DEL USO Y DEL ABUSO DEL AGUA EN ESPAÑA - rac.es · La existencia o dominio de paradigmas erróneos...

DEL USO Y DEL ABUSO DEL AGUA EN ESPAÑA

MANUEL RAMÓN LLAMAS MADURGA

Real Academia de Ciencias

INTRODUCCIÓN

El agua es un elemento básico para la vida, en su másamplio sentido. El agua potable y el saneamiento consti-tuyen piezas esenciales en la «urbanización» creciente dela sociedad contemporánea. De hecho, estas dos realiza-ciones tecnológicas que en el siglo XX son disfrutadas porel 60 y 80% de la población mundial, respectivamente, hansido elementos decisivos para mejorar la salud pública ylograr el notable aumento de la esperanza de vida que seha alcanzado en este siglo.

El agua desempeña también un papel decisivo en mu-chas actividades económicas, entre las cuales destaca fun-damentalmente la agricultura de regadío. En estos regadíosse producen más de la mitad de los alimentos españoles.Para ello, se utiliza el 80-90% del agua derivada de nues-tros ríos y acuíferos.

En España, como país mediterráneo semiárido, la aten-ción a los problemas y conflictos del agua ha sido siem-pre importante. Basta recordar la existencia del Tribunalde Aguas de Valencia con sus casi mil años de existencia.En este siglo se han construido unos mil embalses y hay,al menos, un millón de pozos o captaciones de aguas sub-terráneas. A pesar de ese esfuerzo, en los últimos lustrosha habido en España algunos serios problemas relaciona-dos con el agua. Por ejemplo, en el verano de 1995, unosdoce millones de españoles padecieron restricciones en susuministro doméstico de agua potable. Otro grave y os-tensible problema es la contaminación de muchos de nues-tros ríos, por ejemplo el Manzanares y el Jarama, aguasabajo de Madrid, o el Segura a su paso por la ciudad deMurcia.

Los problemas de las aguas subterráneas, un recurso quetradicionalmente no ha sido ni entendido ni atendidoadecuadamente por la Administración hidráulica espa-ñola son graves aunque apenas existe conciencia social dela importancia que tienen las aguas subterráneas para al-canzar un desarrollo sostenible de nuestros recursos hí-dricos. Todos estos problemas podrían y deberían tenerpronta solución.

OBJETIVO Y ENFOQUE

En las páginas que siguen se describen los principales usosy abusos del agua en España, así como sus causas y las po-sibles soluciones para mitigar o eliminar esos abusos.

Vaya por delante nuestro planteamiento del problema.En gran parte, los problemas españoles del agua se debenmucho más a corruptelas, a vicios adquiridos o a simplemala gestión, que a la escasez o mala calidad natural delagua. Este hecho permite ser optimistas en cuanto a laposibilidad de resolver los problemas hídricos que recu-rrentemente surgen en nuestro país, al menos en forma detitulares de periódicos.

El enfoque del ciclo de conferencias en el que se inclu-ye la presente es el de la difusión de la cultura científica ytecnológica, para el gran público. Por ello, se ha huido enestas líneas de un planteamiento con abundantes citas pre-cisas de las fuentes de los datos. Asimismo, la bibliogra-fía seleccionada que se incluye al final de este artículo esmuy reducida.

DOS CARACTERÍSTICAS TÍPICAS DE LOS PROBLEMASHÍDRICOS: SU COMPLEJIDAD Y SU VARIABILIDAD

Hacer generalizaciones con respecto a los problemas delagua que pueden existir en una región suele conducir confrecuencia a decisiones erróneas, ya que los problemas delagua presentan múltiples facetas específicas de cada lugary de cada tiempo.

El agua, como tantas veces se repite, es un factor esen-cial para la existencia de la vida en sus más variadas for-mas. Aproximadamente dos tercios del peso de cada serhumano son agua, que es la sustancia que directa o indi-rectamente ingerimos en mayor cantidad, de dos a cuatrolitros por día. Cada pocas semanas se renueva todo el aguade nuestro cuerpo. Es, pues, lógico que disponer de aguapotable sea un elemento esencial para la salud pública deuna región.

Además, el agua es un factor esencial para múltiples ac-tividades económicas, como la producción de alimentos,

11


muchos procesos industriales, la producción de la energía,el transporte fluvial y otros. Los usos recreativos del agua,de modo natural o artificial, tienen cada día mayor rele-

vancia social.Por otra parte, en las últimas décadas se ha puesto de ma-

nifiesto con mayor evidencia científica el decisivo papel delagua en el funcionamiento de múltiples ecosistemas. Noes exagerado decir que el agua puede ser considerada la san-gre o savia de la naturaleza. Así pues, los problemas del aguaafectan a múltiples sectores socioeconómicos casi en cual-quier país, si bien la relativa importancia de los problemashídricos para unos u otros sectores puede ser muy diferente.Por ejemplo, el regadío es muy importante en el suresteespañol y, en cambio, tiene poco interés en la cornisa can-tábrica.

La importancia del uso del agua no sólo cambia deacuerdo con las condiciones climáticas regionales, tan di-versas en nuestro país: desde Lanzarote o Fuerteventura,que son casi una prolongación del desierto del Sahara,hasta la lluviosa y templada Galicia pasando por nuestrasemiárida meseta central. Pero tan importante como lavariabilidad espacial o geográfica de los recursos hídricoses su variación temporal en una misma región. En efec-to, casi todos los problemas sociales en relación con elagua se generan cuando se dan situaciones extremas: se-quías o inundaciones, lo cual en nuestro clima es tan fre-cuente que debería considerarse normal.

A esta variabilidad física o hidrológica hay que añadirotra que es quizá más importante. Es la de la percepciónsocial de los problemas del agua de acuerdo con el marcocultural y el desarrollo tecnológico de cada país.

Los problemas del agua tienen hoy un mayor eco debi-do a los medios de comunicación, pero su percepción y va-loración ha cambiado de modo muy notable en la segun-da mitad de este siglo. Esos cambios, de modo sintético,pueden considerarse producidos por dos «revolucionesverdes». La primera se debe a los avances tecnológicos enla agricultura (técnicas de riego, semillas selectas, agro-químicos, etc.), que ha aumentado no sólo la productivi-dad por trabajador agrícola y por superficie cultivada, sinoque ha conducido al generalizado problema, al menos enla Unión Europea, de los excedentes agrícolas. Según unborrador del Plan Nacional de Regadíos, desde 1960 a1995 la producción agraria se ha multiplicado por 17 y,en cambio, la población activa del sector agrario ha pasa-do del 30% al 7% en el mismo período.

La «revolución verde tecnológica» ha facilitado la apa-rición de la segunda revolución, la «verde o ecológica», queradica esencialmente en el mayor aprecio del ser humanopor la naturaleza que le rodea. Este aprecio es menor enlos países -afortunadamente pocos- en los que de vez encuando hay hambrunas, debidas a su subdesarrollo tec-nológico y/o a la falta de sistemas democráticos de go-bierno. Ahora bien, la revolución verde ecológica tam-bién ha sido incentivada por el conocimiento de que lapoderosa tecnología moderna puede provocar desastresecológicos. Posiblemente, el caso más espectacular y co-

nocido es la desecación del mar de Aral en la antiguaURSS. Esta catástrofe ecológica, todavía muy lejos de es-tar resuelta, ha sido provocada por un gigantesco trasva-se de los ríos Sirdaria y Amudaria, que se ha desviado delmar de Aral para poner en regadío amplias zonas en algunasantiguas repúblicas soviéticas. Esto no quiere decir quetodo trasvase de aguas tenga que producir inevitablementeun impacto ecológico grave. Tal es, por ejemplo, el tras-vase del río Ter en Barcelona.

