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Introducción

a mediados del 2005 se estima que en Estados Unidos residían 11 millo-nes de inmigrantes mexicanos de primera generación que, sumados a los aproximadamente 19 millones de estadounidenses por nacimiento que se consideran de ascendencia mexicana, constituyen la mayor parte de la diáspora mexicana.1

Entre México y Estados Unidos se ha ido configurando un mercado laboral de facto, el cual actúa como una poderosa fuerza de inserción de México a la economía global, en general, y a la economía estadouniden-se, en particular. La vitalidad de los flujos migratorios hacia el norte (los cuales ascienden aproximadamente a 400,000 inmigrantes al año);2 los 20,000 millones de dólares que, de acuerdo con el banco de México, reci-bió la economía mexicana por concepto de remesas en 2005; la solidez de las redes transnacionales entre familias y amistades; el auge del comercio de productos “nostálgicos” entre ambos países; y la densidad en el tráfi-co de las comunicaciones telefónicas y de los viajes aéreos entre ambos países, dan cuenta de la fortaleza de los vínculos que unen a ambos países por virtud de esta población.3

*Agradezco los comentarios de Álvaro Castro, Ana María Carrillo, Alexandra Délano, Julián Escutia, Jorge Laguna, Juan Carlos Mendoza, Itzel Ortiz y Patricia Pinzón, a diferentes versiones de este capítulo.

1Jeffrey S. Passel, Estimates of the Size and Characterisitics of the Undocumented Population, Washington, D. C., Pew Hispanic Center, 21 de marzo de 2005, p. 2; Consejo Nacional de Población, La nueva era de las migraciones: características de la migración internacional en México, México, D.F., Conapo, 2004, p. 32.

2Jeffrey S. Passel y Roberto Suro, Rise, Peak and Decline: Trends in U.S. Immigration 1992-2004, Washington, D.C., Pew Hispanic Center, 27 de septiembre de 2005, p. 7.

3Manuel Orozco, b. Lindsay Lowell, Micah bump y Rachel Fedewa, Trasnational Engagement, Remittances and their Relationship to Development in Latin America & the Caribbean,. Washington, D.C., Institute for the Study of International Migration, Georgetown University, julio de 2005, pp. 13-30.

Del acercamiento a la inclusión institucional: la experiencia del Instituto de los Mexicanos

en el Exterior

Carlos González Gutiérrez*

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El presente capítulo examina la manera como el gobierno de México ha buscado responder al reto que significa establecer relaciones de largo plazo, con una población de tales proporciones asentada de forma per-manente en otro país. En particular, se analiza la estrategia seguida por el gobierno del presidente Vicente Fox a partir de la creación del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (ime).

El capítulo comienza con una breve descripción de la problemática transnacional a la que el ime busca responder. Posteriormente se analizan los incentivos principales que mueven al gobierno de México a contar con un órgano como el ime. Se relatan los esfuerzos del gobierno de México a partir de la década de los noventa, antecedentes para el surgimiento del instituto en agosto de 2002. Luego se describen las tareas que realiza este órgano de la Cancillería, y para ello se dividen sus labores en dos: la agenda de servicios y la agenda de información. Finalmente se hace un balance de lo que el ime ha logrado en sus primeros años, así como de sus desafíos a futuro.

El capítulo sostiene como argumento central que el ime es la expre-sión más acabada de los esfuerzos del Estado mexicano por atender las demandas de inclusión de la población residente en el extranjero. Su man-dato es ofrecer a las comunidades en el exterior acceso a la formulación de políticas públicas, así como motivar sinergias con ellas. Aprovechando la capacidad autónoma de organización de los migrantes, el ime funciona como el centro de una red de redes que lo mismo ofrece servicios para mejorar la vida cotidiana de esta población, que establece las condiciones propicias para un diálogo sistemático con el heterogéneo liderazgo de su diáspora. Dado que su prioridad es la capacitación de líderes comunita-rios independientes, el ime está llamado a tener un impacto multiplicador que rebasa la agenda particular del gobierno de México.

El reto de lo transnacional

Los mexicanos que residen en Estados Unidos pueden vivir sus vidas bajo normas o valores culturales que no están contenidas en un solo país. Cruzar la frontera no los obliga a adoptar un nuevo código de valores ni a desarrollar apegos a un solo Estado-nación de manera exclusiva, como si se tratara de un juego de suma cero en donde las lealtades o el sentido de pertenencia a una sociedad o a la otra fueran mutuamente excluyen-

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tes. Muchos de ellos constituyen un caso paradigmático de “migrantes transnacionales”: personas capaces de trabajar, participar políticamente o desarrollar vínculos comunitarios o religiosos en varios contextos cul-turales, independientemente de las fronteras políticas que dividen a sus países de origen o de adopción.4

Una encuesta dada a conocer recientemente por el Pew Hispanic Center, aplicada a 4,836 mexicanos mientras hacían línea para obtener su matrícula consular en siete consulados de México en Estados Unidos, demuestra la profundidad de los vínculos que unen a los inmigrantes mexicanos con su país de origen. De los entrevistados, 78 por ciento dijo enviar dinero con regularidad a su familia y 52 dijo hacerlo men-sualmente; 54 por ciento dijo que hablaba por teléfono con sus familiares al menos una vez por semana (46 por ciento si consideramos únicamente a los que llevan más de 10 años residiendo en Estados Unidos); 35 por ciento era propietario de negocio, tierra o vivienda en su país de naci-miento; 82 por ciento tenía parientes en Estados Unidos (44 por ciento tenía seis o más familiares); 87 por ciento deseaba participar en elecciones mexicanas desde el exterior, y 42 por ciento contaba con una credencial de elector expedida por el Instituto Federal Electoral de México.5

Como afirma Peggy Levitt, ni todos los migrantes son transnacionales, ni todos los migrantes transnacionales participan en actividades transnacio-nales todo el tiempo. Algunos inmigrantes prefieren “apagar el switch” de sus relaciones con el país de origen y vivir a plenitud su incorporación al país de adopción. La mayoría de ellos, sin embargo, son activistas transna-cionales ocasionales: “en ciertas épocas de sus vidas se enfocan más en sus países de origen, mientras que en otras se envuelven más en los países de recepción. De forma análoga, escalan dos diferentes esquemas de estratifi-

4“El transnacionalismo puede verse como lo contrario a la noción canónica de la asimilación como proceso gradual pero irreversible de integración de los migrantes a la sociedad receptora. En vez de ello el transnacionalismo evoca la imagen de un movimiento continuo de ida y vuelta entre países de recepción y de origen, permitiéndole a los migrantes sostener una presencia en ambas sociedades y ambas culturas y explotar las oportunidades económicas y políticas creadas por tales vidas duales.” Alejandro Portes, Un diálogo Norte-Sur: el progreso de la teoría en el estudio de la migración internacional y sus implicaciones, Princeton N.J., Center for Migration and Development, Princeton University, cmd Working Paper 05-02, enero de 2005, p. 10.

5Robert Suro, Survey of Mexican Migrants. Part Two: Attitudes about voting and ties to Mexico, Washington, D.C., Pew Hispanic Center, 2005, en http://pewhispanic.org/reports/report.php?ReportID=42

http://pewhispanic.org/reports/report.php?ReportID=42



cación social, experimentando movilidad social vertical (ascendente o des-cendente), en diferentes combinaciones, con respecto a ambos lugares”.6

En la encuesta del Pew Hispanic, sólo el 14 por ciento de los encues-tados dijo pertenecer a un club de oriundos o a una organización cívica o deportiva integrada por paisanos. Sin embargo, como argumenta Levitt, “el activismo regular de unos pocos, aunado con el de aquellos que par-ticipan periódicamente, suman: juntos pueden transformar la economía, la cultura y la vida cotidiana de regiones enteras en el país de origen”.7 basta con que una minoría altamente motivada se organice y procure articular los intereses de una colectividad mayor, para que pueda hacerse sentir frente al gobierno de su país de origen y, eventualmente, frente al gobierno de su país de adopción.

La capacidad de los migrantes para transformar las relaciones entre géneros o entre estratos sociales (por citar dos ejemplos) en sus comuni-dades de origen, o para desarrollar un sentido de pertenencia colectivo a dos sociedades de manera simultánea, representa un reto de conside-rables proporciones para los encargados de tomar decisiones tanto en los países de recepción como de origen. Cuando desde el exterior los migrantes se organizan para participar políticamente en la elección de las autoridades de sus comunidades de procedencia, o en el financiamiento de obras de infraestructura local en los pueblos que los vieron nacer, con-ceptos como soberanía, nacionalidad o ciudadanía deben ser vistos bajo un prisma diferente.

La configuración del sistema político norteamericano, y en creciente medida del mexicano, favorecen la organización de estas minorías para articular sus demandas y actuar de manera colectiva. En los últimos 20 años, los migrantes mexicanos han logrado articular cada vez mejor sus intereses para plantearle al gobierno de México sus necesidades, peticio-nes y reclamos. Se dice que su estrategia de organización es transnacional porque se extiende a través de fronteras, como reflejo de su modo de vida y de sus relaciones sociales. En buena medida, su capacidad para influir en la toma de decisiones de las autoridades (tanto federales como

6Peggy Levitt, Transnational Migrants: When Home means more than one Country, Wahington, D.C.,: Migration Policy Institute, p. 1, en http://www.migrationinformation.org/Feature/dis-play.cfm?id=261

7Idem.

http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?id=261



estatales y locales) ha estado en función de su poder para aglutinar los intereses de los oriundos de una misma comunidad o estado de origen. Los clubes de oriundos y las federaciones de clubes (las cuales agrupan a las asociaciones de una misma entidad), las formas más usuales de organización de los migrantes en Estados Unidos, parten de un principio fundamental: el mecanismo natural de organización de los migrantes tiene lugar a lo largo de líneas de oriundez.8

Varios autores han subrayado con razón que la capacidad de orga-nización de los migrantes de primera generación es un fenómeno inde-pendiente del gobierno de México, un ejemplo de organización a nivel de base, que viene de abajo hacia arriba. Sin embargo, al mismo tiempo, estos mismos autores han señalado que el Estado mexicano ha jugado un papel activo en el fortalecimiento de la capacidad de organización de los paisanos en Estados Unidos.9 De manera deliberada, al menos desde la creación del Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (pcme) en 1990, los cónsules han jugado un papel activo en la identifica-ción de los líderes de clubes de paisanos (los cuales no son más que una expresión formal de las redes migratorias) a efecto de reconocerlos como interlocutores válidos y ponerlos en contacto tanto con las autoridades mexicanas a nivel federal y estatal, como con los líderes mexicano-

8Carol Zabin y Luis Escala Rabadán, Mexican Hometown Associations and Mexican Immigrant Political Empowerment in Los Angeles, Washington, D.C., The Aspen Institute, Working Paper Series, invierno de 1998; Manuel Orozco y Michael Lapointe, “Mexican Hometown Associations and Development Opportunities”, Journal of International Affairs, vol. 52, núm. 2, primavera de 2004; Jesús David Valenzuela Romo, “Las organizaciones de mexicanos en Estados Unidos, una revisión histórica”, en Guillaume Lanly y M. basilia Valenzuela (comps.), Clubes de migrantes oriundos mexi-canos en los Estados Unidos, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2004, pp. 37-81.

