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DECLIVE DEMOGRÁFICO EN GALICIA Y TERRITORIO: EL DIS EÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN UN ESPACIO COMPLEJO Y HETEROG ÉNEO*

Melchor Fernández Fernández Alberto Meixide Vecino

Universidade de Santiago de Compostela Departamento de Fundamentos da Análise Económica e Instituto de Estudos e Desenvolvemetno de

Galicia (IDEGA) Introducción La población y su distribución en el territorio es un factor clave en lo que respecta a importantes cuestiones económicas y sociales. En primer lugar, el volumen de población y su tasa de crecimiento afectan a la evolución de la renta per capita. La disponibilidad de una adecuada oferta de trabajo, en cantidad y calidad, es una condición necesaria para el desarrollo económico. En segundo lugar, su composición por edades y su localización territorial tiene significativos efectos sobre los mercados de bienes y servicios, y es el principal elemento a considerar para definir el volumen y la participación de los gastos sociales en educación, sanidad y protección social.

Desde hace ya bastantes años, las sociedades más industrializadas reconocen que el actual crecimiento demografico es insuficiente para asegurar en el futuro próximo los actuales niveles de actividad económica o los grandes logros alcanzados por el Estado del bienestar. En el reciente informe de la Comisión Europea, Regions 2020: an assessment of future challenges for EU regions, se estima que alrededor de un tercio de las regiones europeas registrarán en 2020 un descenso de población. La mayoría de estas regiones están situadas en los nuevos Estados miembros de Europa Central y Oriental, la antigua Alemania del Este, el sur de Italia y el noroeste de España, Galicia incluida.1

No obstante, aunque está reducción en el volumen total de población puede alcanzar al conjunto de la Unión Europea (UE), la principal dimensión del cambio demográfico es el envejecimiento.2 Sin disminuir la población total, el cambio en la estructura de edades influye en la oferta de trabajo, al reducir la población en edad de trabajar, afectado al crecimiento potencial. Pero además, su consecuencia más visible, el incremento en el número de personas mayores, supone importantes modificaciones en la estructura y volumen del gasto publico afectando seriamente a la propia sostenibilidad de las finanzas públicas (Fundación NovaCaixagalicia, 2011, AFI, 2009 y Pérez, 2005). Como llamada de atención y con el objetivo de sensibilizar al conjunto de la población sobre el enorme desafío que supone el cambio demográfico para una sociedad como la europea, fuertemente envejecida, la UE ha designado el año 2012 como Año europeo del envejecimiento activo y la solidaridad intergeneracional.3 En esta decisión ha influido la necesidad de actuar ya, dado el breve plazo de tiempo del que disponen los gobiernos para poner en práctica medidas encaminadas a afrontar los problemas relacionados con el envejecimiento demográfico. Será en el periodo 2015-35 cuando la

*La redacción de este trabajo se ha beneficiado de otras investigaciones realizadas en el marco del convenio de colaboración

suscrito por la Universidad de Santiago de Compostela, la Fundación NovaCaixaGalicia y la Conselleria de Traballo e Benestar de la Xunta de Galicia para el Desenvolvemento de accións de estudo e investigación no ámbito da planificación e a xestión dos servizos sociais. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de todos los miembros del equipo de investigación y de forma especial del excelente trabajo en el desarrollo de la información territorial de Luis Franco. 1 La DG de Política Regional de la Comisión Europea en el documento Regions 2020: an assessment of future challenges for EU regions, sitúa a Galicia como la 25ª región europea (de las 267 analizadas) en el ranking de vulnerabilidad ante los cambios demográficos. Es decir, Galicia tiene una expectativa más desfavorable, en términos comparativos, con respecto al conjunto de las regiones europeas, sustentada en la mayor presencia de población en edad avanzada, así como el menor dinamismo demográfico. 2 En 2050, según el documento de la Comisión Regions 2020 se estima que la población entre 15 y 64 años de la UE-27 se reduzca en 48 millones mientras que la población de 64 y más años aumente en más de 58 millones. 3Decisión 940/2011/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de septiembre de 2011.

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presión sobre el sistema de protección social sea máxima, ya que se jubilará la mayoría de las personas que nacieron en la época del boom de natalidad.

Galicia, como gran parte de Europa, debe enfrentarse hoy día al declive demográfico, al debil crecimiento natural y al envejecimiento de una parte de la población, pero además debe hacerlo en un contexto territorial heterogéneo y complejo, derivado del elevado grado de fragmentación municipal y de dispersión de los núcleos de población. El cambio demográfico es un hecho constatable en Galicia y su gestión será una de las tareas fundamentales de cara al futuro. El envejecimiento de la población es su característica más conocida, a la que se une el descenso en el número total de habitantes que desde hace años amenaza la evolución futura de la sociedad gallega (desde mediados de los ochenta las defunciones superan ampliamente a los nacimientos). El comportamiento positivo de los movimientos migratorios durante la última década ha dejado en un segundo lugar la preocupación por el declive poblacional, hasta que nuevamente las últimas estimaciones oficiales de población ofrecidas por el Instituto Nacional de Estadistica (INE), con un leve descenso en la cifra total de habitantes censados en Galicia (provisionalmente se estima en 3.137 personas la pérdida de población entre el 1 de enero de 2010 y el 1 de enero de 2011) han disparado nuevamente las alarmas, encendidas hace años por las pesimistas proyecciones de población ofrecidas para Galicia desde diferentes organismos oficiales.

