De La Europa De Las Regiones A La Europa Con Las Regiones

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Cesreo R. Aguilera de PratCatedrtico de Ciencia PolticaUniversidad de Barcelona

DE LA EUROPA DE LASREGIONES A LA EUROPA CONLAS REGIONES

SUMARIO: 1. La teora de la Europa de las regiones. 2. Estrategias regionalistasde los actores polticos. 3. Los lmites del Comit de las Regiones. 4. Perspectivacomparada. 5. Una nota conclusiva. Bibliografa citada. Resum-Abstract.

1. La teora de la Europa de las regiones

Como ha sido reiteradamente sealado, el tradicional Estado-Nacin europeo est atravesando un incierto proceso de transforma-cin derivado del triple fenmeno de la globalizacin, la europeiza-cin y la regionalizacin. Estas realidades relativizan las clsicas nocionesde fronteras y soberanas y hacen ms tenue la divisoria entre lapoltica exterior y la interior, a la vez que la regionalizacin cobrafuerza en este nuevo contexto. Se ha acuado incluso el neologismoglocalizacin para designar esta doble realidad de transnacionalizaciny revigorizacin de la dimensin espacial intraestatal de la poltica,especialmente tras el colapso del bloque sovitico. De un lado, el pro-ceso de integracin europea avanza, pese a sus contradicciones y lmi-tes, y de otro, es perceptible un acusado relanzamiento del reivindi-cacionismo etnoterritorial en diversas poliarquas europeas.1

1. G. Juregui: Los nacionalismos minoritarios y la Unin Europea. Utopa o ucrona?, Ariel,Barcelona, 1997, p. 124. M. Keating: The New Regionalism in Western Europe. Territorial Rees-tructuring and Political Change, Edward Elgar, Cheltenham (RU), 1998, p. 161. A. Rojo Salgado:La progresiva regionalizacin de la Unin Europea, Revista de Estudios Polticos n 104, abr.-jun. 1999, p. 181 y ss. C. R. Aguilera de Prat: Partidos y estrategias nacionalistas en Catalua,Escocia y Flandes, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, p. 26. F. Morata: Regiones y gobernanzamultinivel en la Unin Europea en id. (ed.), Gobernanza multinivel en la Unin Europea, Tirantlo Blanch, Valencia, 2004, p. 19.

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La transferencia en principio delegada de parcelas de sobera-na de los Estados a la Unin Europea (UE) y la progresiva disolucinde las fronteras interiores reformulan el concepto de espacio polticonacional y es en este proceso simultneo de cesin de competenciasestatales hacia arriba (UE) y hacia abajo (regiones) lo que favoreceobjetivamente la reemergencia de la dimensin etnoterritorial. Poruna parte, el territorio ha adquirido importancia como base simblicade identidad colectiva usada por ciertos partidos, y por otra, pro-porciona fuerza reivindicativa en la pugna por disponer de ms cuotasde poder. En efecto, globalizacin y europeizacin provocan reaccio-nes locales defensivas y es que la competencia entre Estados se ve, enparte, desplazada por la competencia entre regiones para controlarrecursos y servicios.2 En suma, el neorregionalismo ha resurgido confuerza en varios pases europeos porque los Estados nacionales ya nosatisfacen como antao todas las necesidades y porque opera comoeficaz factor estratgico movilizador en la pugna por bienes escasos.Las motivaciones subyacentes son cambiantes segn los casos: en al-gunos territorios desarrollados opera el sentimiento del agravio (dehecho, el cansancio de la solidaridad) y en otros con menor nivel lasensacin de verse preteridos (la protesta de los marginados), peroen la mayora y de modo transversal la reivindicacin del diferen-cialismo suele dar dividendos polticos, a la vez que acenta la con-flictividad.3

Por lo dems, el proceso de integracin europea no est provo-cando una significativa erosin de las identidades etnoterritoriales

2. Por comodidad expositiva a lo largo de todo este estudio se utiliza la expresin regin (quees un concepto controvertido) en los estrictos trminos comunitarios que se refieren as a lasdiversas entidades administrativas territoriales subestatales: Regin es ese nivel inmediatamentedespus del Estado dotado de representatividad poltica. Es sabido que en algunas comunidadessubestatales de ciertos Estados europeos hay amplios sectores de la clase poltica (no necesariamentetodos nacionalistas) que se autodefinen especficamente en trminos nacionales y no regionales,criterio que asimismo puede ser respaldado por significativos sectores de las respectivas opinionespblicas territoriales. En consecuencia, la denominacin regional no es aqu valorativa, sino me-ramente descriptiva a tenor de la nomenclatura comunitaria. Vid. por todos, G, Marcou: Regio-nalitzaci i autonomia local a la Uni Europea, Sintesi n 11, Diputaci de Barcelona, id., nov.2005, p. 7.

3. F. Arroyo y F. Fernndez: Regiones y Naciones de Europa, Salvat, Madrid, 1987, p. 92. M.Emerson: El nuevo mapa de Europa, Alianza, Madrid, 1999, pp. 97-98 y 102. I. Llamazares y G.Marks: Gobernacin de mltiples niveles, movilizacin regional e identidades subestatales enla Unin Europea en I. Llamazares y F. Reinares (eds.), Aspectos polticos y sociales de la inte-gracin europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pp. 166 y 175. F. Morata: La Unin Europea.Procesos, actores y polticas, Ariel, Barcelona, 1999, pp. 284-285. M. Caciagli: Regioni dEuropa.Devoluzioni, regionalismi, integrazione europea, Il Mulino, Bolonia, 2003, p. 206.

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estatales y subestatales: naciones, nacionalidades y regiones son rea-lidades tan importantes como la renta per cpita, los aranceles o lasfluctuaciones del mercado en la UE. Con todo, en este mbito debenprecisarse, de entrada, dos factores que lo relativizan un tanto: 1)desde un punto de vista terico-conceptual no hay pleno consensocientfico sobre la objetividad incuestionable de ciertos parmetrosinequvocos a la hora de determinar las tipologas etnoterritoriales y2) en toda comunidad coexisten identidades diversas y transversales,unas con ms peso que otras segn las circunstancias de grupo y per-sonales. El panorama europeo es muy heterogneo desde esta dimen-sin: de un lado, hay ms de un centenar de grupos tnicos que vivenen minora en sus respectivos Estados y, de ellos, unos veinte represen-tan a un 10% de la poblacin de algunos de ellos. Todo ello por nomencionar el creciente e imparable fenmeno de la inmigracin ex-tracomunitaria que contribuye a incrementar la diversificacin de lasidentidades europeas y a hacer an ms plural el concepto de ciuda-dana europea, lo que hace del todo actual la idea de encaminarsehacia una ciudadana post-nacional en la UE.4 No puede ignorarse quela reivindicacin identitaria es ambivalente pues, a la vez que suponeuna afirmacin singular de preservacin de derechos culturales, inclu-ye una dimensin tendencialmente excluyente e insolidaria al fijarbarreras de admisin grupal si no se asumen ciertos parmetros etno-territoriales.

Paralelamente se ha desarrollado una mitologa euroescptica(y, peor, eurfoba en ocasiones) del todo injusta contra la denostadaburocracia de Bruselas que supuestamente tendra una suerte deplan oculto de laminacin de identidades nacionales y regionales enaras de su maquiavlico e inconfesado proyecto de super-Estadoeuropeo. De un lado, esta tesis no tiene el menor fundamento emp-rico aunque determinadas fuerzas polticas la alimentan, pues resultarentable electoralmente, y de otro, los Estados tienen medios msque suficientes para preservar su autonoma y protegerse de cualquiereventual proyecto invasivo de la UE en estos mbitos. Ni el federalis-

4. M. Keating: Regionalismo, autonoma y regmenes internacionales, Working Papers n 66,ICPS, Barcelona, 1993, p. 6. M. Emerson: El nuevo mapa de Europa, op. cit., pp. 295-297. F. Mo-rata: La Unin Europea, op. cit., p. 285. R. Kastoryano: Estados, naciones y comunidades en laUnin Europea en M. Castells y N. Serra (eds.), Europa en construccin: integracin, identida-des y seguridad, CIDOB, Barcelona, 2004, pp. 61 y 71. R. Rib y E. Roig: Las regiones especialesen el proceso de reforma de los Tratados de la Unin Europea, Working Papers n 239, ICPS,Barcelona, 2005, p. 6.

