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ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (E.S.A.P.) -UNIVERSIDAD DEL ESTADO-

ÁREA DE FRONTERAS Y RELACIONES INTERNACIONALES

POSTGRADO EN GERENCIA SOCIAL

DEBATE SOBRE EL DESEMPLEO EN COLOMBIA

PRESENTADO POR HENRY JIMÉNEZ CASTRO

TUTOR GERMÁN TORRES TRIVIÑO

TRABAJO PARA LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO POSTGRADO EN GERENCIA SOCIAL

BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL, 24 de noviembre DE 2003

Debate Sobre El Desempleo En Colombia - Henry Jiménez Castro

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (E.S.A.P.) -UNIVERSIDAD DEL ESTADO-

ÁREA DE FRONTERAS Y RELACIONES INTERNACIONALES POSTGRADO EN GERENCIA SOCIAL

DEBATE SOBRE EL DESEMPLEO EN COLOMBIA

PRESENTADO POR: HENRY JIMÉNEZ CASTRO TUTOR GERMÁN TORRES TRIVIÑO

TRABAJO PARA LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO POSTGRADO EN GERENCIA SOCIAL

BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL 24 DE NOVIEMBRE DE 2003


TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN 4 I. ANTECEDENTES 11 II. ESBOZO DEL PROBLEMA 16

2.1. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA 16 2.2. CONTEXTO GENERAL DEL PROBLEMA DEL DESEMPLEO 17 2.3. NUEVAS FORMAS DE RELACIÓN TRABAJO-EMPLEO. 22 2.4.CONTEXTO DEL PROBLEMA EN COLOMBIA 28 2.5. PAPEL DE LA GERENCIA SOCIAL EN LA SOLUCIÓN DEL DESEMPLEO 39

III. MARCO TEÓRICO 84 3.1. EL DESEMPLEO 84 3.2. MODALIDADES Y TIPOS DE DESEMPLEO 85 3.3. ANTECEDENTES EN EL MUNDO 87 3.4. LA HISTÉRESIS DEL DESEMPLEO 91 3.4.1. LA RUPTURA DE LA HISTÉRESIS DEL DESEMPLEO: 96

IV. PROPUESTAS DE SOLUCIÓN 99 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA 103

GRÁFICAS 120 GRÁFICA 1 120 GRÁFICA 2 121 GRÁFICA 6 125 GRÁAFICA 7 126 GR´FFICA 8 127 GRÁFICA 9 128 GRÁFICA 10 129 GRÁFICA 12 130

V. BIBLIOGRAFÍA 131


INTRODUCCIÓN

Colombia es un país de grandes fortalezas y debilidades, pues a pesar de toda la

riqueza y los recursos de todo tipo que encierra, en la actualidad presenta unos

altos índices de desempleo como nunca se había visto. En los últimos años los

niveles de pobreza y desempleo, se han elevado en forma dramática. El cultivo y

comercio de drogas ilícitas aumenta y con él las actividades del narcotráfico, la

corrupción y la ineficiencia del Estado no disminuyen. Se agudiza el conflicto

armado, generando desplazamientos de amplios sectores de población del campo

a la ciudad, el proceso de negociación con la guerrilla se deteriora. Y para

completar este panorama desolador parece ponerse al orden del día la

intervención abierta de los Estados Unidos en nuestro país.

“En este escenario el problema del desempleo no sólo del recurso humano sino

de los demás recursos se convierte en un grave y estructural problema de nuestro

país... El desempleo en ese contexto de inequidad: Estado autoritario.

Oligárquico, de castas familiares, alejado de la sociedad, con narcotráfico,

paramilitarismo, guerrilla y además dentro de un modelo neoliberal se caracteriza

por: Debilitamiento general del Estado y privatización de entidades y empresas

públicas o la contratación con agentes privados externos muchas de las labores

que antes desarrollaban directamente. El Estado se convierte en promotor,

facilitador de la iniciativa privada y el mercado y sólo cuando esta iniciativa sobre

pasa el interés común y su función social debe el Estado intervenir para evitar las

fallas de ese mercado como monopolios.... Lo que se encuentra hoy en Colombia

en cuanto al empleo es:

-Salarios demasiado bajos tanto en las zonas rurales como en las urbanas y una

producción campesina predominantemente atrasada, con campesinos

desplazados que pierden sus formas tradicionales de sustento; junto con violencia


5

terrateniense que los obliga a trabajar en condiciones paupérrimas o campesinos

que conviven con enclaves agroexportadores de banano, flores, palma africana y

a la vez desempleo.

-Un desempleo urbano estructural que proviene del mismo sistema económico,

pues no existe capacidad de absorción de trabajo, es lo que Marx lo denomina “El

ejército de reserva del capitalismo”, junto con un alto desempleo de personas que

han sido expulsadas de sus puestos de trabajo, como consecuencia de la

aplicación de las medidas de corte neoliberal, como la flexibilización de la

contratación de trabajadores y la sustitución de trabajo por tecnologías

ahorradoras.

-Un desempleo de personas que se niegan a trabajar en esas condiciones y

salarios, Keynes lo denomina “ Desempleo friccional”, pues dado sus

conocimientos y altas necesidades salariales, no pueden aceptar trabajos por

debajo de ciertos mínimos de sustentación.

-Nuevas tecnologías y modelo neoliberal que generalizan el problema”.1

En nuestro medio el debate sobre el desarrollo social, a cuyo servicio debe estar la

Gerencia Social, ya lleva más de una década en diferentes escenarios

académicos y espacios institucionales y sociales. Cada vez se enriquece la

reflexión porque se aborda desde diferentes dimensiones y disciplinas, lo mismo

que desde distintos enfoques epistemológicos, filosóficos y políticos. Este debate

tiene dimensiones planetarias y se ha polarizado. De un lado está la posición del

Foro Económico Mundial y de otro, están las tesis contra la globalización de la

economía neoliberal. Y hay más ópticas: está la población de desempleados que

no son intelectuales, de escaso conocimiento, instrucción e información; los

desempleados con limitaciones físicas y laborales, que tienen el agravante, por

1 TORRES Triviño, Germán, Tutor E.S.A.P. “Conceptualización Argumentada"


6

ejemplo, que por ser personas con limitación visual, o hemofílicos, así tengan el

conocimiento y sean muy capacitados para realizar determinadas tareas hay la

renuencia o cierto miedo a vivir la experiencia; Otro factor contra el cual el gerente

social debe luchar es al problema de género en donde hay una población, que, por

ser mujer se piensa que no se es apta para desempeñar determinada labor.

Hasta ahora las teorías económicas se basaban más en variables como

producción, productividad, competitividad, eficiencia, dejando de lado lo humano y

lo social. Es aquí donde la gerencia social tiene su razón de ser, sin que sea

considerada la panacea para la solución de un problema como el desempleo que

tiene formas estructurales ( ejército de reserva o mano de obra excedente en el

capitalismo); de imposibilidad del sistema económico para absorber a la población

que va ingresando al mercado laboral, por lo que desde la gerencia social, el

problema se puede atenuar o resolver utilizando diferentes estrategias.

El gerente social es un líder que “ debe agrupar, trabajar, organizar, en la

comunidad, dentro de la comunidad, desde la comunidad para adoptar, adaptar,

transformar, lo existente, lo colombiano, en un contexto definido como un estado

social y democrático de derecho y donde subyace un modelo económico

neoliberal.

En palabras de la doctora María Victoria Muñoz:2 “La Gerencia Social es una

propuesta alternativa que tiene como objetivo la construcción de una sociedad en

donde los distintos actores sociales, entre ellos las instituciones del sector social,

se integren en un proyecto que, más allá de la racionalidad instrumental y la

racionalidad estrictamente económica, apunte a desarrollos humanos y colectivos

más amplios, en donde la razón debe ser de cada institución (su misión y visión)

sea una respuesta estructurada a los retos de la sociedad moderna. Se propone

una revisión axiológica que guía la propuesta. Es decir, más que el análisis

metodológico e instrumental, lo cual puede ser perfectamente retomado de la

2 MUÑOZ H., María Victoria. "La Gerencia Social, una Propuesta Para el Desarrollo". En "Gerencia Social “una Alternativa Para el Desarrollo Humano". Páginas 15 - 27)


7

administración y la gerencia moderna, es importante reflexionar sobre lo que

define y diferencia la propuesta alternativa de la gerencia social. Importa aquí

dejar planteadas inquietudes cuyo objetivo fundamental es hacer una convocatoria

para la discusión y análisis con aquellos interlocutores que logre motivar.

...Aunque la propuesta no es tan pretenciosa de hacer ciencia, por lo menos es

aportar elementos que apunten a un desarrollo crítico en la construcción de

conceptos sobre la Gerencia Social.”

Las condiciones específicas del campo social y el carácter propio de las metas a

obtener en este campo, constituyen una “identidad” a los problemas que la

gerencia social tiene que enfrentar. Los continuos cambios y variaciones en la

gestión social, las luchas internas por el poder, las limitaciones y escasa claridad

en los objetivos propuestos, estructuras burocráticas obsoletas, modelos rígidos

de operación, son algunos de los problemas que a diario debe enfrentar el gerente

social, que le exige un perfil personal, académico y laboral apropiado que le

permita superar y/o minimizar dichas dificultades.

El objetivo general del presente trabajo no es sólo obtener el título de especialista

en gerencia social, sino reconceptualizar y opinar, de aportar un granito de arena,

un óvolo, para que si esta sencilla opinión llega a las instancias del poder, al

menos, sirva de motivación para generar ideas que ataquen alguno de los tantos

problemas que flagela a Colombia. Me propongo pues expresar de manera

sistemática el problema y posibles soluciones a uno de los flagelos que más duele

a nuestro país y que a su vez es generador de otros, como la misma violencia, la

delincuencia, la drogadicción y el alcoholismo entre otros; este problema es el

desempleo en Colombia y la falta de oportunidades laborales, en donde por cada

100 personas en edad productiva 25, no tienen trabajo.

Colocándonos en “la colina” de la Gerencia social, vemos las diferentes

perspectivas de la pobreza y el desempleo como endemias sociales en Colombia

y el desarrollo como su única medicina, podemos observar varios ángulos, cuales


8

son: la perspectiva trazada por Drucker, Simón y Tofler, con sus teorías del

conocimiento, la información y la decisión. La óptica de la cultura y la educación

incrustada en el entorno económico, teorías de Amartya Sen y Silva-colmenares;

la teoría de la pobreza, y la gerencia Social como un nuevo paradigma, en los

postulados de Kliksberg, Novoa, Julia Reina y María Victoria Muñoz, entre otros.

En este trabajo se encontrarán cuatro (4) capítulos:

En el capítulo I unos antecedentes, breves descripciones del desarrollo en el

mundo –como generalidad- diferentes actores sociales como EL Estado, las

Organizaciones no Gubernamentales, la Iglesia Católica y otras confesiones que

están adquiriendo gran fuerza en Colombia, las instituciones privadas y

gubernamentales, los partidos políticos, los grupos de presión, la sociedad

colombiana, el fenómeno del desempleo y la pobreza y a los desempleados como

población objeto, desde 1990 hasta nuestros días.

En el capítulo II se encontrará el planteamiento del problema, con estadísticas, en

el mundo, niveles de pobreza, su definición y descripción, contexto general del

problema del desempleo, su análisis y perspectivas; el sector público, la crisis del

Estado del bienestar, la privatización de las empresas comerciales, productoras de

servicio y financieras del Estado, la reestructuración laboral, la descentralización

administrativa, la contratación de los servicios del Estado hecha por el sector

privado en Colombia.

Un pequeño análisis de las nuevas formas de las relaciones trabajo empleo,

crecimiento económico y definición de trabajo antaño y hogaño, capital humano, la

robotización, el conocimiento como fuerza de trabajo, la sistematización, la

información y la comunicación. El problema de la eficiencia de la educación y la

salud. El papel de la gerencia social en la Solución del desempleo, ni marxismo ni

capitalismo, ni neoliberalismo ¿será la gerencia social como ciencia heurística,

análisis y perspectivas, con sus funciones, visión administrativa, con sus


9

mentalidades: existencial o empresarial, con su nuevo paradigma: la democracia y

la participación del cliente o usuario en la identificación de sus propias

necesidades, con su racionalidad y desarrollo y sus obstáculos la ciencia, el

conocimiento y la técnica, replanteados desde el Estado moderno y sus dos

nuevos factores incluidos: calidad de vida y bienestar?

Enfoques sobre la gestión pública y social, la política y la economía, como

herramientas fundamentales que no debe desconocer el gerente social, una

gerencia social con las ciencias sociales y humanas a su servicio, que, al igual que

las religiones, surgen como elementos coadyuvantes, sus ámbitos gerencial,

intergubernamental e interinstitucional, de descentralización, consenso,

participación y cooperación, de redes sociales, de evaluación y auditoría social, el

humanismo que surge como un intento de respuesta al fenómeno de la actual

violencia.

Un Capítulo III “Marco Teórico”, en donde tenemos al desempleo en todas sus

manifestaciones y formas, su definición, su historia, sus tipos, sus antecedentes, el

sub-empleo, su histéresis, con la finalidad de observar que la mayoría de esas

formas se están presentando en Colombia.

Y, finalmente, unas "propuestas de solución" desde la óptica de un posgraduando

en gerencia social, en el capítulo IV en donde se hace un análisis de las diferentes

posiciones que pueden tener las poblaciones que el gerente social debe liderar;

son ellas la población que posee el conocimiento como acción, información eficaz

y resultados, en donde se puede observar que el conocimiento general tiende a

desaparecer por aquello de las especialidades. Conocimiento como utilidad, como

recurso, como bien público, manejado con su globalización y un proceso

productivo, tres fenómenos –la revolución industrial, la revolución administrativa y

la revolución de la productividad-son analizados por Drucker y, una inquietud muy

creciente, el quehacer del gerente social frente a poblaciones carentes de ese


10

conocimiento especializado del que habla Drúcker y también frente a hechos

discriminatorios como el género, la raza y las limitaciones físicas.


I. ANTECEDENTES

El gran reto hacia el siglo entrante de sociedades como la colombiana es

aumentar y mejorar la inversión en capital humano, dentro de la cual los rubros

más importantes son educación y salud (que en los Estados Unidos representan

más del 20% del producto bruto doméstico), seguidos por la recreación. Y para

este proceso de valorizar el capital humano se cuenta con un novedoso desarrollo

en el campo gerencial: la gerencia social, orientada hacia el manejo eficiente y

eficaz de las empresas que tienen esta finalidad: aumentar el valor, valorizar, al

capital humano o, diciéndolo con otras palabras, engrandecer, dignificar al ser

humano, facilitarle las condiciones para su feliz realización.

En estas notas se pretende pasar revista a grandes transformaciones que se

avizoran en la perspectiva del siglo 21, pues ellas determinan el entorno de la

gerencia social y su propio perfil, poniendo un mayor énfasis en los cambios en el

proceso de trabajo y en la organización y gestión empresarial que, junto con la

discusión sobre la «reinvención» del Estado y la búsqueda de un nuevo

humanismo, son derroteros esenciales para los próximos decenios.

Mientras en el escenario mundial han ocurrido tan trascendentales cambios, el

proceso de desarrollo de Colombia durante el siglo 20 deja como resultado una

sociedad depredadora, cerrada e inequitativa, como muy diversas investigaciones

lo comprueban. Tal situación plantea impresionantes retos para el siglo 21, pues

todo muestra que más que cambios en el llamado modelo económico», centrado

en la actividad económica y en variables cuantitativas, lo que se requiere es un

nuevo modo de desarrollo, centrado en el ser humano y en variables cualitativas.

Desde esta perspectiva, lo primero a decir es que aún cuando Colombia tuvo

durante la mayor parte del siglo 20 una situación económica y política controlable,


12

lo que ha impedido que el país padezca crisis profundas y prolongadas, los

resultados positivos de esta precaria estabilidad se han concentrado en un grupo

muy reducido, mientras la inmensa mayoría de la población obtiene de este modo

de desarrollo menos de lo esperado en condiciones normales.

Esta precaria estabilidad macroeconómica, que muchas veces se mostró como

modelo para otros países de la periferia capitalista, ocultaba una tragedia que hizo

explosión en los lustros finales del siglo y cuando de una época de cambios se ha

pasado a un "cambio de época”: a contrapelo del crecimiento económico y de una

evidente mejoría en la oferta de bienes y servicios sociales, el resultado es una

sociedad que destruye la naturaleza, carece de democracia en la vida ciudadana y

es inequitativa en el disfrute del progreso humano. Sociedad que está soportada

sobre tres pilotes con grandes deformaciones.

El primero de ellos, un Estado privatizado y empresarial, con entidades ineficientes

e ineficaces que solo favorecen los intereses de las elites políticas, económicas y

sindicales que lo controlan.

El segundo, un mercado cerrado y monopolizado, al servicio de poderosos grupos

económicos extranjeros y nacionales; y,

El tercero, pero no menos importante, un sistema de solidaridad social

asistencialista y paternalista, que facilita la corrupción, así como el despilfarro y la

desviación de los recursos, en especial de los aportados por medio del sistema

impositivo.

Como lo indica el Doctor Novoa, en su ensayo “Las Políticas Sociales de la Nueva

Era”, “Íntimamente ligado al carácter eficientista de las nuevas políticas sociales, la

nueva lógica social presenta un reconocimiento implícito acerca del problema de la

pobreza, en cuanto ésta es fatal y heterogénea; la experiencia nos ha demostrado

que es más fácil el crecimiento económico y material de un país que la


13

erradicación de la pobreza. Lo importante frente a la pobreza hoy, no es buscar

sus causas estructurales, sistémicas o sociales, o discernir sobre si es moral o

éticamente aceptable o superable a través de programas que busquen erradicarla

de una vez por todas, sobre un principio universal de redistribución de la riqueza

social, en busca de un clima de bienestar general.

La pobreza es un hecho, debemos aceptarlo, convivir con él, las evidencias

históricas nos demuestran ampliamente que las revoluciones o profundas crisis

sociales o políticas, no se desprenden necesariamente de su existencia, sino de

su mala redistribución; la gran tarea frente a la pobreza hoy es cómo hacer para

que no sea tan inequitativa y se pueda disciplinar mejor su existencia.

Hoy el desarrollo social es un problema de igualdad de oportunidades. Lo

primordial es lograr igualar a los pobres dentro de unos niveles mínimamente

homogéneos; de un lado, porque es necesario atacar la debilidad humana

representada en los sentimientos de envidia y orgullo, que no aceptan las

desigualdades relativas; se ha detectado como factor de fractura social el hecho

que se desprenden de la comparación de las diferenciales situaciones de pobreza

entre los pobres, y las consecuentes movilizaciones en busca de igualación”.

Es decir, que la pobreza es una expresión del desempleo, de recursos físicos y

humanos subutilizados o de bajos ingresos, que no alcanzan a garantizar una vida

digna. Algunos autores, sobre todo neoliberales y de la sociedad del conocimiento,

-como Peter Druker, Amartya Sen, Bernardo Kliksber, María Victoria Muñoz, Édgar

Novoa- por citar unos pocos- indican que por no tener educación, capacitación y

preparación extensiva o de calidad, los pobres se mantienen en dicho estado, lo

cual se convierte en un círculo vicioso.3

Durante mucho tiempo lo social era el centro de organización y equilibrio; todo era

social; política social, bienestar social, seguridad social, servicios sociales,

3 NOVOA, Édgar. “Las Políticas Sociales de la Nueva era” en Restrepo, Darío. Globalización y Estado Nación. Páginas 139-192.


14

administración social...” el mismo discurso de los derechos humanos sociales y

políticos en contraposición a los individuales, pretendía crear una ciudadanía

social, la cual se concretaba en una serie de instituciones, programas y

retribuciones salariales o sociales; sin embargo, hoy las cosas han cambiado

radicalmente.

Ese concepto indiferenciado y universalista que lo quería cobijar todo, pero que no

decía nada, tiende a desaparecer; lo social hoy se diluye, se focaliza, se localiza,

se personaliza, se reduce a programas, a poblaciones objetivo, a la

individualización de las necesidades. En las últimas décadas se ha generado una

mutación en los procesos de producción de la riqueza y en las condiciones

generales para la reproducción de la fuerza de trabajo; las transformaciones en las

políticas sociales tienen una estrecha relación con este fenómeno.4

El quehacer del gerente social es identificar las cualidades, funciones, calidades y

capacidades de la población para la cual va a ser líder, al igual que las fortalezas,

oportunidades, debilidades y amenazas internas y externas.

Convocar a los diferentes actores que pueden erradicar el desempleo como

generador de pobreza y todas las endemias sociales que esta conlleva; estas

partes a convocar son el Estado, la pequeña y mediana empresa, las instituciones

locales, nacionales y extranjeras, las organizaciones no gubernamentales.

Y sobre la marcha –como una especie de Planeación estratégica situacional- ir

educando y concientizando a la población objeto acerca de las verdaderas

posiciones, realidades, definición y funciones intrínsecas y extrínsecas de estos

actores, que dicha población también forma parte del Estado, lo que es un estado

social de derecho, sus beneficios y el quehacer y procedimientos para obtenerlos;

4 Existe una extensa literatura que pretende dar cuenta de las profundas transformaciones que se han estado presentando a nivel mundial y en América Latina, en particular; se reseñan aquellas que nos parecen de particular relevancia analítica y que a pesar de utilizar diversos enfoques teóricos y énfasis temáticos, desarrollan la tesis sobre el fin de un momento histórico y el nacimiento de otro, dentro del actual contexto del proceso de desarrollo capitalista; Amin, Arrighi, Gunder Frank, Wallerstein (1983), Piore, Sabel (1989), Sonntag, Lander (1991.


15

servir de enlace y elemento coadyuvante para demandar del Estado y sus

programas como aliados en beneficio colectivo de la población que lidera. El

papel del gerente social es también, asimilar, cualificar, sistematizar, externalizar

las experiencias y convertirlas en propuestas viables

Por otra parte, El quehacer de la población de desempleados es el

empoderamiento y la apropiación de las herramientas culturales, políticas sociales

y económicas como una forma de su diario vivir y la asunción de que forman parte

de ese todo llamado Estado.


II. ESBOZO DEL PROBLEMA

2.1. Descripción del Problema

El Banco Mundial presentó recientemente datos escalofriantes. En el mundo, la

población en el umbral de la pobreza, es decir la que vive con menos de un dólar

por día suma mil quinientos millones de personas. Pero además, en los países en

desarrollo, más de 2.600 millones de personas carecen de saneamiento básico,

1.500 millones no tienen acceso a servicios de agua potable, 900 millones no

recibe ni disfruta de modernos servicios de salud y 800 millones sufren problemas

de mala nutrición”.5 Ver Gráfico 1

En el ensayo “Las políticas sociales de la nueva era”, de Édgar Novoa 1996, se

habla que en 1980, en Latinoamérica había 135 millones de pobres y que esta

cifra había aumentado en 60 millones en los 90, que decía también el informe de

la CEPAL que los trabajadores de la economía informal en 1992 fue del 54,4 por

ciento frente al 40 por ciento en los 80. Ver gráficos 2 y 3

En América latina las cifras dan cuenta de un continuo y rápido deterioro de la

situación social, sobre todo a partir de la década de los 80, tras las nuevas

políticas económicas implementadas, pues casi la mitad de la población

(aproximadamente 215 millones) están por debajo de la línea de pobreza y ésta,

junto con la desnutrición, son consideradas las principales causas de muerte sobre

todo en la población infantil.

5 SERPA, Uribe, Horacio. “V Conferencia de las Américas, Desafíos Hemisféricos del Nuevo Siglo: Prosperidad Compartida y Gobernabilidad Perdurable”. Coral Gables, Florida.


17

En Colombia se tiene el mayor desempleo de América, el cual asciende al 21%,

6.500.000 de subempleados, 9.000.000 en la miseria, el 57% de la población en la

pobreza, el 40 por ciento de los egresados del Sena está sin empleo. El fenómeno

del desempleo, constituye el círculo vicioso que alimenta y agrava esos índices de

pobreza y miseria, ya que si aún con empleos no calificados, una familia no puede

sostenerse, menos lo hará si sus miembros no encuentran empleo. Ver gráfico 4

Mientras desde la alta dirección del Estado se protege todavía a los poderosos, los

pequeños y medianos productores del campo y la ciudad, que han pagado el

tributo de las altísimas tasas de interés de los últimos lustros, no encuentran alivio

alguno, como tampoco encuentran respuesta para su angustia el millón y medio

de familias que desfallecen en la incertidumbre del desempleo.

2.2. CONTEXTO GENERAL DEL PROBLEMA DEL DESEMPLEO

Grandes mutaciones han ocurrido dentro de los procesos productivos que

disuelven la centralidad de la clase obrera y de los trabajadores del sector público;

la clase obrera ya no está en los sectores punta de los procesos de acumulación;

el desarrollo del sector servicios ha suplido estratégicamente la pérdida del poder

del modelo industrial. La composición orgánica de los trabajadores se desplaza a

favor de los empleados en los servicios y en detrimento de los obreros; las nuevas

tecnologías no son ni siquiera la cadena de la cual el obrero es el eslabón; la

nueva tecnología suprime al obrero y requiere del técnico; los obreros son

desplazados de la producción de los bienes más estratégicos para el sistema

productivo; el trabajador de los sectores estratégicos de la acumulación ya no es

el de antes.

El férreo mando capitalista sobre el obrero mediante la jerarquía de los capataces

no es ya modelo de modernidad y eficiencia; el trabajo de ahora es inteligente y

creativo, necesita de una capacitación continua, de círculos de discusión entre


18

técnicos sobre el proceso productivo de la empresa; el trabajador independiente y

libre, capaz de autoprogramarse reemplaza al trabajador de movimientos y tareas

rutinarias e impuestas desde la jerarquía que controla según una tabla de

funciones escalonadas y prefijada. El capital financiero balancea a su favor las

relaciones con el capital comercial y el productivo; de tal manera, los obreros

industriales no están siquiera siendo explotados en las actividades y por la

racionalidad superior del capital.

La clase obrera inserta en el sector productivo pierde fuerza por las características

mismas del proceso productivo; la descentralización de la producción, la

subcontratación y el trabajo a tiempo parcial, debilitan la fuerza de los sindicatos

obreros. Las fronteras de la fábrica se han disuelto; la fábrica moderna ha perdido

su localización centralizada y físicamente localizada; buena parte de la producción

se realiza en un conjunto disperso de unidades productivas;6 las fábricas de

Toyota en el Japón sólo producen el 60% de los carros de esa marca; el resto lo

producen miles de trabajadores fuera de la fábrica con cientos de otros patrones.