Las sociedades con débil crecimiento natural envejecen rápido en ausencia de importantes y sostenidos saldos migratorios, y ese parece ser el escenario más previsible para Galicia en los próximos años. De hecho, la actual crisis económica puede acelerar significativamente este proceso al revertir los flujos migratorios, como parece desprenderse de las últimas estimaciones de evolución de la población a corto plazo del INE. La disminución de la población gallega entre 2010 y 2020, se estima ahora en aproximadamente 80.000 personas cuando en la estimación realizada en 2010 la pérdida era algo inferior a 44.000 personas.4

Entender en su totalidad las consecuencias del cambio demográfico en Galicia es realmente complejo. Al igual que otras regiones con poblaciones en declive y compuestas principalmente por personas en edad avanzada, Galicia deberá hacer frente a crecientes dificultades para ofrecer bienes y servicios públicos básicos. El cambio demográfico también va acompañado de profundas transformaciones sociales que afectan a la composición de las familias, siendo una de sus principal manifestaciones el creciente número de personas mayores que viven solas. Por último, el incremento del número de personas de edad muy avanzada y dependientes, en una estructura familiar que ya no puede ofrecer los servicios de atención necesarios, plantea nuevos retos de índole económica y social.

El carácter relativamente predecible a medio plazo de la evolución demográfica obliga a tomar medidas correctoras que, aun sabiendo que no van a tener repercusión en la composición de la población antes de que transcurra más de una generación, si tendrán una influencia directa sobre el bienestar de la población a corto, medio y largo plazo. La anticipación de resultados permite adelantar reformas y, de esta manera, disponer del tiempo necesario para calibrar la intensidad y la dirección más adecuada de las medidas a implementar.5 Galicia en el horizonte: menos población y más envejecida La población de Galicia a 1 de enero de 2010 era de 2.797.653 personas, lo que representaba el 5,95% de la población española. En 2000, Galicia tenía 2.731.900 habitantes, es decir, en diez años la población aumentó en solo 65.753 personas, lo que supone un balance muy pobre.6 Este ligero incremento de habitantes viene explicado por el aumento de la población extranjera ya que el saldo

4 Instituto Nacional de Estadística, Proyecciones de población a corto plazo. 2011-2021 (octubre de 2011) y Proyección de población a corto plazo 2010-2020 (setiembre de 2010). Disponible en: http://www.ine.es/. 5 En demografía la anticipación es esencial, bien porque que una vez producidos los acontecimientos podría ser demasiado tarde para corregir los efectos no deseados, bien porque el coste de dicha corrección podría ser demasiado elevado en términos de bienestar. 6 En concreto entre el uno de enero de 2000 y el uno de enero de 2010 la tasa anual de crecimiento de la población según el Padrón Municipal fue en Galicia del 0,2%. En España esta tasa superó el 1,5%, es decir, 7,5 veces más.

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acumulado interno intraestatal7 y vegetativo8 durante esta década han sido negativos (Grafico 1). Mientras, en el conjunto de España la población aumentó en 6.521.240 personas. La llegada de de grandes contingentes inmigrantes explica que en un contexto de moderado crecimiento vegetativo, el incremento poblacional de los últimos años de España haya sido el mayor jamás constatado.

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Grafico 1: Evolucion del Saldo Vegetativo (nacimientos menos defunciones por cada

mil habitantes)

Total Nacional

Galicia

Nota: Elaboración propia a partir INE.

Aunque la llegada de inmigrantes a Galicia ha tenido lugar a un ritmo muy inferior al de otras

comunidades autónomas, ha permitido mantener la población en los niveles de finales del siglo pasado. No cabe duda de la responsabilidad en el crecimiento demográfico de Galicia de la llegada de población foránea, pero en cualquier caso, los extranjeros inscritos en los padrones municipales representan en 2010 sólo el 3,9% de la población total (menos de la tercera parte del porcentaje que supone para el conjunto de España). Su reducido peso relativo y su propia composición (los españoles residentes en el extranjero suponen el 41% del saldo migratorio gallego) limitan los positivos efectos de la inmigración sobre la estructura por edades de la sociedad gallega.9

Por lo tanto, la estructura y las tendencias demográficas actuales conducen a Galicia a un escenario de reducidas tasas de crecimiento poblacional futuro, incluso a una disminución del número total de habitantes, y a un incremento del peso del segmento de mayor edad. De hecho, todas las estimaciones disponibles ofrecidas desde distintos organismos confirman que Galicia perderá población en los próximos años, lo que previsiblemente agudizará el cambio en la estructura de edades (Gráfico 2).10 No es una situación nueva. El declive de población estimado para los próximos años, es incluso inferior al observado entre 1986 y 1998 cuando la población total gallega descendió en casi 200.000 personas.

7 El saldo migratorio de Galicia con otras CC.AA. fue positivo en 2010, 2009 y 2008 (retorno de personas que perdieron su puesto de trabajo en otras comunidades autónomas) a diferencia de lo ocurrido en los otros ocho años de la década pasada. En total entre 2001 y 2010 el saldo acumulado ha supuesto la pérdida de 6.109 habitantes. 8El saldo vegetativo es negativo en Galicia desde 1988. En el año 2009, Galicia lidera la perdida natural de población en España. Las defunciones superaron a los nacimientos en 7.580, diferencia significativamente mayor que en 2008 (6.387 personas). Durante los primeros años del siglo XXI este saldo se había estabilizado en torno a las 8.000 personas. 9 El posible efecto rejuvenecedor asociado a la inmigración, es en Galicia muy reducido debido a la elevada participación de los denominados emigrantes retornados (para el conjunto de España el peso de los nacionales en el saldo exterior no alcanza el 6%, cuando en Galicia supera el 40%), que en la mayoría de los casos vuelven a España finalizada su vida laboral o cerca de acabarla. 10 Existe un evidente consenso sobre la evolución negativa de la población en Galicia en el futuro próximo. La última estimación disponible es la más pesimista, al incorporar la importante reducción en el flujo de inmigrantes experimentada en 2010 por la economía española (el saldo se ha reducido entre 2009 y 2010 en casi el 50%).

