DE JUSTICIA (primer borrador completo) Dra. Ana Paula de ... · Ana Paula de Teresa Ochoa...

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA

UNIDAD IZTAPALAPA

DEPARTAMENTO DE ANTROPOLOGÍA

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS 2004 DEL

PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA

DE JUSTICIA DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA EL

DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS.

(primer borrador completo)

Dra. Ana Paula de Teresa Ochoa

Antrop.Yolanda Hernández Franco

Mtr. José Manuel Escalante Lara

Asesoría: Antrop. Sandra Luz Chávez Castillo

Muestra: Mtro. Manuel Martínez

7 de marzo de 2004


UNIDAD IZTAPALAPA DEPARTAMENTO DE ANTROPOLOGÍA

2

Coordinación General:

Luz María Bravo Fuerte

José Manuel Escalante Lara

Yolanda Hernández Franco

Flor María Romero Julián

Equipo de investigación en campo:

Alba Rebeca Hernández Ramos

Adriana Zapata

Berenice Mondragón López

Brenda García

Carmen Domínguez Durán

Citlalli Cruz López

Clara Nava Reyes

Elías Hernández Tapia

Hugo Enrique Martínez Araujo

Joaquín Ventura

José Luis Lezama Núñez

Mauricio León Molina

Monzerrat Romero Luna

Roberto Rivera Pérez

Yolanda Millán Arenas



3

ÍNDICE

PRESENTACIÓN

1. INTRODUCCIÓN

2. PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA

2.1 PERTINENCIA DEL PROGRAMA

2.2 COMPLEMENTARIEDAD O DUPLICIDAD DEL PPCMJ CON OTROS PROGRAMAS

GUBERNAMENTALES

3. ANÁLISIS CCOMPARATIVO 2002-2004

4. OPERACIÓN DEL PPCMJ EN 2004 Y ANÁLISIS DE RESULTADOS

4.1 PROCESO DE SELECCIÓN, APROBACION Y OPERACIÓN DE LOS PROYECTOS

4.2 ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE CURSOS SE ASESORÍA ADMINISTRATIVO

CONTABLE

4.3 ALCANCE Y COBERTURA DEL PPCMJ Y ERRORES DE INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN

4.4 VERIFICACION EN CAMPO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS

4.5 IMPACTO SOBRE EL BINESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO

DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES

4.6 EFICIENCIA INSTITUCIONAL COSTO BENEFICIO Y COSTO EFECTIVIDAD

(BENEFICIOS SOCIALES Y ECONÓMICOS=

4.7 RESUMEN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN

4.8 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS Y EFECTOS DEL PPCMJ

4.9 ACEPTACIÓN Y SATISFACCION DE LA POBACIÓN OBJETIVO



4

4.10 CONDICIONES QUE OBSTACULIZAN O FAVORECEN LA OPERACIÓN DEL PPCMJ

5. SEGUMIENTO A LAS RECOMENDACIONES 2002 Y 2003

6. CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTA GENERAL PARA

MEJORAR EL PROGRAMA

PRESENTACIÓN

El planteamiento de la evaluación se realiza de acuerdo a lo que marca el Decreto de

Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2004 (tal como está

dispuesto en su artículo 55, fracción IV, inciso b), en donde se estipula que los programas

sujetos a Reglas de Operación deberán presentar ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta

Pública de la Cámara de Diputados y a la Secretaría de la Función Pública, una evaluación de

resultados.

A mediados del mes de julio de 2004, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos

Indígenas (CDI), a través de la Dirección General de Evaluación y Control, hizo una

invitación al Departamento de Antropología de la Universidad Autónoma Metropolitana,

Unidad Iztapalapa, para realizar la Evaluación de Resultados 2004 del Programa Promoción

de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ). Los propósitos de la evaluación están

contenidos en los términos de referencia emitidos por la CDI para llevar a cabo la presente

evaluación y de los cuales la propuesta general de la UAMI consideró los siguientes objetivos

y metas acordes con la metodología e instrumentos de investigación de campo y análisis de

información.

Objetivos Generales:

1. Realizar la evaluación de resultados obtenidos en 2004, del programa: Promoción de

Convenios en Materia de Justicia (en adelante PCMJ) de la Comisión Nacional

para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).

2. Conocer el funcionamiento del programa PCMJ en el marco del nuevo establecimiento

de la transición institucional, destacando los aciertos y puntos críticos del mismo,

considerando los distintos niveles de operación.

3. Realizar un análisis de los resultados

del programa con base en la información

disponible, tanto documental como de bases de datos para los años 2002 a 2004.