9Luin Goldring, “The Mexican State and Transmigrant Organizations: Negotiating the boundaries of Membership and Participation”, Latin American Research Review, vol. 37, núm. 2, 2002, pp. 55-99; Robert C. Smith, “Diasporic Memberships in Historical Perspectives: Comparative Insights from the Mexican, Italian and Polish cases”, International Migration Review, vol. 37, invierno de 2003, pp. 724-759; Katrina burgess, “Migrant Philanthropy and Local Governance”, en barbara J. Merz (ed.), New Patterns for Mexico: Observations on Remittances, Philantropic giving and equitable Development, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 2005, pp. 99-123; bryan Roberts, Reanne Frank y Fernando Lozano-Ascencio. “Las comunidades migrantes transnacio-nales y la migración mexicana a Estados Unidos”, en Alejandro Portes, Luis Guarnizo y Patricia Landolt, La globalización desde abajo: transnacionalismo inmigrante y desarrollo, México, D.F., Miguel Ángel Porrúa, 2003, pp. 45-87; Guillaume Lanly y M. basilia Valenzuela V., “Introducción”, en Guillaume Lanly y M. basilia Valenzuela (comps.), Clubes de migrantes oriundos mexicanos en los Estados Unidos, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2004, pp. 11-36.


americanos.10 Estos esfuerzos han sido crecientemente apoyados por las oficinas estatales de atención a migrantes, por medio de los cuales los gobernadores de las entidades con altos niveles de emigración han bus-cado cultivar inversiones y vínculos políticos (de corto y mediano plazo) con sus respectivas comunidades de paisanos.11 Una vez identificados, estos líderes reciben una serie de estímulos para llevar a cabo su trabajo de organización. La efectividad del conjunto de estos estímulos puede ilustrarse con el crecimiento de los clubes de oriundos en Estados Unidos durante la última década. Solamente en la ciudad de Chicago el número de asociaciones de mexicanos pasó de 35 en 1995 a 251 en 2005.12 Una estimación conservadora calcula en alrededor de 600 el número de clubes de oriundos actualmente operando en Estados Unidos.13

Lo novedoso (o al menos lo que no era tan evidente hace 10 años) es que conforme evolucionan los mecanismos de organización de los inmi-grantes de primera generación, su acción colectiva rebasa el ámbito rela-tivamente estrecho de su comunidad de origen para abocarse, simultá-neamente, a trabajar por el mejoramiento de las condiciones de vida en la sociedad receptora. Hoy día, en Estados Unidos los migrantes expresan su potencial organizativo no solamente en el boom de clubes de oriundos,

10Carlos González Gutiérrez, “La organización de los mexicanos en Los Ángeles: la lealtad de los oriundos”, Revista Mexicana de Política Exterior, 46, primavera de 1995, pp. 59-101.

11Miguel Moctezuma L., “La presencia migrante desde la distancia: clubes zacatecanos en los Estados Unidos”, en Guillaume Lanly y M. basilia Valenzuela (comps.), op. cit., pp. 85-126; Laurent Faret, “Implicarse aquí, con la mirada hacia allá: la organización comunitaria de los gua-najuatenses en los Estados Unidos”, en Guillaume Lanly y M. basilia Valenzuela (comps.), op. cit., pp. 225-252; Guillaume Lanly y Volver Hamman. “Solidaridades trasfronterizas y la emergencia de una sociedad civil transnacional: la participación de dos clubes de migrantes en el desarrollo local del Occidente de México”, en Guillaume Lanly y M. basilia Valenzuela (comps.), op. cit., pp. 127-174; Germán Vega briones, “La formación de clubes del Estado de México”, en Guillaume Lanly y M. basilia Valenzuela (comps.), op. cit., pp. 315-343; Cecilia Imaz, “Poder político de las organizaciones transnacionales de migrantes mexicanos en sus comunidades de origen”, en op. cit., pp. 375-424; y Xóchitl bada. “Reconstrucción de identidades regionales a través de remesas colectivas”, en Lanly Guillaume y M. basilia, op. cit., pp. 175-224.

12En 2005, el consulado mexicano en Chicago tenía registrados 251 clubes de paisanos y 14 federaciones a nivel estatal. La característica principal de estos clubes es la identificación con una entidad federativa de México; así, el estado de Guerrero cuenta con 59 clubes, seguido de Michoacán con 37. Selene barceló Monroy, “La diáspora mexicana en Chicago”, Foreign Affairs en Español, julio-septiembre de 2005.

13Instituto de los Mexicanos en el Exterior, “Clubes de oriundos”, en Mexicanos en el Exterior, boletín Temático del ime, vol. 1, 7 de octubre de 2004, en http://portal.sre.gob.mx/ime/pdf/bOL7CO.pdf


sino también en el control que ejercen sobre los medios de comunicación en español; en su creciente presencia en los sindicatos de las industrias donde predominan; en las organizaciones no gubernamentales que con apoyo de la Iglesia católica o fundaciones privadas, han logrado constituir para defender mejor sus derechos; o en los espacios que ellos mismos han creado para interactuar entre sí de manera pública y autónoma (p.ej.: la organización de Guelaguetzas).14

Enfrentado a una realidad transnacional, el Estado mexicano tiene dos alegatos principales para justificar sus esfuerzos de acercamiento hacia la diáspora: el primero es contribuir a mejorar su nivel de vida; el segundo, la necesidad de desarrollar una relación privilegiada con lide-razgos cada vez más poderosos en Estados Unidos.

El primer argumento:

mejorar sus condiciones de vida

Por definición, el Estado mexicano está obligado a ofrecer servicios de protección consular a sus nacionales en el exterior, en particular cuando éstos se encuentran en aprietos. El derecho internacional le reconoce tanto a México como al resto de los países del mundo ese deber respecto a sus ciudadanos en el extranjero. Pero más allá del ámbito estrictamente consular: ¿A quién le toca diseñar políticas públicas con consecuencias para esta población de origen mexicano, residente en Estados Unidos?

En el contexto de una realidad transnacional, sería contraproducente para el Estado mexicano asumir que las autoridades estadounidenses son las únicas responsables de atender las necesidades de la población inmi-grante. Sin negar el hecho obvio de que la responsabilidad principal estriba en el gobierno que ejerce soberanía sobre el territorio donde residen estas comunidades, lo cierto es que para México es fundamental contribuir en lo posible a mejorar la calidad de vida de una población de dimensiones signi-ficativas, concentrada en la base de la pirámide social estadounidense.

Por muy funcionales que estos trabajadores sean para la economía estadounidense, o por muy apreciables que sus remesas sean para la eco-nomía mexicana, lo cierto es que la gran mayoría de los migrantes y sus

14Jonathan Fox, “Mapping Mexican Migrant Civil Society”, trabajo presentado en la con-ferencia Mexican Migrant Civic and Political Participation, Woodrow Wilson Center, 4 y 5 de noviembre de 2005.


familias viven en los márgenes de la sociedad a la que migran, en parte por sus bajos niveles de escolaridad y de ingreso, y en parte porque, de jure mas no de facto, a la mayoría de ellos no se les reconoce el derecho de residir legalmente en esa nación.

Por razones de interés nacional, a México le conviene preguntarse qué va a pasar con la segunda o tercera generación de migrantes y qué puede hacer para contribuir a mejorar su suerte. Para la gran mayoría de los hijos y nietos de los actuales migrantes, las posibilidades de alcanzar el llamado “sueño americano” se ven comprometidas debido a que la migración indo-cumentada sienta las bases para el surgimiento de una segunda generación que se halla en total desventaja en términos económicos y sociales.

Alejandro Portes ha desarrollado el término de “asimilación descen-diente” para describir este fenómeno.15 En contraste con lo que sucedió con los inmigrantes rusos, polacos o italianos de principios del siglo xx, la desindustrialización de la economía estadounidense (su metamorfosis en una economía de servicios) ha acabado prácticamente con los empleos manufactureros que en el pasado garantizaron la movilidad social vertical de los trabajadores poco calificados y sus familias. El resultado ha sido la segmentación progresiva del mercado laboral estadounidense en dos grandes fracciones: la de las ocupaciones técnicas y profesionales que requieren de trabajadores altamente calificados, y la de los empleos para trabajadores no calificados, de baja remuneración, como los que ocupan los inmigrantes en el área de servicios, construcción y agricultura.

En la economía posindustrial y de servicios donde la información es el activo más preciado, para que los hijos de los inmigrantes mexicanos puedan acceder al éxito material y a las aspiraciones de clase media que les imbuye la cultura americana, están obligados a mantenerse en la escuela y a llegar a la educación superior. Lejos de alcanzarla, muchos de ellos viven hoy una especie de asimilación descendiente, marcada por el abandono escolar, los embarazos prematuros, la desintegración familiar y los conflictos con las autoridades policiacas. Al romperse la circularidad de los flujos ante la creciente dificultad de cruzar la frontera, los migran-tes se ven forzados a traer consigo a sus familias de manera clandestina.

15Alejandro Portes, The New Latin Nation: Immigration and the Hispanic Population of the United States, Princeton N.J., Center for Migration & Development, septiembre de 2004, cmd Working Paper Series, 04-02, pp. 25-33.


A muchos de ellos la pobreza los lleva a vivir en guetos y a que sus hijos asistan a escuelas de mala calidad donde abundan las oportunidades para involucrarse en la contracultura de la droga.

Un estudio longitudinal realizado por Portes entre jóvenes de segun-da generación en Miami, Ft. Lauderdale y San Diego entre 1992 y 2002, ofrece evidencia empírica para demostrar el vínculo entre migración indocumentada y asimilación descendiente en la segunda generación. Mientras que solamente el 7.5 por ciento de los hijos cubanos de clase media tenía un nivel de escolaridad equivalente a la preparatoria (high school) o menos, en el caso de los hijos de mexicanos el porcentaje equi-valente era de 38 por ciento; mientras que solamente el 3 por ciento de los cubano-americanos tenía hijos prematuramente, el 41.5 por ciento de los mexicano-americanos ya tenía hijos a los 24 años; mientras que apenas el 4 por ciento de los hijos varones de los exiliados cubanos había sido encarcelado, en el caso de los hijos de inmigrantes mexicanos el por-centaje equivalente era del 21 por ciento.16

Como país de origen, México no puede asumir que la marginalidad de sus emigrados es un problema de la exclusiva competencia del país vecino. Su prestigio e imagen internacional están íntimamente ligados al de estas comunidades y viceversa. Además, como es lógico suponer ante el carácter transnacional de su problemática, muchas de las dificultades que enfrentan los mexicanos en el exterior son binacionales por naturale-za, y por tanto su solución impone acciones en ambos lados de la fronte-ra. Al combatir la tuberculosis o promover la educación financiera entre los migrantes, por citar dos ejemplos, es preciso actuar en ambos lados del circuito migratorio.

Mediante los programas de cooperación internacional que ofrece en materia de educación, salud u organización comunitaria, el gobierno mexicano puede contribuir a mejorar la calidad de vida de esta población. Igualmente, por medio de los programas de entrenamiento y formación de liderazgos, México puede contribuir a elevar la autoestima de sus hijos ausentes, así como fortalecer su capacidad autónoma de organización para proteger mejor sus intereses y articular más eficazmente sus demandas.