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2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Grafico 2. Proyecciones población

EUROSTAT-2008 LARGO PLAZO(IGE) CORTO PLAZO(INE-IGE-2010)

CORTO PLAZO(INE-IGE-2011) IDEGA POB-2010

Fuente: Elaboración propia a partir de IDEGA, INE, IGE y Eurostat.

El envejecimiento (entendido como el aumento significativo del peso de los grupos de edad

más avanzada sobre la piramide poblacional)11 se presenta como una tendencia ineludible como consecuencia del propio modelo de crecimiento demográfico y de sus evidentes éxitos en el aumento de la esperanza media de vida12 y en el descenso de la fecundidad.13 De hecho, el envejecimiento es un fenómeno que lleva produciéndose en Galicia desde hace ya bastantes años (Gráfico 3).

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Gráfico 3: Evolucion del porcentaje población mayor 64 años

ESPAÑA

Galicia

Nota: Elaboración propia a partir INE.

11 Las definiciones de tercera edad, mayor y envejecimiento no son ni claras ni universalmente aplicables. Una definición cronológica de persona mayor se usa con mucha frecuencia, aunque está siendo muy cuestionada por su arbitrariedad. La Organización de Naciones Unidas utilizaba tablas con cifras tanto para personas de 60 años como de 65, y para más mayores. Por su parte, la Organización Mundial de la Salud utiliza categorías que empiezan a la edad de 65 años y a los 80 años. Cuando desde Naciones Unidas se definió como sociedad envejecida aquella con más de un 10% de población «mayor», no había ejemplos de sociedades donde ese segmento de población hubiese alcanzado el 5% del total. La barrera etaria de los 65 años, fijada hace más de un siglo, en absoluto significa hoy lo que entonces, ni lo que significará dentro de unas décadas. 12 Según la última información disponible en el INE (Tablas de mortalidad de la población de España 1991-2009), en 2009 la esperanza de vida al nacer de las mujeres en Galicia era de 84,6 años. Los hombres tienen una esperanza de vida sensiblemente menor (77,8), rasgo común a todas las sociedades desarrolladas. Aunque la esperanza de vida en Galicia es elevada, muchas regiones españolas (Galicia es la décima CC.AA. según este indicador) y europeas superan estos valores. 13 El índice de natalidad de las mujeres gallegas, se situó en el primer trimestre de 2011 en 1,04 hijos por mujer, significativamente por debajo de la media nacional, de 1,41 hijos por mujer. En ambos casos estos índices están lejos del nivel de reemplazo, que se estima en 2,1 hijos por mujer. La caída en el índice de natalidad es una realidad en Europa, que en Galicia y España exhibe una mayor intensidad.

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Galicia envejece, como lo hace toda Europa, pero lo hace con mayor intensidad que su entorno más próximo. El fenómeno del envejecimiento es especialmente intenso en las regiones más desarrolladas (en 2010, las 10 regiones de la UE con mayor porcentaje de mayores de 64 años son alemanas o italianas, cuadro 1). Cuadro 1: Evolución de la población mayor en la UE (NUT II)

Porcentaje de población mayor de 64 años en 2010

Incremento estimado en el porcentaje de población mayor de 64 años entre 2010 y 2030

Liguria 27,00 Brandenburg - Nordost 12,9

Chemnitz 25,90 Thüringen 12,5

Dresden 24,80 Mecklenburg-Vorpommern 12,3

Sachsen-Anhalt 24,20 Sachsen-Anhalt 11,8

Friuli-VeneziaGiulia 23,60 Zachodniopomorskie 11,7

Toscana 23,50 Attiki 11,6

Umbria 23,40 Itä-Suomi 11,6

Leipzig 23,20 Chemnitz 11,4

Thüringen 23,10 Lubuskie 11,4

Piemonte 23,00 Dresden 11,1 Galicia 21,70 Galicia 6,8

Portugal 17.79 Portugal 5,5 España 16.79 España 5,3 UE-27 17,40 UE-27 6,2 Nota: Elaboración propia a partir Eurostat, regional EUROPOP2008.

