OTTON SOLIS FALLAS

MINISTRO DEPLANIFICACION NACIONAL yPOLITICA ECONOMICA

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EN BUSCADE UN ESTADO

EFICIENTE

CONCEPTOS SOBRE EL

ESTADO Y LA ECONOMIA

EN COSTA RICA.

Enero de 1988

San José, Costa Rica

EN BUSCA DE UN ESTADO EFICIENTE

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I.. 10 CONCEPTOS SOBRE EL

ESTADO Y LA ECONOMIA

EN COSTA RICA

Enero de 1988

San José. Costa Rica

,

Ottón Solís FallasMinistro

Ottón Salís Fallas

EN BUSCA DE UN ESTADO EFICIENTE

10 Conceptos sobre el Estado y la Economía en Costa Rica.

Racionalizar el Estado es una tarea en la que el Gobiernoestá comprometido prioritariamente.

El desarrollo en la sociedad moderna sólo puede cimentar-se sólidamente sobre el funcionamiento armónico y equilibra-do con un aporte de un estado eficiente y de un sector privadovisionario e innovador. Un vistazo a los países más desarrolla-dos del mundo nos muestra esa realidad.

Las evidencias, sin embargo, son a menudo estériles ante elpeso del dogmatismo. El tema del papel del Estado está ase-diado por la proliferación de mitos y creencias tan simples co-mo falsos. Tales visiones distorsionan el debate e impiden ar-gumentar con racionalidad, poniendo a prueba todo intentopráctico de cambiar la situación.

En nuestro medio, desgradiadamen te, esos mitos tienenpregoneros que influyen en el debate y en la política sobre elrol del Estado. Frente a ellos, no cabe sino ser tan insistentecomo claro para precisar su contenido y la debilidad de susfundamentos teóricos y prácticos.

A continuación me permito exponer diez conceptos claros )con relación al Estado:

1ES EMPIRICAMENTE FALSA UNA RELA-CION CAUSAL ENTRE ESTADO E INEFI-CIENCIA, DEL MISMO MODO COMO ESFALSA LA RELACION CAUSAL ENTRESECTOR PRIVADO Y EFICIENCIA.

La eficiencia o ineficacia de una gestión económica resideen la racionalidad administrativa, la calidad de los recursos hu-manos, la adecuación tecnológica, la simplicidad y flexibilidadde los procedimientos. El grado en que estos factores se danen una unidad, es independiente del carácter público o privadoque ella tenga.

La propiedad de la empresa, por otra parte, no tiene rela-ción causal con la eficiencia de la empresa. Nuevamente la evi-dencia de la realidad es, en este punto, indiscutible. La eficien-cia de la moderna corporación privada le ha permitido penetrarla econom ía mundial a pesar de que la gerencia y la propiedadestan separadas. Este hecho hace discutible la creencia de quesólo ser dueño estimula a una administración productiva y a laganancia. Las formas de propiedad de las empresas son tan di-versas como su correlación con el éxito y la eficiencia, como secomprueba en Costa Rica, no sólo en los sectores público yprivado, sino en las diferentes formas asociativas.

El Banco Internacional es propiedad del Estado y ha sidocapaz de competir exitosamente en mercados financieros sofis-ticados y modernos como los de Panamá y Miami. La diferen-cia con los otros Bancos del Estado no es por supuesto la natu-raleza de la propiedad si no la posibilidad que tiene de ejecutaruna gestión ágil y flexible al no estar sometido a los controlesque como entes públicos tienen ellos.

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~1BLEA LEGISLATIVA

El concepto de "propietario" en el sector público puedeasimilarse al de "ciudadano", en la medida en que "10 que espropiedad del Estado es propiedad de todos". Desde ese pun-to de vista, quienes vinculan propiedad con eficiencia debieranadmitir, entonces que un adecuado sistema de estímulos po-dría contribuir a que los funcionarios públicos fueran aún másproductivos y eficientes en un marco de lealtad también éticacon su empresa. Es éste, por 10 demás, uno de los fundamen-tos de la racionalización del Estado en que el Gobierno estátrabajando.

2 INDEPENDIENTEMENTE DE LA CUESTIONIDEOLOGICA LAS TAREAS DEL ESTADOSON CAMBIANTES.

Conforme a la tradición de la teoría del Estado, este tienetareas permanentes y transitaras, fines normativos y político-ideológicos.

Estas tareas permanerí tes del Estado tienen que ver con laseguridad, el imperio de la ley y la satisfacción de las necesida-des básicas de la población. Aún estas pocas tareas, sumaria-mente enunciadas, implican en elmundo de hOYuna gran infra-estructura de servicios y un elevado monto de gastos. Mientrasmás extendida es la cobertura estatal en estos ámbitos, mayores la complejidad del aparato estatal y -según su grado de racio-nalización- mayor es el bienestar que se logra.