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ta europeo ms radical ha preconizado jams uniformizar y liquidaridentidades etnoterritoriales, algo no slo indeseable, sino del todoimposible. Cuestin distinta es la de forjar un sentimiento comn depertenencia entre todos los pueblos de la UE en el bien entendido deque ser complementario, nunca sustitutivo. En la UE no tiene ningnsentido adems de ser absolutamente inviable intentar seguir elproceso histrico de creacin de los Estados Unidos de Amrica, peroello no impide dotarse de instrumentos ms cohesivos basados encriterios de ciudadana poltica pluralista y no en factores etnoterri-toriales.5 Mientras la UE proporcione beneficios materiales sin entro-meterse en determinados mbitos nacionales y regionales no sercontestada. Esto significa que la adhesin cvica a la misma es instru-mental y derivada, pero puede reforzarse si las instituciones comuni-tarias ganan prestigio e inciden de modo bien tangible en la vida co-tidiana de los ciudadanos, si se incrementan los asuntos europeos entodos los niveles educativos, si aumentan las capacidades plurilingesde los ciudadanos, si se favorece una poltica europea de medios decomunicacin y si se facilita la movilidad de la mano de obra. De mo-mento, no hay un demos europeo y tal vez no llegue nunca a existir,pero no est ah la clave del proceso de construccin europea, sino enla armonizacin de todo tipo de identidades por eso la UE descansa,entre otros, en el valor del pluralismo con el impulso integrador. Latesis de que sin un demos europeo nunca culminar (en sentido esta-tal) la construccin europea parte de una premisa antigua, pues enla actualidad ya no es de recibo la conexin obligatoria entre leal-tad poltica e identidad etnoterritorial unitaria.6

Europeizacin y regionalizacin son dos procesos que se estndando con diferentes gradaciones en los Estados de la UE y ambostienen elementos comunes pues combinan impulsos econmicos conobjetivos polticos. As, la integracin supranacional avanza no sin

5. A. Mattera: LUnion Europenne assure le respect des identits nationales, rgionales etlocales en particulier par lapplication et la mise en oeuvre du principe de la reconnaissancemutuelle, Revue du Droit de lUnion Europenne n 2, 2002, pp. 218-219, 221 y 228. M. Cas-tells: Unin Europea sin identidad europea: problemas y perspectivas en id. y N. Serra, Eu-ropa en construccin, op. cit., pp. 17-18. J. Habermas: Construccin de una identidad polticaeuropea en id. ant., op. cit., p. 44.

6. M. Castells: Unin Europea sin identidad europea, op. cit., pp. 14-15 y 20-24. J. Habermas:Construccin de una identidad..., op. cit., p. 44. C. R. Aguilera de Prat: Existe un demoseuropeo?: una propuesta normativa, Revista de Estudios Polticos n 125, jul. sept. 2004, pp.166 y 175.

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contradicciones a la vez que las regiones se movilizan para disponerde ms recursos en un marco abierto que les ofrece ms oportunidades.No obstante, las relaciones entre europesmo y regionalismo son am-biguas pues, por ejemplo, el tendencial impulso materialmente fede-ralizante de la integracin que reduce algunos poderes de los Estadosno necesariamente beneficia la estrategia de algunas formacionespolticas subestatales que aspiran a crear unidades ms pequeas enaras de una anacrnica homogeneidad identitaria monotnica.7 Enotras palabras: a primera vista puede parecer que ese doble procesode cesin de competencias estatales top-down acabar vaciando alpropio Estado. Esta tesis ni tiene en cuenta el gran poder real que stesigue acumulando (son muchas y muy poderosas las lites polticas yburocrticas y los grupos de inters que han invertido en el Estado yque lo apoyan, aparte de muy amplias franjas de la ciudadana), niconsidera que los niveles europeo y regional pueden asumir, en oca-siones, funciones poco gratificantes (impopulares) que le permiten alEstado externalizar tareas difciles como reconversiones agrcolas eindustriales o compensaciones por reestructuraciones.

Todo esto significa que aunque la regionalizacin se afianza enla mayora de los Estados europeos aumentan tambin las contradic-ciones entre las propias regiones, pues a menudo sus intereses especficosno son coincidentes. En todo caso, es cierto que las regiones ya nopueden ser ignoradas y estn consolidadas hasta el punto de que al-gunas de ellas han conseguido arrancar competencias que inicialmen-te los Estados no queran ceder, lo que replantea desde su punto devista la interpretacin tradicional del principio de subsidiariedad.8 Enefecto, el debate sobre la redefinicin de la distribucin de las com-petencias es constante en el seno de los Estados, de ah los efectosreestatalizadores o regionalizadores de los diferentes acomodos sec-toriales entre varios niveles. Es precisamente esta realidad la que ha

7. F. Morata: Autonomia regional i integraci europea, Generalitat de Catalunya/IEA, Barcelona,1987, pp. 17-18. D. Rossetti di Valdalbero: La politique rgionale europenne: stratgie glo-bale, dveloppement local, Revue du March Unique Europen n 2, 1996, p. 175. M. Keating:The New Regionalism, op. cit., p. 183. C. R. Aguilera de Prat: Partidos y estrategias nacionalis-tas..., op. cit., p. 40. M. Caciagli: Regioni dEuropa, op. cit., pp. 11 y 14.

8. M. Bernard: Evaluacin de las posibilidades de intervencin de las Regiones en las decisioneseuropeas en varios, La inserci de les Regions en lEuropa de dem, Generalitat de Catalunya/IEA,Barcelona, 1987, p. 58. S. OLeary y J. M. Fernndez Martn: Hacia la Europa de las Regiones?El principio de subsidiariedad, la integracin europea y el futuro de las entidades subestatales,Revista de Estudios Polticos n 90, oct.-dic. 1995, pp. 301-302. D. Rossetti: La politique rgio-


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permitido formular la sugerente teora de la gobernanza multinivel(MLG, por sus siglas en ingls) como modo diferente de aproximarseal estudio de las interrelaciones entre la UE, los Estados y las regionesa fin de evitar la clsica contraposicin dicotmica entre perspectivasintergubernamentalistas y supranacionalistas. Con todo, la teora dela MLG tiene algo de engaoso, pues parece dar a entender que todoslos niveles estn en pie de igualdad, cuando los Estados siguen siendolos principales protagonistas polticos.

Gobernanza europea es un trmino un tanto ambiguo puesal ser muy genrico resulta poco especfico: lo cierto es que no hay ungobierno europeo, sino veinticinco, y la metfora de la red igualarealidades polticas que estn en relacin ms vertical que horizontalen los campos reservados al ncleo duro de la soberana nacionalde los Estados. En suma, la teora de la MLG es de inters cientficopues relativiza nociones clsicas que hoy son de escasa utilidad (la so-berana, precisamente), pero debe enriquecerse con la constatacinde que en tal red sigue destacando el tirn de los Estados comoprincipales actores polticos y ello pese a los innegables lmites quesuponen para los mismos tanto la europeizacin como la regionaliza-cin.9

Las Comunidades Europeas ignoraron tradicionalmente la cues-tin regional y les cost ms de veinticinco aos aceptar tal realidad.Es cierto que, desde 1975, se adoptaron las primeras polticas regio-nales de mbito comunitario, pero se hizo en un sentido estrictamen-te desarrollista (potenciacin industrial e infraestructuras), en abso-luto poltico y mucho menos identitario. El hecho regional slo seabri camino desde el Acta nica de 1986, algo en lo que JacquesDelors entonces presidente de la Comisin tuvo mucho que ver. Lasegunda etapa, an ms relevante, fue el Tratado de la Unin (1993)que cre el Comit de las Regiones (CdR) como rgano especfico quepermita visualizar a nivel comunitario tal fenmeno. Por tanto, desdeentonces el hecho regional ya ha pasado a formar parte del discurso

nale europenne..., op. cit., pp. 173-175. E. Bomberg y J. Peterson: European Union DecisionMaking: the Role of Subnational Authorities, Political Studies, XLVI, n 2, jun. 1998, p. 234.

9. F. Arroyo y F. Fernndez: Regiones y Naciones de Europa, op. cit., p. 90. S. OLeary y J. M. Fer-nndez: Hacia la Europa de las Regiones?, op. cit., p. 319. M. Caciagli: Regioni dEuropa, op.cit., pp. 110-111. F. Morata: Regiones y gobernanza multinivel..., op. cit., p. 22.