Envejecimiento, declive demográfico y territorio Entre 1960 y 2011, la población de Galicia pasó de 2.730.996 a 2.794.516 habitantes. Estas cifras indican una situación de casi estancamiento de la población a escala agregada (la tasa de crecimiento anual acumulativa es ligeramente superior a 0) que, sin embargo, encubre dinámicas provinciales muy diferentes (Cuadro 2). Mientras el bloque occidental (A Coruña y Pontevedra) incrementa levemente su población, el bloque oriental (Lugo y Ourense) la perdía de forma sostenida. Cuadro 2: Evolución de la Población

A Coruña Lugo Ourense Pontevedra Galicia España

1960 1.035.619 491.955 488.241 715.181 2.730.996 30.777.084

1970 1.030.745 423.064 441.260 781.334 2.676.403 34.041.531

1981 1.093.121 405.365 430.159 883.267 2.811.912 37.683.362

1991 1.096.966 384.365 353.491 896.847 2.731.669 38.872.268

2001 1.096.027 357.648 338.446 903.759 2.695.880 40.847.371

2011 1.146.654 351.317 333.208 963.337 2.794.516 47.150.819

Evolución 1960-2011

Variación Absoluta

111.035 -140.638 -155.033 248.156 63.520 16.373.735

Tasa de Crecimiento Anual Acumulativa

0,25% -0,82% -0,93% 0,73% 0,06% 1,05%

Evolución 2001-2011

Variación Absoluta

50.627 -6.331 -5.238 59.578 98.636 6.303.448

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Tasa de Crecimiento Anual Acumulativa

0,45% -0,18% -0,16% 0,64% 0,36% 1,45%

Fuente: Elaboración propia a partir Series históricas de población, INE.

El mapa 1 resume la dinámica poblacional vegetativa (nacimientos-defunciones) a escala municipal durante el periodo 2004-2008. En él se visualiza perfectamente la dinámica dual entre la Galicia occidental y la interior, siendo muy pocos los ayuntamientos con un saldo positivo (áreas urbanas del eje atlántico, especialmente en el entorno de Vigo y Pontevedra).

Mapa 1. Tasa de Crecimiento vegetativo 2004-2008

Fuente: Observatorio Territorial Económico y Social de Galicia (OTEGA). CIEF-Fundación NovaCaixaGalicia e IDEGA-USC.

Si sumamos al saldo vegetativo mostrado en el mapa 1, la información sobre el saldo interno y

externo durante el periodo considerado, obtendríamos la evolución total de la población. El mapa 2 muestra una clasificación de ayuntamientos en Galicia en función del signo de los dos saldos migratorios. Existen cuatro posibles combinaciones: (1) los dos saldos positivos, se trata por tanto de ayuntamientos que ganan población tanto con el resto de Galicia como con el resto del mundo (ayuntamientos que coinciden mayoritariamente con zonas urbanas, áreas limítrofes a las principales ciudades de Galicia y alguna cabecera de comarca de la Galicia interior), (2) saldo externo positivo y saldo interno negativo (ayuntamientos con cierta capacidad de atracción de inmigrantes pero incapaces de retener a sus residentes, que optan por otros municipios gallegos), (3) saldo externo negativo y saldo interno positivo (solamente dos ayuntamientos pequeños de Ourense) y (4) los dos saldos negativos (indican la enorme dificultad para retener población y el fracaso para atraer a nuevos residentes).

Mantener la dinamica reflejada en ambos mapas previsiblemente supondrá un incremento de la concentración territorial de la población y la producción en el eje atlantico y las zonas de influencia de los municipios urbanos, al actuar los ayuntamientos más desarrollados, con estructura productiva más moderna, como un polo de atracción de la actividad económica y como destino de los movimientos migratorios internos y externos. Resulta curioso, aunque no es ninguna novedad, confirmar visualmente en el mapa de Galicia como los ayuntamientos con mejores perspectivas

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coinciden con aquellos donde la actividad primaria es menos relevante en términos de empleo (mapa 3). Mapa 2 Saldo Interno e Externo

Fuente: Observatorio Territorial Económico y Social de Galicia (OTEGA). CIEF-Fundación CaixaGalicia e IDEGA-USC. Mapa 3. Peso del empleo en el sector primario en el total (año 2009)

Fuente: Observatorio Territorial Económico y Social de Galicia (OTEGA). CIEF-Fundación CaixaGalicia e IDEGA-USC.

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A escala municipal, las diferencias territoriales en el proceso de envejecimiento se explican principalmente por el desigual desarrollo socioeconómico de las últimas décadas. El mapa del envejecimiento (mapa 4) está estrechamente ligado al fenómeno demográfico más relevante de la segunda mitad del siglo XX: el éxodo rural. Las migraciones campo-ciudad han provocado el rapido envejecimiento de amplias zonas rurales del interior de Galicia, dado que la población que sale de los municipios rurales está concentrada en las edades jóvenes-adultas lo que conlleva inevitablemente, un envejecimiento relativo de la población y recorta el potencial de crecimiento demográfico de los mismos. Galicia cuenta con municipios en el eje atlántico donde la población mayor no supera el 15% del total (valores inferiores a la media del conjunto de España), mientras que en municipios del Sur de la provincia de Lugo y en la mayoria de los municipios de la provincia de Ourense la población en edad avanzada supera el 40% del total. Esta situación, no es nueva, y ha empeorado en los últimos años pese a los esfuerzos europeos, nacionales y autonómicos por reducir las diferencias y favorecer la cohesión social y territorial (en 1991, en las provincias orientales vivía más del 27% de la población gallega, en 2011 no llega al 24,5%). Pero ademas, las proyecciones existentes estiman que las diferencias seguirán aumentando, como tambien se deduce de la combinación de las dinamicas poblacionales mostradas en los mapas 1 y 2. Mapa 4: Porcentaje de mayores de 65 años. Año 2010