El gobierno de México cuenta con aliados poderosos para coadyuvar a lo anterior. La mayor parte de las autoridades estadounidenses a nivel

16Ibidem, pp. 30-33.


local (supervisores, alcaldes, concejales y miembros de las juntas de edu-cación) son sensibles a la necesidad de encontrar soluciones pragmáticas a las demandas generadas por los trabajadores indocumentados y sus familias. La mayor parte de estos funcionarios reconoce que el carácter indocumentado de esta población no es un asunto de su competencia; en cambio, saben que estos trabajadores enriquecen con su trabajo la econo-mía local, robustecen el mercado de bienes raíces y pueden contribuir a la inseguridad de todos si no son auxiliados (así sea en un grado mínimo) por la infraestructura local de procuración de justicia, de salud y de educa-ción pública. ¿Cómo combatir la marginalidad de esta población?, ¿cómo hacer para que un residente indocumentado que carece de un instrumento de identificación estadounidense, pueda colaborar con la policía local sin temor a ser deportado?, ¿cómo coadyuvar a que los inmigrantes puedan abrir cuentas bancarias y con ello detonar una serie de transacciones económicas que beneficien a la economía en general?, ¿cómo combatir la deserción escolar de la segunda y tercera generaciones, involucrando a los padres inmigrantes en la educación de sus hijos?, ¿cómo reducir las posibilidades de que emerja un problema de salud pública a partir de una población que carece de seguro médico?

La mano invisible del mercado está detrás del afán de los gobiernos locales en Estados Unidos por encontrar un modus operandi práctico, no ideologizado, con respecto a los residentes de sus ciudades y con-dados que no cuentan con una situación migratoria regular. No es solamente que miles de capataces de la construcción, propietarios de restaurantes o empresarios agrícolas recluten activamente a trabajado-res indocumentados no calificados, para mantener a flote sus respecti-vos negocios. Además están los bancos, las compañías de seguros, las empresas telefónicas o las tiendas de autoservicio, por citar algunos ejemplos, que ven a los trabajadores mexicanos simplemente como consumidores, y como tales los tratan. Finalmente, al venderle bienes y servicios a un segmento del mercado integrado por 11 millones de extranjeros indocumentados (un poco más de la mitad provenientes de México), no sólo actúan en beneficio de sus accionistas, sino del interés general y del bien común.

El poder adquisitivo de los migrantes les abre puertas en Estados Unidos. El mercado les da a los indocumentados una especie de carta


de naturalización económica que México puede aprovechar para propi-ciar soluciones pragmáticas que faciliten la vida de sus nacionales en el exterior. El reto para el gobierno mexicano es el de recurrir a esquemas imaginativos que permitan la cooperación entre organismos públicos, instituciones privadas y organizaciones no lucrativas.

Por lo anterior, a partir de la década de los noventa, por razones que van más allá de lo estrictamente económico, la Cancillería ha dotado a sus funcionarios consulares de una creciente autonomía para establecer asocia-ciones ad hoc con actores locales, lo que obedece a razones tanto económicas como políticas y sociales.17 El ejemplo más claro de este esfuerzo es la acti-va promoción que los cónsules mexicanos hacen de la matrícula consular.

Uno de los auxilios más elementales que puede prestar el Estado mexicano a los cerca de seis millones de inmigrantes indocumentados que residen en Estados Unidos, es la oportunidad de contar con documentos de identificación. Para el portador, una matrícula consular representa la posibilidad de identificarse ante una autoridad policiaca; a la entrada de un edificio público; ante una institución bancaria para abrir una cuenta; o, inclusive, en ciertos estados, para tramitar una licencia de conducir. Por esta razón, la red consular mexicana ha definido como una de sus priori-dades dotar de valor agregado a la matrícula consular, negociando su acep-tación a nivel local por parte de bancos, gobiernos estatales, municipales, departamentos de policía, distritos escolares, edificios públicos y bancos.

A la fecha, cerca de cuatro millones de mexicanos radicados en los Estados Unidos poseen una matrícula consular. Su creciente aceptación es testimonio de la voluntad de miles de funcionarios electos y designa-dos estadounidenses (muchos de ellos de origen mexicano) para encon-trar soluciones pragmáticas a nivel local a los problemas que conlleva el estatus migratorio irregular de millones de mexicanos.18

Por medio de su agenda de servicios (la cual se describe más ade-lante), el Instituto de los Mexicanos en el Exterior contribuye a darle

17Véase Carlos González Gutiérrez, “Decentralized Diplomacy: The Role of Consular Offices in Mexico’s relations with its Diaspora”, en Rodolfo de la Garza y Jesús Velasco (eds.), Bridging the Border, Rowman and Littlefield, 1997, pp. 49-67.

18Para julio de 2004, 1,180 agencias de policía, 377 ciudades, 163 condados y 178 instituciones bancarias reconocían oficialmente la matrícula consular mexicana. Información proporcionada por la Dirección General de Protección y Asuntos Consulares, Secretaría de Relaciones Exteriores.


valor agregado a la aportación de los cónsules, fortaleciendo su capacidad de respuesta y, con ello, su credibilidad frente a la comunidad.

El segundo argumento:

una relación privilegiada

Un segundo tipo de alicientes que mueven a México a desarrollar víncu-los con esta población tiene que ver con la posibilidad de incorporar el talento y los recursos de los emigrados en el desarrollo de su país de origen. La marginalidad de la mayoría de los inmigrantes no obsta para reconocer el crecimiento y consolidación de una clase media mexicana y mexicano-americana, cuyos miembros han accedido paulatinamente a los círculos del poder económico y político de aquel país.19 Desde el punto de vista del país de origen, sería absurdo desperdiciar la oportunidad que representa el creciente poderío político y económico del liderazgo mexicano-americano. Ellos constituyen un canal de acceso privilegiado. En la medida que México logre establecer una relación especial con estas élites, estará en mejores condiciones para transmitir sus puntos de vista y preocupaciones a los encargados de tomar decisiones en Estados Unidos con respecto a las políticas que le afectan. El crecimiento de la pobla-ción y en especial del electorado latino, el carácter abierto del sistema político estadounidense y los cambios en el contexto político mexicano, son factores que facilitan la tarea de identificar afinidades con los líderes mexicano-americanos de segunda y tercera generaciones.

A diferencia de lo que ha sucedido con otros grupos nacionales como los polacos, italianos o alemanes en Estados Unidos, para los mexicano-americanos, el continuo reabastecimiento de nuevos inmigrantes sirve como un permanente recordatorio de México y de sus raíces migrantes. Mexicanos y mexicano-americanos conviven de manera estrecha: se casan entre sí, son compañeros de trabajo o escuela, se hacen vecinos, o man-tienen relaciones patrón-trabajador. Con frecuencia, para la población de origen no mexicano son indistinguibles los unos de los otros, por lo que no

19Por citar únicamente un ejemplo, la National Association of Latino Elected Officials calcula que actualmente hay cerca de 6,000 funcionarios de ascendencia latina electos en distintos niveles de gobierno, la mayoría de los cuales son de origen mexicano. Citado en Instituto de los Mexicanos en el Exterior, “Voto latino”, en Mexicanos en el Exterior, boletín Temático del ime, vol. 1, 11 de noviembre de 2004, en http://portal.sre.gob.mx/ime/pdf/bOL11VL.pdf


es extraño que cuando se promueven legislaciones abiertamente restric-cionistas (como en el caso de la Proposición 187 en California, en 1994) la retórica antiinmigrante y sus posibles efectos discriminatorios tienen un impacto directo en los estadounidenses de ascendencia mexicana.

Como ha señalado David Ayón, gracias al crecimiento de los votantes latinos y al hecho de que ninguno de los dos principales partidos ejerce un monopolio sobre la lealtad del electorado hispano (lo que abre la posibilidad para la competencia interpartidista), existe de facto un cabil-deo pasivo a favor de México, en la medida en que candidatos de ambos partidos que representan a distritos con población latina, saben que para cultivar el apoyo de ese sector es necesario evitar posiciones extre-mas en contra de los migrantes o de su patria de origen.20 Estos votantes se convierten en una efectiva voz de moderación cuando medidas de control fronterizo amenazan con tener efectos discriminatorios contra estadounidenses de ascendencia hispana. Su presencia ha dejado de ser insignificante. De acuerdo con el último censo, existen 122 distritos de congresistas federales (28 por ciento del total) donde la población latina es mayor proporcionalmente al porcentaje equivalente a nivel nacional (12.5 por ciento).21

Por lo anterior, desde la perspectiva de los líderes mexicano-ameri-canos, los estímulos para promover una relación especial con México no necesariamente se limitan a las razones de corte estrictamente emocional. Para ellos, México puede ser fuente de capital político si logran jugar el papel preponderante que otros grupos étnicos de presión han jugado para influir en las relaciones de Estados Unidos con su país de origen.22

El carácter abierto del sistema político estadounidense y la legitimi-dad con la que maniobran otros grupos étnicos para influir en materia de política exterior, subrayan para México la oportunidad que represen-ta acercarse a estos liderazgos. Otras diásporas en Estados Unidos han ganado capital político al promover, en su país de origen, valores acordes

20David Ayón, “El voto latino: América Latina en la política estadounidense”, Foreign Affairs en Español, primavera de 2001.

21National Association of Latino Elected Officials, The growth of Latinos in the Nation’s Congressional Districts: The 2000 Census and Latino Political Empowerment, Los Ángeles, naleo Research brief, junio de 2001.

22Carlos González Gutiérrez, “Los latinos y la política exterior de Estados Unidos”, Foreign Affairs en Español, vol. 2, núm. 3, octubre-diciembre de 2002, pp. 113-122.


con la cultura política norteamericana. Estos grupos ganan legitimidad interna en la medida en que puedan demostrar su compromiso por “exportar” y salvaguardar en el exterior valores como la democracia libe-ral, la economía de mercado y el respeto a los derechos humanos.23

Desde la óptica de las organizaciones y líderes mexicano-americanos, el hecho de que México haya alcanzado la llamada “normalidad democrá-tica” (una competencia real entre partidos, donde existe la posibilidad de alternancia) facilita un mayor diálogo y concertación con sus autoridades. Con la derrota del partido que llevaba más de 70 años en el poder en México, se desvaneció uno de los principales disuasivos al acercamiento, al desaparecer entre los líderes latinos el temor de fortalecer un régimen considerado como no democrático.

No obstante, si bien la victoria de Vicente Fox en el 2000 facilitó el acercamiento de los líderes mexicano-americanos a México, en realidad no eliminó del todo el precio que usualmente tienen que pagar estos gru-pos por acercarse políticamente a su país de origen. Como ha sucedido en el caso de otros grupos nacionales, algunos sectores de la sociedad norteamericana han visto con suspicacia las relaciones entre México y su diáspora bajo el argumento de la doble lealtad.