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sobre los proyectos de futuro para la UE y, asimismo, incide en la ela-boracin y puesta en prctica de diversas polticas. Esto significa quelas regiones ya no pueden ser ignoradas, pues no slo no es operati-vo desde un estricto punto de vista funcional (ejecutan numerosas po-lticas comunitarias), sino que no contar con ellas contribuira a incre-mentar la deslegitimacin de cierta idea de construccin europea.10

En definitiva, la teora de la Europa de las regiones tiene dosgrandes interpretaciones, una poltica y otra tecnocrtica: la primeraimpulsada por las regiones donde el autogobierno est bien asenta-do y la segunda por los racionalizadores de las administraciones. Enrealidad, tal teora es una idea antigua que tiene incluso precedentesen el perodo de entreguerras (el federalismo integral de Denis deRougemont) y es defendida tanto por las regiones con mayor reivin-dicacionismo autonomista como, ms especficamente, por los parti-dos nacionalistas subestatales (PNSE) que en el fondo utilizan talconsigna como sinnimo de rediseo de la UE para diluir a los actua-les Estados-Naciones artificiales y potenciar las verdaderas comu-nidades nacionales que ellos afirman encarnar. No obstante, no seraexacto presuponer una actitud de recelo antirregionalista estructu-ral por parte de los Estados, pues en varios de ellos el regionalismoest totalmente asumido (sobre todo en los federales, como Alema-nia, Austria y Blgica). En el proyecto de la Europa de las regionessobresalen, pues, algunas como motores, tanto por circunstanciasobjetivas (alto autogobierno poltico, buen nivel de desarrollo, espe-cificidades culturales) como subjetivas (fuerte presencia de partidosautonomistas, elevada autopercepcin cvica de elementos diferen-ciales), pero no hay parmetros indiscutidos para sealar cules deellas pueden reputarse especiales en este sentido.

10. S. OLeary y J. M. Fernndez: Hacia la Europa de las Regiones?, op. cit., pp. 309-311 y 313.G. Juregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., p. 129. M. Caciagli: Regioni dEuropa, op.cit., pp. 90-91 y 201-202. L. Huici Sancho: El Comit de las Regiones: su funcin en el procesode integracin europea, Publics. de la UB, Barcelona, 2003, p. 18. K. J. Nagel: Experienciascomparadas de participacin regional en varios, La participacin de las Regiones en Europa,europafutura.org n 0, Generalitat de Catalunya/ IEA/ Fundaci Pi i Sunyer, Barcelona, 2003, p.47. I. Tmmel: Las transformaciones de la gobernanza: la estrategia de la Comisin Europeaa favor de la Europa de las Regiones en F. Morata, Gobernanza multinivel..., op. cit., pp. 94-95. Vid. asimismo, B. Jones y M. Keating (eds.): The European Union and the Regions, ClarendonPress, Oxford, 1995. P. Viviani, E. Balzi y L. Panzeri (eds.), LEuropa tra federalismo e regionalismo,Giuffr, Miln, 2003.


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La Europa de las regiones es tanto una metfora poltica queexpresa un proyecto deseado por algunos actores regionales, comoincluso una propuesta de reordenacin comunitaria. La Europa delas regiones no tiene posibilidades reales de plasmarse tal como laentienden los PNSE: las regiones contribuyen a organizar el terrenode juego de la governance europea, pero casi nunca son los actoresprincipales. Es prcticamente inviable que las cerca de doscientas re-giones europeas puedan sustituir a los veinticinco Estados, tanto por-que sus poblaciones rechazaran muy mayoritariamente tal hipotti-co escenario, como porque incluso el grueso de las lites regionalestampoco apuesta por ese escenario. En consecuencia, la Europa delas regiones es antes un eslogan que un programa viable entendidocomo alternativa a los Estados: lo que existir es una Europa con lasregiones que ya se han ganado su espacio.11

2. Estrategias regionalistas de los actores polticos

Frente a cierta visin tpica de que la reemergencia de las re-giones se ha debido, sobre todo, al auge de los movimientos polti-cos etnoterritoriales (los PNSE), no puede ignorarse que no todos losEstados han ido a remolque de los mismos. En otras palabras, los PNSEtienen por supuesto su particular estrategia, pero sera simplificadore incierto afirmar que los Estados carecen de una propia en la cues-tin regional que no es, por lo dems, siempre reactiva/defensiva yaque tambin puede ser anticipadora/preventiva. En efecto, muchosEstados se han apercibido de que la mejora de las capacidades europe-as de las regiones no va en absoluto en detrimento del propio poder;de ah que resulte incluso ms funcional profundizar en el autogobier-no territorial interno. Por otra parte, tampoco es cierto que el activis-mo poltico de las regiones requiera siempre de fuertes PNSE pues, enocasiones, los propios partidos estatales de los territorios puedenoperar como factores clave de impulso por las ms diversas circunstan-cias (Azores y Madeira tienen autonoma poltica sin PNSE, mientrasque Crcega tiene los segundos, pero no un genuino poder legislativo).

11. E. Bomberg y J. Peterson: European Union Decision Making, op. cit., pp. 219-220. R. Gon-zlez Ibn y M. Ahijado Quintilln: Unin poltica europea. Laberinto, puzzle o mosaico?, Eds.Pirmide, Madrid, 2000, p. 202. I. Tmmel: Las transformaciones de la gobernanza, op. cit.,pp. 87-88. B. Kohler-Koch: Gobernanza interactiva: las regiones en la red de la poltica euro-pea en F. Morata, Gobernanza multinivel..., op. cit., pp. 121 y 123.

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En particular, los Estados federales son los adelantados en ma-teria al no haber tenido que reaccionar de modo defensivo y posteriorante las presiones regionalistas, pues han admitido de entrada la msamplia intervencin de las regiones en asuntos europeos. De modosimilar, aunque con ms reservas y contradicciones, los Estados quehan asumido frmulas hbridas diversas de estructuracin autonmi-ca tambin permiten y cada vez ms una apreciable intervencinregional en asuntos europeos. Slo los Estados ms apegados a modeloscentralizados bloquean tal posibilidad o permiten tan slo una muymodesta capacidad consultiva regional, pero se trata sta de una pers-pectiva estratgica con pocas perspectivas de viabilidad a largo plazo.Esto es as porque la creciente presencia en la UE de Estados peque-os (sobre todo desde la ampliacin de 2004) puede empujar a ciertasregiones grandes (algunas lo son ms que muchos Estados) a consi-derar la posibilidad de convertirse ellas mismas en nuevos Estadosmiembros si, al final, eso es lo que cuenta a efectos de maximizar lapropia cuota de poder en el entramado comunitario. Por tanto, si losactuales Estados quieren tener una estrategia propia de futuro debenreconocer ya un buen nivel de autonoma a sus regiones precisamen-te para alejar ese escenario eventualmente competitivo y rupturista,aunque slo sea por motivos de estricto clculo poltico de intersparticular.12

En todo caso, los Estados cuentan con una ventaja aadida sies que se quiere teorizar un supuesto escenario de contraposicin,y es que no existe en absoluto un movimiento regionalista unitariopaneuropeo. Y esto es as porque el panorama regional de la UE esde una enorme diversidad, tanto objetiva como subjetiva. Desde elprimer punto de vista, las regiones europeas son muy diferentes entres por sus estructuras administrativas, sus niveles de desarrollo socio-econmico y sus singularidades diferenciales culturales, y desde el se-gundo, por las desiguales sensibilidades de lites y opiniones pbli-cas territoriales tal como se reflejan polticamente en los sistemas departidos y los procesos electorales. Aunque, en general, casi todas lasregiones aspiran en mayor o menor medida a aumentar sus cuotas de

12. E. Albert: Las Regiones en el proyecto de nueva Constitucin Europea en id. (dir.) y E.Roig (coord.), El proyecto de nueva Constitucin Europea. Balance de los trabajos de la Con-vencin sobre el futuro de Europa, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, p. 479. M. Keating: Lapoltica territorial y el nuevo regionalismo en F. Morata (ed.), Gobernanza multinivel..., op. cit.,pp. 205- 206. B. Kohler-Koch: Gobernanza interactiva en F. Morata, ibidem, p. 142.


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poder, son muy diferentes los intereses que persiguen, de ah que nocoincidan sus estrategias. De un lado, hay regiones artificiales quefuncionan muy bien (Rdano-Alpes), mientras que otras con largatradicin autonomista siguen sin despegar (Sicilia); de otro, hay regionesfuertes que condicionan a sus Estados (Flandes), mientras que las d-biles los necesitan (Extremadura). Las regiones ricas desean una ma-yor competitividad de mercado, mientras que las menos desarrolladasreclaman ms fondos estructurales, pero debe quedar claro que nonecesariamente hay relacin de causa/efecto entre desarrollo econ-mico y reivindicacionismo poltico pues se trata de dos variables co-nectadas, pero autnomas, lo que requiere en todo caso un anlisiscasustico especfico de cada regin.