Fuente: Observatorio Territorial Económico y Social de Galicia (OTEGA). CIEF-Fundación NovaCaixaGalicia e IDEGA-USC. Demografía, políticas públicas sociales y territorio El envejecimiento combinado con una dinámica poblacional débil plantea multiples retos, algunos de gran entidad que hay que afrontar ya con determinación, con realismo y con la mejor información posible. Son muchos los frentes en los que se manifiestan estos retos (consumo, productividad, crecimiento, educación, sanidad, protección social, servicios sociales…) y muchas las consecuencias socioeconómicas para todos los tramos de población, y no sólo en el de las personas mayores. Pero además una buena parte de estos impactos tienen una dimensión territorial muy importante que es necesario tener en cuenta en el diseño de las políticas. De ahí las enormes dificultades para la

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definición de una estrategia global e integral, que pese a los esfuerzos realizados desde la UE (cuyo último ejemplo es la denominada Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador), no ha frenado el desarrollo durante los últimos años de múltiples ejemplos de prácticas fragmentadas sectorial y territorialmente, e incluso en muchos casos parcialmente antagónicas, para afrontar los restos del envejecimiento poblacional.14

Como hemos mostrado a lo largo de esta reflexión, desde un punto de vista demográfico, Galicia es un espacio complejo y heterogéneo con unas especificidades que es preciso tener en cuenta a la hora de definir el conjunto de políticas públicas, en especial las agrupadas bajo la denominación de políticas sociales o políticas de cohesión (servicios sociales, sanidad, educación, etc.). Un diseño correcto de las mismas, además de cumplir con sus objetivos tradicionales (cobertura servicios básicos de la población), indirectamente puede contribuir, a racionalizar los procesos de reasignación de la población en el territorio.

En nuestra opinión, frente a estrategias cortoplacistas y fragmentadas, la planificación de las políticas sociales debe seguir un enfoque integral y de largo plazo. Ello significa que deben definirse a partir de: 1) un conocimiento detallado de la realidad social de la población gallega (volumen, edad, nacionalidad, género, ocupación, renta, estructura familiar…) y de sus necesidades. En este primer punto, las cuestiones clave pueden resumirse en dos: ¿quiénes son los usuarios de los servicios sociales? y ¿cuáles son sus necesidades/preferencias?

2) la consideración de un horizonte amplio, que evite la inconsistencia temporal de las medidas adoptadas. Es decir, la respuesta además de ser eficiente y favorecer la justicia social a corto plazo, debe ser sostenible a medio y largo plazo. La localización y dimensión de los recursos sociales no debe decidirse en función de la demanda actual de un servicio, sino que debe tenerse en cuenta la evolución a medio plazo de esa demanda (evolución de la población y de sus preferencias).

3) la distribución territorial de la demanda. Es decir, debemos conocer la localización concreta de la demanda potencial de servicios y como va a evolucionar esa distribución en el tiempo. El resultado del proceso de diseminación de la población en el territorio puede originar diferentes tipos de asentamiento y la mayor o menor dificultad a la hora de ofertar servicios sociales de proximidad y sus sostenibilidad futura dependen de forma importante de la distribución espacial de la población.

Todo ello implica que la planificación de los servicios sociales debe ser muy flexible para adaptarse a los cambios sociales (lo que exige un continuo seguimiento y evaluación de la misma), no puede entenderse al margen de los objetivos de crecimiento económico y de empleo y debe conjugar satisfactoriamente el binomio eficiencia-equidad (lo que obliga a ser mucho más precisos a la hora de planificar territorialmente las infraestructuras y servicios sociales). A continuación mostramos algunos de los principales aspectos a considerar en cada uno de los puntos destacados. El individuo y sus preferencias como referente de la planificación En la planificación de los recursos necesarios es imprescindible conocer la demanda del servicio hoy y en el futuro. Para ello, primero debemos conocer el número de demandantes potenciales y su evolución. Pero en muchas ocasiones este dato no es suficiente y además debemos tener en cuenta sus preferencias y como éstas pueden cambiar (con la edad, educación, renta…). Mientras que en algunos servicios sociales, la demanda está claramente determinada por la edad (educación obligatoria), y solo necesitamos conocer como evolucionará el segmento de población diana o usuario del servicio, en muchos otros, que en principio también podríamos considerar vinculados a un segmento de edad (servicios a mayores), ni los límites de edad están muy claros, ni podemos olvidarnos de las preferencias y necesidades de los potenciales usuarios.

14 La UE subraya la necesidad de una estrategia global ante los retos demográficos sustentada en políticas sectoriales que se refuercen mutuamente, no en estrategias fragmentadas. En este contexto, la división mundo rural - mundo urbano en el diseño de políticas relacionadas con el cambio demográfico debe ser cuestionada y revisada.

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Por ejemplo, en la mayoría de los planes estratégicos de servicios sociales y sanitarios, el límite de edad para considerar mayor a una persona es 65 años, edad a la cual la mayoría de los países tenían fijada la jubilación. Ademas de los cambios legales que se estan producciendo en la edad de jubilación, este límite se ha quedado desfasado por el incremento de la longevidad y la mejora de la salud de la población mayor, que ha logrado superar el umbral de los ochenta años en las sociedades más avanzadas (gráfico 4). En Galicia, como en otras sociedades de nuestro entorno, afortunadamente vivimos más tiempo y con mayor calidad de vida, y la reestructuración económica y los avances tecnológicos han cambiado las condiciones de trabajo. Ante estas nuevas circunstancias, no sólo resulta poco coherente mantener la edad de jubilación en 65 años, sino también fijar esa edad como límite para definir los niveles de envejecimiento y, por tanto, estimar la demanda de servicios como la atención residencial o los servicios vinculados a la dependencia. Sin duda, existe una estrecha relación entre grado y nivel de dependencia y la edad, pero existen dependientes menores de 65 años y personas mayores de 65 años, e incluso de 85 años, que tienen un elevado grado de autonomía. 15 Afinar el perfil del usuario y su evolución mejorará el ajuste entre oferta y demanda, y por lo tanto la eficiencia global del sistema.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