La acusación de servir como Caballo de Troya para los intereses de un país que no es el suyo es uno entre varios obstáculos que dificultan la identificación de afinidades entre el gobierno de México y los mexicano-americanos de segunda y tercera generaciones. Además, cabría destacar la profunda heterogeneidad de las comunidades, el carácter de la relación bilateral y la preponderancia de las identificaciones panétnicas por sobre las de origen nacional.

Los hijos de los migrantes que nacen en Estados Unidos son estadouni-denses por nacimiento. Aun cuando muchos de ellos heredan de sus padres el anhelo por mantenerse cerca del país de sus ancestros, es natural esperar que los lazos que los vinculan con México sean mucho más tenues.

Los mexicano-americanos de segunda y tercera generaciones tienen una perspectiva del mundo muy distinta a la de sus ancestros que nacie-ron al sur de la frontera. En contraste con los migrantes, su forma de vida por lo general no es transnacional. Al cabo de la segunda o tercera

23Yossi Shain, “Marketing the Democratic Creed Abroad: US Diasporic Politics in the Era of Multiculturalism”, Diaspora, 3(1), primavera de 1994, pp. 85-111.


generaciones ya han perdido contacto con los familiares en México. Con respecto a los miembros de la primera generación, no siempre se identifican como parte de un mismo grupo étnico, ni mucho menos comparten la preocupación por la patria de origen de sus ancestros. A diferencia de lo que sucede con los judío-americanos con respecto a la seguridad de Israel, o los cubano-americanos y su repudio al régimen encabezado por Fidel Castro, en el caso de la diáspora mexicana no exis-te un asunto prioritario que produzca consenso al interior de ella. Las diferencias de origen y estrato social inhiben el surgimiento de valores compartidos que vayan más allá de afinidades culturales o religiosas.

La mayoría de los estadounidenses de origen mexicano se consideran producto de una migración laboral, no de una diáspora. Cabe recordar que la identificación étnica responde a estímulos situacionales o estratégicos, por lo que la movilización de grupos sociales a lo largo de líneas étnicas se da por los canales que ofrece el sistema a través de categorías oficialmente reconocidas. Por eso la movilización política de los mexicano-americanos se ha dado en el marco de la lucha por los derechos civiles en Estados Unidos, como una minoría con derecho a ser protegida bajo la categoría panétnica de “hispanos” o “latinos”. En virtud de que la etnicidad es una base importante para la movilización de grupo, y a pesar de que el 65 por ciento de todos los latinos son de procedencia mexicana, su origen nacio-nal es soslayado como parte de un proceso natural mediante el cual las afi-liaciones más angostas son sacrificadas en aras de las más amplias. No por nada las organizaciones hispanas más importantes persiguen una agenda estrictamente interna, donde los temas de política exterior son ignorados de manera deliberada, como una manera de mantener la cohesión al inte-rior de coaliciones donde conviven diversos grupos nacionales.24

Pero si las identidades panétnicas dificultan que los latinos se enfo-quen en México, un efecto similar lo tiene la naturaleza misma de la relación bilateral entre los dos países. La creciente integración económica entre las dos naciones, en el marco de una frontera compartida de más de 3,000 kilómetros, contribuye a borrar la tenue línea que distingue al ámbito interno del externo.

24Para una discusión más amplia de este punto, véase Carlos González Gutiérrez, “Fostering Identities: Mexico’s Relations with its Diaspora”, The Journal of American History, vol. 86, núm. 2, septiembre de 1999, pp. 545-567.


“Intereses, no pasiones” fue la manera como Rodolfo de la Garza y Louis de Sipio titularon en 1998 un artículo cuyo argumento central es inobjetable: más allá de la afinidad cultural entre México y los estadou-nidenses de ascendencia mexicana, la segunda y tercera generaciones se interesan poco por lo que sucede en su país de origen; en parte por-que los temas más importantes en la relación bilateral son percibidos (quizá incorrectamente) como ajenos a su problemática (incluyendo la migración); y en parte, porque al vivir su proceso de socialización en Estados Unidos, los mexicano-americanos desarrollan actitudes políticas que divergen de las que sus ancestros desplegaron en México. De ello da cuenta su permanente demanda de acceso en igualdad de oportunidades a la sociedad estadounidense, así como el hecho de que nunca han desarro-llado identidades políticas de corte separatista, que compitan o desplacen el “patriotismo americano” del que habitualmente hacen gala.25

Para el gobierno de México, la consecuencia de lo anterior es clara: la lealtad o las razones estrictamente emocionales no son suficientes para aproximarse con éxito a los líderes y a las organizaciones mexicano-ame-ricanas. Ellos se movilizarán en función de sus propios intereses. El éxito de los esfuerzos de acercamiento dependerá no sólo de la capacidad del Estado mexicano para enfocar la atención de estas élites en México, sino también de su habilidad para identificar nichos de intereses comunes, alrededor de los cuales ambas partes puedan hacer sinergia. Dada la pro-funda heterogeneidad de las comunidades, de lo que se trata es de promo-ver la colaboración en un terreno acotado por dos ejes: el de los intereses convergentes, y el de los interlocutores que perciben la colaboración con su país de origen como una oportunidad para impulsar su propia agen-da. Ni todos los temas en la agenda se prestan para trabajar de manera conjunta, ni todos los líderes de origen mexicano o latino son sensibles a las oportunidades que les pueden ofrecer el diálogo y la concertación con México.

La agenda de información que promueve el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, detallada líneas abajo, responde a la necesidad de enfrentar los escollos arriba señalados: ¿Cómo enfocar la atención de los diferentes

25Rodolfo O. de la Garza y Louis de Sipio, “Interests not passions: Mexican-American Attitudes toward Mexico, Immigration from Mexico, and other Issues Shaping U.S.-Mexico Relations”, International Migration Review, vol. 32, núm. 2, verano de 1998, pp. 401-422.


liderazgos de la comunidad en México?, ¿cómo crear las condiciones para que los líderes inmigrantes intercambien puntos de vista de manera sis-temática con sus contrapartes mexicano-americanas?, ¿cómo propiciar la identificación de una agenda compartida entre México y su diáspora?

Una historia de 15 años26

Poco a poco México ha tratado de adaptar sus instituciones al desafío que representa tener aproximadamente una quinta parte de la nación mexica-na residiendo más allá de sus fronteras.

A mediados de los ochenta, la reforma a las leyes migratorias estadou-nidenses, al amparo de la Ley Simpson-Rodino (Immigration Reform and Control Act-irca), obligó a los mexicanos a reconocer el tamaño real de una población que hasta ese momento buscó soslayarse. Las cláusulas de amnistía de la ley aprobada en 1986 le permitieron a más de 2.3 millo-nes de mexicanos regularizar su estatus migratorio. En 1988, un candidato de oposición, el ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas logró con éxito movilizar a un sector importante de la comunidad migrante (sobre todo en California y en el área metropolitana de Chicago) a propósito de su candidatura presiden-cial, lo que constituyó una evidencia palpable de la internacionalización de la política mexicana. En 1990, la decisión del gobierno de México de buscar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y Canadá hizo patente la necesidad de contar con una estrategia de acercamiento a las élites hispanas con influencia en el Congreso estadounidense.

En esa coyuntura, no fue gratuito que en 1990 se creara el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (pcme) en la Secretaría

26Por supuesto, no pretendo dar a entender que las relaciones entre el gobierno mexicano y las comunidades en el exterior daten de hace 15 años. Como dan cuenta los conflictos entre cónsules y exiliados durante la época de la Revolución, los esfuerzos de repatriación luego de la Depresión de 1929, la creación de los comités cívicos en los cuarenta, o el apoyo a las sociedades mutualistas durante la primera mitad del siglo xx, hay una rica historia detrás de las políticas de acercamiento actuales. Para los propósitos del presente artículo, esta sección arranca en 1990, con la creación del pcme, porque fue la primera oficina cuyo mandato específico era coordinar los esfuerzos de cooperación internacional del gobierno mexicano con estas comunidades. Para una crítica a la pro-pensión de ver el transnacionalismo y las relaciones Estado-diáspora en el caso mexicano como un fenómeno nuevo, véase Rachel Sherman. “From State introversion to State extension in Mexico:“From State introversion to State extension in Mexico: Modes of Emigrant Incorporation, 1900-1997”, Theory and Society, vol. 28, núm. 6, diciembre de 1999, pp. 835-878.


de Relaciones Exteriores, como un primer esfuerzo de coordinación para propiciar vínculos de largo plazo con estas comunidades y sus lideraz-gos.27 Por las mismas fechas, se creó el Programa Paisano (primero vincu-lado a la Secretaría de la Contraloría y después convertido en un pro-grama interinstitucional coordinado por la Secretaría de Gobernación) para combatir los abusos de que eran víctimas los paisanos en su retorno a México. También de esos años datan las primeras oficinas estatales de atención a migrantes, así como los primeros esfuerzos por parte del gobierno federal (a través de la Secretaría de Desarrollo Social) para financiar obras de infraestructura local en las comunidades de origen, proporcionando fondos complementarios a las contribuciones de los clu-bes de oriundos o de paisanos (antecedente de la actual 3×1 para migran-tes, entonces llamado Programa de Solidaridad Internacional).

A mediados de los años noventa se dio un segundo momento importante, cuando el Poder Legislativo reformó la Ley de Nacionalidad para permitir el ejercicio de la nacionalidad múltiple; esta ley eliminó la adopción volun-taria de una nacionalidad extranjera como causal de pérdida de la naciona-lidad mexicana. El principal catalizador de esta reforma fue el clima antiin-migrante imperante en California, cristalizado en 1994 con la aprobación de la Proposición 187 por parte de los electores de ese estado. La proposición buscaba negar el derecho a la educación y a los servicios de salud a los inmi-grantes indocumentados y a sus hijos. Al reformar la Ley de Nacionalidad, el Legislativo y el Ejecutivo mexicanos buscaron desinhibir a los emigrados que desearan adoptar la nacionalidad de su país de residencia (sin perder por ello la nacionalidad mexicana), con el fin de encarecer el precio político a pagar por los promotores de futuras iniciativas antiinmigrantes.

Ocho años después, en junio de 2005, al ser aprobada la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) para permitir que los mexicanos en el exterior puedan votar por vía postal desde el extranjero en las elecciones presidenciales, se cerró el círculo que dejó abierto el Congreso mexicano. A diferencia de la reforma de 1997, la cual fue una iniciativa concebida esencialmente desde la ciudad de

27Carlos González Gutiérrez y María Esther Schumacher, “El acercamiento de México a las comunidades mexicanas en Estados Unidos; el caso del pcme”, en Olga Pellicer y Rafael Fernández de Castro (coords.), México y Estados Unidos; las rutas de la cooperación, México, D.F., Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos-Instituto Tecnológico Autónomo de México, 1998, pp. 189-212.


México, la que hizo realidad el derecho al voto en el 2005 fue producto del esfuerzo de cabildeo que las propias organizaciones de migrantes hicieron en México, aprovechando el contexto propicio creado por un Presidente de la República altamente comprometido con la causa de los paisanos.