4. Hacer recomendaciones pertinentes

para el funcionamiento del programa PCMJ a fin

de ajustar lineamientos y eficiencia del mismo, considerando el presupuesto y tiempos

de ejecución de que dispone la CDI para tal fin.



6

Objetivos Particulares:

5. Identificar, describir y analizar el programa PCMJ a través de métodos cualitativos y

cuantitativos, mediante la aplicación de entrevistas, encuestas y la observación de

campo.

6. Estudiar la forma de articulación del programa PCMJ con la población beneficiaria.

Considerando cada uno de los campos generales de financiamiento y su relación con la

población objetivo, el análisis se hará con la información documental y de los

tabulados básicos del programa, con información de campo y con la encuesta a

beneficiarios.

En términos generales los objetivos propuestos fueron cubiertos. Se cuenta con información

necesaria para la evaluación de los resultados 2004 sobre el programa PCMJ. Se pudo obtener

el funcionamiento del PCMJ desde los Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena en el

marco de la transición institucional de INI a CDI, además de contar con los documentos y

bases de datos para realizar el análisis de eficiencia del PCMJ y con elementos suficientes que

den pie a recomendaciones. Como se menciona adelante, el vínculo más estrecho con la

población objetivo resultó pobre debido a la temporalidad con que se contó para el trabajo de

campo, ésto dificulta poder aseverar algunos aspectos, por ejemplo: la forma como la

población incorpora en su cotidianidad elementos de Derechos Humanos y los Derechos

Indígenas.

Metodología:

La metodología que se desarrolló en la evaluación de resultados 2004, se deriva de cuatro

fuentes de información mediante las cuales se conforma el marco analítico sobre la operación

del programa para el año en cuestión. Una primera fuente la constituyen los documentos

rectores que dan origen a la CDI, así como la normatividad relacionada con las reglas de

operación y el funcionamiento del programa, las cuales servirán para evaluar de manera

comparativa tanto los objetivos, las formas de operación y las metas del programa PCMJ a lo

largo del tiempo.



7

Los informes financieros (2002-2004 del programa PCMJ), también constituyen una fuente

importante ya que en éstos se indica la distribución de metas programadas/ejecutadas y los

montos programados/ejecutados a nivel estatal. Era deseable contar, en el tiempo previsto,

con las bases definitivas y desagregadas a nivel CCDI, para poder hacer un análisis más fino

del rubro de eficiencia/eficacia y costo/beneficio. Sin embargo, fue posible realizar el análisis

sobre la cobertura del Programa en los años 2002 a 2004 considerando el agregado por

delegación estatal.

Aparte de las fuentes documentales señaladas arriba, la metodología empleada descansa en el

análisis de dos fuentes directas. 1) La información de campo con entrevistas y encuestas, que

permitieron conocer la forma como se realiza la ejecución del programa en los distintos sitios

que abarcó la muestra, la información permite documentar suficientemente el proceso

establecido desde la entrega de la propuesta de proyecto por parte de las organizaciones hasta

la entrega de los recursos para la operación de los proyectos seleccionados. Sin embargo, la

pretensión de acercarnos a un informe sobre el impacto del programa entre la población

beneficiada de las comunidades quedó muy por debajo de nuestra expectativa; el tiempo real

que tuvimos para hacer el levantamiento de campo se limitó y este hecho modificó la

propuesta inicial en donde se pretendía identificar el impacto en el nivel localidad, por lo

tanto sólo en ciertos lugares se pudo realizar la entrevista a las autoridades, representantes y

participantes de las poblaciones involucradas en los proyectos de las organizaciones. 2) La

otra fuente de información directa, lo constituyeron las entrevistas estructuradas

dirigidas

tanto a los responsables de ejecutar los proyectos en las Delegaciones como en los Centros

Coordinadores de Desarrollos Indígenas (CCDI), comprendidos en la muestra. En este caso el

levantamiento resultó ser muy amplio y diverso, presentándose por lo menos dos cédulas en

cada delegación visitada y dos cédulas por cada CCDI1. Es necesario reiterar que en todos los

casos las respuestas lógicas (si, no), fueron corroboradas con preguntas de contexto y

argumentales dirigidas a los Representantes de organizaciones como del Personal Operativo

de Campo.

1 Sólo en el caso en que los responsables del programa se encontraron de vacaciones, la información quedó pendiente para ser enviada vía fax o internet.