La definición etaria del grupo de referencia es un elemento esencial en la planificación a

medio plazo. En el caso concreto de Galicia, la evolución de la población por edades no es homogénea (gráfico 5). Las estimaciones realizadas concluyen que la población mayor de 65 años aumentará entre 2010 y 2020 en un 3,35%. No obstante, este ligero incremento es resultado de una reducción de la población en el tramo 65-7516 (-14%) y un fuerte incremento tanto en el tramo de 75 a 85 (+18%) como en el de más de 85 años (+18,5%). Por lo tanto, la evolución de la demanda potencial será cuantitativamente muy diferente en función del tramo de edad considerado.

15 Por ejemplo, la información disponible confirma que la prevalencia de la discapacidad por edad se dispara a partir de los 75 años (Esparza, 2011 “Discapacidad y dependencia en Galicia”. Madrid, Informes Portal Mayores, nº 121. [Fecha de publicación: 17/08/2011].). 16 Las consecuencias de la reducción de población entre 65 y 75 años, pueden ser también muy significativas. Este segmento de población aunque no se considere activo, de alguna manera forma parte de la fuerza laboral por el servicio que siguen prestando a sus hijos con el cuidado de los nietos, o en el cuidado informal a mayores dependientes.

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Esperanza de

vida

EVLD EVLD ACT.

básicas de la vida

diaria

EVLD movilidad EVLD:

autocuidado

Gráfico 4: Esperanza de vida a los 65 años

Total nacional

Galicia

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Fuente: Observatorio Territorial Económico y Social de Galicia (OTEGA). CIEF-Fundación CaixaGalicia e IDEGA-USC.

Pero además, existen importantes diferencias territoriales, que dibujan una Galicia interior

donde el peso de los mayores de 65 años irá en aumento (aunque su número absoluto se reducirá), frente a una Galicia atlántica y las principales ciudades y villas interiores, donde el peso y el número de mayores de 65 años crecerá muy significativamente (mapa 5). Ello significa que las zonas más envejecidas de Galicia (las áreas rurales de las provincias interiores) no son las que acogen un mayor número de ancianos y esta situación se acentuará en el horizonte 2020. En términos absolutos, vivirán muchas más personas mayores en el denominado eje atlántico que en el interior de las provincias de Lugo y Ourense (lo que ya ocurre en 2010) y, lo que quizás sea más llamativo, a pesar del fuerte proceso de envejecimiento en el interior de Galicia, el número absoluto de personas mayores de 65 años será en 2020 menor que en 2010.

Mapa 5: Variación absoluta población mayor de 65 años (2020-2010)

Fuente: Observatorio Territorial Económico y Social de Galicia (OTEGA). CIEF-Fundación CaixaGalicia e IDEGA-USC.

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(0-15) (16-64) (65-74) (75-84) 85+ TOTAL 65+

Gráfico 5: Evolución poblacion 2010-2020

GALICIA

A CORUÑA

LUGO

OURENSE

PONTEVEDRA

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Pero además, no debemos olvidar las preferencias de los usuarios a los que van destinados los servicios. Por ejemplo, en la planificación de la atención residencial, asumiendo el objetivo global de “envejecer en casa”, parece un contrasentido planificar los recursos residenciales en base a fijar un ratio de cobertura sobre un segmento de población (mayores 65 años), lo que efectivamente supone dejar a un lado las preferencias y/o necesidades reales de los potenciales usuarios. Según la última Encuesta Mayores 2010 del Inserso, el 87,3% de los mayores prefieren vivir en su casa aunque sea solos, opción que se ve favorecida por una estructura de propiedad donde el 83% de los mayores de 65 años son propietarios de su vivienda. Considerar las preferencias individuales es especialmente relevante en el diseño de políticas públicas destinadas a atender necesidades y demandas sociales. Planificar en función de la demanda potencial, es decir, fijar una tasa de cobertura sobre los mayores de 65 años o sobre los dependientes ponderados por sus diferentes grados no permite asegurar una utilización óptima de los recursos. La oferta de plazas puede ser superior a la demanda efectiva y los desajustes territoriales pueden ser muy acusados.17 La dimensión territorial de la planificación de servicios sociales en Galicia La personalización de los servicios, el mantenimiento de los indivíduos en su entorno social habitual y la idea de acercar el servicio al ciudadano permiten afirmar que son las administraciones locales los entes más adecuados para la extensión y profundización de estas prestaciones y así es reconocido por la ley para los denominados servicios sociales comunitarios. Es decir, es en el ámbito local en el que se determina las condiciones de equidad y accesibilidad de un sistema que debe priorizar los servicios de proximidad.