GÉNESIS Y EVOLUCIÓN DE LOS PARADIGMAS

O LOS HIDROMITOS PREDOMINANTES EN LA GESTIÓN

DEL AGUA

A lo largo de la geografía y de la historia los paradigmaso modelos de pensamiento usualmente admitidos vancambiando. Estos cambios son consecuencia de comple-jas interacciones entre las circunstancias ambientales (cli-ma, por ejemplo), las socioeconómicas y, sin duda, tam-bién las tecnológicas.

En la sección anterior se han mencionado de modo ge-neral algunos tipos de cambios y sus causas básicas o prin-cipales: las dos «revoluciones verdes». En lo que resta deeste artículo se van a analizar los viejos y nuevos paradig-mas que parecen ser los criterios dominantes en la segundamitad del siglo XX. En mi opinión, algunos de estos pa-radigmas son auténticos «hidromitos», es decir, criterios deactuación o de valoración que tienen poco que ver con larealidad científica y social de hoy. Esos «hidromitos» pro-ceden unas veces de simples inercias mentales o institu-cionales; otros pueden estar promovidos o relacionadoscon grupos de interés o lobbies. Una descripción más de-tallada de la génesis y evolución de ciertos hidromitospuede verse en el trabajo de Custodio y Llamas citado enla Bibliografía.

La existencia o dominio de paradigmas erróneos (hi-dromitos) o anticuados es la principal causa de que algu-nos usos del agua en España se hayan convertido enauténticos abusos, con claro perjuicio para la economía ypara el medio ambiente.

En mis trabajos anteriores he clasificado estos diferen-tes paradigmas (o hidromitos) en tres tipos, según estu-vieran relacionados con la tecnología, la ética o la estéti-ca. En este trabajo voy a seguir la misma pauta. Analizaréen primer lugar los temas éticos; luego, los estéticos y, fi-nalmente, los tecnológicos. Quizá alguno piense que losparadigmas (o hidromitos) tecnológicos deben ser ana-lizados en primer lugar. Sin embargo, mi larga experien-cia en los temas hídricos me ha llevado al convencimien-to de que el principal obstáculo para poder llevar a cabola adecuada política hidrológica que requiere España, esdecir, para evitar o mitigar abusos en el uso del agua, tie-ne mucha más relación con la ética que con la tecnología.El gran problema, un auténtico cáncer, de nuestra políti-ca hidrológica son las «subvenciones perversas», es decir,el dinero de los contribuyentes españoles dedicado a las mal

12


Fig. 1 . - Embalse y presa del Atazar (Madrid). Mayo de 1985. El embalse está prácticamente lleno (foto de M. R. Llamas).

Fig. 2 . - Embalse y presa del Atazar (Madrid). Mayo de 1993. El embalse está casi vacío (foto de M. R. Llamas).

13


denominadas «obras de interés general», que frecuente-mente sólo benefician a un muy reducido grupo social; aveces prácticamente sólo a los que las proyectan y/o cons-truyen.

Antes de entrar de lleno en ese análisis de paradigma ohidromitos, conviene también decir que los datos esta-dísticos que tenemos sobre los usos del agua en España son,en general, de dudosa calidad. A esto se añade la confu-sión terminológica que de hecho suele existir en numerososconceptos, como son, por ejemplo, los de uso o necesidado demanda de agua, que con frecuencia se presentan comoequivalentes, aunque son muy distintos.

Por ello, en este artículo voy a prescindir de reproducirtablas detalladas de uso, necesidad o demanda que podríahaber copiado del Anteproyecto de Plan Hidrológico Na-cional presentado por el Ministerio de Obras Públicas en1993 o en el reciente borrador del Libro Blanco del Agua,presentado por el Ministerio de Medio Ambiente en 1998(véanse las referencias bibliográficas). Con esta actitudquiero enfatizar la dudosa calidad de esas estadísticas es-pañolas sobre el agua. Si a esto se añade la intrínseca yfuerte variabilidad de los procesos hidrológicos naturales,es claro que presentar tablas de valores de usos (demandaso necesidades) con un montón de cifras característicassuele inducir en la mente del lector a una «ilusoria preci-sión» que es engañosa siempre y frustante muchas veces,cuando se descubre la falta de precisión de los datos pre-sentados como exactos.

NUEVOS Y VIEJOS PARADIGMAS ÉTICOS

Las decisiones sobre la planificación y gestión de losrecursos hídricos no suelen basarse exclusivamente en ra-zonamientos tecnológicos. Esto ocurre en todas o casitodas las áreas de la actividad humana. Las ideas o valo-res morales o éticos que predominan en una sociedadsuelen tener un gran peso en la decisión finalmente to-mada. En otras palabras, los datos tecnológicos van a serun componente más, pero con frecuencia no serán el fac-tor principal en el proceso por el que se llega a una deci-sión final.

En 1996, el Colegio Oficial de Ingenieros de Caminosparecía lamentar que se hubiera roto una tradición de másde un siglo y que la gestión del agua hubiera dejado de es-tar en el Ministerio de Infraestructuras (denominado deFomento o de Obras Públicas, según las épocas). Es de-fendible que el conjunto de las grandes infraestructuras deun país dependa de un mismo departamento ministerial.En cambio, es muy discutible que la gestión de un recur-so tan precioso, escaso y frágil, como es el agua, deba ir ne-cesariamente unida a la construcción de infraestructuras.Por otra parte, la política del agua depende del departa-mento de Medio Ambiente en casi todos los países in-dustrializados, al menos en los de la Unión Europea.

Además, es importante tener en cuenta que la situa-ción socioeconómica de España en el último decenio del

siglo XX ha tenido muy poco que ver con la de la Espa-ña de la primera mitad de ese mismo siglo. En ese pe-ríodo fueron formulados por Costa, Lorenzo Pardo, Gas-set y otros ilustres ingenieros o políticos unos paradigmasde política del agua que fueron aceptados o impulsadospor los políticos de muy distintos partidos; por ejemplo,por el Conde de Guadalorce y por Indalecio Prieto. Aho-ra bien, parafraseando a Joaquín Costa, en el decenio delos noventa hay que decir que en lugar de echar siete ce-rrojos al sepulcro de El Cid, hay que echar esos siete ce-rrojos a las ideas del propio Joaquín Costa o de LorenzoPardo. Con esto no quiero decir que las ideas de esos dospersonajes no fueran útiles en su tiempo -e incluso has-ta hace veinte o treinta años-, pero mantenerlas de modoservil ahora sería como pretender trabajar hoy sin usarordenadores o satélites de comunicaciones. Desgraciada-mente, en amplios sectores, todavía parece tener valor loque en 1995 dijo Borja Cardelús, el primer SecretarioGeneral de Medio Ambiente: «La política hidráulica es lamisma que hace cincuenta años y responde a los mismosintereses».

TRES PRINCIPIOS BÁSICOS: SOLIDARIDAD,

SUBSIDIARIDAD, PARTICIPACIÓN

En gran parte de los países de cultura occidental, la ma-yoría de los ciudadanos probablemente admite que la éti-ca del agua, como la de los demás recursos naturales, debebasarse en tres principios: solidaridad, subsidiaridad y par-ticipación.

Solidaridad

Solidaridad en el uso del agua significa que este recur-so debe ser considerado una herencia común de todos losciudadanos presentes y futuros. Esta solidaridad, obvia-mente, debe extenderse a los portugueses en los ríos his-pano-lusos. Sin embargo, la idea de solidaridad no la im-plica necesariamente que todo el agua tenga que serdeclarada legalmente de «dominio público», como hizola Ley de Aguas española de 1985 promovida y aprobadapor el Partido Socialista. En cambio, la Ley de Aguas fran-cesa de 1991, promovida y aprobada también por el Par-tido Socialista francés, no declaró de dominio público lasaguas subterráneas de ese país. La realidad es que la ma-yor parte de los aprovechamientos de aguas subterráneasde España son de derecho todavía privadas, y de hecho, eldescontrol de los aprovechamientos de dominio públicoes tan notable que la situación bien podría definirse comode caos tecnológico y administrativo. Es significativo queen 1996 el Defensor del Pueblo emitiera un informe sobreeste tema en relación con el acuífero de La Mancha occi-dental.

