DEL AUTORITARISMO MAYORITARIOA LA DEMOCRACIA CONSENSUAL

Alonso LUJAMBIO

La ciencia política no ha hecho aún una comparación sistemática de con-gresos constituyentes que nos permita responder dos preguntas fundamen-tales para el propósito de este seminario: en primer lugar, ¿qué condicioneshistóricas conducen a la necesidad de un nuevo arreglo constitucional?; y,en segundo término, ¿hasta qué punto el nuevo arreglo modifica el status

quo ante del ordenamiento constitucional? Ciertamente, en los últimosaños han salido a la luz tres obras colectivas que abordan el tema de lacreación constitucional desde la perspectiva politológica: en 1988, RobertGoldwin y Art Kaufman publican Constitution Makers on Constitution

Making;1 en 1993, Douglas Greenberg y otros editan Constitutionalism

& Democracy2 y, también en 1993 y ante el derrumbe del bloque sovié-

tico, Dick Howard coordina la obra Constitution Making in Eastern Eu-

rope.3 Sin embargo, las obras citadas o abordan estudios de caso o estu-dian aspectos muy puntuales sobre derechos humanos o sobre pluralismoy/o nacionalismo, o discuten los elementos comunes de las así llamadas“corrientes constitucionales” en Europa, África, Asia o América Latina.En una palabra, seguimos ayunos de un estudio comparado que vaya másallá de los tradicionales límites regionales y que explique qué hace ne-cesaria la máxima, la más elevada, la más compleja de las acciones po-líticas, a saber, la creación de un orden constitucional, y que a la vez

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1 Goldwin, Robert A. y Kaufman, Art, Constitution Makers on Constitution Making. The Expe-rience of Eight Nations, Washington D. C., AEIPPR, 1988.

2 Greenberg, Douglas et al., Constitutionalism & Democracy. Transitions in the ContemporaryWorld, Oxford, Oxford University Press, 1993.

3 Howard, A. E. Dick, Constitution Making in Eastern Europe, Washington, D. C., The WoodrowWilson Center Press, 1993.

explique con precisión el grado en que se ven modificados los órdenesinstitucionales anteriores, esto es, la investigación pormenorizada de lascontinuidades y de los cambios.

Con base en estas dos preguntas generales es posible formular, sinembargo, dos grupos de cuestionamientos más específicos. Por un lado,¿qué eventos o circunstancias hacen necesario o deseable, en términos dediseño institucional, un nuevo orden constitucional? ¿Cuál es el problemao conjunto de problemas que han de ser resueltos a través de una nuevaConstitución?, ¿La unidad territorial del Estado? ¿El enfrentamiento ét-nico-cultural? ¿La exclusión de nuevos actores políticos?, ¿La crónicainestabilidad económica? ¿El descrédito total del régimen, producto deun fracaso militar? ¿El colapso de un régimen totalitario o autoritario oaún democrático? ¿La confrontación de los actores políticos que encuen-tran en la Constitución no la salida a sus problemas de convivencia sinoel motor de la producción y reproducción de esos problemas? Así pues,es importante precisar qué problemas queremos resolver y si el problemaes susceptible de ser abordado y resuelto desde el ordenamiento consti-tucional.

En segundo lugar, si la respuesta es sí, es decir, si la conclusión a laque se arriba es que el arreglo constitucional vigente será el punto departida en la solución del problema, surge entonces la pregunta sobre lamagnitud del cambio constitucional requerido. Es claro que las nuevasconstituciones pueden ser refundadoras, pueden restaurar un orden cons-titucional anterior que fue abandonado, pueden corregir y ajustar dispo-sitivos específicos sin alterar las formas básicas de organización institu-cional y los derechos preestablecidos, o pueden innovar con la creaciónde aparatos normativos que se suman a estructuras preexistentes y mo-difican su operación y funcionamiento. Una clasificación de esta natura-leza es simple, pero puede ser útil si por otro lado relajamos el supuestode que sólo hay una nueva constitucionalidad después de un CongresoConstituyente. A mi juicio, una gran enmienda a la Constitución puedecrear una nueva dinámica político-constitucional, lo mismo que una rein-terpretación judicial fundamental, al margen de la participación del Le-gislativo, y, desde la perspectiva politológica, una modificación sustan-tiva del sistema de partidos también puede crear una nueva dinámicapolítico-contitucional, esto es, una nueva constitucionalidad.

