coherente y dirigido, enlugar de la práctica tradicional de los barrios populares de construir«partes aisladas» de la vivienda (ampliación por cuartos) conasistencia técnica muy limitada.
Así, surgió la necesidad de trabajar en estrecho contacto con lasfamilias, los maestros de obras y demás autoconstructores. Sebuscaba que la población accediera al apoyo técnico desde la etapadel diseño hasta la construcción de la vivienda.
El apoyo técnico fue considerado como un elemento cualitativoclave para el diseño de la vivienda, en la perspectiva de definir unapolítica de densificación habitacional urbana para los sectorespopulares. Este ejercicio consistía en estimar que cada «casa era uncaso», como una forma de dar a entender la necesidad de trabajaracompañando a cada familia durante todo el proceso.
desco subsidiaba la mano de obra de los maestros, a fin degarantizar que éstos cumplieran con las indicaciones del equipotécnico. Sin embargo, llegó al convencimiento de que era másadecuado subsidiar la asistencia técnica por dos motivos: la altatasa de morosidad de las familias generada por el vínculo del subsidioa recursos provenientes de la cooperación al desarrollo; y segundo,la asistencia técnica constituye un factor menos costoso que lasfamilias no reconocen como necesario, a pesar de que se relacionaestrechamente con la calidad de lo construido.15 Así, en la etapasiguiente, los subsidios se aplicaron en favor de la asistencia técnicay no de la mano de obra, pues se estimaba que este componente
15 Por entonces, el Proyecto Piloto también planteó implementar un depósito de materiales. Tras una encuesta a las ferreterías de la zona (que consideró precios,tamaño, stock y calidad del material puesto en la obra), se descartó la idea del depósito propio, pues, aparte de las dificultades que significaba organizarlo, ladiferencia de precios con los materiales traídos desde fuera era poca.
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podría, en algún momento, ser cubierto con recursos públicos, ypor eso había que someter a prueba la propuesta.
Las evaluaciones realizadas en 1993 permitieron establecer que laexperiencia representó un ahorro para las familias y la producciónde la vivienda popular. El costo por metro cuadrado de cascohabitable fue de 48,90 dólares, en comparación con los 120 dólaresmetro cuadrado de la construcción convencional y de los 75 dólaresmetro cuadrado del autoconstructor sin apoyo técnico y financiero.La optimización del proceso constructivo posibilitó un ahorroimportante en relación a la construcción tradicional en barriadas yal mercado de la construcción formal.
Sin embargo, el costo de la asistencia técnica siempre fue cubiertopor la cooperación internacional. Como en el Proyecto Piloto deAutoconstrucción Asistida hacia la Densificación Habitacional lasONG recibieron un total de 79.750 dólares, financiados por laMunicipalidad de Rezé, el costo unitario promedio de intervenciónpor el número de créditos otorgados resultó ser de 1.945,12 dólares.
En esta etapa se intervinieron cuarenta lotes con 41 créditos,beneficiando a 65 familias y mejorando las condiciones de vida de307 personas. Se diseñaron 122 unidades de vivienda, de las quefueron construidas 87. El área total construida fue de 4.678 metroscuadrados. El promedio del crédito otorgado a las familias fue de1.960 dólares y el área de techado total de 8.462 metros cuadradosen el 85 por ciento de los casos, de lo que resultó un promedio de90,5 metros cuadrados por vivienda.
Un grupo de familias beneficiadas efectuó 28 ampliacionesadicionales con sus propios recursos, lo que mostró no sólo laaceptación de la propuesta sino su potencial replicabilidad.Igualmente, 12 familias continuaron construyendo y mejorando elacabado de sus viviendas.
La experiencia permitió asimismo que 11 familiares, que porentonces habitaban precariamente en terrenos invadidos, regresarana vivir en los departamentos o cuartos independientes edificados,mejorando significativamente su calidad de vida.
También se mejoró la situación económica de las familiasconstructoras, pues cuatro de ellas lograron alquilar habitaciones ynueve habilitaron locales para actividades productivas o comerciales.
En el Proyecto Piloto de Autoconstrucción Asistida hacia laDensificación Habitacional el banco exigió el establecimiento dedos tipos de garantías:
• El Fondo de Garantía Solidario (FOGAS), constituido porel 10 por ciento del monto total de cada crédito otorgadopor el banco a los beneficiarios del proyecto, que debíadepositarse inmediatamente a nombre de la Asociación deBeneficiarios del Proyecto. Este fondo sería la primeragarantía líquida que el banco afectaría si algún beneficiariono realizaba el pago de sus cuotas.
• El Fondo de Garantía de la Densificación (FOGADE),aportado por la Cooperación Descentralizada Francesa(Municipio de Rezé), que fue depositado desde el inicio en elBanco Wiese Ltdo. Es decir, la cooperación francesa, ademásde apoyar los aspectos técnico urbanísticos y de promociónsocial, también sustentó el Fondo de Garantía. Esta garantíapermitió que el banco prestara el doble del depósito a travésde créditos a los beneficiarios. De este modo, se respaldabael 50 por ciento del total del crédito otorgado.
El Proyecto se ejecutó en dos tramos, con la participación de ungrupo de beneficiarios en cada uno (véase el recuadro).
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Los créditos bancarios fueron otorgados en moneda extranjera,debido a la creciente inflación y la consiguiente dolarización de laeconomía.
Todos los créditos comerciales se establecieron con un plazo depago de 36 meses. La forma de pago se fijó en cuotas iguales deamortización mensual. La tasa de interés era la vigente en el mercado(19 por ciento). Cada prestatario podía conocer exactamente suestado de cuenta.
Datos sobre el crédito a los dos grupos de la Etapa Piloto
Créditos otorgados: 41Monto total créditos (primero más segundo grupo): US$ 85.000
Primer grupo de crédito: total 183 créditos de US$ 1.100 (subsidio: US$ 670)9 créditos de US$ 2.200 (subsidio: US$ 1.540)5 créditos de US$ 3.300 (subsidio: US$ 2.310)1 crédito de US$ 3.960 (subsidio: US$ 2.473)Total: US$ 43.560Tasa de interés: 14% anualSubsidio: 100% de la mano de obra equivalente a US$ 30.193Plazo de gracia: ninguno
Segundo grupo de crédito: total 2318 créditos de US$ 1.480 (subsidio: US$ 332)5 créditos de US$ 2.960 (subsidio: US$ 664)Total: US$ 41.440Tasa de interés: 17% anualSubsidio: 50% de la mano de obra, equivalente a US$ 9.296Plazo de gracia: dos mesesEn ambos casos, el plazo de reembolso de los créditosera de tres años.
Fondos Etapa Piloto (total: US$ 154.833)- Dirección técnica/ ONG = US$ 79.750- Ciudad: US$ 58.412- desco: US$ 21.338
Primer grupoCiudad: US$ 45.844desco: US$ 17.146Segundo grupoCiudad: US$ 12.568desco: US$ 4.192
Fondo de garantía: US$ 35.594- Primer grupo: US$ 21.780- Segundo grupo: US$ 13.814Subsidio mano de obra: US$ 39.489- Primer grupo: US$ 30.193- Segundo grupo:= US$ 9.296
Cuadro 2Créditos otorgados en la Etapa Proyecto Piloto
Primergrupo
Segundogrupo
Total
18
US$ 43.560
1/2
Número decréditosotorgados
Monto decréditos
Palanqueo delfondo degarantía delprograma
23
US$ 41.440
1/3
41
US$ 85.000
Los créditos fueron otorgados bajo la modalidad de banca personal,y consideraron los ingresos de todos los miembros de la familiaque habitaban la casa y serían responsables del pago de las cuotasmensuales. La tasa de interés resultaba siendo la más baja delmercado.
Con el crédito se podía:
- techar el primero o el segundo piso;- construir más habitaciones;- construir una escalera y/o un baño;- darle acabados a muros, techos y pisos;- construir la carpintería de puertas y ventanas.
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Se recurrió a un sistema de crédito que llamaremos A, paradiferenciarlo de uno B que se aplicó principalmente durante eldesarrollo de la etapa Provipo:
El sistema A, con garantías personales, consideraba letras de cambioo pagarés que los prestatarios firmaban a favor del banco comogarantía del préstamo. También incluía una carta aval de una partesolvente. Igualmente, la declaración jurada de los bienes propios,sean de la vivienda o del negocio personal, documento legal queservía como garantía. Los montos de los préstamos oscilaban entre1.200 y 2.400 dólares con un plazo de reembolso entre 12, 18 y 24meses.
Tras la culminación del proyecto en 1993, y ante la falta de nuevosfondos y liquidez, se dio paso a una fase de rediseño que transcurrióentre abril de 1993 y octubre de 1995. El equipo conformado parael desarrollo del proyecto y la alianza con otras instituciones llegó aun final consensuado de la Etapa Piloto. En este periodo deevaluación de lo ejecutado y rediseño del proyecto ampliado o«segunda etapa» no participó la ONG Ciudad.
Durante este tiempo, desco evaluó los logros, problemas y errorescometidos durante la Etapa Piloto y encontró nuevas preguntas ydesafíos para la densificación habitacional.
En lo que concierne a la actuación del banco, cabe mencionar queéste estaba interesado en trabajar con los sectores populares por elpotencial de negocio que encerraba la experiencia. Era la primeravez que un banco privado prestaba dinero a familias de bajosingresos para la construcción y ampliación de sus viviendas.
En este contexto, la ONG cumplió un importante papel al establecerinterfases entre los diferentes actores, pero se descuidaron otrosaspectos relacionados con la precisión de los roles de cada entidad.Por ejemplo, el banco no contaba con un servicio de mensajeríaadecuado y falló en la entrega de los estados de cuenta a los deudores,enviándolos a la oficina de desco, que tuvo dificultades paraefectuar los cobros, pues no era su función.
La percepción del riesgo para el banco obedecía al hecho departicipar en un proyecto en el cual los montos del crédito resultaban
muy pequeños, más aún cuando en el país aún no se habíangeneralizado los préstamos del tipo banca personal.
El banco cambió el sistema de contabilidad de los créditos variasveces. La agencia de la zona de intervención (donde los prestatariostenían que efectuar sus amortizaciones) no contaba con el equipomínimo de cómputo, ni sistemas de comunicación con las oficinascentrales. Al cambiar de sistemas, los prestatarios tenían que firmarun pagaré y, al igual que un refinanciamiento, se consideraba la tasade interés vigente, que siempre era mayor. La falta de organizaciónde la entidad bancaria perjudicó a los prestatarios, pues éstostuvieron que pagar más de lo inicialmente pactado. El banco, porotro lado, partía del supuesto de que las ONG eran buenasevaluadoras de los sectores populares, observándolas como«sectoristas».
La entidad bancaria, que estimaba un cierto nivel de riesgo, se cubríacon el recurso de acudir al fondo de garantía y la presencia de unaONG. Para desco, el banco no fue solidario en la recuperaciónde lo afectado a dicho fondo. Una vez que el banco recuperaba suinversión, no le interesaba si los prestatarios amortizaban su deuda,pues se cobraba directamente del fondo.
Un problema importante fue no contar con mecanismos deseguimiento preciso: ni el banco ni las ONG participantes teníanexperiencia previa en el control de los pagos con la poblaciónbeneficiada. También se presentaron dificultades por la escasacultura del uso de créditos, como cuando los prestatarios confundíanla amortización de los pagarés con los depósitos al Fondo deGarantía; la falta de información adecuada y rápida a losbeneficiarios (que llevaron al cambio del sistema establecido) y, porsupuesto, la aparición de un grupo de morosos.
En realidad, el banco no mostró voluntad por cobrar las deudas eintentó trasladar esa función a la ONG, respaldado en la seguridadde un convenio que le permitía hacerse de los fondos de garantía.Al principio, el banco constató que la población pagaba sus deudas,lo que permitió la evolución de la tasa de apalancamiento. Sinembargo, cuando crecieron los índices de morosidad la entidadbancaria, en ejecución del convenio firmado, recurrió al fondo degarantía estipulado para dicho fin.
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Entre enero y julio de 1992, los 18 beneficiarios iniciales cancelaronsus cuotas en la fecha de vencimiento, pero el índice de morosidadcomenzó a crecer entre agosto y noviembre de 1992 pasando deun 6 por ciento a un 44 por ciento. Esto ocurrió porque los criteriospara seleccionar a los beneficiarios no fueron los mejores, y tambiénporque algunos de los beneficiarios presionaron para que el fondode garantía del proyecto sirviera para subsidiar sus aportes.
En marzo de 1993, finalizando la experiencia piloto, desco hizoun seguimiento del crédito y logró bajar la morosidad a un 40 porciento, y hacia junio de 1993, tras mejorar los mecanismos delproceso, el porcentaje de morosidad bajó al 12 por ciento,manteniéndose relativamente estable por un tiempo.
La sostenibilidad financiera del Programa de DensificaciónHabitacional se vio afectada por la morosidad de los prestatarios.Esta situación se produjo durante la Etapa Piloto (1992-1993), perosus efectos alcanzaron también la etapa de ampliación, perjudicandola relación de desco con el banco y, por supuesto, entre ambasinstituciones y la población beneficiaria.
Debe señalarse que algunos beneficiarios pensaron que, por el hechode que una ONG participara en la experiencia, el dinero era unobsequio y no ocurriría nada si no pagaban. A su vez, el Comité dePilotaje estableció como criterio socioeconómico de selección elingreso familiar y no los gastos familiares, que era lo aconsejable.Igualmente, se dio mucho peso al criterio social de participaciónpopular en las diferentes organizaciones de cada barrio, descuidandolos criterios técnicos y financieros, fundamentales en este tipo deproyecto.
Finalmente, desco consideró que no existían condiciones políticaspara transferir el Programa de Densificación a la Municipalidad deVES, como se había pensado durante la ejecución del ProyectoPiloto. Esta opción, que parecía la manera más efectiva de hacerincidencia en políticas y comprometer a los actores del sectorpúblico, municipal en este caso, se descartó. La razón: las nuevasautoridades municipales, electas en noviembre de 1992 para unagestión entre 1993-1995, no mostraron ningún interés por el tema.Más aún, las relaciones del Programa Urbano con la Municipalidadde VES pasaron por una etapa de distanciamiento y redefinición.
Lecciones aprendidas en esta etapa
desco esperaba que fuera posible combinar el saber técnico conla necesidad de las familias, esto es, el conocimiento empírico y laexperiencia de los maestros de obra, a través de sistemas deconstrucción que se fueran probando y ordenando en la experiencia.Sin embargo, quedó claro que tanto los maestros como las familiasno son muy proclives a la innovación tecnológica, y tampoco apriorizar la asistencia técnica. En particular las familias, que no estándispuestas a innovar en el uso de materiales alternativos. En el casode los maestros, aunque no mostraron oposición, quedó tambiénclaro que la capacitación debía orientarse a corregir algunos defectosdentro de las prácticas tradicionales de construcción. Estacapacitación permitiría mejorar los rendimientos de la inversión delas familias y la calidad del resultado final.
Lo más significativo fue constatar que, a la vez que se promovía elmejoramiento tecnológico, el Programa podía ser exitoso en lapráctica de técnicas de diseño participativo: es decir, las familiasintervienen directamente en el proceso de producción de susviviendas, aunque directamente no sean las que «construyen», perodiscuten los diseños, cuidan la adquisición y el uso de los materiales,apoyan con aspectos complementarios como la oportunadisponibilidad de agua y hasta la alimentación o el refrigerio de lostrabajadores.
La necesidad de capacitación a los maestros constructores condujoa subsidiar la mano de obra en un 100 por ciento en el primertramo y en un 50 por ciento en la segunda fase de la Etapa Piloto.El subsidio del primer tramo correspondía aproximadamente a un50 por ciento del costo total de la vivienda. El monto total de estesubsidio ascendió a 48.489 dólares, equivalente al 21,2 por cientodel dinero movilizado. La razón principal para subsidiar la manode obra era tener control sobre el maestro de obra frente a laintervención de la familia y, de esta manera, vigilar la construcción.El subsidio fue transparente.
Por lo tanto, la promoción técnica en condiciones óptimas debeintentar encontrar los puntos de equilibrio en la relación triangular:1) las familias participantes (el cliente, beneficiario), 2) los maestrosde obra (el constructor) y 3) el equipo técnico (ingeniero, arquitecto).La experiencia mostró que al hacer actuar al equipo técnico sobre
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Etapa 2. Piloto (1990-1993)
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Etapa Piloto. TrifamiliarFamilia Alarcón
Segundo Sector, Grupo Residencial 8, Manzana C
Cada departamento tiene:• 66.5 m2• Dos dormitorios• Sala-comedor• Cocina• Baño
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1992
2002
Dirección, construcción y crédito del Programa deDensificación Habitacional
Proyección dúplex a:• Estar• Dos dormitorios• Baño• Terraza-tendal
Costo promedio por m2 de construcción: US$ 67.74Inversión: US$ 4,505
Maximiliano Alarcón
Patricia Alarcón
Segundo Piso Tercer Piso
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los maestros éste formó parte de uno de los lados del triángulo, sindepender de la familia.
Otro resultado de la experiencia es el reconocimiento de la necesidadde expedir normas que incluyan procedimientos para unordenamiento urbano que permita densificar la vivienda, y generarmecanismos simplificados para obtener el saneamiento físico legaldel terreno y la licencia de construcción. En tal virtud, en diversosmomentos se coordinó con la Municipalidad de VES.
Entre los beneficiarios hubo buenos pagadores, pero tambiénmorosos, cuya aparición, más allá de los fenómenos macrosociales,respondió a diversas circunstancias, como el desconocimiento delsistema financiero y de las prácticas usuales en el pago de créditosy las cuotas definidas con y sin intereses acumulados.
En la Etapa Piloto se pusieron en práctica los denominados grupossolidarios, por los cuales un grupo de familias se garantizaban entresí. La experiencia mostró que ninguna familia está dispuesta a ponersus recursos para cubrir las deudas contraídas por otras. Enconsecuencia, había que buscar otros mecanismos de participaciónalternativos, porque la solidaridad no se amplía hasta elendeudamiento del vecino y la responsabilidad compartida por supréstamo y el propio.
No hubo de parte de las ONG ni en los reportes del banco uncontrol estricto del pago de las cuotas. El Comité de Pilotajetampoco cumplió a cabalidad su responsabilidad de seguimiento ycontrol de la recuperación de los créditos.
La población popular no tiene práctica de trabajo con los bancos(privados), e ingresar al sistema formal requiere un aprendizaje;por ejemplo, no era conocido que si una cuota no se cancela seaplica una penalidad que incrementa el costo de la mensualidad.Quizá ello se deba a que en los sistemas de crédito informal,predominantes en los sectores populares, por lo general las cuotasson fijas a pesar que se incumpla con los plazos de pago.
Hay que reconocer, sin embargo, la existencia de un pequeñonúmero de clientes mal escogidos, a los que se tenía que enfrentarde una manera múltiple y variada.
El Proyecto Piloto falló en la definición del peso de los criteriosque se aplicaron para seleccionar a los beneficiarios. Un 35 porciento del peso se adjudicó a los aspectos técnicos, otro 35 porciento a los aspectos económicos y un 30 por ciento a los aspectossociales. La definición no fue acertada pues, en total, los ingresosfamiliares sólo tuvieron un peso de 23 por ciento y, por otro lado,se valoró excesivamente la participación como criterio de selección.Además, faltó rigor en la selección y calificación de los prestatarios(no se pedía mayor información ni se aseguraban las garantías).
Por otra parte, existieron diferentes concepciones. Mientras descomanejaba una política clara de desarrollo, el banco no tenía porqué tenerla. Por lo tanto, cuando desco solicitaba al banco queflexibilizara su sistema en función de una perspectiva social, lo hacíasin conocer en profundidad la mecánica de dicha institución. Huboque aprender los mecanismos del banco en la propia práctica, loque ciertamente no era lo más conveniente y resultaba costoso entiempo y dinero.
Desde su perspectiva, el banco se sentía «contraparte» del Proyectoen una operación que implicaba un riesgo. En particular, lapercepción del riesgo obedecía al hecho de participar en un proyectoen el que los montos del crédito resultaban muy pequeños, másaún cuando no se habían generalizado los préstamos de la bancapersonal.
En cuanto a la incidencia en políticas, se hizo evidente, como frutode la experiencia de trabajo, que el tema de la vivienda aparecíacomo algo distante de los intereses prioritarios de la gestiónmunicipal. En todo caso, se abría un desafío para buscar, junto alafianzamiento de los procesos financieros que facilitaran el créditoa las familias de bajos ingresos, canales en el Estado queincorporaran en sus cambios de política la promoción de ladensificación urbana de calidad para las viviendas en los barriosoriginados en una barriada.
No dejó de ser significativo también constatar el escaso interésgubernamental por avanzar un marco legal que simplifique elreconocimiento de las ampliaciones a la propiedad construidas porlos pobladores. Sobre todo si desde 1996 el Gobierno peruano, através de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal,
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emprendió una dinámica política de entrega de títulos de propiedadque llegaría a su cima en el periodo electoral 1999-2000, hecho queconfirma que esta política fue utilizada con fines electorales, sin uncompromiso mayor por aspectos colaterales, como la agilizaciónde los trámites. La iniciativa de la entrega de títulos fue sugeridapor Hernando de Soto (El otro sendero, 1986), para quien es lainadecuación de las leyes a la realidad la que dificulta elreconocimiento de la propiedad y del «capital muerto» de los pobresurbanos.
La experiencia adquirida, y estudios preliminares sobre lascondiciones reales para la puesta en marcha de un proyectoampliado, sugirió descartar la formación de una cooperativa o unaONG específica para la transferencia del proyecto de densificación.Más bien, se optó por constituir una empresa —Provipo—organizada por desco para la ejecución de las edificaciones, regidapor los criterios de cualquier empresa privada que funciona en elmercado. Asimismo, tras una serie de negociaciones, se acordó lasuscripción de un nuevo convenio con el Banco Wiese.
Constatar que casi nada había funcionado bien sirvió parareflexionar sobre la complejidad del problema que se estabaabordando y la necesidad de redefinir los patrones tradicionalescon los que las ONG estaban trabajando. Es decir, adecuar el trabajode nuestra institución, en un marco de mercado, de exigenciasinstitucionales y pautas de comportamiento con una visión de mayoramplitud que permitiera resultados tangibles y sostenibles.
Etapa 3. Provipo (1993-1998)
La etapa de transición (1993-1998) fue concebida como un pasoprevio a la etapa de desarrollo, o de generalización del proceso. Eltrabajo de campo pudo iniciarse solo hacia octubre de 1995 y seproyectó hasta mayo 1998, gracias a un nuevo proyecto que tuvo elapoyo del Gobierno de los Países Bajos y de Misereor (1996-1998).
Incluyó la reformulación del Proyecto, el montaje de una pequeñaempresa constructora y su operación. Así, la asistencia técnica a lasfamilias constructoras beneficiarias de los créditos en esta etapa,pasó a ser la actividad de responsabilidad directa de desco. Mientrastanto, la operación y trámite de los créditos se realizaba a través dela empresa Provipo, como empresa constructora, en coordinacióncon la banca privada (Banco Wiese Ltdo.).
desco tomó esta decisión por la experiencia acumulada hastaentonces, que llevaba a considerar que la tarea propiamenteconstructiva debía estar en manos de una entidad con ese objetivo,para evitar expectativas equivocadas o confusas sustentadas en laimagen tradicional de una ONG. Para transferir los roles y lasfunciones empresariales, se constituyó una nueva empresa que fuedenominada Programa de Vivienda y Desarrollo Popular S. R. Ltda.(Provipo).
La empresa fue concebida para desarrollar dos líneas de acción:
a. La línea de crédito, encargada de organizar a las familiasy ordenar el acceso al crédito, interviniendo comointermediaria entre los solicitantes de crédito y la entidadfinanciera y responsabilizándose del seguimiento de losreembolsos de los créditos otorgados.
b. La línea de asesoría técnica, encargada de prestar serviciosdirectos vinculados al Programa de Densificación, comoel diseño del proyecto integral arquitectónico y deingeniería de las viviendas, y de apoyar la construcción,la administración y la dirección de la obra.Complementariamente, realizaba servicios deconsultoría.
Provipo funcionaría con un equipo mínimo conformado porun gerente, un ingeniero civil, un promotor y un arquitecto-dibujante.
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En un primer momento, se intentó incorporar en Provipo, comouno de los socios propietarios, a la entidad financiera con la que setrabajaba. La respuesta del Banco Wiese no fue la esperada: suinterés era continuar con las operaciones financieras de crédito yno estaba dispuesto a incursionar en otras tareas laterales vinculadasa la construcción y la promoción social.
Finalmente, los socios de la constructora fueron representantes dedesco y el Centro de Comunicación y Promoción del Desarrollode Villa El Salvador —CECOPRODE— (en una relación dostercios un tercio). Provipo asumiría a futuro el trabajo de promocióny construcción.
La empresa Provipo fue diseñada y concebida como una entidadautónoma, y por lo tanto sometida a las reglas del mercado. En lapráctica, desco no permitió su pleno y autónomo desarrollo, pues enmuchas oportunidades la presionó para que atendiera la lógica y lostiempos de las actividades de promoción, en desmedro de su eficiencia.