El presidente Vicente Fox, ex gobernador de uno de los estados con los mayores índices de emigración per cápita en el país (Guanajuato) señaló desde principios de su administración que gobernaría “para 120 millones de mexicanos”. Al asumir el poder, el Presidente creó una oficina espe-cial en Los Pinos, la Oficina de la Presidencia para los Mexicanos en el Extranjero (opme), para atender las necesidades de esta población y nom-bró a un mexicano-americano, Juan Hernández (nacido en Texas de padre guanajuatense) como su director. Además, colocó el tema migratorio en el centro de la agenda con los Estados Unidos e hizo de la demanda por regu-larizar a los millones de indocumentados una de sus más altas prioridades en materia de política exterior. El propósito de la opme fue crear un acceso privilegiado al Presidente de México para los migrantes y sus descendien-tes, así como alentar su participación en el desarrollo del país.28

En la actual administración han proliferado las iniciativas destina-das a estrechar los vínculos con estas comunidades; por citar algunos ejemplos que ilustran la prioridad del tema en la agenda del gobierno del presidente Fox, cabe destacar: los esfuerzos de cabildeo encamina-dos a promover una reforma al régimen migratorio estadounidense; la creación y fortalecimiento de programas gubernamentales destinados a darle valor agregado a las remesas; la producción de un mensaje semanal del Presidente de la República dirigido a radioescuchas y televidentes de origen mexicano en Estados Unidos; la iniciativa para reformar el Cofipe para permitir el voto en el exterior; y la creación del Instituto de los Mexicanos en el Exterior en 2002.

México tiene ahora la oportunidad de instituir bajo un nuevo marco conceptual la relación con su diáspora. En contraste con lo sucedido con los descendientes de los trabajadores que partieron al amparo del Programa bracero (1942-1964) –quienes fueron víctimas de la cultura

28Carlos González Gutiérrez, “La diplomacia de México ante su diáspora”, en Rafael Fernández de Castro (coord.), En la frontera del imperio, México D.F., Ariel, 2003, pp. 165-175.


del “pochismo”–,29 en la actualidad, luego de más de 15 años de esfuerzos sistemáticos de acercamiento, los hijos de los migrantes se encuentran con un México donde (al menos en el discurso oficial) existe plena con-ciencia de que nuestro país es una nación de emigrantes.30 Ello abre la posibilidad de establecer un precedente distinto, en el que sin cuestionar el patriotismo o lealtad a la tierra en la que nacieron la segunda y sub-secuentes generaciones, el Estado mexicano utilice toda su fuerza para crear las condiciones propicias para desarrollar un diálogo institucional y sistemático con el liderazgo de sus comunidades en el exterior.

El Instituto de los Mexicanos en el Exterior:

un esfuerzo por institucionalizar relaciones

Como lo muestra el recuento anterior, el gobierno de México ha abier-to de manera consistente canales de participación para la población mexicana residente en el exterior. En el discurso oficial, el desdén y la indiferencia han cedido paso al reconocimiento explícito de las múltiples aportaciones que los migrantes hacen al desarrollo de México.

El 6 de agosto de 2002, el Presidente dio a conocer un nuevo arre-glo institucional, en el centro del cual se encontró el nuevo Instituto de los Mexicanos en el Exterior (ime). El ime absorbió, por una parte, al Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, y por otra, a la Oficina de la Presidencia para los Mexicanos en el Extranjero. La creación del ime constituye el ejemplo más acabado de la voluntad del gobierno mexicano por ampliar los cauces de participación del “México de afuera”.

El arreglo institucional para la atención de las comunidades de mexi-canos en el exterior se sostiene sobre tres puntales: el ime, el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (cncme) y el Consejo Consultivo del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (ccime).

29Pocho significa “fruta podrida” de acuerdo al diccionario. Por muchos años se utilizó en México como un término más bien despectivo para referirse a los emigrados. Simboliza el des-dén con el que las élites urbanas y de clase media veían a los emigrados, provenientes en su gran mayoría de áreas rurales.

30Véase el artículo de Rafael Alarcón en este volumen, así como de Jorge Durand, “De traido-res a héroes: políticas emigratorias en un contexto de asimetría de poder”, en Raúl Delgado Wise y beatriz Knerr (coords.), Contribuciones al análisis de la migración internacional y el desarrollo regional de México, México, D.F., Miguel Ángel Porrúa, 2005, pp. 15-38.


El ime fue pensado como el órgano ejecutor y operativo del cncme. El cncme es una comisión intersecretarial, encabezada por el Presidente de la República e integrada por 11 secretarías de Estado, cuya tarea es el diseño y emisión de directivas para la instrumentación de políticas públicas dirigidas a los mexicanos en el exterior. Detrás de la creación del cncme está el reconocimiento implícito que el tema de las comunidades mexicanas es esencialmente transversal, lo que implica que su tratamiento no puede darse sectorialmente, dependencia por dependencia, sino que precisa de un enfoque sistémico para evitar duplicidades, garantizar la colaboración al más alto nivel, y dar un mayor peso político a los programas públicos.

En este diseño institucional, el ime tiene como mandato coordinar los esfuerzos de acercamiento de las dependencias federales; aporta tanto la memoria institucional como la capacidad ejecutiva del cncme. Al haber sido constituido como un órgano desconcentrado al interior de la Cancillería, el ime está dotado de un formidable brazo para instrumentar sus acciones: la red de 50 oficinas consulares en América del Norte,31 dentro de las cuales cuenta con personal que se dedica exclusivamente a promover y poner en práctica los proyectos y actividades del ime.

Sin embargo, a diferencia de todos los esfuerzos previos del gobierno mexicano, incluyendo el Programa para las Comunidades, la innovación fundamental de la estrategia encabezada por el ime es el hecho de que incorpora institucionalmente el punto de vista de las propias comunidades a las cuales busca servir: el ime está encabezado por un migrante32 y cuenta con un Consejo Consultivo integrado por mexicanos y mexicano-america-nos residentes en el exterior, que aspiran a ser la voz de las comunidades ubicadas en diferentes circunscripciones consulares. Esta es una diferen-cia fundamental, ya que los consejeros son líderes comunitarios indepen-dientes que no le deben su lugar en el consejo al gobierno de México, sino a los sectores de la comunidad que los eligieron o seleccionaron.33

31Actualmente hay 46 consulados de México en Estados Unidos y cuatro en Canadá.32Cándido Morales es el primer director del ime. Nació en la Mixteca oaxaqueña y emigró

a los Estados Unidos a los 13 años de edad, donde residió por más de 30 años antes de regresar a México por invitación del presidente Vicente Fox.

33En palabras de un analista de las relaciones entre México y su diáspora, “el Consejo Consultivo intenta desempeñar el papel de una asamblea coordinadora del liderazgo de la diáspora como un todo. Una red de redes formal e institucionalizada, con una membresía identificada que se reúne dos veces al año y que divide su trabajo en comisiones. Esta creación, a pesar de algunos


El Consejo Consultivo, la tercera columna del nuevo esquema ins-titucional, es un foro compuesto por 105 líderes comunitarios de origen mexicano residentes en Estados Unidos y Canadá, elegidos por sus propias comunidades. El consejo integra también a 10 representantes de las organizaciones latinas más importantes en los Estados Unidos, 10 asesores especiales y 32 representantes de cada una de las entidades federativas de México. A la fecha, el Consejo Consultivo ha formulado más de 200 recomendaciones en torno a los programas, acciones e ini-ciativas del gobierno mexicano para la atención de las poblaciones en el exterior, lo cual ha permitido no sólo una mejor aplicación y diseño de nuestras políticas públicas, sino que también ha abierto las posibilidades para crear los cimientos de una agenda compartida.34

Desde un inicio, el Consejo Consultivo se instituyó no sólo como un espacio para el análisis crítico e independiente, sino también como un ins-trumento para promover una agenda que se va definiendo (a veces de manera sinérgica, a veces contradictoria) como parte del diálogo sistemá-tico entre el gobierno de México y los consejeros del ime.

En tanto líderes genuinos con amplia experiencia en el trabajo comunitario, desde un principio los consejeros han asumido un papel independiente y crítico respecto a sus convocantes (el gobierno de México en general y el ime en lo particular). A tres años de actividad se ha observado, por un lado, que los miembros del nuevo consejo se han convertido en los evaluadores por antonomasia de las políticas guberna-mentales mexicanas diseñadas para atender a esta población. Por otro, la gran mayoría de ellos concibió el ingreso al Consejo Consultivo como una oportunidad para conocer de cerca las políticas mexicanas; para intercambiar experiencias o concertar puntos de vista con otros líderes

aspectos contradictorios, le permitió como nunca antes al Estado mexicano imponer un grado de orden mucho mayor en sus relaciones con las crecientes redes de la diáspora”, David Ayón, “Mexican Policy & Emigre Communities in the U.S.”, trabajo presentado en la Conferencia Mexican Migrant Civic and Political Participation, organizada por el Woodrow Wilson Center el 4 y 5 de noviembre de 2005.

34Cada año, el ime hace posible que al menos en dos ocasiones se reúnan todos los miembros del Consejo Consultivo. Igualmente propicia encuentros especiales entre los consejeros que forman parte de cada una de las seis comisiones de trabajo (asuntos legales, políticos, fronterizos, educati-vos, de salud, y económicos y negocios).


provenientes del resto del país; así como para impulsar iniciativas propias en beneficio de las comunidades a las que buscan representar.35

La agenda de servicios

Al crear el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (ime) y su Consejo Consultivo, el gobierno del presidente Vicente Fox procuró valerse de la capacidad autónoma de organización de las comunidades para promover agresivamente la oferta de cooperación de México en materia de educa-ción, salud, organización comunitaria, protección consular y promoción de negocios. Al trabajar descentralizada y estrechamente con la comunidad, el ime logra detonar apoyos y recursos complementarios a los aportados por el propio gobierno. A su vez, garantiza la pertinencia del nuevo esquema institucional en la medida en que la agenda del ime se vincula inextrica-blemente a las necesidades de las propias comunidades organizadas al ser constantemente alimentada por los miembros del Consejo Consultivo.

La posibilidad de descubrir áreas de interés y puntos de encuentro entre el gobierno y las comunidades, está en función de la capacidad para identificar una agenda de servicios dirigida a la generación inmigran-te. Lo anterior ha sido documentado por un proyecto de investigación binacional denominado “Enfoque México”, a cargo de investigadores del Instituto Tecnológico Autónoma de México y de las universidades estadounidenses Loyola Marymount, Notre Dame y University of Texas in Arlington.36 Esta investigación, basada en la organización de una serie de grupos de enfoque, que contempló a consejeros del ime, líderes inmi-grantes y líderes mexicano-americanos establecidos en diferentes partes

35“El aspecto más relevante acerca del ime es su reconocimiento de la necesidad de integrar formalmente a las comunidades en el exterior en el proceso de formulación e instrumentación de las políticas que les afectan. Es la primera institución que reúne a todos los grupos relevantes con objeto de discutir los problemas y necesidades de los mexicanos en el exterior y proponer solucio-nes. El Consejo Consultivo es el componente transnacional «clave» del ime. Es gracias al Consejo Consultivo que el ime y las comunidades pueden estar en México y en los Estados Unidos prác-ticamente «al mismo tiempo», al contar con un cuerpo representativo con capacidad para influir los debates en torno a la formulación de políticas, y con posibilidades de tener un contacto directo con el gobierno de México”. Gustavo Cano y Alexandra Délano. “The Mexican GovernmentGustavo Cano y Alexandra Délano. “The Mexican Government and Organized Mexican Immigrants in the United States: A Historical Analysis of Political Transnationalism, 1848-2005”, por aparecer en Journal of Ethnic and Migration Studies.