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Tratando de contestar al primer grupo de preguntas, yo creo que losdos grandes temas de la vida política mexicana de hoy se vinculan conla constitucionalidad del país. Ellos son 1) el funcionamiento democráticode nuestras instituciones y 2) la legalidad de nuestro orden social, la cues-tión del Estado de derecho. A mi juicio, democracia y orden jurídico sonlos dos grandes conceptos que construyen las preguntas que hoy le for-mulamos a nuestra Constitución. Este breve ensayo se concentra en elprimero de los puntos, tratando de problematizar con más precisión yespeculando sobre la magnitud de la modificación constitucional que sedesprende de esa problematización, para hacer al final una breve refle-xión sobre el segundo, el de la relación entre una posible nueva Consti-tución y el Estado de derecho.

Si tomamos las aportaciones del politólogo holandés Arend Lijphart,podemos conceptualizar dos grandes modelos, dos tipos ideales en tér-minos weberianos, de posibles arreglos constitucionales, esto es, el mo-delo mayoritario, por un lado, y el modelo consensual, por el otro.4 Conbase en ellos es posible clasificar nuestra actual construcción constitu-cional y sus dilemas. Es necesario subrayar que bajo el modelo analíticopropuesto, el sistema de partidos es el elemento dinámico básico de laestática constitucional, a la vez que el motor del cambio constitucional.

Así, un régimen unitario, unicameral, parlamentario, estrictamente bi-partidista, con un sistema electoral de mayoría simple en distritos unino-minales, se ajusta al modelo mayoritario de Lijphart. Mientras que unrégimen, por ejemplo, federal, bicameral, de división estricta de poderes(es decir, presidencial), multipartidista, con un sistema de representaciónproporcional, se ajusta al modelo consensual.5

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4 Véase Arend Lijphart, Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Goverment inTwenty-One Countries, New Haven, Yale University Press, 1984, caps. 1 y 2.

5 En otros ensayos, el propio Lijphart y Juan J. Linz han asociado el régimen presidencial degobierno con el modelo democrático mayoritario. La asociación es correcta, si y sólo si se ignorael conjunto de las características del régimen presidencial de gobierno y sólo se toma en cuenta elsistema electoral para elegir al presidente, que no puede ser sino mayoritario. Nadie puede cuestionar,siguiendo a Linz, el enorme impacto del sistema electoral para elegir al presidente (sea de mayoríaabsoluta o relativa) en la dinámica del régimen presidencial democrático en su conjunto. Sin embar-go, y como el propio Lijphart argumentó originalmente, “... a pesar de que no existen [en EstadosUnidos, como prototipo de régimen presidencial] gabinetes de coalición, ha sido comúnmente nece-sario compartir el poder entre el presidente y el liderazgo congresional en la toma de decisiones...”,Lijphart, op. cit., pp. 33 y 34. El subrayado es mío. Véase Lijphart, Arend, “Presidenzialismo edemocrazia maggioritaria”, Rivista Italiana di Scienza Política, XIX, 1989; y Linz, Juan J., “Demo-cracy, Presidential or Parliamentary; Does it Make a Difference?”, en Linz Juan J. y Valenzuela,Arturo, The Failure of Presidential Democracy, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1994.

Los modelos nos hablan, finalmente, de poder democrático indiviso ode poder democrático dividido.