La solidaridad es invocada o mencionada frecuente-mente en las «guerras del agua» españolas para justificartanto los trasvases de agua como que éstos sean realiza-

14


Fig. 3.- Pegatína para fomentar el ahorro de agua. Madrid, 1983 (foto de M. R. Llamas).

dos con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.Todo ello en nombre de la «sagrada solidaridad». En re-sumen, esta bella palabra, que representaba un impor-tante concepto, ha quedado de hecho devaluada, por nodecir prostituida, al ser utilizada como arma arrojadizapara fines poco confesables.

La solidaridad con las generaciones futuras ha sido tam-bién frecuentemente invocada en España, y en otros paí-ses, para atacar, de modo indiscriminado, la «minería o so-breexplotación de las aguas subterráneas», ignorando queen algunos casos la utilización de recursos no renovablespuede estar justificada. Lo sorprendente es que en el An-teproyecto de Plan Hidrológico Nacional de 1993, la prin-cipal solución propuesta para suprimir la sobreexplota-ción, probablemente estimada de modo exagerado, dealgunos acuíferos no consistía en hacer un plan de orde-nación de esos acuíferos supuestamente «depredados» porlos agricultores -que es lo que pide la legislación vigente-,sino en hacer grandes trasvases de las supuestas cuencas ex-cedentarias. Por supuesto, esas grandes obras se iban aconstruir con cargo al bolsillo de todos los contribuyen-tes españoles. Es decir, la solidaridad se aducía como ar-gumento para premiar a los (supuestos) «depredadores deacuíferos» con cargo a los Presupuestos Generales del Es-tado. Con ligeras variantes, ésta parece ser la solución quetambién se deduce del borrador del Libro Blanco del Agua,presentado por el Ministerio de Medio Ambiente en 1998,al menos en lo que se refiere a los acuíferos de la cuencadel río Segura.

Subsidiaridad

Subsidiaridad es otro concepto también de moda en laUnión Europea, lo cual en buena parte se debe a los con-flictos de competencias entre la Comisión y el Parlamen-to Europeo y los Estados Miembros. Pero esos conflictostienen una larga historia de precedentes en los arbitrajesy soluciones para resolver las competencias entre los Lán-der alemanes y su Estado Federal o entre las ciudades y susrespectivos Lánder. Podría decirse que hoy la idea del Es-tado fuerte, centralizado, de tipo napoleónico-hegelianoestá en baja. Predomina la idea de la descentralización, dela regionalización, de que «lo pequeño es bonito», de acuer-do con el título del famoso libro de Schumacher tan demoda en los años setenta.

La legislación de aguas vigentes en España está teórica-mente bastante de acuerdo con el principio de la subsi-diaridad, que suele ser denominada descentralización.Es decir, la Ley de 1985 intentó aparentemente devolversu primigenia autonomía a las Confederaciones Hidro-gráficas, pues así habían sido concebidos en la década delos veinte por Lorenzo Pardo y por el Conde de Guada-lorce. Sin duda, se ha avanzado en autonomía, en rela-ción con los tiempos del franquismo, pero todavía quedamucho camino por recorrer. Mientras las obras hidráuli-cas de las Confederaciones Hidrográficas se planteen, casisin excepción, como obras de interés general, financiadaspor el Gobierno Central con cargo a los Presupuestos Ge-nerales del Estado, esa autonomía o descentralización de

15


las Confederaciones Hidrográficas es un «papel mojado».Me parece muy dudosa la efectividad de la participacióndel capital privado en los proyectos de regadío que reali-cen las nuevas sociedades públicas del agua, recientementecreadas por el Ministerio de Medio Ambiente, como in-dico en mi artículo de 1998, citado en la bibliografía.

Un claro exponente de esta situación está en los PlanesHidrológicos de Cuenca, que fueron ya aprobados por lasrespectivas Confederaciones Hidrográficas, y en 1998 porel Gobierno. Puede afirmarse que, con pocas excepcio-nes, los presupuestos de esos Planes Hidrológicos de Cuen-ca han ido en continuo crescendo a medida que pasaba eltiempo. Es decir, en casi todos los Planes prácticamente noqueda «cerrada fluvial», mientras no se proponga cons-truir una presa y el correspondiente canal. Su financia-ción se supone que irá, por supuesto, con cargo al bolsi-llo del conjunto de los españoles y no de aquellos a losque directamente beneficie.

Hace años ya expuse que en España estaba todavía ple-namente vigente el proceso que en los EE. UU. había sidodefinido como el Pork Barrell, Con este nombre se aludíaal reparto de dinero de los presupuestos federales que ha-cían entre sí los senadores de ese país con destino, prin-cipalmente, a grandes obras hidráulicas en sus respecti-vos estados. El Pork Barrell fue suprimido por el PresidenteReagan hace ya unos quince años, en parte por las presionesde los grupos conservacionistas contra los grandes em-balses, pero, principalmente, por la necesidad de reducirel déficit público de los EE. UU. En resumen, Reaganvino a decir que el Estado beneficiario de la obra hidráu-lica debía pagar un porcentaje elevado de esa obra, si es querealmente la consideraba de tanto interés para sus ciuda-danos. Desde entonces, la construcción de grandes obrashidráulicas en los EE. UU. ha descendido muy notable-mente.

En España, en los lustros pasados, funcionó a plenorendimiento lo que denominé el Borrell's Barrel, por ana-logía con el caso americano descrito. Ha existido una es-pecie de euforia de ingeniería estructural que condujo a larealización de obras de dudosa utilidad técnica y econó-mica, como el embalse de La Serena o el Guadalcacín II.La probabilidad de que estas obras se hubieran realizadoes mínima si sus beneficiarios hubieran tenido que fi-nanciarlas en una proporción sensible. Con el nuevo Go-bierno del Partido Popular, poco parecen haber cambia-do los planteamientos. Se sigue con predominio de las«obras de interés general». Basta recordar cómo un RealDecreto de agosto de 1998, por el que se aprueban más dedoscientos mil millones de pesetas para obras de interés ge-neral, fue refrendado por el Congreso de los Diputados,de modo prácticamente unánime, en la sesión del 24 deseptiembre de 1998. Por otra parte, esta cultura de la sub-vención no es una situación exclusiva de España; predo-mina también en múltiples países y sectores económicos,como pone de manifiesto el libro Perverse Subsidies, pu-blicado en 1988 por Myers and Kent (véase bibliografía).Esto hace pensar que el cambio de los viejos paradigmas

sobre las subvenciones a «obras de interés general» va aser lento. Otro indicio de esta lentitud en el proceso es lacasi generalizada oposición al principio de que «el usua-rio o beneficiario paga el coste de las obras para llevarle elagua», como proponía el primer borrador de la DirectivaMarco sobre el Agua que está preparando desde hace cua-tro o cinco años la Comisión Europea.

La teórica descentralización de las Confederaciones Hi-drográficas quedó seriamente amenazada en el Proyecto deLey de Plan Hidrológico Nacional de 1993, especialmentepor la propuesta de creación de un organismo para coor-dinar los numerosos trasvases previstos en él. Ello venía aestablecer en España la figura de un «Gran Hermano Hi-dráulico», de tipo orwelliano, que iba a decidir el destinode las aguas de casi todos los ríos españoles (y también dealgunos ríos hispano-lusos). La propuesta era tan inade-cuada que informes realizados por otros organismos delpropio Gobierno, pero independientes de la DirecciónGeneral de Obras Hidráulicas que había redactado elPHN, expresaron tan serias reservas a ese proyecto de Leyque nunca fue llevado al Parlamento para su aprobación.

Participación

La participación de diferentes actores o grupos socialesen las tareas de planificación y de gestión de los recursoshídricos suele considerarse, al menos teóricamente, una cla-ra necesidad en la absoluta mayoría de los países demo-cráticos. Muchos autores concuerdan en que «es imposi-ble poner la confianza únicamente en soluciones dearriba-abajo (top-down) a las que están acostumbrados losexpertos que trabajan en países subdesarrollados. Por elcontrario, las iniciativas nacidas a nivel local de abajo-arriba (bottom-up) deberían ser fomentadas y facilitadas me-diante diversos incentivos».