Más aún, los grandes capitales no se hacen trabajando dentro de la frontera de

una fábrica.

El capitalismo se volvió grupo transnacionalizado; los sectores dominantes son los

que participan en redes que utilizan las empresas productivas, comerciales,

financieras y las inversiones en inmobiliarios, infraestructura, sistemas de

aseguramiento, acciones, telecomunicaciones, energía, investigación científica,

etcétera, como inversiones en un juego de monopolio; el capitalista dominante se

ha descentralizado, deSlocalizado y desnacionalizado. Mientras el obrero sigue

aprisionado a su unidad productiva, el capitalista rompió las fronteras de la fábrica.

6 Son los análisis dedicados a las actuales transformaciones espaciales los que mejor han intentado tipificar estos cambios de las unidades productivas; ver Alburquerque, De Mattos, Jordan (1990); En América Latina quien más ha trabajado el tema ha sido De Mattos (1991).


19

La pérdida de centralidad de los trabajadores del sector público es proporcional a

la crisis del estado del bienestar; la privatización de las empresas comerciales,

productoras de servicio y financieras del Estado se da con procesos de

reestructuración laboral interna. La descentralización de los servicios sociales

quebranta la unidad nacional de los sindicatos estatales; el Estado contrata partes

crecientes de la ejecución de sus políticas con el sector privado, grupos de

consultores, ONG’s y asociaciones comunitarias; aunque el gasto público

aumente, la contratación externa de las actividades y las fórmulas de contratación

flexible concurren en el debilitamiento de los trabajadores públicos como

movimiento social. El doble debilitamiento de la clase obrera y de los funcionarios

estatales justifica los ataques a los privilegios que poseían en las políticas de

reproducción social..

Muchos analistas concluyen que el signo de la época es el abandono de las

políticas sociales por parte del Estado; esto no es cierto, aunque el derrumbe

estrepitoso de la centralidad de los trabajadores asalariados y la crisis fiscal

enceguece la visión sólo evidenciando el desmonte de las políticas sociales

precedentes; soterradamente pero sin pausa, el Estado modifica la orientación

social y la finalidad de las políticas de reproducción social. El acercamiento de los

tiempos y las distancias entre producción y valorización orientan el interés hacia el

conjunto de la población; si los procesos de acumulación no se dan ya de manera

privilegiada en la unidad fabril, si se descentra la producción, se desplazan las

actividades hacia el sector de los servicios y se transnacionaliza el proceso de

acumulación, entonces interesa la reproducción social de todos los sectores que

se encuentran en algún momento de la producción y la circulación; La novedad de

la política social es la reproducción del trabajador social..

En un informe de la CEPAL sobre los resultados y el desempeño de los países

latinoamericanos durante los noventa se constata, en efecto, que aparte de la

creciente vulnerabilidad y volatilidad de las economías, el crecimiento del producto

y de la productividad se rezagó frente a épocas anteriores, que el ahorro y la


20

inversión se deterioraron en forma dramática y que creció la desigualdad al interior

de nuestros países y en comparación con el mundo desarrollado. Ello estuvo

acompañado por un Estado mucho más débil para acometer políticas

redistributivas, por una erosión de las instituciones laborales, por frecuentes e

intensas crisis financieras y cambiarias y por un creciente dominio de las

empresas multinacionales en viejos sectores productivos y en nuevas actividades

de servicios, infraestructura y comunicaciones.

Es importante resaltar el hecho de que no sólo ha aumentado el número de pobres

en América Latina sino que además ha descendido el nivel cualitativo de la

pobreza, es decir, los pobres son cada vez más pobres. A ello se añade la

problemática de nuevos sectores, a los cuales las políticas de ajuste, los ha

llevado a conformar la franja de “nuevos pobres”.

Los principales déficits sociales latinoamericanos han sido retomados en diversos

estudios, haciendo énfasis especial en problemas tales como la distribución del

ingreso y la inequidad. Sin embargo, éstos temas continúan estando relegados al

interior de las políticas de las naciones y se consideran un asunto marginal y

necesario para facilitar la acumulación de capital. “Un 20% de los habitantes del

mundo concentra el 83% de la riqueza, el 81% del comercio, casi el 95% de los

préstamos, más el 80% del ahorro y la inversión..... las distancias entre el 20% más

rico y el 20% más pobre en la población mundial se duplicaron..... Los países

exitosos en desarrollo humano tienen todos estructuras de distribución del ingreso

razonables y cuidan la equidad con políticas específicas, como políticas fiscales

fuertemente progresivas”. Ver gráfico 5

Bernardo Kliksberg dice que “Todos estos replanteos tienen profundas

implicancias para el futuro de América Latina, hoy un continente de inmensas

potencialidades, pero al mismo tiempo amplísimos déficits sociales. Se estima que

casi el 50% de la población de toda la región está por debajo de la línea de

pobreza, hay altos niveles de deserción escolar, repitencia, limitada calidad de la


21

educación, una tasa de escolaridad de solo 5.2 años por habitante, el 41% de la

población padece algún grado de desnutrición, y otras agudas carencias.

Asimismo, una de las características más significativas de la situaciones que la

región se ha convertido en la más desigual del mundo entero. Pobreza e inequidad

traban el desarrollo, afectan la gobernabilidad democrática y producen severos

sufrimientos a la población. Entre otras consecuencias como destaca Birdsall “las

tasas de crecimiento en América Latina no pueden ser de más de 3 o 4% en tanto

no se cuente con la participación y el aporte de la mitad de la población que está

comprendida en los perceptibles más bajos de ingresos”7. No se necesita ser un

sabio ni un verdadero entendido en economía para conocer que la pobreza va

muy ligada al desempleo y la inactividad laboral y que una es causa de la otra.

Según Eduardo Lora Torres,8 “Aunque las cifras macro luzcan bien y 1997 haya

sido un año de excelente crecimiento y baja inflación en muchos países, la gran

mayoría de los latinoamericanos siguen preocupados por la situación laboral; según

la encuesta Latino-barómetro, que realiza una entidad privada independiente en 17

países, de cada 100 latinoamericanos, 19 consideran que el problema más

importante de la actualidad es la desocupación y otros ocho que son los bajos

salarios. Estos dos problemas laborales juntos superan en importancia a la

inflación, la pobreza o cualquiera de las otras deficiencias sociales que padecen los

países de la región, tales como la delincuencia, la violencia o la drogadicción.

Solamente hay otro problema que recibe una atención relativamente elevada: la

educación, que es el problema más importante para 16 de cada 100

latinoamericanos. Una gran mayoría de los latinoamericanos considera además

que el problema del desempleo los puede afectar a ellos personalmente en

cualquier momento. Ver gráfica 6

7 KLIKSBERG, Bernardo. “Hacia una Gerencia Social Eficiente, Algunas Cuestiones Clave”. Tomado de “Políticas Públicas y Gestión Social: una Mirada Desde la Gerencia Social”. Alcaldía de Medellín. 8 LORA Torres, Eduardo. Periódico “Políticas Económicas de América Latina”. Número 3, página1.


22

Siete de cada diez latinoamericanos manifiestan estar preocupados (o muy

preocupados) por quedar sin trabajo o estar desempleados en 1998. Incluso

donde la gente se encuentra más tranquila sobre las posibilidades laborales, como

Chile o Uruguay, cerca de la mitad de la población está preocupada o muy

preocupada por la posibilidad del desempleo. Los latinoamericanos reclaman

además la acción del gobierno para enfrentar los problemas del desempleo. Por

sorprendente que pueda parecer después de una década de reformas de

mercado, a través de las cuales se ha buscado reducir la intervención del Estado

en las actividades económicas, un 88% de los latinoamericanos consideran que es

responsabilidad del gobierno “darle trabajo a todas las personas que quieran

trabajar”, y un porcentaje semejante (85%) creen que también es su

responsabilidad “proporcionar un nivel de vida decente a los desempleados”. Y en

esta opinión hay muy poca diferencia entre unos países y otros, a pesar de las

divergencias de orientación que pueden haber tenido sus políticas económicas en

el pasado”.

2.3. Nuevas formas de relación trabajo-empleo.

La industria manufacturera que nació en el siglo XIX en menos de un siglo

comenzó a ser sustituida por las empresas de servicio y de sus entrañas nacieron

los leviatancitos que la están remplazando: la informática, las comunicaciones, el

servicio a las personas y a los bienes. En el siglo XX hubo una introducción

acelerada de la sistematización y la computación en los servicios y es así como de

las gigantescas empresas de la primera parte del siglo XX se pasa a un

fraccionamiento y al eslabonamiento en la producción y la distribución; se

sustituye el manejo de papeles en las oficinas por el uso de la información en

medio magnético. Al lado del empresario individual y la empresa local han surgido

empresas transnacionales y mundiales; aunque también crece el papel de la


23

pequeña y mediana empresa, en especial bajo formas asociativas más solidarias y

de un nuevo tipo de empresario más comprometido en el desarrollo sostenible y el

cambio social. Del ya considerado viejo mundo de la gerencia de las máquinas,

es decir, del viejo “Taylorismo”, ya queda poco por cuanto esto es sustituido por

las novísimas concepciones de Calidad Total, Planeación Situacional, Dirección

estratégica, el mejoramiento continuo, la reingeniería y otras de casi diaria

aparición.

Las actuales y raudas transformaciones sucedidas específicamente durante las

últimas décadas dejan al descubierto un sin fin de circunstancias que muestran al

hombre sus límites; dichas transformaciones, en gran parte, son provocadas por la

revolución tecnológica mostrando simultáneamente que “cuando el mercado va

demasiado lejos en el control de los efectos sociales y políticos las oportunidades

y las recompensas de la mundialización se difunden de manera desigual e

inocua”, potenciando con ello desequilibrios sociales de gran magnitud. Las

transformaciones que se han dado, en gran parte son estimadas por la revolución

científico-técnica en marcha y los cambios en el papel del trabajo en el proceso de

producción y la distribución de bienes y servicios.9

Es aquí donde se puede señalar como uno de los desequilibrios mencionados la

inequitativa posibilidad de acceso al sector productivo del trabajo y la creciente

demanda de desempleo generada. Silva-Colmenares barrunta que habrá grandes

transformaciones dentro de las perspectivas del siglo XXI con grandes cambios

dentro del proceso de trabajo al cambiar el objeto, los medios y el modo del

trabajo, al mostrar un concepto del trabajo de antes y cómo ha evolucionado tal

concepto hasta llegar al nuevo mundo del trabajo al decir que en la revista

estadounidense Business Week publicó en octubre de 1994 un informe especial

con el atractivo título de Repensando el Trabajo o el Nuevo Mundo del Trabajo y

una sugestiva interrogación como encabezado: la economía, los empleos y la

9 KLIKSBERG, Bernardo. “¿Cómo reformar el Estado para enfrentar los desafíos sociales del 2000?, Páginas 2, 8 y 9.


24

fuerza de trabajo están cambiando, ¿estamos preparados para ello? Me acuerdo

pues, de Albin Tófler y de Helbert Simón expositores de las teorías de la

comunicación y la información, respectivamente y pienso que, queramos o no, nos

tenemos que meter en estas modas para podernos encasillar de una forma más

decorosa en el empleo de la tecnologización para lograr un poco la

tecnologización del empleo; Pero los gobiernos tienen que entender, aprender y

aprehender lo que dice el doctor Silva-Colmenares: “El reto de esta nueva

concepción es aumentar y mejorar la inversión en el capital humano”.

Y en verdad es sorprendente lo que se espera cambie el mundo del trabajo de

aquí a la primera década del siglo entrante, poco menos o poco más; El doctor

Julio Silva-Colmenares, nos muestra como ejemplo que en los Estados Unidos la

principal fuente de empleo está en el conocimiento y finaliza esta idea con “todo

muestra que se producirá un cambio sustancial en el perfil de la fuerza de trabajo

estadounidense con un rápido abandono de las actividades sucias y pesadas a la

sustitución por un trabajo más limpio y pensante”; probablemente según nuestra

inacabada percepción Latinoamérica y nuestro amado país tendrán que meterse

en el trencito si quieren pasar de arrastrar la miseria del empleo, por lo menos a

erguirla. Para muestra un botón, “si se toma a Colombia, por ejemplo, según

datos del Departamento nacional de Estadísticas, para principios de la década de

los 90 más del 46% de la población ocupada, esto es cerca de cinco millones de

personas se encontraba en los servicios; el restante 54% en la producción de

bienes, pero en estas actividades casi uno de cuatro trabajadores realiza tareas de

servicios a la producción, como son los empleados administrativos, de ventas y

mercadeo; pero no solo cambia el perfil de lo que todavía se llama fuerza de

trabajo –que cada vez es menos fuerza- si no también las propias modalidades de

vinculación laboral y el ingreso que se deriva de ellas.

“Las crisis económicas tienen muy pesados efectos en cadena en la economía

internacionalizada y las consecuencias sociales pueden ser de extrema gravedad;

los niveles de vulnerabilidad son determinantes en cuanto al peso que pueden


25

tener y los sectores más desprotegidos son rápidamente arrastrados por las

mismas aún en circunstancias en que se resuelven aspectos básicos para dichos

sectores como el nivel de los salarios reales y las tasas de empleo tardan mucho

en recuperar”; frente a tal situación surge la apremiante obligación de formular una

política social en procura de una verdadera y tangible regulación del medio laboral.

Universalización del trabajador social no significa universalización del trabajador

asalariado, sino todo lo contrario; el capital disuelve la relación salarial y las

formas estables de organización del trabajo en las unidades productivas, con su

corolario de estabilidad de las organizaciones gremiales de los asalariados; se

propulsan formas flexibles de contratación de los asalariados y también la

conversión del trabajador en empresario, inversionistas participantes de la

propiedad de las empresas, cuenta propias, microempresarios, asociaciones

cooperativas y de economía solidaria. Los trabajadores informales no son ya el

lunar vergonzoso en una relación capitalista incompleta y subdesarrollada que

debía desaparecer para extender la relación salarial al conjunto del trabajo; el

paradigma es la informatización absoluta del trabajo y su conversión en

empresario.

A la luz de los indicadores proporcionados por los autores retomados y partiendo

de la necesidad del hombre por apropiarse de los cambios y transformaciones que

acontecen y según lo anota Julio Silva-Colmenares, respecto al trabajo, lo que

está cambiando con gran velocidad son el objeto y los medios de trabajo y el

modo de trabajar; siempre será necesario recordar que el trabajo, entendido como

la apropiación de la naturaleza por el hombre para satisfacer sus necesidades jugó

un papel determinante en la transformación de homínidos a seres pensantes,

capacidad de pensamiento que también ha crecido a medida que el hombre busca

y/o desarrolla en la naturaleza nuevas fuentes de recursos para satisfacer sus


26

viejas y/o nuevas necesidades;10 o sea, decir que el hombre, creador de ideas

realiza éstas por medio de recursos al convertirse en trabajador.

En vez de funcionarios estatales que ejecutan las políticas públicas a partir de las

instituciones estables del Estado, se promocionan los contratistas y consultores

independientes que mediante un contrato entre empresarios pactan la ejecución

de las políticas públicas; en vez de obreros con gran estabilidad laboral en la

empresa, se contrata crecientemente y con talleres, empresarios y trabajadores

independientes partes del proceso productivo. La universalización del trabajador

social es la extensión de la relación de explotación al conjunto de formas de

organización productiva, desatadas del dominio inmediato de la jerarquía de los

capataces del gran capital en las unidades productivas.

La extensión territorial y social del capitalismo modifica la direccionalidad de las

políticas sociales; el sector campesino, la fuerza de trabajo del sector informal, las

etnias y grupos sociales discriminados y marginados se convierten en sujetos

centrales de la política social; la universalización de los sistemas de seguridad

social, la extensión de la cobertura de los servicios básicos de salud y de

educación y el apoyo al sector de la economía solidaria construyen en el nuevo

direccionamiento de las políticas sociales. La extensión de las políticas sociales

no significa que, además de las instituciones precedentes y al lado de ellas o en

su seno, se creen otras instituciones y programas, y se asignen presupuestos para

cubrir al resto de la población desatendida; no, el cambio de las políticas sociales,

es un cambio en la forma misma del Estado social construido alrededor del pacto

e incorporación conflictiva de los asalariados en los procesos de producción y

reproducción social; el Estado desmantela los programas, presupuestos e

instituciones del viejo Estado social y con ello el lugar privilegiado de los

asalariados en las políticas sociales. Transfiere al mercado la regulación de la

reproducción de los asalariados y dejan el Estado, como mínimo, la

10 SILVA-COLMENARES, Julio. "De una Época de Cambios a un Cambio de Época", Página 14


27

responsabilidad de los desvalidos; es el asistencialismo neoliberal; la extensión de

las políticas sociales se da entonces por un proceso de minimización de la

responsabilidad empresarial del Estado como patrón, ejecutor y administrador de

la reproducción social. La característica fundamental del sujeto social del

capitalismo era su externalidad.”11

En la fase anterior el sujeto primordial era aquel que se constituía a partir del

sistema productivo; las políticas sociales atendían los requerimientos para

completar del salario directo en aras de reunir las condiciones de reproducción

social de los asalariados; ahora interesan todos los trabajadores sociales sin

importar el vínculo particular que tengan con el circuito capitalista; el énfasis de la

política recae, no en completar los ingresos productivos, sino en atender las

condiciones para que el trabajador social se vincule al mercado; la satisfacción de

las necesidades básicas, las invenciones en el mejoramiento del bienestar general

de la población y la prioridad a la infraestructura social marcan las nuevas

políticas. Lo social era un complemento de los ingresos productivos, ahora es un

componente que busca la vinculación general del trabajador social al mercado, a

la circulación.

“Por otro lado, no puede caerse en el simplismo de identificar la modernización del

Estado con la reestructuración y redefinición de entidades –lo que en algunos

casos puede llevar a la disminución circunstancial del empleo gubernamental, ya

que en términos generales ha aumentado– o con la privatización de empresas

estatales –proceso que es imperioso democratizar–. La modernización del Estado

es una necesidad sentida, que no puede negarse ni postergarse su solución, ya

que tiene como objetivo una mayor eficiencia económica y más alta eficacia social.

En este marco, la modernización del Estado tiene como propósito lograr una

administración pública más eficiente, para el beneficio de los ciudadanos, en

general, y de los consumidores, en particular, al mismo tiempo que coadyuva a la

11 NOVOA, Édgar. “Las políticas sociales de la nueva era”. En Restrepo, Darío, Et. la Globalización y Estado nación". Página 155.


28

inserción con el menor costo posible en la internacionalizada vida sociopolítica de

hoy.”

2.4.CONTEXTO DEL PROBLEMA EN COLOMBIA

A nivel de Colombia son muy pocos los estudios realizados sobre la pobreza,

formas de pobreza, causas y características de la misma; quizás el trabajo que más

información arroja sobre el tema es la medición de la pobreza a través del indicador

de las Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI- que analiza principalmente las

condiciones de infraestructura de la vivienda, complementada con indicadores de

dependencia económica y asistencia escolar.12

Sin embargo, los aportes dados por las investigaciones de Desarrollo Humano

llevados a cabo por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(P.N.U.D.) muestran la importancia de contemplar otros factores tales como

ingresos y capital humano, así como consideraciones del entorno, convivencia y

seguridad ciudadana. Aportes que aún no han logrado articularse a los análisis

existentes. Se puede clasificar la población urbana en cuatro niveles de pobreza :

• Miseria : que corresponde a la población que no puede satisfacer sus

necesidades alimenticias cotidianas.

• Pobres : correspondiente a las personas que obtienen 2 dólares diarios para su

manutención.

• Estrato 3: en el que se ubica un rango de población que puede acceder a

ciertos servicios públicos, pero su manutención se dificulta por la existencia de

personas desempleadas en su nuúcleo familiar.

No pobres : se trata de la población que no tiene ninguna necesidad básica

insatisfecha –NBI-.

12 BERNAL Escobar, Alejandro. "Estudios y Proyectos" *DIEP*.


29

Empero, los medios de comunicación sí viven repitiendo los indicadores de

desempleo que el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, el

Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo –P.N.U.D.-, el Departamento

Nacional de Estadísticas, el Departamento Nacional de Planeación y otras

autoridades internacionales y nacionales les envían, en donde no está muy

difundido que el desempleo tiene que ver directamente con la pobreza siendo un

elemento de ésta.

El otro elemento tenido en cuenta es la alta concentración del ingreso en cada vez

menor población, producto de la caída de la demanda laboral que ha traído

consigo los cambios tecnológicos, la reestructuración del sector productivo y el

comercio internacional.

Un estudio elaborado por Planeación Nacional13 da cuenta que a partir de 1997,

hay muestras preocupantes de aumento de los niveles de pobreza, lo que genera

grandes tensiones sociales y económicas. Otros estudios, (como el de la

Contraloría General de la República-2000) advierten que los indicadores

económicos y sociales del país para los años 1997-2000 ponen de presente un

estancamiento (que en materia social significa retroceso), en casi todos los índices

sociales producto de la profunda crisis económica que vive el país y dan cuenta

del empobrecimiento de las clases medias, de la aparición de nuevos pobres y del

crecimiento de la indigencia, por ello es imperioso que los ejercicios de

administración y control que se emprendan en lo público, traten de contestar a

interrogantes sobre que tipo de sociedad se desea construir, quienes han de ser el

foco de las políticas publicas y cual ha de ser el destino de los recursos.

“La evolución de la pobreza medida por la línea de pobreza o indigencia, impacto

recesivo de la economía sobre el desempleo y la generación de ingresos que

13 D.N.P. 2000. “Coyuntura Económica e indicadores Sociales”. Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia-. SISD-. Boletín No. 26.


30

afecta en particular a los grupos poblacionales para quienes su única fuente de

recursos es el trabajo, ha generado la aparición de enormes contingentes de

nuevos pobres”.14 “La posibilidad de acceder a condiciones básicas de la

competitividad está fuertemente ligado al nivel promedio de la mano de obra de un

país” En las ocupaciones de punta tiende a dársele más fortaleza, más poder de

decisión a las personas junto con la compensación de una mayor remuneración

pero al costo de una mayor movilidad, y es probable, de una mayor disminución de

ingreso real”.

Para acabar de ajustar, el Estado está quebrado y asfixiado por la deuda. Para

poner un ejemplo, “Bogotá tiene un faltante de más de 400.000 viviendas sociales,

el País de más de 1.500.000. el Congreso cuesta 600.000 millones y para

vivienda social solo hay 150.000, los parlamentarios tienen pensiones de 14

millones y la base popular de 309.000 pesos, en España un congresista devenga

7 millones y en Colombia 14 millones.15 “Actualmente 9.500.000 personas tienen

sisbén, pero 7.000.000 de pobres, que lo necesitan, aún carecen de él; Hay

500.000 ancianos pobres sin asistencia del Estado. La violencia y la crisis de los

hogares han producido entre viudas, mamás abandonadas y madres solteras más

de 2.000.000 de mujeres cabeza de familia. De ellas, 1.200.000 viven en la

pobreza”.16 “En Colombia hay cerca de 3.000.000 de niños pobres sin educación.

En Chile 36 de cada 100 jóvenes en edad universitaria están matriculados, en

México 25, en Colombia 15.”.17 Ver Gráfica 7

Ya no se duda que el capital más importante en cualquier proceso productivo lo

representan las personas, pero su importancia no se mide en términos

cuantitativos monetarios, como ocurre con otras formas del acervo material, sino

14 OBRA Citada, “Evolución de la pobreza en los últimos años". "Coyuntura Económica e indicadores sociales”. Boletín número 26, página 14. 15 URIBE Vélez, Álvaro. Bogotá, 8 DE MAYO DE 2002.

16 YA CITADO. “Sisbén y Madres Comunitarias”. 27 de Abril de 2002,.

17 CITADO. "Educación". 24 DE ABRIL DE 2002,


31

con indicadores cualitativos sociales, pues su valor está dado por los

conocimientos que poseen y la capacidad de que disponen para desempeñarse

con productividad, esto es, con eficiencia y eficacia, en una sociedad sujeta a un

creciente proceso de globalización. Es necesario que se entienda mejor que el ser

humano no es un factor más de la producción sino el factor, por excelencia, de la

producción, y es el trabajo humano lo que hace conmensurable a bienes y

servicios muy distintos. Si bien los factores inanimados ayudan a dar forma al

producto del trabajo, el significado y el contenido del trabajo está sólo en los

mismos hombres y mujeres.

Hoy se dice que lo fundamental es el desarrollo integral del ser humano, sin que

ello niegue el crecimiento económico, entendido como la utilización inteligente de

los recursos disponibles para producir los bienes y servicios que satisfacen las

crecientes necesidades materiales, sociales y espirituales. En ese sentido, la

acumulación de bienes de reproducción o el uso ampliado de objetos de consumo

personal es indispensable para el crecimiento económico, pero no puede

convertirse en el fin fundamental de la sociedad. Teniendo en cuenta las

condiciones en esta transición hacia una nueva época histórica, la concepción

moderna de que el crecimiento económico y el desarrollo humano deben ser

simultáneos y complementarios, ha de convertirse en el fundamento de una nueva

Economía Política.

Aunque Colombia tuvo durante la mayor parte del siglo 20 una situación

económica y política controlable ( o mejor, estable aunque siempre desigual y con

alto grado de concentración), lo que explica no haya padecido crisis profundas y

prolongadas, la lógica y la historia comprueban que, cualesquiera hayan sido los

modelos económicos utilizados en el lejano o reciente pasado, el resultado fue una

sociedad excluyente, que destruye la naturaleza, carece de democracia en la vida

ciudadana y es inequitativa en el disfrute del progreso humano. Los resultados

positivos de esta precaria estabilidad se han concentrado en un grupo muy

reducido, ya sea por medios pulcros o no desde la ética del capitalismo, mientras


32

cerca de la mitad de la población carga sobre sus hombros la acumulación

agobiante de la pobreza, pues no puede disfrutar de lo que se consideran unas

condiciones dignas y mínimas de vida, comenzando por el disfrute de una

ocupación estable y un ingreso equitativo; iniciado el siglo 21, esa mitad de la

población sigue al margen del mercado, o participa en forma muy reducida; la

escasa y estrecha demanda interna impide hablar con propiedad de una economía

capitalista de mercado.