36Manuel García y Griego, Clashing Compadres: Differences and Similarities in the Political Priorities of Mexican Americans and Mexican Immigrants (trabajo no publicado, noviembre de 2005).


de los Estados Unidos, trató de responder a la pregunta sobre qué podría movilizar a los mexicanos en el exterior para intervenir más activamente como grupo étnico de presión en las relaciones México-Estados Unidos.

Los grupos de enfoque revelaron que si bien al interior del liderazgo mexicano y mexicano-americano existen profundas diferencias sobre algunos temas de la agenda política (tales como el debate sobre una posible reforma migratoria), al mismo tiempo existe un claro consenso en torno a la necesidad de promover una agenda de servicios, en particular, en mate-ria de educación. Como apunta Manuel García y Griego en un reporte sobre estos grupos de enfoque, es sobresaliente el hecho de que “[todos los] grupos identificaron a la educación (incluyendo la mejora de la edu-cación K-12, un mayor acceso a la educación superior y el fomento de la educación para adultos) como una de sus tres principales prioridades”. Es claro, continúa García y Griego, que “la mejora de las oportunidades educativas es un área en la que podrían abrirse opciones de cooperación entre los líderes de grupos mexicano-americanos e inmigrantes”.37

La experiencia del ime durante sus primeros tres años demuestra que al enfocar la colaboración entre gobierno y comunidad organizada en torno a una agenda de servicios para la comunidad inmigrante, es posible crear sinergias y círculos virtuosos en temas como la educación a distan-cia, la promoción de la salud, la organización comunitaria, la educación financiera o los proyectos que buscan darle valor agregado a las remesas.Gracias al apoyo de diversas instituciones del sector educativo,38 la red consular mexicana ofrece libros,39 intercambio de maestros,40 así como

37Estos resultados, concluye el autor, corroboran que las iniciativas en materia de cooperación educativa son el vínculo más viable en torno al cual se podrían aglutinar políticamente los líderes inmigrantes mexicanos y mexicano-americanos en una causa común. Véase ibidem, p.12.

38Entre las que destacan la Secretaría de Educación Pública, el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (inea), el Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo (Conevyt), el Tecnológico de Monterrey, el Instituto Latinoamericano para la Comunicación Educativa (ilce), el Colegio de bachilleres, la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos (Conaliteg) y más de una docena de gobiernos estatales.

39En colaboración con la Comisión Nacional de libros de Texto Gratuito (Conaliteg) de la Secretaría de Educación Pública, en 2005 se distribuyeron más de 9,376 colecciones, cerca de 700,000 libros en español para educación básica y literatura infantil en escuelas, bibliotecas públicas y distritos escolares, con la finalidad de apoyar la educación y reforzar la identidad de los niños y jóvenes de origen mexicano.

40Durante el verano de 2005, 229 profesores mexicanos procedentes de 18 entidades federativas participaron en el Programa de Intercambio de Maestros México-Estados Unidos 2005. Los profesores participantes visitaron 67 ciudades de Estados Unidos.


programas de alfabetización, primaria, secundaria41 o bachillerato abierto y a distancia,42 para inmigrantes adultos que requieren robustecer sus herramientas escolares. Miles de usuarios de estos servicios recurren a ellos para continuar su formación académica en inglés, para terminar un grado que quedó inconcluso en México, para auxiliar mejor a sus hijos en la escuela o bien para aprovechar mejor el tiempo de reclusión en un centro de readaptación social.43

La labor de los cónsules de México es negociar apoyos por parte de autoridades locales y organizaciones comunitarias, a efecto de abrir “plazas comunitarias”,44 establecer “portales en colaboración con el Conevyt”,45 o bien promover la acreditación de estudios de bachillerato mexicano por parte de algún distrito escolar o autoridad educativa en Estados Unidos.46 A partir del 2005, todos estos programas se han visto fortalecidos con la creación del Programa de becas ime, mediante el cual, al amparo de un fondo de 10 millones de pesos anuales, el gobierno de México ofrece apoyos económicos para los estudiantes mexicanos inscri-

41Se estima que en 2005 la sre coordinó con el inea la atención a aproximadamente 10,000 alumnos en cursos de alfabetización, primaria y secundaria abierta en Estados Unidos. Esto se ha realizado a través de 488 puntos de reunión en los cuales se entregaron cerca de 300 certificados.

42El Colegio de bachilleres atiende a una población inscrita de más de 1,400 alumnos, a través del sistema abierto y a distancia, el cual cuenta con un sistema en línea para el registro, asesoría, capacitación y presentación de exámenes.

43El servicio se brinda en algunas correccionales en los estados de California, Nuevo México y Arizona.

44Actualmente, con la colaboración de la red consular mexicana en Estados Unidos y el Instituto Nacional de Educación para Adultos, se han puesto en marcha 189 plazas comuni-tarias ubicadas en 28 estados de la Unión Americana. Con el apoyo de las nuevas tecnologías, las plazas comunitarias ofrecen servicios educativos de alfabetización, primaria, secundaria, bachillerato abierto y a distancia, educación media superior, inglés como segunda lengua, temas de cultura general, de educación para la vida y el trabajo, y de computación.

45Se han establecido seis portales educativos Conevyt-inea en colaboración con organizacio-nes educativas locales. Estos portales fueron creados para potenciar el impacto y difusión de los servicios educativos que ofrece el inea para la población mexicana en EUA.

46El 17 de mayo de 2005, el presidente Vicente Fox Quesada inauguró, vía satélite, los portales educativos en colaboración con los estados de Washington y Wisconsin en los Estados Unidos, con el fin de impulsar la educación a distancia y promover el acercamiento de la comunidad mexicana a sus costumbres y tradiciones en toda la Unión Americana. En un hecho histórico, la alineación de contenidos de bachillerato se traducirá, en el corto plazo, en el reconocimiento de los estudios que se realicen en México y en Estados Unidos de educación media superior.


tos en los cursos de educación para adultos que ofrece por medio de la red consular.47

En materia de salud, los servicios que el ime y la red consular ofrecen giran en torno a dos proyectos principales, instrumentados en estrecha coordinación con la Secretaría de Salud de México: por un lado está la “semana binacional de salud”, que anualmente busca movilizar recursos y llamar la atención sobre la salud de los migrantes mediante la organiza-ción de ferias de salud y conferencias académicas en diferentes regiones de Estados Unidos, durante una semana en octubre; por otro, se encuen-tran las “ventanillas de salud”, un sistema de referencias de servicios de salud (disponibles en hospitales y clínicas comunitarias) que opera en las instalaciones de media docena de consulados.48 Las ventanillas tienen como propósito orientar a los usuarios de los servicios consulares sobre el tipo de atención médica a la que tienen derecho, ayudarlos a concertar las citas y establecer un mecanismo de seguimiento sobre el tratamiento que reciben. Como se podrá suponer, este tipo de asistencia es especialmente importante para los trabajadores indocumentados y sus familias, cuyo temor a ser denunciados y eventualmente deportados los lleva a evitar cualquier tipo de auxilio médico cuando lo requieren, incluso tratándose de hijos nacidos en Estados Unidos.

Un tercer tipo de servicios que ofrece el ime y la red consular tiene que ver con el impulso a los esfuerzos de organización comunitaria, prin-cipalmente a través del Programa 3×1 para Migrantes de la Secretaría de Desarrollo Social. Mediante este programa, el gobierno de México apoya iniciativas de migrantes para concretar proyectos de infraestructura local en sus lugares de origen, con la participación de recursos de los tres órde-nes de gobierno y de los propios migrantes. En la medida en que la pro-curación de fondos para el financiamiento de estas obras se convierte en

47En el 2005, 51 organizaciones no lucrativas abocadas a la educación de adultos lograron calificar para obtener recursos del Fondo para becas-ime, lo que permitió apoyar directamente a cerca de 3,000 estudiantes, hombres y mujeres mayores de 15 años, 282 asesores o promotores educativos y 112 coordinadores de programas.

48Estas ventanillas se encuentran operando ya en las ciudades de Chicago, Dallas, McAllen, El Paso, Tucson, San Diego y Los Ángeles; estas dos últimas, en su etapa piloto, operaron con apoyo del California Endowment y han atendido a más de 156,000 personas en un lapso de tres años. Las tres ventanillas de salud establecidas en los consulados de la frontera recibieron apoyo de la Comisión binacional de Salud Fronteriza.


un acicate para la organización, el papel del cónsul es fundamental para identificar a las comunidades organizadas y ponerlas en contacto tanto con la Sedesol como con las autoridades de sus estados y municipios de origen.49

En materia de educación financiera y de los esfuerzos por darle valor agregado a las remesas, los servicios que ofrecen el ime y la red consular están íntimamente ligados al uso y difusión de la matrícula consular.

Entre los beneficios directos de la aceptación de las matrículas con-sulares por instituciones financieras destaca la significativa reducción del costo de envío de remesas por parte de nuestros connacionales. Su aceptación por parte de los bancos facilita la “bancarización” de los inmi-grantes y su integración a esquemas de ahorro e inversión. Prueba de ello ha sido el importante número de cuentas bancarias abiertas en los Estados Unidos tras la aceptación de la matrícula por diversas institucio-nes financieras. Por ejemplo, tan sólo entre noviembre de 2001 y julio de 2004, Wells Fargo estima haber abierto 400,000 nuevas cuentas mediante la presentación de la matrícula consular mexicana como identificación.50

El menú de opciones al alcance de los migrantes para darle valor agregado a sus remesas se va a ampliar en el futuro. Con apoyo de la Sociedad Hipotecaria Federal, de la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda y del ime, por ejemplo, los cónsules promueven el Programa de Créditos Hipotecarios a Migrantes, dirigido a trabajadores residentes en el exterior, incluyendo indocumentados o empleados en la economía informal, para que puedan obtener créditos para la construcción de vivienda en México para beneficio de sus familiares o de ellos mismos cuando regresen a su país de origen.51 Otro ejemplo lo constituye el pro-

49Esta estrategia de impulso a comunidades de menor desarrollo relativo, que involucra a las federaciones y clubes de oriundos de mexicanos en Estados Unidos, está permitiendo cubrir prácticamente a todos los estados de la República que desean ser atendidos por el programa y está desarrollando más de 1,500 proyectos de mejoramiento de la calidad de vida de las localidades de origen. Véase Josefina Vázquez Mota, “El Programa Iniciativa Ciudadana 3×1: un instrumento para respaldar la inversión social de los inmigrantes mexicanos”,Foreign Affairs en Español, vol. 5, 3 julio-septiembre de 2005, pp. 37-42.

50Información proporcionada por Liliana Salas-Grip, vicepresidenta de Wells Fargo, julio de 2004.