I,Junto a estas tareas permanentes, se encuentra la diversi-

dad de responsabilidades que cada Estado asume según las con-vicciones culturales o ideológicas, los sistemas político-econó-micos, los estilos de desarrollo o los planes y programas de go-bierno. En este plano tenemos tanta variedad como países, ycada caso adquiere características propias. Pero en todos loscasos -a excepción de alteraciones revolucionarias drásticas-se produce un dualismo entre continuidad y cambio.

Entre nosotros, el Estado ha cumplido un rol decisivo en eldesarrollo económico y social en el último medio siglo. Hubomodalidades de acción, prioridades de políticas, estímulo desectores, producción directa según los desafíos y recursos o las

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necesidades del desarrollo. En todo este tiempo hubo conti-nuidad y evolución en la acción del Estado costarricense, inde-pendientemente de los cambios políticos que ocurrieron. ElEstado intervino, pero a la vez exhibió un gran dinamismo ycapacidad de adaptación.

El tema de las tareas del Estado no debe ser pues, motivode dogma, ni de listas fijas, sino más bien de desafío. No exis-ten tareas que "en sí" y "a priori" sean buenas o malas, sinoque existen tareas necesarias o innecesarias, posibles o invia-bles de cumplir. Así como en las últimas décadas fue conve-niente que el Estado ejecutara grandes inversiones en el campode la energía, hoy la prioridad se extiende a la ciencia y la tec-nología y al desarrollo ambiental y de los recursos naturales.Por otra parte la gran necesidad de invertir en proyectos agro-industriales estratégicos hace algunos años, hoy permite que elsector privado cooperativo y no el Estado promueva el desarro-llo de ciertas regiones del país.

3EL ESTADO NO ES NECESARIAMENTEFACTOR DISTORCIONADOR DEL MERCA-DO, Y SI ASI FUERA, NO ES EL UNICO NIEL MAS IMPORTANTE DE ESOS FACTO-RES. IGUALMENTE LA TRANSPARENCIAEN EL JUEGO DE LAS FUERZAS DEL MER-CADO NO ESTA GARANTIZADA POR ELSECTOR PRIVADO.

Este concepto no se extiende al amplio debate sobr.e lasventajas y desventajas de dejar que el mercado mejore las rela-ciones económicas, el cual excede los límites de este tema.Quiero despejar la creencia de que la sola intervención del Es-tado distorsiona el mercado privado pues esos efectos son cau-sados también por modalidades del sector privado, como losmonopolios o los oligopolios, o por fuerzas sociales como lossindicatos, sin dejar de lado la ingerencia del proteccionismoen el ámbito económico y comercial internacional.

4 NO EXISTE UN ANTAGONISMO "PER SE"ENTRE LOS INTERESES DEL SECTOR PU-

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BLlCO y LOS INTERESES DEL SECTORPRIVADO.

Aún cuando la noción de "intereses públicos" ha sido fuer-temente cuestionada por las escuelas neoliberales parece ser unhecho que existe un cuerpo de aspiraciones comunes a la colec-tividad que tienen expresión en la economía y que son encau-sadas por el Estado. Por otra parte, toda una tradición delpensamiento filosófico y económico da cuenta de la noción de"intereses" como un fundamento y móvil de la conducta delos individuos.

La diferencia. entre ambas nociones, sin embargo, no signi-fica que sean antagónicas. Tienen distinta entidad y son mani-festaciones perfectamente compatibles en su contenido y si-multáneas en su expresión. El "hombre económico" es tam-bién una dualidad de tendencia hacia lo individual y lo colecti-vo y la sociedad asume una realidad en un marco de integra-ción y de cooperación. Resulta así que la complementariedad,es la característica deseada en las relaciones entre lo público ylo privado; y por lo demás, ha marcado fuertemente la tradi-ción costarricense. El desarrollo de la infraestructura educa-cional, vial, portuaria y energética del país por parte del Esta-do han sido fundamentales para el desarrollo del sector indus-trial privado. El diseño estatal de la política promocional,ayer en favor del sector industrial, hoy en favor del sectorexportador, ha complementado los esfuerzos de empresas pri-vadas en esos campos y el país ha sido beneficiado. Asimismo,la instalación de los complejos agroindustriales de CATSA yALCORSA en Guanacaste permitieron complementar los es-fuerzos productivos de muchos empresarios agrícolas de esaregión, dando una posibilidad de procesamiento a sus produc-tos que no existía antes.

5 EL CARACTER CONCESIONARIO DE LOSSERVICIOS PUBLlCOS NO IMPLICA TOLE-RANCIA A LA INEFICIENCIA EN LO AD-MINISTRATIVO.

En Costa Rica ha habido una tendencia a asumir que elempleo público es una forma de asistencia social tan relevante

como la asistencia dada a los grupos beneficiados del serviciocorrespondiente. Esto ha hecho que los gerentes y jerarcas delas instituciones claudiquen a su obligación de vigilancia paraque el empleado público desempeñe sus labores con dedicacióny compromiso. Dichosamente la gran mayoría de los emplea-dos públicos son responsables. Esto no esconde la actitud degrupos reducidos que no son conscientes de que mientras másse gasta en administración menos queda para asistir a los gru-pos beneficiarios.