Movida por razones atendibles, desco generó condiciones quehicieron una ficción la autonomía económica, comercial y dedesarrollo empresarial de este actor en el Proyecto. Si bien Proviposurgió como una empresa para actuar con lógica de mercado,también debía estar dotada de una preocupación social, de criteriosde responsabilidad social y no limitarse a la obtención de ganancias.
Conviene resaltar esta concepción empresarial en un contexto enel que, a mediados de la década de 1990, surgieron diversasinstituciones o líneas de crédito de banca personal, algunas de ellasubicadas en el mercado crediticio de soporte a la construcción dela vivienda (Karpa, Solventa, Banco de Crédito y otros). Estasentidades aplicaban intereses sumamente altos, basadas en unapolítica de mercadeo, propaganda y marketing que no informabaen forma transparente y clara a los posibles acreedores suscondiciones de operación.
Desvinculado de la administración directa de la construcción, ahorael equipo de desco podía dedicar sus esfuerzos a estudiosfinancieros y de vivienda, a la realización de actividades decapacitación, y finalmente, iniciar la sistematización de la experienciadel Programa, que incluía la elaboración de propuestas de políticasapropiadas para la vivienda popular en el país.
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Proceso dedensificación. Antes
y después de laintervención de
Provipo en 1993. Lavivienda seguirá
creciendo porgestión de la propia
familia.
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Los créditos operados por Provipo durante la etapa de transición yampliación (1993-1998) se orientaron al financiamiento deampliaciones de vivienda (nuevos departamentos en aires oindependizando lotes), de elementos constructivos de la vivienda(escalera, piso, acabados) y también de los módulos constructivos(cuartos, baño y techo). Esta manera de operar, a diferencia de laautoconstrucción espontánea de la vivienda (por partes, según lasposibilidades de la gente), significó incidir en una mayorplanificación del uso de ésta y un manejo más racional y rentablede los recursos de las familias.
Durante esta etapa, Provipo asumió la adquisición de los materialesde construcción, lo que en algunos casos le creó problemas, pueshubo familias que cuestionaron la calidad del material que se lesentregaba. Por su lado, desco, como Programa Urbano, se encargóde la definición global de las tareas y asumió la responsabilidad dela dirección técnica.
En 1995, como parte de la tarea de difusión de la idea fuerza de ladensificación habitacional, desco presentó su Programa deDensificación Habitacional ejecutado en Villa El Salvador alconcurso Selección de Mejores Prácticas por el Hábitat- Gobiernodel Perú, convocado por el Gobierno peruano en el contexto delas actividades preparatorias para la Conferencia Mundial HábitatII que se realizaría en Estambul en 1996. La experiencia obtuvo unsignificativo reconocimiento al quedar en el segundo lugar deméritos (véase el recuadro).
Aprovechando la coyuntura favorable que significó elreconocimiento alcanzado en el concurso de Hábitat, descoentabló conversaciones con el Viceministerio de Vivienda con elobjetivo de lograr la inclusión de las políticas de densificaciónhabitacional en la agenda pública nacional y promover reformas enlos marcos legales que facilitaran el proceso.
Hacia 1995, cuando estaba por iniciarse la etapa de transición,desco reanudó las negociaciones con el Banco Wiese para asegurarsu presencia en la nueva fase. El banco puso como requisito resolverla cartera pesada vigente del Proyecto Piloto y, adicionalmente,contar con un fondo de garantía para los futuros créditos.
Programa de Densificación Habitacional: segundopuesto de Selección de Mejores Prácticas por el
Hábitat - Gobierno del Perú
Descripción de la experiencia«Permitir que la familia autoconstructora edifique encimade lo ya edificado para proveer de uno o más alojamientosen el mismo terreno a las nuevas generaciones [...]. Lasedificaciones son técnicamente adecuadas a lasnecesidades de la población tanto en el financiamientocomo en la calidad constructiva. El Programa posibilitaque la población que ya ha edificado una planta en suvivienda acceda al crédito de una institución financieraconvencional a precio de mercado, y proporcionaasistencia técnica subsidiada a los autoconstructores. Elsubsidio a las familias no es superior al 21 por ciento delmonto total movilizado a precios de mercado.»
Metodologías de gestión«Cada casa es un caso.»«En el diseño y la supervisión de obra deciden el hombrey la mujer.»«La mano de obra es de la localidad y es calificada por elproyecto.»
Calderón, J. Las mejores prácticas por el hábitat en el Perú. Lima: ComisiónHábitat–Programa FICONG, 1996. Véase en especial el apartado«Programa de densificación de vivienda en Villa el Salvador.»
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En realidad, el problema con el crédito surgió durante los meses dejunio a septiembre de 1996, cuando el banco paralizó losdesembolsos en pleno desarrollo de la etapa de ampliación. Poresa fecha aún había créditos que no habían sido cancelados. Si biense trataba de créditos vencidos de la Etapa Piloto, empezaron ainfluir en el logro de esta nueva etapa, pues al ser considerados enla misma contabilidad bancaria (sumando los créditos del ProyectoPiloto y de la etapa de transición) elevaron la morosidad delPrograma por encima del límite permitido en el convenio suscritoentre ambas instituciones.
Las principales complicaciones generadas por el atraso en el pagofueron:
• pérdida de credibilidad en la empresa constructoraProvipo por parte de las nuevas familias inscritas, cuyocrédito tardaba en ser desembolsado por el banco;
• desgaste de ánimo y caída en el ritmo de trabajo delequipo ejecutor (Provipo);
• atraso en el cumplimiento de metas y, por lo tanto,pérdidas económicas para Provipo, cuya rentabilidad enla prestación de servicios de asistencia técnica estabaligada al número de intervenciones realizadas.
Hacia fines de 1996, cuando fue nuevamente electo como alcaldeMichel Azcueta, la Municipalidad de VES volvió a ser contrapartedel Proyecto, pero éste se encontraba sumido en problemas internosy el municipio tenía otros problemas urgentes que atender.
Tras varios meses de negociaciones infructuosas con el banco,Provipo se vio obligado a cancelar las deudas de los prestatariosmorosos, con cargo a cobrarles directamente luego. Para ello recurrióa un préstamo de desco, que más adelante le generó pérdidasadicionales pues no pudo recuperar las deudas heredadas del Proyectoy, sin embargo, tuvo que cancelar la deuda contraída con desco.
La actuación de Provipo estuvo condicionada por la recuperaciónde la tasa de morosidad, problema que se arrastraba desde la EtapaPiloto. La imposibilidad de extender nuevos créditos, la necesidadde cancelar el préstamo otorgado por desco y el uso por el bancodel fondo de garantía condujeron a la empresa a la insolvencia,pese a haber otorgado más de doscientos créditos.
En realidad, Provipo nació con una pesada herencia: resolverproblemas generados en la primera etapa, hecho que afectó sudesarrollo como empresa. Es decir, se vio obligada a recuperar lacartera morosa y funcionar utilizando el fondo de garantíarecuperado del Proyecto Piloto. En la práctica, esto disminuyó elnúmero de clientes y produjo un fuerte atraso en el cumplimientode las metas.
Finalmente, hacia 1998 desco y Provipo propusieron alViceministerio de Vivienda y Construcción el desarrollo deprocedimientos —que debían ser aprobados por ley— para otorgarla «declaratoria de fábrica», documento que es en realidad el «títulode propiedad» de la vivienda o «fabrica» y no del terreno.
La propuesta planteaba modificar las rutinas establecidas por laconvención, pues se trataba de regularizar viviendas que se habíaniniciado sin licencia alguna. El interés de desco era desarrollar elcomponente institucional de la seguridad en la propiedad de lavivienda, buscando trascender aquellos procesos que sóloregularizan el suelo urbano y que son prioridad de las políticaspúblicas.
Al mismo tiempo, se emprendió la búsqueda de nuevas entidadesfinancieras para continuar con el desarrollo del Proyecto principalen un contexto de crisis económica internacional y de significativaredefinición de las políticas de cooperación al desarrollo.
Al concluir la Etapa Provipo, desco no obtuvo nuevos fondospara seguir operando el Programa de Densificación Habitacional.Sin embargo, en 1998, con saldos no ejecutados del aporte deMisereor, se formuló una pequeña propuesta institucional deasistencia en el diseño, construcción y regularización de viviendas,a la que se denominó Calidad.
Ese mismo año, y como fruto del acercamiento al Viceministeriode Vivienda, simultáneamente se elaboró, a su solicitud, undiagnóstico de la situación de la vivienda en VES y se emprendióun estudio antropológico de la vivienda con proyección nacional,16
16 Riofrío, Gustavo y otros. Las familias y el uso de la vivienda. Lima: Ministerio deTransportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Viceministerio deVivienda y Construcción. Dirección General de Vivienda y Construcción, 1998.
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cuyo objetivo fue aportar observaciones normativas para laelaboración de un nuevo Reglamento Nacional de Construcción,reconociéndose la vivienda social producida por el Estado y lavivienda popular producida por autoconstrucción en cuatrociudades del país: Lima, Cusco, Iquitos y Chiclayo.
Una de las diversas actividades realizadas por la institución en estaetapa de transición fue la elaboración de la propuesta Calidad,Servicio Técnico Municipal de Calidad para la Vivienda, planteadacomo una metodología de intervención para incidir en losmunicipios. Se esperaba que un número interesante de gobiernoslocales se convenciera de la importancia de atender la problemáticade la autoconstrucción de la vivienda y sus retos para laformalización de lo construido.
La propuesta buscaba facilitar la inscripción de viviendas en elRegistro Predial Urbano (RPU), así como atender aspectosvinculados a la propiedad, como la necesidad de la independizaciónde la propiedad de departamentos en las plantas altas, segundos yterceros pisos, como modo de garantizar que el propietario pudiera,luego, obtener crédito directo. O que el propietario del conjuntode lo construido sobre un lote pudiera convertir en activo nosolamente el terreno, sino la vivienda o las viviendas allí edificadas.
Calidad, Servicio Técnico Municipal de Calidad para la Viviendaestaba formulado para apoyar a las municipalidades interesadas enfacilitar a los propietarios de viviendas no registradas (más del 90por ciento) para que estas fueran independizadas, o contaran conla documentación completa para inscribirlas y registrarlas en el RPU.Adicionalmente, el municipio les haría entrega de un documentoinforme y un plano con las observaciones de calidad de loconstruido, que orientarían las futuras construcciones deremodelación y ampliación de las viviendas.
Pese a los contactos con el Municipio de Villa El Salvador paramostrar las posibilidades y ventajas de un proyecto como Calidad,Servicio Técnico Municipal de Calidad para la Vivienda, éste nuncatuvo «el tiempo» para dedicarse a promoverlo o asumirlo comouna línea experimental de trabajo. El responsable del área deDesarrollo Urbano entendió la importancia del reto, pero nunca seobtuvo su apoyo real.
La propuesta de Calidad, Servicio Técnico Municipal de Calidadpara la Vivienda se difundió a otras municipalidades distritales enLima y de otras ciudades con significativa población barrial, perola respuesta fue muy débil o nula. Más aún, varias expresaron quela tarea de verificar o promover la calidad de la vivienda originadapor autoconstrucción, aprovechando el proceso de registro de lapropiedad predial, era de carácter privado. En todos los casos, seinterpretó que la propuesta abordaba un tema registral deresponsabilidad del Estado y no de los municipios.
El Viceministerio de Vivienda tampoco se interesó en la propuestay fueron los funcionarios del RPU los únicos que le abrieron suspuertas. Esto sirvió para incorporar una charla sobre el tema en loscursos de promoción de la necesidad de registrar las viviendas delRPU. Los efectos prácticos de Calidad, Servicio Técnico Municipalde Calidad para la Vivienda se limitaron a la capacitación deprofesionales de la ingeniería y arquitectura en varios ciclos deinformación del RPU para la inscripción de viviendas.
La experiencia de los créditos
A continuación se presenta en forma resumida la experiencia delos créditos, con el doble propósito de dar cuenta de ella, así comode sacar lecciones sobre qué debe y qué no debe hacerse.
La etapa 1995-1998 marca el paso del Proyecto Piloto al intento degenerar un proceso masivo, esto es, dar el salto del proyectolocalizado al proceso de densificación habitacional.
En la etapa de transición se otorgaron créditos mensuales. Algunosmeses llegaron a 10 y hubo meses en los que se llegó hasta 15 créditosaprobados, alcanzando un total de 260 (véase el Cuadro 3).
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Cuadro 3Créditos otorgados 1995-1998
Número Monto US$ Cooperaciónexterna
110
150
260
1995, 1996
1997, 1998
Total
1.200 a 2.400
1.200 a 3.600
Gobierno de losPaíses Bajos
Misereor
Años
Fuente: Documentación interna desco-Provipo.
Esta transición tenía por objeto preparar un funcionamiento a escalamayor, es decir, servir de sustento para una política de vivienda dedensificación habitacional. El elemento clave para el salto fue laevolución del apalancamiento, pues el banco había pasado de unarelación de 1 a 2 a otra de 1 a 3. En otras palabras, por cada dólardepositado en el fondo de garantía el banco podía duplicar o triplicarel monto del crédito.
Unas 260 familias pasaron a vivir en mejores condiciones y, enpromedio, cada familia movilizó 285 dólares más en la construcción(equivalente al 15 por ciento de la obra). Un 33 por ciento de titularesde los créditos fueron mujeres. El índice de morosidad fue de 2,5por ciento a diciembre de 1997.
Las obras en esta etapa se ampliaron al conjunto de sectores deVilla El Salvador, incluyendo el sector de Pachacámac. Aunque esteúltimo forma parte del distrito, se construyó a partir de núcleosbásicos de vivienda que fueron vendidos a las familias.
El sistema B con garantía hipotecaria, a diferencia del A (congarantías personales), planteaba requisitos más sencillos, aunque elriesgo que se asumía era mayor pues la vivienda quedaba en prenda.La figura de la garantía hipotecaria, por la cual el acreedor dejabaen manos de la entidad ejecutora el título de propiedad, no debeser confundida con la figura del crédito hipotecario de la vivienda.
El proyecto consideraba que, por tratarse de créditos pequeños enplazos cortos, no convenía el crédito hipotecario, aplicable a montosaltos a largo plazo. El monto de préstamo oscilaba entre 1.800 y
7.000 dólares, con un plazo de reembolso de hasta cinco años yuna tasa de interés del 20 por ciento.
En este sistema, el prestatario debía asumir los costos de tramitacióndel saneamiento físico legal del inmueble ante el Registro Predial,para lo cual Provipo establecería un convenio con esa institución.
Los principios del crédito fueron:
- el prestatario tenía que demostrar capacidad y voluntadde pago;
- el subsidio debía ser transparente;- las sanciones tenían que ser claras.
A su vez, se mantuvo el criterio de no dar ningún subsidio al créditoy de operar con la tasa del mercado; subsidiar el crédito no eratransparente y atentaba contra las reglas de movilización del capital.En cambio, y atendiendo a las lecciones aprendidas de la experienciaanterior, se subsidiaría la asistencia técnica y no la mano de obra(del orden del 15 por ciento de los recursos movilizados).
Con relación a los costos para el prestatario, del total del monto decrédito un porcentaje se destinaría a los gastos administrativos deProvipo, un monto fijo para los gastos administrativos del banco, ydel saldo restante para construcción, aproximadamente un 11 porciento iría al fondo de garantía personal, como lo muestra el siguienteCuadro 4.
Cuadro 4Uso del monto del crédito aprobado
Monto delcrédito
aprobado(US$)
Fuente: desco-Provipo. Manual del densificador. El crédito. Febrero de 1997.
Gastos adm.Provipo
Gastos adm.banco
Saldo paraconstrucción
Fondo degarantíapersonal
1.200
2.400
88
122
25
25
1.087
2.253
120
240
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No obstante, por los problemas de morosidad que se presentaronen esos años de grave crisis económica y la decisión del banco decobrarse la deuda del fondo de garantía, sin insistir en demandar elpago a los clientes, el fondo se fue reduciendo, afectando lasostenibilidad de la experiencia.
El Cuadro 5 presenta algunos indicadores, calculados en dólaresestadounidenses, que permiten efectuar una comparación deresultados alcanzados en ambas etapas: la Etapa Piloto y la EtapaProvipo.
Lecciones aprendidas en esta etapa
La definición de una tipología de vivienda en los asentamientosurbano populares es crucial para desarrollar y aplicar una políticade densificación que logre ser exitosa.
Un aspecto importante de la experiencia fue la selección ycapacitación de los maestros de obra en el manejo de equipos y de
Cuadro 5Estructura de los costos en la Etapa Piloto y la Etapa Provipo
Descripción Etapa PilotoUS$
Porcentaje EtapaProvipo US$
Porcentaje
Monto total decréditosMonto delcréditodestinado a laconstitución degarantía de losbeneficiarios (1)Montodisponible parainvertir enconstrucción(A)Costo delcrédito(intereses apagar) (2) (B)Subsidio a lamano de obra(C)Subsidioasistenciatécnica (D)Aporteadicional enmateriales ymano de obra(E)Gastosadministrativosdel banco (3)(F)Gastos degestión delcrédito del enteintermediario(4) (G)
85.000
8.500
76.500
15.513
48.489
79.750
8.500
0
0
37,16
3,72
33,44
6,78
21,20
34,86
3,72
0
0
296.695
20.230
276.465
51.333,52
0
113.153,38
51.688,46
2.575,00
14.969,85
58,15
3,97
54,19
10,06
0
22,18
10,13
0,50
2,93
Descripción Etapa PilotoUS$
Porcentaje EtapaProvipo US$
Porcentaje
TOTALA+B+C+D+E+GÁrea construidaen metroscuadrados (5)Costo metrocuadradoNúmero deintervencionesCostointervención
228.752
4.678,24
48,90
41
5.579,32
100,00 510.185,21
10.099,74
50,51
160
3.018,85
100
NOTAS:(1) A partir de la segunda fase de la Etapa Provipo la garantía de los beneficiarios ya
no se descontaba del mismo crédito; tenía que ser un aporte de las familias.(2) Las tasas de interés eran respectivamente del 17 por ciento y 19 por ciento en la
primera y segunda fase de la Etapa Piloto y del 22 por ciento y 25 por ciento de laEtapa Provipo.
(3) 10 y 25 dólares respectivamente en la primera y segunda fase de la Etapa Provipo.(4) Provipo cobraba el 3 por ciento de cada crédito otorgado.(5) Se considera el área construida de techo y un promedio de 0,60 metro cuadrado
de muro por metro cuadrado plano de construcción
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Etapa 3. Provipo (1993-1998)
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material para la construcción. Con ello se buscaba abaratar los costoscorrigiendo su tendencia a sobredimensionar las obras, así comofomentar la utilización de elementos prefabricados, entre otros.
Tuvieron prioridad los maestros que eran vecinos del distrito deVES, aunque el Proyecto contó sobre todo con el apoyo de unmaestro experto que no era del lugar. Los constructores de la zonafueron capacitados a lo largo de la experiencia y se les incentivó amejorar sus propias tecnologías e introducir técnicas noconvencionales para la construcción.17
Los proyectos de la Etapa Piloto y la Etapa Provipo dieron lugar auna experiencia de trabajo en convenio con un importante bancoprivado del país, que dejó un conjunto de lecciones:
• En realidad, por su trabajo de promoción, la ONG estabasubsidiando al banco, pues aunque éste no lo quisierareconocer le estaba creando una cartera de clientes. Almomento de trabajar en gran escala, debe evaluarse mejor loque significa el rol de crear carteras de clientes en países conmercados reducidos. Por otro lado, la ONG asumía un costooperativo al tener que precalificar a la demanda.
• Desde su perspectiva, el banco estaba interesado en trabajarcon los sectores populares porque sabía que existía unpotencial no explorado. Sin embargo, su sistema era muyrígido. Estimamos que el banco pudo hacer algo más paramostrar su interés por estos clientes, y a la vez obtenerbeneficios. En este contexto, la ONG estableció interfasesentre los diferentes actores que suplían deficiencias del banco.Por ejemplo, el banco no tenía un servicio de mensajeríaadecuado y enviaba los estados de cuenta de los deudores ala oficina de desco, que no efectuaba los cobros porque eseno era su papel.
• En un principio, el banco constató que la población pagabasus deudas, lo que permitió la evolución de la tasa deapalancamiento. Sin embargo, cuando crecieron los índicesde morosidad, el banco, en ejecución del convenio firmado,recurrió al fondo de garantía estipulado para dicho fin.
• Finalmente, se tuvo muy claro cuatro criterios indispensablespara la aplicación de los créditos: presencia de un subsidiotransparente, capacidad de pago de la población, voluntad depago de la población y un sistema de sanciones.
En resumen, la experiencia mostró la factibilidad de que una ONGtrabaje, mediante un convenio, con un banco grande del país y queéste ofrezca una línea de crédito con montos pequeños. Asimismo,puso a prueba las fortalezas y debilidades de ambas instituciones,siendo el aspecto del cobro a los deudores el más problemático. Lainstitución aprendió que asumió costos operativos no pensadosoriginalmente, como la precalificación de la demanda, y que lascondiciones en que se estableció el convenio (el eventual recurso alfondo de garantía, que luego se hizo efectivo) otorgaron ventajasal banco privado.
17 Durante la Etapa Piloto el trabajo se hizo principalmente con maestros de obra de la zona (de un total de cinco maestros, tres eran de VES y uno del mismo gruporesidencial donde se ejecutaron). Dos de los cinco maestros adoptaron las innovaciones tecnológicas del Programa en sus contratos privados.
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En la construcción de la casa es importante la participación de toda la familia.
Etapa 4. Paso a Paso (2002-2005)
Esta última etapa de la experiencia incluye la reformulaciónprocesada en el Programa Urbano entre 1998 y el año 2000, queconcluyó con el montaje del proyecto Paso a Paso.
Es decir, entre la tercera y la cuarta etapa hay un bache que resultaexplicable por diversos motivos, tanto directamente vinculados adesco y el Proyecto de Densificación Habitacional, como a lacoyuntura política que se vivió en el Perú de esos años. Ciertamente,la carencia de recursos entre 1999 y el año 2000 también sirve parajustificar la interrupción a que hacemos referencia.
Entre el año 2000 y la primera mitad de 2001, desco se concentraen la negociación de nuevos proyectos urbanos y, sobre todo, enprecisar una estrategia que apuntaba a transformar su experienciaacumulada en propuestas acabadas de políticas de vivienda, para loque formula un planteamiento amplio y sustentado de densificaciónpara el Viceministerio de Vivienda y Construcción.
Tras la ejecución de los dos proyectos en Villa El Salvador, asícomo de reuniones con diversas autoridades del Viceministerio deVivienda y Construcción, el Programa de DensificaciónHabitacional de desco recibió, hacia principios de 2001, el encargode realizar una consultoría.
La experiencia le sirvió a desco para revisar las leccionesaprendidas y plantear la necesidad de establecer un sistema quealiente, supervise y encamine la actividad de densificaciónhabitacional. La elaboración de la propuesta implicó sistematizarinformación acumulada sobre aspectos financieros y constructivos,y reflexionar, desde el plano de la política pública, sobre la prácticaacumulada.
Al mismo tiempo, y como fruto de las gestiones financieras, descologró la aprobación de lo que representó un tercer proyecto,denominado Paso a Paso. El objetivo general de este proyecto esfacilitar a las familias de bajos recursos económicos el acceso alcrédito para vivienda, a través de una línea de financiamientoinnovadora que busca adaptarse al modo como se produce lavivienda en los barrios marginales de nuestras ciudades.
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Paso a Paso cuenta con el apoyo financiero de la Unión Europea.Se inició en el año 2001, aunque se implementa en campo recién alaño siguiente, culminando en 2005.
El proyecto continúa con los objetivos trazados y tiene lapeculiaridad de ser coejecutado con la ONG Ciudad de Ecuador.El énfasis de esta etapa está puesto, además del cumplimiento delas metas acordadas de colocación de créditos, en los aspectos deincidencia en políticas públicas y el mayor desarrollo de experienciasy sistematización de las tareas de asistencia técnica.
Paso a Paso se formula con los siguientes objetivos específicos:
• Operar un crédito hacia la entidad financiera para que estalogre apalancar los recursos del sector financiero convencionalen el mediano plazo.
• Generar un sistema de crédito que se adecúe a las necesidadesde las familias autoconstructoras.
• Contribuir a que las viviendas producidas sean económicas,saludables, seguras, productivas y agradables, mediante unaasistencia técnica complementaria.
• Mostrar la operatividad del sistema para propiciar mejorasen las políticas de vivienda para sectores de bajos ingresos,por medio de acciones de difusión y concertación.
• Poner al alcance de un conjunto de actores las experienciasde financiamiento eficaz de la vivienda progresiva, por mediode una escuela de capacitación.
Aunque inicialmente se planteó priorizar el trabajo de incidenciaen el sector Vivienda, más adelante el proceso mismo y su evaluacióncontinua condujeron a un cambio de estrategia hacia un trabajocon el sector privado de las cooperativas de ahorro y crédito.
Fondo de crédito
desco ha comprobado en la práctica que el mejor sistema paraotorgar créditos es por intermedio de las instituciones especializadas,pues la sostenibilidad de los fondos para los préstamos sólo puedeser asegurada por tasas competitivas pero reales en el mercado.Así, se evita caer en la tentación de politizar el nuevo programa.Por eso, la colocación de los fondos se hace a través de institucionesfinancieras intermediarias (IFI).