La diversidad de formas de organizacin territorial de los Esta-dos hace de hecho imposible acabar con la heterogeneidad de las re-giones, siendo muy variados sus niveles de intervencin en asuntoseuropeos. Aunque las variables constitucionales y econmicas parecenlas fundamentales para fortalecer la dimensin regional, no siempreson determinantes a la hora de calibrar los resultados: Sicilia disponede amplia autonoma poltica y tiene un relativamente bajo nivel dedesarrollo, dos factores que deberan impulsarla a ser protagonistade la Europa de las regiones y, sin embargo, no es as pues su pre-sencia europea es mnima pese a sendas circunstancias a priori favora-bles.13

Las regiones compiten por recursos escasos y, dados sus muydiferentes intereses, no es casual que no exista un movimiento uni-tario de las mismas. Adems, en las regiones ricas, significativas franjasde los contribuyentes y electores empiezan a reflejar polticamente elcansancio de la solidaridad con las menos desarrolladas: as, lasprotestas populistas de la Lega Nord italiana (por los subsidios alMezzogiorno), del nacionalismo flamenco de la derecha radical delVlaams Belang (por las cuotas de asistencia social a Valonia) o desectores de la opinin pblica germano-occidental (por las transferenciassin fin a los Lnder del este). De un lado, hay movimientos que reflejan

13. F. Morata: Autonomia regional i integraci europea, op. cit., p. 277. F. Morata: la UninEuropea, op. cit., pp. 295-297. M. Caciagli: Regioni dEuropa, op. cit., p. 207. L. Huici: El Comi-t de las Regiones, op. cit., pp. 285-286. B. Kohler-Koch: Gobernanza interactiva..., op. cit.,pp. 140, 142 y 151.

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egosmo socio-territorial por parte de las regiones ricas, y de otro, n-fasis en el diferencialismo institucional que a su juicio deberantener las regiones especiales (esto es: con poder legislativo), en elbien entendido de que son dos dimensiones no necesariamente coin-cidentes (hay regiones ricas sin poder legislativo y regiones pobres conl). Lo cierto es que no se da una alianza entre regiones fuertes (ricasy con poder legislativo) y la UE, una posibilidad que no tiene atracti-vo pues las instituciones comunitarias han optado por polticas regio-nales favorecedoras de las regiones menos desarrolladas (stas tambinincapaces de concertar eficazmente entre s, lo que resulta ms llama-tivo). En suma, parece existir una suerte de factor estructural queimpide a los actores regionales no ya aliarse, sino incluso coordinarse,lo que refleja que a la postre priman los estrictos intereses locales,que son muy diferentes segn las sensibilidades y prioridades de lasautoridades territoriales. Esto es lo que explica que algunas regio-nes se alineen con sus Estados frente a regiones de otros o busquenpuentearlos intentando recurrir directamente a las institucionescomunitarias o hasta incluso por excepcin dirigirse a otros Estadossi eso puede resultar beneficioso en lo inmediato.14

No obstante, tampoco sera exacto negar la existencia de algu-nas significativas redes regionales, bien de alcance general (la Asam-blea de las Regiones Europeas/ARE y el Consejo de Municipios y Re-giones de Europa/CMRE) o territorial transregional y transfronterizastas muy numerosas que han configurado importantes lobbiesterritoriales.15 De nuevo, son las regiones ms politizadas las ms rei-vindicativas a la hora de presionar para estar presentes en las mximasinstancias decisorias de la UE y, en este sentido, no puede sorprenderque el principal protagonismo recaiga en los Lnder alemanes, las

14. G. Juregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., p. 178. M. Emerson: El nuevo mapade Europa, op. cit., pp. 99 y 108. I. Llamazares y G. Marks: Gobernacin de mltiples niveles...,op. cit., pp. 162-163 y 176. K. J. Nagel: Experiencias comparadas de participacin regional, op.cit., pp. 72-73. M. Keating: La poltica territorial y el nuevo regionalismo, op. cit., p. 199.

15. G. Juregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., pp. 131-137. F. Morata: la Unin Euro-pea, op. cit., p. 289. M. Caciagli: Regioni dEuropa, op. cit., pp. 66-76. F. Morata: Regiones ygobernanza multinivel..., op. cit., p. 33. A. Church y P. Raid: Local Democracy, Cross-Bordercollaboration and the internationalisation of local government en R. Hambleton, H. V. Savitchy M. Stewart (eds.), Globalism and local democracy. Challenge and Change in Europe and NorthAmerica, Palgrave / Macmillan, Houndsmills / Basingstoke / Hampshire, 2003, pp. 201-203.D. Fernndez Manjn: El papel de las regiones en la dinmica fronteriza de Europa, RevistaCIDOB dafers Internacionals n 69, 2005, pp. 61-88.


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regiones belgas y las Comunidades Autnomas espaolas.16 Aunqueestos tres ejemplos muestran que no hay correlacin necesaria entremayor reivindicacionismo regional y fuerza de los PNSE (no es, porejemplo, el caso de Alemania), es cierto que la significativa presenciade stos s estimula la politizacin regionalista que tambin arrastra,en mayor o menor grado, a algunos partidos estatales (esto es parti-cularmente evidente en Catalua o Escocia). As pues, los PNSE con-siderados anacrnicos y en declive por cierta literatura politolgicade los treinta gloriosos (1945-1975) han resurgido con fuerza desdelos aos setenta del siglo pasado y lo cierto es que el proceso de inte-gracin europea no les ha perjudicado en absoluto. En la estrategiade los PNSE la clave es cuanta ms Europa, menos Estado, de ahque reputen a la UE como una plataforma til para sus proyectos so-beranistas. La mayora de los PNSE son europestas por consideracionesinstrumentales y tcticas, pues han comprendido que fuera de la UEno tienen la menor posibilidad de acercarse a su ideal. La principalcontradiccin radica en el hecho de criticar el Estado-Nacin por ana-crnico y propugnar construir uno propio (es decir, reproducir unmodelo poltico obsoleto) que coincida etnoterritorialmente con sucomunidad imaginaria. Lo cierto es que el contexto europeo resultaen parte favorable para las estrategias de los PNSE pues estimula lasnegociaciones de todos los niveles y permite criticar al Estado tantosi est centralizado (precisamente por esa razn) como si asume ladescentralizacin (por definicin, siempre ser reputada insuficientepor tales formaciones polticas).17

Aunque no todos los PNSE son formalmente independentistas sson unnimes a la hora de reivindicar el diferencialismo (real o su-puesto) que debera otorgar poderes singulares, sin conseguir demos-trar lgicamente la correlacin necesaria entre un elemento y otro.

16. M. Caciagli: Regioni dEuropa, op. cit., p. 208. M. Keating: La poltica territorial..., op. cit.,p. 202. E. Albert: Las Regiones en el proyecto..., op. cit., pp. 457-458. R. Ramon: El Comitde las Regiones: el largo camino hacia la institucionalizacin de la Europa multinivel en F. Mo-rata, Gobernanza multinivel..., op. cit., p. 309. F. Domnguez Garca: Las Regiones con compe-tencias legislativas. Un estudio comparado de su posicin constitucional en sus respectivos Es-tados y en la Unin Europea, Generalitat de Catalunya / IEA / Tirant lo Blanch, Valencia, 2005,p. 263.

17. D.L. Seiler: Sur les partis autonomistes dans la CEE, Working Papers n 19, ICPS, Barcelona,1990, p. 5. I. Llamazares y G. Marks: Gobernacin de mltiples niveles..., op. cit., p. 163. C. R.Aguilera de Prat: Partidos y estrategias nacionalistas..., op. cit., pp. 29-30 y 41. L. De Winter yM. Gmez-Reino: European integration and ethnoregionalist parties, Party Politics, vol. 8,n 4, jul. 2002, p. 483 y ss.