8

Para la integración del Informe Final que ahora se presenta, se contó con las dos fuentes de

información antes señaladas y de las cuales se realizó:

1) Análisis Documental sobre las diversos materiales que refieren tanto al

planteamiento global de la política indigenista en materia de derecho y justicia, como

de los lineamientos, procedimiento y operación del programa PCMJ durante el año

2004. Se busca analizar los logros alcanzados por el PPCMJ, en el marco de la

transición de INI a CDI; y,

2) Análisis de Campo con base en la aplicación de cuatro instrumentos semicerrados y

dos abiertos, distribuidos de la siguiente forma: 1) entrevistas a líderes de

organizaciones y población en general. 2) encuestas a organizaciones y sus

beneficiarios: una dirigida a los directivos de las organizaciones y otra a los

beneficiarios de comunidades bajo su cobertura2. 3) Dos encuestas dirigidas al

personal operativo, distribuidas entre Delegados, Directores de Centros

Coordinadores y Responsables de programa tanto a nivel de la Delegación como en

los Centros Coordinadores. A continuación se presenta una breve descripción del

contenido de cada instrumento.

Descripción de las encuestas

1. Encuesta para delegados y/o directores de los Centros Coordinadores de

Desarrollo: Sirve para conocer: 1) el perfil profesional de los delegados estatales y

Directores de los CCDI de la CDI, 2) la infraestructura operativa y el personal con el

que cuenta la institución para operar, 3) la cobertura de la CDI en cada estado y

región, 4) los principales problemas políticos agrarios y sociales que enfrenta la

población indígena atendida por la institución y, 5) el grado de participación de las

Delegaciones y Centros Coordinadores en el desarrollo de cada uno de los programas.

La encuesta se aplicó a los delegados en cada representación estatal y a los

respectivos directores en cada uno de los 37 Centros Coordinadores de

Desarrollo Indígena, seleccionados en la muestra.

2 Debido al tiempo disponible sólo se aplicó el instrumento a una comunidad, por lo general la más cercana en tiempo y elegida a partir del criterio de la organización.



9

2. Encuesta para operadores de los programas en los Centros Coordinadores de

Desarrollo Indígena : Este instrumento permite: 1) valorar el perfil de los

responsables del programa, 2) el conocimiento que tienen del mismo y el grado de

cumplimiento de las reglas de operación, 3) conocer las condiciones de trabajo en las

que operan los encargados del programa y las principales dificultades que enfrentan

para su operación; y, 4) por último, sirve para ponderar el nivel de seguimiento que se

le han dado a las recomendaciones y los principales problemas, estructurales y

circunstanciales, que el PPCMJ padece.

Esta encuesta se aplicó a los responsables del programa (a nivel estatal y

nivel de cada Centro Coordinador. En algunos casos el encargado opera el

programa de todo un estado desde la delegación estatal y en algunos otros,

los CCDI tienen su propio responsable del programa.

3. Encuesta para beneficiarios e informantes calificados: Esta encuesta permite 1)

caracterizar a la organización y al proyecto que impulsa. Por otra parte, 2 )sirve para

evaluar las dificultades financieras y de operación de los proyectos y, 3) permite

recoger la opinión que los beneficiarios tiene el programa.

Se aplicó a las organizaciones que participan en algún convenio con la CDI

para la promoción de los derechos humanos e indígenas. Se aplicó a 69

organizaciones en total. El contacto se hizo con la organizaciones mediante

el apoyo de los operadores o bien con el directorio (en donde se identifica el

nombre de la organización, nombre de los responsables y dirección sede de la

organización) proporcionado por la CDI. El cuestionario puede estar

contestado por el líder de la organización, secretario o encargado del

programa.

4. Encuesta a beneficiarios directos. Fue aplicada a beneficiarios directos de los

proyectos implementados por las organizaciones que reciben recursos por parte de la

CDI. Es de utilidad para conocer el perfil socioeconómico de los beneficiarios y la

opinión que éstos tienen del trabajo de las organizaciones y de los proyectos que

impulsan. Asimismo es útil para ponderar, en cierta medida, el impacto real del

programa en la población indígena.



10

De manera tentativa y en la medida de lo posible se buscó aplicar una

encuesta, a un beneficiario, por cada una de las 89 organizaciones

seleccionadas en la muestra.

El personal que participó en el levantamiento complementó estas encuestas con observación

directa, entrevistas abiertas con funcionarios de la Comisión, beneficiarios, no beneficiarios,

promotores y líderes de organizaciones y otras autoridades locales.