A diferencia de las primeras etapas (década de 1990), el otorgamientode préstamos estatales, que se había reducido mucho, llegó a un finde ciclo. Las ONG habían encontrado durante ese periodo uncampo amplio para el desarrollo de sus propios programas decrédito en microempresa, saneamiento o vivienda. A partir del año2001, nuevamente recursos del Fonavi, ahora transformado en elFondo Mi Vivienda, marcaron la reaparición del Ministerio deVivienda, Saneamiento y Construcción (2002) y el lanzamiento deuna política de adquisición de vivienda nueva «llave en mano» conun alto índice de subsidios, bajo el típico esquema impulsado desdeel Banco Interamericano de Desarrollo (BID), denominado ABC(ahorro, bono y crédito) del Programa Mi Vivienda, diseñado paralos sectores socioeconómicos B y, en algunos casos, C del mercado.18
Estos sistemas funcionan desde la banca privada, y esta manejalíneas de financiamiento estatal y no opera recursos propios.
A diferencia de otras etapas, la propuesta de una ONG con pocosrecursos en comparación con los estatales no resultaba interesantepara la banca privada nacional. Esto implicó una gran demora enubicar instituciones financieras para operar los fondos.
El equipo del proyecto hizo un diagnóstico de institucionesfinancieras que otorgan créditos en la zona sur de Lima. Éste mostróque de las dos instituciones bancarias que brindan crédito para
18 El contexto financiero nacional ha cambiado durante los primeros años del siglo XXI. El Estado ha vuelto a impulsar subsidios y bonos de crédito, ampliando laoferta crediticia articulada a la banca privada a través del Programa MIVIVIENDA. Esta apertura condiciona las características de la cartera de créditos del proyecto,pues la banca prefiere aprovechar el subsidio público y reducir sus niveles de riesgo. Esta política tiene un efecto paradójico, pues el subsidio afecta al desarrollo depropuestas novedosas, como la experiencia de desco, y la generación de un sistema de crédito sostenible. Esto es así porque las experiencias del tipo Mi Viviendatienen un límite y se agotarán cuando sus fondos terminen.
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productos de vivienda, sólo una tenía una línea especializada peroa tasas de consumo (entre 35 a 40 por ciento anual en soles); la otraera una Edpymes que abría su oficina en Lima Sur y ya teníaexperiencia en la materia en la zona norte de Lima. Esta última novio con buenos ojos la propuesta del proyecto por la vinculacióndel crédito a una ONG (esa, al parecer, había sido la razón de sufracaso en la zona norte).
El equipo decide entonces iniciar evaluaciones de institucionesfinancieras con otras filosofías, sistemas y grupos metas vinculadasal crédito y microcrédito, entre las que se encontraban algunascooperativas y ONG de crédito.
desco decidió trabajar inicialmente en alianza con la Cooperativade Ahorro y Crédito Parroquia Santa Rosa de Lima. Esta entidadfue identificada y seleccionada por entender mejor la lógica delcomportamiento de los sectores populares, en su mayoríainformales, y ofrecer las mejores condiciones institucionales ycrediticias para una multiplicación del impacto en el cono sur deLima.
De esta manera, se dio inicio a la primera etapa del proyecto decrédito, tras acordar que los fondos de desco serían colocadoscomo fondos de garantía (ante una eventual cartera morosa). Porsu parte, la Cooperativa se comprometía a apalancar los recursosdel proyecto hasta por diez veces. De generarse alguna morosidad,los recursos de desco cubrirían los saldos incobrables que pudieranaparecer en la cartera.
Con el objetivo de ampliar la cobertura del crédito del proyecto,desco decidió dar algunos pasos adicionales en otras ciudades einstituciones financieras en provincias. Los convenios de créditode Paso a Paso con instituciones financieras intermediarias seampliaron a otras cooperativas de ahorro y crédito, como San Isidro
19 El fideicomiso es una relación jurídica por la cual el fideicomitente transfiere bienes en fideicomiso a otra persona, denominada fiduciario, para la constitución deun patrimonio fideicometido, sujeto al dominio fiduciario de este último y afecto al cumplimiento de un fin específico en favor del fideicomitente o un tercerodenominado fideicomisario. El patrimonio fideicometido es distinto al patrimonio del fiduciario, del fideicomitente, o del fideicomisario y en su caso, del destinatariode los bienes remanentes. Los activos que conforman el patrimonio autónomo fideicometido no generan cargos al patrimonio efectivo correspondiente de laempresa fiduciaria, salvo el caso que por resolución jurisdiccional se le hubiera asignado responsabilidad por mala administración, y por el importe de los correspondientesdaños y perjuicios. La parte líquida de los fondos que integran el fideicomiso no está afecta a encaje.
de Huaral y Santa María Magdalena de Ayacucho, y las ONGProgreso de Cajamarca y Fondesurco de Arequipa, las que aportanrecursos propios que apalancan los recursos del proyecto.
En la nueva etapa de ampliación del proyecto a escala nacional, elequipo se planteó el doble reto de asegurar la sostenibilidad delfondo y lograr un mayor número de colocaciones. Se encontró quela opción más apropiada para los intereses del proyecto era adaptarloal modelo de fideicomiso.19
Si bien el monto del fondo del proyecto no permitía la constituciónde un fideicomiso en toda su amplitud, el equipo vio la posibilidadde realizar convenios con las diferentes instituciones financierasbajo sus principios básicos. Es decir, desco («fideicomitente»)provee recursos prestables a la IFI («fiduciario»), y ésta los apalancahasta por diez veces.
Cuadro 6Préstamos colocados
Instituciónfinanciera
Apalancamiento Fondo dedesco (US$)
Fondo deinstituciónfinanciera
Totalfondo(US$)
Santa RosaFondesurcoProgresoSan IsidroSanta MaríaMagdalenaTotal
1 a 51 a 41 a 3
1 a 101 a 10
7.50010.00030.00020.00020.000
87.500
37.50040.00090.000200.000200.000
567.500
45.00050.000120.000220.000220.000
655.000
Fuente: desco – Paso a Paso. Abril de 2005.
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A diferencia del sistema de fondo de garantía, en este caso losrecursos deberían ser reintegrados en su totalidad a desco al finaldel proyecto. Es decir, las IFI son totalmente responsables por larecuperación de los fondos prestados. Además, los conveniosespecifican claramente las metas que deben lograrse en plazosdeterminados. El pronto cumplimiento de las metas les significa aestas instituciones poder contar con los recursos por un plazo mayorde tiempo. Esto impulsó el interés de las entidades financieras paracolocar un mayor número de créditos y encontrar muy variadassoluciones para el manejo de las garantías solicitadas.
En el proyecto, actualmente en su etapa final, se ha reducido lapresencia de desco en comparación con la intervención anterior.Es decir, es menor el peso del componente ONG en el crédito y lafamilia es la que tiene la responsabilidad de gestionar su propiaconstrucción.
Al lado de las familias está ahora la entidad financiera responsablede la evaluación de los créditos. Éstos se promueven junto con laONG, que simplemente identifica posibles clientes y facilita elproceso de relación entre éstos y la entidad de crédito.
Los convenios pasan por una etapa de aprendizaje y evaluación encada institución, Cuando finalicen, desco podrá renegociar lostérminos más favorables para un mayor plazo de trabajo, buscando,además de la sostenibilidad del fondo, su posible capitalización parala ampliación del programa.
Crédito
El principio que sustenta el programa de créditos Paso a Paso es elapoyo a la familia promotora de la construcción progresiva de suvivienda, por medio de pequeños financiamientos sucesivos paracada etapa.
Las mejores condiciones de crédito de las cooperativas consistenen:
- Por el hecho de estar orientadas al sector de microcrédito ycrédito en los estratos sociales C y D, han desarrolladosistemas de evaluación que se ajustan a las características dela población beneficiaria. Por ejemplo, muchas personas quetrabajan en el sector informal de la economía pueden sustentarsus ingresos con constancias de trabajo firmadas por lasasociaciones de comerciantes o patrones, lo que no esadmitido en el sector típicamente bancario.
- Las familias beneficiarias son finalmente socias de lacooperativa y cuentan con programas adicionales de apoyo(cobertura de seguros de vida, programas de salud ycapacitación, entre otros).
- Prestan bajo el sistema de crédito al rebatir. Esto significaque a medida que la familia amortiza su deuda, sus cuotasdisminuyen. Estas instituciones calculan el interés en funcióndel saldo por vencer, lo que ha sido bastante positivo paralos beneficiarios, que sienten que su deuda poco a pocodisminuye.
- Son instituciones que tienen una larga historia en su localidady cuentan con la confianza de sus socios para producir nuevosproductos, y con grandes ventajas.
El proyecto buscó abrir nuevas líneas de crédito, que se sumaron ala tradicional línea de Densificación de Vivienda que ya se trabajaba(véase el recuadro).
Vivienda construida con crédito del Paso a Paso
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Nuevas líneas de crédito
A. Crédito para materiales y acabados. Posibilitala adquisición de materiales y la ejecución de obrasde mejoramiento en la vivienda: acabados, baños,pisos, carpintería, reparación estructural, etcétera.Montos: desde 500 nuevos soles hasta 2.000 nuevos soles(o equivalente en dólares).
B. Crédito para ampliación de vivienda(densificación). Financia la construcción decascos mínimos (70 m2) para vivienda en aires olotes independizados.Montos: desde 2.001 nuevos soles hasta 17.500 nuevossoles (o equivalente en dólares).
C. Crédito para saneamiento físico de la viviendao el barrio. Financia la ejecución de obras paraconexiones domiciliarias de agua y desagüe o luz.Se puede postular grupal o individualmente.Montos: según proyecto aprobado.
D. Crédito para cuota inicial requerido porprogramas de subsidio estatal. Financia elmonto requerido para cuota inicial de losprogramas estatales y posibilita el acceso al BonoFamiliar Habitacional del programa Techo Propioy del Bono de Mejoramiento Urbano delPrograma Mi Barrio.Montos: desde 350 nuevos soles a 2.800 nuevos soles (oequivalente en dólares).
Posteriormente, y considerando los casos de algunas demandasespecíficas, se abrieron dos líneas adicionales: para la adquisiciónde terrenos y para la legalización de la propiedad. Esta última líneade crédito brinda a las familias la posibilidad de sanear la propiedadlegal (inscripción en los registros públicos), además de construir suvivienda. Lamentablemente, no ha tenido mayor acogida, pues entrelas necesidades inmediatas de la mayoría de los sectores popularesde Lima no aparece la legalización de la vivienda construida (soloconsideran imprescindible la inscripción saneada del terreno sobreel que se ha construido).
Por tratarse de la primera experiencia de colocación de créditos envivienda popular, en la etapa inicial la Cooperativa de Ahorro yCrédito Parroquia Santa Rosa de Lima tomó muchas precaucionesal evaluar a los postulantes, solicitándoles exigentes garantías (dosgarantes como mínimo) que limitaron el número de colocacionesen la zona sur de Lima. Esto llevó a la cooperativa a desarrollaralternativas de constitución de garantías, tasas de interés y negociarla tasa de apalancamiento respecto a los fondos del Proyecto.
Las garantías fueron establecidas de acuerdo a los montos del créditosolicitado:
- para montos de crédito de 500 a 2.000 nuevos soles no sesolicitaba garantes, pero la familia debía tener sustentadosclaramente sus ingresos familiares;
- para montos de crédito de 2.001 a 10.000 nuevos soles, sesolicitaba un garante y la sustentación positiva de ingresosfamiliares;
- para montos de crédito superiores a 10.000 nuevos soles, sesolicitaba la constitución de una hipoteca de la vivienda afavor de la cooperativa.
Esto significó reducir el apalancamiento de los fondos del proyectode 1 a 10 a 1 a 5, pero permitió involucrar a mayor número debeneficiarios.
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Cuadro 7Tipo de constitución de garantía por IFI
Tipo de garantía Progreso Fondesurco Santa Rosa San Isidro Santa MaríaMagdalena
Total
AvalA sola firmaHipotecaPrenda vehicularAhorroPlazoLaboralGarantía hipotecariaTotal
0000000
225225
231760430000
143
1020000000
102
1402919078800
274
00300012015
26546794378812225759
Fuente: desco – Paso a Paso. Abril de 2005
Luego de la ampliación del proyecto a escala nacional, se establecióen los respectivos convenios que cada institución proponga lascondiciones de crédito que normalmente solicita. Así, en algunoscasos se fijaron condiciones especiales de tasas de interés, como enla Cooperativa María Magdalena, que brinda créditos a tasas deigual valor que los programas estatales (Mi Vivienda y TechoPropio): 11 por ciento anual en dólares. Con instituciones como laCooperativa de Ahorro y Crédito Parroquia Santa Rosa de Lima sepudo reducir la tasa en soles de 4 a 2 por ciento, en virtud de teneruna baja morosidad (menos de uno por ciento) y en función depoder llegar a mayor número de beneficiarios.
Actualmente, el proyecto opera con las siguientes tasas de interés:
– Cooperativa de Ahorro y Crédito Parroquia Santa Rosa deLima: 2 por ciento en soles y 2 por ciento en dólares (mensualal rebatir).
– Cooperativa San Isidro: 2,75 por ciento en soles y 1,30 porciento en dólares (mensual al rebatir).
– Progreso: 2,08 por ciento en soles (mensual fijo).– Fondesurco: 3 por ciento en soles (mensual al rebatir).– Cooperativa María Magdalena: 0,87 por ciento en dólares
(mensual al rebatir).
A continuación presentamos los principales indicadores delproyecto. Téngase presente que las instituciones fueronintegrándose al proyecto en distintos momentos y algunas, comoProgreso, culminaron sus metas antes de lo previsto. Además, cadauna trabaja con condiciones de crédito propias o adecuadas alproducto de vivienda del proyecto.
Hacia abril de 2005, el proyecto superó la meta de 714 créditoscolocados. La Cooperativa San Isidro de Huaral fue la que ocupóel primer lugar. Esto se explica por su perfil: se trata de unainstitución con más de cuarenta años de trabajo en su localidad(Huaral), que cuenta con el reconocimiento y la confianza de lapoblación.
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Cuadro 8Total de créditos colocados
FechaSanta Rosa San Isidro Fondesurco Progreso Magdalena
Total
Octubre 2003Noviembre 2003Diciembre 2003Marzo 2004Abril 2004Mayo 2004Junio 2004Julio 2004Agosto 2004Septiembre 2004Octubre 2004Noviembre 2004Diciembre 2004Enero 2005Febrero 2005Marzo 2005Abril 2005Total
331111114222303341516102
19242745451730291721274
42748241713100
143
526352103225225
046515
3311111142126331271569651508067759
Instituciones financieras
Fuente: desco – Paso a Paso. Abril de 2005.
Número de créditos colocados según la variable de género
Fuente: desco – Paso a Paso. Abril de 2005
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El proyecto en su conjunto ha colocado créditos a un máximo decinco años, pues la experiencia de desco aconseja un límite máximopara créditos de módulos básicos de densificación (35 a 45 metroscuadrados) por los que las familias están dispuestas a repagar uncrédito. Por otro lado, como las líneas financian además créditospequeños para el mejoramiento de la casa, los cuales han tenidogran demanda, se ha obtenido por resultado créditos por un montopromedio de 796 dólares.
Cuadro 9Plazo promedio de repago de los créditos colocados
Plazos Santa Rosa Fondesurco Progreso San Isidro Santa MaríaMagdalena
Total
Menores a 1 año1 a 2 años2 a 3 años3 a 4 años4 a 5 añosTotal
4247481
102
7271000
143
30195000
225
6212542387
274
00031215
206438464920759
Fuente: desco – Paso a Paso. Abril de 2005.
Cuadro 10Monto promedio de los créditos colocados
Instituciónfinanciera
Santa RosaFondesurcoProgresoSan IsidroMagdalenaTotal
44.737,36104.953,03169.553,14236.311,9748.450,00604.005,50
10214322527415759
438,60733,94753,57862,45
3.230,00796
Montocolocado
hasta abril(US$)
Número decréditos
colocados
Montopromedio decrédito (US$)
Fuente: desco – Paso a Paso. Abril de 2005
Según el tipo de crédito que expresan las variables presentadas, seaprecia qué obra se ejecutó dentro de la casa. Es importanteconstatar que aunque el mayor número de créditos es deconstrucción en sitios nuevos, gran parte de estos se dieron el lotesen los que ya existía una construcción, donde residía una familia, yla nueva construcción era para una nueva familia (la de los hijos).
Es importante señalar, además, que el proyecto ha desarrollado laprimera experiencia de apoyo a los programas del Estado. Estoocurrió en el marco del programa de subsidios de mejoramientobarrial MiBarrio del MVCS. En este caso, las familias podían accedera subsidios del gobierno local y del Estado, siempre y cuandoaportaran un monto de 100 dólares por lote, lo que les permitíatener acceso a los servicios básicos de agua, desagüe, pistas y veredas.
Alrededor de 41 familias en el asentamiento humano Oasis de VillaEl Salvador no contaban con el ahorro para el aporte inicial y Pasoa Paso, a través de la Cooperativa de Ahorro y Crédito ParroquiaSanta Rosa de Lima, financió este microcrédito, que apalancó losrecursos para que pudieran a su vez acceder a los subsidios estatales.La experiencia se ha replicado en un programa de ampliación deredes del mismo barrio, pero esta vez en el programa A TrabajarUrbano del Ministerio de Trabajo.
Los programas de subsidios estatales para vivienda «llave en mano»,como Techo Propio, se topan con familias que tampoco tienenahorros para la cuota inicial. Esto muestra que la propuesta dePaso a Paso es una posibilidad valiosa de intervención con sistemas
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de microcrédito para que las familias de bajos recursos accedan alos programas de subsidio, asegurando que lleguen verdaderamentea quienes más lo necesitan.
El proyecto ha validado la hipótesis de que el proceso dedensificación de la vivienda popular progresiva ocurre a escalanacional, y que en ese proceso cada vez cobra mayor importanciala construcción de la vivienda en sistemas de albañilería confinadaen las ciudades peruanas; esto ocurre en un contexto detransformación hacia una población mayoritariamente urbana (73por ciento) en el país. Las estadísticas recientes de ciudades dancuenta de que las anteriormente dominantes viviendas en adobe,ceden el paso al ladrillo, el fierro y el cemento.
Cuadro 11Créditos por tipo de obra
Tipo de obraSanta Rosa San Isidro Fondesurco Progreso Santa María
Magdalena
Total
Acabado y enlucidosAmpliaciónConstrucciónRemodelaciónServicios básicosCompra de terrenoTechadoTotal
491607003
102
267613826088
274
492338270088225
7 0 0 0 0 0815
39463523000
143
1251542277670899759
Instituciones financieras
Fuente: desco – Paso a Paso. Abril de 2005
Material predominante en las paredes exteriores de la vivienda1993-1997-1998-1999-2000
(porcentajes)
Fuente: INEI. Censo 1993; Enaho, IV Trimestre 1997-2201.
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Asistencia técnica
El proyecto Paso a Paso trabajó el sistema de asistencia técnica endos subetapas:
I. La primera corresponde a un servicio que se otorgaba enforma gratuita a las familias que aprobaban su crédito en laCooperativa de Ahorro y Crédito Parroquia Santa Rosa deLima. El equipo de desco tomó esta opción por dos razonesfundamentales: primero, garantizar técnicamente la calidadde todas las viviendas mejoradas y/o densificadas y, segundo,porque el Estado había iniciado una intensa campaña depromoción de sus programas de subsidio ABC (ahorro, bonoy crédito) que dificultaba la colocación de un producto paravivienda sin algún otro tipo de subsidio dirigido al mismomercado. Además, para desco era una buena forma dedemostrar que era más razonable subsidiar la asistencia técnicapara la vivienda popular progresiva que subsidiar la oferta dela vivienda nueva, llave en mano.La asistencia técnica brindada por desco en etapas anterioressignificaba el compromiso de las siguientes actividades delequipo técnico: desarrollo del proyecto en todas susespecialidades, desarrollo del presupuesto, administración deobra; la construcción la desarrollaban los maestros de obra.
Cuadro 12Proyecto Paso a Paso
Costo directo por autoconstrucción en aires en Villa El Salvador
Dólares/m2 en airesAutoconstrucción en aires819793109125141
Casco mínimo techo de calaminaCasco mínimo losa aligerada (e= 20 cm)Casco habitable techo calaminaCasco habitable losa aligerada (e= 20 cm)Con acabados finales techo calaminaCon acabados finales losa aligerada (e= 20 cm)
Esta vez, el proyecto Paso a Paso exigía el cumplimiento demetas cuantitativas bastante altas (1.024 créditos), y en laagenda pública estaba planteado el debate sobre la necesidadde un modelo de asistencia técnica para el programa masivode subsidios dirigido al mejoramiento y densificación de lavivienda. Ante este desafío, desco decidió desarrollar unsistema de asistencia técnica en tres niveles y con tres actores:
1) Nivel de desarrollo del proyecto participativo(involucrando a la familia) y de supervisión de obras,bajo responsabilidad del equipo técnico de desco.
2) Nivel de administración de obra, bajo responsabilidadde la familia beneficiaria.
3) Nivel de ejecución de obras, bajo la responsabilidad delmaestro constructor seleccionado por la familia yaprobado por el equipo técnico de desco.
Esto significó que el equipo técnico limitara su actividad decampo a la supervisión de obras, garantizando su calidad, loque al mismo tiempo abrió la posibilidad de realizar un mayornúmero de intervenciones.La familia sería la propia responsable de los recursosfinancieros para sus obras, provistos progresivamente deacuerdo con el avance de éstas. La modalidad generó granconfianza en el proyecto, pues las familias valoraron el hechode tener libertad para seleccionar los depósitos de materialesdonde efectuar las compras. El equipo técnico de desco selimitaba a verificar la calidad de dichos materiales. Ellosignificó, además, que las familias participaran con mayorcompromiso en la ejecución de las obras, con lo quedesaparecía la posibilidad de quedar inconformes con elproducto final.Las familias recibieron el dinero y construyeron. A descole correspondió autorizar el prorrateo del gasto de la obra yautorizar las entregas a cambio de una «carta de avancepositivo». Así, se produjo una división efectiva del trabajo: lafamilia administraba y compraba sus materiales, el contratista(hoy un maestro de obra) construía y la ONG supervisabatécnicamente el proceso.Mientras la propuesta operó, la calidad de las obras fuebastante buena, pues los beneficiarios recibían, además de
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un proyecto desarrollado por un profesional, la supervisiónde los trabajos que realizaba su maestro de obra.La mayor libertad reconocida a las familias en laadministración de sus créditos permitió llegar a más familias,debido a una agilización de los procesos en los que descodesempeñó la función de supervisor. Lamentablemente, losescasos recursos del proyecto no permitieron sostener estaactividad por mucho tiempo.
II. En vista de la situación planteada, en una segunda etapa deampliación del proyecto (a escala nacional) fue interesanteencontrar instituciones financieras que adoptaran comoprioridad este valor agregado para los créditos de viviendaprogresiva. Así, la ONG Progreso, en Cajamarca, permitióque jóvenes profesionales de arquitectura se vinculen desdeel inicio al proyecto como promotores de crédito y que, através de ellos, se cubriera parcialmente la necesidad de contarcon un profesional en las obras. Esto fue adoptado tambiénpor la Cooperativa María Magdalena, en Ayacucho, queproyectó realizar un convenio con la universidad local paraque los jóvenes profesionales de ingeniería realicen susprácticas en la IFI.desco encontró la oportunidad para iniciar capacitacionesa personal técnico, maestros de obra y profesionales en Lima,Cajamarca y Ayacucho. De esta forma, transfirióconocimientos técnicos de arquitectura y construcción entorno a la mejora o densificación de la vivienda progresivaque se produce en nuestro país. Esta capacitación ha tenidogran demanda porque, como se sabe, es un tema pocoestudiado y reconocido en el Perú.Si bien la ampliación del proyecto a escala nacional fueimportante desde una perspectiva cuantitativa, también escierto que trajo consigo una disminución en la calidad de losproductos técnicos obtenidos.
Incidencia pública
En sus primeros dos años (2001-2002), el proyecto logró desarrollaractividades interesantes de incidencia pública. Una de ellas fueparticipar en una consultoría para el entonces Viceministerio deVivienda y Construcción. En esa oportunidad se logró introducir,
por primera vez, el concepto de densificación habitacional para lavivienda popular en la política pública del sector Vivienda. Inclusose encargó a desco desarrollar un proyecto piloto de crédito yasistencia técnica para la densificación habitacional. Para tal efecto,el equipo del proyecto realizó cinco diagnósticos urbano-habitacionales en ciudades peruanas: Lima, Chiclayo, Arequipa,Huancayo e Iquitos. Este trabajo aportó interesante informaciónque justifica con creces la bondad de la propuesta trabajada para lavivienda popular.
Otra tarea emprendida por desco fue la conformación de un equipomultidisciplinario (urbanistas, arquitectos, abogados, economistas eingenieros) que se encargó de desarrollar los principios del crédito yasesoría para la densificación habitacional de la vivienda popular, yformuló una propuesta para la implementación de una Oficina deAsistencia Técnica de carácter municipal.