6 LAS POSICIONES SOBRE LA PARTICIPA-CION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA ENCOSTA RICA SON AJEN AS AL CONFLICTOIDEOLOGICO ESTE-OESTE.

Es te concepto es una ex tensión de lo ya expresado en relacióncon la verdadera naturaleza del debate sobre el Estado. Vincu-lar las posiciones en la discusión costarricense con "cercanías"hacia uno y otro polo del conflicto ideológico mundial es des-proporcionado y falso.

Es obvio que en los pa íses socialistas el Estado desempeñaun rol avasallador no sólo en la economía, sino en la sociedad.Pero tam bién a esta altura resul ta obvio señalar que en lospaíses desarrollados de Occidente el Estado ha ampliado sugravitación considerablemente. Esta realidad cuantitativa ycualitativa no significa alterar la tradición capitalista de estassociedades.

En Costa Rica es necesario evitar la distorsión del debateque se produce al con taminarlo con aspectos pseudoideológi-cos tan irrelevantes como ahistóricos. La conveniencia de in-troducir entre nosotros modalidades más o menos intervencio-nistas nada tiene que ver con supuestas lealtades ideológicasexternas, así como el hecho de que el 470/0 de los gastos eninvestigación y desarrollo tecnológico en Estados Unidos los fi-nancie el Estado, no afecta los credenciales capitalistas de esepaís.

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7 EL PAPEL DEL SECTOR PUBLICO NO ESTADETERMINADO UNICAMENTE POR EL TA-MAÑO DEL ESTADO.

El tamaño del Estado medido por el gasto o el empleo esun factor relativo no sólo para medir su eficiencia, sino paravalorar su papel. Es un hecho que en algunos casos el Estadoha tendido a crecer desmesuradamente y que abundan losejemplos de superposición institucional y de exceso de perso-nal en relación a las tareas que se programan. Es posible quecorrigiendo esos excesos, el sector estatal sea más eficien te y supapel en nuestra sociedad más contundente al tener más flexi-bilidad financiera. Así, un Estado pequeño, pero gerencial yeconómicamente fuerte, puede tener más importancia en el de-sarrollo social y la promoción económica que un Estado buro-cratizadoe infectado por duplicidades y jerarcas de papel inca-paces de vencer el enorme peso de estructuras y métodos deadministración arcaicos.

8 LA RACIONALlZACION DEL ESTADO ESUN PROCESO ESENCIALMENTE POLITICOy HUMANO.

La tendencia a identificar la racionalización del Estado conun ejercicio cuantitativo de optimización de costo-beneficio enel ámbito institucional, no abarca la verdadera naturaleza deese proceso. Se trata de mejorar no sólo la gestión del Estado,sino el objetivo social de sus tareas, en un complejo desafío dearmonización entre componentes muy sensibles.

La disminución del gasto no debe perjudicar la calidad dela cobertura, la disminución de personal no debe afectar al em-pleo o la certidumbre laboral, la adecuación tecnológica no de-be perjudicar el pleno aprovechamiento de los recursos huma-nos.

Por otra parte, tampoco debe entenderse la racionalizacióncomo un simple ajuste generalizado y horizontal del gasto pú-blico, sin considerar la necesaria jerarquización de funciones yprogramas de acuerdo con los requerimientos del desarrollo delpaís. El discurso generalista sobre los males del sector público

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y la necesidad de disminuir su tamaño es irresponsable puesrefleja falta de jerarquización e irrespeto del empleado público.Además garantiza el fracaso de cualquier esfuerzo que se em-prende en esa dirección por los anticuerpos que genera.

9 RACIONALIZAR EL ESTADO NO DEBESIGNIFICAR LA CREACION DE INSTAN-cIAS PARALELAS DENTRO DEL SECTORPRIVADO.

Es preferible trasladar una institución o empresa pública alsector privado que crear una empresa privada para que ejecuteduplicantemente la misma actividad. En Costa Rica hay variosejemplos de paralelismo privado creado con recursos públicos(externos por 10 general) y con mayores privilegios que los dis-frutados por las instituciones públicas ya existentes. Pretenderdesgastar el aparato estatal en esa forma disfrazada, es polítíca-mente antidemocrático y altamente ineficiente.

1O EL DEBATE NACIONAL SOBRE LA RACIO-NALIZACION DEL SECTOR PUBLICO DEBESER OBJETIVO Y CONSTRUCTIVO.

Debido a los problemas expuestos en este documento y alas imágenes que la ciudadanía tiene de la relevancia del Esta-do, el debate sobre la racionalización adopta en ocasiones uncarácter simplista, ideológico y alarmista.

El tema es demasiado serio y crucial y amerita la mayorobjetividad para analizar sus componentes y sus efectos de unmodo integral.

En esa medida será posible que el diálogo sobre el tema seaconstructivo y consensual como se requiere yen esa medida elEstado costarricense podrá asumir los retos del desarrollo en elumbral del siglo XXI.

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