Al final del proceso de evaluación se obtuvieron los siguientes productos: 1) un Informe de

análisis documental sobre las diversas fuentes que refieren tanto al planteamiento global de la

política indigenista en materia de derecho y justicia, como de los lineamientos, procedimiento

y operación del Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia para el periodo

enero-diciembre de 2004. Fundamentalmente se busca analizar los logros alcanzados por el

Programa; 2) un informe sucinto sobre la información de campo (entrevistas y encuestas a

organizaciones, comunidades y personal operativo); y, 3) un informe general de la evaluación

de resultados con el análisis de la información de gabinete y de campo, misma que integre

todos los aspectos sobre el impacto y el proceso de desarrollo de los proyectos en las

organizaciones que constituyen la muestra seleccionada. Al final, se acompañará de la versión

ejecutiva del mismo.

Informe por estados

Para el informe por estados, se conjuntaron los elementos de entrevistas abiertas entre la

población visitada ya sea con cargos de representación o ciudadanos, los datos de la

observación en campo, y el contexto de las encuestas aplicadas, así como la información

documental de caracterización socioeconómica. El informe por estado se entrega como

documento aparte, junto al informe ejecutivo y los anexos estadísticos.

Con la información de campo fue posible entender el proceso particular que el programa

PCMJ tuvo durante 2004. A partir de este análisis de información se estructura la mayor parte

del informe. La información arroja datos importantes referentes a la forma como se llevó a



11

cabo el proceso de convocatoria, recepción y dictaminación de proyectos, capacitación y

entrega de recursos.

En términos generales se destaca que el proceso se llevó a cabo de principio a fin, y se

cumplió paso a paso con lo estipulado en las reglas de operación. Sin embargo, existe un

conjunto de elementos que revelan las consecuencias de la dinámica que adquirió la demora

de la puesta en marcha del programa PCMJ en este 2004.

Muestra

Debido a las características de la población objeto3, se realizó un diseño de muestra

multietápico con probabilidades proporcionales al tamaño de la unidades primarias,

secundarias y terciarias. La unidades primarias son las Entidades Federativas, las secundarias

son los Municipios y las terciarias fueron los Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena,

Organizaciones y sus Beneficiarios. Como parte de la preparación de campo, se encontró que

la muestra debía tener algunos ajustes en el número y distribución de los municipios. Estas

modificaciones no alteraron en lo fundamental la diversidad de situaciones buscadas y la

aleatoriedad de los casos revisados. La estrategia seguida, buscó ajustar el tamaño de la

muestra a la capacidad operativa del levantamiento de información.

Unidades primarias

Estados (Delegaciones estatales)

De una población de 24 estados, se seleccionó una muestra aleatoria de 12 estados4, con

probabilidad de selección ponderada por el número de organizaciones que operaron en ellos

durante el 2004.

Unidades secundarias

Municipios con Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena (CCDI)

3 La muestra se trabajó básicamente con la información resultante de la dictaminación de proyectos por entidad. 4 Se excluyó fórmula alguna para calcular el tamaño de la muestra para los estados, pues para poblaciones muy pequeñas (<100), aún utilizando el factor de corrección para poblaciones finitas, se suele sobreestimar el tamaño de necesario. Véase Rea L. y R. Parker (1997) Designing and Conducting Survey Research, Jossey-Bass, E.U.



12

Se seleccionó una muestra de 29 CCDI5 (de un total de 58)6, de los cuales se consideró a 88

municipios en los que dichos centros tienen cobertura y que estuvieran dentro de los 12

estados considerados como unidades primarias. Los municipios con CCDI se eligieron con

probabilidad de selección ponderada por el número de organizaciones que operaban dentro de

cada uno.

En general, debido al retraso en la operación y consecuentes resultados del programa en 2004,

resultó difícil definir una muestra que contemplara las tres variables fundamentales: 1)

totalidad de proyectos con su cobertura; 2) municipios en donde opera cada organización; y,

3) una lista completa en donde se relacionara la organización, el municipio y los Centros

Coordinadores. Lo cual dificultó el tabulado óptimo para la muestra. (ver Tabla No.1).