La función principal delineada para esta Oficina es la identificaciónde las necesidades y demandas de las familias promotoras delmejoramiento de la vivienda, para que éstas reciban el apoyo técnicoque requieren para la ampliación o densificación de la vivienda enlos barrios populares de las ciudades peruanas.
La propuesta trabajada refuerza el rol principal de los gobiernoslocales en la política de vivienda y la planificación de las ciudades,como tareas inherentes a sus funciones y responsabilidades. Deeste modo, se les asigna la responsabilidad de desarrollar sus propiosplanes de mejoramiento y densificación urbana.
Los cambios políticos ocurridos en la administración del Estado(esto se procesó durante el Gobierno de Transición del doctorValentín Paniagua) y las nuevas prioridades establecidas por losresponsables del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo,detuvieron la implementación del proyecto piloto que, según loplaneado, se desarrollaría en el distrito de Villa El Salvador.
Sin embargo, esto no significó que desco perdiera su calidad deinterlocutor posicionado en el tema ante el reconstituido Ministeriode Vivienda, Construcción, Saneamiento y Urbanismo ((MVCS).Es así que, en los años siguientes, en el contexto de la puesta enmarcha del programa estatal de subsidios ABC, desco ha podidocontinuar sus actividades de incidencia ante el Ministerio.
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Estas actividades han estado orientadas a lograr que la normatividaddel sector incorpore el otorgamiento de subsidios para elmejoramiento y densificación de la vivienda popular, y no solo parala denominada «vivienda llave en mano». También a promover elestablecimiento de modelos económicos y técnicos de la viviendaconstruida progresivamente en los barrios populares de las ciudadesperuanas, que se ajusten a los procesos sociales. Finalmente, se hacontinuado en la tarea de impulsar actividades técnicas para aportaren el programa estatal establecido de subsidios para la vivienda.
La labor de incidencia de desco se realizó participando eninnumerables reuniones con funcionarios del propio MVCS, delFondo Mi Vivienda y del Banco de Materiales. Por ejemplo, sedesarrolló y presentó una propuesta de modelo de otorgamientode subsidios para el mejoramiento y la densificación de la viviendadenominada «Otro Techo». Esta propuesta se basa en la experienciaexitosa acumulada a lo largo de estos años por el Programa Urbanode desco, en su trabajo con las familias autopromotoras de lavivienda propia de los sectores populares de Lima Sur.
En otro momento, el equipo del proyecto realizó una presentaciónante la Mesa de Vivienda del Congreso de la Republica, en la quereforzó la idea de mejorar y ampliar el programa de subsidiosestatales destinado a los sectores populares urbanos.
También se organizó un seminario nacional denominado «SeminarioNacional Políticas de Vivienda: la vivienda en asentamientos deurbanización progresiva, una mirada integradora», que contó conla participación plural de actores relacionados con el mundo de lavivienda: ONG vinculadas a temas de vivienda a escalametropolitana y funcionarios de alto rango de diversas institucionespúblicas (entre estas el MVCS, el Fondo Mi Vivienda, el Banco deMateriales, COFOPRI y alcaldes de varios gobiernos locales de losdistritos populares de Lima).
Por otro lado, durante 2003 desco convocó y realizó dos eventosde capacitación —destinados al sector profesional privado y públicoespecializado— para transferir su experiencia en vivienda popular.Estos fueron el primer y segundo curso de Asistencia Técnica paraDensificación de Vivienda Popular. El primero contó con laparticipación de 32 profesionales de diversas ramas. Es interesante
destacar que 11 de los participantes fueron funcionarios del FondoMi Vivienda. Al segundo curso asistieron 59 profesionales, en sumayoría empleados municipales de las oficinas de desarrollo urbano(de 14 gobiernos locales), además de funcionarios de tres regiones,entre otros.
La Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) y el programaPromesha de la Universidad de Lund (Suecia) subsidiaron gran partede los costos de ambos cursos, aunque también los propiosparticipantes pagaron su inscripción respondiendo a la invitaciónpública.
A lo largo del año 2004, desco participó en una serie de reunionesde trabajo con la Oficina de Proyectos del Fondo Mi Vivienda(encargada del otorgamiento de los bonos para vivienda), en lasque aportó conceptos y propuestas que fueron tomados en cuentaen la ejecución de dos proyectos piloto de otorgamiento desubsidios: el Programa de Renovación Urbana de la MargenIzquierda del Río Rimac (PRUMIR) y el Programa Piloto deSubsidios para el Mejoramiento y Densificación de la Vivienda, enel distrito de Villa El Salvador. Este último lo viene implementandoun equipo de profesionales de la municipalidad distrital.
Lecciones aprendidas en esta etapa
Consideramos que los resultados conseguidos como producto delas diversas actividades emprendidas por desco, desde el equipodel proyecto, pueden evaluarse positiva y satisfactoriamente.Constituyen transferencias exitosas de conocimientos acumuladosdurante más de una década, que hoy forman parte de la nuevapolítica pública de vivienda dirigida a los sectores urbano-popularesque se encuentra en desarrollo y muy cerca al proceso de replicaciónmasiva. Esto no significa, por cierto, que hayamos logrado transferirexitosamente todos nuestros conocimientos y experiencias, y menos,atendiendo a las mismas prioridades y metodologías.
En esta etapa del programa de densificación habitacional existierondos actividades que marcaron diferentes experiencias: una, la propiaactividad crediticia del proyecto Paso a Paso, que buscaba validaren la acción los principios de desco para una propuesta deampliación y replicación; y la segunda, la actividad de lobby o cabildeoen las incipientes políticas públicas de vivienda en el país.
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Etapa 4. Paso a Paso (2002-2005)
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Etapas Provipo y Paso a Paso. TrifamiliarFamilia Blanco
Segundo Sector, Grupo Residencial 9, Manzana N
2003PASO A PASOÁrea construida 52 m2
Partida:- Muros- Techo aligerado- Enlucído (muro y techo)- Acabados de cocina y baño- US$ 2 572
1997PROVIPOÁrea construida 82 m2
Partida:- Muros- Techo aligerado- Enlucído (muro y techo)- US$ 2 800
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Para la primera gran actividad de esta etapa, se encontró que:
- Existen instituciones financieras con importantes vínculos yconocimientos de trabajo con los sectores poblacionales demenores recursos. Éstas tienen la suficiente solvenciafinanciera como para permitirles probar nuevos productoscrediticios sin mayor cobertura de riesgo (desde la ONG),aportando recursos propios importantes. Además, muestrangran interés por la transferencia del conocimiento previo dela ONG (la experiencia de desco).
- La ampliación de escala de un producto de crédito de vivienda(para la vivienda que se densifica progresivamente) no essostenible desde una ONG, en la medida en que no se cuentacon la capacidad financiera para desarrollar modelos deasistencia técnica a escala nacional. Se requiere una políticapública que subsidie esta actividad.
- El futuro del microcrédito y el crédito para vivienda espromisorio en el Perú, siempre y cuando las políticas públicasdesarrollen modelos que complementen la actividad (marcosinstitucionales y asistencia técnica), además de contar con elapoyo de las instituciones financieras privadas en programasnacionales de subsidios.
En el marco de las actividades de incidencia en las políticas públicas:
- Se estableció que al Gobierno Central le corresponde un rolfacilitador en la producción de vivienda, trabajando enconvenio con los gobiernos regionales y las municipalidades,así como modificar las normas y mecanismos que no hansido pensados para la realidad que se va a atender: promoveracciones masivas para pequeñas unidades de viviendas quese densifican progresivamente a cargo de pequeñas empresaso del propietario.
- Las propuestas buscan facilitar la inscripción de viviendas enel registro predial, así como atender aspectos vinculados a lapropiedad, como la independización de departamentos(«aires») como un modo de garantizar que el propietario puedaluego obtener crédito directo y que el propietario del conjuntoconstruido y del terreno pueda convertir en activo no solo elterreno, sino la vivienda o las viviendas que allí se edificaron.
- El eje de intervención en nuestro país, a diferencia de países
vecinos que han subrayado el aspecto financiero, debería serel técnico y normativo. Para ello, se propone la constituciónde un Servicio de Asistencia Técnica Municipal (SATEM),que se materializaría a través de un convenio entre el MVCSy las municipalidades.
En suma, en esta última etapa desco ha retomado la iniciativa deaportar elementos para una propuesta conjunta con el Ministeriode Vivienda, Construcción y Saneamiento. La búsqueda de unaalianza estratégica con el Ministerio, aun en el caso de queformalmente no se consiga, sigue siendo la mejor opción para darsostenibilidad a los objetivos principales del Proyecto deDensificación Habitacional.
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AL /4 PROPUESTA DE UNA POLÍTICA PÚBLICA DE
MEJORAMIENTO Y DENSIFICACIÓN HABITACIONALPARA LOS SECTORES POPULARES4
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«Y así fue como comencé a vivir aquí. Compré mis esteras, armamos nuestra pequeña casa y empezamos a habitar en el lote. Fue una consigna, «si unoquería mantener su lote, tenía que vivir aquí» … Me hice maestro de obra, un poco por las circunstancias, como era difícil movilizarse entre Villa y Lima,aprendí un oficio que me permitiera trabajar en la zona … Con nuestras propias manos construimos nuestra primera vivienda, era de esteras forrada conmezcla, para darle más resistencia. Recién en 1975 comencé a construir con material noble, los domingos nos reuníamos con familiares y amigos, yempezamos a levantarlo según un diseño que había preparado. Nos tomó un año en hacer las bases del primer piso, luego otro año en levantar los murosde ladrillo … El segundo piso lo empezamos a construir en 1988 y en 1992 techamos con Provipo. Recuerdo el vaciado del techo, justo en esa época eraaniversario de Villa, y muchos alcaldes de todo el mundo presenciaron la experiencia. Fue como un símbolo de las construcciones en Villa …»
Víctor Cortés, Villa El Salvador.
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as personas y sus actividades cotidianas transforman la ciudadcontinuamente, pero nuestro urbanismo está acostumbrado a valorarun solo tipo de transformación urbana: el crecimiento de la ciudad.Ello se explica por lo reciente de los procesos de modernización ydesarrollo de nuestro país, donde el surgimiento y crecimiento de lasciudades en los últimos cincuenta años —aunque la mayoría hayansido fundadas hace cientos de años— no tiene precedentes en lahistoria. Por ello, puede considerarse que aún no habitamos ciudadescompletas y que es preciso un permanente proceso de mejoramientourbano. El mejoramiento de las ciudades es tanto más importantecuando el proceso de urbanización se hace de manera precaria,segregadora y desigual.
Junto a las transformaciones del crecimiento urbano ocurren otrosprocesos: los cambios de uso, el deterioro y la reurbanización entodos los tejidos de la ciudad, que en nuestros días cobran mayorimportancia. La invención y reinvención de los tejidos urbanos sonhechos frecuentes en la historia de las ciudades, que ahora tocannuestras puertas, más allá de los clásicos fenómenos que aprecianquienes ponen sobre el tapete la necesidad de atender los procesosde renovación de tejidos urbanos antiguos. En el fondo, de lo quese trata es de reconocer que la renovación ocurre y debe ocurrir entodo el tejido urbano, y no sólo en los centros urbanos antiguos ydeteriorados.
Uno de los componentes de toda transformación de los tejidos yaurbanizados es el aumento en la densidad de las edificaciones, delas personas y de sus actividades. El aumento de las densidadesurbanas se presenta en casi todos los tejidos de la ciudad y atraviesalos sectores socioeconómicos. Sus características y resultados sonvariables. Tres elementos nos ayudan a graficar la situación:
• aumento de densidad en áreas en proceso de deterioro urbano;• aumento de densidad en áreas en buen estado de
mantenimiento;
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LConsideraciones generales en materia de densificaciónhabitacional y mejoramiento urbano
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• aumento de densidad en áreas que no han terminado suproceso de habilitación urbana.
A pesar de que estos procesos ocurren cotidianamente, las políticaspúblicas no están preparadas para orientar los cambios urbanos,debido a que suponen que éstos acontecen con una velocidad queno se corresponde con las dinámicas y las necesidades de nuestrosdías. Se debe tomar en consideración que:
• la densificación de las ciudades ocurre en casi todos los nivelessocioeconómicos;
• la densificación de las ciudades siempre es un proceso condinámicas y tiempos propios que no admite generalizaciones.La densidad recomendable se explica en el contexto de cadabarrio y en cada ciudad, y por lo tanto encuentra sentido enla definición propia de planes urbanos;
• la aplicación indiscriminada de programas de densificaciónpuede acarrear los siguientes problemas:
- congestionamiento vehicular,- concentración de agentes contaminantes del aire,- contaminación del suelo por concentración de residuos
sólidos y líquidos,- mayor demanda de infraestructura, equipamiento y de
servicios públicos en general;• en todos los casos, es preciso manejar un concepto apropiado
de vivienda digna, donde la función de «habitar» no secircunscribe al desarrollo de una vida al interior de la vivienda,sino a una vida de relación comunitaria con una adecuadaconexión con el medio urbano;
• los procesos de densificación de las ciudades debenrelacionarse y engarzarse adecuadamente con las políticas yprogramas de renovación y reconversión urbanas;
• una estrategia de densificación de las ciudades debe impulsarla eficiencia del aparato público y, por lo tanto, debe estaracompañada de las respectivas propuestas de reforma oreestructuración de la administración pública competente enmateria urbanística, así como el perfeccionamiento omodificación de la reglamentación urbana fundamental(planes urbanos, habilitaciones y edificaciones). Con el mismopropósito, deben sugerirse y proyectarse modificaciones a lalegislación sobre arrendamiento urbano;
• debe atenderse el problema general de financiamiento de lavivienda y desarrollar mecanismos, regulaciones einstrumentos para el otorgamiento de créditos, garantías y lacobranza de líneas de financiamiento para proyectos dedensificación urbana.
Orientar los procesos de densificación urbana demanda a lasautoridades impulsar programas especiales que faciliten los procesosde reurbanización de porciones enteras de la ciudad. El punto departida para ello es considerar que la unidad de intervenciónmodificadora es la manzana, más que el lote, aun si muchas de lasiniciativas públicas o privadas ocurrirán en el lote.
Lo señalado es válido para el conjunto de los tejidos urbanos. Sinembargo, cuando centramos nuestra atención en aquellas áreasnuevas de las ciudades habitadas por sectores de bajos ingresos,encontramos una dinámica urbana peculiar que ha merecido pocaatención y que es la de mayor fuerza en nuestros días: a la vez queocurren procesos de mejoramiento de la ciudad incompleta, tambiénasistimos a procesos de densificación de las urbanizaciones de bajosingresos.
La urgencia de orientar los procesos de desarrollo urbano de maneraque los servicios y el equipamiento que serán creados no se tornenobsoletos en el corto plazo nos propone retos inéditos. Del mismomodo, son inéditos los retos que plantean aquellos tejidos de laciudad que antes de culminar el proceso urbanizador y edificador,supuestamente unifamiliar, ya muestran la tendencia a un desarrollomultifamiliar.
La problemática que abordamos tiene que ver con el mejoramientode áreas residenciales de bajos ingresos, incluyendo allí elmejoramiento habitacional. Por la novedad del tema, los análisis ylas propuestas convergen en un solo sentido: el de desarrollaracciones piloto que permitan diseñar «trajes a la medida» de unarealidad urbana nacional sobre la que ya existen propuestas globales,pero faltan experiencias surgidas de gobiernos que tengan lavoluntad de atender sin demora estas necesidades urgentes de lasmayorías urbanas.
Con el paso de los años, la experiencia del Programa deDensificación Habitacional de desco ha derivado en una estrategia
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de incidencia en las políticas públicas y en la formulación de unmodelo de gestión de éstas a través de un Sistema de AsistenciaTécnica Municipal (SATEM) para la densificación de viviendaprogresiva en las ciudades populares del país.
Esta propuesta técnico urbanística de densificación de las viviendasse nutre de dos estudios y propuestas previas: una desarrolladapara el entonces Viceministerio de Vivienda y Construcción(VMVC), en el año 2002; y la otra resume un conjunto dedocumentos de trabajo e intercambio de experiencias entre descoy el Fondo Mi Vivienda y el nuevo Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento (MVCS), principalmente durante losaños 2003 y 2004.
El VMCS adoptó la iniciativa de desco de incluir en la política delsector programas de mejoramiento y densificación de la viviendapopular progresiva. Más adelante, la propuesta se ha ajustado a losnuevos elementos que enriquecieron dicha política, como son losprogramas de subsidio estatal para la adquisición de vivienda nuevay para el mejoramiento y densificación de la vivienda popularprogresiva. Al sistema se le conoce como el ABC (ahorro, bono ycrédito).
Características relevantes del proceso actual
Para diseñar una intervención que transforme el proceso dedensificación espontánea en una actividad de densificación asistida,conviene tomar en consideración el listado siguiente que sedesprende del análisis efectuado por la empresa 1/2 de Construcción(para el primer estudio de Mercado Potencial de DensificaciónHabitacional en Lima, 2002), de las observaciones de campoefectuadas por el equipo del Programa Urbano, y la experienciaacumulada de desco en la materia:
• la construcción de cada vivienda es un proceso progresivo,asumido como un compromiso emocional por la familia, demás de veinte años promedio, durante los cuales se vengratificados por las mejoras en la calidad de vida que vanobteniendo;
• la posesión de una casa propia, sea cual fuere la etapa en laque se encuentre, evidencia el esfuerzo y sacrificio de la familiay se considera como la principal herencia para los hijos;
• las ampliaciones, el uso de los aires, e incluso la subdivisiónde facto, ocurren por el crecimiento de la familia o por lanecesidad de privacidad;
• en la mayoría de los casos, el lote (entre 100 y 300 metroscuadrados) ya está titulado, mientras la fábrica (la vivienda)no tiene declaratoria y no está registrada;
• no se concede mayor importancia al potencial uso económicoque tiene un inmueble debidamente formalizado, pues porlo general la familia no desea vender la propiedad ni parte deella;
• el formato ideal predominante es la vivienda de dos plantas,de ladrillo y concreto armado, en la que el segundo piso sirvepara albergar a los hijos de manera independiente;
• el acceso al segundo piso se planea o improvisa medianteescalera exterior independiente dentro del lote o en el retiro;
• la construcción se hace mayormente sin planos y sin asistenciaprofesional: el maestro albañil es el especialista de mayorcapacidad técnica que participa en la obra;
• las municipalidades no intervienen en los proyectos ni en lasobras;
• se construye al margen de la normatividad vigente y latendencia general es a techar prácticamente todo el lote, sinpreocuparse por la iluminación y la ventilación directa de losambientes, ni por independizar las áreas de circulación;
• por lo general, las estructuras son aptas para recibir cargasverticales hasta los tres pisos, pero insuficientes para resistirsismos, sobre todo por la falta de densidad en los murostransversales.
Propuestas técnicas para incentivar la densificación
De acuerdo con los estudios realizados, resulta evidente que laprincipal beneficiaria de los incentivos que se propongan es la familiapropietaria que desee ampliar la vivienda que autoconstruyó durantelos últimos veinte años. Ella puede estar motivada por las nuevasnecesidades del núcleo familiar, principalmente por el aumento delnúmero de integrantes, por los requerimientos de privacidad de loshijos mayores, por el cambio de estado civil de alguno de ellos,entre otras razones.
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Es decir, el mercado inmediato, tanto de oferta como de demandade nuevas viviendas, está constituido por las mismas familiaspropietarias de las viviendas existentes, sobre cuyas propiedades seedificarían las nuevas unidades.
Esta situación, ya comprobada, señala que el principal incentivoconsiste en crear y aprobar un marco reglamentario que permitaformalizar la vivienda que se ha edificado al margen de lanormatividad vigente (que no contempla su realidad) y utilizar susaires para producir allí una nueva edificación, velando porque ambascumplan con las condiciones de habitabilidad y con la seguridadestructural, técnicamente determinadas.
La propuesta
La propuesta se estructura en torno de tres conceptos desarrolladospor desco, que sustentan su planteamiento para una políticapública:
1. La asistencia técnica, que contempla los aspectos:a) urbanístico-arquitectónicos,b) estructural-constructivos yc) legal-normativos.
2. El financiero, que contempla los aspectos de crédito ysubsidios.
3. El marco institucional y de gestión.
1. La asistencia técnica
Por encargo del VMVC, desco inició las actividades de evaluaciónde cuatro ciudades del país. Se exploraron los barrios populares delas ciudades de Huancayo, Chiclayo, Arequipa e Iquitos, lo que sirviópara constatar que el proceso de densificación de la vivienda popularen curso no era exclusivo de los barrios populares de Lima. Tambiénbrindó la oportunidad de conocer nuevos aspectos técnicos, debidoa que las distintas condiciones geográficas, culturales y económicasde cada ciudad posibilitan otras formas de densificar.
El equipo de desco sistematizó la información reunida y desarrollóuna nueva tipología de producción de vivienda por densificación,además de establecer una serie de criterios generales que debenorientar el proceso y que servirán de referencia para la gestión de
un Programa Nacional de Mejoramiento y Densificación de laVivienda Popular Progresiva.
a) Aspectos urbanístico-arquitectónico
Los aspectos menos respetados de los reglamentos vigentes y queconstituyen las variables más influyentes en la definición de losniveles de habitabilidad de las viviendas autoconstruidas, son lossiguientes:
Densidades máximas de la zonificación actual
Las densidades reglamentarias limitan el número de unidadespermitidas y sólo se puede alcanzar los coeficientes de edificaciónautorizados, construyendo viviendas con áreas techadas que sonexageradas (entre 200 y 300 metros cuadrados techados cada una)para la época actual y los tamaños usuales de las viviendas.
Por ejemplo, en una zona R4, cuya densidad neta máxima es de 500hab/ha y 1,8 el coeficiente de edificación, el lote normativo de 120metros cuadrados puede albergar sólo a seis habitantes y, sinembargo, puede recibir 216 metros cuadrados techados deconstrucción. Es decir, puede construirse una vivienda de tresdormitorios con 216 metros cuadrados techados, pero no puedenconstruirse tres viviendas de 72 metros cuadrados ni cuatro de 54metros cuadrados techados, ya que las densidades resultantessobrepasan largamente las permitidas.
Porcentaje de área libre
Casi ninguna vivienda respeta el 30 por ciento de área librereglamentaria (se considera un desaprovechamiento del pocoespacio que contiene el lote). Esta práctica sacrifica sobre todofuentes de luz y ventilación (patio o jardín); las familias buscan elesparcimiento en áreas públicas. Se requiere evaluar la realidadexistente para plantear las soluciones más adecuadas.
Fuentes de luz y ventilación directa
En muchas de las viviendas la iluminación y ventilación de algunosambientes no se hace directamente desde un patio o pozo de luz,sino que se presta de otro ambiente techado. Es preciso evaluartodos los casos a fin de encontrar una solución aceptable, que
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... 15 años después las viviendas delProyecto siguen creciendo
Fotos: Guillermo Takano
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privilegie necesariamente la ventilación directa de baños y cocinas,aunque tenga que reducirse las dimensiones y proporciones mínimasde los ductos y pozos de luz reglamentarios.
Relación estacionamiento / vivienda / sección vial
La mayoría de los pobladores no tiene automóvil, y son escasos losgarajes techados dentro de los lotes. En esos casos, son utilizadosgeneralmente como tiendas o talleres. Los pocos vehículosexistentes son casi siempre herramientas de trabajo de suspropietarios, como camionetas, micros, camiones o carros antiguos,de dimensiones mayores a las de los automóviles modernos, queestacionan frente a sus viviendas afectando seriamente la circulaciónen las calles de poca sección.
Áreas mínimas de lote, frente mínimo, relación frente/fondo
Al subdividir de facto los lotes se alteran dramáticamente susproporciones normativas, en particular los frentes de los lotesangostos, dando como resultado viviendas inadecuadasfuncionalmente y que no son registrables. Es necesario encontrarmaneras de desincentivar esta tipología de densificación.
Área techada mínima de vivienda
Como las viviendas se inician con áreas elementales y se construyenen forma progresiva en plazos extensos, se requiere adaptar lasreglas sobre licencias y registros preventivos a este proceso real.Las subdivisiones que se practican en las viviendas conforme lafamilia crece y se desdobla no contemplan su posibleindependización, sea porque no se considera importante o por lasáreas mínimas requeridas para tal fin.
Construcción de escaleras en el retiro frontal y en la vía pública
El mantenimiento del retiro municipal frontal es poco usual enprovincias. Sin embargo, cuando se ha reservado dicho espacio,está muy generalizada su utilización para la construcción de escalerasexteriores que permitan acceder en forma independiente al segundopiso. Esta constituye una tipología de densificación muy apreciada,cuya promoción debería estudiarse junto con la definición de losanchos recomendables para escaleras exteriores bifamiliares ymultifamiliares. En los casos en que no existen retiros se llega al
extremo de ubicar las escaleras en las bermas laterales o en losjardines públicos de las vías. Aunque es una práctica poco difundida,habría que evaluarla con cuidado para determinar si procede suaplicación excepcional en los casos de escaleras que son para usocomún de varias viviendas.
Ancho y largo de pasajes comunes
Al subdividirse transversalmente los predios, se requiere pasajes decirculación común que permitan acceder a las unidades ubicadasen la parte posterior del lote, cuyas dimensiones y proporcionesdeben estudiarse.