Queda mucho por recorrer en España en este camino. Sinduda, el hecho de que los usuarios hayan comenzado a te-ner mayor representación en las Confederaciones Hidro-gráficas ha supuesto un avance. Ahora bien, parece urgentey necesaria una mayor participación de los grupos socialesen el Gobierno de las Confederaciones Hidrográficas y enlos Consejos del Agua de cada cuenca.

La participación de los grupos sociales implicados en eltema, como los representantes de las empresas eléctricas,de los regantes, de las empresas públicas, semi-públicas oprivadas de distribución de agua, varía notablemente deunas confederaciones a otras. Es digno de mención, porsu carácter positivo, que desde hace ya unos años los gru-pos conservacionistas tienen representación en el Conse-jo Nacional del Agua y en los Consejos del Agua de cadacuenca, aunque esta participación es todavía demasiado mi-noritaria.

Mención especial en este tema merecen los agricultores.Recordemos que de los 3,4 millones de hectáreas de re-gadío, aproximadamente un millón corresponde a regadíoscon aguas subterráneas, otro millón a riegos tradicionalescon aguas superficiales y algo más de un millón a riegos

16


relacionados con las grandes obras hidráulicas de superfi-cie realizadas por el Estado en el último medio siglo. Casitodos los regadíos con aguas superficiales están integra-dos en alguna comunidad de regantes. A su vez, algo másde la mitad de las comunidades de regantes están inte-gradas en la Federación Nacional de Comunidades de Re-gantes. Los regantes españoles con aguas de superficie hansido los principales beneficiarios de las grandes obras hi-dráulicas realizadas por el Estado, que hasta los años ochen-ta venían a ser la mitad de los embalses españoles. La otramitad fue construida por las empresas hidroeléctricas. Apartir de la década de los ochenta, la construcción de em-balses para usos hidroeléctricos quedó prácticamente es-tancada.

Por lo que se refiere a las Comunidades de Usuarios deAguas Subterráneas (CUAS), puede afirmarse que estácasi todo por hacer. Las tres primeras Comunidades deUsuarios de Aguas Subterráneas —y casi las únicas que fun-cionan con plena normalidad— se constituyeron en Bar-celona en la década de los setenta y dentro del marco le-gal de la anterior Ley de Aguas de 1879. La Ley de 1985teóricamente protege y fomenta la constitución de Co-munidades de Regantes y/o de Comunidades de Usua-rios de Aguas Subterráneas. En lo que se refiere a las se-gundas, la actuación del anterior Gobierno fue poco eficaz.

La importancia de estas comunidades fue reiterada-mente puesta de manifiesto por distintos autores. En la Po-lítica del Agua del Programa del partido actualmente en

el Gobierno y en el discurso programático de mayo de1998 de la Ministra del MIMAM se comentó, de modoexpreso, la importancia de las CUAS. No conozco toda-vía ninguna actuación del nuevo Gobierno en la que sehaya concretado esa buena disposición de modo eficiente.

Otro aspecto de carácter básico, relacionado con la éti-ca del agua, que afecta directamente a los tres aspectosantes enumerados, solidaridad, subsidiariedad y partici-pación, es la educación o cultura del agua. En una socie-dad democrática donde toda persona tiene derecho a vo-tar y donde las encuestas sociológicas permiten conocer concierta aproximación lo que piensa la mayoría de los ciu-dadanos sobre un determinado tema, es difícil que un po-lítico, sea del partido que sea, proponga o realice algo queesta mayoría no aprueba. De ahí la notable importanciade deshacer toda una serie de «hidromitos creados en es-tos años pasados y que han calado profundamente ennuestra sociedad».

La información hidrológica a los ciudadanos y, de modoespecial, a las personas interesadas en esos datos ha adole-cido en España de muchos defectos. Algo similar ocurríay ocurre en no pocos países de la Unión Europea. Con elfin de reducir este problema, fue aprobada la DirectivaEuropea 90/313 sobre facilidad de acceso a los datos me-dioambientales, cuya entrada en vigor era obligada antes

Fig. 4.- Póster urbano para fomentar el ahorro de agua. Madrid, 1984 (foto de M. R. Llamas).

17


del 31 de diciembre de 1992. Ni la letra ni el espíritu deesta Directiva han sido aplicados en España, donde laopacidad informativa del Gobierno sobre los datos me-dioambientales ha sido la regla general. He tenido variasexperiencias personales de solicitar información hidro-lógica de modo formal, incluso por conducto notarial,en unos diez casos concretos. Todas estas solicitudes hansido denegadas o se ha requerido para facilitar esos da-tos una compensación económica desorbitada. La Co-misión Europea, atendiendo a denuncias hechas desdeEspaña, envió al Gobierno una carta de requerimientopara poner este tema en orden. A finales de 1995, al fin,durante la Presidencia española de la UE, fue promulgadala Ley 39/95 que transpuso la mencionada DirectivaEuropea 90/313.

La opacidad informativa española en temas hidrológi-cos y medioambientales se debe, fundamentalmente, ados causas. La primera es de tipo político: la informaciónes poder y los políticos tienden a guardar celosamente(pero ilegalmente) los arcana imperii, como ya hacían losantiguos senadores romanos. La segunda causa radica enla falta de mentalidad, y también, casi siempre, de medios,de las Confederaciones Hidrográficas para facilitar al pú-blico esos datos, pidiendo en su caso, un precio razonable.Como ya he dicho antes, la actuación del anterior Go-bierno fue, en este aspecto, bastante lamentable. No sólono facilitó datos, sino que más de una vez «persiguió» a los«disidentes» en temas medioambientales en general y depolítica del agua en particular.

En el programa del partido en el poder, el tema de latransparencia informativa era casi un ritornello. En el yamencionado discurso programático de mayo de 1996 dela titular del MIMAM se hablaba repetidamente de ello,y entre otras cosas se decía lo siguiente: «Por otra parte, seatenderá a la mejora en la adquisición de datos hidroló-gicos (aguas superficiales y subterráneas, calidad y canti-dad, ecología acuática), y a su accesibilidad a todos los or-ganismos interesados y al gran público. Nuestro deseo esque en muy pocos años cualquier ciudadano pueda acce-der a los bancos de datos de la Administración hidráulica,por Internet o sistema similar». Han pasado ya casi tres añosdesde esa declaración y la realidad está todavía extraordi-nariamente lejos de la situación descrita.

NUEVOS Y VIEJOS PARADIGMAS ESTÉTICOS

Desde hace más de un siglo, en España todas las aguassuperficiales son de dominio público y, por tanto, no pue-den ser objeto de apropiación por una persona física omoral. Eso es la teoría, pero la práctica indica que, en granparte y quizá con cierta razón, los habitantes de una regiónconsideran que las aguas producto de las precipitacionessobre esa zona «son suyas», diga lo que diga la legislaciónvigente. Esta percepción social, al fin, también es reco-nocida en el borrador del Libro Blanco del Agua y estámuy relacionada con su valor estético.

En 1990, en un periódico nacional, escribí que en Es-paña parecía poco probable que a corto plazo se fueran arealizar grandes trasvases intercuencas. Esta aseveraciónno se debía a razonamientos tecnológicos o económicos,sino al alto grado de emotividad que, desde hace algunosaños, rodea las controversias en torno a la construcción deembalses y, especialmente, de trasvases de agua. Lo ocu-rrido en los años transcurridos desde la publicación deese artículo parece haberme dado la razón.