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En realidad, el nfasis de los PNSE en el diferencialismo es equvo-co pues la diversidad es consustancial no ya entre Estados, sino entreregiones y, adems, en el seno de ambas realidades en las que coexis-ten varias identidades. En este sentido, una parte del regionalismoeuropeo enva un mensaje contradictorio a la sociedad pues no quedanunca bien claro cul es su proyecto tras la vaga y ambigua consignade la Europa de las regiones. Es innegable que el Estado-Nacin haperdido capacidad de atraccin, pero parece del todo inviable a efec-tos prcticos que los veinticinco socios de la UE sean sustituidos pordoscientos. Naturalmente, la gran mayora de los PNSE es conscientede esta realidad, pero en general no renuncian al objetivo mticode la independencia (en Europa, por supuesto) pues es elementode movilizacin social, permite satisfacer a los activistas y, sobre todo,es un elemento de presin sobre el propio Estado. Lo cierto es quela UE admite el posible ingreso de Estados europeos externos, perono avala la secesin interna ni garantiza en absoluto que, tras unaeventual particin de uno de sus socios, los nuevos Estados tenganasegurada la entrada. La estrategia de algunos PNSE de pedir la in-dependencia en Europa quiere evitar los costes de la ruptura, perofalla, pues no es posible ahorrarse el primer paso que es el ms costoso(romper con el Estado supondra automticamente salir de la UE)para pasar sin transicin al segundo (ser miembro de pleno derecho).Todo esto por no mencionar que tal independentismo es virtual to-da vez que se est dispuesto a ceder el control de la macroeconoma,la moneda o la inmigracin a la UE, por no mencionar la defensa, puesson muy pocos los PNSE que preconizan no estar en la OTAN. En defi-nitiva, de un lado, los Estados-Naciones son mucho ms fuertes (in-cluso socialmente, y sta es la clave) de lo que los PNSE desearan, yde otro, la diversidad de estrategias se plasma en su dispersin orga-nizativa pues, en el Parlamento Europeo, Alianza Libre Europea noha conseguido integrar a muchos y muy relevantes partidos de estafamilia ideolgica.18

Pese al ascenso general de las regiones en la poltica comunita-ria, tanto por razones objetivas como subjetivas mencionadas, no se

18. En ALE no estn CDC y UDC (Catalua), PNV (Pas Vasco), LN (Italia septentrional), STVP (Ti-rol del Sur ), SFP (Finlandia) o el VB (Flandes), entre otros : vid. C. R. Aguilera de Prat, Partidosy estrategias nacionalistas..., op. cit., p. 42. M. Keating: Regionalismo, autonoma..., op. cit.,p. 12. M. Keating: The New Regionalism..., op. cit., pp. 163-164. R. Gonzlez Ibn y M. AhijadoQuintilln: Unin poltica europea, op. cit., p. 204.


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va ni hacia el escenario de la Europa de las regiones tal como lointerpretan los PNSE, ni mucho menos hacia una UE centralizada yuniformista. No hay modelo regional europeo tanto por el inciertohorizonte de la UE como por la diversidad de estructuras, intereses yestrategias regionalistas en presencia que hacen imposible cualquiereventual proyecto de armonizacin uniforme; por no mencionar elhecho de que no todas las polticas comunitarias estn regionalizadas.La UE, aunque quisiera, carece de fuerza e instrumentos para tal ho-mogeneizacin, pero es que, adems, su lnea de actuacin es exacta-mente la opuesta pues son constantes las declaraciones y normas quela comprometen a respetar y preservar explcitamente todo tipo desingularidades y diferencialismos. El Libro Blanco de la GobernanzaEuropea (elaborado por la Comisin en 2001) asume sin reservas elhecho regional y sus derechos y manifiesta su voluntad de reforzar elautogobierno, amortiguar las desigualdades socio-econmicas y res-petar las identidades etnoterritoriales.19

La poltica regional comunitaria tradicional fue secundaria y pa-liativa pues siempre se entendi que en lo esencial corresponda alos Estados. Sin embargo, la UE ha acabado desarrollando cada vezms polticas regionales a travs de los fondos estructurales y eso hapermitido una va de participacin crucial de las regiones en las deci-siones comunitarias e incluso ha forzado a algunos Estados que ca-recan de cualquier estructura regional a dotarse de mnimas admi-nistraciones de este tipo (Grecia, Irlanda o Suecia, por ejemplo). Enefecto, el aumento de los fondos estructurales relanz el regionalis-mo pues la compleja negociacin del reparto se convirti en cuestinpoltica importante. La UE procura con sus polticas regionales: 1) ra-cionalizar administrativamente el despliegue de alguna de sus pol-ticas, 2) coordinarse mejor con los Estados y 3) corregir los desequili-brios, y lo cierto es que ha limitado en algunos mbitos los mrgenesde maniobra de los propios Estados. Adems, el hecho de que la Co-misin pueda disponer de un 9% de los fondos estructurales para ini-ciativas propias ha acentuado el inters de las regiones por negociardirectamente con ella, al margen de la complicacin que representan

19. F. Arroyo y F. Fernndez: Regiones y Naciones de Europa, op. cit., p. 91. G. Juregui: Los na-cionalismos minoritarios..., op. cit., p. 167. A. Mattera: LUnion Europenne assure le respect,op. cit., p. 217. R. Rib y E. Roig: Las regiones especiales..., op. cit., pp. 7-8 y 10-11.

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los niveles subestatales que la propia UE ha introducido para la distri-bucin de los fondos.20

Por tanto, la participacin regional en asuntos comunitarios desu inters ya no es slo cuestin estrictamente interna de los Estadospues no puede ignorarse que ya tiene una dinmica propia, aunquecircunscrita. Desde el Tratado de la Unin hay una mayor sensibilidadcomunitaria hacia las regiones, aunque es cierto que los grados departicipacin son muy variables pues en ltima instancia dependende las estructuras de sus Estados. Los argumentos para no otorgar unmayor protagonismo directo a las regiones son, en lo esencial, lossiguientes: 1) la regionalizacin no est generalizada en la UE, 2) laexistente no es uniforme ni homognea, 3) las competencias de lasregiones son muy diversas, 4) el europesmo de muchas regiones esinexistente y 5) la Europa de las regiones sera ingobernable. A lo quecabe replicar: 1) aunque eso es cierto, sera injusto no considerar a lasregiones institucionalizadas, 2) es verdad, pero eso no impide la exis-tencia de un mnimo comn denominador suficiente, 3) el hecho dela disparidad competencial no tiene que ver con la nocin de regin,sino con la de sus niveles de autogobierno, 4) hay numerosos ejem-plos en sentido opuesto y, por lo dems, ese doble fenmeno es idn-tico en los diversos Estados comparados y 5) de acuerdo con la visinde muchos PNSE s, pero no es esa la nica posible de tal consigna.21

Los actores regionales ya no tienen que negociar exclusivamen-te con el Estado-Nacin, sino tambin con las instancias europeas,pues el proceso de integracin, de un lado, afecta a sus competencias,y de otro, proporciona oportunidades; de ah la proliferacin de canalestanto formales como informales de participacin. Aunque las regio-

20. Se trata del discutido sistema de clasificacin NUTS (Nomenclatura de las Unidades Territo-riales Estadsticas) que ha subdividido en tres categoras los niveles regionales: vid. G. Juregui,Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., p. 172. F. Arroyo y F. Fernndez: Regiones y Nacionesde Europa, op. cit., p. 94. S. OLeary y J. M. Fernndez Martn: Hacia la Europa de las Regio-nes?, op. cit., p. 309. M. Keating: The New Regionalism, op. cit., pp. 174 y 176. F. Morata: LaUnin Europea, op. cit., p. 288. M. Caciagli: Regioni dEuropa, op. cit., pp. 93, 95-98, 100 y 112.F. Domnguez Garca: Las Regiones con competencias legislativas, op. cit., p. 87.

21. Vid. M. Bernard: Evaluacin de las posibilidades..., op. cit., p. 57. F. Morata: Autonomiaregional i integraci europea, op. cit., p. 329. E. Bomberg y J. Peterson: European Union Deci-sin Making, op. cit., pp. 221 y 231. R. Gonzlez Ibn y M. Ahijado Quintilln: Unin polticaeuropea, op. cit., p. 193. E. Albert: Las Regiones en el proyecto..., op. cit., pp. 449, 451-452y 464.


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nes europeas tienen atribuciones muy diferentes segn los Estados,todas deben hacer frente a desafos y objetivos bastante similares. Lospoderes constitucionales de las regiones son una variable importantepues a ms prerrogativas polticas ms ventajas iniciales, pero inclusosin stas se puede hacer un buen uso de las capacidades de lobbyingabiertas, de hecho, a todas. El lobby regional en Bruselas es ya muyconsistente pues ms de un centenar de regiones tienen, oficinas derepresentacin permanente y son interlocutores influyentes en la ne-gociacin de numerosos programas comunitarios.22 Yendo de menora mayor por su poder poltico real, se constata que las regiones dehecho puentean al CdR dadas las notables limitaciones estructura-les y funcionales de este rgano (no es, ni por asomo, embrin de unaeventual tercera cmara), mientras que se han empezado a aperci-bir de que el Parlamento Europeo tiene cierto inters pues algunasde las polticas que ah se aprueban s tienen incidencia regional. Lainstitucin privilegiada por el lobbying regional es la Comisin al serel canal ms importante pues es receptiva a sus demandas. En efecto,la Comisin es la institucin que ms favorece la implicacin de losactores regionales, sobre todo en los programas operativos de las po-lticas regionales comunitarias relacionadas con los fondos estructu-rales, las cooperaciones regionales transfronterizas o las redes trans-regionales.23 En cambio, la incidencia de las regiones en el Consejo deMinistros es muy pequea pues son muy pocos los Estados que autori-zan a representantes territoriales a estar presentes en el mismo juntocon el ministro central, de ah que tal objetivo sea probablemente elmximo aspirable para la mayora de aqullas.