Relaciones funcionales de diseño
Es conveniente analizar y resolver la vigencia de algunas normasdel diseño convencional que son incumplidas por las viviendasexistentes, como la circulación indiscriminada a través de ambientes,y puertas de dormitorios y baños con salidas directas a la sala-comedor, entre las principales.
Servidumbres entre viviendas vecinas
Es una práctica frecuente el uso de servidumbres entre viviendascolindantes, especialmente las referidas a fuentes de iluminación yventilación y, en menor grado, a accesos y circulaciones. Convendríaevaluar las ventajas y desventajas que puede ofrecer el uso deescaleras exteriores y de pozos de luz comunes a dos o más viviendasagrupadas para tal fin.
Variables arquitectónicas
Las experiencias concretas de los proyectos y los estudios ypropuestas de políticas han permitido una compleja elaboraciónde tipologías arquitectónicas y de los grados de consolidación delas viviendas.
Tipología de producción de vivienda nueva en lote ocupado
Para que los procesos espontáneos de densificación satisfagan demanera adecuada las necesidades de alojamiento de las familias demenores ingresos, es importante conocer las formas o tipos deviviendas con las que las familias de los sectores urbanos populareshan solucionado espontáneamente dichas necesidades.
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A partir de las experiencias cotidianas en nuestras ciudades,podemos establecer una tipología de producción de vivienda nuevaen lote ocupado. Ésta comprende cuatro tipos principales y diversossubtipos. Básicamente, la clasificación por tipos responde a loscriterios de ubicación y del proceso de generación de las nuevasunidades de viviendas, teniendo en cuenta que por lo general yaexiste una vivienda previa de materiales definitivos. La clasificaciónpor subtipos responde a los criterios de tipos de acceso y circulación,y la forma de ocupación en el terreno en relación a la viviendaexistente: Tipo A / Aires, Tipo B / División de lote, y Tipo C /División de vivienda existente.
Tipo A / Aires
Este tipo se determina por el criterio de ubicación de las nuevasunidades de vivienda en los aires de la vivienda preexistente y surelación de dependencia por el tipo de acceso y circulación vertical.Se divide en cuatro subtipos:
• A-1 / Escalera exterior (retiro) EER. Es la tipología con mayorpotencial densificador, pues anexa a la volumetría de la unidadde vivienda existente, por lo general en el retiro, una escaleraexterior que brinda a las nuevas unidades de vivienda en losniveles superiores un acceso independiente.
• A-2 / Escalera puerta a calle (EPC). Tiene los mismos alcancesdel subtipo A-1 / EER, sólo que la ubicación de la escalerase incluye en la volumetría de la vivienda, pero tambiénmantiene su independencia a través de un acceso directo desdela calle, por una puerta anexada a la fachada principal. Enrealidad, este subtipo compromete a la vivienda existente y ala nueva, reduciendo sus áreas netas destinadas a la funciónpropia de habitar.
• A-3 / Escalera interior independiente (EII). En este caso, la escalerade acceso a la vivienda nueva en los aires se ubica en el patiointerior de la vivienda existente, y se accede a ésta por unpasaje de ingreso independiente desde la calle.
• A-4 / Escalera interior dependiente (EID). En este caso, la escalerade acceso a la vivienda nueva no es independiente, ya queestá en medio de la casa existente. Este subtipo, por lo general,es el resultado de la adaptación de una vivienda de diseñounifamiliar a una bifamiliar. A la larga, ocasiona problemas
en la circulación para ambas familias alojadas. A diferenciade los anteriores subtipos, se trata de una modalidad que nointeresa promover.
Tipo B / División de lote
Este tipo se determina por la producción de una o más viviendasnuevas en un mismo lote, a partir de tres modos básicos desubdivisión planimétrica del lote matriz. Además, considera laubicación del lote que se va a subdividir dentro de la manzana: siestá en esquina y tiene dos frentes, o si es interior, con un solofrente. Este tipo se divide en tres subtipos:
• B-1 / Subdivisión de lote en esquina (SDE). Es el subtipo másfrecuente en los lotes en esquina. La subdivisión genera unmayor número inmediato de nuevas unidades de vivienda,cada una de ellas con acceso independiente desde la calle.
• B-2 / Subdivisión de lote transversalmente (SDT). Este subtipocompromete el uso de un espacio de circulación común, puesal subdividir el lote paralelamente en relación a la línea decalle, deja un acceso independiente para la vivienda que resultaubicada en la parte posterior del lote matriz. Por lo general,para resolver la necesidad de iluminación de las viviendasresultantes, se deja un patio entre ambas que suele ser de usocomún. Esta solución es muy común en las ciudades andinas,pues el tamaño de los lotes y la configuración espacialtradicional de la vivienda corresponde a la del zaguán-patio.
• B-3 / Subdivisión de lote longitudinalmente (SDL). Este subtipoacarrea muchos problemas en lotes con frentes mínimos (5-6 m), pues las viviendas resultantes se ubican en sublotescon frentes muy estrechos (2,5-3 m). Las solucionesarquitectónicas en los espacios internos y la circulación delas viviendas resultan con anchos muy pequeños. Además,en su intento por ampliar los espacios internos, las familiascasi no dejan áreas libres en el sublote, techándolo al máximo.Esto trae grandes problemas de iluminación y de ventilación.
Tipo C / División de vivienda existente (DVE)
Este tipo es muy poco común, pues implica la producción de unao más viviendas nuevas (bifamiliares o multifamiliares) tras laremodelación de la arquitectura y estructuras de la vivienda
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unifamiliar preexistente en el lote. El rediseño conlleva la búsquedade la autonomía funcional de las viviendas resultantes, para lo quese necesita adaptar espacios básicos para cada vivienda, como unacocina, un baño y lavandería. Por lo tanto, la inversión económicaes casi similar a la de producción de viviendas nuevas. En este caso,los resultados no siempre complacen las expectativas de unavivienda hecha a la medida de las familias, pues los innumerablespies forzados que hay que enfrentar limitan la libertad en el diseño.
Grados de consolidación
La propuesta de densificación formulada por desco considerauna tipología compleja para la intervención en las viviendas, segúnsus grados de consolidación. Ella es fruto de las leccionesaprendidas, los ensayos/errores de los proyectos llevados adelante20
y los estudios efectuados.
La tipología establece tres variables: el potencial de densificación otipología por niveles de densificación, el potencial de densificacióndirecto y las necesidades potenciales de vivienda.
El potencial de densificación o tipología por niveles considera cuatrocategorías o grados: vivienda provisional, vivienda incipiente,vivienda de media consolidación y vivienda consolidada (véase elCuadro 13).
20 Por ejemplo, hacia 1992 se diseñaron cuatro soluciones distintas para el crecimiento de la vivienda (el tipo escalera exterior, el tipo escalera interior, el tiposubdivisión de lotes y el tipo quinta, que sería establecido a partir de dos viviendas delanteras con un pasaje central que llevaría a dos viviendas al fondo del lote). Másadelante, se añadiría otro tipo de construcción, el edificio, que se desarrollaba en esquinas. La definición de las soluciones fue cambiando de acuerdo al ensayo/error.Durante la experiencia piloto la población optó por los tipos escalera exterior y escalera interior (de 18 soluciones 9 fueron viviendas con escalera exterior y 7 conescalera interior). También se constató la dificultad de implementar la modalidad quinta (sólo hubo un caso), porque era difícil encontrar dos lotes contiguos cuyospropietarios acordaran una acción conjunta para el pago del crédito y convinieran construir una escalera común.
Cuadro 13Potencial variable de densificación
CaracterísticasGrado TipoNo existe una construcción definitiva;los materiales son precarios y lavivienda tiene bajo valor.La estructura básica existe y laocupación por las familias esdefinitiva.Vivienda avanzada. Existe un primerpiso y se requiere modificaciones paraproducir más de un departamento.Las posibilidades de remodelardependen de una operación costo/beneficio de las familias.Cuenta con más de un piso,incluyendo un segundo pisohabitable. Es posible edificar oindependizar bajo ciertas condiciones.El grado de intervención se limita alo posible en el marco de loconstruido.
A
B
C
D
Vivienda provisional
Vivienda incipiente
Vivienda de mediaconsolidación
Vivienda consolidada
La variable de potencial de densificación directo o tipología deoportunidad de intervención consiste en seleccionar del cuadroanterior aquellas viviendas con mayor capacidad de construccióninmediata. Comprende tres sumatorias:
• lotes en esquinas en viviendas en grado A y B;• lotes interiores en grado A;• los que cuentan con escalera exterior y grado B de
consolidación.
La variable de las necesidades potenciales de vivienda se basa en lainformación del Instituto Nacional de Estadística e Informática
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(INEI), que trabajó para el caso de la ciudad de Lima una proyecciónal año 2015 que permite suponer el crecimiento de la poblaciónpor periodos y el incremento total hasta el horizonte definido. Estetrabajo también puede hacerse para otras ciudades.
Intervenciones prioritarias
Tras un análisis de las tipologías y sus posibilidades, se ha establecidolas que se privilegiarán para la construcción de nuevas viviendas enun programa de densificación habitacional:
Prioridad uno
• Utilización de los aires de viviendas aisladas de un piso paraconstruir uno o más departamentos tipo flat o dúplex en elsegundo piso, dependiendo del área de los aires disponibles,con acceso mediante escalera independiente.
• Utilización de los aires de conjuntos de viviendas de un piso,agrupadas para optimizar el uso común de escaleras,circulación, fuentes de luz, ventilación y otras servidumbrestécnicamente diseñadas.
• Utilización de lotes aislados, vacíos o precariamente ocupadospara la construcción de viviendas bifamiliares o trifamiliares,como:
• una vivienda en primer piso más un departamento flaten segundo piso;
• una vivienda en primer piso y dos departamentos dúplexen segundo piso;
• subdivisión transversal de lote en esquina y construcciónde dos viviendas dúplex;
• subdivisión longitudinal de lote y construcción de dosviviendas dúplex o triples.
• Utilización de conjuntos de lotes vacíos o precariamenteocupados, agrupados para la construcción de viviendasmultifamiliares, con un diseño integral que optimice el usode áreas comunes, tipo quintas o condominios populares.
• Subdivisión transversal de lotes en esquina (angostos oanchos) con vivienda existente en su frente, para laconstrucción de viviendas en el terreno remanente, con accesodirecto desde la calle.
• Subdivisión transversal de lotes anchos (no ubicados enesquina) con vivienda existente en su frente, accediendo al
área remanente del fondo mediante pasaje o patio con escalerainterior independiente para la construcción de:
• quintas;• edificios multifamiliares.
Prioridad dos
• Utilización de los aires de viviendas aisladas de dos pisospara construir departamentos tipo flat en el tercer piso, conacceso mediante escalera independiente, y de maneraexcepcional departamentos tipo dúplex, previa verificaciónrigurosa de la capacidad estructural de la vivienda existente.
• Utilización de los aires de conjuntos de viviendas de dos pisos,agrupadas para optimizar el uso común de escaleras,circulaciones, fuentes de luz, ventilación y otras servidumbrestécnicamente diseñadas.
• División horizontal de viviendas unifamiliares de dos pisospara obtener dos viviendas independientes, construyendo unaescalera directa al segundo piso o habilitando la existente paratal fin.
Tipologías que hay que desincentivar
• Uso de escaleras internas dependientes (servidumbres).• Subdivisión longitudinal de viviendas (salvo las construidas
en lote ancho).• Subdivisión transversal de viviendas (salvo casos en esquina).• Subdivisión longitudinal de lotes muy angostos.• Subdivisión transversal de lotes angostos.
b) Aspectos estructural-constructivo
Condicionantes de resistencia estructural
Estudios recientes realizados en la maestría de Ingeniería Civil dela Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) dan cuenta delos problemas estructurales que presentan las viviendas construidassin dirección técnica (gran parte de éstas son calificadas comosísmicamente vulnerables). La puesta en marcha de un programade densificación habitacional de la vivienda autoconstruidanecesariamente deberá contemplar soluciones ligadas a mejorar lacalidad estructural de estas edificaciones.
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Los problemas más urgentes que podemos mencionar son:
Densidad de muros
Este factor es el que más influye en la resistencia sísmica de lasviviendas de albañilería. Se ha comprobado que gran parte de lasviviendas construidas informalmente no cuentan con la cantidadnecesaria mínima de muros en el sentido transversal a la edificación(sentido paralelo a la calle) para soportar las cargas horizontalesgeneradas en un eventual sismo de gran magnitud. Es precisoreforzar las viviendas que se incluyan en un programa dedensificación, dándoles la rigidez lateral necesaria para sostener lasnuevas cargas sísmicas de la vivienda ampliada.
Muros y tabiquería no confinada
Se presentan con frecuencia, principalmente en los voladizos de lavivienda y en los parapetos de las azoteas. Confinar estos elementos,para asegurarlos, constituye un proceso sencillo y de bajo costo.
Muros agrietados
Generalmente, el agrietamiento de los muros se produce por elasentamiento de terrenos no consolidados sobre los que se haedificado. Una alternativa para ampliar las viviendas que presenteneste problema es utilizar materiales de peso ligero.
Corrosión de armaduras
La corrosión de las armaduras, sea en las columnas, vigas o en eltecho, es un factor que provoca la pérdida de resistencia. Esnecesario detener este proceso de degradación refaccionando laszonas afectadas y reemplazando la armadura, si fuese necesario.
Mano de obra y materiales de baja calidad
Muchos de los problemas estructurales son ocasionados por lospropios maestros de obras y albañiles; también afecta lo construidoel empleo de agregados de baja calidad, estribos mal hechos yelementos con «cangrejeras», etcétera. Es una necesidad prioritariay permanente capacitar a quienes son nuestros principalesconstructores y enseñarles técnicas de aplicación sencilla para evitarestos problemas.
La experiencia de desco en las actividades constructivas y dedensificación permite aseverar que la mayoría de problemasconstructivos pueden ser técnicamente resueltos. El Estado puedesubsidiar esta actividad, que es previa a la puesta en marcha de unprograma de densificación. Hay que tener en cuenta que, en muchoscasos, es imprescindible mejorar y reforzar la estructura de lavivienda del primer piso (de los padres) para luego proceder aconstruir la nueva vivienda en los aires (para la familia de los hijos).
Condiciones de las redes sanitarias y eléctricas
Todo proceso planificado de densificación habitacional exige evaluarel estado de situación y la capacidad futura de las redes de energíaeléctrica, agua y alcantarillado del área de influencia del sitio que seva a intervenir. Es necesario incluir, si así lo determina unaevaluación, programas de mejoramiento o reposición de redes, afin de repotenciarlas y garantizar el servicio requerido por la nuevapoblación.
El mejoramiento de redes eléctricas existentes no ofrece mayorproblema por tratarse de instalaciones aéreas que las empresasconcesionarias están obligadas a atender, y lo hacen con interéspor conseguir nuevos consumidores del servicio mediante lainstalación de medidores domiciliarios.
En el caso de las redes de agua y alcantarillado el reto es máscomplejo, tanto por su costo como por su proceso constructivo,que en algunos casos puede implicar el cambio de las tuberíassubterráneas existentes debido a su deterioro o insuficientecapacidad.
Sin embargo, de acuerdo con versiones recogidas directamente delas empresas concesionarias de agua en Lima y en las cuatro ciudadesvisitadas, no se incrementarán los problemas de dotación de estosservicios en los lugares donde se aplicaría el Programa deDensificación Habitacional —pueblos jóvenes y asentamientospopulares en proceso de consolidación-—, pues, por lo general, enestos espacios las redes han sido instaladas en los últimos diez oquince y sus diámetros son suficientes para atender las nuevasdemandas que genere la densificación propuesta.
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En la mayoría de casos, el problema de los barrios se concentra enla insuficiencia de las fuentes de abastecimiento y no en la capacidadpotencial de servicio de las redes.
Debe destacarse que los principales beneficiarios de un programade mejoramiento de barrios y densificación habitacional serán, enprimer lugar, las familias que habitan la zona, que al crecer ydesdoblarse requieren nuevas viviendas para dar privacidad a sushijos mayores o casados. Es decir, no se espera un aumentodramático del número de pobladores que produzca unasobredemanda de los servicios de agua y alcantarillado.
Lo que está en discusión es el uso más eficiente de la ciudadconstruida y si estas nuevas familias de bajos ingresos que se sumana la demanda atenderán sus necesidades de vivienda en el lugar oen nuevas urbanizaciones para familias de bajos ingresos. Por ello,el abordaje del tema supone no tanto el análisis del abastecimientoa la ciudad, sino de la mejor distribución de servicios a las familiasde bajos ingresos.
Se puede afirmar que la capacidad instalada actual de las redes deagua y alcantarillado en pueblos jóvenes y asentamientos popularescon procesos ordenados de saneamiento soportaráconvenientemente crecimientos habitacionales como los propuestosen el presente Programa y disminuirá la presión constante por laampliación de las redes hacia nuevos territorios no urbanizados.
Contamos con dos argumentos para demostrar lo enunciado: unaestimación y simulación de proyectos de agua ejecutados enasentamientos populares de Lima, y la evaluación de una zonaintervenida por el Programa de Densificación Habitacional dedesco.
En la simulación se constata que la dotación para cada vivienda esde 1.050 litros diarios, que resulta de calcular 150 litros diarios porpersona para un número promedio de siete personas. Unaintervención de densificación que incremente el número de familiasa tres (la primera familia constituida por los padres y dos nuevasfamilias conformada por los hijos mayores) aumentaría la demandaa un total de doce personas por vivienda (núcleos familiares decuatro personas, en una edificación de dos pisos). El nuevo total
de demanda sería de 1.800 litros diarios, incremento que puede serresuelto por el caudal actual o con la construcción en la vivienda deun reservorio de dos metros cúbicos, sea como cisterna o comotanque elevado.
En el trabajo de campo realizado durante la ejecución del Programade Densificación de desco se constató que tres de cada cuatroviviendas de los asentamientos populares con nivel de consolidaciónmedia cuentan con sistemas de almacenamiento de agua en cisterna,construidos en el subsuelo o a nivel del primer piso. Estas cisternastienen una capacidad mayor a los dos metros cúbicos y hanconstituido una forma alternativa de prever la escasez y la limitacióndel servicio que las familias han sufrido permanentemente. Con eltiempo, estos sistemas se convierten en una facilidad para ladensificación.
Si comparamos el esfuerzo de dotar de agua a un nuevo barrio o auna nueva vivienda en un barrio existente, resulta evidente que lasfamilias del nuevo barrio tendrán que hacer nuevas y mayoresinversiones. En el caso del barrio existente, estas inversiones yahan sido hechas, incluyendo la cisterna que ayudará a regular loseventuales problemas de abastecimiento del servicio.
En cuanto a las redes, si se considera sus materiales y dimensiones,éstas se adecuan a los estándares de las últimas décadas, que escuando fueron instaladas, por lo que superan ampliamente lasexigencias de la futura demanda de un programa de densificación.
c) Aspectos legal-normativo
La inmensa mayoría de viviendas construidas en las urbanizacionespopulares del país se han iniciado sin contar con planos ni licenciasde construcción. Ello plantea la necesidad de una legislación ad hocque permita cumplir con tres importantes necesidades:
• certificar y regularizar la obra construida;• incentivar los procesos de densificación asistida de la vivienda;• incentivar los procesos de redensificación y reurbanización
del conjunto de los tejidos urbanos.
La certificación y regularización de las viviendas construidas, másque una acción de tipo legalista y formal, exige generar unconocimiento sobre la situación de la vivienda que debe ser
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compartido entre las autoridades y sus propietarios. No se trata,por lo tanto, de utilizar los mecanismos de regularización ex post deedificaciones tan común en nuestro medio. A diferencia de losmecanismos de regularización existente, en este caso estamos frentea edificaciones que nunca tuvieron un proceso formal y quedemandan mayor registro y, probablemente, mayor intervenciónregularizadora.
En el caso de la vivienda ya edificada, las intervenciones debenbasarse en el espíritu que los reglamentos le dan a los certificadosde habitabilidad. Estos certificados, pensados generalmente parala vivienda tugurizada, no pretenden exigirle a lo construido aquelloque evidentemente le falta, puesto que eso implicaría poco menosque acciones de demolición y reconstrucción. Lo que se busca conellos es aplicar un mínimo de exigencias en vías de regularizar elpredio, como modo de permitir no sólo su uso sino posterioresprocesos de edificación. La normatividad al respecto debe serrevisada, pues existen disposiciones (otorgar certificados a viviendasque no sobrepasan los treinta metros cuadrados, por ejemplo) queno tiene sentido mantener, ya que la realidad en que operamos esotra.
Resulta claro que las nuevas unidades edificadas encima o al ladode las preexistentes sí deben estar más acordes con la normatividadrelativa a la calidad de vida. Al examinar lo necesario para que seincentiven procesos de densificación asistida, materia central deeste informe, será necesario atender numerosos asuntos noconsiderados o respetados de los reglamentos de manera masiva,algunos de los cuales no deberían siquiera estar presentes en lanormatividad moderna. A título de ejemplo señalaremos lossiguientes:
• densidades máximas de las actuales zonificaciones;• área mínima de lote (subdividido);• frente mínimo de lote (subdividido);• relación frente/fondo (lote dividido);• área techada mínima de vivienda (subdividida);• uso del retiro para escalera bifamiliar y multifamiliar;• ancho de escaleras exteriores:
• bifamiliar,• multifamiliar;
• ancho y largo de pasajes comunes;• dimensiones mínimas de fuentes de luz y ventilación;• relación ancho/largo/alto de pozos de luz;• relaciones funcionales entre ambientes;
• cruces con circulación.• iluminación y ventilación prestadas.• servidumbres con vecinos.• puertas de dormitorios y baño directas a sala-comedor.• porcentaje de área libre,• número de estacionamientos por vivienda.
La adecuación de la norma a cada realidad local siempre demandaráun grado de discrecionalidad, en base a políticas generales y, porcierto, a la autonomía de los gobiernos locales. Ello no obstante,será menester dictar dispositivos generales para numerosos asuntosconcretos. Las escaleras en los retiros, por ejemplo, han sido objetoya de resoluciones supremas en años pasados.
También es necesario dictar normas que regulen dichadiscrecionalidad, acotándola a aquellos espacios delimitados comozonas de intervención. Es conocido que algunos sectores de laindustria de la construcción buscan utilizar normas fijadas para uncontexto en otros diferentes, lo cual traería como resultado elempeoramiento de los estándares constructivos y de la calidad devida de las ciudades.
Por último, la gran mayoría de autoridades y profesionales se orientaa proponer para las grandes ciudades procesos de desarrollo en losque se valora más el espacio construido que la habilitaciónindiscriminada de nuevo suelo. Es necesario orientar la visión de laciudad peruana hacia lo que se ha denominado la ciudad compacta.Un tercer y muy importante proceso normativo global debe ocurrir,buscando incentivar procesos de redensificación y reurbanizacióndel conjunto de los tejidos urbanos. No sólo determinado tipo debarrios populares vienen cambiando en su uso del suelo ymodificando sus edificaciones, sino es toda la ciudad la que requiereel diseño de estrategias que permitan un uso más racional del sueloy del equipamiento existente.
Entre los numerosos asuntos que es preciso considerar están lossiguientes:
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• aumentar las densidades permitidas por las actualeszonificaciones, ya que sólo pueden utilizarse plenamente loscoeficientes de edificación vigentes construyendo viviendasde más de 250 metros cuadrados techados cada una, en vezde fomentar la construcción de cuatro viviendas de 62,50metros cuadrados cada una;
• otorgar premios a los proyectos que coadyuven a ladensificación de la vivienda en áreas ya habilitadas y quecastiguen a los terrenos urbanos subutilizados y sin construiry a los proyectos que planteen viviendas con densidadesmenores a las normativas;
• facilitar la reurbanización con fines de densificación y laacumulación de propiedades para densificar medianteproyectos integrales;
• castigar el mantenimiento de islas rústicas y terrenos con usosincompatibles (aeropuertos, cuarteles, etcétera), facilitandosu reconversión y premiando su integración a la trama urbana.
• adaptar la ley 25157 y su reglamento a las necesidades delPrograma de Densificación.
Como se desprende de lo anterior, hay mucho que hacer en elterreno de la normatividad. Entendemos que ésta debe ser elproducto de las acciones y los procesos, en vez de su causa, razónpor la cual el presente informe privilegia los aspectos prácticospara generar un proceso piloto en el país que proporcione resultadosy las consiguientes lecciones de la experiencia.
2. Financiamiento de los procesos de densificación
Las familias de bajos recursos no disponen de ingresos suficientespara adquirir una vivienda terminada o para edificarla. Asimismo,la precariedad de sus ingresos les impide adquirir compromisosfinancieros por largos plazos, lo que las sitúa al margen de loscréditos hipotecarios. Estas consideraciones explican la vitalidadde la opción por la producción progresiva de la unidad habitacional,ya que permite destinar recursos hacia la vivienda que en otromomento serán asignados a necesidades propias de la sobrevivenciay la formación del capital humano.