Galicia concentra alrededor de la mitad de las entidades singulares y más del 50% de los diseminados de España. Aproximadamente el 15,6% de la población gallega vive en diseminado, lo que supone una realidad única en España (para el conjunto del Estado solo el 3,4% de la población vive en diseminados). Con más de 27.600 núcleos con menos de 100 habitantes donde viven aproximadamente el 22,5% de la población, es fácil intuir las dificultades para ofrecer cualquier servicio público de proximidad. Cuadro 3: Distribución de la población por núcleos (2010)

Total personas en núcleos con menos de 50 habitantes

Total personas en núcleos con menos de 100 habitantes

Peso en la población total de las personas en núcleos con menos de 50 habitantes

Peso en la población total de las personas en núcleos con menos de 100 habitantes

GALICIA 381722 630714 13,6% 22,5%

A CORUÑA 128452 231725 11,2% 20,2%

LUGO 119566 145275 33,8% 41,1%

OURENSE 50997 84073 15,2% 25,1%

PONTEVEDRA 82707 169641 8,6% 17,6%

Fuente. Elaboración propia a partir Nomenclátor, Instituto Galego de Estatistica.

La Asociación Española de Municipios contra la Despoblación considera que los núcleos de población que cuenten con menos de 200 habitantes tienen muchas posibilidades de desaparecer a medio plazo, al tener más difícil el mantenimiento de sus servicios y la fijación de sus vecinos. Resulta evidente que el alcanzar el nivel de servicios necesarios está íntimamente vinculado a un umbral mínimo de población. Las diferencias territoriales en la distribución por tamaño del núcleo son también muy significativas por provincias. Es destacable la situación en la provincia de Lugo, donde más del

17 Por ejemplo, la falta de precisión en los efectos estimados sobre el empleo en el Libro Blanco de la Dependencia, está muy condicionada por unos supuestos sobre el tipo de cuidado o servicio solicitado por los individuos, muy alejados de la realidad.

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30% de su población vive en núcleos de menos de 50 habitantes. Pero además, las diferencias dentro de cada provincia son también muy significativas como muestra el mapa 6. En Lugo, en la mayor parte de los ayuntamientos, más de dos tercios de su población viven en núcleos de menos de 50 habitantes, algo que también ocurre en un número significativo de ayuntamientos de Coruña, pero que casi es anecdótico en Ourense y Pontevedra. Mapa 6: Peso de la población total de cada ayuntamiento que vive en núcleos de menos de 50 personas (2010)

Fuente: Observatorio Territorial Económico y Social de Galicia (OTEGA). CIEF-Fundación CaixaGalicia e IDEGA-USC.

La localización territorial de la demanda es un punto crucial en todo proceso de planificación de políticas públicas, y mucho más en una situación como la representada en el mapa 6. Pero, no llega con conocer donde residen “oficialmente” (en el sentido legal del término) las personas según el registro administrativo cuya formación, mantenimiento, revisión y custodia corresponde al ayuntamiento de cada municipio. Es necesario conocer la localización real de la demanda potencial. Especialmente en el caso de los servicios sociales, es importante considerar la movilidad laboral diaria (por ejemplo, para la planificación de guarderías en los centros de trabajo, o para la localización óptima de centros de día para mayores), y la movilidad no declarada “oficialmente” por las personas en edad avanzada. Considerar ambos elementos facilitará el diseño y localización de las infraestructuras de servicios para que sean sostenibles en el futuro.

La movilidad laboral diaria podemos aproximarla comparando el número de trabajadores afiliados a la Seguridad Social por ayuntamiento de residencia con el número de trabajadores afiliados según la localización de su centro de trabajo (mapa 7). Esta simple operación permite identificar a aquellos municipios que atraen trabajadores de otras áreas, aquellos que tienen un marcado carácter residencial (entorno grandes ciudades), aquellos con bajos niveles de actividad (municipios interiores de Ourense y sur de Lugo) o aquellos cuyas principal actividad económica está vinculada al territorio, y por tanto, donde la movilidad laboral es escasa (zona rural de la provincia de Lugo).

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Mapa 7: Diferencia porcentual entre el número de trabajadores en centros de trabajo del municipio y el número de trabajadores residentes en el municipio (2009).

Fuente: Observatorio Territorial Económico y Social de Galicia (OTEGA). CIEF-Fundación CaixaGalicia e IDEGA-USC.

La movilidad no declarada de las personas mayores, es un problema ya conocido para la

planificación territorial, pero que a medida que aumenta en valor absoluto es más relevante, sobre todo en municipios donde el peso relativo de las personas mayores sea muy significativo. Una buena aproximación a esta movilidad no declarada oficialmente, podríamos obtenerla a partir del cálculo de la diferencia entre los usuarios asignados a los centros de salud de un territorio y la población censada en el mismo. Recordemos que el lugar de residencia del usuario y la zona de salud que tiene asignada para su atención sanitaria pueden no coincidir debido a la posibilidad de elegir médico (general y especialista) que contempla la legislación. El mapa 8 muestra las diferencias relativas por ayuntamiento. En los ayuntamientos del Eje Atlántico, el número de tarjetas sanitarias supera al volumen de población mayor, lo contrario de lo que sucede en los ayuntamientos del interior de Lugo, Pontevedra, pero sobre todo Ourense. El mapa, en parte, refleja una movilidad residencial no declarada (personas mayores que pasan a residir con sus hijos) además de la posible movilidad sanitaria (siguen residiendo en su ayuntamiento pero prefieren acudir al médico a otro centro de salud en otro ayuntamiento, generalmente en las cabeceras comarcales).

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Mapa 8: Diferencia porcentual entre el número de tarjetas sanitarias y población censada mayor de 65 años por municipio (2010).

Fuente: Observatorio Territorial Económico y Social de Galicia (OTEGA). CIEF-Fundación CaixaGalicia e IDEGA-USC.