Visto este sucinto marco conceptual es bueno hacer énfasis en que los críticos

resultados económicos y sociales obtenidos en los años de fin de siglo no

obedecen, en lo fundamental, a factores externos ni a aspectos coyunturales,

entendidos éstos como lo circunstancial o particular. Se explican, en lo esencial,

por factores internos y aspectos estructurales, o sea de presencia permanente o

general en nuestra realidad. Es decir, si bien lo que acontece en el resto del

mundo nos afecta de alguna manera, no podemos achacarle de manera exclusiva

a fenómenos externos la culpa de lo que nos ocurre, sin que ello niegue que su

presencia fortalece lo interno y estructural, cuando le interesa. La respuesta está

adentro y nuestra obligación es encontrarla. En esta misma línea de razonamiento

no creemos que la explicación haya que encontrarla en modelos económicos, sino

en algo más complejo y de larga trayectoria: el modo de desarrollo que ha tenido

la sociedad colombiana, por lo menos en los últimos cien años.

Un aspecto muy importante es la inversión que se hace en capital humano.

¿Cómo crear capital humano? Aquí es donde surgen las principales dificultades.

Invertir en capital humano es de las cosas más complicadas que existen. No es

fácil comprarlo en el mercado abierto (aunque a través de inmigración se pueden

suplir algunas necesidades urgentes) y construirlo toma demasiado tiempo. EL

proceso de inversión es muy largo y los costos son considerables tanto para los

privados como para el Estado. ¿Cómo construir una persona productiva que

tenga gran impacto en la economía?


33

Desafortunadamente, en América Latina la inversión en capital humano ha sido

muy baja, comparada por ejemplo con los países asiáticos o comparada con los

países desarrollados. Una de las claves, por ejemplo, del crecimiento económico

en Korea del Sur, Taiwan, Singapur y otros países, es precisamente la gran

inversión que han hecho en educación por muchos años. En Korea del Sur el

número de años promedio que completa una persona en la fuerza de trabajo es

alrededor de doce años de educación. En América Latina el promedio no pasa de

cinco años, en algunos países de Centroamérica es de tres o cuatro años. En

Colombia, por ejemplo, en las zonas rurales, el promedio es de sólo 3,5 años. Con

ese capital humano es muy difícil desarrollar aceleradamente un país. El déficit

en términos de calidad es aún más serio. La calidad de la educación en América

Latina es muy pobre, es muy baja. Muchos niños aun completando el ciclo básico

no saben leer ni escribir, ni realizar las operaciones aritméticas más simples. No

se crean de hábitos de trabajo adecuados al mundo moderno, uno de los cuales

es la capacidad de seguir instrucciones tanto orales como escritas.

El problema de la eficiencia de la educación es grave. El número de días que

asisten a la escuela en el año en Korea del Sur, Japón, Estados Unidos, es más

de 200: en Japón incluso es de alrededor de 240 días por año. En América Latina

la cifra es de alrededor de 170 días por año: si a eso le restamos los feriados, las

reuniones de profesores, etc., nos quedamos con un poco más de 150 días de

asistencia escolar. Es decir, nuestros hijos asisten a la escuela solamente menos

de la mitad del año. En la mayoría de los países estas reducciones en el año

escolar o aumento de vacaciones son conquistas laborales de los docentes

obtenidas muchas veces después de movimiento sindicales. Ver Gráfica 8

¿Por qué ocurre esto? Principalmente por la baja eficiencia del gasto en

educación y salud y la mala focalización de dicho gasto. Un estudio reciente

muestra que comparando América Latina con los países asiáticos la proporción

del producto que se gasta en educación y en salud no es muy diferente entre

América Latina y estos otros países. La gran diferencia ocurre en la eficiencia y en


34

la distribución del gasto. En varios países de América Latina el gasto en las

universidades, por ejemplo, es el 50% del gasto total educativo. En los países

asiáticos el gasto en las universidades es de no más del 15% del gasto total en

educación. Se sabe que quienes entran a las universidades, las personas más

pobres de la población. Claramente son, en general, las personas más

acomodadas de la población quienes no debieran recibir subsidios tan generosos

del Estado.

Sin duda, la destrucción y sub-utilización del capital humano es un rasgo

persistente de ese modo de desarrollo excluyente, rasgo que se agudiza con la

crisis general que padece la sociedad colombiana. Si bien la tasa de desempleo

se duplicó entre 1995 y 2001 y la pobreza aumentó en más de 20% durante el

mismo lapso, este fenómeno no tiene como única causa explicativa el reciente

comportamiento negativo de la economía (el PIB de 2000, medido en dólares, fue

inferior en 20% al de 1997), pues cuando la economía tuvo tasas de crecimiento

superiores al 6% anual, como entre los años sesenta y setenta del siglo 20, el

desempleo se mantuvo cercano al 10%, el coeficiente Gini no disminuyó en

proporciones significativas ni mejoró la protección social de los trabajadores. Por

tanto, la solución no puede encontrarse por el camino de cambios circunstanciales

en la política económica o de aleatorios programas de empleo financiados desde

el gobierno con recursos de crédito, pues cada vez le queda menor espacio a este

tipo de respuestas. La verdadera respuesta supone disminuir de manera

apreciable la pobreza y redistribuir con equidad el valor agregado en el proceso de

producción de bienes y servicios.

No obstante, pueden recordarse algunas cifras conocidas para insistir sobre la

gravedad de la situación. Con una tasa que oscila entre el 15% y el 20%, el

número de desempleados al comienzo del siglo 21 estaría entre 3 y 4 millones de

personas, lo que representa un problema para varios cientos de miles de familias;

cuando el desempleado es el jefe del hogar, el problema se transforma en

tragedia, lo que puede estar afectando a no menos de 500.000 familias. Hogares


35

que en más de un 60% pertenecen a los estratos tres y cuatro y que para

sobrevivir han tenido que retirar hijos del estudio, disminuir el consumo habitual y

vender bienes, incluida la propiedad raíz, por lo que aumenta el número de

familias que viven en viviendas arrendadas. El desempleo conlleva, es evidente,

una disminución significativa del ingreso disponible, lo que afecta, a su vez, el

problema de demanda interna que padecemos.

Si consideramos un desempleo medio de 3,5 millones de trabajadores, con una

escolaridad de 7 años y una experiencia de 10 años por persona, estamos

hablando de un capital humano que representa cerca de 60 millones de años de

educación y habilidades sub-utilizadas, lo que le costó a la sociedad una ingente

suma de dinero. Sólo la escolaridad, y calculando apenas un millón de pesos por

año, a precios del 2000, significa una inversión en capital humano «improductivo»

de 24,5 billones de pesos, o sea más de US $11.000 millones, una octava parte

del PIB anual. Para agravar la situación, la falta de trabajo afecta de manera más

aguda a los jóvenes, a las mujeres y a los profesionales universitarios sin

educación avanzada, es decir, a núcleos valiosos pero muy vulnerables de la

población.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que el efecto del desempleo es mayor en

las grandes ciudades, sin que ello niegue la creación de empleo. En las siete

principales ciudades del país, la “población económicamente activa” se duplicó

entre 1981 y el año 2000; durante el mismo lapso, el empleo creció a un ritmo un

poco mayor, pues aumentó en 2,2 veces, pero los desocupados se incrementaron

en 7 veces, al pasar de menos de 200.000 personas a más de 1,4 millones. Como

se observa a simple vista, si bien aumentan los desempleados, también crece el

empleo a una velocidad mayor que la población, lo que cuestiona la tesis de que

“existen muchos obstáculos para la creación de nuevos puestos de trabajo, por lo

que es indispensable flexibilizar al máximo el mercado laboral”. Ver Gráfico 10


36

Agrava la situación el hecho de que más de la mitad de las personas que tienen

trabajo, es decir casi cuatro millones, están en condiciones muy precarias, pues

son clasificadas como informales, con escasa o sin ninguna protección legal y

social. Y lo peor, avanzamos hacia una informalidad con considerable inversión en

educación, para nuestras condiciones: 50% tiene bachillerato (11 años de

escolaridad) y 13% educación superior (entre 14 y 18 años de escolaridad).

Por otra parte, cada vez un mayor número de familias debe sobrevivir con menos

ingreso; a mediados de la década de los 90 el 20% de los ocupados ganaba el

salario mínimo o menos; en el 2000, tal proporción subió al 35%. Además, no

olvidemos que el desempleo produce desesperación e induce a la apatía, lo que

disminuye la interacción social y coadyuva a la desintegración del tejido social, lo

que es muy grave en la sociedad colombiana, que ya, de por sí, lo tiene muy débil.

Quizá semejante desperdicio de humanidad, o verdadera desvalorización de

riqueza social, tenga mayor costo que la guerra actual, lo que debe preocupar a

los actores empeñados en ganarla, pues al final perdemos todos.

Según encuestas de percepción, que son muy útiles para otear el horizonte más

cercano, el 80% de los hogares siente el desempleo como una “espada de

Damocles” lista a cortar el ingreso, lo que los lleva a ser muy cautelosos en el

gasto, lo que afecta, por consiguiente, el crecimiento económico y el empleo que

genera. La tasa de crecimiento de las ventas en el comercio es inferior al aumento

vegetativo de la población. La utilización de la capacidad instalada en la industria

cayó a menos del 70% a principios de 2001, al tiempo que aumentan las

existencias y disminuyen los pedidos y las exportaciones, incluidas algunas que no

son de origen industrial. Para darle una artificial competitividad a las exportaciones

se acelera la devaluación, pero ello aumenta el pasivo de las empresas

endeudadas en el exterior y recarga los costos de producción, con el consiguiente

efecto en los precios. Y ni siquiera una emisión forzosa del Banco de la República

estimulará la demanda, pues más del 50% de los hogares disminuyó en los

últimos meses su consumo cotidiano, en especial en rubros como alimentos,


37

vestuario y recreación. No existen evidencias de estímulo para actividades

económicas «sanas» que impulsen el crecimiento y se traduzcan en desarrollo.

Para agravar la situación, la disminución relativa del consumo de los hogares es

una tendencia que se aprecia desde hace varias décadas. Mientras en la mitad del

siglo 20 el consumo de los hogares equivalía a más del 60% de la demanda final,

pues superaba el 90% de un consumo interno que representaba dos terceras

partes de la demanda final, al finalizar el siglo tal proporción había bajado a un

poco más del 50%, pues ya sólo representa el 75% de un consumo interno que es

el 70% de la demanda final.

En cambio, la administración pública, como totalidad, pasó de absorber menos del

5% de la demanda final a mediados del siglo 20 a casi el 18% al finalizar el siglo.

También ha disminuido la parte relativa a la formación bruta de capital fijo, incluida

la variación de existencias, lo que puede dificultar hacia el futuro los procesos de

reproducción ampliada y, por consiguiente, de crecimiento económico; pasó del

18% en los años cincuenta al 12% en el final de los noventa.

Así como en el consumo la administración pública desplaza a los hogares, en la

formación del capital fijo ocurre lo mismo. Las exportaciones representan al

finalizar los noventa una proporción de la demanda final similar a la que tenían en

los cincuenta, alrededor del 17%. La pérdida de peso de los hogares muestra el

efecto que han sufrido las familias con el modo de desarrollo excluyente utilizado

durante el siglo 20.

Ello explica por que en los últimos lustros las ramas con menor crecimiento o,

incluso, con decrecimiento, son las más dependientes del mercado interno, como

construcción, vehículos, textiles y confecciones, alimentos, debido a la fuerte

contracción relativa del consumo doméstico. En cambio, aquellas con mayor

crecimiento corresponden a las que han recibido inversión extranjera o son objeto


38

de procesos de modernización, como la minería, en especial energética, la banca

y las comunicaciones.

Si vamos más allá de lo coyuntural, las perspectivas siguen siendo críticas, pues

diversos cálculos señalan que para poder reducir el desempleo a la mitad, esto es,

por debajo del 10%, y amortiguar la pobreza extrema, para rebajarla a un nivel

«manejable» inferior al 20% de la población, se requiere un crecimiento

económico anual no inferior al 6%, en términos reales, durante un largo lapso.

Suponiendo que se lograse tal proeza, al inicio de la década del Bicentenario de la

Independencia (2010-2019), el PIB total habría pasado de cerca de US$85.000

millones en el 2000 a algo más de US$150.000 millones en el 2010, con un

incremento del 50% en el PIB percápita, para llegar a un monto apenas superior a

los US$3.000, cifra que todavía nos dejaría entre los países pobres del mundo,

con una población que bordeará los 50 millones de personas.

Otros estudios, (como el de la Contraloría General de la República-2000)

advierten que los indicadores económicos y sociales del país para los años 1997-

2000 ponen de presente un estancamiento (que en materia social significa

retroceso), en casi todos los índices sociales producto de la profunda crisis

económica que vive el país y dan cuenta del empobrecimiento de las clases

medias, de la aparición de nuevos pobres y del crecimiento de la indigencia, por

ello es imperioso que los ejercicios de administración y control que se emprendan

en lo publico, traten de contestar a interrogantes sobre que tipo de sociedad se

desea construir, quiénes han de ser el foco de las políticas publicas y cual ha de

ser el destino de los recursos.

Ya se sabe de acuerdo a lo anterior, que la vida en Latinoamérica no es la mejor y

en Colombia no habría de ser la excepción, que es factor preponderante el modelo

económico para la completud de un Estado social y democrático de derecho, que

van de la mano todas las libertades –de expresión, de culto, de movilización,

etcétera- con el poder adquisitivo de la gente, que de nada sirve, por ejemplo, la


39

baratura en los servicios públicos, la salud y la educación si el poder adquisitivo de

la gente es más bajo de tal manera que los usuarios, aún baratos, no los puedan

adquirir; pero la labor del gerente social debe ser una labor de empuje, optimista,

uniendo y no desparramando, de manos unidas y no extendidas en actitud

doliente o mendicante.

El pensamiento al respecto del Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica

para América Latina y el Caribe -CEPAL- y exministro de Hacienda José Antonio

Ocampo, quien “aseguró a los medios de comunicación que Colombia está entre

los líderes del desempleo en el mundo y el ganador en Latinoamérica. En su libro,

una década de “Luces y sombras” en el cual se hace un análisis económico.

Frente a las variables que determinan este fenómeno en las zonas del caribe, van

desde la fuerte recesión en el sector hasta el fuerte posicionamiento de la

economía informal. Desde 1997 el fenómeno de la recesión se acentuó, lo que

llevó a aumentar paulatinamente la tasa de desempleo que al iniciar la década de

los 90 era 11 por ciento y hoy está por encima del veinte por ciento (cifra récord) y

mal contados. De esta investigación hay que destacar el crecimiento del trabajo

informal, pues hace 11 años esta actividad ocupó el 46%, el más alto en la región

durante 1998 este promedio llegó al 50% en Colombia, siempre liderando la

región. Según el funcionario, los salarios en el país ocupan un mayor porcentaje

de aumentos que en el resto de América Latina. Esto por su puesto que no es

índice de que en Colombia se devenguen excelentes salarios, pues con las

medidas impuestas por el gobierno el promedio del salario comparativamente con

el nivel de vida de los colombianos es bastante bajo cada día.

2.5. PAPEL DE LA GERENCIA SOCIAL EN LA SOLUCIÓN DEL DESEMPLEO

Silva Colmenares indica que ni el marxismo, es decir la dictadura del proletariado,

ni el capitalismo pueden satisfacer las necesidades de empleo de la población, por

tanto las propuestas neoliberales no son las mejores para solucionar el problema,


40

sino una propuesta alternativa que cambie el modo de crecimiento a a partir de la

gerencia social, relevando unos factores y variables que no son economicistas.

El carácter de las nuevas políticas sociales son aquellas que insisten en el cómo

más que en la cantidad de recursos e incluso, más que en los objetivos generales

de la política; los objetivos de política no son más que buenas intenciones sino se

dotan de los instrumentos organizacionales para el logro de sus propósitos; los más

pobres se convierten en la prioridad de las agencias internacionales. La manera

más eficaz de localizarlos y de medir el positivo impacto de los programas son los

índices de necesidades básicas insatisfechas; la pobreza no se acabará; los grados

de bienestar y cobertura de servicios sociales dependen de los niveles de ingresos

individuales y familiares y no de los esfuerzos de gasto social, que por más

cuantiosos no son eficaces en la reducción de la pobreza; el reto es entonces

propiciar programas de generación de ingresos por los pobres que les permita

comprar los servicios sociales y que amplíen el mercado. La cooptación de los

pobres dentro del mercado no busca homogeneizar los productos a los cuales estos

accedan; la igualación de ingresos es imposible, e incluso, indeseable; la equidad

propuesta es la de la construcción de condiciones de acceso a un mercado

segmentado de servicios y bienes; no se deben transferir recursos para aliviar la

pobreza sino para que los pobres generen los recursos que les permita comprar

bienes a su alcance y según el grado de desarrollo socio cultural propio. Estos son

los criterios que orientan la política y necesitan de una nueva realidad institucional

que la operacionalice.”18

En consonancia con lo anterior, María Victoria Muñoz plantea en su trabajo “La

Gerencia Social, Una propuesta para el Desarrollo”: “La razón instrumental habla del

lenguaje del dominio, de la operación y la máquina, rigiéndose siempre por el

supremo valor de le eficiencia interesada en el adelanto técnico y el incremento de

la productividad, la razón instrumental integra al hombre a la estructura de la fábrica,

apareando su cuerpo, manos y cerebro al ritmo de la máquina?. El hombre no

18 NOVOA, Édgar. “Las Políticas Sociales de la Nueva Era”. En Restrepo, Darío. "Globalización y Estado Nación". Páginas 139-192.


41

interesa como conciencia sino como operación, no interesa como goce sino como

eficiencia, no interesa como sujeto capaz de liberarse sino como objeto susceptible

de ser controlado y planificado hasta en sus más mínimos movimientos”.

Aplicados a la transformación de la naturaleza, al manejo de aparatos e

instrumentos o a la implementación de técnicas productivas, el análisis y su

método de formulación causal y unidireccional tienen, no vamos a negarlo,

beneficios imponderables para el bienestar humano. A su desarrollo debemos el

avance científico y tecnológico que ha puesto a nuestra disposición conocimientos

adecuados para satisfacer las necesidades básicas de los habitantes del planeta.

Pero volcados al mundo interhumano, al núcleo familiar y a la vivienda afectiva, el

análisis y la explicación puede tener un efecto desbastador. Ellos nos

acostumbran a considerar al otro como objeto del que sólo nos interesa su

eficiencia, dispositivo al servicio de nuestros intereses, tuerca que debe rendir

dentro del complejo aparato productivo que exigirá la realización de nuestros

deseos. Entrometida en la vivencia interna, la razón instrumental operativiza

nuestras relaciones con los otros, abriendo campo a la codificación del individuo,

al desconocimiento del mundo afectivo y a la negación de la dinámica simbólica

que da tinte y colorido a nuestra especie”.

Como indica Julia Reina de Zuluaga, en su trabajo “Las Ciencias Sociales y el

Desarrollo del Pensamiento Gerencial”, en uno de sus apartes: “Todo el

conocimiento de las ciencias sociales y humanas también es susceptible de

convertirse en recurso, de tal modo que los profesionales formados en esta área

no les queda otro camino que aplicar su conocimiento a las organizaciones que en

cualquier continente del mundo, bajo una nueva dinámica social esperan un

profesional eficaz y eficiente, no porque lo acredite el título profesional

universitario, sino porque demuestre la aplicación de su saber; Asimismo los

profesionales de las ciencias exactas y naturales, por especializados que estén,

no harán nada con su conocimiento si no lo aplican a la acción de las

organizaciones. De ese modo las actuales escuelas burocráticas institucionales y


42

las teorías de la gerencia resultan evaluadas en aspectos claves como el poder, el

entorno, las relaciones entre el Estado y la industria, variables que exigen una

sociedad de organizaciones y no una organización para la sociedad.

La gerencia social es un paradigma que surge a raíz de la apropiación de los

resultados de investigación de las comunidades científicas y su aplicación

mediante reglas a las organizaciones; es un modelo de gestión de desarrollo y un

patrón interno de dirección de las organizaciones que se estableció a partir de los

diferentes paradigmas de la administración, de los cuales ha tomado los aportes

para su aplicación. A partir de los intentos encaminados a explicar él deber ser de

la gerencia. Es, pues, un modelo de gestión que integra las contradicciones entre

dos preceptos legales, y entre dos principios racionales como son el control

normativo y el racional, dentro de las organizaciones, en un sistema social

centrado en la calidad con estrategias de mercadeo, supervivencia y rentabilidad;

modelo mediante el cual las organizaciones no gubernamentales y las

dependencias estatales logran resultados en cuanto a la solución de problemas

sociales y al mejoramiento de la calidad de vida en una economía reconocida en

los años 90 como única e internacional. Desde el punto de vista de la

administración, el proceso ha de comprender la formulación, la ejecución y la

evaluación de dos estrategias fundamentales: la dirección de las organizaciones a

partir del humanismo y la democracia, y, la supervivencia de las organizaciones

dentro del mercadeo internacional y la inversión estatal en pro del desarrollo

social.

Una serie de experiencias realizadas en distintos países y tendientes a resolver

problemas tan delicados como la pobreza han dado paso a importantes cambios

paradigmáticos en la práctica científica de las diferentes disciplinas; Es así como

se han combinado leyes, teorías e instrumentos para proporcionar un modelo de

administración a partir del cual se integren coherentemente las disciplinas y

profesiones interesadas en formar gerentes sociales. No se trata de un solo

paradigma de administración, sino de varios paradigmas compartidos, por tanto


43

los paradigmas generales de la ciencia y la tecnología se suman al cambio

paradigmático que lleva al establecimiento de la gerencia social..

Una mirada estructural al problema de la pobreza en América Latina permite

identificar como principales causas :

• La ausencia de una política explícita, coherente y firme de desarrollo humano.

“El desarrollo Humano debe ser la meta final del desarrollo. El objetivo orientador

central de la sociedad debe ser mejorar la calidad de la vida de la gente y su

esperanza de vida. Hay que buscar crecimiento y competitividad económicas que

son imprescindibles, pero apuntando siempre hacia la meta final, la gente”.

• Dificultades institucionales para la prestación de los servicios: carencia de

recursos humanos de alto nivel, debilidad operativa y la incapacidad de la

sociedad civil y del sector privado de llenar los vacíos del estado en la prestación

de los servicios, la baja calidad de la gerencia social aplicada hasta el momento.

“Se requieren respuestas que recuperen la experiencia mundial y latinoamericana

en ésta materia y conduzcan a una gerencia social eficiente”.

Aunque la Gerencia Social ha sido considerada un instrumento para la superación

de la pobreza, ello no quiere decir que su acción esté dirigida única y

exclusivamente al diseño, seguimiento, control y evaluación de programas y

proyectos cuya población beneficiaria sean los más “pobres y vulnerables” de la

organización social.

La gerencia social, entendida como instrumento fundamental de gestión social,

trabaja sobre la base de que la política social más que una política de gobierno

debe ser una política de estado, con el fin de asegurar su coherencia,

sostenibilidad e impacto. Además, no puede llegar a convertirse en un fin en sí

misma, sino en medio que posibilite realmente el mejoramiento de la calidad de

vida y bienestar de la población.


44

Su función principal es jalonar procesos de desarrollo social que no estén a la

zaga del desarrollo económico y que logren favorecer a los más desprotegidos.

La redistribución del ingreso se constituye en su fundamental reto; sin embargo, el

asunto es muy complejo porque ello “no depende de las determinantes

tecnológicas expresadas en las productividades marginales, sino de la

organización social y de las relaciones de poder”.

Debe considerar también la participación de todos los actores en el desarrollo de

la política social, para lo cual el estado debe ser un actor descentralizado, eficiente

y gerenciado profesionalmente.

“Existen diversas visiones sobre la manera de conceptualizar la reforma de la

gestión pública. Por una parte están los macrorreformistas, quienes orientan su

análisis hacia un hito fuera de la historia: el instante de la reforma del estado, en el

que su organigrama es puesto al día y el estatuto administrativo corregido.

Además de formalista, este esquema resulta políticamente ingenuo: las cosas no

funcionan así en el gobierno. Por otra parte están los modernizadores

cuantitativistas, quienes piensan que lo determinante es acrecentar determinados

insumos y recursos: más computadores, mejores sueldos, más carrera

funcionaria. Con este enfoque se corre el riesgo inherente a toda burocracia de no

llenar el tonel de las Danaidades y de alentar la autojustificación funcionaria. El

aumento de los recursos por sí solo no garantiza resultados óptimos.

Otro enfoque gana terreno: el de la gestión de las políticas públicas. Con este

enfoque se reconoce la evidente necesidad de racionalizar la estructura del

Estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos e insumos materiales,

pero se privilegia la consideración del diseño, gestión y evaluación de conjuntos

significativos de líneas de acción pública referidos a temas específicos. Es en


45

torno a este flujo de información y acción que los problemas de estructura y de

gestión del sector público deben ser ordenados y resueltos.

El concepto de administración pública corresponde a una estructura, mientras que

el de gestión de políticas públicas, a un proceso y un resultado: el primero es un

concepto de stock y el segundo de flujo; la administración es un concepto de

equilibrio y la gestión de políticas un concepto de dinámica.

Lo anterior no significa que las opciones de políticas públicas no estén

determinadas por consideraciones de tipo administrativo. La rigidez del aparato

administrativo con frecuencia obstaculiza la modificación de las políticas públicas

preexistentes o su reemplazo. Por otra parte, la administración misma cumple un

papel considerable en su aplicación especialmente cuando existe un margen

amplio de discrecionalidad administrativa. De allí que sean imprescindibles

diversas reformas de la administración pública. Pero dada la existencia de

recursos escasos y la necesidad de tener claro el objetivo final de la reforma de la

gestión pública, el concepto de políticas públicas asume una gran importancia en

dicho proceso.

Una vez que se privilegia este enfoque, debe aclararse que una manera

inapropiada de considerar el tema de la gestión pública es pensar que a cada

conjunto de políticas - o incluso a cada política- corresponde un tipo de gestión

especial. Lejos de ser así, la gestión es un tema transversal, pertinente a todas las

esferas de la acción gubernativa pero que no puede reducirse a alguna de ellas.

Sin duda existen especificidades sectoriales, pero incluso éstas deben gestionarse

conforme a principios generales cuya aplicación es variada.”19

Parece evidente que no es posible entender la complejidad del desarrollo social y

la Gerencia Social sin referirnos a las tendencias mundiales del capitalismo, a los

19 LAHERA, Eugenio. "Nuevas Orientaciones Para la Gestión Pública".


46

modelos de organización social, a los modelos de desarrollo, a las

transformaciones permanentes del Estado, a la Política Pública Social y a los

procesos de planificación del desarrollo. No es tan simple como reducir el

desarrollo social al crecimiento económico y proponer que el desarrollo humano y

social sea el producto marginal del crecimiento económico, subordinando la

política social a la política económica y dejar que el mercado resuelva la situación

de miseria de amplios sectores de la población.