En los años 1991 a 1995 la sequía, unida a la presenta-ción en 1993 del anteproyecto de PHN catalizó múlti-ples «guerras del agua» entre regiones autonómicas (Cas-tilla-La Mancha contra Murcia y Valencia; Aragón contraCataluña y Valencia), entre ciudades vecinas (entre otrasPego contra Denia, Motril contra Salobreña, Marbellacontra Cádiz). También es digno de mención el notableimpacto que tuvo el PHN en Portugal. De hecho, fueuno de los puntos principales en los programas de todoslos partidos políticos portugueses en las elecciones gene-rales de octubre de 1995. En 1998, al fin se ha firmadoun Convenio Hispano-Portugués sobre los ríos comunes.Este Convenio todavía tiene que ser ratificado por los Par-lamentos de ambos países.

Las relaciones hídricas hispano-portuguesas tienen lacomplejidad clásica de la gestión del agua en las cuencascompartidas. Una anécdota muestra el carácter emocionalde esos problemas o conflictos. En el PHN de 1993 seincluía un posible trasvase de unos 0,9 km3/año desde elrío Duero hasta La Mancha y el SE de España, pasandopor los embalses de Entrepeñas y Buendía. El río Duerotiene, en su desembocadura en Oporto, una aportación me-dia anual de unos 23 km3. Dos tercios de ese caudal segeneran por las lluvias españolas, y un tercio por las lluviasportuguesas. Por tanto, ese posible trasvase equivalía apro-ximadamente a un 6 % del «agua española» y a un 4 %del «agua total» que llega a Oporto. Pues bien, este tras-vase fue considerado un ataque frontal a los intereses y almedio ambiente portugués. Los titulares de un periódiconacional portugués en el verano de 1995 decían: «No haysuficientes pesetas en España para pagar el agua del Due-ro». Portugal es uno de los países de Europa con mayor can-tidad de agua por persona: unos 6.000 m3/año, es decir,el doble que España, que tiene unos 3.000 mVaño. Ca-bría, quizá, pensar que todo ese «ruido» en el país vecinose debía a la inminencia de sus elecciones generales. En miopinión, el tema es más profundo y complejo: se relacio-na muy directamente el valor cultural, estético o simbó-lico que el agua tiene para el ser humano.

Las reclamaciones o protestas de los grupos conserva-cionistas están, a veces, poco fundamentadas. Aun así,suelen tener un notable eco en los medios de comunica-ción. Muchos atribuyen este eco a manipulaciones polí-ticas, en general, procedentes de la izquierda. Los que sos-tienen esta idea suelen decir que «los ecologistas son comolas sandías: verdes por fuera y rojos por dentro». Mi opi-nión es diferente. El interés que prestan los medios de co-municación a los temas ecológicos se debe a que, consciente

18


o inconscientemente, los responsables de esos medios sepercatan del interés de los ciudadanos por casi todo «lo ver-de». El amor a la naturaleza es un valor profundamente en-raizado en el ser humano, como lo demuestra la impor-tancia que todas las grandes religiones conceden a estetema. Por ello, pienso que la explicación del reciente in-terés de algunos partidos políticos de izquierda por «loverde» es más bien una cuestión de oportunidad política.Ahora que las teorías de Marx casi han sido archivadas enel baúl de los recuerdos, los dirigentes de esos partidoshan necesitado buscar nuevos temas que «tengan garra».Sin duda, uno de ellos es la «crisis ecológica» o la conser-vación de la naturaleza. En mi opinión, los temas ecoló-gicos no deberían ser patrimonio de ningún partido po-lítico, sino que su atención debería figurar con el debidopeso en los programas de todos los partidos. De hecho, asítiende a ser. Por ejemplo, L. de Palacio, Ministra de Agri-cultura y anteriormente encargada de la política del aguaen el PP, afirmaba, en diciembre de 1995, durante la Con-vención Nacional de Medio Ambiente del Partido Popu-lar, lo siguiente:

«Más de un tercio de nuestros ríos tienen graves problemasde contaminación convertidos algunos en auténticas cloa-cas; el 70% de nuestros embalses sufren problemas deeutrofización; 50 acuíferos, excesivas concentraciones de ni-tratos y sales; Daimiel agoniza; Doñana peligra y los incen-dios destruyen millones de hectáreas de masa forestal, afec-tando la regulación natural de nuestras aguas.

No podemos resignarnos. Se puede y se debe garantizar losabastecimientos incluso en momentos de sequía como el ac-tual; urge la modernización de conducciones y redes de dis-tribución, tanto en poblaciones como en zonas regables queeviten las cuantiosas pérdidas que a veces suponen el 50% ymás de los volúmenes transportados; estimular el ahorro enlas técnicas de riego y procesos industriales; impulsar la de-puración de aguas residuales y su reutilización; estudiar yaprovechar, sobre todo como garantía para épocas de sequía,las aguas subterráneas; instalar desaladoras en zonas coste-ras; recuperar un fuerte ritmo de restauración hidrológico-forestal, máxime después de los incendios de los últimosaños; y todo ello sin perjuicio de las nuevas infraestructurastodavía necesarias con la construcción racional de embalses,porque cada presa que se construye es un valle que se inun-da y como última solución el trasvase de excedentes».

Han pasado tres años desde que ese partido político seestrenó en el poder y, sin embargo, para mi gusto lo rea-lizado dista mucho de esas bellas palabras.

En cualquier caso, la ignorancia del valor estético yecológico que el agua tiene para el gran público ha «em-pantanado» no pocos grandes proyectos hidráulicos enlos EE. UU. y en España. No son pocos los casos de em-balses (Itoiz, Biscarrués, Matallana, Melonares, Santa Lies-tra, y otros) cuya construcción esta siendo —o va a ser-objeto de fuertes controversias sociales.

En resumen, aunque el agua sea un bien económico,ahí no terminan todas sus propiedades. Por ello, sería unerror asumir que se puede y debe mercadear con ella como

si se tratara de un simple producto industrial o de un ali-mento elaborado. El agua, repito, es la savia de la natura-leza y tiene también un valor estético, cultural, emocio-nal, ecológico, religioso, que ningún ordenador puedecalcular. Tratar de resolver todos o casi todos los proble-mas hídricos de España mediante la introducción del«mercado del agua» es un error.

NUEVOS Y VIEJOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS

He dejado este aspecto para el último lugar por variasrazones. La primera, porque me parece que es el tema másconocido y debatido en múltiples foros. La segunda, por-que no es el tema «radicalmente» más importante. Depoco sirve, por ejemplo, proponer una solución que estécnica y económicamente mejor si sigue predominandoel sistema del Pork Barrell, es decir, de la euforia por lasgrandes obras hidráulicas declaradas de interés general que,en realidad, como ya dije, son de interés muy particulary que, a veces, benefician a pocos más que a sus proyec-tistas y constructores. Si se resuelven pronto los temas éti-cos o, al menos, se enfocan de modo adecuado, es decir,si progresivamente entra en vigor el principio de que «elusuario paga las obras que se hacen para su beneficio hí-drico», se evitarán gran parte de los posibles futuros dis-parates tecnológico-económicos en la gestión de los re-cursos hídricos españoles. Y en muchos casos, no en todos,se evitarían también desastres ecológicos más o menos im-portantes. En lo que sigue voy a presentar una versiónsintética de algunos de los paradigmas tecnológicos pre-dominantes; algunos de ellos son reliquias del pasado queactualmente son puros «hidromitos».

LAS GRANDES OBRAS HIDRÁULICAS

Hoy día en los países industrializados y democráticosla construcción de grandes obras hidráulicas suele en-contrar una fuerte oposición por parte de los grupos«verdes» y por otros grupos sociales. En la práctica, esasgrandes obras hidráulicas hoy casi sólo se construyenmasivamente en países en vías de desarrollo. Hay dosmodos extremos de interpretar este hecho: 1) en los paí-ses desarrollados casi todas las grandes obras hidráulicasviables fueron construidas hace décadas, pero en los paí-ses en vías de desarrollo están todavía pendientes de ha-cerse; 2) los lobbies de las grandes empresas constructo-ras internacionales pueden tener más influencia en lospaíses en vías de desarrollo, que, en general, están go-bernados por regímenes autoritarios, no democráticos,y son más propensos a la corrupción. Con esto no quierosignificar que toda gran obra hidráulica sea sinónimo deineficiencia económica o de corrupción, sino que esaspotenciales grandes obras hidráulicas deben ser estudia-das con especial cuidado a causa de su posible impactonegativo desde el punto de vista socioeconómico y eco-lógico.