En la consolidación de la etapa posrevolucionaria mexicana, en losaños cincuenta, están presentes división de poderes, federalismo y bica-meralismo, elementos constitutivos del modelo consensual. En términosconstitucionales, el único elemento mayoritario es el sistema electoralpara elegir a los cuerpos colegiados, el Senado, la Cámara de Diputados,los congresos locales y los cabildos. Es decir: estábamos frente a un sistemaconstitucional consensual que utilizaba el sistema electoral mayoritariopara integrar sus órganos colegiados de gobierno y, por supuesto, paranombrar a quienes ocuparían los cargos unipersonales de elección (pre-sidentes municipales, gobernadores de los estados, presidente de la Re-pública).

Sin embargo, la ausencia en esa institucionalidad consensual y plu-ralista, de un multipartidismo o de un bipartidismo, siguiendo los mo-delos, esto es, la presencia histórica de un partido hegemónico, quedesde los años veinte sustituyó a un sistema múltiple de partidos lo-cales o de precaria estructuración,6 llevó a la construcción de una ope-ración política casi estrictamente mayoritaria, sobre todo a partir de1935, cuando el titular del Ejecutivo es, a la vez , jefe del partido yahegemónico. El sistema electoral mayoritario y el sistema unitario departidos impactaron directamente sobre el resto de la estructura cons-titucional, de características consensuales (división de poderes, bica-meralismo, federalismo) y llevaron al sistema institucional a una diná-mica política hiper mayoritaria.

En perspectiva histórica, el cambio político, la democratización delpaís, es conducida por la reforma constitucional para modular el elementomayoritario remanente en el acuerdo constitucional de 1917, esto es, elsistema electoral (en la Cámara de Diputados desde 1964, en los congre-sos locales a partir de 1974, en los cabildos de municipios con más de300,000 habitantes desde 1978, en todos los cabildos a partir de 1983 yen el Senado a partir de 1991), al tiempo que en un proceso histórico no

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6 Tomo el concepto de Sartori: “Mientras el elector vote simple y llanamente por un notable localo alguna clase de cacique local los partidos seguirán siendo etiquetas de poca monta, si es que tienenalguna. Por consiguiente, en tanto prevalezcan estas condiciones, no habrá un sistema de partidosestructurado”. Véase Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación deestructuras, incentivos y resultados, México, FCE, 1994, p. 51. El énfasis es mío.

lineal de realineaciones electorales va modificándose la naturaleza delsistema de partidos.7

El sistema de partidos de hoy y nuestra Constitución, esto es, la cons-titucionalidad del país, ubican a México claramente en el extremo delmodelo democrático consensual (división de poderes, federalismo, bica-meralismo, multipartidismo, representación proporcional para integrar to-dos los cuerpos colegiados, el Senado, la Cámara de Diputados, los con-gresos locales, los cabildos municipales), es decir, nos ubica en lanecesidad del acuerdo constante frente a la multiplicidad de actores y dearenas de representación.

Desde 1989, en 14 de 31 estados se ha gobernado en minoría congre-sional y, hoy en día, sólo en 5 congresos locales un partido tiene mayoríacalificada. Gobiernos estatales de un partido conviven con gobiernos mu-nicipales de signo distinto en todos los rincones del país y con cabildosplurales. En la Cámara de Diputados ningún partido tiene mayoría abso-luta. En el Senado ningún partido tiene mayoría calificada. Así pues, es-tamos frente a múltiples arenas exigiendo múltiples consensos. Luego en-tonces, lo que sigue es preguntarnos si las instituciones constitucionales queya obligan al consenso en un sistema múltiple de partidos también incenti-van a ese consenso, en un ambiente de certidumbre procedimental. Esto es:los partidos políticos deben cooperar para que se produzca decisión pública,pero también compiten en las urnas. ¿Cómo diseñar las instituciones paraque la lógica de la competencia no prive sobre la de la cooperación, demodo que nuestra dinámica consensual sea, al tiempo que representativa,

eficaz, gobernable y responsable?Quisiera empezar a abordar esta problemática desde la variable de los

calendarios electorales. Ciertamente, la lógica de la cooperación legisla-tiva se dificulta en un formato de tendencia tripartita en donde todos tie-nen ambición presidencial. Cabe destacar que, en ese marco, la presenciade elecciones federales intermedias, por otro lado, minimiza los tiempospara el acuerdo y la cooperación y maximiza la atención sobre la con-ducta y el discurso competitivos.