Adems de los canales formales mencionados, no puede igno-rarse el peso a veces ms relevante de otros de tipo informal comolas oficinas y las coaliciones interregionales. Aunque no siempre sonfluidas las relaciones entre las oficinas y sus respectivos Estados, al fi-

22. L. Badiello: La representacin regional en Bruselas: evolucin, funciones y perspectivas enF. Morata, Gobernanza multinivel..., op. cit., p. 327. E. Bomberg y J. Peterson: European UnionDecision Making, op. cit., pp. 221 y 231. I. Llamazares y G. Marks: Gobernacin de mltiplesniveles..., op. cit., pp. 159-162 y 173. F. Morata: La Unin Europea, op. cit., p. 283.

23. M. Keating: The New Regionalism..., op. cit., pp. 169 y 172-173. E. Bomberg y J. Peterson:European Union Decision Making, op. cit., pp. 223-226. E. Albert y E. Roig: La participacinde las Regiones en Europa en id. , europafutura.org n 0, Generalitat de Catalunya / IEA / Fun-daci Pi i Sunyer, Barcelona, 2003, p. 28. L. Badiello: La representacin regional en Bruselas,op. cit., pp. 334-335 y 344. I. Tmmel: Las transformaciones de la gobernanza, op. cit., pp. 96-98 y 104.

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nal se han impuesto y generalizado y resultan tiles para negociarinversiones y programas y para recabar informacin. Esta realidad hafavorecido la aparicin de las ms diversas coaliciones transversales ycambiantes para la defensa de los intereses de algunas regiones enBruselas.24

3. Los lmites del Comit de las Regiones

El CdR en funcionamiento desde 1994 para dar voz a las regio-nes y contribuir a preservar la proporcionalidad en la aplicacin delprincipio de subsidiariedad es un ente ambiguo que est a mediocamino entre una asamblea territorial deliberante y un rgano con-sultivo de tipo tcnico. No es una institucin de la UE y tiene una es-tructura disfuncional y competencias restringidas, pero su mera exis-tencia contribuye al menos a visualizar pblicamente el hecho regionalcomo una manifestacin ms de la compleja pluralidad europea. Enefecto, el CdR refleja tanto la generalizacin de distintas formas dedescentralizacin de los Estados como la capacidad de presin de al-gunas realidades subestatales. Ms en particular, fueron decisivas, deun lado, la influencia de los Lnder alemanes en su creacin intere-sados en asegurar una interpretacin regional del principio de sub-sidiariedad en el mbito de sus competencias, y de otro, la propiaestrategia de la Comisin.25 Es decir, se produjo al respecto una tilcoincidencia de intereses regionales y de nuevos debates sobre el d-ficit democrtico de la UE que ayudaron a la creacin del CdR, unrgano de mnimos (para varios Estados, de mximos) que supuso darpaso a un primer foro de expresin de las demandas territoriales enla compleja arquitectura comunitaria. La creacin del CdR parti detres premisas de fondo: 1) la aplicacin del derecho comunitario serige por el principio de autonoma institucional y corresponde a cadaEstado fijar el nivel territorial de ejecucin a tenor de su ordenamien-to interno, 2) la diversidad de niveles de autogobierno regional hace

24. E. Bomberg y J. Paterson: European Union Decision Making, op. cit., pp. 228 y 229. I. Lla-mazares y G. Marks : Gobernacin de mltiples niveles..., op. cit., p. 165. M. Caciagli: RegionidEuropa, op. cit., pp. 78-79 y 84.

25. S. OLeary y J. M. Fernndez: Hacia la Europa de las Regiones?, op. cit., p. 312. F. Morata:La Unin Europea, op. cit., p. 289. L. Huici: El Comit de las Regiones, op. cit., pp. 95-97. I. Tm-mel: Las transformaciones de la gobernanza, op. cit., p. 110. R. Rib y E. Roig: Las regionesespeciales..., op. cit., p. 9.


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que el impacto prctico del derecho comunitario pueda ser desigualsegn los Estados y 3) la UE debe responder asimismo a la voluntadde los ciudadanos en todos sus niveles, de ah la justificacin de talrgano.

En su despliegue prctico, el CdR ha procurado alejarse del mo-delo de rgano tcnico para subrayar su dimensin poltica y ha esta-blecido bastantes relaciones de cooperacin con las instituciones co-munitarias. El CdR tiene cierta influencia en la Comisin e incluso enel Parlamento Europeo, pero casi ninguna en el Consejo de Ministros.En realidad, el CdR debera ser examinado desde el punto de vistafuncional y no institucional pues es ms relevante saber en qu medi-da es til para las regiones, ms que centrarse en sus caractersticasestructurales.26 En efecto, el CdR tiene defectos tanto estructuralescomo operativos: sus miembros son designados por los Estados y noelegidos, se mezclan diferentes tipos de regiones y se aaden los en-tes locales, y sus poderes son meramente consultivos. Este rgano estatravesado por diversas divisiones internas: entre los partidos, entrelos Estados, entre regiones ricas y pobres tanto urbanas como rurales,entre regiones y entes locales, entre regiones con poder legislativo yregiones administrativas. Todo esto explica que no tenga una influ-encia apreciable ni en la poltica europea ni en la opinin pblica, deah que su funcionamiento haya resultado decepcionante.

En suma, el CdR est sometido a una doble tensin: la que sederiva de los principios de eficacia versus legitimidad democrtica yla que se da entre unidad y diversidad. Adems, los gobiernos estata-les no desean que el CdR pueda ser un eventual contrapoder (el anhe-lo de los PNSE de la tercera cmara) y en su seno juegan en contralas contradicciones mencionadas.27 El CdR presenta, en suma, dos blo-ques fundamentales de problemas, uno de carcter estructural obje-tivo y otro de tipo dinmico subjetivo. En el primer caso, es la super-posicin de entes territoriales tan heterogneos por lo que hace a suscompetencias y el modo de eleccin tan poco representativo lo quelo limita. Esto significa que el CdR est demasiado estatalizado, est

26. G. Juregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., pp. 152-153. L. Huici: El Comit de lasRegiones, op. cit., pp. 18, 246, 254 y 283-284. R. Ramon: El Comit de las Regiones, op. cit.,pp. 288-289 y 294.

27. E. Bomberg y J. Peterson: European Union Decisin Making, op. cit., pp. 225-226. M. Caciagli: Regioni dEuropa, op. cit., pp. 105-108. L. Huici: El Comit de las Regiones, op. cit., p. 281.

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internamente desequilibrado y no responde bien a su denominacin(en algunos Estados las regiones rotan en ese rgano al no estar todassiempre representadas y la presencia de los entes locales diluye el al-cance regional en sentido poltico); de ah que ya de entrada noest en las mejores condiciones para ser operativo desde la perspec-tiva estratgica de la Europa de las regiones. En el segundo caso,lo limitan no slo sus modestas funciones, sino sus divisiones internasderivadas de los tan diferentes intereses en presencia. El CdR no hajugado la baza de intentar ser un rgano tecnocrtico de calidad in-soslayable en la prctica a la hora de dictaminar y tampoco le ha dadoresultado la alternativa de querer ser rgano poltico fuerte (en la vade la tercera cmara). Adase que ha sido incapaz de coordinarseeficazmente con las oficinas regionales en Bruselas (que, de ordinario,prescinden de tal rgano), no es think tank regional, no coordina alos parlamentos regionales all donde existen y no ejerce como diplo-mtico de las regiones.28

Por lo dems, los Estados no tienen el menor inters en que elCdR pueda llegar a ser un verdadero contrapoder territorial que com-plique an ms el proceso decisional, de ah que bloqueen su trans-formacin institucional. Por el contrario, el CdR s tiene inters enampliar sus competencias al haber generado no slo intereses corpo-rativos de consolidacin, sino tambin una dinmica propia que tien-de a profundizar su dimensin poltica. Debe quedar claro que el CdRno es en modo alguno algo encaminado a convertirse en una cmaracon poderes legislativos y responsabilidad democrtica, ni mucho me-nos va a transformar la UE en un sistema generalizado de tres nive-les decisionales. No obstante, algunas de sus reivindicaciones puedenacabar concretndose: tener rango de institucin comunitaria, poderrecurrir ante el Tribunal de Justicia, redefinir el principio de subsidia-riedad con ms sensibilidad regional, ampliar la colaboracin es-tructural con la Comisin y flexibilizar la cooperacin transfronteriza.Todo esto muestra que la cuestin no es pacfica y est abierta a nuevasreformulaciones, si bien la clave radica en la dinmica poltica de losdiferentes actores.29

28. R. Ramon: El Comit de las Regiones, op. cit., pp. 291, 296-297 y 300-302.

29. G. Juregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., p. 156. M. Keating: The New Regio-nalism..., op. cit., p. 171. F. Morata: La Unin Europea, op. cit., pp. 283, 293 y 301. E. Albert yE. Roig: La participacin de las Regiones..., op. cit., p. 28. I. Tmmel: Las transformacionesde la gobernanza, op. cit., p. 115.