19


Es digno de mención el profundo cambio introducidoen la política del Bureau of Reclamation de los EE. UU.en los últimos años. El Bureau es una Agencia federal fun-dada a principios de este siglo con objeto de colonizar oreclamar amplios territorios federales en los estados deloeste de los EE. UU., casi todos con un clima semiárido,como el de España. El Commissioner del Bureau, en el dis-curso inaugural del Congreso de Grandes Presas (Sudáfrica,septiembre 1993), dijo: «la era de las grandes presas hapasado». Esa afirmación fue enérgicamente cuestionadapor algunos destacados representantes de las grandes em-presas constructoras españolas, incluso con ataques adbo-minem.

Las dos mayores presas propuestas en los EE. UU. en lasúltimas décadas, Two Forks en Colorado y Auburn en Ca-lifornia, han sido hasta ahora desechadas para conservarzonas ribereñas que son habitat de especies en peligro deextinción. De hecho, la Endangered Species Act de 1992 esquizá la norma jurídica que hoy día tiene mayor impor-tancia en la planificación hidrológica de los EE. UU.

La situación actual en España, de modo resumido, es quese han construido en este siglo unas mil presas y en estosmomentos están en construcción unas cincuenta más. ElPHN de 1993 se proponía construir casi doscientos em-balses más. Alguno de esos nuevos embalses en proyectoo en construcción han sido o van a ser fuertemente cues-tionados. De todas formas, probablemente España es el úni-co país industrializado en el que están actualmente enconstrucción unas cincuenta grandes presas.

De acuerdo con la política que el Partido Popular anun-ció antes e inmediatamente después de las elecciones de1996, parecía que la «euforia constructiva» de embalsesde los últimos años desaparecería y que sólo se iban a rea-lizar aquellos embalses que fueran estrictamente necesarios.Se decía que primero habría que ahorrar agua y después,si resultaba estrictamente necesario, se inundaría parasiempre un valle o se secaría un río. Sin embargo, ya en1996 hubo un dato que hizo temer que en este tema íba-mos a tener «más de lo mismo». El World Water Coun-cil se reunió en Granada, invitado por la Dirección Generalde Obras Hidráulicas (DGOH), en julio de 1996. La po-lítica española del agua fue presentada en un documentoque respondía, en mi opinión, a la óptica tradicional dehace cincuenta años y que está en perfecta concordanciacon otros artículos característicos de ingenieros relevantesde esa Dirección General.

El documento presentado al Consejo Mundial del Aguano tenía demasiado que ver ni con el Programa del PP enlas elecciones de 1996, ni con la ya mencionada Con-vención Nacional del PP sobre Medio Ambiente, ni conel discurso programático de la Ministra en el Congresode los Diputados en el mes de mayo de 1996. Parece,pues, que el actual equipo de la DGOH ha modificado sen-siblemente el programa del PP y vuelve prácticamente ala situación de hace cincuenta años, que poco antes de laselecciones generales de 1996 denunciaba como desastro-sa B. Cardelús, el que luego fue primer Secretario Gene-

ral de Medio Ambiente del nuevo Ministerio de MedioAmbiente; quizá por ello dimitió a los pocos meses deocupar ese cargo.

Aprovechamiento de aguas subterráneas

Durante la segunda mitad de este siglo, el aprovecha-miento de las aguas subterráneas ha aumentado de modomuy rápido. En casi todos los países semiáridos o áridosel agua subterránea desempeña un papel principal en la po-lítica del agua. Sin embargo, en algunos países, como Es-paña, ha sido un recurso casi olvidado en la planificacióndel agua. «Todo pozo se seca o se saliniza al cabo de un cier-to tiempo», sigue siendo erróneamente el axioma o hi-dromito de gran parte de los ingenieros hidráulicos espa-ñoles, como se expone con detalle en el artículo deCustodio y Llamas, citado en la bibliografía.

Con frecuencia, los acuíferos han sido aprovechados demodo casi anárquico o poco planificado, y principalmentepor los agricultores. Cuando ese aprovechamiento ha sidointenso, principalmente en las regiones áridas o semiári-das, se han producido generalmente algunos problemaso impactos ecológicos. Estos problemas reales han sidomagnificados con frecuencia por los partidarios de lasgrandes obras hidráulicas superficiales. Esto ha dado ori-gen en algunos casos a la existencia de una excesiva pru-dencia en relación con el desarrollo de nuevos aprove-chamientos de aguas subterráneas. En España, y en otrospaíses, la palabra sobreexplotación ha sido utilizada comoun arma arrojadiza para intentar reducir casi cualquiertipo de aprovechamiento de aguas subterráneas. Sin em-bargo, hoy la mayor parte de los hidrogeólogos conside-ran que el problema real en la gestión de los recursos deaguas subterráneas es su contaminación y no su uso in-tensivo o sobreexplotación, que, cuando existe, puede sercorregida -si se ponen los medios- con relativa sencillezy prontitud. Es significativo que el Gobierno español hayasido recientemente amonestado por Bruselas por su in-cumplimiento de la Directiva sobre la contaminación delas aguas subterráneas por nitratos de origen agrícola.

Hoy está claro que los sistemas de aprovechamientohídrico son más robustos cuando pueden utilizar con-juntamente embalses superficiales y acuíferos; los pri-meros se utilizan, principalmente, durante los perío-dos húmedos, y los segundos durante los períodos secos.El Corp of Engineers del Ejército de los EE. UU., ensu análisis sobre las lecciones aprendidas en la sequía de1987-1992 en California, considera que la primeraconclusión extraída de las sequías previas y confirma-da en la de 1987-1992 es: «el agua subterránea conti-núa siendo la más efectiva respuesta unitaria contra lasequía». Sin embargo, temo que se va a desaprovecharla lección que se debería aprender de la última sequíaespañola (1991-1995), en la que la actuación del Go-bierno fue un ejemplo paradigmático de improvisacióny/o corrupción.

20


Mitigación de la contaminación del aguapor las actividades urbanas

A corto plazo, la contaminación del agua de los ríos y la-gos es uno de los problemas más importantes. Esta conta-minación ha sido causada, principalmente, por los verti-dos líquidos industriales y por las aguas residuales procedentesde los núcleos urbanos. La tecnología para limpiar los resi-duos líquidos urbanos e industriales existe desde hace dé-cadas. El coste de su correcta aplicación es perfectamente ase-quible en muchos países, pero pocos de ellos han aplicadoesta tecnología de modo eficaz. En resumen, la tecnologíaexiste, su coste es asequible en la mayor parte de los casos,si dicho coste es transferido a los contaminadores (por lo ge-neral, habitantes urbanos o industrias) de acuerdo con elprincipio de «el que contamina, paga». El principal pro-blema en España es la resistencia de los políticos a transfe-rir esos costes a los ciudadanos, quizá porque piensan queel gran público no está todavía dispuesto a pagar la lim-pieza de sus aguas residuales.

En 1995 se llegó a un acuerdo entre el MOPTMA ylas Comunidades Autónomas para conseguir cumplir conlas Directivas Comunitarias que exigen la limpieza denuestros ríos y embalses. No parece que el nuevo Go-bierno haya demostrado un especial interés en poner enpráctica este programa. En mi opinión, si no queremos vol-ver a construir miles de «monumentos a la inutilidad», esdecir, plantas de depuración de aguas residuales (EDAR)

que no funcionan, es decisivo y urgente iniciar una cam-paña de concienciación ciudadana sobre la importancia deque nuestros ríos no sean cloacas y que esto deben pagar-lo los que contaminan, y no que se intente transferir estecoste a los Presupuestos Generales del Estado. En otraspalabras, lo importante no es invertir dos billones de pe-setas en nuevas EDARs, para hacer felices a los lobbies delas grandes constructoras y de los consultings, sino conse-guir que nuestros ríos y embalses estén de verdadlimpios.