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7 En este proceso, sobre todo a partir de 1989, las reformas constitucionales que modifican laintegración y facultades de las autoridades electorales, administrativas y jurisdiccionales, federalesy locales, no pueden ser ignoradas. Sin embargo, no se subrayan en este análisis puesto que dichavariable (el tipo de autoridad electoral) no modifica la naturaleza de los modelos aquí discutidos.

Con legislaturas cortas de tres años (el promedio en América Latinaes de 4.3 años),8 el tiempo para oponerse aumenta su importancia relativafrente al tiempo para acordar. La situación actual se empeora si la nulasincronización de los calendarios electorales de los estados de la Fede-ración mantiene casi permanentemente a los partidos políticos nacionalesen la lógica competitiva y todos perciben —y traducen en su discursopolítico— que su conducta y la de los otros en el Congreso de la Uniónha de impactar en su suerte electoral local. Los sistemas democráticospresidenciales y federales en el continente americano y en particular enAmérica Latina, tienen, sí, distintos formatos de concurrencia electoral,pero de concurrencia al fin. En Brasil, las 27 elecciones para gobernadorconcurren con la presidencial. En Venezuela, las 23 van juntas, si bienno concurren con la presidencial. En la elección presidencial argentinade mayo de 1995, concurrieron el mismo día 14 de 23 elecciones paragobernador, y 8 elecciones para gobernador se celebraron entre septiem-bre y diciembre del mismo año. Sólo Corrientes está fuera de este calen-dario.9 En los Estados Unidos, la mitad de los ejecutivos estatales y suscongresos se eligen el mismo día de la elección presidencial y congre-sional, y otra gran parte en concurrencia con la elección intermedia fe-deral. En el pasado, México no contó con un sistema múltiple y mínima-mente estructurado de partidos, por lo tanto el desorden de loscalendarios electorales era totalmente irrelevante. Tras el ConstituyenteFederal de 1857, los constituyentes estatales no produjeron sincroníaelectoral alguna. Prácticamente la mitad de los estados aprobaron unanueva Constitución en distintos momentos del bienio 1857-1858. Pero laGuerra de Tres Años y aun la intervención francesa interrumpieron elproceso. Por lo tanto, ni la República Restaurada (1867-1876) ni el por-firiato observaron sincronía electoral alguna. Tampoco el Constituyentede 1917 exigió nada en términos de calendarización de las elecciones lo-cales. Algo parecido sucedió entonces: en el bienio 1917-1918 la mitad delos estados arrancaron con nuevas Constituciones procesos electorales in-dependientemente del calendario federal o del de los otros estados.10 Des-pués, cuando en 1943 se reformó el artículo 115 constitucional para pasar

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8 El autor con base en Mark P. Jones, “A Guide to the Electoral Systems of the Americas”,Electoral Studies, 14, 1, 1995.