El acelerado proceso de globalización y de internacionalización de la economía, la

concentración del capital en los grandes centros financieros del mundo y en los

oligopolios nacionales, mediante la puesta en marcha del modelo de desarrollo

neoliberal, ha trastocado las débiles estructuras de nuestra institucionalidad

democrática y ha planteado nuevos retos para el diseño e implementación de la

política pública social en nuestro país, que garantice el ejercicio efectivo de los

derechos humanos, especialmente los derechos económicos, sociales y culturales

de los ciudadanos y ciudadanas.

Las propuestas acerca de nuevos modelos de gestión social adquieren una

dinámica especial a partir de la década de los 80, cuando se promueve una visión

diferente del desarrollo y se replantea el papel del estado frente a las

comunidades, cuestionándose la eficiencia y calidad de su acción y los sistemas

administrativos aplicados. Dentro de este cuestionamiento aparecen los primeros

movimientos que reconocen la inversión social como un elemento dinamizador del

desarrollo y progreso, y consecuentemente establecen la necesidad de contar con

un recurso humano capacitado para gerenciar los cambios requeridos.

Uno de los promotores de éste cambio, precursoress y líder de la temática de

Gerencia Social, Bernardo Kliksberg, explica las causas del derrumbamiento de

los modelos de desarrollo tradicionales, entre ellos el modelo del “derrame”, de

alta difusión en latinoamérica, a través del cual se piensa que el crecimiento

económico produce por sí mismo la superación de la pobreza y que el desarrollo

social tiene como misión fundamental cubrir los déficits que dejan los procesos


47

económicos. Por no revelarse esto en los resultados esperados cada vez es

mayor el número de pobres y la brecha frente a los ricos. La superación de ésta

idea ha permitido una nueva visión de la política social. Ya no se trata de

“rellenar” los vacíos de la política económica, sino de crear una política social

“orgánica, de fondo y sostenida” que permita el logro de la equidad,

competitividad, estabilidad y crecimiento a partir de la sostenida inversión en

nutrición, salud y educación.

Los procesos de modernización de la gestión social han dado origen a otra falsa

premisa al considerar que el volumen de gasto social implica necesariamente el

mejoramiento en las condiciones de vida de las personas. Si bien es cierto que

los déficits de cobertura y calidad en la prestación de los servicios sociales se

explican en parte por la insuficiencia de recursos, el incremento de la inversión no

garantiza la adecuada prestación de los mismos; se requiere pues un

mejoramiento en la gestión que acompañe dichos incrementos.

Para algunos expertos, las deficiencias a nivel social presentadas en los países

latinoamericanos obedecen fundamentalmente a las debilidades en las

instituciones prestadoras de servicios y a las deficiencias gerenciales.

De éste modo, dada la especificidad que representa la gestión de la política social,

la formación del recurso humano, se presume, deben integrar elementos

administrativos modernos a la gestión pública con unos principios, prácticas y

técnicas propias que permitan medir eficiencia y eficacia de la acción, incluyendo

indicadores cuantitativos y cualitativos reales y apropiados para obtener

información correcta en la toma de decisiones. Igualmente debe incorporar otros

parámetros de evaluación, aplicables a todos los proyectos, como son los de

pertenencia (respuesta a necesidades), equidad (redistribución de los recursos

orientados hacia zonas y poblaciones más necesitadas), coherencia (armonía con

otros objetivos y políticas), consistencia (integridad de las acciones), calidad

(capacidad de los productos y servicios para cumplir los estándares y requisitos


48

esperados de ellos) y sostenibilidad (administrativa, técnica, comunitaria y

ambiental). Ello obliga a cualificar la acción estatal para dar respuestas claras,

profesionales y competitivas ante los grandes cambios sociales esperados.

Aunque desde la década pasada se viene discutiendo la especificidad de la

problemática de lo social y la necesidad consecuente de una gerencia social

acorde con sus características, que no corresponda a la simple extrapolación de

otros modelos gerenciales, sólo en el presente decenio se ha comenzado a

construir nuevas estrategias de intervención en el área social, aunque los avances

obtenidos aún siguen siendo poco precisos, ambiguos y hasta equívocos. “Las

concepciones acerca de la gerencia social pueden ser ubicadas desde un extremo

globalizador que comprende a la gestión social como sinónimo de política o

desarrollo social, hasta otro extremo de alcance reduccionista que limita el campo

de acción de la gerencia social a ciertas actividades de implementación de

programas. Además en buen número de ocasiones se equipara a la gerencia

social con el arsenal teórico y práctico de la gestión de proyectos productivos”.

∗ ¿Cómo apoyar desde las Ciencias Administrativas, la gestión socialmente

eficiente de las organizaciones?

∗ ¿Cómo transformar la gestión social en una red orgánica, orientada hacia

objetivos comunes, con economías de escala y rescate de las experiencias

significativas?

∗ ¿Cuándo hay progresos efectivos en el campo social?

∗ ¿Cuándo un programa social ha tenido realmente éxito?


49

∗ ¿Cómo medir en ésta materia y armar sistemas para que la elaboración de

políticas y la toma de decisiones, se apoyen en bases de datos consistentes y

producidas en un tiempo real?

A partir de ellos surge una pregunta alrededor de la Gerencia Social que apunta

directamente a su definición: ¿Es la Gerencia Social un modelo de gestión, una

técnica administrativa o un instrumento de control y evaluación de proyectos

Sociales?

Y desde ella comienzan a surgir reflexiones que profundizan sobre algunos

aspectos que explícita o implícitamente hacen parte del quehacer y el desarrollo

de Gerencia Social.

Según el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INS) del Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), la Gerencia Social puede ser vista bajo tres

perspectivas:

∗ Como un instrumento para el diseño e implementación de políticas sociales con

el fin de dar respuesta a necesidades reales de la población.

∗ Como un “Campo de Conocimiento”, que permite consolidar diversos saberes

para la resolución de problemas sociales concretos y,

∗ Como un “Movimiento Profesional” a partir del cual se constituye un perfil y una

identidad propia del gerente social que le hace posible dar respuesta al desafío de

los grandes déficits sociales.

Estas tres visiones, complementarias entre sí y aún en proceso de desarrollo,

circunscriben la Gerencia Social a una realidad dinámica que exige respuestas


50

ágiles y oportunas ante los problemas que los países en desarrollo se ven

abocados a enfrentar.

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) “La

Gerencia Social puede ser entendida como el conjunto integrado de principios

prácticas y técnicas que permiten mediante su aplicación, producir cambios

significativos en al menos una condición de bienestar en la población objetivo a la

que es referido, mediante el uso efectivo y racional de recursos”.

De éste modo, la Gerencia Social se circunscribe en el ánimo profesional de la

administración y se concibe como un instrumento tecnológico para el diseño,

implementación y evaluación de las políticas sociales, las cuales se expresan a

través del desarrollo de programas y proyectos. Además, queda constituida como

una estrategia del Estado con el fin de dar respuesta a las demandas de la

comunidad; sin embargo, es necesario aclarar que al hablar de Estado se debe

transcender la simple concepción del mismo como aparato administrativo y

entenderlo como la máxima expresión de la organización de la ciudadanía para

satisfacer unas necesidades, a través del desarrollo de unas funciones que le son

inherentes:

∗ Función de Política Exterior : que establece relaciones diplomáticas con otras

personas políticas.

∗ Función de Justicia : resuelve las diferencias y conflictos internos.

∗ Función de Hacienda : gestiona los recursos necesarios para el desempeño de

sus tareas y funciones.

∗ Función de Defensa: garantiza la autonomía, imparte justicia y protege los

bienes tanto propios como los de sus habitantes.


51

∗ Función de Política Interior , que permite su reconocimiento como estado

moderno y que sólo aparece a finales del siglo XVIII y es quien garantiza los

derechos de los ciudadanos, permitiendo el cubrimiento y la preservación de la

sociedad. Esta función comprende elementos tan importantes como la tranquilidad

pública, la convivencia ciudadana, la salud, la asistencia pública, la educación, la

recreación y la cultura. Es desde ella desde donde es posible plantear la gerencia

social como un eje de articulación de las teorías sociales, los enfoques

tecnológicos, los esquemas morales y éticos y el campo de las políticas públicas

con sus valores, intereses y programas. Así, la Gerencia Social, supera el

concepto de administración eficiente de los recursos institucionales y pasa a ser

un “elemento potenciador de recursos propios e innovador de propuestas

alternativas que rebasando los marcos institucionales ubica sus estrategias en las

potencialidades y posibilidades del ámbito social”

Otro elemento importante a considerar, dentro de la visión administrativa de la

Gerencia Social, tiene que ver con el enfoque institucional, es decir, la

transformación de la mentalidad asistencial, imperante hasta hace poco en el área

social, en una mentalidad empresarial donde surge una nueva racionalidad con

miras a lograr la eficiencia, eficacia e impacto de la gestión para el logro de

resultados sinérgicos a nivel social. Así. “la racionalidad no es únicamente un

criterio productivo sino también un criterio ético y de compromiso social”.

Bajo éste enfoque, la Gerencia Social debe considerar que :

∗ A nivel de lo social, la gestión se hace sobre servicios directos donde la relación

que se establece con el usuario es de primer orden, es decir, sin él no existen

servicios.


52

∗ La gerencia social no desarrolla acciones directas; más bien “coordina e integra

los talentos administrativos para el cumplimiento de una voluntad política”.

∗ El concepto del cliente en la Gerencia social no hace referencia exclusiva al

usuario del servicio; también se deben considerar otros actores que de manera

indirecta se ven influenciados por la prestación del mismo. “Por ello se debe usar

el concepto de cliente social, que con respecto al entorno puede pertenecer a uno

de tres segmentos: socio-cultural, político-legal o medio-ambiental”.

Señalador Pese a que los mayores avances se han dado en torno al enfoque

administrativo de la gerencia social, es quizá aquí donde más cuestionamientos

surgen y donde resulta de gran importancia profundizar en numerosos aspectos

con el fin de establecer una identidad y especificidad al quehacer en gerencia

social.

Algunos de éstos aspectos a analizar hacen referencia a ¿Cuál es el ámbito de

acción de la Gerencia social: las políticas públicas, las instituciones sociales, los

programas y proyectos sociales?

Otros tocan directamente la tradicional discusión en torno a si es posible trasponer

términos e instrumentos de la economía en el quehacer social: eficiencia, eficacia,

rentabilidad, mercadeo, competitividad, oferta-demanda? ¿Cómo pueden ser

analizados desde el campo social?

Por último, surgen aspectos que remiten necesariamente a cuestionamientos de

corte ético y moral y tienen que ver con los principios, valores y objetivos de la

Gerencia social.

Aunque no es posible resolver totalmente éstos cuestionamientos es importante

considerarlos pues a partir de ellos se hace posible construir en torno al asunto y

establecer líneas y directrices de investigación que permitan su desarrollo.


53

Con el fin de aportar en la construcción de la misma, vale la pena iniciar una

discusión en torno a cuatro ejes fundamentales y característicos de la Gerencia

Social: EL sistema de relaciones, el poder, el cambio y la racionalidad; asuntos

que podrían dar pie a numerosas páginas y reflexiones, pero que inicialmente sólo

serán esbozadas.

La Gerencia Social es un Sistema de Interrelaciones e interdependencias

establecidas entre fenómenos e instituciones de la realidad social; de ésta forma

no es posible pensar la gerencia social independiente de la realidad económica,

política y cultural y, mucho menos,. concebirla como una institucional al margen

de otras organizaciones e instituciones con presencia social en el entorno.

La Gerencia social y el Poder, que parte del concepto moderno de Estado

caracterizado por procesos de organización, participación y veeduría de la

sociedad civil, descentralización del poder y los recursos y la creación de

estructuras y mecanismos horizontales y democráticos al interior de la relaciones

sociales, que modifica substancialmente las estructuras de poder.

“Las nuevas relaciones de poder se construyen sobre la concepción de una nueva

participación del usuario o cliente en la interpretación de sus necesidades.

Gerencia Social y Cambio, que hace referencia a las diferencias dadas en el

tiempo en las relaciones, normas, funciones, status o estructuras sociales

precipitadas por factores como la voluntad política para desencadenar fenómenos

de movilidad social o cambios de estructuras, las innovaciones tecnológicas que

producen impactos a gran escala en la organización social, la accesibilidad a los

recursos que posibilita elevar el nivel de vida y calificar el recurso humano y la

educación como condición indispensable para el uso efectivo de la tecnología, el

capital humano y social.


54

La complejidad y dinamismo del escenario social obliga a que la gerencia social no

sólo dé respuesta ante los cambios que se van presentando, sino que además

debe anticiparse a ellos a tal punto que, según los planteamientos de Kliksberg,

debe ser una gerencia adaptativa que logre dar respuestas estratégicas a la

situación de “turbulencia y caos” característica de la realidad social

Latinoamericana.

Racionalidad y Desarrollo, replanteados desde el Estado moderno en su sentido

tradicional, donde la clave de los problemas humanos estaba puesta en el

crecimiento económico, realizable sin dificultades a través de métodos de

regulación de la demanda. Este paradigma acompañó y sigue acompañando el

concepto de desarrollo desde el cual la mayor parte de los países

latinoamericanos; sin embargo, en la actualidad y dadas las críticas surgidas

frente al mismo, se han introducido nuevos factores como el de calidad de vida y

bienestar.

No obstante, “desarrollo”, “economía” y “racionalidad” continúan siendo

términos poco trabajados a nivel político y teórico. Aún no son claras las

respuestas frente a interrogantes ¿Qué es el desarrollo? ¿Por qué el desarrollo?

¿De dónde viene y a dónde va? Quizás lo más común de escuchar es plantearlo

como la capacidad de producir un crecimiento autosostenido y desde ahí que se

ha construido la falsa idea de que la esencia del desarrollo esté en la posibilidad

de importar e instalar tecnología y/o cualificar y tecnificar la mano de obra. Pero,

dada la baja respuesta obtenida por parte del capital humano se ha entrado a

cuestionar la “mentalidad empresarial” del talento humano y a considerar la

formación administrativa como la panacea para construir la “clase empresarial”

requerida.

Apenas estamos comenzando a percibir que los obstáculos al desarrollo no son

producto de las dificultades económicas, políticas o sociales, separables e

independientes, sino que otros elementos como las estructuras sociales, las


55

actitudes, la mentalidad, las significaciones, los valores y la organización física de

las personas requieren ser transformados. La crisis del desarrollo ha sido

también la crisis de éstos postulados y sus correspondientes significaciones

imaginarias: la omnipotencia de la técnica , la ilusión frente al conocimiento

científico, la racionalidad de los instrumentos económicos, los diversos lemas

sobre el hombre y la sociedad como naturalmente predestinados al progreso.

En ésta nueva concepción del desarrollo, lo social no está subordinado a lo

económico y es necesario construir parámetros e instrumentos racionales que

logren dar cuenta de la realidad social. Una racionalidad donde las relaciones

que se establecen no sólo productivas o de mercado, sino que también permiten

consolidar procesos de identidad, de cualificación de los servicios, de ampliación

de la intervención institucional y de fortalecimiento de la eficiencia social en la

participación en el sistema. Aquí se inscribe la innovativa propuesta liderada por

el Centro de Alternativas de Desarrollo (CEPAUR) y la Fundación Dag

Hammarokjöld acerca del Desarrollo a Escala Humana el cual se sustenta en la

“satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, en la generación de

niveles crecientes de autodependencia y en la articulación orgánica de los seres

humanos con las ciencias naturales y la tecnología, de los procesos globales con

los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación con la

autonomía y de la sociedad Civil con el Estado”.

Gerencia Social y Política: como reflexión final resulta interesante plantear algunas

consideraciones que posibiliten pensar el enfoque político de la Gerencia Social.

Para ello, vale la pena puntualizar acerca del sentido del concepto “política” y las

connotaciones que esto conlleva.

La idea general de política, aquella proveniente del vocablo anglosajón “politics”

hace referencia a la lucha por el poder, es decir, a los procedimientos utilizados

por los políticos en su lucha por el poder. Algo muy diferente, son las políticas que


56

provienen del concepto “policy”, consideradas como el conjunto de iniciativas que

revierten a una incidencia o un beneficio concreto en la vida de los ciudadanos.

La Gerencia Social debe ser considerada desde ambas perspectivas, aunque su

acción fundamental está dirigida más explícitamente a la segunda acepción, según

lo expuesto anteriormente.

Teniendo en cuenta que no es posible pensar la gerencia social fuera del contexto

de las políticas públicas, sólo queremos retomar algunas ideas expuestas por

expertos y asesores del Banco Interamericano de Desarrollo BID, que contribuyen

a fortalecer el perfil político del gerente social y a establecer nuevos retos de

interdisciplinariedad y cooperación entre los distintos saberes dentro del proceso

de construcción de la gerencia social.

∗ La gestión social no es una acción exclusiva del estado, sino que en ella

participan otros sectores e instituciones que obligan a la Gerencia Social al

desarrollo de enfoques, modelos e instrumentos para la cooperación : técnicas de

negociación, concertación y construcción de consenso.

∗ Los procesos de participación comunitaria deben inscribirse al interior de la

Gerencia Social pues es desde ellos desde donde es posible construir el

desarrollo social local, regional y nacional.

∗ La creación y fortalecimiento de las redes sociales se constituye en una

estrategia fundamental de apoyo a la gerencia social, a partir de la cual es posible

consolidar, fortalecer y evaluar los niveles de relación establecidos entre los

diferentes sectores, instituciones y organizaciones en el desarrollo de la gestión

social.


57

∗ La veeduría y control social, que parte de la reforma del estado y el

fortalecimiento de la sociedad civil permite garantizar el desarrollo de una gerencia

social innovadora, transporte y responsable. “La responsabilidad no es solamente

de los funcionarios hacia la comunidad, es también el interés de la comunidad por

seguirle la marcha a los programas y ver sus resultados a través del diseño e

implementación de mecanismos de auditoría social”. Sin embargo, las políticas

públicas no cambian de forma radical; sufren variaciones que tienen que ver con

las relaciones de fuerza de los diferentes actores, el contexto externo, la definición

de prioridades y objetivos, etcétera, hasta que llega un momento de decadencia

en el cual la política es modificada o reemplazada por una nueva.

∗ Las políticas públicas llevan implícitas variables de tipo interno y externo. En

los últimos años, las variables externas han adquirido mayor relevancia dados los

procesos de internacionalización y globalización, creándose una similitud en las

políticas de los diferentes países.

∗ Las políticas públicas tienen su máxima expresión política en el Plan de

Desarrollo como el “proyecto político fundamental de un determinado gobierno en

un momento dado”. No obstante, dado el desarrollo de la visión prospectiva de la

planeación y las críticas surgidas en torno al discontinuismo gubernamental como

causa de la baja eficiencia de la gestión pública, se comienza a plantear la

necesidad de diseñar y consolidar proyectos de Estado, más que de gobierno, con

carácter estratégico-situacional.

∗ Existe una relación directa entre el gasto y las políticas públicas, de tal manera

que la relevancia y priorización de una política se manifiesta en la disponibilidad

de recursos para implementarla.

∗ La política social es el ámbito privilegiado de las políticas públicas y es algo

consustancial al estado moderno que permite legitimarlo.


58

∗ Dentro del campo de las políticas sociales, es importante tener en cuenta que la

“debilidad” del sector social, producto de estar supeditado siempre a las directrices

y lineamientos del sector económico, el poco desarrollo organizativo, su alta

vulnerabilidad a las influencias y consecuencias de las crisis políticas y

económicas, los bajos niveles de cooperación y consenso interorganizacional e

interinstitucional y la carencia de una gerencia social especializada para el sector,

han sido elementos constitutivos de las políticas sociales latinoamericanas;

ocasionando una baja credibilidad en sus resultados e impacto y una enorme

desconfianza frente a su incidencia real en el mejoramiento de las condiciones de

vida de la población.

Ello, unido a las características propias de la política social, planteadas por el

Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se convierte en áreas específicas de

intervención de la gerencia social con nuevos desafíos, áreas concretas de trabajo

y desarrollo coordinados simultáneamente en diferentes ámbitos :

Ámbito Gerencial: para crear modelos adaptativos bajo los cuales se puedan

manejar los imprevistos e impredicibilidades del entorno social.

Ámbito Intergubernamental e Interinstitucional : que posibilite la creación de

consenso y cooperación en el desarrollo de las políticas sociales.

Ámbito de la Descentralización : para fortalecer y apoyar la gestión local y el

desarrollo de políticas sociales acordes con las necesidades específicas de las

regiones, a través de la reestructuración institucional del aparato estatal y el

desarrollo de estrategias que permitan las transferencias de recursos,

responsabilidades y funciones para llevarlas a cabo.

Ámbito de la Participación : que posibilite la presencia activa y efectiva de la

comunidad en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas,


59

a través del diseño de modelos y formas ágiles y flexibles de sensibilización,

compromiso y autorresponsabilidad social.

Ámbito de las Redes Sociales: donde se consoliden mecanismos de unión e

interrelación que potencialice la acción de las diferentes instituciones y

organizaciones, el desarrollo de sistemas integrales de información y el diseño de

planes, programas y proyectos sociales comunes.

Ámbito de la Evaluación y Auditoría Social : donde a través de la construcción de

sistemas e indicadores desde y con la sociedad civil, permitan garantizar la

transparencia, equidad e impacto de las políticas públicas desarrolladas.

La condición básica para poder pensar la Gerencia social en el marco de las

políticas sociales es el fortalecimiento de la pluralidad social, pues es sólo desde

ello donde es posible hablar del individuo como sujeto portador de derechos y

deberes en el cual se articulen la razón, la libertad y la normatividad y facilitar el

desarrollo ético, social, político e ideológico de la colectividad a través de la

horizontalización de los valores, la creación de consenso y la construcción de

ciudadanía.

La gerencia social, se constituye así en el espacio para la revisión y construcción

de nuevos modos de racionalizar el problema de la pobreza, de sus conceptos,

indicadores y modelos de desarrollo: la consolidación de un desarrollo social

sostenible y simétrico al desarrollo económico, la articulación interinstitucional en

la implementación de la focalización y priorización, la promoción de la participación

popular que moviliza y potencializa el desarrollo productivo y social presente en la

comunidad, la recuperación de tecnologías para la economía de los pobres, la

potencialización de la descentralización de los programas sociales y la promoción

y apoyo a las experiencias exitosas de superación de la misma.20

20 ALCALDÍA de Medellín, 1997. "Gerencia Social: Hacia una Conceptualización en Torno a la Gerencia Social". Tomado de "Hacia un Nuevo Modelo de Gestión Social".


60

Julia Reina de Zuluaga conceptúa:21 " La gerencia social es un paradigma que

conforma lo establecido por Thomas Kuhn acerca de la apropiación de los

resultados de investigación de las comunidades científicas y su aplicación

mediante reglas a las organizaciones; es un modelo de gestión de desarrollo y un

patrón interno de dirección de las organizaciones que se estableció a partir de los

diferentes paradigmas de la administración, de los cuales ha tomado los aportes

para su aplicación. A partir de los intentos encaminados a explicar el deber ser de

la gerencia según trabajos desarrollados hasta el momento, al menos en

Latinoamérica, se precisa aquí una definición más amplia de la gerencia social:

Modelo de gestión que integra las antinomias del control normativo y el racional

dentro de las organizaciones, en un sistema social centrado en la calidad con

estrategias de mercadeo, supervivencia y rentabilidad; modelo mediante el cual

las organizaciones no gubernamentales y las dependencias estatales logran

resultados en cuanto a la solución de problemas sociales y al mejoramiento de la

calidad de vida en una economía reconocida en los años 90 como única e

internacional. Desde el punto de vista de la administración, el proceso ha de

comprender la formulación, la ejecución y la evaluación de dos estrategias

fundamentales: la dirección de las organizaciones a partir del humanismo y la

democracia, y, la supervivencia de las organizaciones dentro del mercadeo

internacional y la inversión estatal en pro del desarrollo social.

Tras ese establecimiento de la gerencia social como modelo en los 90, el análisis

de experiencias y el avance investigativo han generado un debate mundial entre

disciplinas; comunidades profesionales y científicas, políticos, profesores y líderes

comunitarios; de allí pueden extraerse a manera de síntesis los distintos

paradigmas compartidos, o paradigmas generales de la ciencia y la tecnología en

los 90:

21 REINA de Zuluaga, Julia. “Las Ciencias Sociales y el Desarrollo del Pensamiento Gerencial”. En “Gerencia Social, Nuevo Paradigma en la Formación Profesional”.


61

El humanismo que surge como un intento de respuesta a la actual violencia; la

filosofía enfocada hacia el pensamiento del hombre moderno; la sicología

orientada al análisis de lo individual y lo colectivo; la sociología que pasa de ser

institucional a ofrecer el análisis de la sociedad y explicar el cambio social; las

ciencias jurídicas que refuerzan la lucha por los derechos humanos y la

democracia que legitima nuevas organizaciones bajo nuevas constituciones; las

ciencias económicas con el aporte del movimiento de la economía descalza que

se centra en la escala de necesidades humanas experimentan cambios

paradigmáticos; la teología y la proliferación de religiones que resurgen ante la

desesperanza mundial en busca de un futuro feliz; la teoría de la cultura en torno

al estudio antropológico y sociológico de la integración de oriente y occidente; las

ciencias políticas con sus teorías sobre el Estado moderno y el manejo del poder;

la informática y la tecnología desarrolladas al máximo y de manera acelerada para

repercutir en el cambio del modelo empresarial; el márketing como sistema de

mercadeo contractual y de distribución de niveles múltiples con la concesión y la

franquicia se impone como modelo mundial para el comercio internacional; la

ecología como una preocupación por la preservación de los recursos en torno a la

cual se crean nuevas organizaciones.

Los límites del modelo de gerencia social como tal, dependen de los cambios

paradigmáticos en las relaciones de poder; así se deduce que en algunos

aspectos aún no puede hablarse de un paradigma establecido, sino que apenas

se está avanzando en la asignación de responsabilidades y en la identificación de

los problemas sociales de orden mundial. El cambio paradigmático da

oportunidad que se acepten o no las reglas de la economía mundial y las leyes

establecidas como producto de los constantes movimientos democráticos para

crear a partir de la aceptación o el rechazo los paradigmas modificadores del

nuevo modelo de gestión. Como concepto, la gerencia social no define reglas ni

determina leyes pero articulada al modelo gerencial ha sentado criterios sobre

cómo dirigir las organizaciones en los 90.