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La cuestin regional estuvo presente en los debates de la Con-vencin que prepar el proyecto de Tratado Constitucional y, en estesentido, el CdR le hizo llegar sus principales reivindicaciones. Algunosinformes previos (Lamassoure, Napolitano) haban sugerido que lasregiones con poder legislativo tuvieran una mayor incidencia institu-cional, pero, una vez ms, se pusieron en evidencia las diferentes posi-ciones de los Estados al respecto. Es ms, para la prctica totalidad delos mismos se trat de recordar que la dimensin regional es y debeseguir siendo asunto interno no negociable a nivel comunitario, deah que la posicin de las regiones especiales (las ms interesadasen autonomizar su posicin) fuera rechazada. En consecuencia, nopuede sorprender que la Convencin no recogiera con demasiado n-fasis el grueso de las reivindicaciones regionales y se limitara a reco-mendar mejorar las consultas con las mismas al escudarse en la re-gulacin estatal del reparto competencial.30 El Tratado Constitucionalreconoce el hecho regional, pero con un perfil bajo y continuista, estoes, estatalista. El texto se limita a respetar las identidades regionales,flexibiliza un tanto el principio de subsidiariedad en un sentido algoms favorable a las regiones y permite al CdR recurrir en ciertos casos.Al final, la clave poltica ha seguido siendo la de la incontestada pri-maca de los Estados pues son stos los que han vuelto a dejar claroque su organizacin territorial es cuestin estrictamente interna.

4. Perspectiva comparada

En Alemania y Blgica las regiones tienen el mximo protago-nismo a la hora de suscribir acuerdos transfronterizos, ser siempreconsultadas por los gobiernos centrales en todo tipo de asuntos de suinters y, en particular, coparticipar en las instituciones comunitarias.Un segundo grupo, con ciertas limitaciones impuestas por los Estados,est formado por Espaa y el Reino Unido, entre otros factores porel mayor grado de indefinicin constitucional sobre el nivel de parti-cipacin regional en los asuntos comunitarios. En Italia, salvo las re-giones especiales, son muy escasas las participaciones regionales en

30. E. Albert y E. Roig: La participacin de las Regiones..., op. cit., pp. 29 y 31. E. Albert: LasRegiones en el proyecto..., op. cit., p. 460. L. Badiello: La representacin regional..., op. cit.,p. 364. R. Rib y E. Roig: Las regiones especiales..., op. cit., pp. 16, 34, 40 y 42. F. DomnguezGarca: Las Regiones con competencias legislativas, op. cit., pp. 370-372.

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asuntos comunitarios y casi todas de tipo consultivo (la reforma regio-nal de 2001 ha hecho ms confusa la cuestin). Por ltimo, en Franciael regionalismo ha sido fruto de una decisin central para reorganizarla Administracin, de ah la irrelevancia comunitaria de sus regiones,al igual por cierto que en Polonia. En materia de ejecucin de laspolticas europeas en Alemania y Blgica se da la mxima intervencinregional, intermedia en Espaa y el Reino Unido, ms bien baja enItalia y mnima en Francia y Polonia. No es casual, por tanto, que elmodelo de referencia al que aspiran las regiones ms politizadas seael de Alemania y en menor medida Blgica; pero esta reivindicacinsuscita controversias interpartidistas considerables en los otros pases.31

Los Lnder alemanes son, probablemente, las unidades subes-tatales ms influyentes a nivel regional en la UE pues tienen accesodirecto a la misma en mbitos de su competencia exclusiva. El fede-ralismo alemn garantiza la plena integracin institucional de sus en-tidades territoriales en el proceso general comunitario de toma dedecisiones gracias al Bundesrat que permite control, negociacin ycoordinacin. En efecto, el Bundesrat ocupa una posicin central enel sistema constitucional alemn pues no slo representa los interesesde los Lnder, sino que incluso controla a los rganos federales de unmodo que ha empezado a ser percibido incluso como disfuncional porel excesivo aumento de su poder de veto, de ah las propuestas dereforma constitucional al respecto. A juicio de numerosos analistas,el tradicional federalismo cooperativo alemn estara en crisis porestar evolucionando hacia otro de tipo competitivo y asimtrico trasla reforma constitucional de 1994; de ah las numerosas demandas deactores diversos de corregir tal cambio. Con todo, no debe exagerarseesta tendencia pues, por ejemplo, son bastante escasos los ejemplosen los que la Federacin cede el protagonismo de las negociacionescomunitarias en el Consejo de Ministros, aunque es cierto que es altala coparticipacin regional. Adems, no pueden ignorarse las diferen-cias de intereses segn Lnder: a los desarrollados del oeste no lesinteresa el CdR, pero s a los del este. En Alemania se est perfilandouna asimetra cada vez mayor entre unos cuatro/cinco Lnder capacesde asumir iniciativas propias y unos once/doce que dependen de Ber-

31. R. Gonzlez Ibn y M. Ahijado Quintilln: Unin poltica europea, op. cit., p. 198. R. Rib yE. Roig: Las regiones especiales..., op. cit., pp. 54-55.


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ln y Bruselas. As, por ejemplo, Baviera reclama devolucin de compe-tencias, mientras que Sajonia-Anhalt quiere obtener ms fondos es-tructurales.32

Blgica es uno de los casos ms claros de federalismo asimtricoexplcito y de comunitarizacin etnoterritorial. Las regiones belgastienen incluso algunas competencias exteriores siempre que no des-borden los parmetros generales de la poltica exterior federal. Bl-gica es el Estado que usa regularmente la posibilidad prevista en losTratados de la UE de que aqul ceda a las regiones toda su represen-tacin en el Consejo de Ministros. En suma, Blgica en su conjunto yFlandes en particular son los ms activos en reivindicar el mximo pa-pel para las regiones en la UE.33

En Espaa el diseo constitucional ambiguo y un Senado deltodo inadecuado para concretar la representacin territorial que for-malmente anuncia, no favorecieron de entrada la participacin auto-nmica en los procesos decisionales centrales y, an menos, en las po-lticas europeas. Ha sido, pues, la complejidad e indeterminacin delsistema de reparto de competencias la causa de que sea la dinmicapoltica la clave de que las Comunidades Autnomas (CCAA) tenganms o menos influencia en las polticas europeas del Estado. Los go-biernos centrales se resistieron a admitir tal participacin al conside-rar (con un criterio muy clsico y poco acorde con el espritu europes-ta) que la poltica europea era exterior y, por tanto, monopolio delEstado. Las presiones de algunas CCAA obligaron a ir adoptando solu-ciones empricas segn las circunstancias, de ah la progresiva flexi-bilizacin de los criterios centrales en 1994 y 1996 como resultado depactos polticos que permitieron la presencia de delegados autonmi-cos en las representaciones del Estado. Esto confirma que en Espaala integracin en las instituciones europeas y la construccin del Esta-do autonmico fueron dos procesos complementarios e interdepen-

32. K. J. Nagel: Experiencias comparadas de participacin regional, op. cit., pp. 48-58. F. Morata:Autonomia regional i integraci europea, op. cit., pp. 144, 188 y 331-332. S. OLeary y J. M. Fer-nndez: Hacia la Europa de las Regiones?, op. cit., p. 315. E. Bomberg y J. Peterson: EuropeanUnion Decision Making, op. cit., p. 222. L. Badiello: La representacin regional en Bruselas,op. cit., pp. 349-350.

33. G. Juregui: Los nacionalismos minoritarios..., op. cit., pp. 164-165. K. J. Nagel: Experienciascomparadas de participacin regional, op. cit., pp. 63-64 y 66.