Lo dicho no invalida la necesidad de contar con sistemas adecuadosde crédito y subsidio para esta población. Las familias utilizan
numerosas fuentes de crédito formal e informal para potenciar suinversión y para beneficiarse del resultado mientras que se cancelala deuda. La falta de sistemas crediticios adecuados determina unhecho muy frecuente en los procesos de producción progresiva dela vivienda: en vez de edificar una etapa de la vivienda (unahabitación, un techo, un casco habitable, por ejemplo), sólo puedenconstruir partes de dicha etapa. Un crédito adecuado permitiráculminar una etapa de la producción de la vivienda, con beneficiostanto en la calidad de vida como en el costo del producto final.
Para tener una idea de los requerimientos de inversión de las familias,mencionaremos un costo de mercado referencial actual, productode nuestra investigación de campo: un casco mínimo habitable parauna ampliación de vivienda de 45 metros cuadrados en un segundopiso cuesta 6.000 dólares (costo directo); incluye una pequeña obrade reforzamiento del primer piso. Bordeando esta cifra se sitúa elrango mayor de las necesidades de financiamiento de las familiassin acceso al crédito que un sistema apropiado deberá atender.
La propuesta de desco comprende dos procesos de financiamientoque se pueden desarrollar en una política pública de densificación.El primero responde a una política de crédito para la viviendaprogresiva y el segundo a una política pública de crédito y subsidiopara la vivienda densificable. En el último caso se trata de unapropuesta trabajada desde los programas ABC del Estado.
Crédito: un financiamiento «paso a paso» para quien construyepor etapas
Los créditos para el mejoramiento y la densificación deben serpequeños y repetidos, puesto que se comprometen a financiar pasoa paso la actividad constructora de las familias de bajos recursosque no pueden calificar para un préstamo de altos montos. Poresta razón, puede efectuarse más de un crédito para una mismaunidad de vivienda.
Por las características del esfuerzo familiar y de las redes socialesde las familias de bajos ingresos, en muchos casos será el mismojefe de familia quien asuma la responsabilidad de un préstamo,aunque no sea él o ella quien demande la unidad de vivienda, sinoalguno de sus hijos adultos. En materia de subsidios es ya un sentidocomún afirmar que el productor de la vivienda no debe ser quien
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los recibe, sino el adquiriente, pero, como se ve, este aserto delsistema financiero no es válido para las familias ampliadas, que seayudan entre sí para producir la vivienda de uno de sus miembros.
El financiamiento para la vivienda que se construye por etapassucesivas no puede tener las mismas características que el de lavivienda terminada llave en mano. Para cumplir su función de ayudaral proceso de producción de la vivienda, los montos de crédito ylas modalidades de préstamo deben adecuarse a las necesidades delcliente y del proceso de producción de la vivienda. Para ello, elEstado debe brindar apoyo a las instituciones de microcrédito(cooperativas, cajas de ahorro, etcétera), que son las más cercanas ala realidad socioeconómica de los sectores populares y más flexiblespara adaptar sus sistemas a programas de crédito progresivo.
Entre los elementos que es preciso considerar en el diseño de unsistema de crédito para el mejoramiento y densificación de lavivienda están los siguientes:
• créditos en modalidad de banca personal;• tasas de interés más bajas del mercado y cortos periodos de
pago;• posibilidad de obtener otro crédito para la siguiente etapa.
Subsidios para el mejoramiento y densificación de la viviendaprogresiva
Para movilizar los recursos de las familias es determinante poner asu disposición un sistema de subsidios e incentivos. El subsidio esun elemento clave para estimular al pequeño productor o alcomprador de bajos recursos a canalizar sus esfuerzos hacia el logrode una vivienda adecuada.
Los sistemas de subsidio convencionales no son apropiados parala producción progresiva de la vivienda; estos sólo sirven paraacercar a un sector de ingresos medios bajos a los precios yrequerimientos de las empresas productoras de vivienda «social».
Sea que se subsidie a la oferta o a la demanda, los subsidios debenser transparentes. No debe haber subsidios a las tasas de interés,pues estos ahuyentan la competencia entre distintas entidadesfinancieras para intervenir en este mercado.
El primer subsidio debe ser a la asistencia técnica, pues es unapalanca principal para el desarrollo de la vivienda adecuada, másaún ahora que este tipo de asistencia no tiene demanda en el mercadopopular. Una vez que el proceso haya despertado interés en lasfamilias peruanas, recién se podrá empezar a cobrar por la asistenciatécnica.
Quien edifique o compre unidades de vivienda nuevas completas,en partes o en un solo paso, debería recibir bonos de subsidio através del sistema financiero, como sucede en otros países delsubcontinente. El sistema debe considerar montos globales desubsidio para cada vivienda terminada de bajo costo.
Actualmente, el Estado peruano cuenta con un financiamiento delBanco Interamericano de Desarrollo (200 millones de dólares), quese está utilizando en la implementación del programa de subsidiosa la vivienda para los más necesitados. Este programa guarda ciertassimilitudes con los aplicados en Chile, Colombia y Ecuador, y sesustenta en el acceso a créditos y subsidios para quien califique yhaya efectuado un ahorro previo (A+B+C). El principal plan devivienda nueva en terreno nuevo para sectores C y D de la poblaciónurbana se lanza bajo el nombre de «Techo Propio».
Desde el lanzamiento del programa, desco incidió en la inclusióndel tema de los subsidios para mejoramiento y densificación de lavivienda en la Ley del Bono Familiar Habitacional. Ello ha implicadoque se considere la entrega de subsidios para mejoramiento devivienda hasta de 1.200 dólares y para construcción en sitio propioo aires (densificación) hasta de 2.800 dólares.
En vista de su experiencia previa, desco fue convocado por elMVCS y el Fondo Mi Vivienda a participar en reuniones de trabajopara el desarrollo del modelo operativo que aplicaría estos subsidios,pues la norma vigente respondía al concepto de adquisición devivienda nueva llave en mano producida por la gran empresaconstructora.
En el proceso de lectura crítica de la propuesta original seidentificaron los siguientes cuellos de botella en la norma para lossubsidios:
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• las viviendas de las familias beneficiarias no cuentan con lainscripción legal en los Registros Públicos (sólo estánregistrados los terrenos);
• las viviendas no cumplen con los estándares mínimos delReglamento Nacional de Construcciones y es muy difícil lacertificación de calidad constructiva bajo los actuales criteriosnormativos;
• la actual ley de regularización (27157) de la vivienda debe sermodificada para posibilitar una real certificación de «calidad»de lo construido y no ser un simple medio para regularizarcualquier construcción sin seguridad estructural y condicionesmínimas de habitabilidad;
• las familias beneficiarias deben primero invertir en sanear lavivienda (de los padres) y luego independizar sus segundospisos (para las familias de los hijos) para ser sujetos de lossubsidios del Estado;
• las familias no están dispuestas a invertir en el costo delsaneamiento legal de la vivienda si no están seguras de recibirun subsidio;
• la mayoría de familias que podrían ser beneficiarias no cuentancon el ahorro inicial para acceder al programa de subsidios;
• se necesita impulsar la intervención de los pequeñosconstructores locales (MYPES de construcción), pues sóloestos constructores estarían interesados en construir cinco adiez «densificaciones» en una o dos manzanas. A la granempresa no le interesa este producto;
• por lo general, estas MYPES no cuentan con cartas fianzasque les permitan recibir los fondos estatales para ejecutar lasconstrucciones;
• los gobiernos locales deben asumir su rol promotor ysupervisor de la calidad de las obras, pero no cuentan con lacapacidad técnica y financiera para ello.
Considerando estos elementos de diagnóstico, estimados comopremisas, se desarrolló una propuesta que se sintetiza de la siguienteforma:
Esquema de participación del Banco de Materiales —BANMAT— en el producto Techo Propio - Densificación
Del proceso de postulación
• El diseño de viviendas requiere ser un diseño participativo«uno a uno», es decir, casa por casa, que lo convierte en unproducto caro en tiempo y dinero (habitabilidad del primerpiso, reforzamiento del primer piso, solución al segundo piso).
• Se ha producido una caída de expedientes de postulación alPrograma, que se explica por el apoyo habitacional previo, elretiro de ahorros, «fraude» del postulante, etcétera, queencarecen innecesariamente el diseño de viviendas («Se diseñapara veinte viviendas pero sólo diez reciben el beneficio»).
• El esquema de postulación actual es inviable por prefijar elvalor (y el diseño) de la vivienda antes de postular, ya que nose conoce a cuánto puede acceder el postulante. Ello obliga ainvertir el proceso. Debiera ser: postulación y luegoelaboración de los miniproyectos, que es un proceso que seadecúa más a una vivienda con crecimiento progresivo.
Propuestas
• El gobierno local debe intervenir en la primera etapa delPrograma organizando y precalificando a la familia y a lavivienda, para lo que implementa una oficina de Servicio deAsistencia Técnica Municipal (SATEM).
• La vivienda debe regularizarse después de la intervención.• La familia beneficiaria requiere apoyo financiero
(microcrédito) para lograr tener su ahorro inicial.• El constructor (entidad técnica) debe ser calificado y
supervisado en su desempeño.• La entidad técnica requiere un crédito puente para ejecutar
las obras. El Banco de Materiales puede intervenir en elproceso.
Ventajas de la alteración del proceso de postulación
• Es más atractivo para el promotor, menos oneroso y se ajustamás a la variedad del mercado (se reducen los costos delpromotor, pues no hace diseños para quien al final no califica).
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• Reduce y abarata la etapa preoperativa, pues sólo se necesitatrabajar sobre la organización y no la parte técnica, que escara y riesgosa.
• El promotor elabora los proyectos para cada viviendasabiendo cuál es el monto máximo al que puede acceder elpostulante.
• Reduce el número de caídas de postulantes, pues aplican conun ahorro y un crédito aprobados a los que se va a adecuar eltamaño de su vivienda, y no al revés.
• Reduce las expectativas del segmento social objetivo («mehicieron el diseño y al final no hubo nada»).
• Es más coherente con la variedad de ingresos de la poblacióny facilita que en un mismo proyecto esté Techo Propio(densificación y mejoramiento) y Mi Vivienda, además dediferentes soluciones de vivienda.
• Permite precalificar a los promotores y organizarlos desde elinicio.
Esquema del proceso: postulación y desembolso
Este análisis estableció la necesidad de implementar un proyectopiloto en el que el Estado actúe como facilitador de los procesos.En un primer momento se propuso desarrollar el piloto en la zonade la margen izquierda del río Rímac, pero luego de una evaluaciónse vio que no era técnicamente posible debido al alto grado deconsolidación urbana de esa zona.
Actualmente, el piloto desarrollado por el Estado y un gobiernolocal se ejecuta en el distrito de Villa El Salvador; sus resultadosservirán para comprobar las hipótesis y soluciones alternativas antesde lanzar un programa nacional de subsidios para el mejoramientoy densificación de vivienda.
3. El marco institucional y de gestión
Condicionantes para la densificación asistida
Los aspectos físicos más sensibles que es preciso comprobar en lasunidades existentes sobre las cuales se pretenda construir unaampliación o una nueva vivienda, son:
• sus condiciones de habitabilidad;• su resistencia estructural; y• su certificación legal.
En tal sentido, un programa de densificación a escala nacional deberáestablecer los parámetros técnicos mínimos y óptimos, así comolas formas de evaluación y medición de ambos aspectos en losinmuebles que van a ser intervenidos, sea para descartarlos o paraplantear las recomendaciones para su habitabilidad, conformidadde obra e inscripción registral, con las anotaciones o cargas queresulten necesarias.
El proceso
Para llevar adelante un vasto proceso de densificación habitacionalasistida, desco considera necesario contar con un sistema quealiente, supervise y encamine la actividad. Al respecto, queremosseñalar las siguientes consideraciones de base:
• La actuación del sector Vivienda debe facilitar la producciónde vivienda y no sustituir la iniciativa privada.
• La acción del Gobierno Central debe fortalecer a losgobiernos regionales y municipales en la toma de decisionesy en su compromiso por la vivienda para las mayorías.
• Deben modificarse las normas y mecanismos vigentes, puesno han sido pensados para la producción de pequeñasunidades de vivienda a cargo de pequeñas empresas o delpropietario de la vivienda y del terreno.
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• Una acción de alcance masivo sólo puede efectuarse consistemas claros y universales, con normas adecuadas y, porcierto, colocando a la autoridad del lado del productor de lasviviendas.
Servicio de Asistencia Técnica Municipal (SATEM)
Esta iniciativa recoge la filosofía de la propuesta de Calidad,desarrollada en capítulos previos.
Para implementar un programa de densificación habitacional,desco propone la creación de un servicio de asistencia técnica decarácter municipal (SATEM). Este servicio funcionaría en conveniocon el MVCS; su finalidad sería facilitar la actividad de diversosagentes que intervienen o pueden intervenir en la producción devivienda, para lo que se establecerá convenios con estas entidades.
El servicio será diseñado para cumplir con los siguientes objetivos:
• Facilitar los procesos de producción de nueva vivienda pordensificación con niveles de calidad compatibles con losestándares de las ciudades peruanas modernas. Si la viviendaproducida o resultante fuera subestándar, el servicio no habrásido de utilidad.
• Convencer y no imponer a quienes, por no haber contadocon apoyo institucional, se acercan a las instituciones públicascon desconfianza y desdén.
• Operar incidiendo en la multiplicidad de agentes privados ypúblicos que intervienen o pueden intervenir en la producciónde vivienda popular. Mediante la motivación y orientación sepersigue que estos agentes confluyan en sus actividades y enla buena calidad de los resultados, sin desmedro de susintereses económicos y productivos.
• No sustituir a quienes pueden brindar servicios a las familiassino, más bien, proporcionar aquellos servicios que no estánal alcance de las familias. Por lo tanto, los servicios prestadosdirectamente por el SATEM pueden cambiar conforme sedesarrolle el mercado y surjan necesidades que no seanatendidas por los actores privados y comunitarios.
• Crear un sistema operativo de asistencia técnica y control decalidad que cumpla, de manera adecuada a nuestro medio,
con los principios convencionales que rigen los procesos deautorización y control de obra. Permitir la formalización deaquellas actividades de producción de alojamiento parafamilias de bajos ingresos que muestren potencial para atenderde manera efectiva las demandas de quienes no tienenalojamiento en propiedad o en alquiler.
• Proporcionar elementos de juicio sistematizados para elmontaje de un sistema nacional de apoyo a la densificaciónhabitacional.
Principio de operación del servicio
Se trata de un servicio municipal instaurado para garantizar elderecho a la vivienda de quienes toman iniciativas para atender susnecesidades de alojamiento. Busca orientar a las familias o a lospequeños productores de viviendas (entidades técnicas) de muybajo costo en las numerosas y complejas situaciones que tienenque enfrentar cuando producen una vivienda. Cuando una familiapromotora logre producir una nueva vivienda digna o adquirir unavivienda producida localmente por pequeños productores, elservicio SATEM habrá cumplido su objetivo.
Existen numerosas instituciones, organismos y empresas queparticipan o deben participar en el proceso de densificación deviviendas, a saber:
• profesionales o personas empíricas que hacen diseños yplanos de viviendas;
• pequeñas empresas dirigidas por maestros de obra queedifican las viviendas (entidades técnicas);
• los Registros Públicos, donde debe inscribirse toda nuevapropiedad producida;
• cajas municipales, cooperativas, bancos, Edpymes y el Bancode Materiales, que posibilitan el financiamiento para laconstrucción;
• colegios profesionales, universidades, ONG y demás, quetienen vocación de servicio a la comunidad;
• el Estado, como promotor y facilitador de las políticas, asícomo gestor de una política de subsidios para la viviendapopular progresiva.
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La acción de estos y otros grupos no llega a las familias en lamagnitud y oportunidad debidas. Además, muchas veces secontradicen en vez de confluir. En ciertos casos, cuando variosorganismos y grupos actúan en la misma ciudad, no sólo nocoordinan entre sí, sino sus actividades se superponen.
El servicio SATEM ayudará a eslabonar procesos que son percibidoscomo asuntos aislados y a mostrar oportunidades tanto a las familiascomo a los agentes que intervienen en la producción de vivienda.
El servicio actuará del siguiente modo:
• Promoviendo la agrupación de las familias de una mismacircunscripción que en un momento dado van a edificar, conel objeto de facilitar sus actividades.
• Orientando de oficio a los grupos, monitoreando susactividades y facilitándoles el acceso a recursos y servicios.
• Proporcionando un «menú» de posibilidades para cadaproyecto que los promotores de la edificación deseanemprender.
• Los funcionarios del servicio deben aspirar a ser consideradoscomo los asesores de confianza de la familia que quiere realizaruna mejora en su vivienda o que desea edificar una nuevavivienda. Esto plantea la necesidad de contar conprofesionales altamente motivados y capacitados, queentienden que «cada casa es un caso» y que son capaces demodificar las actitudes negativas que existen respecto de lalabor pública.
• Al final de un proceso —por ejemplo, al disponer de losplanos definitivos de la edificación o culminar unaconstrucción—, el servicio avalará la actividad con la firmade profesionales responsables.
En vista de que este servicio a los constructores no se ha efectuadode manera adecuada y universal en el país, en un primer momentono puede cobrarse por la prestación del SATEM, o no puedeaspirarse a cubrir sus costos con los aportes de los usuarios. Entodo caso, debe tenerse claro que el cobro que se hará más adelantees el de una tasa y no el de un impuesto. El aumento del valorpredial y la consecuente recaudación municipal, que se incrementarácon los años en la medida en que la conciencia tributaria sea mayor,asegurará la sostenibilidad del servicio en el futuro.
El servicio SATEM actuará estableciendo interfases entre gruposde familias (o familias individuales, en los primeros casos) y diversasentidades o grupos privados que intervienen en la producción deun nuevo alojamiento. Allí donde sea posible, actuará en conveniocon los organismos que deben intervenir.
Para cada actividad hay organismos o empresas que brindanservicios. La oficina SATEM interviene facilitando el acceso de lasfamilias a estos servicios y se posiciona como un organismo deasistencia que da un valor agregado a la actividad desempeñada porotros.
Por sus características intrínsecas, la asistencia técnica no solamentebrinda servicios a las familias o a los promotores inmobiliarios,sino también a los demás agentes que, como los bancos, los registrospúblicos y los profesionales, encuentran dificultades para llegar asus potenciales clientes debido a la falta de eslabonamiento de losprocesos constructivos.
Visión del servicio SATEMQue la vivienda existente en los barrios tenga, en el más breve plazo,condiciones aceptables de habitabilidad y que soporte una nueva viviendaarriba o a su lado (estructuras y ventilación).Que en el más breve plazo las familias produzcan una nueva vivienda,arriba o al lado, que sea adecuada para el nuevo usuario de acuerdo alos criterios que se desprenden de la legislación peruana en la materia,convenientemente adecuados (acceso independiente, casco habitable conzona húmeda y techo ligero sustituible por techo definitivo).
Misión del servicio SATEMProporcionar toda la asistencia profesional en el diseño y ejecución deobra necesaria para que las familias cuenten con una nueva viviendaadecuada, arriba o al lado de la ya existente.Apoyar a las familias en todas sus gestiones financieras y legales que lesposibiliten obtener los recursos y la seguridad en la tenencia de la vivienda.Los propietarios finales de las nuevas unidades habitacionales deberánpertenecer a los estratos C D y E de la población.Promover un cambio cultural respecto a los procesos de producción devivienda en uno o varios lotes a la vez. Proveer de información sistemáticaa quienes toman decisiones sobre las políticas de mejoramiento urbano ydensificación.
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Anexo 1Herramientas de análisis para la densificaciónhabitacional20
20 HDM/desco, Universidad Mayor de San Simón, Instituto de Investigaciones de Arquitectura-IIA. Herramientas de análisis para la densificación habitacional. Cochabamba,Bolivia: Memoria Editores, 2005. Este anexo resume la sección segunda del libro, trabajada por Juan Tokeshi G. S. (arquitecto y urbanista del Programa Urbanodesco), Carlos Noriega (arquitecto del Programa Urbano desco) y Raúl Quiñónez (arquitecto y urbanista, consultor independiente).
Tipología de producción de viviendas por densificaciónAntes de iniciar cualquier proceso de densificación asistida es preciso conocer algunos de los problemasque se encontrarán en las viviendas. Ello plantea la necesidad de establecer una tipología que refleje cómolas familias construyen una segunda o tercera vivienda en su propiedad. El estudio debe efectuarse en unadeterminada ciudad o en una parte de ella, y debe contemplar las características del crecimiento en cadatipo de vivienda, las dificultades que se presentan y el modo como la familia propietaria busca resolverlas.
La tipología que se propone es válida para la mayoría de ciudades peruanas en las que predominan losladrillos con mortero de cemento. El estudio de las modalidades de densificación de la vivienda ha permitidoelaborar mejores alternativas para obtener como resultado de la intervención una vivienda decorosa, ytambién determinar qué modalidades deben ser desincentivadas por el mayor grado de dificultad quepresentan al momento de trabajar en ellas.
El análisis de los grados de consolidación en una determinada ciudad y la tipología de los procesos dedensificación de la vivienda son instrumentos útiles para las autoridades municipales y de vivienda asícomo para el proyectista.
Al inicio del Proyecto de Densificación Habitacional se elaboró una primera tipología. Un equipo dirigidopor el arquitecto Jorge Burga estudió cien casos considerados exitosos en Villa El Salvador: había queprecisar el tipo de intervención que interesaba hacer y proponer distintas soluciones de mejoramiento. Enese momento se encontró viviendas que se amplían con una escalera exterior o una escalera interior.También se observó las subdivisiones de lote y las viviendas que desde una fase muy temprana se planteancomo edificios de departamentos. Se decidió no intervenir en estos últimos en razón de que no eranresultado de una producción progresiva y ya se había edificado allí todo lo posible, y a veces más. Se agregóun nuevo tipo de propuesta, consistente en probar la factibilidad de unir dos o más lotes para producir enellos viviendas de tipo «quinta». Esta tipología fue afinada por el arquitecto Juan Tokeshi en años posteriores.El estudio contó con el apoyo de alumnos de universidades locales.
Más adelante el estudio se extendió a cuatro ciudades peruanas con la misma tipología, donde se encontraronaplicaciones más diversas. Ello condujo a afinar y ampliar la propuesta tipológica existente, que es la que sepresenta a continuación.
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Conviene señalar que estos tipos de ampliación de vivienda también se presentan en barrios ubicados enurbanizaciones convencionales. Allí las viviendas de tipo «chalet» se transforman poco a poco para alojar anuevos hogares en el mismo terreno.
Matriz. Tipología de producción de viviendas por densificación
TipologíasLa tipología de producción de vivienda nueva en lote ocupado que se presenta a continuación surge de lasexperiencias que se dan cotidianamente en las ciudades peruanas. Esta tipología presenta tres tipos principalesy ocho subtipos. La clasificación por tipos responde básicamente a los criterios de ubicación y del procesode generación de las nuevas unidades de viviendas, teniendo en cuenta que por lo general ya existepreviamente una vivienda. La clasificación por subtipos responde a los siguientes criterios: tipos de accesos,circulaciones y la forma de ocupación en el terreno en relación a la vivienda existente y con las nuevasproducidas por densificación.
Tipología Aires / A-1Caso Escalera exterior en retiroCiudad ChiclayoLámina Perfil de lote, vivienda básica y evolución existente
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CaracterizaciónLa escalera exterior es el elemento más significativo del proceso de densificación y es muy frecuente en lassoluciones de vivienda bifamiliar. Esta se construye en el retiro del lote, que es un espacio entre el límite dela propiedad y el frente de la edificación (es una práctica ordinaria en el proceso de urbanización peruanael dejar un retiro libre, entre uno y cinco metros).
Los problemas más frecuentes que se observan al adaptarse un elemento no previsto como la escalera enel frente, cuando el retiro es corto, son: malas condiciones de iluminación, ventilación y privacidad); tambiénincomodidad y riesgos por un trazado irregular.
Como se observa en la imagen, a la inicial vivienda tipo «chalet» se le añade un uso productivo, una bodega,que sumado a la independización obligan a prestar mayor atención en el rediseño para conservar áreas dejardín o patio que generen una «buena salud interior», y reforzar las estructuras.
Tipología División de lote / B-1Caso Subdivisión de lote en esquinaCiudad ChiclayoLámina Perfil de lote, vivienda básica y evolución existente
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CaracterizaciónEl lote en esquina permite las mejores intervenciones de subdivisión, por accesibilidad y posibilidad delfrente. En nuestra experiencia y en general en el país es posible encontrar un sinnúmero de posibilidadesque partiendo de una repartición de un lote en esquina se transforman y combinan en múltiples soluciones(subdivisiones horizontales y verticales).
El caso que se presenta es de dos lotes subdivididos transversalmente por el fondo, que se acumulangenerando un nuevo lote con acceso desde la calle contigua.
La proporción, dimensión del lote y sus frentes son claves para el número de viviendas en los sublotes quese van a crear.
De acumularse lotes es posible que se genere un conjunto multifamiliar considerando las huellas de lalotización original.
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Tipología División de la vivienda existente / C-1Caso División de la vivienda existenteCiudad ArequipaLámina Perfil de lote, vivienda básica y evolución existente
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Se trata de intervenciones en viviendas con alto grado de construcción, donde se pretende fundamentalmentela ampliación y adecuación de las preexistencias a nuevas unidades de vivienda o departamentos. En loscasos encontrados es difícil su identificación exterior y son resultado de una construcción por partes yadecuada a las diversas necesidades de la familia en momentos distintos.