La existencia de ayuntamientos donde el número de tarjetas sanitarias de mayores de 65 años supera en aproximadamente un 10% a la población censada en ese tramo de edad (Ourense, 13%, Barco, 12%, Burela, 11%, Oleiros, 11%, Verín 10%, Vigo 9%...) supone que los indicadores elaborados utilizando la población censada mayor de 65 años estarán subestimados en dicha proporción. Lo contrario ocurrirá en ayuntamientos como A Bola, Dozón, Cercedo, Covelo, donde la población censada dobla a las tarjetas sanitarias. Conclusiones Afrontamos dos retos ineludibles: la reducción de la población en edad de trabajar y el envejecimiento de la población. Sin duda, en la próxima década si no se modifican las tendencias y políticas actuales asistiremos a una disminución de la población activa, al jubilarse muchas personas nacidas durante el boom de la natalidad. La reducción del número de personas que trabajan, generan renta y proporcionan cuidados en comparación con las que no trabajan, dependen de las rentas generadas por otros y reciben cuidados, aumentara de forma significativa la presión sobre el sistema de protección social y de no mediar incrementos significativos en la productividad frenara el crecimiento económico y el potencial de producción. Además la previsible pérdida de masa social y cuasi-abandono de amplias zonas supondrá importantes pérdidas del patrimonio cultural, arquitectónico, artístico y etnográfico, que seguro lamentaremos en el futuro, además de importantes repercusiones ambientales. En conjunto, el cambio demográfico se acaba traduciendo en desequilibrios territoriales, que afectan no solo a las zonas despobladas, sino a toda la sociedad. Por otra parte, el envejecimiento de la población se ha considerado durante mucho tiempo como una carga para la sociedad en general y para los sistemas de sanidad y seguridad social en particular.

Es posible responder a estos retos, si se crean las condiciones de apoyo a la natalidad y se saca el máximo provecho a las oportunidades que ofrecen unas vidas más longevas, más productivas y en un

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mejor estado de salud. En primer lugar es necesario un cambio de perspectiva. Las personas mayores deben considerarse un recurso y una oportunidad para la mejora de la calidad de vida del conjunto de la sociedad, no como una pesada carga. El envejecimiento y declive demográfico es un reto global, y como tal, requiere de políticas globales e integrales de gestión de la edad que se refuercen mutuamente, no de estrategias fragmentadas. Afrontar con éxito el complejo desafío que significa el envejecimiento poblacional requiere adoptar políticas adecuadas en los ámbitos del mercado de trabajo, aprendizaje permanente, condiciones de trabajo, salud y seguridad laboral y reformas de la protección social, pero que no pueden entenderse al margen de los objetivos de crecimiento económico y de empleo.

Dar respuesta a estos desafíos, pasa por tomar conciencia de que estamos ante un problema multidimensional, que no se corrige solamente con nuevas políticas demográficas reforzando a las familias residentes y atrayendo a inmigrantes. Por ello, es imprescindible considerar cada propuesta en sentido amplio, coordinando las medidas a tomar en materia de fomento de la natalidad, ayuda familiar, adquisición de vivienda, incorporación de la mujer al mercado laboral, permisos de maternidad y paternidad, inmigración, infraestructuras educativas, protección social a la tercera edad, etc. Al mismo tiempo, nos enfrentamos a un problema que exhibe una elevada heterogeneidad territorial respecto a su incidencia y evolución futura. Aunque existen diferencias espaciales en todas las economías modernas, Galicia presenta un modelo de asentamiento de la población excesivamente fragmentado y con una distribución de núcleos de tamaño muy reducido que exige que el diseño de las políticas públicas incorpore esta especificidad.

El reto demográfico en Galicia requiere acciones integrales pero que, al mismo tiempo, deben adaptarse a cada situación particular. Las medidas en el mundo rural no pueden ser independientes de las adoptadas en el mundo urbano, aunque por supuesto, esto no quiere decir que la respuesta deba ser única. Incluso, la división rural-urbano está claramente superada por la elevada heterogeneidad que muestran ambos mundos. Como hemos visto el rural de Lugo presenta características demográficas y de asentamiento singulares, diferentes a las del rural ourensano o pontevedrés. No obstante, las soluciones al reto demográfico difícilmente se pueden abordar individualmente por cada uno de los gobiernos locales. Es necesaria una elevada coordinación entre los distintos niveles de la administración pública para evitar duplicidades que podría ser difícilmente sostenibles a medio plazo en un contexto de declive poblacional y fuertes restricciones presupuestarias. Referencias Analistas Financieros Internacionales 2009 Los retos socio-económicos del envejecimiento en España. Comisión Europea 2008 Commission Staff Working Document “Regions 2020”. 2009 “Regions 2020: an assessment of future challenges for EU regions”. Fundación Novacaixagalicia 2011 A Economía Galega, Informe 2010. Instituto Nacional de Estadística 2010a Tablas de mortalidad de la población de España 1991-2009. 2010b Proyecciones de población a corto plazo 2010-2020 (setiembre). 2011a Proyecciones de población a corto plazo. 2011-2021 (octubre). 2011b Avance del Padrón a 1 de enero de 2011. Datos provisionales. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales 2005 Libro Blanco de atención a las personas en situación de dependencia en España, Madrid. Pérez, J. 2005 “Consecuencias sociales del envejecimiento demográfico”, Papeles de Economía Española.

Transformación demográfica. Raíces y consecuencias, 104, 210-226.