62

El poder sustentado en la economía, en la posición de recursos naturales, en la

política o en expresiones comunitarias como la democracia, ha puesto en juego la

acción social como actores, la sociedad, el Estado y sus diferentes organizaciones

asumen entonces nuevos papeles protagónicos bajo nuevos modelos de relación;

por ello tanto en las áreas más desarrolladas del mundo como en las menos

desarrolladas, el Estado se ha rediseñado al tiempo que diferentes organismos

internacionales, entre ellos el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(P.N.U.D.) la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y

la Cultura UNESCO y la Organización Mundial de la Salud (O.M.S.) han jugado un

papel protagónico en la crítica al enfoque econometrista y han definido políticas en

las que se juntan lo social y lo económico.

Aumentar el número de años que vive la gente y mejorar la calidad de vida,

incrementar incluso el control sobre sus vidas, posibilitar el acceso a los bienes

culturales y todo aquello que signifique hacer del ser humano una entidad

pensante libre y participativa aparecen como metas de desarrollo en el mundo a

partir de las declaraciones de tales organismos los cuales sin duda se presentan

como modificadores del paradigma de la gerencia pública y por ende de la

gerencia del Estado. Los cambios paradigmáticos en las relaciones de poder

asociados al nuevo paradigma de la gerencia social pueden formularse bajo 4

enunciados:

1. La gerencia social enmarca dentro de nuevas lógicas las relaciones entre el

Estado, la sociedad y la empresa: dentro de una nueva concepción del

Estado –modernidad y descentralización- han sido debatidos en los ámbitos

público y académico, principalmente por autores como Marshall Bernan,

Sergio Boiser y Bernardo Kliksberg; al respecto se plantea que más que un

concepto, el Estado moderno es un Estado colocado al servicio de los

ciudadanos, un Estado Descentralizado. Como Institución el Estado

moderno ha de ser rediseñado de acuerdo con tres criterios esenciales: 1.

Su capacidad para comprender la infraestructura del entorno: la apertura


63

externa producto de la globalización de la economía, obliga a todo país a

competir unificando espacios por el capital, la tecnología y los llamados

Nichos de Mercado; se crea un adinámica que se desenvuelve en un doble

proceso, la apertura externa precipitada por la globalización y la apertura

interna generada por la descentralización hacia la modernización del estado

y la organización territorial; a propósito, Sergio Boiser, 1994, habla de

“Nichos competitivos y modernos” cuando se refiere al contexto

internacional y de “Nichos equitativos y participativos” cuando se refiere al

contexto nacional.

2. Su capacidad de decisión y acción dentro del mismo entorno: la

modernización del Estado se proyecta en tres direcciones con objetivos

muy definidos para así garantizar resultados en la acción; la modernización

de las instituciones, la modernización de los procesos y la modernización

del recurso humano; un paradigma identifica y resuelve un problema y el

paradigma del Estado moderno a creado una expectativa de resolver el

problema de la pobreza.

3. Su capacidad de construir un futuro: depende de la capacidad del Estado

para modificar ambiente, destrucción, ingobernabilidad y corrupción y para

gestionar acciones de vida a largo plazo; el futuro se construye teniendo en

cuenta el contexto mundial y el margen de incertidumbre evidente e

indiscutible dentro del cual se mueve la participación ciudadana en el

mundo.

Como paradigma de gestión pública la gerencia social involucra la participación de

la empresa privada, las organizaciones no gubernamentales y los grupos

comunitarios; el Estado tiene que gerenciar lo público así como la empresa

privada ha venido ejerciendo su gestión para garantizar sus intereses; se plantea,

entonces un rediseño estructural del Estado de acuerdo con el modelo de gerencia

social y dentro del proceso de revolución del conocimiento, la tecnología, la


64

informática y la política. La participación comunitaria surge como efecto de los

movimientos sociales que llegan a convertirse en organizaciones civiles con

estatuto jurídico, capacidad de su concertación dado el poder de convocatoria

social y capacidad de ofrecer y demandar servicios lo que genera nuevas formas

de organizaciones internas; las organizaciones no gubernamentales superan su

enfoque caritativo y se convierten en coordinadores de recursos de inversión

social, mantienen su autonomía administrativa y gozan de credibilidad

intergubernamental y muestran aportes significativos en la solución de problemas

relativos a la pobreza.

4. La sociedad civil con derechos y deberes impone al Estado a partir de la carta

constitucional la nueva responsabilidad de una política social y asimismo impone

un nuevo gobierno en el que se incorporan grandes sectores de población; dentro

del Estado moderno la participación se convierte en un mecanismo para sustentar

poder.

La experiencia internacional muestra que el trabajo conjunto del Estado y la

sociedad es el que ha producido mayores logros, de tal modo, que bajo el nuevo

paradigma el Estado actúa junto con la sociedad a diferencia de lo ocurrido bajo el

paradigma tradicional en que Estado y sociedad se oponen. Las nuevas

relaciones entre el Estado y la sociedad llevan implícitas las inversiones pública y

privada pero no con el carácter de un enfrentamiento sino como una estrategia

económica en pro del desarrollo conjunto.

El Estado diseña políticas para incursionar en los nuevos mercados y junto con la

empresa privada, convertida en un actor modificador del paradigma de la gerencia

pública, desarrolla tecnologías innovadoras con la premisa de la calidad del

servicio y demás paradigmas de la administración que van estableciendo un

modelo de la gestión social en el que lo económico por sí solo no es determinante.

El Estado protege el mercado empresarial y facilita la contratación entre la


65

empresa y los trabajadores; en tanto la empresa capacita y forma la mano de obra

exigida por el desarrollo tecnológico que mira hacia el futuro.

Democracia y participación son términos ligados por la necesidad de construir una

perspectiva democrática de la gestión pública; el Estado descentraliza la

prestación de servicios porque la ciudadanía exige la descentralización del poder

político, fiscal y administrativo, de tal manera que queda atrás el papel de

benefactor del estado, para dar un paso a que en un futuro se rediseñe como

Estado de bienestar, como modelo de gerencia pública dependiente de un global

desarrollo económico.

El ejercicio del poder no está dado solamente por la capacidad económica o

política sino también por el conocimiento de alternativas de solución a los

problemas del desarrollo; este es el espacio que pueden ocupar las

organizaciones de carácter civil orientadas al cambio. Según Thomas Kuhn, 1979,

también dentro de las organizaciones ha ocurrido un cambio paradigmático, lo cual

no deja de representar un reto para las comunidades académicas y científicas en

cuanto a la manera como ostentan el poder del conocimiento.

Una organización es exitosa no porque aprovecha recursos y aportes sino por su

capacidad de acción dentro del entorno que puede ser la ciudad la región o el

país. Esto lleva a que los integrantes de las organizaciones entren en el juego de

la competitividad lo cual no se logra sólo mediante tácticas motivacionales a corto

plazo sino que exige educación, capacitación y entrenamiento, trabajo, relaciones

humanas, buen equipo gerencial y manejo de la información; de tal modo que las

divergencias y congruencias entre la identidad cultural y la mentalidad empresarial

puedan ser evaluadas por las organizaciones e interpretadas por las ciencias

sociales y humanas desde la perspectiva del entorno social. Las organizaciones

tienen el reto de ser productivas y lo hacen de manera conjunta e independiente

dentro de un proceso sinérgico a partir del conocimiento y la actitud de la gente

con relación a los recursos naturales, el trabajo y el capital de manera que se


66

logren los mejores resultados con los menores recursos; la competitividad es

integral, o sea que es individual, sectorial y global; ante tales retos la gerencia

social impone a las organizaciones un cambio en las variables investigadas sin el

establecimiento de los nuevos enfoques de la gerencia.

El gerente social incursiona en la globalidad del mercado como integradora de

paradigmas ya que los problemas que trata de resolver son tenidos en cuenta en

forma integraly global; la calidad de servicio en el producto, la reinvención de la

organización, el liderazgo gerencial, el sistema estratégico, el mercado social son

los eslabones en la cadena de planeación, ejecución y evaluación del proceso de

la empresa y su relación con el entorno. Las organizaciones bajo el paradigma de

la gerencia social están centradas en la responsabilidad; la gerencia establece

límites respecto al ejercicio del poder y mecanismos de control interno de acuerdo

con la responsabilidad social adquirida en el contexto de las demás

organizaciones de la sociedad. Las organizaciones económicas no pueden

posesionarse en el mercado sin haber adquirido responsabilidad social, para lo

cual crea sus propios reguladores de poder que pueden ser redes u organismos

nacionales, sectoriales o intergubernamentales, es decir, las organizaciones

deben adquirir poder social para ser aceptadas en el entorno, ya que el poder

económico por sí solo no garantiza un rendimiento central en la sociedad o mejor

las organizaciones deben hacer que el conocimiento sea productivo; tal modelo de

organización representa pues, uno de los mayores cambios paradigmáticos de la

sociedad en el futuro próximo ya que de acuerdo con las teorías sociológicas y

administrativas, la empresa hace cada vez más parte de la sociedad; entre las

características presentadas por las organizaciones bajo el modelo de la gerencia

social se tiene.

1. Las organizaciones definen dentro de su misión la tarea que deben cumplir

en la sociedad, el conocimiento especializado e interdisciplinario es

requisito para ello.


67

2. Muestran sus resultados hacia fuera, hacia las empresas, las dependencias

del gobierno, los grupos de la comunidad, la familia, la sociedad.

3. Se evalúan y juzgan así mismas para lo cual se asignan responsabilidades,

se delegan autoridad y se ciñen a contribución de todos los miembros.

4. Son administradas por líderes responsables de su misión con la premisa,

no de mandar sino de dirigir.

5. Son autónomas aunque deben estar facultadas por el gobierno en el sector

público y por las redes, organismos y grupos de los demás sectores.

6. Se adaptan al cambio y gestionan el cambio con innovación.

7. Finalmente, las organizaciones son participativas, dispensan poder político

y social entre grupos de la sociedad.

No hay invención sin investigación y no hay investigación sin inversión; hay dos

aplicaciones claves de la investigación al modelo de la gerencia social: la primera

es la del método científico que según Bernardo kliksberg, 1944, es condición

prioritaria de la gerencia social para realizar diagnósticos y evaluar indicadores de

pobreza y desarrollo. La otra es la aplicación de técnicas y procedimientos de

investigación a la elaboración de diagnósticos acerca de la relación de las distintas

organizaciones con su entorno; la información diagnóstica es presentada dentro

del enfoque estratégico del norteamericano Fred David desde el punto de vista de

la matriz Dificultades, Oportunidades, Fortalezas, amenazas (D.O.F.A.)

El modelo de gerencia social es un patrón para resolver los problemas de

supervivencia, rentabilidad y crecimiento de las empresas estatales, privadas o

mixtas, productoras de bienes o servicios; al establecerse este modelo se perfilan

en la gestión pública dos tipos de gerente social: los que asumen la gerencia


68

social como estrategia de mercadeo, es decir como un proyecto para enfrentar la

competencia y sobrevivir en el mercado global competitivo y los que conciben la

gerencia social desde sus ilusiones políticas queriendo perpetuar los paradigmas

clásicos; en la práctica estos últimos no pueden excluirse de la estrategia de

mercadeo porque quedarían fuera de la globalidad de la economía y no

convencerían a ningún usuario, consumidor o comunidad interesada en resolver

problemas de economía global. Dentro de las organizaciones la gente participa en

una dinámica de control que integra lo que antes se planeaba como antinomia,

esto es, los controles normativo y racional que confluyen en un enfoque sistémico

en el que se entrelaza el interior con el exterior.

La gerencia social como paradigma traza sus límites en cuanto a objetivos

financieros, políticos y sociales que le permitan con recursos estatales y privados

garantizar la disminución de pobreza y el mejoramiento del nivel de vida; además

las estrategias de gestión deben garantizar el crecimiento interno y externo, la

rentabilidad económica y social y estas estrategias no solamente requieren

visionarios y estrategas sino también hábiles gerentes sociales que deben

formarse en las universidades, aunque lo que se observa es un déficit de gerentes

sociales y una falta de inversión en la capacitación de éstos en la mayoría de los

entes universitarios.

Bernardo Kiksberg, afirma:22 “Una nueva visión de los impactos, y beneficios del

empleo eficiente de recursos en el campo social está en plena ebullición

actualmente en el mundo. El Premio Nobel Amartya Senn señala que ha habido

un profundo error conceptual. Se ha marginado, postergado, o sacrificado el gasto

en lo social en nombre de consideraciones cortoplacistas. Según indica, la

evidencia de fines del siglo XX demuestra que ese gasto es una palanca eje del

desarrollo futuro. Educación, salud y nutrición entre otros no son en realidad

Agostos sino “inversiones” de muy alta rentabilidad, y los países que han asignado

recursos sostenidos a estos campos, y los han manejado con eficiencia están

22 KLIKSBERG, Bernardo. “Hacia una Gerencia Social Eficiente, Algunas Cuestiones Clave”. Tomado de “Políticas Públicas y Gestión Social: una Mirada Desde la Gerencia Social”. Alcaldía de Medellín. 1997.


69

cobrando ahora réditos muy importantes en términos de progreso, y ventajas

competitivas Por su parte, el Presidente del Banco Mundial James Wolfensohn

afirma que “sin desarrollo social paralelo, no habrá desarrollo económico

satisfactorio. La existencia de desarrollo social, es deseable de por sí mismo por

sus múltiples implicancias en el perfil de la sociedad; sin ese “piso” los avances

económicos carecen de sustentabilidad.

En documento recientes del Banco Mundial se plantea que existen cuatro tipos de

capital en una sociedad: los activos naturales integrados por la dotación de

recursos geográficos originarios de la misma, los activos producidos por la acción

humana desde infraestructura hasta medios financieros, el capital humano

conformado por la población, y el capital social integrado por los valores, las

instituciones, la capacidad de asociamiento, el clima de confianza entre los actores

sociales y las pautas culturales entre otros aspectos.

Se señala que el capital humano y el social, deben revalorizarse. En el siglo XXI

su peso será decisivo. La calidad de los recursos humanos de un país, y la

“inteligencia” de sus instituciones, definirán seriamente su posición relativa en los

procesos de globalización microeconómicas de excepción. El siglo XXI será

“conocimiento intensivo”. Como destaca Lester Thurow, el conocimiento será la

única sostenida de ventajas comparativas” Conocimiento, implica una base de

apoyo sólida y creciente en educación. Según sus datos las empresas que

invierten en educación de sus integrantes, tienen una rentabilidad por dicha

inversión que duplica a la de aquellas que invierten en planta y equipo. En

realidad la educación es como ha resaltado Nancy Birdsall, “una forma

fundamental de acumulación de capital”.

En la misma dirección, la inversión en mejoramiento y ampliación del capital social

de un país, en perfeccionar sus instituciones, en crear nuevas formas y espacios

organizacionales aptos para dar mejores respuestas, en generar redes que

conecten a sus actores, en desarrollar sus potencialidades culturales, tiene efectos

multiplicadores sobre el desarrollo.


70

En el nuevo razonamiento que emerge en el mundo de la globalización, la

revolución tecnológica permanente, y la competitividad, comienzan a haber

cambios importantes en categorías tradicionales. En lugar de “gasto social”, se

habla cada vez más de “inversión social”. Esa inversión, no es simplemente un

paliativo, de objetos esencialmente asistenciales. Se trata de poner en marcha a

través de “palancas centrales” para el crecimiento y la competitividad en las

nuevas condiciones. La “inversión social” no es un gasto en consumo,

administrada con eficiencia “crea capital”, humano y social, y esa acumulación es

insustituible para un desarrollo sostenido.

Se hacen necesarias amplias inversiones sociales operadas con eficiencia. Allí

aparece un tema crucial: ¿Cómo hacer gerencia de excelencia en el campo

social? Esta pregunta es esencial para las administraciones políticas

latinoamericanas de las que se espera un vigoroso rol frente a los graves

problemas sociales de la región. La experiencia internacional indica que se trata

de una problemática de alta complejidad y especificidad. Que una forma casi

segura de obtener resultados limitados, es según han evidenciado numerosos

programas subestimar las dificultades y particularidades de la acción gerencial en

esta materia. Hace falta un enfoque de “gerencia social”.

Gerencia social eficiente tiene que ver con optimizar el rendimiento de los

esfuerzos del Estado y los actores sociales en el enfrentamiento de los grandes

déficits sociales de la región, y el mejoramiento del funcionamiento y resultados de

la inversión en capital humano y capital social. Practicarla requiere ante todo

pasar del enfoque prescriptivo usual en gerencia en otros campos, a un enfoque

esencialmente “heurístico”. Esta no es un área donde los problemas se pueden

solucionar recurriendo a “recetas” disponibles, o a manuales, que prescriben qué

se debe hacer.


71

Es un terreno denso, surcado de complejidades, donde se debe hacer “un trabajo

heurístico” explorar la realidad, prestar máxima atención a sus particularidades,

tener muy en cuenta las experiencias comparadas, construir conocimiento a través

del ensayo y error, ajustar continuamente los marcos de referencia en función de

los hechos.

Marcando el carácter muy particular del campo resalta Dennis Rondeinelli luego

de analizar un amplio número de proyectos de desarrollo movilizados por agencias

internacionales que tuvieron limitados resultados, que uno de los factores

actuantes fue que “irrespectivamente de la planificación del proyecto o de la forma

en que se efectúo el análisis técnico raras veces se hace la observación de que

los problemas encontrados era impredecibles”. La impredecibilidad a que alude

está indicando los niveles de complejidad que pueden esperarse en la gestión de

programas sociales de amplio alcance.

La experiencia en la ejecución de programas de amplio alcance en campos como

educación, salud, desarrollo rural, mejoramiento urbano, empleo, agua, etc. indica

que tienden a presentar entre otras las siguientes características :

a) Los objetivos de los programas están destinados con frecuencia a cumplirse en

el mediano y largo plazo. Se trata de metas múltiples, y en diversos casos

heterogéneas. Por otra parte, hay meta objetivos que van más allá de los objetivos

fijados. Se espera actualmente que los programas contribuyan a crear condiciones

de “autosostenimientos”, es decir que la comunidad asistida experimente en el

proceso un crecimiento significativo en sus propias capacidades para continuarlos.

Este metaobjetivo condiciona y enmarca las metas usuales. En realidad suelen

darse programas que cumplen los objetivos operativos trazados, pero que

después de un período de haber finalizado la cooperación prestada, fracasan

finalmente, porque no ha habido un aporte real a su autosustentabilidad.

b) Las variables contextuales que pueden incidir sobre el funcionamiento efectivo

de los programas sociales comprenden un espectro muy amplio de naturaleza


72

variada. Normalmente en los estudios de prefactibilidad y en la elaboración de

diseños se presta especial atención a los factores económicos y financieros. Sin

embargo, hay otros aspectos que van a decidir fuertemente la marcha de los

programas que debieran considerarse y someterse a exploraciones detenidas.

Tales entre otros: el medio ambiente político en el que les va a corresponder

actuar, el perfil demográfico de la población a asistir, los patrones culturales

prevalentes y su posible compatibilidad o incompatibilidad con las propuestas de

acción que el programa entraña, la historia particular de la comunidad asistida, y

sus experiencias anteriores en esta materia, y las capacidades de articulación y

organización comunitaria preexistentes.

c) En la ejecución efectiva de programas sociales de amplitud intervienen

múltiples actores. Puede haber varias organizaciones Ministeriales del Gobierno

Central, regiones, municipios, empresas, organizaciones no gubernamentales,

sectores de la sociedad civil, las comunidades asistidas. Los programas sociales

son por naturaleza implícita o explícitamente interorganizaciones. Hay

interdependencias básicas entre los actores participantes. Si las

interdependencias subyacentes se movilizan positivamente el programa avanzará

hacia sus metas. Si se convierten en “enfrentamientos jurisdiccionales” o “pugna

interburocráticas” el programa tendrá serias dificultades. Se trata de ver entonces

cómo se gestionan “conjuntos de organizaciones” y sus interacciones.

d) El proceso real de operación de estos múltiples, en contextos donde inciden

numerosas variables de diferente extracción suele ser complejo, y fluctuante. Con

frecuencia no es transparente, tras la superficie se están desarrollando diversas

“disputas subterráneas” y “arreglos organizacionales”

e) Los gerentes sociales tienen en esos marcos que alcanzar las metas

organizacionales, en medio de presiones diversas de diferente índole. Gestionan

en el marco de un “campo de fuerzas”. Un estudio típico sobre la situación real de

“gerentes sociales en operaciones” relativo a un programa público de subsistencia


73

rurales en México describe de este modo los hechos: “El implementador es el foco

de demandas y expectativas frecuentemente conflictivas de este conjunto de

actores. Dentro de su propia organización está obligado a satisfacer las

expectativas amplias y de largo plazo de sus superiores y subordinados. Los jefes

de nivel nacional o regional por ejemplo hacen generalmente dos clases de

demandas al implementador. Por una parte esperan que use los recursos puestos

a su disposición para alcanzar las metas y objetivos de los programas que han

sido diseñados. Al mismo tiempo esperan igualmente que el implementador

mantenga una jurisdicción relativamente libre de conflictos abiertos en las áreas

afectadas por la organización . Estas dos expectativas pueden proveer pautas-

guías divergentes acerca de cómo asignar mejor los recursos públicos... Fuera del

contexto organizacional el implementador es el foco de una variedad de demandas

específicas de grupos o individuos”.

f) Alcanzar efectividad y metas de auto-sustentación en programas sociales,

requiere de acuerdo a las evidencias disponibles, crear espacios favorables a la

participación activa de la comunidad asistida. La necesidad de promover la

participación aparece como una exigencia organizacional básica. ¿Cómo se

trabaja en este campo? ¿Qué se puede aprender de las dificultades que se han

encontrado en el camino hacia la movilización del potencial latente en la

participación? ¿Cómo se favorece la articulación de la comunidad para participar?

¿En qué instrumentos técnicos puede apoyarse una gestión facilitadora de la

participación?

g) EL monitoreo y la evaluación en la ejecución de programas sociales requieren

un abordaje técnico particular, que permita que aporten elementos consistentes,

al mismo tiempo actúen como herramienta de alta gerencia, y no como una simple

“rendición ex-post”. Medir grado de cumplimiento de impactos, y resultados, en

este campo necesita de metodologías adecuadas que junto a las dimensiones

cuantitativas, den cuenta de aspectos cualitativos. Al mismo tiempo los sistemas

de medición deben estar funcionando en “tiempo real”, para que sus productos


74

puedan ser incorporados a la toma de decisiones gerencial. Esta incorporación

debe asegurarse organizacionalmente estableciendo mecanismos de

procesamiento y análisis de los productos del monitoreo y la evaluación.

h) Los programas sociales deben dar cuenta permanente sobre la marcha y

resultados de su gestión. La “transparencia” debe ser “activa” y debe garantizar la

escrupulosidad de la operación ¿Qué tipo de procesos y controles pueden cumplir

estos objetivos?

i) Como sugería Rondinelli, la operación simultánea de todas estas variables, da

lugar a programas que con frecuencia presentan escenarios no solamente ajenos

a los planificados, sino difíciles de prever de antemano. Los programas se

ejecutan con frecuencia en medio de condiciones de “turbulencia”. Cambian sobre

la marcha datos claves bajo la presión de variables externas, y modificaciones en

la misma comunidad.

Ello plantea requerimientos muy imperantes en términos de capacidad de

respuesta y flexibilidad. ¿Se necesita un estilo gerencial acorde a ellos? ¿Cómo

puede configurarse?. GerenciaSocial significa en la práctica cotidiana enfrentar

“singularidades” como entre otras las enunciadas. No es un operación

organizacional “tubular”, sino otra de índole diferente, mucho más fluida y de

composición interorganizacional.

Las “singularidades” que se presentan en la ejecución de programas sociales

masivos, plantean un cuadro de dilemas gerenciales de carácter muy específico.

Su abordaje necesita de un “enfoque de gerencia social”, que parta de dichos

dilemas. Ese enfoque es como ya se anticipó de carácter “heurístico”- Se basa en

explorar toda esta área desde los marcos de referencia de las nuevas fronteras

tecnológicas en gerencia de organizaciones, buscando al mismo tiempo aprender

de los “mensajes” que van dejando las experiencias concretas.


75

Algunas de las direcciones de trabajo más dinámicas en avance en gerencia social

son las que se indican sintéticamente a continuación :

A. Desarrollo de un estilo gerencial “adaptativo”.- Las características de los

programas sociales con un alto grado de “variedad” en las situaciones

emergentes, y con márgenes significativos de impredecibilidad, exigen un estilo

gerencial que estreche el contacto con la realidad, capte las “señales” de la

misma, practique las transformaciones necesarias en las programaciones previas,

en el”timing” acelerado que se requiere. Ese estilo implica un cambio de fondo en

la tradicional separación entre planeación y acción. En la gerencia adaptativa

ambos momentos se acercan al máximo posible. Se prevé, actúa, retroalimenta la

previsión sobre la marcha, y actúa nuevamente, en casi una unidad fusionada.

Ese estilo requiere de gerentes que “bajen” al terreno. Es incompatible con las

usuales “campanas de cristal” que se conforman en altos niveles de las

organizaciones. La frecuente situación señalada por Henry Mintzberg en gerencia

actual “Muchos gerentes no saben qué pasa en el”floor” donde está la línea y los

clientes” choca frontalmente con las necesidades de adaptabilidad gerencial

propias de los programas sociales.

B. Análisis sistemático del medio ambiente gerencial.- El contexto incidirá sobre

los procesos de ejecución de los programas sociales. Si se analiza con

herramientas adecuadas, será posible poner a foco oportunidades y riesgos que

devienen del mismo. El análisis debe comprender dimensiones políticas, culturales

y sociales y otras junto a las usuales de carácter económico y financiero. Hay

instrumentos modernos que pueden hacer ricos aportes como la confección de

mapas de actores, y el análisis de stakeholders.

C. Reemplazo del enfoque sectorial por el abordaje integral.- La práctica de los

programas sociales públicos ha sido con frecuencia en la región marcadamente

“sectorialista”. Se intentan solucionar los problemas de deserción o baja calidad


76

educativa por ejemplo desde el interior del sistema educativo. O temas como los

déficits nutricionales, o la morbinatalidad, en el marco de los sistemas de salud.