51A la fecha, el Programa de Créditos Hipotecarios a Migrantes es operado, con apoyo de la shf, por tres intermediarios financieros privados (Sociedades Financieras de Objeto Limitado, Sofoles), Hipotecaria Su Casita, Crédito Inmobiliario e Hipotecaria Nacional. Hasta abril de


grama “Invierte en México” que ofrece Nacional Financiera con recursos del banco Interamericano de Desarrollo, mediante el cual se subsidian los estudios de factibilidad para inmigrantes interesados en invertir en negocios productivos en sus comunidades de origen.52

La agenda de información

En la medida en que México pueda entablar un diálogo sistemático con los líderes y organizaciones más importantes de estas comunidades en el exterior, nuestro país y su diáspora podrán impulsar una agenda compar-tida, centrada en áreas donde el gobierno y las comunidades organizadas estén en posibilidades de crear sinergias.

Para que el gobierno de México pueda entablar el diálogo sistemático, franco y constructivo que aspira a sostener con el liderazgo de la diáspora mexicana, hace falta contribuir a la consolidación de su interlocutor. A ello se abocan las acciones que conforman la “agenda de información” del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (ime), las cuales buscan institu-cionalizar la relación entre México y su diáspora.

El Consejo Consultivo está integrado mayoritariamente por conse-jeros electos por las propias comunidades. Su presencia en el Consejo Consultivo les concede un acceso institucional al proceso de formulación de políticas mexicanas, sobre bases claras y predecibles. Además, partici-pan sabiendo que, al cabo de tres años, serán reemplazados por una nueva generación de consejeros, de manera que la continua renovación de los

2005, se habían otorgado 372 créditos y se encontraban en proceso otros 872. La meta para el 2006 de las tres instituciones es de colocar 2,800 créditos hipotecarios.

52Invierte en México es un proyecto de Nafinsa y el banco Interamericano de Desarrollo para abrir un nuevo destino de inversión al ahorro de los migrantes en sus comunidades de origen. El programa dispone de un monto de recursos por 2.2 millones de dólares, aportados por los estados participantes, los migrantes, Nafinsa y el Fondo Multilateral de Inversiones del bid. El programa consiste en: primero, elaborar planes de negocio de proyectos empresariales viables, que generen ingreso y empleo; segundo, atraer la inversión de los migrantes mexicanos para favorecer a sus familias y comunidades de origen abriéndose una oportunidad para regresar a nuestro país; y terce-ro, generar una mayor actividad que fortalezca a las economías regionales. Actualmente participan tres entidades federativas: Hidalgo, Zacatecas y Jalisco. De acuerdo con cifras de Nafinsa, en cada estado se destinarán 87,000 dólares para la elaboración de un diagnóstico y plan estratégico para promover nuevos proyectos; 300,000 dólares para estudios de factibilidad y evaluación de proyec-tos; 346,000 dólares para la realización de actividades de promoción y difusión; y un remanente en administración y coordinación central y estatal del proyecto.


miembros del consejo está garantizada. En este cuerpo colegiado y en la garantía de institucionalidad que ofrece, estriba la apuesta más acabada por encontrar al interlocutor que requiere México en el diálogo con su diáspora.

La contribución más importante del nuevo esquema institucional es la de ser un punto de encuentro entre una vasta gama de liderazgos loca-les que no tenían mucha comunicación entre sí. En el Consejo Consultivo del ime coinciden los representantes de las principales organizaciones latinas, junto con los líderes de las más importantes organizaciones de inmigrantes de primera generación. La oportunidad que le ofrece a unos y a otros de conocerse e intercambiar puntos de vista es sumamente valiosa. Por otra parte, una vez que haya concluido el periodo de tres años de esta primera generación de consejeros, éstos probablemente aprovecharán, en su trabajo comunitario, los conocimientos adquiridos, así como los vínculos y contactos establecidos. Además, su experiencia como consejeros les imprime un espíritu de cuerpo que los hará sentirse parte de una red de líderes comunitarios, estrechamente vinculados con el gobierno de México.

bajo este nuevo esquema, el ime y los consulados en Estados Unidos y Canadá han privilegiado el procesamiento y la distribución de infor-mación como un elemento central para coadyuvar al surgimiento y consolidación de redes de apoyo. Así pues, el ime ha tenido como uno de sus imperativos mantener vinculadas estas redes mediante informa-ción sobre lo que sucede en las comunidades, las actividades del ime y la labor comunitaria que ellos realizan. Con tal fin el ime envía diariamente el boletín electrónico Lazos, dirigido a cerca de 12,000 líderes residentes en los Estados Unidos, mediante el cual difunde noticias o mensajes de relevancia para la comunidad.

A su vez, anualmente el ime invita a México en promedio a 400 líde-res comunitarios (dirigentes de clubes de oriundos, funcionarios electos, educadores, profesionales de la salud, comunicadores, dirigentes deporti-vos, entre otros), la mayor parte de ellos de origen mexicano, como parte de un programa de Jornadas Informativas, cuyo propósito es promover un mejor conocimiento sobre la problemática migratoria, la oferta de cooperación de México y las posiciones que mantiene el gobierno sobre diversos temas. A partir de marzo y hasta diciembre, en promedio el ins-


tituto organiza cada mes una jornada para una delegación de 40 personas. En virtud de que son los cónsules mexicanos quienes mejor conocen a los líderes de las comunidades a nivel de base, son ellos quienes postulan a los candidatos a participar en las jornadas del ime. Su invitación es vista por los participantes como un estímulo y un reconocimiento al trabajo comunitario que realizan. Algunos de ellos formarán seguramente parte del Consejo Consultivo en el futuro. Los más, aprovecharán lo mucho o lo poco que hayan aprendido en su respectiva jornada para servir mejor a sus comunidades, o quizás para sacar un mayor provecho de la coope-ración internacional de México en materia de programas educativos o de salud, por ejemplo. En cualquier caso, la mayoría de ellos sentirá que forma parte de una red de líderes comunitarios que mantiene una rela-ción especial con el gobierno de México.

Un ejemplo paradigmático del trabajo del ime en la formación de una agenda compartida con nuestras comunidades en el exterior ocurrió en julio de 2003, cuando el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos sometió a una consulta pública su política de apoyo a las matrículas con-sulares, luego de que un grupo de congresistas expresara su preocupación por la proliferación de este documento. Como parte de esta revaloración, el Departamento del Tesoro realizó una encuesta vía Internet para obte-ner comentarios sobre las reglas de aceptación de documentos consulares de identificación por parte de los bancos.

Una vez abierta la encuesta, el Departamento del Tesoro recibió gran cantidad de opiniones en contra del uso de las matrículas consulares. Sin embargo, la tendencia se revirtió luego de que el ime, la red consular y grupos como Maldef y el National Immigration Law Center, comenza-ron, el 15 de julio de 2003, una campaña de información en la que envia-ron correos electrónicos a miles de líderes comunitarios mexicano-ameri-canos, explicando las consecuencias negativas de que la matrícula dejara de ser aceptada por los bancos. Esta campaña produjo una importante movilización de la comunidad mexicana que permitió, una vez finalizado el conteo, que 83 por ciento de las 24,000 opiniones recibidas fueran a favor de la aceptación del documento. En consecuencia, el 18 de septiem-bre de 2003, el Departamento del Tesoro anunció que su política de per-mitir la aceptación de la matrícula consular no sufriría cambios. Como reseñó The Wall Street Journal en un artículo publicado el 3 de octubre


de 2003, “estos esfuerzos –y sus resultados– muestran cómo México ha desarrollado un considerable aparato de cabildeo, haciendo equipo con la comunidad mexicano-americana”.53

Consideraciones finales

Desde principios de la década de los noventa, en respuesta al surgimiento y paulatina consolidación de espacios sociales transnacionales protagoni-zados por migrantes, el Estado mexicano ha procurado abrir canales de participación a sus hijos ausentes, echando mano de muchas herramien-tas, tales como el fortalecimiento de la red consular, la proliferación de acciones por parte de los gobiernos estatales, el financiamiento de pro-gramas federales como el Programa 3×1, o la aprobación de reformas a la legislación para permitir la múltiple nacionalidad o el derecho a votar desde el exterior.

Por supuesto, las políticas dirigidas a incorporar a la población en el exterior no han seguido un proceso lineal ni han estado exentas de contra-dicciones. Como era de esperarse, el esfuerzo de acercamiento ha gene-rado resistencias internas. De ello da muestra el hecho de que el trabajo legislativo por regular el derecho al voto en el exterior haya llevado casi 10 años, o que en algunas regiones del país las relaciones entre las auto-ridades locales y los clubes de oriundos se vean afectadas por prácticas corporativistas o clientelares.

Sin embargo, en parte debido a que las demandas de inclusión de los migrantes han tenido lugar en el marco de una creciente descentra-lización y democratización del poder en México,54 en lo fundamental el acercamiento ha sido una política que a lo largo de varios sexenios ha mantenido consistencia y que en el gobierno del presidente Vicente Fox encuentra su expresión más clara en la creación del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (ime).

La consistencia le ha permitido al gobierno federal perfeccionar una oferta de cooperación internacional que busca contribuir a elevar los

53Eduardo Porter, “Politics & Policy: Mexico adds Lobbying Muscle with Mexican-Americans’ help”, The Wall Street Journal, 3 de octubre de 2003.

54Robert C. Smith, “Migrant Membership as an Instituted Process: Migration, the State and the Extra-Territorial Conduct of Mexican Politics”, International Migration Review, vol. 37, núm. 2, verano de 2003, pp. 297-343.


estándares de vida del “México de afuera”, especialmente en materia de educación, salud y organización comunitaria. En eso consiste la agenda de servicios que ofrece el ime a través de la red consular. Esta agenda se apoya en las propias comunidades a las que sirve, para compartir costos y hacer sinergias. Casi cualquier proyecto de cooperación (las plazas comu-nitarias, las ventanillas de salud, las becas ime) depende para su super-vivencia de que la comunidad aporte recursos complementarios, a veces en infraestructura (las instalaciones donde se monta una “plaza comuni-taria”), a veces en especie (el tiempo de los voluntarios que atienden al público en una feria de salud) o en materia de procuración de fondos (las gestiones de diversos consejeros del ime para que fundaciones privadas copatrocinen las “ventanillas de salud”).

En la agenda de servicios, el acercamiento de México hacia su diás-pora adquiere contenido concreto. La colaboración entre el gobierno y las organizaciones comunitarias se manifiesta de manera específica. Gracias a la agenda de servicios, las sinergias entre el gobierno de México y las comunidades organizadas se vuelven parte de una realidad cotidiana en donde la colaboración (acotada a proyectos determinados) se reivindica en la ayuda a los más vulnerables. De no existir la agenda de servicios, los esfuerzos del gobierno mexicano por acercarse a la diáspora serían puramente simbólicos y poco coherentes.55

Al mismo tiempo, la consistencia en las políticas de acercamiento también ha servido para crear, a lo largo de los años, una plataforma que permita fortalecer los espacios públicos transnacionales que los migran-tes han creado, ya sea por sí mismos o en su interacción con el Estado mexicano.