Métodos para reducir el despilfarro de agua

Se ha dicho ya varias veces que suele haber un consen-so internacional en cuanto a que los recursos hídricosse utilizan de un modo despilfarrador en casi todos lospaíses y casi todos sus usos (abastecimiento urbano, rega-dío, industria, refrigeración de plantas termoeléctricas yotros). La lucha contra este despilfarro debe ser uno delos principales objetivos de la nueva Ética del Agua. Dadala importancia del tema, vuelvo a recordar que esta malagestión del agua dulce se puede deber a varias causas. En-tre las más importantes son citadas frecuentemente la fal-ta de tecnología y las bajas tarifas pagadas por los usuariosdel agua, principalmente por los regantes. Falkenmark yLindh, dos conocidos hidrólogos, en 1993 decían: «Los mé-todos actuales de riego dan como resultado un tremendodespilfarro de agua a expensas de las necesidades de aguaen otros sectores de las economías nacionales». La deno-

f VENTE 0E1ANO DE I78O

Fig. 5.- Fuente del Rey. Madrid, 1985. Aguas subterráneas contaminadas (foto de M. R. Llamas).

21

MANUEL RAMÓN LLAMAS MADURO A

minada Declaración de Dublín, de 1992, en la que se re-sumen las Conclusiones de la Conferencia de NacionesUnidas sobre Agua y Medio Ambiente, también reco-mendaba a todos los países el ahorro del agua y su consi-deración como un bien social y económico, y que, portanto, no debería ser gratuito.

En España, como en casi todos los países durante los úl-timos decenios, la política del agua de sus gobiernos ha con-sistido esencialmente en obtener y ofrecer más agua envez de reducir la demanda a números racionales y realis-tas. Casi sin excepción, las grandes obras hidráulicas paraobtener esos nuevos recursos han sido financiados con lospresupuestos generales y no con dinero procedente de losfuturos usuarios de ese nuevo suministro de agua. Tal eraesencialmente la política del agua tradicional y la expues-ta por el Gobierno anterior en su propuesta de Plan Hi-drológico Nacional de 1993. Como antes se dijo, ese plan-teamiento, de hecho, continúa vigente.

En el Proyecto de Plan Hidrológico de 1993, la de-manda se estimaba en unos 20 kmVaño de aguas super-ficiales para el riego de 2,4 millones de hectáreas y algo me-nos de 5 kmVaño de aguas subterráneas para el riego dealgo menos de un millón de hectáreas. Resulta, pues, quela dosis media de agua por hectárea en el regadío con aguassubterráneas es sólo algo superior a la mitad que la co-rrespondiente dosis en el regadío con aguas superficiales,es decir, con una eficiencia en la utilización del agua mu-chísimo mayor. Pero lo más interesante del caso es que elvalor económico y los puestos de trabajo procedentes deese millón de hectáreas con aguas subterráneas es supe-rior al procedente de los 2,4 millones de hectáreas conaguas superficiales. En otras palabras, el valor social y eco-nómico de cada metro cúbico de aguas subterráneas uti-lizada para regadío en España es unas cinco veces superioral del metro cúbico de aguas superficiales. La principalrazón de esta notable, y casi sorprendente, diferencia en-tre la productividad del agua subterránea y la de la su-perficial obedece a una mezcla de motivos socioeconó-micos y físicos. En primer lugar, el agua subterránea ha sidodesarrollada y financiada principalmente por los agricul-tores privados que, en general, sólo han recibido peque-ños incentivos económicos procedentes del Ministerio deAgricultura. En cambio, los regadíos con aguas superficialesson o riegos tradicionales (un millón de hectáreas) con si-glos de antigüedad o regadíos promovidos y construidosen los últimos cincuenta años de modo conjunto por losMinisterios de Obras Públicas y de Agricultura y consis-tentes en extensas zonas regadas a base de grandes estruc-turas hidráulicas. Los beneficiarios de esos grandes rega-díos estatales, con frecuencia sólo pagan por el agua unamuy pequeña fracción de su coste real; incluso algunosde estos regadíos, realizados con dinero público, han re-sulado un fracaso y actualmente están prácticamenteabandonados.

Otra lección interesante que debía haber sido aprendi-da en España con motivo de la discusión del PHN durantela última sequía (1991-1995) es que el uso de valores me-

dios interanuales para describir los recursos y las deman-das debe ser considerado sólo una primera aproximación.El uso de tan simplista planteamiento para proponer de-cisiones importantes sobre la gestión de los recursos hídricos-por ejemplo, los grandes trasvases propuestos en el PHN-puede conducir a grandes equivocaciones. Las dos últi-mas actualizaciones del Plan Hidrológico de California(1993 y 1998) suponen un avance en este sentido, pues con-sideran dos tipos de valores medios anuales: los de añosnormales y los de sequías. También es significativo el he-cho de que en esas actualizaciones del Plan Hidrológicode California se prevé que, desde ahora hasta el año 2020,se va a producir una ligera disminución en la superficietotal de regadío. En el mismo período de tiempo se con-sidera que la población californiana aumentará a unos50 millones de habitantes, es decir, casi duplicará su po-blación de 1990. Ninguno de estos dos importantes as-pectos parece que es tenido en cuenta en el borrador delLibro Blanco del Agua.

En bastantes países, la eficiencia del regadío con aguassuperficiales suele ser todavía más baja que en Californiao en España. Por ejemplo, la dosis media de riego en Egip-to se sitúa entre 15.000 y 20.000 m'/ha; es decir, más deldoble que la dosis media de España, que es otro país me-diterráneo. Parece obvio que en esos países la solución noconsiste en llevar más agua a los agricultores, sino en fa-cilitarles la aplicación de una mejor tecnología de riego.Ésta es la solución que preconiza desde hace algunos añosel Banco Mundial para toda la región Mediterránea y delMedio Oriente.

Parece también que en los análisis de recursos hídricosa escala nacional o regional sería conveniente dejar de to-mar la cifra de la superficie regada como un índice signi-ficativo. Es verdad que la agricultura cumple la función bá-sica de proporcionar alimentos a la humanidad, pero nose debe olvidar que es también una actividad económica.Sería más lógico analizar las toneladas de alimentos o defibra producidos y su valor monetario y los puestos detrabajo creados. En cambio, tiene poco sentido poner elénfasis en la superficie regada y en el agua utilizada, es-pecialmente si se riega con claras «sobredosis».

En estos momentos sigue en fase de elaboración el PlanNacional de Regadíos, del que el anterior Gobierno entregóun avance en 1995 que introducía nuevos puntos de vis-ta en relación con el PHN de 1993, poniendo el énfasisen el ahorro de agua y reduciendo sensiblemente los re-gadíos propuestos en el PHN. No obstante, ese avancepresentaba todavía serias deficiencias en el tratamientodel regadío con aguas subterráneas. Los datos conocidoshasta la fecha hacen temer que esas deficiencias van a con-tinuar tanto en el PNR del MAPA como en la versión de-finitiva del Libro Blanco del Agua del MIMAM.

Plantas desaladoras de agua salobre o marina

La tecnología para eliminar sales del agua ha estado me-jorando continuamente a lo largo de los tres últimos de-

22


ceñios. El número de plantas desalinizadoras aumentacada año. Casi el único problema que plantea esta tec-nología es su relativamente elevado coste. El coste típicopara la desalación de agua de mar es del orden de 0,75 a1,5 US$/m\ Este coste disminuye notablemente si en vezde agua de mar se trata de agua salobre; por ejemplo, pue-de situarse entre 0,4 y 0,6 US$/m3 para un agua salobrecon 5 o 6 gr/1 de salinidad.