Las mayores dificultades se presentan en el funcionamiento, circulación interna y calidad estructural de lavivienda nueva. Al subdividirse, los espacios resultantes son de mala calidad, desproporcionados y carentesde áreas libres interiores.
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Anexo 2Consideraciones para una propuesta de densificaciónen el Cono Sur al año 201521
El presente documento pretende mostrar que es perfectamente posible alojar el crecimiento poblacionalfuturo del Lima Sur en la misma zona, sin necesidad de ocupar nuevo suelo, ahora escaso.
Se trata de un ejercicio de proyección, simulación y modelado de la realidad de esta parte de Lima y tienecomo punto de partida la experiencia de densificación del Programa Urbano de desco, que viene siendoimplementada en el distrito de Villa El Salvador. El conocimiento empírico de la realidad urbana ha sidocomplementado con un detallado trabajo estadístico de las variables físicas, demográficas y socioeconómicasde Lima Sur.
En este estudio, de carácter preliminar, se parte de las proyecciones del Instituto Nacional de Estadística eInformática (INEI) acerca del crecimiento poblacional, el cual define la composición familiar y sus requisitosde área de vivienda, para luego hallar los requerimientos de área neta total en los distritos de San Juan deMiraflores, Villa El Salvador y Villa María del Triunfo. Finalmente, se proyecta este crecimiento extensivo(o «natural») y se lleva al absurdo, ubicando la superficie que necesitarían estas nuevas familias en un áreaconsolidada de Lima, sólo con la intención de mostrar la escala del problema a partir de referencias conocidaspor buena parte de los limeños.
Hipótesis de trabajoSi el proceso de densificación se maneja en forma planificada, a pesar de las condiciones actuales de ofertay demanda de vivienda en Lima Sur y el incremento de población, es posible resolver la demanda devivienda-departamento de las nuevas familias al año 2015, y previsiblemente también para décadas futuras.
Análisis de la situación actual y proyecciones
a) Crecimiento de la población y nuevos espacios para vivienda
La proyección del crecimiento poblacional (cuadros 1, 2 y 3) permite afirmar:
• El incremento de la población del Cono Sur al 2015 es sensiblemente igual a la población de Villa ElSalvador (VES) a 1993, es decir 263.772 habitantes.
• El mayor crecimiento se produce en Villa El Salvador, que del tercer lugar pasa a ocupar el primero:425.011 habitantes frente a 418.189 en San Juan de Miraflores y 316.604 en Villa María del Triunfo.
• Singularmente, el crecimiento tiende al mínimo en Villa María del Triunfo a partir de 2005.
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21 José Barreda, geógrafo, Jefe del Programa Urbano de desco y Juan Tokeshi G. S. arquitecto del Programa Urbano de desco. 1998.
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Cuadro 1Crecimiento de la población del Cono Sur
AñoDistrito1997 2000 2005 2010 2015
315.950293.710286.372896.032
338.184319.105297.505954.794
374.482362.272313.456
1’050.210
395.732392.390315.026
1’103.148
San Juan de MirafloresVilla El SalvadorVilla María del TriunfoTotal
418.189425.011316.604
1’159.804
22 Para el caso de Villa María del Triunfo se asumió un aumento poblacional sumamente bajo, pues a mediados de losnoventa se creía que el crecimiento de este distrito, bajo la fórmula de ocupaciones espontáneas o barriadas, no eraposible ya que los terrenos que quedaban no presentaban condiciones mínimas de constructibilidad para nuevasviviendas. El tiempo demostró que ello era un error.
Cuadro 2Incremento de la población por periodos
PeriodoDistrito1997-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2015 1997-2015
22.23425.39511.13358.762
36.29843.16715.95095.415
21.25030.1171.57052.937
22.45632.6211.57856.655
San Juan de MirafloresVilla El SalvadorVilla María del Triunfo22
Total
102.239131.30130.233263.773
Asumiendo que el incremento de la población va a generar, finalmente, nuevas unidades familiares, y queestas familias jóvenes, inicialmente tendrán un promedio de 3,6 miembros, esto es, un valor similar a lacomposición de aquellas ubicadas en los nuevos barrios de Villa El Salvador, al final del periodo 1997-2015la demanda de viviendas-departamento será de 73.270, como se aprecia en el siguiente cuadro.
Cuadro 3Unidades de viviendas nuevas por periodo
PeriodoDistrito1997-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2015 1997-2015
6.1767.0543.09316.323
10.08311.9914.43126.505
5.9038.366436
14.705
6.2389.061438
15.737
San Juan de MirafloresVilla El SalvadorVilla María del TriunfoTotal
28.40036.4728.39873.270
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Los cuatro rangos del cuadro de densidades (véase el Mapa de Densidades en el Lima Sur) marcan elprocedimiento de intervención. La meta es que los tres rangos inferiores (menos de 200, de 200 a 360, de360 a 450 habitantes por hectárea) alcancen el pico de 450. La forma de medir la comodidad-hábitat esviendo los resultados del proyecto piloto (II sector, grupo 8), donde siete manzanas están en el rango tresy nueve en el rango cuatro, y es apreciable un buen nivel de densificación, igual a 460,5. Es evidente queuna densidad poblacional como la que aquí señalamos sin que ocasione tugurización o hacinamiento sóloes posible si se aumenta el casco construido de las viviendas, mejorando infraestructura y equipamientolocal.
b) Condiciones socioeconómicas
Para realizar un análisis socioeconómico más detallado de los distritos de Lima Sur, se ha creído convenientesubdividir la clasificación de nivel socioeconómico (NSE) utilizado por diversas instituciones en nuevassubcategorías. La información base que ha permitido esta nueva clasificación fue reunida en el Censo dePoblación y Vivienda (1993) y procesada por el INEI. La unidad mínima de análisis para la propuesta es lamanzana.
La correlación de esta clasificación con los NSE tradicionales es la siguiente:
• El nivel A’ es similar al nivel C1, definido como nivel «Bajo ascendente» y el C2, definido como«Bajo típico». Según datos de Apoyo, su ingreso promedio estaría entre 380 y 480 dólares.
• El nivel B’ guarda alguna similitud con el nivel D1, denominado como «Muy bajo pobre». Su ingresomensual promedio estaría alrededor de los 230 dólares.
• El nivel C’ se correlaciona con el nivel D2, denominado «Muy bajo extremo». Sus ingresos familiaresestarían alrededor de 200 dólares.
• El nivel D’ es comparable también con el nivel D2, pero siguiendo la lógica de Apoyo y del INEI eINADUR sus ingresos serían menores a 200 dólares al mes por hogar.
Conviene recordar que los datos de ingreso por familia son sólo referenciales, en razón de que Apoyo23 noha hecho un estudio detallado de las zonas más pobres de Lima. Sin embargo, se creyó conveniente vincularambas clasificaciones para establecer puentes con la clasificación más usual.
Los distritos de Lima Sur se encuentran entre los más pobres de Lima Metropolitana, con los indicadoresmás bajos de educación del jefe del hogar, promedio de años de estudio, ingreso mensual ordinario promedio,tenencia de electrodomésticos, etcétera.
El siguiente mapa muestra la distribución territorial según los NSE predominantes de los habitantes de losdistritos de Lima Metropolitana. Los distritos que aparecen en blanco no tienen información.
23 Algunos años después del trabajo, que aquí presentamos, Apoyo replanteo su clasificación agregándole un nivelmás (E, pobres extremos). El presente documento mantiene cifras y clases originales.
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Mapa de NSE en Lima Metropolitana
Un acercamiento a los NSE del Lima Sur (reclasificación propia) muestra que el distrito de Villa El Salvadores el más pobre de los tres, con un 31 por ciento de manzanas consideradas dentro de la definición de«pobreza extrema».
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Cuadro 4Número de manzanas según nivel socioeconómico en el Cono Sur
DistritoN°
San Juan de MirafloresVilla El SalvadorVilla María del TriunfoTotal
A’ B’ C’ D’% N° % N° % N° %
699558914
2.171
21,124,930,525,4
13153934902198
39,717,616,425,7
433593682
1.708
13,126,522,820,0
862694909
2.465
26,131,030,428,9
Cuadro 5Área neta requerida
PeriodoDistrito1997-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2015 1997-2015
627131164
10112044265
59844
147
62914
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San Juan de MirafloresVilla El SalvadorVilla María del TriunfoTotal
28436584733
Nota: el índice considerado es 100 metros cuadrados por familia.
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Los indicadores utilizados para esta clasificación son los siguientes:
• hogares en viviendas inadecuadas• hogares en viviendas con algún grado de hacinamiento• hogares en viviendas sin desagüe• hogares con niños en edad escolar que no van a la escuela• hogares con alta dependencia económica• hogares sin artefactos eléctricos.
A partir de esta clasificación y de la superposición de la información de densidades netas (sin considerarvías y espacios para equipamiento urbano), se han elegido algunas zonas en los tres distritos que podríantransformarse en áreas receptoras del incremento poblacional en un corto, mediano y largo plazo, teniendoademás en cuenta que las áreas aparentemente libres o poseen pendientes que dificultan la construcción yacceso o están destinadas a usos no residenciales.
c. Crecimiento extensivo del Cono Sur
Hasta ahora el incremento poblacional y la ubicación de las nuevas familias ha sido un proceso extensivo.Por lo general, «nuevas familias» es sinónimo de nuevos terrenos para urbanizar. Si este modelo decrecimiento persistiera (calculado con un índice es de 100 metros cuadrados por familia), hacia el año 2015se requerirían 773 hectáreas.
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Cuadro 6Área total (incluye vías y equipamiento)
PeriodoDistrito1997-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2015 1997-2015
11212856296
18221780479
1071518
266
1131648
285
San Juan de MirafloresVilla El SalvadorVilla María del TriunfoTotal
514660152
1.326
Nota: el índice considerado es de 1,81.
Área adicional quenecesitaría el Cono Sur
(2015)
Si se ocupara terreno nuevo, la magnitud sería comparable a la suma de tres distritos: Lince, Magdalena ySan Isidro, o igual a 132 grupos residenciales de VES.
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Anexo 3Análisis cualitativos de la demanda de las familias22
22 Sección del estudio realizado por ½ de Construcción por encargo de desco. Consultoría del Proyecto Mejoramientode barrios / Densificación habitacional. Viceministerio de Vivienda y Construcción, 2002.
En abril de 2002, el Viceministerio de Vivienda y Construcción (VMVC) y desco solicitaron a la empresa1/2 de Construcción el desarrollo del estudio de mercado potencial de la densificación de vivienda popularen Lima Metropolitana.
Esta investigación contempló los siguientes aspectos y metodología:
• 1’200.000 habitantes en Lima deben considerarse como sectores populares.• El grupo objetivo investigado consiste en los sectores C y D (970.000 hogares).• El 70 por ciento de este grupo poblacional se concentra en diez distritos capitalinos.• Se efectuaron 739 entrevistas en dichos distritos. Se seleccionaron 500 casos. Se efectuaron 9 grupos
focales.• Margen de error permisible del estudio: 4,4 por ciento.
Los resultados más significativos del análisis cualitativo fueron los siguientes:
• La vivienda unifamiliar predomina como el formato familiar ideal de vivienda.• La mayoría de familias esperan que el segundo piso pueda servir para que los hijos cuenten con
habitaciones propias.• Las principales razones que se arguyen para reiniciar la construcción de nuevos ambientes son: i)
aumento del número de integrantes de las familias, ii) requerimientos de privacidad de los hijosmayores y iii) cambio de estado civil.
• Entre las parejas que cuentan con más de veinte años de formadas predomina la idea de construir enlos aires de sus respectivas viviendas.
• Se reconoce que el municipio y el Gobierno Central son las instancias que apoyan la construcciónde viviendas en general.
Una primera aproximación cuantitativa al mercado de densificación da cuenta del total de hogares que nose encuentran completamente satisfechos con su vivienda actual y que piensan seguir construyendo omejorándola en los próximos años. Este cálculo se muestra a continuación:
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TotalMercado potencial de densificación(primera aproximación)
970.000
43,20%
419.040
Número de hogares de los niveles C yDProporción de hogares que no estánsatisfechos con su vivienda y seguiránconstruyendoMercado potencial de densificación(primera aproximación)
Para llegar a una segunda aproximación se estima conveniente efectuar otra selección que contemple criteriosrelacionados con la adquisición de materiales de construcción:
• que las familias cuenten con algún dinero ahorrado para comprar los materiales de construcción;• que irán comprando los materiales poco a poco mientras vayan construyendo;• que se prestarán dinero para comprarlos.
Tras aplicar estos criterios para extraer la información de cada jefe de familia entrevistado se obtuvo lasiguiente estimación:
TotalMercado potencial de densificación(segunda aproximación)
419.040
82,20%
344.350
Mercado potencial de densificación(primera aproximación)Proporción de hogares que cumplencon restricciones señaladasMercado potencial de densificación(segunda aproximación)
Para llegar a un estimado final del mercado potencial de densificación es necesario efectuar un tercerajuste, reduciendo el mercado a aquellos hogares que cuentan con un ingreso mensual mayor a 1.200nuevos soles. La tercera aproximación es la siguiente:
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TotalMercado potencial de densificación(tercera aproximación)
344.350
29,60%
101.850
Mercado potencial de densificación(segunda aproximación)Proporción de hogares cuyo ingresomensual es mayor a 1.200 nuevos solesMercado potencial de densificación(Tercera aproximación)
En cuanto a las características de los hogares del mercado potencial se ha determinado que:
• El 76 por ciento de las viviendas están ocupadas por un solo hogar; el promedio es 1,4. Los hogaresestán conformados en mayor proporción por 4 ó 5 personas y 4,9 en promedio.
• La mayoría de los jefes de familia son varones (87,8 por ciento) y mayores de 34 años (74,7 porciento); el promedio de edad es de 44. El ama de casa tiene 42 años en promedio. En cuanto alnúmero de hijos, el 35,5 por ciento tienen dos hijos y el 25,3 por ciento tres; el promedio es de 2,4.
• El 68,6 por ciento de estos jefes de familia son casados, el 24,4 por ciento no tienen pareja y solamenteun 6,9 por ciento son convivientes. El ciclo de vida familiar presenta proporciones muy similares(entre 20 y 25 por ciento cada rango), excepto entre familias mayores de treinta años; este segmentosólo es el 6,7 por ciento del mercado.
• La mayoría de los hogares pertenecen al estrato C (84,2 por ciento), y los distritos donde se ubicanen mayor proporción son San Juan de Lurigancho (20,7 por ciento) y San Juan de Miraflores (15,2por ciento).
• El 67 por ciento de los jefes de familia son propietarios de la vivienda que ocupan y el 22 por cientose encuentran alojados; sólo un 5,1 por ciento manifiestan ser inquilinos.
• En cuanto al nivel de consolidación de la vivienda, el 69,7 por ciento no están completamenteconsolidadas (Tipo C) y el 21,6 por ciento son viviendas no del todo precarias (Tipo B).
• El 62,6 por ciento de los hogares compraron el terreno donde se ubica su vivienda y el 24,8 porciento lo recibieron de un familiar. El área promedio del terreno es 146 metros cuadrados y la mayorproporción se encuentra entre los terrenos de 141 a 160 metros cuadrados. Poco más de la mitadcuenta con título de propiedad y 23,1 por ciento está en trámite. Sólo el 32,8 por ciento de loshogares tienen declaratoria de fábrica.
• El 38,7 por ciento de quienes conforman este mercado afirman tener algún ahorro, siendo el promediode 3.900 nuevos soles.
• El 64,9 por ciento de los hogares del mercado potencial piensan construir habitaciones adicionalesy el 21,7 por ciento otra vivienda independiente. Respecto del tipo de construcción o mejora que sepiensa hacer, el 85,1 por ciento menciona dormitorios y el 51 por ciento techar la casa, entre las másimportantes.
• El 68,2 por ciento de las construcciones o mejoras que se piensan hacer se harán utilizando eltecho/aires de la vivienda. El área promedio de todas las mejoras es de 112 metros cuadrados y elmonto promedio que se invertirá asciende de 8.400 nuevos soles, aunque hay un 22,1 por ciento queno precisa cuánto les costará.
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Grados de consolidación
Estudio de Mercado Potencial de Densificación de la Vivienda Popular 1/2 deConstrucción - VMVC 002
• El 43,5 por ciento de hogares comprarán los materiales poco a poco conforme vayan construyendo,el 41,9 por ciento pedirán prestado para comprarlos y sólo el 14,6 por ciento ahorrarán antes deempezar a construir; estos últimos cuentan ya con un dinero ahorrado.
· Cuando se trata del tiempo en que reiniciarán la construcción, el 44,6 por ciento piensa hacerlo en elplazo de uno a dos años y el 27,5 por ciento dentro de cuatro a seis meses, siendo el promedio de11,6 meses.
• Solo el 28,1 por ciento obtuvo un préstamo de alguna entidad financiera y un reducido 8 por cientorecibió orientación técnica para la construcción de sus viviendas.
• Ocho de cada diez hogares están completamente de acuerdo con un programa de asistencia técnicay entre las alternativas más solicitadas están: orientación acerca de la forma de construir o mejorar suvivienda (34,8 por ciento), ayuda en el trámite para la independización de la vivienda (24,2 porciento) y ayuda en el trámite para la declaratoria de fábrica (21,8 por ciento).
• Los hogares del mercado potencial cuentan en su mayoría con uno o dos miembros que aportan a laeconomía familiar; el promedio es de 2,4. Del total de estos miembros, el 39,5 por ciento son jefes defamilia y el 32,2 por ciento son los hijos. En cuanto a la ocupación, el 41,1 por ciento son empleadosprivados y el 23,6 por ciento trabajadores independientes formales.
• El ingreso mensual de estos hogares es de 1.700 nuevos soles en promedio, aunque la mayor proporciónse encuentra en el rango de 1.200 y 1.500 nuevos soles.
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El concepto de la casa propiaEl poseer casa propia es, para el segmento poblacional investigado, una expresión clara del logro familiar.Las familias ansían cumplir con «el sueño de tener una vivienda que albergue a la familia».
Las principales connotaciones relativas a la vivienda propia son:
• se asume como la principal herencia que dejan los padres a los hijos;• es sinónimo del esfuerzo y sacrificio a lo largo de los años;• es seguridad para la pareja;• representa una vida de pareja independiente.
La necesidad de construir la vivienda en función de los hijos se incrementa en las familias con más tiempode convivencia o matrimonio, así como la percepción de inestabilidad e incertidumbre que produce el notener una vivienda propia. Sólo el esfuerzo de proporcionar educación a los hijos supera en importancia elproveerlos de casa propia.
El terrenoEntre las parejas jóvenes la forma más común de acceder a la propiedad del terreno de sus viviendas es através de la donación, o eventualmente la herencia, de los padres o abuelos. Por lo general, se les otorgauna porción del terreno o de los aires, lo que en buena cuenta significa una densificación de los lotesdisponibles.
También hay quienes compran el terreno, por lo común mediante asociaciones o de manera informal a unfamiliar, siendo característico el pago a plazos. En otros casos accedieron al terreno mediante traspasos, enlos que resulta indispensable la participación de un intermediario; o invadiendo, aunque esta modalidadparecer ser exclusiva del segmento D y de los migrantes.
Una mayoría relativa de las parejas investigadas no poseen el título de propiedad del predio, a pesar de losesfuerzos de la Cofopri, que muchos entrevistados, particularmente del segmento D, reconocen comopositivos.
En general, la no titulación puede atribuirse a que se le considera innecesaria (se otorga más valor a losconvenios de hecho, sobre todo con familiares), a que no se le encuentra un valor material a la titulación oa que se teme que con la titulación se descubran posibles problemas que generen un riesgo sobre latenencia del lote o la obligación de pagos de impuestos, tasas, multas o derechos.
Por otro lado, casi la totalidad de investigados señaló que no contaba con la declaratoria de fábrica de susviviendas.
A pesar de todo, entre quienes tienen título e inclusive entre quienes no cuentan con él, se asigna granimportancia a la formalización de la propiedad, principalmente por la seguridad que ello les otorga de noser desalojados. No se concede mucha importancia al potencial uso económico de un bien inmuebledebidamente formalizado.
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Características físicas de la vivienda actualLas áreas de terrenos sobre los cuales se ha iniciado la construcción de las viviendas se sitúan en rangos decierta amplitud, que van creciendo conforme la familia se consolida: en el segmento de parejas con más deveinte años de convivencia los terrenos están por encima de los cien metros cuadrados.
Sólo los terrenos de áreas pequeñas (entre 35 y 90 metros cuadrados) se han logrado construir casi en latotalidad de su extensión, en particular en el estrato socioeconómico C; en la mayoría de estos casos quedapendiente la construcción de los aires así como los acabados de la primera planta.
En la etapa inicial, la construcción y distribución de ambientes parece ser muy similar: un ambiente queprimero funciona como sala-comedor-dormitorio dividido por paneles de triplay, madera, esteras o cortinas,y otro ambiente sanitario (cocina o baño).
En los estratos socioeconómicos C y D, el formato ideal de vivienda predominante es la casa de dosplantas, a pesar de lo cual la mayoría espera que la construcción del segundo piso sirva para que los hijoscuenten con habitaciones propias (lo que constituye el germen de una futura independización).
En cuanto a los materiales empleados en la construcción, si bien existen muchos que se usan temporalmente(techos de calamina, por ejemplo), la tendencia es unánime hacia los convencionales: muros y tabiques deladrillo de arcilla, columnas y vigas de concreto y techos aligerados (ladrillo y concreto). Los pisos son porlo general de cemento pulido, que en algunos casos se bañan de ocre rojo.
El techado del primer piso con material aligerado es una tarea crítica en el proceso de construcción progresivay su carencia puede constituir una limitación para los intentos de densificación utilizando los aires de lasviviendas ya construidas.
Es particularmente significativo el hecho de que en todos los casos investigados ha sido prácticamenteimposible precisar el monto invertido en la construcción de la vivienda, lo que se atribuye sobre todo a queel proceso constructivo se da en un periodo de tiempo largo.
Asistencia técnica para la construcción de viviendasEn los estratos socioeconómicos C y D se ha detectado una importante tendencia a construir sin planos,explicada principalmente por la percepción de que no es posible solventar el costo de su elaboración.
Quienes han construido con planos, recurrieron por lo general a un ingeniero amigo a partir de las ideasproporcionadas por los propietarios y su entorno familiar directo. Con mucha dificultad se acepta la necesidadde la participación de un profesional en el diseño de las viviendas, en particular para evitar defectosestructurales.
La participación de profesionales en la construcción de las viviendas es nula. El maestro albañil es percibidocomo el especialista de mayor capacidad para asumir esta responsabilidad. En algunos casos se recurre a unoperario, y, en otros, son los propietarios los que se encargan del trabajo.
El factor económico es la principal razón que explica la ausencia de profesionales en el proceso deconstrucción de viviendas, aunque también se aduce desconfianza en el trabajo del ingeniero y se percibe
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cierta autosuficiencia en muchos propietarios que consideran que sus conocimientos y experiencia bastanpara construir su casa.
El compromiso emocional durante el proceso de construcciónLa mayoría de parejas de esposos o convivientes de los niveles C y D disfrutan construyendo sus viviendas,y experimentan una sensación positiva con cada paso que dan para obtener lo que se han propuesto y conla mejora en la calidad de sus vidas conforme avanza el proceso constructivo.
En el caso del migrante provinciano este compromiso emocional se explica por la cultura de trabajocomunitario, en la que se gratifica el esfuerzo desplegado a la par que se integra a los miembros de lacomunidad.
También es importante observar que los conductores de la familia no se estresan fácilmente y administrancon cierta ecuanimidad todo el peso del proceso de construcción, asimilando en forma positiva lasincomodidades y exigencias que éste acarrea.
Grado de satisfacción con la vivienda actualLas familias investigadas declararon están insatisfechas básicamente con el tamaño de los espacios habitablesdentro de sus viviendas. Todas anhelan que cada hijo tenga su propia habitación o que las piezas construidascumplan su real función y no se improvisen como dormitorios o comedores.
Tras inquirirlas sobre las características de su vivienda ideal, fue posible clasificarlas en tres gruposdiferenciados:
• el de las familias soñadoras, que perciben su casa como un espacio habitable de grandes ambientesy no reparan en el hecho de que este deseo contrasta casi siempre con el tamaño de sus terrenos;
• el de las familias prácticas, que sueñan con una casa de dos o tres pisos utilizando los aires de suvivienda actual;
• el de las familias realistas, que son conscientes de sus limitaciones y se contentan con continuar loque empezaron.
La mayoría está conforme con la ubicación de sus viviendas, aunque los matrimonios o convivientesjóvenes muestran cierta preferencia por mudarse a otras zonas de Lima. En el caso de las parejas de mayortiempo de matrimonio o convivencia se ha comprobado que la tendencia a quedarse en su casa (y en subarrio) es mucho más pronunciada.
Las nuevas necesidades del núcleo familiar constituyen el principal factor para dinamizar el procesoconstructivo. El aumento del número de integrantes, los requerimientos de privacidad de los hijos mayoresy el cambio de estado civil son las principales razones que se arguyen para iniciar (o reiniciar) la construcciónde nuevos ambientes e incluso la independización de facto de los aires o de alguna porción del terrenodonde se asienta la vivienda.