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dientes.34 Un papel especialmente relevante lo ocuparon las oficinasregionales en Bruselas, iniciadas por el Pas Vasco, Catalua y Galiciaen 1986: pese a la oposicin del Gobierno central, sta va qued deltodo expedita tras la decisiva sentencia del Tribunal Constitucional de1994 que aval la iniciativa del Gobierno vasco, lo que permitira suconsolidacin y generalizacin y, por tanto, el aumento de la incidenciaautonmica en las polticas comunitarias de Espaa.35

En el Reino Unido la cristalizacin de la devolution tras 1997 hadado paso a un Estado con una fuerte asimetra territorial y ha per-mitido a algunas de sus regiones una amplia labor de lobbying. Esco-cia, en particular, es la que ms amplias competencias legislativas tienee incluso cierta capacidad normativa en materia financiera; en conse-cuencia, es una regin fuerte, de ah que sus ministros regionales par-ticipen con los delegados estatales en los Consejos de Ministros de laUE. Por tanto, aunque la poltica europea britnica se decide en Lon-dres, se hace con la aportacin de las tres nacionalidades perifricasen asuntos de su competencia, aunque con desiguales niveles de inter-vencin (Gales, por ejemplo, dispone de muchas menos atribuciones).36

En Italia las regiones tienen bases constitucionales aseguradas,pero ni el disfuncional Senado ni la falta de una reforma a fondo dela Administracin central han permitido una participacin significati-va de las mismas en las polticas europeas hasta tiempos muy recientes.En Italia ha predominado una interpretacin ms bien centralista delas polticas europeas, aunque esto ha cambiado desde los aos no-venta al coincidir con el colapso del rgimen de la Democracia Cristia-na. As, las regiones, tras sucesivas reformas (sobre todo en 2001) nosiempre muy clarificadoras, han aumentado sus poderes y desde 1996

34. F. Morata: Autonomia regional i integraci europea, op. cit., pp. 144, 190 y 329-330.S. OLeary y J. M. Fernndez: Hacia la Europa de las Regiones?, op. cit., p. 316. E. Albert yE. Roig: La participacin de las Regiones..., op. cit., pp. 39-40. F. Morata: Polticas de cohe-sin y gobernanza europea: el caso de Catalua en id., Gobernanza multinivel..., op. cit., pp.167-168. C. Colino: La integracin europea y el Estado autonmico: europeizacin, estrategiasy cambio en las relaciones intergubernamentales en C. Closa (ed.), La europeizacin del siste-ma poltico espaol, Itsmo, Madrid, 2001, p. 223.

35. F. Morata: La Unin Europea, op. cit., p. 286. L. Badiello: La representacin regional enBruselas, op. cit., pp. 354-356. F. Morata: Polticas de cohesin..., op. cit., p. 171.

36. F. Morata: La Unin Europea, op. cit., pp. 287-288. K. J. Nagel: Experiencias comparadas departicipacin regional, op. cit., pp. 67-69. L. Badiello: La representacin regional en Bruselas,op. cit., p. 353.


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han podido institucionalizar sin problemas sus oficinas en Bruselas yest por ver el incierto alcance de la reforma federalista aprobadaen 2005.37 Por ltimo, del caso francs tan slo merece la pena rese-ar que las capacidades regionales estn muy limitadas (adems, nisiquiera todas las regiones estn siempre presentes en el CdR, por loque han de rotar) y que sus oficinas son pequeas delegaciones conmodestas funciones de informacin, enlace y gestin (al igual que enel caso polaco).

5. Una nota conclusiva

La diversidad regional europea que es un dato objetivo incon-testable tiene una cara conflictiva (exige complicados acomodos mu-tuos) y otra positiva (es un factor que enriquece el pluralismo) y, encualquier caso, la UE no tiene el menor propsito de acabar con ella(es que ni podra intentarlo siquiera), de ah lo injusto de las demag-gicas acusaciones de los eurfobos sobre las supuestas intencionesuniformistas ocultas de la burocracia de Bruselas. El contradictorioproceso de integracin europea da ms oportunidades a las regionespara hacer or sus reivindicaciones, pero no se va hacia la Europa delas regiones tal como la entienden los PNSE y esto es as porque losEstados son y seguirn siendo en el futuro previsible los protagonis-tas de las principales decisiones polticas. En efecto, los Estados nacio-nales no estn ni mucho menos en trance de desaparicin pues no s-lo siguen concentrando grandes recursos de todo tipo, sino que gozande un apoyo social mucho mayor de lo que suponen los PNSE, por noignorar que en la UE controlan los dos Consejos que son la clave deci-sional de la arquitectura institucional comunitaria. Por tanto, pese aque hay elementos indudables de gobernanza multinivel europea enred, al final la competencia de las competencias (en trminos delderecho pblico alemn) sigue residiendo en los Estados que son cen-trales y no van a ser un sandwich residual entre la UE y las regiones.38

37. F. Morata: Autonomia regional i integraci europea, op. cit., pp. 144, 189 y 331. K. J. Nagel:Experiencias comparadas de participacin regional, op. cit., pp. 71-72. L. Badiello: La repre-sentacin regional en Bruselas, op. cit., pp. 357-358.

38. I. Llamazares y G. Marks: Gobernacin de mltiples niveles..., op. cit., pp. 163-164. F. Mora-ta: La Unin Europea, op. cit., p. 303. A. Mattera: LUnion Europenne assure le respect..., op.cit., p. 237. M. Caciagli: Regioni dEuropa, op. cit., pp. 84-85 y 209-211.

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Es incierto el horizonte final de la UE si es que es posible inclusoteorizarlo pero cabe aventurar que no es descartable una evolucinhacia una genuina Federacin de Estados-Naciones, al menos deuna parte de ellos. Paralelamente, es cierto que los Estados estn so-metidos a una doble presin, hacia arriba (UE) y hacia abajo (regiones),que sin vaciarlos de poderes bsicos redefine la distribucin decompetencias, en el bien entendido de que predominan las compar-tidas y no las exclusivas. Por todo ello, cabe concluir afirmando quems all de la Europa de las regiones (al margen incluso de la in-terpretacin de los PNSE) habra que referirse a la Europa con las re-giones que ya se han ganado un espacio insoslayable. En este sentido,la palabra clave es participacin para reflejar democrticamente elrico policentrismo europeo.39

39. M. Bernard: Evaluacin de las posibilidades..., op. cit., p. 54. S. OLeary y J. M. Fernndez:Hacia la Europa de las Regiones?, op. cit., pp. 320-321.


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RESUM

Lautor comena per analitzar el procs de transformaci que est passantlEstat-naci a mans del triple fenomen de la globalitzaci, leuropetzacii la regionalitzaci. Aquest darrer, a ms, es veu clarament afectat pels dosprimers i sha generat un ressorgiment del neoregionalisme. Pel que fa a laincidncia de la Uni Europea sobre les regions, lautor nega que sestiguinerosionant les identitats etnoterritorials i considera, per contra, que davantde la manca dun demos europeu la clau del procs de construcci europearau en saber combinar les molt diverses identitats que conviuen a Europa.

Des del punt de vista de les regions, daltra banda, lautor posa de manifestles seves diferncies dinteressos i el seu elevat nombre, factors que, entrealtres, impedeixen que puguin ser els actors principals de la construcci eu-ropea, per no que hi contribueixin. No es tracta tant de parlar duna Euro-pa de les regions com duna Europa amb les regions, les quals tindran el seuespai com el tenen els estats, que seguiran essent els principals protagonis-tes. Lautor, finalment, analitza el paper dels partits nacionalistes subestatals,els lmits del Comit de les Regions com a catalitzador dels interessos regio-nals, i el pes i les estratgies de les regions a Alemanya, Blgica i el RegneUnit.

ABSTRACT

In this article the author begins by analyzing the process of transformationtaking place within state-nations at the hands of the triple phenomenon ofglobalisation, Europeisation and regionalisation. The latter, furthermore, isclearly being affected by the first two and has generated a resurgence ofneo-regionalism. In regard to the influence of the European Union on theregions, the author denies that it is eroding ethnic-territorial identities andconsiders, on the other hand, that in view of the lack of a European demos,the key to the process of the construction of Europe lies in knowing how tocombine the extremely varied identities living together in Europe.

From the point of view of the regions, on the other hand, the author pointsout the enormous number of different interests, factors which, among others,prevent them from being the main forces behind the construction of Euro-pe, but not from making a contribution. It is not so much to speak of a Eu-rope of regions as of a Europe with regions, all of which have their ownspace, as do the states, who will continue to be the main decision-makers.The author, finally, analyzes the role of sub-state nationalist parties, the li-mits of the Committee of the Regions as a catalyst for regional interests, andthe weight and strategies of regions in Germany, Belgium and the UnitedKingdom.

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