Estos costes indican que las plantas desalinizadoras pue-den ser ya una solución viable en un cierto número decasos (por ejemplo, en zonas costeras en climas áridos osemiáridos con una industria turística importante o concultivos de alto valor). Posiblemente en los próximos vein-te o treinta años, las plantas desalinizadoras lleguen a seruna solución frecuente para resolver los problemas de aguaen zonas costeras de algunos países. Ahora bien, la eufo-ria para el establecimiento de plantas desaladoras que seprodujo en España al final de la última sequía (1991-95)parece tener poca justificación económica, si se comparacon las soluciones alternativas consistentes en reducir el des-pilfarro del agua o en la utilización conjunta de aguas su-perficiales y subterráneas. Una vez más, el escollo princi-pal es que la construcción de plantas desalinizadoras seplantea en España esencialmente con cargo a los Presu-puestos Generales del Estado o de la Comunidad Europeay no con cargo a los beneficiarios de esas plantas desali-nizadoras.

La lucha contra las inundaciones

En 1996 indiqué que era conveniente una revisión delos planteamientos y/o de la realización del programa LIN-DE (para la delimitación del dominio público hidráulico),iniciado por el MOPTMA unos tres años antes. Al pare-cer, el abanico aluvial del desastre de Biescas no figurabacomo zona de peligro. También convendría ver cómohabían sido consideradas, en el LINDE de la Confedera-ción Hidrográfica del Tajo, las zonas de Almoguera y Zo-rita de los Canes, donde, en 1995, otra avenida local oca-sionó una docena de muertos y cuantiosas pérdidasmateriales. No parece que esos estudios se hayan realiza-do, o si se han realizado no se han dado a conocer.

La tragedia de Biescas (Huesca) de agosto de 1996 pa-rece que debería haber conducido a una profunda revi-sión de la política defacto seguida hasta ahora en este as-pecto de la planificación hidrológica.

Ha llegado el momento de que, de verdad, en este temase pase de una política estructuralista a una política de or-denación del territorio, como se comenzó a hacer haceunos veinte años en los EE. UU. Hasta ahora, la luchacontra las inundaciones ha consistido en construir gran-des muros o diques paralelos al río (encauzamientos) operpendiculares (presas). Es posible que todavía sea ne-cesario continuar en algunos puntos con ese tipo de rea-lizaciones, pero, sin duda, hay que poner un mayor énfa-sis en la de ordenación del territorio. Hace falta, y conurgencia, hacer un plan de gestión de las zonas inundables,

lo cual es más complicado pero más barato y eficaz que po-nerse a construir muros de encauzamiento o presas.

Se impone un análisis crítico de las cifras económicas quefiguran en el PHN de 1993, tanto sobre las pérdidas de-bidas a las inundaciones como sobre el coste de las medi-das de corrección. Por ejemplo, convendría analizar loocurrido en la inundación que destruyó la presa de Tous,así como el coste final del encauzamiento del río Segura,al parecer casi el triple del presupuesto inicialmente pre-visto (unos 15.000 millones de pts.). En otras palabras, losanálisis deben basarse lo más posible en hechos reales y me-dibles y no en teorías.

MIRANDO HACIA EL FUTURO

De lo anteriormente expuesto se deduce que hay toda-vía muchos vicios o corruptelas en la política del agua es-pañola. Esas corruptelas, en no pocos casos, se deben aque algunos viejos paradigmas o modos de pensar quequizá fueron oportunos hace cincuenta años, no han evo-lucionado con los importantes cambios tecnológicos y so-cioeconómicos que se han producido en España en esemismo período.

En 1996, sugerí que sería bueno que el Gobierno rea-lizara un Libro Blanco del Agua en España, similar al co-nocido libro Water Politices for the Future, publicado en losEE. UU. en 1973 y redactado por una National WaterCommission que estaba formada principalmente por ungrupo de reconocidos expertos independientes. En di-ciembre de 1998, el Ministerio de Medio Ambiente en-tregó al Consejo Nacional del Agua un borrador de LibroBlanco del Agua, de autores desconocidos, sin referenciasbibliográficas, sin índice temático y sin glosario de tér-minos y, además, con una extensión de casi mil páginas.En resumen, un documento que, aunque quizá puedacontener secciones excelentes, en su conjunto es de difí-cil lectura y da la sensación que su objetivo fundamentales justificar un nuevo trasvase de agua al sureste español.En resumen, un Libro Blanco del Agua que necesita, si sequiere mirar al futuro con criterios modernos, profundasmodificaciones.

CONCLUSIONES

La crispación producida por la sequía de 1990-1995puso de manifiesto una serie de importantes defectos ennuestra política del agua. Sin embargo, la bonanza plu-viométrica que se inició a finales de 1995 y que ha dura-do hasta hace pocos meses, redujo considerablemente esacrispación y también la percepción social sobre la necesi-dad de resolver estos defectos.

Probablemente, el factor más importante, pero no elúnico, para resolver los problemas hídricos de Españava a ser aplicar el principio de que el usuario del agua debepagar el coste de las obras para recibir ese agua. Tam-bién hay que poner en práctica el principio de que «el que

23


contamina paga». El primer principio no sólo no es apli-cado, sino que también es fuertemente cuestionado porlos adalides de la «cultura de la subvención», usualmen-te apoyados en un erróneo concepto de la solidaridad. Elsegundo principio —«el que contamina paga»— apenasempieza a ser realmente aplicado en algunas regiones deEspaña. La aplicación gradual de ambos principios, «elque usa, paga» y «el que contamina, paga», así como laexigencia de los preceptivos estudios de evaluación deimpacto ambiental para las nuevas obras, podrían ter-minar en un plazo razonable con los abusos del agua enEspaña.

Es todavía posible que el Parlamento Europeo exija queen la Directiva Marco del Agua se imponga el principiode que el «usuario paga el coste completo de las obras quele lleva el agua». En mi opinión, esa norma jurídica seríamuy beneficiosa para España, aunque lógicamente su apli-cación plena deberá alcanzarse de modo progresivo, porejemplo, a lo largo de dos o tres lustros.

BIBLIOGRAFÍA

• CRUCES, J.; CRIADO, A., y VILADOMIÚ, L., De la no-

ria a la bomba. Conflictos sociales y ambientales en lacuenca alta del Guadiana, Bakeaz, Bilbao, 1998.

• CUSTODIO, E., y Llamas, M. R., «Consideraciones so-bre la génesis y evolución de ciertos "hidromitos" enEspaña», en En Defensa de la Libertad - Homenaje a Víc-tor Mendoza, págs. 167-179, Instituto de Estudios Eco-nómicos, Madrid, 1997.

• LLAMAS, M. R., «El agua en España: problemas prin-cipales y posibles soluciones», en Papeles del Instituto,n.° 2, Instituto de Economía y Mercado, Madrid, 1994.

• LLAMAS, M. R., «La crisis del agua: ¿mito o realidad?»,en Atti dei Convegni Lincei, n.° 114, págs. 107-115,1995.

• LLAMAS, M. R., «Ministerio de Medio Ambiente o Mi-nisterio de Obras Hidráulicas», en La Ley-Actualidad,n.° 19, págs. 1-7, enero 1998.

• MARTÍNEZ GIL, F. J., La nueva cultura del agua, Ba-keaz, Bilbao, 1997.

• MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, El Libro Blancodel Agua (documento provisional), Madrid, 1998.

• MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES, El

Plan Hidrológico Nacional. Memoria y Anteproyecto deLey, 2 vol., 8 anexos, 1993.

• MYERS, N., y KENT, J., Perverse Subsidies, their Nature,Scale andLmpacts, International Institute for Sustaina-ble Development, Winmpeg, Canadá, 1998.

• W . AA., El Agua, Servicio de Estudios del Banco Bil-bao-Vizcaya, n.° 132, 1995.

24

DEL USO Y DEL ABUSO DEL AGUA EN ESPAÑA - rac.es · La existencia o dominio de paradigmas erróneos...

Documents

Transcript of DEL USO Y DEL ABUSO DEL AGUA EN ESPAÑA - rac.es · La existencia o dominio de paradigmas erróneos...