En la realidad cada una de las problemáticas sociales tiene raíces múltiples, y

profundamente interrelacionadas. Su superación necesita pasar de una visión

sectorial, a una comprensión ,más integral. Ello tiene implicancias directas en

términos de acción. En lugar de “proteger” cuidadosamente las fronteras

sectoriales, se hace imprescindible por lo contrario para lograr mayor efectividad

final, explorar las interconexiones y formular diseños de trabajo a partir de esa

visión integral.

D. Desarrollo de capacidades para la gerencia organizacional.- En los hechos en

todo programa gerencial significativo participan diversos actores organizacionales.

Su número se irá ampliando crecientemente en el futuro dados los avances en los

procesos de descentralización del Estado y la integración cada vez más intensa de

organizaciones de la sociedad civil. A su vez el factor antes destacado, el avance

hacia enfoques integrales pluralizará substantivamente el ámbito de

organizaciones participantes. ¿Cómo se optimizan esfuerzos de estas

características? El tema ha sido planteado normalmente en la región, como un

problema de coordinación, y se ha tratado de darle salidas de “coordinación

formal” . En la realidad excede totalmente a la mera coordinación. Se trata de

hacer “gerencia sinérgica”, de aprovechar las potencialidades de

complementación, integración, y “externalidades organizacionales” que pueden

surgir de la acción conjunta de las organizaciones participantes. La coordinación

formal roza solamente la superficie de las sinérgias posibles. Se detiene

normalmente en unámbito de intercambio restringido y no estratégico. En diversos

casos, incluso, ese “como si se coordinan”, actúa como un sucedáneo de baja

calidad de una acción sinérgica sustantiva y sostenida.

La búsqueda de vías para optimizar las sinérgias, plantea delicados problemas de

compatibilización de autonomías, organizaciones, políticas y metodologías, de

acción de organizaciones con su propia historia y estilo. Las vías para abordarlos


77

entrañan entre otras tareas la identificación de programas de trabajo conjunto,

donde “todos ganan”, la negociación de términos de cooperación, y el

establecimiento de mecanismos gerenciales de acción concertada, y de

monitoreo y reajuste sobre la marcha.

Los estilos gerenciales aplicables al manejo eficiente de esta gestión difieren

marcadamente de los tradicionales; entre otros, se habla en este campo de los

modelos del “mediador” que trata de salvar las distancias entre las

organizaciones, el “director de orquesta” que procura actúen bajo reglas conjuntas,

y el “productor de cine” que trata de integrar participativamente a las diversas

organizaciones en un proyecto compartido. El desenvolvimiento de capacidades

para hacer gerencia sinérgica en lo social, aparece como una de las

oportunidades mayores para aumentar la eficiencia y el impacto de los programas

sociales.

E. Potenciación de la descentralización.- La descentralización aparece

actualmente como una “vía regia” para mejorar la gestión social. Implica

acercamiento a los asistidos, más alta flexibilidad y agilidad de los actores y de los

enfoques aplicados, posibilidad mayor de control de los programas por el conjunto

social. Sin embargo, la experiencia está demostrando que no es un camino línea.

Descentralizar programas sociales con efectividad, significa resolver una serie

amplia de problemas. Entre ellos producir las transformaciones necesarias en los

niveles que deleguen facultades y recursos, y establecer puntos de coordinación

operativos. También superar ciertos riesgos que se están presentando en la

descentralización en la región. Si la descentralización se materializa aplicando a

nivel regional o municipal el mismo tipo de modelos burocráticos, de carácter

rígido utilizado a nivel central, sus efectos serán limitados, porque sus ventajas

mayores desaparecerán.

Un analista agudo de la gerencia moderna advierte sobre otro peligro. En opinión

de Henry Mintzberg si descentralizar se sustancia en la imposición de metas


78

cuantitativas fijas y rígidas a los niveles descentralizados, y en presionar para que

se cumplan, esa dinámica lleva a un efecto “recentralizador”. Respondiendo a la

misma los directivos de las instancias descentralizadas preocupados por cumplir

con las metas, centralizarán rígidamente hacia ellos mismos”. Potenciar las

amplísimas posibilidades positivas que ofrece la descentralización significa poner

a foco, y superar estos y otros riesgos, y crear condiciones favorables al

aprovechamiento de sus ventajas comparativas.

F. Modelos participativos.- La experiencia internacional reciente demuestra que

una de las mejores posibilidades de mejorar la gestión social, se halla en la

movilización de “las promesas de la participación” en la formulación,

implementación y evaluación de la misma. El tema ha atraído la atención de los

principales organismos internacionales de financiamiento, y tanto el Banco

Mundial como el BID han abierto amplias líneas de análisis, información y trabajo

en derredor del mismo.

Asimismo aparece como un aspecto crucial en la propuesta de Desarrollo

Humano presentada por todo el sistema de Naciones Unidas. Uno de los aspectos

básicos de la revalorización de la participación en curso es la contratación de las

estrechas correlaciones entre la meta de autosustentación de los programas

sociales que orienta a la cooperación técnica internacional actualmente, y el grado

de participación real de una comunidad asistida. El aumento de este orden de

participación claramente contribuye a hacer crecer las posibilidades de

autosustentación de los programas.

Hay actualmente en participación una exploración intensa de experiencias

fracasadas y exitosas, buscando claves que permitan abordajes más sólidos que

en el pasado. Se están reestructurando activamente parte de los marcos

conceptuales utilizados en esta área. Existe también una ampliación significativa

del stock de técnicas aplicables a los procesos de participación. La combinación

de descentralización más participación, aparece en el horizonte como un


79

programa de acción en sí mismo para la gestión social. La descentralización con

intervención creciente de la comunidad puede enfrentar algunos de los riesgos

existentes en la misma, y desatar energías sociales latentes de gran

consideración.

G. Diseño de meta-redes.- Las sociedades que han obtenido resultados en

gestión social han logrado avanzar en el camino de articular sistemáticamente las

posibilidades de aporte de los diferentes actores, y crear redes y meta-redes que

los integren. En diversas sociedades avanzadas Estado, ONGs, sectores

empresariales, laborales, iglesia, organizaciones de interés público no estatales,

organizaciones voluntarias, y comunidades asistidas, se hallan entrelazadas en

redes que se plantean objetivos sociales mayores. En América Latina, es

necesario pasar de la dispersión de esfuerzos, al “tejido” de estas redes. Esta es

una operación de “ingeniería social” con impactos posibles de gran consideración.

Las redes deberían a su vez ser operadas en base a criterios de gerencia

interorganizacional moderna como los antes comentados. Entre otros casos, la

operación de redes de este tipo en campos como el mejoramiento de la calidad de

la educación, parece haber sido una de las claves de los avances de los países de

punta en esta área.

H. Control social.- La gerencia social debe avanzar en la preparación e

implantación de modelos que garanticen a la comunidad la plena transparencia, y

control sobre la marcha de los programas sociales. Al respecto es necesario

avanzar en la construcción de indicadores precisos y claros de cumplimiento real

de metas. Asimismo renovar los mecanismos tradicionales de control. Una

perspectiva promisoria es la que surge de las experiencias de “contraloría social”,

basadas en la participación activa de la comunidad asistida y la sociedad en

general, en la evaluación continua de la labor de los programas sociales.

La capitalización en América Latina de las posibilidades existentes en las nuevas

direcciones de trabajo en avance a nivel internacional en gestión de programas


80

sociales, requiere como condición necesaria de la preparación orgánica de

gerentes sociales. La respuesta a las singularidades de la agenda gerencial que

se presenta en este campo, tiene que estar a cargo de recursos humanos

especialmente calificados para afrontarlas.

Esos gerentes deberán reunir un perfil de características entre calificadas y

particulares para afrontarlas. Entre otros aspectos: tener orientación hacia el

desarrollo de las capacidades de concertación y negocios, aptitudes para la

gestión interorganizacional, actitud de aprendizaje permanente de la realidad,

manejo de las nuevas fronteras tecnológicas en gerencia, vocación de servicio

firme y compromiso a fondo con los objetivos a lograr. Prepararlos requerirá un

trabajo sistemático en el marco de una amplia red informativa a construirse. En su

puesta en marcha pueden jugar un importante rol las organizaciones de la

sociedad con mayor comprensión de las trascendencia de la variable gerencial.

Junto al avance en materia de sistemas formadores, será necesario progresar en

la profesionalización de la gerencia social, y la conformación en este campo de

una comunidad técnica que intercambie permanentemente experiencias y vaya

estableciendo criterios orientadores. Al mismo tiempo realizar una activa tarea de

investigación y desarrollo en esta área que siga de cerca las experiencias

nacionales, y la evolución internacional, y genere propuestas innovativas. Hace

falta montar una política orgánica de fortalecimiento y desarrollo de la gerencia

social como campo de reflexión, estudio, formación y acción.

Corresponde hacer una puntualización. La gerencia por sí sola no solucionará los

agudos problemas de pobreza y desigualdad de la región. Encararlos implica

trabajar en múltiples planos. Uno de los más relevantes es desenvolver una amplia

concertación social para lograr las profundas transformaciones necesarias. Pero

los mas imaginativos diseños de política tendrán escasa concreción, sino se

cuenta con administraciones públicas eficientes y una sólida gerencia social que

garantice la aplicación de esos diseños.


81

“Urge abrir a nuevas políticas sociales y entender que lo social es una inversión

central para los países de la región. Políticas sociales orgánicas, inversión social,

gerencia social eficiente, son necesidades impostergables y hay un clamor

generalizado por ellos en la gente.....

Nuevas ideas aparecen actualmente en el horizonte mundial sobre la temática

social. La concepción de que la inversión social es imprescindible para avanzar

un desarrollo sostenido tiene fuertes cimientos en la realidad histórica de nuestros

días. Su práctica ha sido central en los éxitos de algunos de los países de mayor

desarrollo reciente. América Latina atraviesa delicados problemas sociales. Como

lo resalta el Banco Mundial ellos son el “Talón de Aquiles” para el desarrollo de la

región. Insuficiencias severas en educación, salud, nutrición y otras áreas críticas

cruzan el Continente, que como marca dicha organización internacional “es

notable cómo una región en que la pobreza, particularmente la pobreza absoluta

parece no registrar mejora alguna”. Probablemente uno de los mayores desafíos

abiertos ante América Latina a fin de este milenio, es movilizar para el

enfrentamiento de esta problemática crucial una inversión social sostenida

manejada con modelos de gerencia social de avanzada.

La pregunta fundamental que surge respecto a éste asunto podría ser enunciada

bajo diversas formas: quién es un gerente social? cómo formar un gerente social?

Qué capacidades debe tener un gerente social? Cómo capacitar en gerencia

social?, preguntas que hacen referencia a varios aspectos, pero que directa o

indirectamente remiten al gerente social.

El cambio fundamental que desde la gerencia social se propone con respecto al

talento humano está orientado a la modificación de actitudes y comportamiento en

el personal que desarrolla su acción en el sector social, a través de la reacción de

una nueva mentalidad, que le permita conducir procesos complejos y enfrentar

problemas cuya estructura no es siempre clara.


82

Respecto a su fase humana, todo gerente a de poseer un estilo de liderazgo

caracterizado por su capacidad de exploración, de toma de decisiones y de

acción. Sin embargo, a nivel social, el pensamiento y la acción del gerente está

caracterizado por su alto nivel de adaptación y flexibilidad “para conciliar el

crecimiento económico, la solidaridad social y el crecimiento de las personas”.

En éste sentido, la acción gerencial debe propender por un conocimiento y

educación pertinente de las necesidades de la población para que ellas se

constituyan en un motor del desarrollo. Debe fortalecer además los espacios e

instancias de socialización que posibiliten la reconstrucción del tejido social a nivel

de la familia, la escuela, el barrio, las organizaciones como elementos

potenciadores del cambio y la transformación social.

• La asunción de las responsabilidades éticas y políticas Desde los tópicos

abordados a lo largo del texto: políticas públicas, procesos sociales, pobreza,

programas y proyectos, concertación y participación y mercadeo social, es fácil

sustentar la importancia de la reflexión en torno a la ética y responsabilidad

política de la gerencia social. El que hacer en torno al reconocimiento, a la

dignidad humana, la libertad y la autonomía como fines últimos de la acción

política es el elemento dinamizador y articulador del mundo político, económico y

social en el que la vida se lleva a cabo. Los elementos a tener en cuenta en este

aspecto son:

• El rescate del valor de la vida humana

• La aceptación y priorización de objetivos e intereses diferentes a los meramente

económicos.

• El fomento a la interacción social entre todos los sectores y los proyectos

comunitarios.

• La búsqueda de acercamiento entre el sector político y social.

• El reconocimiento al pluralismo y la diversidad local, regional y nacional.


83

• El incremento de la confianza y respeto de la institución del Estado.

• El fortalecimiento de los derechos humanos como punto de convergencia entre

lo político y lo ético".

"Mientras estudiosos e investigadores de la economía realizan grandes ensayos

sobre la situación de desempleo del país, los grandes grupos de desempleados

inventan cada día como sobrevivir ante los aumentos tributarios, las altas tarifas

de servicios públicos y la privatización de la salud y la educación, fenómenos por

demás ofensivos, haciendo más gravosa la situación de los desempleados y de

los que aún tienen el empleo. Los estudios e investigaciones son válidos, siempre

y cuando se tenga en cuenta el factor humano y se apliquen medidas que

realmente beneficien a la población más pobre y afectada doble vez, y no como

enriquecer más los oligopolios culpables del desastre económico de los países del

tercer mundo".23

El reto del gerente social está entonces, en darle fuerza a las palabras y nombrar

la situación que quiere que se logre, donde lo más importante como terminología

sea esperanza, felicidad, libertad, cambio, tecnología, globalización del

conocimiento, etcétera; el gerente social debe ser capaz de romper y destruir

viejos y negativos paradigmas y pensar en una sociedad que alcance niveles de

desarrollo a escala humana; citando a Ricardo Hausman, podría decirse que “es

necesario pensar engrande saliendo de la depresión anímica considerando que la

importancia de las ideas es que éstas tienen alas”.

23 COOPERATIVA Multiactiva de los Servidores Públicos de la Salud, año 1, Número 1. Enero- Junio de 2001. Bogotá D.C. Colombia. Página 16.


III. MARCO TEÓRICO

3.1. EL DESEMPLEO

señalador Paro forzoso o desocupación de los asalariados que pueden y quieren

trabajar pero no encuentran un puesto de trabajo. En las sociedades en las que la

mayoría de la población vive de trabajar para los demás, el no poder encontrar un

trabajo es un grave problema. Debido a los costes humanos derivados de la

privación y del sentimiento de rechazo y de fracaso personal, la cuantía del

desempleo se utiliza habitualmente como una medida del bienestar de los

trabajadores. La proporción de trabajadores desempleados también muestra si se

están aprovechando adecuadamente los recursos humanos del país y sirve como

índice de la actividad económica.

El método más utilizado para medir el desempleo se desarrolló en Estados Unidos

en la década de 1930; muchos países utilizan este sistema bajo la recomendación

de la Organización Internacional del Trabajo. Con un seguimiento mensual de una

muestra de familias representativas de toda la población civil se obtiene

información sobre la actividad de cada persona en edad activa. Para asegurar la

precisión de los datos y facilitar su recopilación, los encuestadores preguntan qué

es lo que hizo la gente en una semana determinada.

Una persona que realizó cualquier tipo de trabajo durante esa semana para recibir

una paga o un beneficio, trabajó quince o más horas como un trabajador sin paga

en una empresa familiar o tuvo un trabajo del que estuvo temporalmente ausente,

es considerado como empleado. Una persona que no estuvo trabajando pero que


85

buscaba trabajo o estaba despedido y disponible para trabajar se considera como

desempleado.

A continuación, el número de desempleados se divide por el número de personas

de la fuerza laboral civil (es decir, la suma de empleados y desempleados) con el

fin de calcular la tasa de desempleo. En algunos países, en vez de elaborar una

encuesta especial, la estimación del desempleo se realiza a partir de los datos de

la cantidad de personas que buscan empleo a través de las oficinas públicas de

empleo o de la cantidad de personas que reciben compensaciones por

desempleo.

3.2. MODALIDADES Y TIPOS DE DESEMPLEO

Los economistas han descrito las causas del desempleo como friccionales,

temporales, estructurales y cíclicas.

El desempleo friccional se produce porque los trabajadores que están buscando

un empleo no lo encuentran de inmediato; mientras que están buscando trabajo

son contabilizados como desempleados. La cuantía del desempleo friccional

depende de la frecuencia con que los trabajadores cambian de empleo y del

tiempo que tardan en encontrar uno nuevo. El cambio de empleo se produce a

menudo y un importante porcentaje del desempleo es friccional y sólo dura un

corto espacio de tiempo. Esta clase de desempleo se podría reducir de alguna

manera con servicios de colocación más eficientes. Sin embargo, siempre que los

trabajadores puedan abandonar libremente su trabajo se producirá un desempleo

cíclico.

El desempleo temporal se produce cuando las industrias tienen una temporada de

baja, como en la industria de la construcción o en otros sectores de producción

cuyas tareas se realizan a la intemperie. También se produce al finalizar el año

escolar, cuando muchos estudiantes y licenciados se ponen a buscar trabajo.


86

El desempleo estructural se debe a un desequilibrio entre el tipo de trabajadores

que requieren los empresarios y el tipo de trabajadores que buscan trabajo. Estos

desequilibrios pueden deberse a que la capacitación, la localización o las

características personales no sean las adecuadas. Por ejemplo, los desarrollos

tecnológicos necesitan nuevas cualificaciones en muchas industrias, y dejan sin

empleo a aquellos trabajadores cuya capacitación no está puesta al día. Una

fábrica de una industria en declive puede cerrar o desplazarse a otro lugar,

despidiendo a aquellos trabajadores que no pueden o no quieren desplazarse.

Los trabajadores con una educación inadecuada, o los trabajadores jóvenes y los

aprendices con poca o ninguna experiencia, pueden no encontrar trabajo porque

los empresarios creen que no producirán lo suficiente como para que merezca la

pena pagarles el salario mínimo legal o el salario pactado en el convenio colectivo

con los sindicatos.

Por otro lado, incluso los trabajadores muy cualificados pueden estar

desempleados si no existe una demanda suficiente de sus cualificaciones. Si los

empresarios discriminan a algún grupo en razón de su sexo, raza, religión, edad o

nacionalidad de origen, se puede dar una alta tasa de desempleo entre estas

personas aunque haya muchos puestos de trabajo por cubrir. El desempleo

estructural es especialmente relevante en algunas ciudades, profesiones o

industrias, para aquellas personas con un nivel educativo inferior a la media y para

otros grupos de la fuerza laboral.

El desempleo cíclico es el resultado de una falta de demanda general de trabajo.

Cuando el ciclo económico cae, la demanda de bienes y servicios cae también y,

por lo tanto, se despide a los trabajadores.

Un aspecto político muy relevante se refiere a la relación entre el desempleo y la

inflación. En teoría, cuando la demanda de trabajo se eleva hasta el punto de que


87

el desempleo es muy bajo y los empresarios tienen dificultades a la hora de

contratar a trabajadores muy cualificados, los salarios aumentan, y se elevan los

costes de producción y los precios, con lo que se contribuye al aumento de la

inflación; cuando la demanda se reduce y aumenta el desempleo, se disipan las

presiones inflacionistas sobre los salarios y los costes de producción. Sin

embargo, en contra de esta teoría, durante los años setenta se produjeron

simultáneamente altas tasas de inflación y desempleo, una combinación

denominada "estanflación".

3.3. ANTECEDENTES EN EL MUNDO

El periodo de desempleo masivo más generalizado, depresivo y serio de los

tiempos modernos fue la Gran Depresión que siguió al crack de Wall Street en

1929. Esta depresión produjo catorce millones de desempleados en Estados

Unidos, seis en Alemania y tres en Gran Bretaña. En Australia la crisis fue

especialmente dura, con más de un 35% de la fuerza laboral desempleada a

principios de la década de 1930 y muchas de estas personas siguieron sin trabajo

hasta la Segunda Guerra Mundial. Las distorsiones sociales, la migración

generalizada en busca de empleo y el extremismo político se hicieron habituales y

la muerte por enfermedades relacionadas con la malnutrición aumentó

considerablemente en todo el mundo industrializado.

La Gran Depresión provocó importantes cambios en el comportamiento que se

tenía frente al desempleo; esta nueva actitud se expresaba en las políticas del

New Deal del presidente estadounidense Roosevelt, quien introdujo en su país

durante su gobierno la seguridad social, el seguro de desempleo y programas de

trabajo público para utilizar el excedente laboral. La recuperación económica

producida gracias a estas medidas demostró que el desempleo, de hecho,

empeoró la depresión al reducir la demanda, y que el pago del seguro de


88

desempleo era una carga mucho menor para la economía que la pérdida de poder

adquisitivo que padecían los trabajadores desempleados.

La depresión también inspiró a Jhon Maynard Keynes, que escribió su obra

maestra, “La Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero” (1936), en la cual

establecía que una economía deprimida continuará a no ser que se revitalice

gracias al gasto público. De esta manera persuadió a los gobiernos occidentales

para que disminuyeran el desempleo mediante grandes déficit presupuestarios.

El periodo posterior a la II Guerra Mundial se caracterizó en Europa por

importantes aumentos del desempleo debido a la destrucción, durante la

contienda, de muchas industrias, al regreso de los veteranos de guerra que se

reintegraban a la masa laboral y a una variedad de desajustes económicos

derivados del conflicto. La ayuda estadounidense del Programa de Reconstrucción

Europea o (Plan Marshall) contribuyó a los esfuerzos de los países de Europa

occidental para reconstruir sus industrias y proporcionar trabajo a sus

trabajadores.

La mayor parte de los países industrializados no socialistas tenían bajas tasas de

desempleo en los años cincuenta. En los años sesenta, cuando la tasa media de

desempleo de Estados Unidos era del 5 o del 6%, sólo Canadá tenía una tasa

superior (7%); Italia tenía una tasa del 4%, y todas las demás naciones

industriales de Europa occidental, así como Japón, tenían tasas en torno al 2% o

inferiores.

Los intentos de explicar estas disparidades se centraron en las diferencias

económicas y sociales entre las naciones, incluyendo las siguientes: las medidas

tomadas en los países europeos para reducir el empleo temporal al repartir el

trabajo a lo largo del año, la práctica europea de la colocación de los jóvenes

como aprendices o con acuerdos para aprender trabajos que promovían la

estabilidad laboral, restricciones legales en algunos países para despedir a los


89

trabajadores, programas de reciclaje generalizados para los trabajadores

desempleados con el fin de actualizar sus cualificaciones y la vinculación de los

trabajadores con su trabajo, tanto en Europa como en Japón. Sin embargo, esta

situación se ha revertido, y en la década de los noventa la tasa de desempleo

estadounidense es mucho menor que la de la mayoría de los países europeos.

En los países en desarrollo de Asia, África y América Latina existe un problema

mucho más serio y generalizado, que es el del subempleo, es decir, gente

empleada a tiempo parcial o gente que trabaja en empleos ineficientes o

improductivos y que por tanto reciben bajos ingresos que son insuficientes para

cubrir sus necesidades.

Gran parte del desempleo o del subempleo de los países en desarrollo suele ir

acompañado de migraciones desde los poblamientos rurales hasta los grandes

centros urbanos. En los países industrializados, con seguros de desempleo y

otros mecanismos que aseguran los ingresos, el desempleo no provoca tantos

problemas como lo hacía antaño.

No obstante, existen signos de que el desempleo se está convirtiendo en algunos

países desarrollados en un problema mucho más difícil de solucionar de lo que en

un principio se pensaba, especialmente tras la sustitución del keynesianismo por

el monetarismo como credo económico predominante. Francia, España y Gran

Bretaña, en concreto, se enfrentan a la amenaza de lo que parece ser un alto

desempleo estructural irradicable, mientras que en otros países, como Japón,

parece que es posible mantener bajas tasas de desempleo durante las recesiones

mediante prácticas que muchos países calificarían de suicidas. El problema de los

gobiernos modernos radica en saber aprovechar los beneficios de la flexibilidad

económica y de la creciente productividad y al mismo tiempo reducir el número de

trabajadores desempleados, disminuyendo su tiempo de desocupación,

manteniendo sus ingresos y ayudándoles a recuperar un trabajo con

cualificaciones válidas.


90

Para tener una idea de lo que significa tal esfuerzo, puede recordarse que en

ningún momento del siglo 20 pudo alcanzarse un incremento del PIB del 6% anual

en promedio durante siquiera un lustro, aunque no son resultados imposibles;

China lo logró y por un período más extenso, al sustituir la economía de

planificación central por la economía socialista de mercado. Hoy, países que

padecieron hace poco crisis muy fuertes, como Corea del Sur y Malasia, crecen a

más del 10% anual.


91

3.4. LA HISTÉRESIS DEL DESEMPLEO

Para poder crecer al 6% anual o más, se requiere aumentar la inversión

reproductiva y en renovación tecnológica. Hoy somos uno de los países del mundo

con la más baja inversión respecto al PIB, pues apenas está alrededor del 15%,

cuando se requieren cifras superiores al 25% para garantizar tasas de crecimiento

económico que permitan crear empleo y aminorar la pobreza. La descapitalización

que ocurre en todas las actividades económicas es monumental; basta recordar

que en 1999 la inversión privada disminuyó en 65% y sólo los fondos de inversión

extranjeros «repatriaron» entre marzo de 1999 y marzo de 2001 casi US$400

millones, cerca del 50% de su inversión. Estos datos evidencian que el modo de

desarrollo utilizado durante el siglo 20 dificulta incluso el necesario proceso de

reproducción ampliada capitalista y hace cada vez menos viable un futuro de

crecimiento económico significativo y sostenible.

El fenómeno llamado la histéresis del desempleo, se puede interpretar “Como una

de las manifestaciones más agudas del deterioro de la economía, especialmente

durante el período 1996-1999, el país ha llegado a finales de 1999 y a principios

del 2000 a la peor crisis registrada en la estructura del empleo, tanto en sus

aspectos cuantitativos como cualitativos. Desde el punto de vista cuantitativo la

crisis se expresa en tasas de desempleo que aumentaron desde el 9% en 1995,

hasta el 20.4% en junio del 2000, en las siete ciudades principales. En tanto que,

desde el punto de vista cualitativo, las cifras oficiales registran para finales de

1999 el 21.6% de subempleo, el 30% de empleo temporal y más del 60% de

actividad informal.