9 Desde 1983 se observa en Argentina esa clase de tendencia hacia la concurrencia de eleccionesestatales y federales.

10 Véase Tenorio, Xiuh, “La facultad de veto de los gobernadores, 1857-1995”, ITAM, mimeo, 1998.

del cuatrienio al sexenio del Ejecutivo estatal, siete estados reforman susConstituciones en ese año, siete en 1944, ocho en 1945, tres en 1946,dos en 1947. Chiapas, finalmente, lo hizo hasta 1952.11 En fin, ¿para quéseguir con este recuento? Nunca importó nada lo que hoy importa mucho.Se puede reformar la duración de los mandatos o los calendarios electo-rales mexicanos, o ambas cosas. Lo cierto es que nuestros calendarios dehoy conspiran contra el consenso y la cooperación a que obliga el diseñoinstitucional consensual, y fortalecen la competencia y el disenso. ¿Po-demos dejar las cosas como están? Sí, pero hagámonos cargo de nuestraexcepcionalidad y de sus consecuencias.

La cooperación legislativa también se obstaculiza con la no reelecciónparlamentaria. Olvidemos por el momento las variables profesionaliza-ción y responsabilidad, que dominan este debate. Es más difícil arribar acompromisos políticos de mediano aliento —una faceta central de la coo-peración en su dimensión temporal— cuando en el horizonte de la mesade negociaciones sólo existe el corto plazo. No puede cultivarse entre laélite parlamentaria el arte de la negociación y el arribo a acuerdos si nohay élite parlamentaria. No se pueden minimizar los costos de transac-ción política si la información no se acumula, si la incertidumbre sobrelas consecuencias de las políticas públicas de hoy y de mañana rigidizaa los actores, cuando no los paraliza.

Qué hacer, por otro lado, con los poderes presidenciales es una pre-gunta obligada si lo que el futuro ya anuncia es la continuidad de losgobiernos sin mayorías congresionales, en donde resulta imprescindi-ble la cooperación. Aquí urge, por lo tanto, lo obvio: la lógica de lacooperación exige certeza. Los vetos totales o parciales del Ejecutivodeben precisarse. En materia presupuestal urge terminar con la aberra-ción unicameral. Incorporar aquí al Senado obligaría a modificar deuna vez por todas los tiempos y los procedimientos de deliberación ydictamen de las iniciativas presidenciales en materia presupuestal. Contodo, incorporar algún mecanismo de reconducción presupuestal seríaharto deseable.12

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11 Véase Drijanski, Patricia, La remoción de gobernadores y el federalismo mexicano, 1934-1994,México, ITAM, tesis, 1997, p. 98.

12 Sobre este particular, Ulises Carrillo y el autor de estas líneas hemos hecho un análisis y diag-nóstico en “La incertidumbre constitucional. Gobierno dividido y aprobación presupuestal en la LVIILegislatura del Congreso Mexicano, 1997-2000”, Revista Mexicana de Sociología, LX, 2, 1998.

Por otro lado, debemos perderle el miedo a la discusión sobre el de-creto presidencial. Cuando el decreto está sujeto, en distintas arenas, a ladelegación y/o la ratificación legislativa, estamos frente a una atribuciónque no es perjudicial ni antidemocrática porque está claramente acotaday delimitada. El decreto bien institucionalizado puede ayudar a enfren-tar problemas de negociación, dependiendo de los balances legislati-vos, de la disciplina partidaria, del número de cámaras, de la informa-ción sobre los efectos de la política y del sentido de urgencia. Dejartodo como está en los artículos 29 y 131 constitucionales debe ser unadecisión consciente y no inercial, que se haga cargo, también, de lasposibles consecuencias.13 Fortalecer desde las instituciones la respon-sabilidad política del titular del Ejecutivo me parecería, por otro lado,harto necesario.

Finalmente, debiera contemplarse la posibilidad de que el Senadotuviera que ratificar las nominaciones presidenciales para ocupar lospuestos de gabinete, sin incluir, por supuesto, la posibilidad de la censura.Dicho ejercicio constituiría un momento excelente para propiciar el acer-camiento entre poderes y no debe temerse por su potencial parálisis, yaque las nominaciones se realizan en el llamado honey moon del presi-dente, esto es, en los primeros días del mandato presidencial, cuando re-sulta más oneroso a los partidos en el Legislativo obstaculizar la agendadel Ejecutivo y el arranque mismo de las tareas de la nueva administra-ción.