Existe una línea de continuidad entre el trabajo que los cónsules empezaron a hacer a principios de los noventa, en el sentido de iden-tificar líderes y clubes de oriundos para ponerlos en contacto con las autoridades de sus comunidades de origen, y el trabajo que hoy realiza el ime cuando invita a líderes comunitarios a participar en una Jornada Informativa, les envía diariamente un boletín electrónico de información,

55Lo mismo puede decirse de las tareas de protección consular que realiza la Cancillería mexicana, crecientemente en coordinación con las oficinas estatales de atención a migrantes. Sin estos servicios, los esfuerzos de acercamiento (tanto a nivel del gobierno federal como a nivel de los gobiernos estatales) perderían fuerza y legitimidad.


o los convoca a participar en la elección de sus representantes ante el Consejo Consultivo. Al igual que hace 15 años, los líderes comunitarios (como los activistas de cualquier otro movimiento social) reaccionan a partir del marco institucional o de las “estructuras de oportunidad polí-tica” que encuentran.56 La agenda de información del ime busca cultivar y fortalecer esas estructuras de oportunidad en respuesta al activismo migrante.

Tanto en lo que se refiere a la agenda de servicios como a la de infor-mación, el modelo del ime parte del respeto a la capacidad autónoma de organización de las comunidades. Al hacerlos copartícipes, se pone por delante a la comunidad en la elaboración de diagnósticos e identificación de agendas. Es un esfuerzo que claramente viene de abajo hacia arriba y que compromete al gobierno de México a llevar a cabo sus políticas de acercamiento bajo principios de transparencia y rendición de cuentas.

¿A quién le sirve el trabajo del ime? En tanto que el instituto ha centrado su estrategia en la capacitación de líderes y organizaciones inde-pendientes, así como en el intercambio de puntos de vista entre éstos, el enfoque está llamado a tener un impacto multiplicador que va más allá de la agenda particular del gobierno de México. A través del ime el Estado contribuye a fortalecer las capacidades de las comunidades para defender sus propios intereses y propicia la colaboración entre organizaciones y líderes de base.57 El Consejo Consultivo del ime, así como cada una de las

56Peggy Levitt y Rafael de la Dehesa, “Transnational Migration and the Redefinition of the State: Variations and Explanations”, Ethnic and Racial Studies, vol. 26, 4 de julio de 2003, pp. 587-611. A diferencia de lo que Levitt y de la Dehesa señalan para otras relaciones Estado-diáspora, en el caso mexicano el Estado ha podido actuar con bastante autonomía ya que los partidos políticos han jugado un papel relativamente menor (al menos hasta ahora) en la creación de estas estructuras de oportunidad política.

57Contra lo que pudiera pensarse, los esfuerzos del país de origen por contribuir a formar liderazgos y capacidades en las comunidades de inmigrantes pueden contribuir a la asimilación de los recién llegados a su país de adopción. Cabe señalar que estudios realizados sobre perfiles de líderes inmigrantes de varios países (Colombia, República Dominicana y México) muestran que variables como el nivel de escolaridad, el nivel de ingreso, o el dominio del inglés se correlacionan positivamente con la propensión a involucrarse en actividades transnacionales. Esto es relevante porque demuestra que la asimilación al país de recepción y la participación en actividades transna-cionales no son necesariamente actividades antagónicas. También sugiere que el deseo por mante-ner vínculos con el país de origen no desaparece con el tiempo, ni es coto exclusivo de los sectores más marginales de las comunidades inmigrantes. Alejandro Portes, Cristina Escobar y AlexandriaAlejandro Portes, Cristina Escobar y Alexandria Walton Redford. “Immigrant Transnational Organizations and Development: A Comparative


Jornadas Informativas que organiza el instituto, constituyen foros para la concertación, el diálogo y la difusión de historias de éxito entre líderes inmigrantes, mexicano-americanos y latinos.

Resulta claro que el gobierno mexicano no podría controlar jamás el producto de la interacción entre agentes autónomos que se valen de una plataforma mantenida por el gobierno de México para promover con independencia sus propias agendas. En ese sentido, el andamiaje institu-cional que representa el ime y su Consejo Consultivo puede ser de uti-lidad a muchos otros activistas proinmigrantes que resguardan con celo la distancia que los separa de las autoridades mexicanas: desde quienes luchan por obtener un fondo de compensación para ex braceros, hasta quienes pretenden organizar a los jornaleros (day laborers) que venden su fuerza de trabajo en las esquinas de ciudades estadounidenses; desde los funcionarios electos de origen hispano que pretenden servir mejor a sus electores inmigrantes; hasta los líderes de las organizaciones latinas nacionales que desean estrechar lazos con los clubes y federaciones de paisanos.

Para desarrollar sus agendas proinmigrantes o prolatinas, estos acto-res comparten con el gobierno de México el desafío de encontrar maneras de salvar la profunda heterogeneidad que caracteriza a la población de origen mexicano en Estados Unidos. La dispersión geográfica y la conse-cuente falta de comunicación entre liderazgos locales le afecta por igual a los activistas migrantes, a las organizaciones hispanas y a las autoridades del país de procedencia; la escasez de espacios en dónde poder desarrollar el diálogo entre inmigrantes de primera generación y estadounidenses de ascendencia mexicana es un problema que comparten igualmente la mayoría de ellos. La necesidad continua de identificar y entrar en contac-to con los liderazgos más representativos de las comunidades emergentes o de reciente migración, es otro reto que no es privativo del gobierno mexicano. Lo valioso del nuevo esquema institucional es que puede contribuir a salvar algunos de estos obstáculos, sin que por ello se ponga en tela de juicio la independencia o autonomía relativa de los diferentes

Study”, Princeton N.J., Center for Migration and Development, Princeton University, August 2005, cmd Working Paper Series, pp. 16-17. Véase también Luis Escala Rabadán,“Migración y formas organizativas en los Estados Unidos: los clubes y federaciones de migrantes mexicanos en California”, en Guillaume Lanly y M. basilia Valenzuela (comps.), op. cit., p. 436.


actores que utilizan al ime o a su Consejo Consultivo para intercambiar información y puntos de vista.

Al margen de la comunicación que el ime pueda propiciar al interior de las comunidades organizadas, el gobierno mexicano persigue otros objeti-vos fundamentales. Uno de ellos es elevar el nivel de prioridad de México en la mente de los líderes de segunda y tercera generación, de manera que puedan enfocar a su país de origen como punto de partida para movilizar recursos y talentos a favor de su desarrollo.58 Otro es crear las condiciones para que pueda tener lugar un diálogo sistemático, franco y constructivo entre México y el liderazgo de la diáspora alrededor de una agenda com-partida. Más allá de los líderes inmigrantes, ¿les interesará a los líderes estadounidenses de ascendencia mexicana incluir a México como tema de su agenda?, ¿podrán ambas partes identificar intereses comunes sobre los cuales basar mecanismos de colaboración más sistemáticos?, ¿se llegará a convertir alguna vez la movilización en torno a asuntos relacionados con México en fuente de capital político para las organizaciones y líderes mexicano-americanos?

Es muy difícil ofrecer respuestas contundentes a estas interrogantes. Debido a la diversidad inherente a las comunidades de origen mexica-no, y a la proporción tan alta de inmigrantes de primera generación en el momento actual, lo más probable es que México encuentre líderes mexicano-americanos dispuestos a servir como interlocutores, siempre y cuando el diálogo propuesto sea ampliamente percibido como benéfico para ambos países y no ponga en entredicho la lealtad natural que une a los estadounidenses de ascendencia mexicana con su propio país. No obs-tante, por el momento no es posible asegurar la representatividad de esos interlocutores hipotéticos. Lo cierto es que si algo demuestra la experien-cia del ime en sus primeros tres años es que el gobierno de México y la comunidad organizada no asumen posiciones antagónicas en la mayoría de los temas que componen la agenda de las relaciones entre México y su diáspora. Visto desde esta perspectiva, el reto pareciera ser una cuestión de organización y método.

58Quienes forman parte del Consejo Consultivo lo hacen en su calidad de líderes de origen mexicano, no latino. El objeto de su participación es asesorar al gobierno de México, respecto a sus políticas de atención a las comunidades mexicanas. Quienes visitan nuestro país como participantes de una Jornada Informativa, lo hacen para conocer mejor la perspectiva mexicana. En ambos casos, el enfoque en torno a México es el punto de partida.


En el mediano y largo plazos, los 250 líderes mexicanos y mexicano-americanos que habrán formado parte de las dos primeras generaciones de consejeros del ime, así como los más de 1,500 líderes que habrán parti-cipado en el programa de Jornadas Informativas 2003-2006, constituirán un capital de relaciones esencial para los esfuerzos de acercamiento de México hacia estas comunidades. En lo mínimo, cultivar la relación con ellos y con quienes vivan experiencias similares en el futuro, coadyuvará a fortalecer los canales de comunicación entre el gobierno de México y la diáspora; idealmente, el trabajo coordinado puede llevar a la identifica-ción de una agenda compartida que facilite la sinergia entre las iniciativas de la comunidad organizada y las del gobierno de su país de origen.

Sin embargo, la utilidad del nuevo esquema dependerá a su vez de su capacidad para procesar las divergencias entre ambas partes dentro de un marco institucional. Es innegable que existe una gran variedad de temas en donde las diferencias de intereses y perspectivas no son menores. Un ejemplo es el debate sobre la reforma migratoria en los Estados Unidos. A diferencia del asunto del voto en el exterior, aquí las divergencias se dan al interior de las propias comunidades. Como reflejo de lo que sucede en el marco más general del debate entre organizaciones y líderes latinos en Estados Unidos, hay algunos consejeros del ime que favore-cen la idea de encontrar un cauce legal a los flujos futuros mediante la negociación de acuerdos de trabajadores temporales. En contraste, un número significativo de consejeros se opone tajantemente a este tipo de convenios bilaterales, en tanto no vengan acompañados de un progra-ma de regularización migratoria para la población indocumentada que actualmente reside en aquel país. En este tema como en muchos otros, no parece haber manera de alcanzar consensos en el corto plazo.

En una comunidad tan diversa y heterogénea, lo natural es la plu-ralidad y la dificultad para alcanzar acuerdos. El ime y su Consejo Consultivo constituyen un instrumento útil de promoción en aquellos temas donde pueden formarse sinergias. Pero en aquellos en los que coexisten intereses profundamente encontrados al interior de la diáspora (como en el caso del debate migratorio), o bien en aquéllos donde las iniciativas provenientes del “México de afuera” no encuentran eco en amplios sectores de la clase política nacional (como en el caso del voto de los mexicanos en el exterior), el nuevo esquema institucional debe servir


para amortiguar las diferencias, para actuar como agente mediador y con ello propiciar una discusión ordenada en torno a éstas. Este último es un terreno virgen, porque tradicionalmente no ha existido un canal institucional en donde las comunidades organizadas puedan expresar sus puntos de vista de manera sistemática.

Más que para llegar a consensos inalcanzables, el ime y su Consejo Consultivo deben servir para que la multiplicidad de actores involucrados en ambos lados de la frontera puedan aprender a distinguir aquello que los une de aquello que los separa. El diálogo sistemático entre el gobierno de México y el liderazgo de la diáspora habrá de servir para crear lo que no surge por decreto ni de manera espontánea, sino que se construye a lo largo de los años, de manera paulatina: la confianza mutua.

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