Pero si lo anterior no fuese suficiente, ya hay indicios de que, pese a los reiterados

anuncios por parte del gobierno y del sector empresarial de signos alentadores de

reactivación y crecimiento de la economía en lo transcurrido del presente año, no

ocurre lo mismo con el empleo, persistiendo y aun incrementándose el desempleo,


92

lo mismo que el deterioro cualitativo de la estructura ocupacional. Pareciera que

aun los datos oficiales sobre generación de empleo y sobre las tasas de

desempleo en el año en curso, se mostraran obstinadamente reacios a entender

que ya está ocurriendo la reactivación de la economía nacional.

Este rezago en la generación de empleo y, por ende, la persistencia del

desempleo durante un apreciable periodo de tiempo, a pesar de una aparente

reactivación de la actividad productiva y de la economía, es lo que se conoce en la

literatura económica como "histéresis" del desempleo. Se han elaborado diversas

explicaciones sobre la histéresis del desempleo, especialmente en los países

industrializados donde se ha presentado este fenómeno. Pero casi todas ellas

ubicadas dentro de la escala neoclásica y neoliberal, para la cual el desempleo se

reduce, fundamentalmente, a un problema particular provocado por el mal

funcionamiento del "mercado de trabajo", haciendo abstracción del funcionamiento

del modelo económico global. partimos del supuesto de que en Colombia puede

estar presentándose y aún agudizándose el fenómeno de la histéresis del

desempleo. Pero, además, partimos de la hipótesis general de que su causa

predominante, lo mismo que del deterioro general del empleo observado en los

últimos tiempos, radica en el modelo global de acumulación y de desarrollo

implementado en la economía colombiana desde principios de la década pasada.

Por lo cual, además de detectar la probabilidad de la histéresis y persistencia del

desempleo en la economía colombiana en el momento presente, en el Estudio

también hemos tratado de encontrar alguna explicación a este fenómeno según su

relación con aspectos del modelo de desarrollo y tipo de crecimiento económico,

mediante la comprobación econométrica de las siguientes hipótesis específicas:

a) El deterioro de la economía colombiana desde mediados de la pasada década

ha provocado un alto nivel de desempleo, que no puede reducirse a corto plazo

con un crecimiento económico dentro del modelo de desarrollo vigente,

generándose el fenómeno de la histéresis y la persistencia de altas tasas de


93

desempleo. En el del contexto del actual modelo de desarrollo, no será

significativo un efecto inmediato del crecimiento del PIB con respecto a la

generación de empleo y a la disminución del desempleo.

b) El incremento de la productividad laboral, como uno de los elementos básicos

del modelo de desarrollo, al ser concebida sólo como un dispositivo para producir

más con menor utilización de empleo y, por consiguiente, menor costo laboral, es

uno de los factores que obstaculiza y retarda aun más el posible efecto del

crecimiento económico sobre la creación de empleo, reforzando la histéresis del

desempleo.

c) El descenso de la utilización de la capacidad instalada como un resultado de la

contracción de la demanda y de la reducción de costos en función de una mayor

competitividad de las empresas, también contribuye significativamente a

obstaculizar y a retardar el efecto del crecimiento económico sobre el empleo,

afirmando aun más la persistencia del desempleo.

Se han analizado los siguientes aspectos, a partir de las hipótesis específicas

antes enunciadas:

1) Presencia de la histéresis del desempleo en la economía colombiana y relación

entre el crecimiento económico, el empleo y el desempleo dentro del actual

modelo de desarrollo.

2) Incidencia del incremento cuantitativo de la productividad laboral, según su

concepción dentro del modelo de desarrollo vigente.

3) Incidencia de la desutilización de la capacidad productiva instalada, en la

evolución del empleo y del desempleo.


94

4) Posibles alternativas para la generación de empleo y para la reducción de la

histéresis del desempleo, bajo diferentes escenarios macroeconómicos.

a. Presencia de la histéresis del desempleo en la economía colombiana y relación

con el crecimiento económico. Desde el ángulo econométrico, la presencia de la

histéresis del desempleo se detecta cuando se encuentra un alto grado de

correlación entre los valores actuales de las tasas de desempleo y los valores

anteriores de las mismas. Este fenómeno de auto-correlación temporal o serial de

las tasas de desempleo, indica que dichas tasas de desempleo reciben en parte el

efecto de las tasas anteriores, configurándose una cadena inercial que

retroalimenta la persistencia de altas tasas de desempleo durante un tiempo

indefinido. se presenta una brecha creciente entre el incremento del PIB y la

evolución de la tasa de ocupación durante el período Marzo de 1996 a Marzo del

2000. hemos podido concluir, en primer lugar, que en el país se presenta y en

forma pronunciada el fenómeno de la histéresis. En segundo lugar, que la

persistencia del desempleo está fuertemente relacionada con el crecimiento

económico que transcurre dentro del actual modelo de desarrollo, invalidando una

supuesta correlación inmediata entre crecimiento económico y generación de

empleo.

b. Incidencia del incremento de la productividad laboral: Dentro del contexto del

modelo de desarrollo vigente, el aumento de la productividad laboral constituye un

objetivo fundamental hacia el cual se ha orientado, y seguirán orientándose con

mayor intensidad, las medidas y proyectos de "flexibilización" y "modernización"

laboral. Este compromiso a ultranza con la productividad laboral, se deriva de la

concepción primordialmente cuantitativa de la misma dentro de dicho contexto. Se

considera, entonces, que poder obtener igual o mayor producción con un menor

número de trabajadores, significa menor costo laboral y, por consiguiente, mayor

competitividad de las empresas del país frente a la producción externa. Sin

embargo esto podría conducir a una menor demanda efectiva de empleo y,

consecuentemente, a un mayor desempleo y persistencia del mismo.


95

En la economía colombiana, en su conjunto y durante el periodo 1996-2000, se ha

observado un incremento cuantitativo de la productividad laboral, del promedio de

producción obtenida por cada trabajador ocupado. Esto ha coincidido con un

relativo decremento de la producción total, expresada ésta en el PIB.

Pudo observarse una correlación inversa entre el incremento cuantitativo de la

productividad laboral y las tasas de ocupación, o sea, que a mayor productividad

laboral disminuye la tasa de ocupación. Pero, a la vez, se observó una correlación

positiva entre ese incremento de la productividad laboral y las tasas de

desempleo, en el sentido de que a mayor productividad laboral, es mayor la tasa

de desempleo. El incremento de la productividad laboral, al tener un efecto más

inmediato sobre las tasas de ocupación y de desempleo, anula parcialmente el

efecto tardío que podría tener el incremento del PIB sobre la generación de

empleo y la disminución del desempleo, reforzando así y dilatando la histéresis del

desempleo.

c. Incidencia de la utilización de la capacidad instalada: La "apertura económica"

unilateral que en forma abrupta impactó a la economía colombiana desde

principios de la pasada década, favoreció la expansión de todo tipo de

importaciones, afectando negativamente la competitividad de la producción

nacional y significando para ésta la pérdida de mercado interior y la contracción de

la demanda interna, afectada, además, por el deterioro del nivel de ingreso de la

población. A esto se ha añadido el fenómeno de la "financiarización" de las

actividades productivas, con detrimento de la reinversión en la renovación

tecnológica y en la economía real, ya que es la economía especulativa la que llega

a ofrecer la mas alta y segura rentabilidad, teniendo en cuenta el desenfrenado

incremento de las tasas de interés hacia finales de la década.

Dentro de este contexto, se ha producido desde mediados de la década pasada,

un declive de la actividad productiva real, asociado con una utilización cada vez


96

menor de la capacidad instalada. Esto ha querido compensarse con un aumento

significativo de la productividad laboral, para disminuir costos y ganar

competitividad, pero esta vez en función del mercado internacional, según las

expectativas del modelo de desarrollo vigente.

Todo lo cual ha podido incidir negativamente en la generación de empleo,

afianzando y dilatando aun más el fenómeno de la histéresis del desempleo.

orientamos los análisis hacia la industria manufacturera del país, como actividad

productiva real, donde ha sido evidente la reducción de la utilización de la

capacidad instalada, pues ésta ha descendido desde el 72% en Febrero de 1996

al 63.8% en Febrero del 2000, acompañada, además de un decremento de la

producción bruta real una tasa trimestral del -3.3% y del empleo en -5.7% durante

el mismo periodo.

La creciente des-utilización de la capacidad instalada en la industria

manufacturera del país, asociada con una reducción de la producción bruta real y

combinada, o compensada, con un fuerte aumento de la productividad laboral, ha

tenido un impacto negativo en la generación de empleo, reforzando, muy

posiblemente, desde este ángulo, la persistencia del desempleo.

3.4.1. LA RUPTURA DE LA HISTÉRESIS DEL DESEMPLEO:

De continuar y afianzarse más el tipo de desarrollo que está experimentando la

economía colombiana, como parece ser la tendencia predominante según la

ortodoxia oficial, no podría producirse, a corto plazo, un incremento significativo

del empleo, ni su mejoramiento cualitativo, a pesar de que se produzca un notable

crecimiento económico a partir del momento presente. Por el contrario, podría

aumentar y agravarse aun más el desempleo y persistir durante largo plazo el

fenómeno de la histéresis. Al respecto nos formulamos, entonces, el siguiente


97

interrogante: ¿ Cómo se podría desencadenar un proceso altamente generador de

empleo, que revierta desde ahora la tendencia ascendente del desempleo y que

reduzca significativamente y a corto plazo el efecto inercial de la histéresis? Pudo

establecerse que el consumo de los hogares es el componente de la demanda

final total que presenta un efecto más significativo e inmediato sobre el incremento

del PIB, teniendo presente su relativo decremento durante el periodo considerado.

También presentan efectos significativos la formación bruta de capital y, en

general, la demanda final interior.

Sin embargo, las exportaciones presentan una insignificante correlación positiva

con el crecimiento del PIB, a pesar de que este componente es uno de los que

más han crecido durante el periodo. teniendo en cuenta la incidencia significativa

e inmediata del consumo de los hogares sobre la evolución del PIB, tomamos este

componente para explorar su efecto sobre las tasas de ocupación y de

desempleo, en combinación con la utilización de la capacidad productiva instalada

y la productividad laboral.

El consumo de los hogares, asociado con la utilización de la capacidad productiva

instalada y la productividad laboral, presentan una correlación muy significativa e

inmediata con la evolución de las tasas de ocupación y las tasas de desempleo,

Los efectos de las variables explicativas dentro de dicha correlación indican que

por el incremento del consumo de los hogares y de la utilización de la capacidad

instalada aumentaría la tasa de ocupación y descendería la tasa de desempleo;

mientras que por el incremento de la productividad laboral se obtendría lo

contrario, o sea, la reducción de la tasa de ocupación y el aumento de la tasa de

desempleo.

En la economía colombiana podría configurarse, a corto plazo, un escenario

macroeconómico donde el incremento significativo del consumo de los hogares y,

en general de la demanda interna, fuera el principal factor de estímulo a la

producción nacional, en forma tal que requiriese de un máximo nivel de utilización


98

de la capacidad productiva instalada, sin tener que recurrir a una mayor

explotación del trabajo basada ésta en el aumento cuantitativo de la productividad

laboral.

Y este escenario generaría condiciones muy favorables para la generación más

inmediata de empleo efectivo y, por ende, para revertir el efecto inercial de la

histéresis del desempleo. sería dentro de un escenario macroeconómico como el

anterior, articulado en torno a un choque significativo de demanda interna y,

particularmente, de consumo de los hogares, donde podría radicar una respuesta

relativamente inmediata al interrogante antes planteado.

Sin embargo, se entiende que la reorientación de la economía hacia la demanda

interior y, específicamente, hacia la satisfacción del consumo de los hogares

colombianos, en forma tal que estimule rápidamente la utilización más plena de la

actual capacidad productiva, sin tener que agudizar la sobre-explotación del factor

trabajo, implica un adecuado nivel de ingreso de la población y urgentes medidas

redistributivas, además de un contexto de políticas macroeconómicas coherentes

con estas metas. Todo lo cual, ya estaría significando, de por sí, un cambio

substancial del actual modelo de desarrollo.”24

24 URIBE M., “Financiación e Histéresis del Desempleo en Colombia". "Una Mirada Crítica a la Política de Empleo de la Administración Pastrana”. Viva La Ciudadanía. 1999.


IV. PROPUESTAS DE SOLUCIÓN

Desde la óptica de la gerencia social, que debe tener presente qué tipo de

población lidera, tocante al desempleo, se presentan varias perspectivas, en

donde surgen múltiples propuestas de solución y que, con base a las herramientas

que se tengan se debe sacar adelante la sociedad que se decide liderar. Vebi

gracia lo que sigue a continuación:

25"La globalización de la economía ha producido en los hemisferios oriental y

occidental una civilización sujeta a veloces y radicales cambios, uno de ellos

relacionado con el concepto de conocimiento; a la nueva sociedad la sustentan

nuevas organizaciones, las que de un momento a otro adoptaron el conocimiento

como recurso, como utilidad, como bien público. Hoy el conocimiento se prueba

en la acción, es información eficaz, es resultado; esto ha hecho que se formen

especialidades y que desaparezca el tradicional conocimiento general. Tres

fenómenos –la revolución industrial, la revolución administrativa y la revolución de

la productividad- son analizados por Peter Drúcker (1994) como fundamentales

para comprender la transformación del significado del conocimiento.

En su libro “La sociedad Poscapitalista, se podrá encontrar lo suficiente para

comprender que todo el conocimiento de las ciencias sociales y humanas también

es susceptible de convertirse en recurso, de tal modo que los profesionales

formados en esta área no les queda otro camino que aplicar su conocimiento a las

organizaciones que en cualquier continente del mundo, bajo una nueva dinámica

social esperan un profesional eficaz y eficiente, no porque lo acredite el título

25 REINA de Zuluaga, Julia. “Las Ciencias Sociales y el Desarrollo del Pensamiento Gerencial”. En “Gerencia Social, Nuevo Paradigma en la Formación Profesional”.


100

profesional universitario, sino porque demuestre la aplicación de su saber;

asimismo los profesionales de las ciencias exactas y naturales, por especializados

que estén, no harán nada con su conocimiento si no lo aplican a la acción de las

organizaciones. Por tanto una de las causas del desempleo radica en la carencia

de conocimiento, organización y adecuada optimización de los recursos físicos y

tecnológicos, por lo que la educación debe ser de calidad.

Para efectos de la obligatoriedad en la creación de mecanismos de participación

por parte del Estado y la convocatoria a esos mecanismos de participación y

control de parte de la sociedad civil o la comunidad, sería conveniente un

verdadero trabajo en equipo entre de desempleados y el Estado en donde, con

base en la aplicabilidad de la ley 489, del 29 de diciembre de 1998, por la cual se

dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden

nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el

ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de

la Constitución Política y se dictan otras disposiciones: del capítulo 8, del artículo

59 numeral 9 y una previa identificación de las potencialidades y necesidades de

dicha población y en donde haya mecanismos de formulación, planeación,

ejecución, evaluación y control ejercidos directamente por dichos ciudadanos.

Es decir, un Estado más regulador, más árbitro, que, de pronto subsidie menos,

que controle más la corrupción administrativa y, teniendo en cuenta que hoy la

ciudadanía es esencialmente política, participativa y autogestionaria, genere más

políticas de empleo, como el fomento de las empresas comunitarias, el

cooperativismo y una verdadera reforma agraria.

María Victoria Muñoz en disertación hecha en el seminario Internacional: la

Gerencia Social como desafío para el desarrollo, afirma:26 “Formular una

26 MUÑOZ H., María Victoria. “La Gerencia Social Como Soporte Para las Relaciones Estado-Sociedad Civil Frente al desarrollo”., En "Memorias del Seminario Internacional: “La Gerencia Social Como Desafío Para el Desarrollo”, Universidad de La Salle. Bogotá. 1997.


101

propuesta de alianza entre el Estado y Sociedad Civil, puede parecer ingenuo, en

cuanto podría pensarse en un desconocimiento de factores histórico políticos

frente al distanciamiento del los intereses del Estado con relación a los intereses

de la sociedad civil; puede parecer igualmente utópico, puesto que nos hemos

colocado en la imposibilidad de transformación de dichos intereses y relaciones,

para otros no es una propuesta utópica, pues ella parte de pensar en que es

posible crear y recrear estrategias que apunten a la construcción de un ideal

común, en el proyecto social que deseamos.

Obviamente que esta propuesta parte en primera instancia de una transformación

de paradigmas que busca desde lo individual hasta lo colectivo, especular, diseñar

y plantear estrategias que permitan un acercamiento de intereses particulares en

un proyecto común. Más que el análisis histórico político del Estado y el modelo

neoliberal vigente, estas especulaciones se centran en dos posibilidades: la

primera desde el Estado social de derecho y la segunda desde los procesos de

desarrollo de la sociedad civil. En la primera se manifiestan las relaciones de

derecho como la Constitución Nacional y las leyes pertinentes y la segunda a las

relaciones de hecho o sea el fortalecimiento de grupos de interés que se

multiplican en forma decidida y de manera diversa en la sociedad, todos

dispuestos a alcanzar el desarrollo social.

Libardo Sarmiento Anzola (1993) plantea: “Actualmente no se puede esperar que

la superación de los problemas de la sociedad sea un asunto exclusivo del Estado

y de las políticas que puedan impulsarse desde allí. Es un movimiento conjunto,

democrático, participativo y de concertación, que debe darse en una constante

interacción entre el Estado y la sociedad civil”.

El doctor Tarcisio Castañeda nos dice que “el crecimiento económico es una de

las áreas que ha sido más debatida en América Latina. Se ha hablado desde los

modelos de desarrollo hacia adentro, los modelos de desarrollo hacia afuera,

proteccionismo versus libre cambio, mercado versus Estado. En este momento,

después de mucho tiempo de experimentar, hay cierto consenso: las claves para


102

el desarrollo económico son invertir, básicamente inversión privada, reducir el rol

del Estado en muchas áreas económicas, liberar los mercados, introducir

competencia en los mercados internos y externos, crecimiento de las

exportaciones. Hay una gran cantidad de cosas que ya conocemos en la literatura

económica sobre el tema: hay que tener un marco económico estable, con un

déficit fiscal muy pequeño (o superávit, si es posible), una inflación muy pequeña.

Se sabe que la inflación es el impuesto más terrible contra los pobres, por cuanto

estos, que viven de un salario fijo, no pueden protegerse de los aumentos diarios,

semanales, mensuales, que ocurren en los precios. Las personas de más altos

ingresos se protegen más fácilmente de esto, aumentando los precios de los

productos que venden o los servicios que prestan Así que la inflación es el

impuesto más grave, más regresivo que pueda existir. Esta posición neoliberal en

este punto del debate, debe ser conocida por el gerente social y debe formar parte

de las herramientas cognoscitivas para una formulación de políticas generadoras

de empleo en donde también debe haber conocimientos de la inversión del capital

humano, capital social, en organizaciones y en participación, del cómo integrar los

diferentes actores para la generación de empleo.

¿Qué hacer para solucionar estos problemas, qué hacer para invertir en capital

humano en forma eficiente y focalizada?. Hay que reformar el estado, cambiar

sus roles e introducir la participación del sector privado, incluyendo ONGs y los

organismos locales en la prestación y provisión de servicios sociales eliminando

de esto el monopolio del Estado centralizado e ineficiente. En esto no hay

soluciones fáciles o quick fis. No es generalmente un problema de presupuesto.

En muchos casos si se aumenta el presupuesto no se mejora la situación. Es

generalmente un problema de cómo ese gasto se hace, hacia dónde se dirige y

qué objetivos se consiguen. Para invertir en capital humano hay que hacer

reformas al Estado. Esto mismo se aplica para la implementación adecuada de

una efectiva red de protección social. El Estado tiene un rol muy importante en

todos estos sectores, pero no en el rol operativo, no en hacer cosas, como lo ha

venido haciendo hasta ahora. Su rol fundamental es el normativo, evaluativo y de


103

supervisión para asegurar que el gasto público tiene impacto y se consiguen los

objetivos de bienestar social buscados.27 Y el rol del gerente social es bien

importante en la medida que debe ser mediador entre el estado, las cooperativas,

las asociaciones, las ONG’s para conducir a la ciudadanía con el fin de solicitar del

Estado el recurso necesario para implementar planes, proyectos y programas que

generen empleo, que sean los usuarios los actores principales en los mecanismos

de evaluación y control y cuidar que el Estado no caiga en la duplicidad de

funciones de las que hablan los ordinales a) y b) del artículo 54 de la ley 489 del

29 de diciembre del 98.

RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

Todo esto es importante en la medida que el usuario, el desempleado sea

convocado y tomado como personaje principal en la generación de políticas de

empleo en comunión con todas las personas naturales y jurídicas, en donde el

gerente social es el hilo conductor y organizador, con ciencia política, pero sin

politiquería, con acciones y palabras, sin retórica ni demagogia. Se requiere una

visión estratégica de mediano plazo que conjugue adecuadamente la dimensión

política y la dimensión técnica en las políticas públicas. Para ello conviene

institucionalizar una “hoja de ruta” para la gestión del gobierno, que se evalúe y

reactualice periódicamente. La función de análisis prospectivo debería convertirse

en una rutina formal en la gestión del poder ejecutivo.

A. Es necesario mejorar el sistema de formalización de políticas públicas y de

elaboración de iniciativas legales o administrativas. Se trata de un momento de

singular importancia, ya que diversos aspectos o partes de múltiples políticas

reciben entonces la atención privilegiada de quienes hacen las políticas. La

27 CASTAÑEDA, Tarcisio. “La Gerencia Social y el Combate a la Pobreza”, en “Las Políticas Sociales y la Sociedad Civil”.


104

consideración de las metas ministeriales de cada año ofrece la oportunidad de

examinar un conjunto extremadamente variado de políticas.

B. Las metas ministeriales son el conjunto de tareas o planes prioritarios que los

ministerios y ciertos organismos autónomos se proponen desarrollar en el periodo

siguiente. Estas metas o tareas no se definen sobre la sola base de cada

ministerio en particular, sino considerando áreas interministeriales, determinadas

con algún criterio programático.

La aplicación de las metas interministeriales puede contribuir a hacer más eficiente

el proceso de toma de decisiones, así como a identificar las necesidades de

coordinación y apooyo de los programas más importantes. Ellas ayudan a hacer

un seguimiento de los niveles de cumplimiento y obtener una visión de la labor que

ejecuta el gobierno en un momento determinado. También permiten conocer

trabas o cuellos de botella (incluidos conflictos) para su logro; determinar

iniciativas legales de carácter interministerial; nombrar gerentes de proyectos y

programas por metas ministeriales o interministeriales, e identificar metas

emergentes y metas con posibles retrasos. Además, facilitan la evaluación de las

políticas públicas mientras ellas se aplican y, más importante todavía, una vez que

el periodo de gestión ha concluido. Por último, la relación entre la formulación y el

diseño de las metas interministeriales será un insumo importante para la

elaboración del proyecto de ley de presupuesto del período siguiente.

Para lograr todo esto las metas interministeriales deberían definir objetivos

precisos, de ser posible cuantificados, y las responsabilidades específicas

asociadas a cada una deberían estar bien perfiladas: el tema de los gerentes de

proyectos o programas debería ser formalizado; y la indispensable

codeterminación de las metas y su respectivo financiamiento deberían asegurarse

un nivel superior al de cada ministerio.


105

C. El Estado debe favorecer iniciativas para incorporar las demandas sociales en

el diseño de proyectos de desarrollo social integrado y para acrecentar la

articulación entre las organizaciones reivindicativas de los grupos menores

incorporados a los beneficios de la modernización, la capacidad de los organismos

estatales que deciden sobre el manejo de recursos públicos para procesar las

demandas de esos grupos,y la vinculación entre el sistema político y los agentes y

las demandas del mundo popular. El trabajo coordinado con las organizaciones no

gubernamentales ayudaría mucho en la formulación de políticas sociales para

unidades de pequeña escala, tanto por la vinculación ya establecida por esas

organizaciones con dichos grupos, como porque en su trabajo sobre el terreno los

expertos de esas organizaciones han aprendido a desarrollar estrategias de

movilización de recursos humanos, de participación y de motivación de la

comunidad (CEPAL 1.992)

Se requiere un sistema de partidos de alto nivel político y técnico, capaces de

operar como instrumentos para agregar y equilibrar las demandas de diversos

agentes sociales. Su relación con el gobierno podría ser objeto de algún grado de

formalización que precisara su influencia en el poder ejecutivo, cuando ello no esté

especificado en la constitución.

Desde otro punto de vista, los usuarios deberían ser consultados rutinariamente

sobre la calidad de la gestión pública y sus resultados. También habría que

sistematizar las consultas con el sector privado, para lo cual se necesitan

contrapartes eficientes en ambos lados.

Es necesario asentar el reconocimiento de la dignidad de la función pública. La

reforma debe hacerse con los trabajadores del sector, y no al margen de ellos o

contra ellos. De esto derivan diversas conclusiones referentes a la

institucionalidad y a las políticas de personal y de remuneraciones del sector

público. En vez de proponer, o aceptar, una creciente e irreal igualdad de

situaciones, habría que generalizar sistemas flexibles que hagan posible las

diferenciaciones necesarias.Ellos incluyen, entre otros, el reclutamiento por


106

oposición; la evaluación que refleje mérito y que sea requisito de promoción; el

potenciamiento difernciado de la capacitación funcionaria, contratada con

instituciones acreditadas, y los bonos de productividad. También puede

considerarse la introducción de muy limitadas asignaciones de responsabilidad.

Es conveniente flexibilizar el régimen estatutario de los funcionarios públicos, para

jerarquizar al sector público y facilitar la capacitación especializada en los distintos

tipos de organismos. La remuneración de los reguladores no puede ser

sustantivamente inferior a la de los profesionales o ejecutivos de los sectores

regulados. En el marco de la normativa general de la administración pública

podría tenderse a eliminar las fijaciones legales de plantas, y permitir que éstas

sean fijadas mediante decretos. Las más recientes teorías de organización

destacan la importancia de las características personales de los jefes, y en

especial de su capacidad de liderazgo entendida en el sentido moderno del

término:claridad de conducción, capacidad de trabajo en equipo y de delegación

de funciones y consideración de las situaciones personales, entre otras

condiciones. La militancia política de quienes ocupen los principales cargos en la

administración pública debería perder importancia frente a los aspectos

mencionados.