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Expectativa de corto plazo para proseguir la construcciónLas parejas con uno a diez años de convivencia tienen como principal preocupación construir los dormitoriospara sus hijos. Las que llevan juntas entre once y veinte años revelan planes de construcción más heterogéneos.
Entre las parejas con más de veinte años de constituidas predomina la idea de construir en los aires de susrespectivas viviendas. Aparentemente, son estas familias las que podrían constituir el mercado primario delos programas que se orienten a estimular la densificación de viviendas en los segmentos populares.
Pero en la gran mayoría de casos no se ha previsto un plazo para reiniciar la construcción de los ambientesdeseados, lo que se explica fundamentalmente porque no se tiene una idea concreta de la evolución de susingresos y de su capacidad de ahorro. Además, existe incertidumbre sobre el monto de la inversión requerida.
Hay familias que ya han instalado negocios en sus viviendas y también matrimonios o convivientes quepiensan destinar algunos ambientes para poner un negocio (una bodega, un restaurante) o para alquilar.
El alquiler de habitaciones o minidepartamentos es un negocio que crece progresivamente en estos estratos.Los montos de los alquileres de estos ambientes ascienden a 100, 150 y hasta 200 nuevos soles mensuales.
Ninguna de las parejas investigadas mostró interés por vender parte o toda su vivienda.
Apoyo técnico y financiero en el proceso de construcciónEl Banco de Materiales, Karpa, Enace y MiBanco son las instituciones que más se recuerdan asociadas alsoporte financiero para la construcción de viviendas. Ninguna las parejas investigadas tiene una percepciónpositiva de estas entidades. Las razones que adujeron fueron: altos intereses, requisitos exigentes, demoraen los trámites y riesgo de embargo.
En realidad, esta imagen negativa se extiende a toda la banca. Por eso, las personas de estos segmentosprefieren el ahorro en materiales básicos como el fierro, los ladrillos, la tubería plástica, los sanitarios o elenchape de mayólica, hasta juntar la cantidad requerida y el dinero suficiente para la mano de obra y el restode materiales.
Por otro lado, se reconoce que el municipio y el Gobierno Central son las instituciones que deberían apoyarla construcción de viviendas en general. Sin embargo, se percibe también que ninguna de estas dos instanciascumple a cabalidad con esta función.
Se considera que las municipalidades y el Colegio de Ingenieros son las entidades que mejor podríanefectuar tareas de apoyo técnico a la construcción de viviendas, en tanto que se prefiere que el apoyofinanciero sea otorgado directamente por el Gobierno Central. En cambio, no se percibe importante laparticipación de las ONG en la prestación de estos servicios.
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Anexo 4La experiencia en densificación de vivienda: algunasobservaciones sobre las mujeres del barrio23
23 Gustavo Riofrío, sociólogo y urbanista. Programa Urbano de desco
El Programa Urbano de desco viene desarrollando un proyecto de mejoramiento de viviendas parafamilias que ya han edificado parte de sus casas. Se desarrolla en Villa El Salvador, Lima, y tiene lossiguientes elementos de interés:
• Crédito a las familias. A través de la familia extensa podemos llegar a los de menores ingresos.• Diseño de las mejoras con las familias. Cada casa es un caso, pues se trata de autoconstructores y no
de viviendas-tipo.• Dirección de obras. Se trata de «residentes de obra», más que supervisores sin mayor interés en
garantizar el resultado del proceso.• Desarrollo de marcos institucionales para garantizar la continuidad de una política de mejoramiento
de la vivienda de autoconstrucción.
Nuestro propósito no se agota en el sistema mismo. Lo que pretendemos es elaborar un modelo de políticade intervención pública para la densificación de la vivienda popular de autoconstrucción.
Algunos miembros del equipo de trabajo de campo han recibido la ahora usual recomendación de prestaratención a las mujeres. Sucede, sin embargo, que no ha existido mucho tiempo para reflexionar sobre elpapel de las mujeres en el proyecto de densificación habitacional. Estas líneas pretenden iniciar ese proceso,partiendo de la experiencia práctica, donde la falta de medios económicos y de personal dificulta las laboresde sistematización.
Las mujeres en el proyecto
Las que participan y las que no lo hacen
Encontramos muy distintos interlocutores en el barrio. La mujer que toma iniciativas siempre nosha llamado la atención y motivado reacciones de aprecio entre los miembros del equipo, varonesen su mayoría.
• Los funcionarios y promotores del proyecto son sensibles a las demandas de las mujeres y lasconsideran interlocutoras clave en las actividades de diseño y construcción. Además, sostienen queson las amas de casa quienes se preocupan más por amortizar el crédito, aun si no son ellas las queproveen el dinero.
• Otro tipo de ama de casa —también frecuente— es la que no participa. Las típicas «esposas» o«madres de origen andino» que no osan intervenir en las reuniones, que dejan todo en manos del
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marido y que, incluso, intercambian tímidas palabras con nosotros sólo en el momento en quevisitamos su hogar.
En ocasiones he escuchado que los funcionarios del proyecto prefieren trabajar con las mujeres más quecon los esposos. Les da mayor confianza; las acciones son más placenteras y el resultado del trabajo pareceser mejor. Las prácticas, sin embargo, se agotan en la buena voluntad hacia las mujeres. Si ellas no tomanla iniciativa, entonces trabajarán con el marido. Si no hay maridos que tomen la iniciativa, entonces solamentetrabajarán con las esposas. Si únicamente se acercan mujeres solas, jefes de hogar, entonces trabajarán conellas.
Al momento de seleccionar con quién se trabaja, el equipo no hace discriminaciones: lo hace con quienverdaderamente tiene la jefatura del hogar, sea varón o mujer. La mujer será considerada jefa del hogar aunsi al interior de la unidad familiar el marido continúa siéndolo de manera formal. En otras palabras, setrabaja con el jefe de hogar, pues de otro modo el proyecto tendría problemas. Apreciar a las mujeres comotales no está en la agenda de trabajo, sino es un (afortunado) accidente de trabajo.
De lo anterior no se puede desprender que haya una aproximación voluntaria y sistemática a las necesidadesde las mujeres. Habrá una sistemática de la participación de las mujeres en los proyectos de mejoramientode la vivienda, pero no aproximaciones a los problemas de género que se presentan al momento de edificaruna vivienda.
En este caso, aun si sólo se trabaja con mujeres, habrá únicamente «trabajo con mujeres», pero no unaperspectiva de género.
Las que sí participan
Las mujeres que se acercan al programa no participan del mismo modo:
• Hay las que se relacionan bien con los demás, toman iniciativas, saben conducirse y manejan conéxito el hecho de ser mujeres en el medio de vida del barrio y de los negocios. Son excelentesinterlocutoras, buenas pagadoras, personas con opiniones que merecen ser tomadas en cuenta. Aunsi no lo desean, resultan ser personas muy colaboradoras. Ellas deciden; en caso de haberlo, elmarido no decide. Opacan a los demás participantes en los procesos de producción de vivienda delprograma. Son una minoría muy visible; las típicas lideresas que uno encuentra en los barrios.
• Las hay muy tímidas, que vienen solas a las reuniones y se sientan atrás; que tienen miedo de preguntar;que «se hacen acompañar» por alguien (el esposo, alguna amiga, la hija(o) adolescente) para que lasayude, tome nota de lo que se dice, para que pregunte por ellas. Estas mujeres están luchando contralo desconocido, contra su propia inseguridad. Seguramente son la mayoría en el barrio.
Los promotores y los profesionales cuidan no marginar a estas últimas. Se preocupan de aclararles en todolo posible las cosas, de hablar un lenguaje que no les sea complicado, de estar seguros acerca de susrequerimientos en el diseño de las mejoras a la vivienda. Lo mismo hacen con los hombres en situaciónsimilar..., porque también los hay.
Se busca integrar a todos los que se acercan, a todos los que toman una iniciativa. El tema de la autoestimade las mujeres, de su particular timidez (o, el corolario, su arrojo), del significado profundo —y distinto al
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de los hombres— que tiene acceder a la vida pública y al reconocimiento de los demás, no son asuntospresentes en la práctica cotidiana de quienes trabajan con estas mujeres.24
Nos está sucediendo lo que hace mucho se ha señalado: trabajar con mujeres no implica necesariamentetener una conciencia de género. Las acciones de nuestro programa aún no superan aquella visión queaprecia a las mujeres —y la participación en general— principalmente debido a importantes conceptosacerca de cómo hacer más eficientes las acciones del programa.
Lo aprendido acerca de la participación de las mujeresAlgo se ha aprendido, sin embargo. Cuando hay una pareja en la casa, el reparto de las tareas relativas a suedificación no es equitativo. A medida que las mujeres toman iniciativas en el barrio y se comprometen enlas decisiones de qué se debe hacer, cómo se debe hacer y cómo sufragar los gastos, hemos encontrado unasituación particular: algunos hombres que eran «responsables» de ello, están descargando su responsabilidad.
A veces se ha constatado con entusiasmo que las mujeres están asumiendo nuevas responsabilidades,tradicionalmente reservadas a los hombres. Los hombres están dejando dichas responsabilidades. Laresponsabilidad no compartida acarrea una clara sobrecarga de trabajo que debemos evitar. Una nuevasobrecarga de la mujer está en camino.
Por ello, una reacción del programa es: «traiga a su marido, queremos que él también esté al momento detomar decisiones y de asumir compromisos». El horario del hombre, que muchas veces trabaja fuera delbarrio, es ahora un asunto clave para la realización de ciertas importantes reuniones familiares.
Las actitudes que se tienen respecto de la participación de las mujeres pueden resumirse en:
• acogerlas, en vez de expulsarlas;• buscar el compromiso del hombre, en caso de existir;• observar qué pasa.
El reto compartido entre los miembros del equipo es muy sencillo: desarrollemos una sistemática acerca delas mujeres en las actividades de producción y mejoramiento de la vivienda. Es poco, está aún signado porrequerimientos de eficiencia, pero ya es algo.
Una digresión acerca de la sobrecarga de trabajoCiertamente, las mujeres combinan roles: se llenan de trabajos y esa sobrecarga no es reconocida por lasociedad. En verdad, las actividades de desarrollo debieran contemplar «proyectos de descarga», comoseñalara una vez un arquitecto amigo. Sin embargo, debemos ser muy cuidadosos al apreciar este asunto.
24 Es más, muchas veces se confunde este asunto con la condición de migrante andino de las personas. Debido aldesprecio con que la sociedad oficial aún mira a la persona andina y provinciana, se piensa que las mujeres valoranmenos su aporte debido a que son andinas. Esta verdad, sin embargo, se aplica también a los hombres. De paso,conviene anotar que la relación «hombre-mujer», «macho-hembra», es un elemento indispensable en la cosmovisiónandina y que es poco trabajado por quienes se preocupan de los temas de género vinculados al desarrollo de nuestropaís.
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Me da la impresión de que muchas mujeres han asumido con entusiasmo algunas actividades que sabíanque les iban a complicar la vida. Era y es el precio que hay que pagar para tener acceso a ciertas esferas queantes les estaban vedadas; el precio para conquistar lo público. Esto sucede cuando se trata de actividadesque implican la participación en la esfera pública.
Existe una sobrecarga de trabajo con cada nueva actividad. Hay sobrecargas que son bienvenidas; inclusolas redes informales de mujeres han apoyado a aquella que estaba accediendo a nuevas esferas de la vidapública, cuidando a sus niños, distrayendo al esposo ...
La simple constatación de una sobrecarga de trabajo no puede descalificar una actividad emprendida porlas mujeres. Lo que se debe buscar de manera imperiosa es que esta no sea una sobrecarga estructural detrabajo. Una relación más equitativa al interior del hogar y una política más adecuada de los proyectos hacialas mujeres, son los temas que se deben trabajar de manera consciente.
Las mujeres y el diseño de la vivienda25
Además de la importancia intrínseca que tiene el acceso a la belleza, el diseño de la vivienda es un asuntoclave para la calidad de vida de las familias. Cada vez es más importante constatar que las ahora famosas«necesidades básicas insatisfechas» (NBI) no se satisfacen con cualquier tipo de muro y techo, aun si es debajo precio. Podrán cambiar algunas estadísticas, pero el diseño de la morada puede permitir o impedir laseguridad de las familias, el desarrollo de actividades productivas, el desarrollo futuro de la casa y la interaccióncon la ciudad donde se sitúa dicha vivienda.
Los estudios en diferentes contextos históricos y urbanos, los análisis teóricos, así como ciertas observacionesde campo, señalan que las necesidades y propuestas de las mujeres difieren de las de los varones en lo queal diseño y funcionamiento de la vivienda respecta.
A los hombres, por ejemplo, nos preocupa la relación entre lo productivo y lo reproductivo en la viviendainformal; las condiciones en que se efectúa el trabajo reproductivo; las características de espacios como lacocina en los que la mujer es confinada, etcétera.
Una vez más, poseemos un cúmulo de reflexiones y de datos sobre la mujer y su vivienda, así como lamujer y el espacio público, pero no una sistemática de este asunto.
Cuando hemos tratado de acercarnos desde la práctica a este tema, nos hemos encontrado con un problemadel que aún no salimos airosos y que se constituye en un obstáculo no sólo para profundizar en nuestrapráctica de diseño de viviendas adecuadas a los requerimientos de la familia, sino para introducirnosconscientemente en el tema de la mujer y la vivienda.26
25 Conviene señalar aquí que no soy arquitecto, y que las observaciones que siguen debieran ser trabajadas no sólo porarquitectos, sino por todo profesional interesado en temas urbanos.
26 Carolina Moser nos propone la necesidad de analizar los activos de que disponen los pobres en su lucha por la vida.La vivienda es un importante capital de las familias. Es, además, uno de los activos que más controlan las mujeres,puesto que sus hijos dependen de ellas hasta cierta edad, y las redes sociales —generalmente informales— son cadavez más vulnerables.
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Nuestras observaciones (y lecciones para la labor de diseño) son, por lo tanto, escasas. Se trata de losiguiente:
La vivienda en pueblos jóvenes se autoconstruye «por partes», más que por etapas. Conforme surgen lasnecesidades y se cuenta con recursos para satisfacerlas, se va avanzando en la construcción de una casa «enduro», que sustituye a las precarias construcciones de estera. Muchas veces no existe una idea muy clara delo que se quiere obtener como resultado final.
Los diseños y los usos se modifican a medida que aparecen más necesidades. Una sala puede convertirse enun taller, una cocina amplia puede transformarse en dormitorio para los niños. La vivienda unifamiliar seconvierte en multifamiliar. Para quien (sobre)vive al día, la vivienda (o a veces solamente el terreno) es uncapital que es utilizado de distinta manera en cada ocasión.
En muchos casos, el proyecto de vida de la familia no está claro para sus principales miembros. Peor aún:puede suceder que el hombre, o la mujer, tenga sus propios proyectos y que no los comunique o loscomparta, o que éstos se opongan.
Lo que se quiere de la vivienda —esto es, el uso que se le quiera dar— entonces es algo:
• que varía con el tiempo;• que no es explícito (y esconde proyectos diferentes en el varón, la mujer y los hijos);• que se ejecuta de a pocos.
Lo interesante de la vivienda es que tenga «espacios» para el desarrollo de determinadas actividadesconsideradas importantes en un momento dado. A cada nueva necesidad se redefinirá el uso de undeterminado espacio o se buscará edificar un espacio adicional.
El resultado es que esa vivienda es una suma de espacios aislados más que un espacio homogéneo. El modode producir la vivienda —de a pocos— determina que ésta sea el agregado de sala, cocina, dormitorios uotros ambientes.27 La idea acerca del conjunto de la vivienda y de la relación entre los espacios o no esexplicitada, o no existe.28
Es así que encontramos viviendas con pésima circulación y aireación, pero que satisfacen a las familiasporque están «completas». Esto es, porque tienen todos los espacios que necesitan en ese momento. Lessalió fea, pero cuenta con todo lo necesario. (Tal vez esto sea asumido como una penosa necesidad. Nocreo que las familias, en especial las mujeres, sean ajenas a esto. Es probable que esto influya en el acentoque se pone en la decoración superficial de la vivienda una vez que ésta ha sido «terminada», como a
27 Ello se observa también en el diseño de las escuelas en los barrios. Los padres de familia van construyendo aulas,año a año, con una distribución muy simple alrededor de patios exteriores. Esa escuela tiene un diseño muyrudimentario, que a la postre le resta funcionalidad y belleza al conjunto. El diseño del edificio está determinado porla necesidad de las familias de producir una nueva aula por año, por falta de recursos para producir el todo en plazosmenores.
28 Una señora estaba «muy agradecida» con el arquitecto con el que trabajó. Ella quería un departamento con dosdormitorios para su hijo en el segundo piso de la vivienda, y el arquitecto pudo obtener tres dormitorios en esteespacio.
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principios de siglo se agregaban figuras decorativas a las pesadas estructuras de fierro que sostenían lasmáquinas de coser marca Singer.
Ciertamente, hay quienes tienen una idea del conjunto de la vivienda deseada. Pueden ser los hombres, lasmujeres o la pareja y sus hijos. Sin embargo, se trata de una minoría. En algunos casos, hemos encontradoque hay propuestas implícitas sobre lo que se desea. Pero nos cuesta trabajo: a) darnos cuenta de que haypropuestas implícitas y b) explicitar dichas propuestas.
Lo que a ellas les preocupaLas observaciones de que disponemos son aún elementales y rudimentarias, y deben ser profundizadas sopena de quedarnos con propuestas teóricas y hasta metafísicas. Si la vivienda es uno de los capitales que lamujer controla más y mejor, el conocimiento de sus propuestas tiene que revelar sus propias estrategias ylas de sus familias; estas son las que explican hechos aparentemente insólitos como «sacrificar» la cocinapor un nuevo dormitorio o un lugar de trabajo al momento de establecer las prioridades.
En este contexto, ¿qué es lo que las mujeres desean? La urgencia por una nueva habitación es un asuntomás sentido por las esposas que por los esposos. Nos parece percibir incluso que las mujeres son másproclives que los hombres a aceptar tecnologías novedosas de mejoramiento de la vivienda, con tal de queel dinero pueda estirarse para culminar la edificación de un ambiente que se desea.
Esta urgencia ahora se está manifestando en las propuestas del futuro de los hijos, esto es, para la familiaextensa. Más de una vez hemos escuchado a la jefa del hogar afirmar: «Yo quiero construir arriba dosdepartamentos para mis hijos». Su rol de madre antes que ningún otro.
Finalmente, hay propuestas «para ella». Algunas observaciones sugieren que la mujer le da a la sala derecibo —esto es, al ambiente público de la vivienda— una mayor importancia que el marido.29
Concluyendo, estamos aún lejos de poder abordar las necesidades específicas de las mujeres en la vivienda.Podemos arriesgar la hipótesis de que su prioridad es la ampliación de la vivienda. Si el marido (o elprofesional) impone una forma específica, esa será la concesión que hay que hacer a fin de obtener esenecesario espacio nuevo. Por ello tal vez las mujeres aprovechan que están cerca de la vivienda en elmomento de su construcción para sugerir algunas modificaciones menores, que tienen que ver con elestilo, con sus gustos, con algunos deseos recónditos, con algunas necesidades no claramente explicitadaspor ellas, ni percibidas por quien hizo los diseños.
Como parte de las actividades de nuestro proyecto, se elabora con las familias un plano de la evoluciónfutura de la vivienda, y no solamente de lo que se va a edificar con nuestra intervención directa. Damos pordescontado —y no vemos con malos ojos— que ese plano se modificará varias veces. Ya es sabido que almomento de construir, la señora hará las últimas modificaciones.
En el trabajo de diseño con la población, los proyectistas han sido urgidos a encontrar soluciones deespacio al más bajo costo, a sugerir prioridades. El arquitecto se encarga de atender algunos asuntos que a
29 Un maestro constructor, con amplia experiencia de contratos en el barrio, nos comentó que «los hombres quierensu dormitorio y su baño. Las mujeres quieren su sala, lo más grande posible, para poder bailar».
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nosotros nos parecen importantes y sobre los cuales no se ha establecido un diálogo; entre éstos destacanlas carencias detectadas por nuestros estudios: falta de iluminación y ventilación de los espacios; así comonumerosos problemas de circulación en construcciones que fueron concebidas como unifamiliares y queahora albergan a varias familias y a sus actividades productivas.
Si bien se conversa mucho —y no sugerimos fórmulas estandarizadas porque «cada casa es un caso»—, loque hay es experiencia y, tal vez, una cierta intuición. Pero, repetimos, no disponemos de una sistemáticadel diseño de la vivienda que los hombres y las mujeres quieren.
Tampoco disponemos de una sistemática de las propuestas de las mujeres sobre el diseño de las viviendasy, menos, de sus necesidades específicas. El hecho de que ellas mismas no las hayan explicitado no debeeximirnos de responsabilidades.
La mujer y su viviendaLa participación de las mujeres en los procesos de mejoramiento de la vivienda es destacada hace mucho.Sin embargo, debemos superar una visión superficial que, aunque con elementos correctos, nos da soloalgunos factores, aún impresionistas. Ellas están más tiempo en la vivienda; ellas tienen mayor interés. Si seabunda en esta línea de argumentación, llegaremos a afirmar que ellas tienen tiempo de sobra ...
Cecilia Blondet hizo un estudio de historias de vida en señoras de Villa El Salvador que inspira el presentecomentario. Se trata de mujeres que están entre los 35 y 45 años y que viven en este asentamiento fundadoen la década de 1970. Ya son abuelas o pronto lo serán.30 Un asunto interesante es que en sus vidas demigrantes ellas empezaron la inserción en la ciudad como empleadas domésticas. La generación anterior se«destinaba» en la vivienda de sus patrones, y ellas recorrían el mismo camino. Su máxima aspiración eraculminar una carrera de ama o de cocinera con un retiro decente. Para obtener ese retiro, se necesitaba salirde la vivienda de los patrones, cosa que se hacía obteniendo un esposo, aunque la mujer embarazada (cono sin marido) siempre corrió el grave riesgo de ser expulsada de este empleo, con lo que perdía el techo queocupaba. La vivienda resultaba un asunto clave en este esquema de vida. La vivienda para ellas tendría queser en un pueblo joven de la ciudad. Salir de la vida de empleada doméstica tenía, entonces, los siguientespasos: 1) obtener un marido y 2) obtener una vivienda.
La nueva generación de migrantes también tenía el mismo apremio, con la diferencia que, desde muypronto, les quedó claro que no iban a gastar diez o quince años de su vida como empleadas domésticas enuna vivienda de las clases adineradas o, mucho peor, en una familia mesocrática y, a menudo, en unavivienda sucia e incómoda. Ellas se han independizado de una mejor manera: tienen vivienda y constituyenel grueso de las trabajadoras que encontramos en los mercados y paraditas callejeras.
Como puede desprenderse de lo anterior, la vivienda (o el terreno) tiene una importancia particular en suproyecto de vida: para ser libres, para poder tener lo suyo, tendrían que «amarrarse» a un proyecto de hogar
30 Dicho sea de paso, disponemos aún de menos observaciones de lo que la joven generación de hombres y mujeres—esto es, los hijos— desean para sí. Si bien ellos son destinatarios de muchos de los mejoramientos, nosotroshemos trabajado los diseños predominantemente con sus padres, en especial con la madre.
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y de casa. Ello, por cierto, no sucede del mismo modo con los hombres, libres desde el principio, dueñosde la calle, los lugares de empleo, el campo deportivo y del bar.
Al igual como ocurre en las clases medias, la vivienda propia será la seguridad para el futuro. «Yo me podrémorir, pero mi mujer y mis hijos tendrán algo seguro para no quedar en la calle», dicen los padres. Pero lamadre cuenta con esa vivienda o el lote como punto de anclaje en la ciudad, como asunto clave para suciudadanía. Para la familia migrante, la ciudadanía se obtiene al fundar un barrio; cuando ese nuevoasentamiento humano es aceptado por una ciudad que no tiene lugar para las mayorías populares. Cuandolas familias pobladoras se reconozcan entre sí, ese tejido de relaciones reemplazará poco a poco aquel delos clubes y asociaciones, basados en la raíz provinciana.
Las relaciones tradicionales entre hombre y mujer, sin embargo, hicieron que entre las décadas de 1970 y1980 la vida del barrio estuviera dominada por los contenidos predominantemente masculinos, así como elmodo de seleccionar y priorizar los problemas que había que atacar. A las mujeres de nuestros barriosnunca se les prohibió la participación pública. Si se trataba de «madres solteras», el sistema más bienpromovía su integración activa a la asociación de pobladores. La discriminación de género, sin embargo,siguió operando. Ellos, entonces, serían los responsables de la urbanización del barrio. Pero ellas tomaránla iniciativa o, al menos, tendrán un interés muy particular en lo que a la vivienda se refiere.
Conversamos con una señora mientras su marido —maestro constructor— techaba el segundo piso de lavivienda y dejaba expeditos dos departamentos para sus hijos casados. El marido trabajó los diseños; elmarido está construyendo. Pero ella y él están de acuerdo en que, al fin, se cumple el sueño que ella teníadesde que era joven, en su pueblo de la costa sur del Perú: «mi vivienda terminada y pintada de verde».