Calendarios electorales, duración de mandatos legislativos, vetos y de-cretos presidenciales, reelección parlamentaria y participación del Senadoen la aprobación de los miembros del gabinete, son los temas de estaparte de la agenda, la que tiene que ver con el fortalecimiento de losincentivos a la cooperación en nuestro modelo institucional consensual ypluralista que tanto lo exige. Lo exige particularmente si el sistema departidos a nivel nacional tiende al formato tripartito. Es verdad: la con-tinuidad del formato es incierta. De cualquier modo, las propuestas ge-nerales aquí vertidas no perjudicarían la operación de un esquema másfragmentado, mucho menos el de uno más bipolar.

Esta operación de reforma constitucional quirúrgica, si bien no es me-nor, está acotada y puede ser viable. No niego la posibilidad de que en

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13 Tomo estos conceptos de Aspe, Mónica, “Gobierno dividido y decreto presidencial”, Quórum(en prensa).

el futuro sea conveniente la opción semipresidencial. Pero no existe undiagnóstico claro que lleve ahora a esa conclusión. Necesitamos hipóte-sis, datos, observación y prueba de que en México la democracia no pue-de existir en el régimen presidencial de gobierno. Por lo demás, no esposible aislar la propuesta semipresidencial en el nivel federal y no in-corporar a esa discusión el rediseño de la división de poderes en los es-tados.

En el marco institucional defectuoso vigente y frente a los claros ries-gos que hemos enfrentado de una parálisis institucional, las decisionesse han producido y con ello se ha hecho presente, y en buena hora, laresponsabilidad pública. Mucho se habla de la irresponsabilidad de nues-tros partidos. Yo veo todo lo contrario, por lo menos como tendencia:deliberaron públicamente durante varios meses y al decidir sobre el Fon-do Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) o el presupuesto, lospartidos y sus bancadas salieron a explicar su conducta y a interpretar lade sus adversarios, a través de desplegados en prensa, spots en la radio,entrevistas televisivas y periodísticas. Están a la vista las propuestas, lasbases sociales a las que los partidos apelaron, las apuestas políticas y sí,obvio, electorales de todos. Les falta ciertamente, rutinizar su conductademocrático-institucional y socializar al electorado en la nueva dinámicapluralista, democrática y competitiva con reglas e instituciones que, alfomentar el acuerdo y la eficacia decisora del gobierno, de los gobiernos,contribuyan a legitimar el orden democrático que todos debemos cuidar.

Finalmente, debo hacer un comentario, muy breve, sobre el otro grantema constitucional del momento: el del Estado de derecho. ¿Cuál seríala expectativa social más alimentada por el imaginario colectivo si seanunciara la llegada de una nueva Constitución? A mi juicio, más que laexpectativa democrática, la expectativa de que un nuevo orden constitu-cional (que se conquista y entra en vigor de un día para otro) traerá unnuevo Estado de derecho (que sólo es posible conquistar como proceso).Frente a la expectativa inmediatamente insatisfecha se produciría unadeslegitimación del nuevo orden constitucional, incluido su componentedemocrático. El resultado final sería un boomerang político de conse-cuencias devastadoras.

Creo que debemos reformar las cartas de navegación de 1917. Conellas México hizo la transición. Con ellas inventamos —fue un procesohistórico no lineal, complejo, de aceleraciones y de frenos, con múltiples

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sacrificios— la ruta de nuestro cambio político. Fuimos capaces en Mé-xico de crear una compleja ingeniería constitucional para la transición enel marco del ordenamiento de 1917. No veo aún por qué no podemosrecrear esa ingeniería constitucional para la estabilidad democrática. Creotodavía que con la Constitución de 1917 reformada podemos concluir eltránsito de un autoritarismo mayoritario, único en el mundo, a una de-mocracia consensual, consolidada y mundana.

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