Se debe considerar un sistema de reclutamiento por oposición y un sistema de

evaluación que refleje el mérito y sea requisito de promoción. Es necesario

asegurar el reclutamiento de jóvenes destacados en sus diversas disciplinas, sin

que ello atente contra la necesaria diversidad profesional en el interior del sector

público. Un factor importante es que éste sea pluridisciplinario, lo que puede verse

menguado por un reclutamiento excesivamente focalizado en algunas escuelas

universitarias. También deben considerarse mecanismos de promoción por mérito

(Boeninger,1993) Podría combinarse el potenciamiento de la capacitación

funcionaria -contratada en instituciones acreditadas- con bonos de productividad y

una vía rápida de ascenso, así como de despido, en casos calificados. En un

estado en transformación es impensable asegurar la formación continua de sus

cuadros directivos y de gestión.


107

En el sistema se podrían resolver muchos de los problemas no solo de

irracionalidad económica de la intervención institucional, vr. Gr., sobre-intervención

en grupos vulnerables, duplicación de funciones y objetivos, etcétera, sino también

solución de problemas que tienen las instituciones en muchas comunidades como

es su legitimidad, la cual se ve afectada en ocasiones por la visión que tienen sus

usuarios o beneficiarios cuando sus acciones se tornan de bajo impacto o eficacia

en las problemáticas que atienden.

La propuesta de la Gerencia Social es fundamentalmente cambiar el paradigma del

individualismo altruista para ubicar qué significa el desarrollo y cuáles son los

compromisos y alcances en una sociedad dada; es una propuesta para ampliar

concepciones sobre el qué es una institución social, qué hace y cuál es su

responsabilidad frente a las metas de éste; la Gerencia Social hace que las

instituciones sociales tengan una función de economía de escala frente a las metas

del desarrollo.

En esta propuesta sistémica de la Gerencia Social se pretende construir una

conciencia de solidaridad y cooperación, es decir, una voluntad política desde los

gerentes de las instituciones sociales para buscar una integración orgánica en las

distintas tareas fragmentadas hoy, en busca de los objetivos del desarrollo. Es una

propuesta que logra integrar en un nuevo orden una estrategia desde el aparato

institucional del Estado y el aparato institucional de la sociedad civil. Para lograr

esta integración interactores, es importante el fortalecimiento institucional no sólo

desde lo racional instrumental y económico sino desde una concepción de

modernidad de lo que significan las metas del desarrollo, desde la intervención y

participación de las instituciones sociales en la construcción de un hombre nuevo y

una nueva sociedad y al gerente social como el elemento vinculado y vinculante

proponiendo elementos de juicio que llevarán a soluciones tangibles a su grupo, de

desempleados, por ejemplo.


108

La participación más que una declaratoria desde el Estado es un proceso de

aprendizaje. Es aprender a tener conciencia de sí mismo para poder tener

conciencia del otro.28 Así se construye y no simplemente se decreta. Como

proceso educativo es ir más allá de la información, es poderla actuar y para ello lo

más importante es saber cómo se participa, dónde y para qué y este

cuestionamiento es propio del ser humano frente a la praxis. Jordi Borja dice con

relación a la participación ciudadana frente a las propuestas del Estado:

“la participación requiere de una triple credibilidad del Estado: que se lo considere

democrático, honesto y eficaz. Es decir, representativo a todos los niveles,

descentralizado y defensor decidido de las libertades de la sociedad. Honesto y

eficaz en todas las administraciones públicas, transparente en su funcionamiento y

gasto, flexible, dialogante y en un vínculo real e indisoluble en su estado de

relación con la ciudadanía y sus agrupaciones e instituciones civiles.

(...) La sociedad civil debe generar interlocutores colectivos para hacer posible la

participación. Estos interlocutores ya existen... unos se caracterizan por su

representatividad, otros por su iniciativa o por su fuerza o habilidad para plantear

cuestiones de interés colectivo, otros por su capacidad de gestión de servicios o

de organización de actividades. La participación es, sobre todo, el encuentro entre

las instituciones representativas, partidos y administración, por una parte, y los

movimientos y organizaciones sociales, que existen autónomamente de los

partidos políticos y de los mecanismos participativos. (...)

El sector empresarial ha entendido que sólo es posible desarrollar empresa a

partir de condiciones objetivas y materiales a nivel social. La producción y la

productividad no están referidas únicamente a la capacidad de adquisición y

disposición de bienes de capital y tecnología, se sabe que ellas tendrán

rentabilidad en la medida en que quienes la operan (como dice Peter Drucker)

estén en capacidad de ponerlas a funcionar, es decir, la capacidad productiva no

28 MUÑOZ H., María Victoria. “La Gerencia Social como soporte para las relaciones Estado-sociedad civil frente al desarrollo”. En "Memorias del Seminario Internacional: la Gerencia Social como desafío para el desarrollo". Universidad de La Salle, Bogotá. 1997.


109

reside en los instrumentos sino en la gente. La creación de una base social

productiva sólo es posible mediante condiciones sociales que la propicien.

Es también claro, que más allá del espacio físico donde se producen los bienes y

servicios, está el contexto social donde se enmarcan la producción y el mercado,

en desarrollo que quiere el sector productivo, es, en definitiva, analizar las

externalidades que crea para el sector productivo, las condiciones deficitarias y

desiguales del desarrollo social. Algunos empresarios han planteado que como

estrategia productiva y como responsabilidad social, ellos están en el escenario de

nuevas alianzas, y así, más que seguir demandando al Estado, empiezan a

preguntarse desde ellos mismos, cuál es el proyecto de sociedad que se debe

construir.

Esta intención y práctica de encuentros y alianzas desde la sociedad civil por y

para el desarrollo, se plantea como una necesidad inaplazable. En el primer

congreso sobre: Empresa privada y responsabilidad social, el sector empresarial a

través de importantes figuras de nuestro escenario empresarial, definieron y

convocaron a la participación organizada y consciente, para atender los problemas

del desarrollo; desde esta perspectiva, se hicieron planteamientos de los cuales se

retoman algunos apartes. Este sector de la sociedad civil, el empresarial, está

convencido de la importancia de su responsabilidad y participación en el

desarrollo, lo que exige a su vez, un fortalecimiento interno como sector social, es

decir, más allá de las tareas de “crecimiento” y desarrollo económico y productivo

que le son propios, existe la conciencia de liderazgo que los empresarios deben

tener en las metas del desarrollo. Es así como consideran de vital importancia

reconocer su nivel, tipo y estrategias de participación que pueden tener; es por

esto que consideran que como parte importante de la sociedad civil que son, es

necesario crear condiciones políticas que permitan una eficaz participación. Las

condiciones políticas de este sector de la sociedad civil, están dadas en la medida

en que puedan impactar una cultura de liderazgo de la responsabilidad social del

sector productivo, igualmente en la medida en que su fortalecimiento como sector


110

derive hacia condiciones que permitan la interlocución válida, legítima, coherente y

con poder frente a otros sectores de la sociedad civil y con el Estado mismo.

Los ONG no pueden seguir viendo el desarrollo social como parcelas de

oportunidad para cumplir objetivos desarticulados y atomizados del desarrollo

social. El desarrollo social no es la sumatoria de objetivos parciales; ya que éste

tiene que apuntar a una integralidad, es necesario que los diferentes actores

sociales contribuyan a la construcción de un pensamiento común, que desde

distintas iniciativas desarrollen procesos organizativos para fortalecer estrategias

institucionales que permitan un análisis más reflexivo frente a las tareas del

desarrollo más que a la respuesta de responsabilidades con el Estado y otros

ONG.

Se precisa crear una base política de éstos, que piense en términos de gremio, de

país y de un proyecto de sociedad para formular estrategias solidarias y

responsables. En este sentido los ONG vienen formulando estrategias que van

más allá de sus propias instituciones y ya están pensando en un proyecto de

sociedad. De lo que se trata es, expresar aquí, que se debe convocar a todos los

actores que puedan coadyuvar en la selección del problema del desempleo, con

voluntad política, en realidad, sin retórica ni demagogia, con más acción que

dicción, con más hechos y realidades que informes, escritos y palabras; y a una

sociedad civil que diga lo que quiere y necesita, proyecte, proponga, planee y

controle y un gerente social como el vínculo o enlace entre todas estas partes.

María Eugenia Querubín dice al respecto: “Se trata de formular un proyecto de

sociedad que, al ser inclusivo, supere las consecuencias de la exclusión ancestral:

la miseria, la inseguridad, la discriminación y el sometimiento, y garantice la

dignidad y el disfrute de la existencia como un derecho inalienable y alcanzable

para todos los ciudadanos (as), especialmente de los más pobres. Un proyecto de

sociedad, en el cual ninguna diferencia pueda justificar la exclusión ni la

desigualdad, que garantice el ejercicio de la autonomía de cada uno de los grupos


111

sociales y, aún, de los individuos. Una sociedad en la cual sus miembros a pesar

de tener ideales distintos, comparten unos mínimos morales innegociables. Una

sociedad pluralista, es decir contemporánea”. (Querubín, 1996).

Sabemos que este concepto ha evolucionado, pues de indicadores cuantitativos

se ha pasado a indicadores cualitativos que permiten de una manera más real

conocer las condiciones objetivas de los individuos en una sociedad determinada.

En este sentido Max Neef plantea como los objetivos de desarrollo a Escala

Humana: el desarrollo concentra y sustenta en la satisfacción de las necesidades

humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de auto-

dependencia y en la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza

y la tecnología, de los procesos globales con los comportamientos locales, de lo

personal con lo social, de la planificación con la autonomía y de la sociedad civil

con el Estado. (Max Neef, 1995:14).

Como es deducible de estos elementos, es un concepto de desarrollo integral,

donde los factores intervienen en interacción interrelación, creando efectos

sinérgicos a nivel general y, en este sentido, se puede decir que el desarrollo no

es simplemente, ni lo puede ser, la sumatoria de objetivos parciales vistos y

promovidos desde las distintas instancias sociales que participan en la sociedad.

El desarrollo social debe apuntar a un pensamiento holístico donde haya espacio

para la interlocución, las alianzas estratégicas, donde se puedan definir

orientaciones comunes frente al desarrollo.

Podríamos decir que para lograr lo anterior se debe apuntar a buscar objetivos de

identificación y fortalecimiento de cada uno de los actores que intervienen en el

proceso de desarrollo. Esto implicaría que el carácter y la dimensión del desarrollo

traduce lo que los actores son: sus deseos, sus sueños, sus utopías, sus haceres.

La construcción del desarrollo como un desafío de todo implicaría el

reconocimiento de sí mismo y de los otros, la elaboración de estrategias donde no

se desprecie al otro, ni por más fuerte ni por más débil. Esta visión apunta a ver


112

factibles alianzas de la sociedad civil con el Estado. Frente la articulación de la

sociedad civil con el Estado Max Neef (1995).

Desdeñar el papel del Estado y de las políticas públicas en la ejecución de las

tareas de planificación y asignación de recursos de expresión de irrealismo. En el

otro extremo, reducir la organización social y productiva, gestada por la sociedad

civil, a un estado macrocefálico es viciar el proceso de la partida. Fomentar la

auto-independencia en múltiples espacios exige, en cambio, considerar el

desarrollo ya no como expresión de una clase dominante ni de un proyecto político

único en manos del Estado, sino como producto de la diversidad de proyectos

individuales y colectivos capaces de potenciarse entre sí. De ahí que para

garantizar tales procesos el Estado deberá desempeñar un papel fundamental

abriendo espacios de participación a distintos actores sociales, a fin de evitar que,

a través de la reproducción de mecanismos de explotación y coerción, se

consoliden proyectos autónomos perversos que atenten contra la multiplicidad y

diversidad que se pretende reforzar (MAX NEEF, Manfred y otros. 1995).

Igualmente, la gerencia social busca que las organizaciones de la sociedad civil

logren una Sostenibilidad; ella implica, además de su capacidad autogestionaria

para generar ingresos y lograr autonomía financiera, ir más allá y entender que su

principal factor de sostenibilidad se basa en el impacto de sus programas y

acciones a nivel social, es decir, en la forma como intervienen en las metas de

desarrollo. La competitividad no se ubica necesariamente en el proceso de

servicio que producen, que también es importante; su principal factor de

competitividad estaría en la capacidad para alcanzar logros de interés colectivo

propuestos en sus misiones institucionales.

En el proceso de diseño la Gerencia Social debe :

∗ Brindar perspectivas para la conducción y regulación de las políticas sociales,

sectoriales y municipales.


113

∗ Otorgarles coherencia, es decir, que los elementos que las componen sean

compatibles entre sí, que posean consistencia interna y sean viables dentro de las

condiciones técnicas, económicas, sociales, políticas y administrativas en que

ellas se inscriben.

∗ Garantizar su eficiencia.

∗ Preveer los posibles riesgos a partir de su implementación.

∗ Establecer las orientaciones y vías para el desarrollo de las mismas,

∗ proporcionar los elementos que apoyen el control de la ejecución, la evaluación

y la reformulación.

En la Formulación de las Políticas Públicas, sobre todo las de tipo social, el

gerente social debe facilitar el reconocimiento y la introyección por parte de todos

los actores encargados de su ejecución, de los criterios y elementos contenidos en

las políticas promulgadas.

Se exige además del gerente social la función de “mercadeo”, es decir, que

explique con claridad a todos los actores destinatarios de las políticas, los

objetivos, estrategias y resultados esperados.

Otra labor fundamental tiene que ver con la interrelación y retroalimentación

permanente entre los diseñadores y formuladores de la política con los

encargados de su ejecución con el fin de evitar distorsiones y sesgos.

Frente al Control es esencial que la Gerencia Social :


114

∗ Evalúe la capacidad de los actores para ejecutar las acciones previstas.

∗ Anticipe la respuesta de los actores destinatarios de las políticas.

∗ Diseñe instrumentos de seguimientos a la ejecución, evaluación de actividades

y resultados y la medición de impacto.

El desarrollo como proceso en una sucesión continua de estados del sistema

social cuyos atributos más importantes son : los resultados obtenidos, las

condiciones generales en que el sistema social funciona y las características

adquiridas por las partes del sistema.

En ésta línea, la Gerencia Social desempeña un papel fundamental en la

definición de objetivos, metas y programas de las políticas públicas. “Los objetivos

constituyen expresiones temporales de los principios y valores de la comunidad y,

por ende, determinan la normatividad que orientará la política de desarrollo

durante el período para el cual se fija”. Los programas son la expresión de la

coherencia de las proposiciones y comportamientos gubernamentales y a su vez,

permiten la coordinación de las actividades desarrolladas por los diversos actores,

tanto públicos como privados, que ejercen presión en la formulación de las

políticas.

Por lo regular las organizaciones comunitarias son conscientes de la necesidad de

hacer, de ser positivas, de gestionar soluciones a los diferentes problemas

económicos, sociales, ambientales, políticos y culturales que los afectan. Por esta

razón se requiere un ente dinamizador para coordinar las acciones y esfuerzos

interinstitucionales y comunitarios en busca del desarrollo local, mediante

acuerdos y propuestas concretas que resuelvan racionalmente sus problemáticas.


115

La gerencia de procesos sociales, entendidos éstos como dinámicas colectivas

locales donde interactúan y se relacionan actores sociales para el logro de

objetivos comunes a mediano plazo, posibilita :

∗ El fortalecimiento de la sociedad civil, ya que se potencia la gestión y

consolidación de las organizaciones comunitarias existentes.

∗ La promoción de la democracia participativa para garantizar que las condiciones

políticas, económicas y culturales proyecten el bienestar social.

∗ La generación de metodologías para la participación comunitaria, donde la

población actúe en forma activa y decisoria en el diseño, implementación y control

social de los planes de desarrollo.

∗ La definición de mecanismos de solución de conflictos, para que los problemas

puedan ser resueltos con gestión social y concertación.

∗ La articulación de los diferentes actores sociales con una visión integral e

integradora del desarrollo.

Garantizar la participación debe ser un medio y un fin de la gerencia social de los

procesos, la cual se motiva y se sensibiliza como compromiso social a través de

un adecuado y pertinente mercadeo social; aspecto fundamental dentro de los

procesos participativos. La gerencia social es la responsable de cerca de la

participación de los actores comprometidos con la integración, reflexión e

interacción de propuestas concretas de trabajo, para responder al mejoramiento

de los niveles de vida de la comunidad. Este mercadeo social trasciende los

niveles más simples de participación (información, opinión) para llegar al marco de

la decisión, la gestión y el control de manera que se pueda superar la actitud

pasiva hacia un compromiso en los propios procesos de mejoramiento social.


116

En términos generales y a manera de conclusión, la gestión social llevada a cabo

a partir de procesos, obliga a la gerencia social a construir alternativas diferentes

de intervención, que permitan ir más allá de los mecanismos tradicionales de

diseño, seguimiento y control de funciones para la prestación de servicios y logren

crear estrategias e instrumentos para medir la efectividad de los resultados y el

grado de resolución de los problemas sociales., alcanzados en cada uno de los

procesos abordados.

Es necesario ponerse de acuerdo con algunos propósitos estratégicos de mediano

y largo plazo que permitan buscar resultados definidos por medio de políticas y

medidas específicas. En este sentido, se proponen para la discusión los

siguientes propósitos estratégicos:

- Incorporar nuevas formas de propiedad y organización empresarial,

aglutinadas no tanto alrededor del capital como del trabajo.

- Mejorar las condiciones de ocupación de la mayoría de los trabajadores,

para disminuir el desempleo y elevar la protección social y económica.

- Redistribuir el valor agregado en el proceso de producción.

Se requiere un nuevo compromiso social para pasar a un modo de desarrollo

humano, que es algo más complejo que un modelo económico, y que no puede

quedarse en la modificación de algunas políticas gubernamentales. Este trabajo

tiene el objetivo de presentar los fundamentos paradigmáticos de esa propuesta,

la que puede asentarse en ideas movilizadoras como las siguientes: a) el

mejoramiento de las condiciones de trabajo y de vida de la mayoría de la

población; b) la ampliación y consolidación de la democracia participativa. es

necesario ponerse de acuerdo con algunos propósitos estratégicos de mediano y


117

largo plazo que permitan buscar resultados definidos por medio de políticas y

medidas específicas.

“En el P.N.U.D. de 1999 se traza un amplio plan de líneas de acción que los

gobiernos deberían impulsar y menciona entre ellos”:

- Fomentar lo máximo posible el empleo y aumentar las oportunidades como

importante prioridad de la política económica.

- Promover la microempresa y el sector no estructurado.

- Hacer hincapié en la industrialización con densidad de mano de obra para

aumentar las oportunidades de empleo.

- Formar la capacidad humana mediante la educación y velar por el acceso

de la gente pobre a la educación, ya que se ha demostrado que la

educación y la capacitación es el activo más importante”; ah, y los niños a

estudiar, no a trabajar, ¡conciencia! ¡de todos!.

- Considero, finalmente, que una alternativa a corto plazo que posibilitaría

creación de nuevas fuentes de trabajo y distribución mas equitativa de los

recursos es la aplicación de la Ley 590 del 2.000 por la cual se dictan

disposiciones para promover el desarrollo de las micro, pequeñas y

medianas empresas especialmente en su artículo 12 mediante el cual se

instruye a los funcionarios de las entidades públicas para que se privilegie a

estos tipos de empresa en los procesos de contratación de bienes y

servicios, siempre y cuando cumplan los requisitos legales.

Habiendo observado los diferentes ángulos, los diferentes problemas que dan

como resultado global, el desempleo, debe haber unas personas y unas funciones

específicas de ellas. Estos actores son el Estado, la sociedad civil, los


118

empleadores o empresarios, las Organizaciones no Gubernamentales, los Medios

de comunicación –Periodístico hablado y escrito- los centros educativos -

primarios, secundarios y superior-, en donde cada cual se debe sentir

responsable, vez y parte en esta problemática del desempleo, principal generador

de la descomposición social existente.

El Estado debería ser más consciente, menos laxo, más acompañante, más

regulador, cuidar que las fuerzas del mercado no aniquilen a los pequeños

empresarios. Hay legislaciones muy fuertes para determinados gremios y muy

laxas para otros, por ejemplo, según mi percepción hay médicos que trabajan en

varias empresas, mientras que hay otros que por necesidad se están

desempeñando en otros oficios o labores diferentes a la medicina y, por lo

general, de muy inferior categoría; o lo más grave, se encuentran desempleados.

Igualmente pasa con enfermería superior, con auxiliar de enfermería y con el

gremio de los docentes, entre otros. Todo esto frente a la severidad del capítulo

del código penal que en los delitos contra la administración pública, contempla el

hecho de que un funcionario de las empresas estatales no puede ocupar más de

un cargo. Concomitantemente a lo anterior, se debe guiar al empresario para que

cree en su compañía, por pequeña o grande que ésta sea, un verdadero sentido

de pertenencia y empoderdamiento empresarial, en donde aquél conozca a sus

empleados y sepa que el esfuerzo de éstos es de la empresa en su totalidad.

Convocar y motivar tanto al empleador como al empleado, tanto al oferente como

al demandante, a someterse a una simbiosis funcional mediante la palabra ola

letra a expresar sus necesidades e inquietudes y que los planes de desarrollo, ya

sean de cualquier magnitud, dejen de ser ya simplemente un “catálogo de buenas

intenciones”, sino un reflejo de sus verdaderas necesidades. Que haya reuniones

periódicas y obligatorias tanto en la empresa como en la academia para tratar, por

ejemplo, en el caso que nos ocupa, el problema de la producción y la

productividad, la oferta y la demanda, en donde queden actas y documentos que

sean motivo de intercambio empresarial, gremial y académico. Que cualquier


119

cosa que se diga se haga y no se quede en la retórica ni en la demagogia, que los

informes de las potencias económicas y académicas sean motivo de difusión,

trabajo, discusión, estudio, crítica y análisis de la academia y la empresa de

manera obligatoria. Que haya debates con cierta periodicidad y obligatoriedad en

los colegios y en las universidades con respecto a fenómenos de sumo interés y

preocupación social -el desempleo, uno de ellos-, la violencia como su

consecuencia principal, y que estas actas e informes sean la fuente principal de

consulta de los poderes públicos de la nación, los ministerios y entidades

gubernamentales.

NUESTRO RETO!

SUPERAR LA INMENSA DIFICULTAD DE ABANDONAR LOS VIEJOS PARADIGMAS.29

29 ARANGO de Narváez, Miriam. “HACIA UN NUEVO ENFOQUE DE GERENCIA SOCIAL”. En "Memorias del Seminario Internacional: La Gerencia Social Como Desafío Para el Desarrollo". Universidad de la Salle. 1997. Capítulo I.


GRÁFICAS

GRÁFICA 1

SITUACIÓN ACTUAL DE LA POBLACIÓN MUNDIAL

0

500

10001500

2000

2500

3000

Personas en elumbral de la

pobreza

Personas quecarecen desaneamiento

básico

No tienenacceso a

servicio deagua potable

No tienenservicios a la

salud

Sufrenproblemas demala nutrición

FACTORES

MIL

LON

ES D

E PE

RSO

NAS

En el mundo, la población en el umbral de la pobreza, es decir la que vive con menos de un dólar por día suma mil quinientos millones de personas. Pero además, en los países en desarrollo, más de 2.600 millones de personas carecen de saneamiento básico, 1.500 millones no tienen acceso a servicios de agua potable, 900 millones no recibe ni disfruta de modernos servicios de salud y 800 millones sufren problemas de mala nutrición”


GRÁFICA 2

AUMENTO DE LA POBREZA

0

50

100

150

200

250

1980 1990

AÑOS

MIL

LON

ES D

E P

ERSO

NAS

121


GRÁFICA 3

AUMENTO DE LA ECONOMÍA INFORMAL

0

10

20

30

40

50

60

1980 1990

AÑOS

POR

CEN

TAJE

122


GRÁFICA 4

POBREZA EN COLOMBIA

EN OTROS ESTADOS ECONÓMICOS

43%

EN LA POBREZA57%

EN LA POBREZA

EN OTROS ESTADOSECONÓMICOS

123


GRÁFICA 5

Concentración de la riqueza en la población mundial

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Porc

enta

je d

e co

ncen

trac

ión

80% De la población 83% 81% 95% 80%20% De la población 17% 19% 5% 20%

Riqueza Comercio Prestamos Ahorro e inversión

124


GRÁFICA 6

OPINION DE LOS LATINOS CON RELACION A LOS MAYORES PROBLEMAS

36%

15%

12% 6%

31%

DESOCUPACION BAJOS SALARIOS POBREZA INFLACION EDUCACION

Según Eduardo Lora Torres, “Aunque las cifras macro luzcan bien y 1997 haya sido

un año de excelente crecimiento y baja inflación en muchos países, la gran mayoría

de los latinoamericanos siguen preocupados por la situación laboral; según la

encuesta Latino-barómetro, que realiza una entidad privada independiente en 17

países, de cada 100 latinoamericanos, 19 consideran que el problema más

importante de la actualidad es la desocupación y otros ocho que son los bajos

salarios. Estos dos problemas laborales juntos superan en importancia a la

inflación, la pobreza o cualquiera de las otras deficiencias sociales que padecen los

países de la región, tales como la delincuencia, la violencia o la drogadicción.

Solamente hay otro problema que recibe una atención relativamente elevada: la

educación, que es el problema más importante para 16 de cada 100

latinoamericanos. Una gran mayoría de los latinoamericanos considera además

que el problema del desempleo los puede afectar a ellos personalmente en

cualquier momento.

125


GRÁFICA 7

Número de jóvenes en edad universitaria matriculados

0

10

20

30

40

Paises

Núm

ero

de jó

vene

s

Número de jóvenesmatriculados de cada100

15 25 36

Colombia Mexico Chile

126


GRÁFICA 8

ASISTENCIA ESCOLAR ANUAL

0

50

100

150

200

250

300

E.E.U.U. JAPON PROMEDIO ENAMERICALATINA

COLOMBIA

PAISES

NU

MER

O D

E D

IAS

127


GRÁFICA 9

SITUACIÓN DEL EMPLEO EN COLOMBIA

20%

35%

45% DESEMPLEOEMPLEO INFORMALOTROS

128


GRÁFICA 10

INCREMENTO DEL DESEMPLEO

200000

1400000

0200000400000600000800000

1000000120000014000001600000

1981 2001

AÑOS

NÚ

MER

O D

E PE

RSO

NA

S

Serie1

129


GRÁFICA 11

INVERSION EDUCATIVA EN COLOMBIA

50%

13%5%

20%

13%BACHILLERATO

EDU. SUPERIOR

POS GRADOS YESPECIALIZACIONESBASICA PRIMARIA

SIN EDUCACION

130


131

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136

Henry Jiménez Castro

Cédula de ciudadanía 16’353.982

Correo Electrónico [email protected]

Celular 3158074350

Bogotá, Distrito capital, 24 de noviembre de 2003


mailto:[email protected]

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