5 Ibid. 6 Sólo CCDI identificables en municipios a partir de las bases de datos.



13

Tabla No. 1. Distribución de los CCDI y otras unidades operativas a nivel

Delegación en la República Mexicana

Estado Número

Delegaciones Número Sub-delegaciones

Número CCDI1

Número Módulos o

U.O.2

Número CRIID y

CVI3

Baja California 1 0 0 0 Campeche 1 4 3 1 Chiapas 1 14 0 0 Chihuahua 1 4 0 1 Distrito Federal 14 0 0 0 0 Durango 1 2 3 0 Guanajuato 1 1 1 0 0 Guerrero 1 5 0 0 Hidalgo 1 3 0 0 Jalisco 1 1 0 0 Estado de México 1 1 4 0 Michoacán 1 4 0 2 Morelos 1 0 0 0 Nayarit 1 4 0 1 Oaxaca 1 4 20 1 0 Puebla 1 8 0 0 Querétaro 1 2 0 0 Quintana Roo 1 1 2 1 Sinaloa 1 1 0 0 San Luis Potosí 1 3 0 0 Sonora 1 3 2 1 Tabasco 1 2 0 0 Veracruz 1 8 1 0 Yucatán 1 4 0 2

TOTALES 24 5 95 16 9

1. CCDI. Se refiere a los Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena 2. Módulos o U.O. . Se reportan Módulos y Unidades Operativas. En el caso de

Durango, se registran como Centros Operadores más una Residencia. 3. CRIID y CVI. En algunas Delegaciones se detectaron Centros Regionales de

Investigación, Información y Documentación. 4. En el Distrito Federal estrictamente no existe una Delegación a pesar de la gran

importancia operativa de esta representación. Nota: En general se aprecia un conjunto de variantes en el organigrama de las

delegaciones. Si se considera a los módulos y centros o unidades operativas el número de oficinas de atención se eleva a 125.



14

Conglomerados de municipios7

A partir de los municipios y su vinculación con el CCDI se crearon conglomerados de

municipios mediante tres criterios:

1) Adyacencia geográfica,

2) CCDI al que pertenecieran los proyectos llevados a cabo en los municipios, y

3) distancia al Centro Coordinador más cercano.

El propósito de los conglomerados de municipios es seleccionar municipios sistemáticamente

para cubrir la muestra de las unidades terciarias.

Unidades terciarias

Organizaciones y sus beneficiarios

Para calcular el tamaño de la muestra para las organizaciones y sus beneficiarios se utilizó la

fórmula:

Np(1

p)

n= (N 1)(d

2/ z

2)+p(1

p)

En donde:

n es el tamaño de la muestra

N es la población

p es la proporción de casos dentro de una categoría. Como ésta no se conoce,

para asegurar el mayor tamaño de muestra posible (y el menor error de

estimación) p = 0.5

d es el margen de error que se está dispuesto a aceptar (se estableció en 5% o

sea d= 0.05)

z

Es el nivel de confianza expresado en desviaciones estándares (se estableció

en 95% es decir z = 1.96)

7 El propósito de los conglomerados por municipios es seleccionarlos sistemáticamente para cubrir la muestra de las unidades terciarias.



15

Después de la aplicación, se estratificó la muestra proporcionalmente entre la población de las

organizaciones dedicadas a proyectos de convenios (34.3 por ciento) y de cultura (65.7 por

ciento)8. De esta forma se determinó una muestra total de 89 proyectos. Se considera que el

mayor error de proporción muestral es de 0.5, con un margen de error .05 y un nivel de

confianza de 95 por ciento.

Así, para el PPCMJ se determinó una muestra de 89 organizaciones y sus beneficiarios, de un

total de 256 proyectos, lo que significa que se trabajó en poco más del 33 por ciento de la

totalidad de los proyectos. La muestra que se determinó para convenios, se llevó a cabo en 32

municipios repartidos en 12 estados de la República Mexicana (Ver Tabla 1), bajo una

cobertura de 29 CCDI y contempló aplicar encuestas y entrevistas a un total de 89

organizaciones y un número igual de sus beneficiarios.

En resumen se trabajaron los siguientes espacios:

12 Delegaciones estatales

29 CCDI

88 Municipios

89 Organizaciones

89 Beneficiarios Indirectos (se

redujo a 24 por condiciones de

campo)

Al planificar el trabajo de campo se consideró tanto la distribución geográfica como las

condiciones de tiempo que se tenía para el levantamiento de información en campo. La

muestra tuvo que ajustarse. Sin embrago, no se afectó de forma negativa, al contrario, se pudo

hacer una redistribución mínima de la visita municipal principalmente en los estados de

Chiapas, Oaxaca y Guerrero. (ver Tabla No. 2 ).

8 Debido a que se realizaron dos evaluaciones por parte del Departamento de Antropología de la UAMI, se acordó con la CDI trabajar ambos programas (PCMJ y Profodeci) en los mismos sitios.

Tabla No. 2. Tamaño de muestra por estado

Estados originales Tamaño de

muestra por

estado 1

Estados definitivos

Tamaño de

muestra por

estado 2

1. Chihuahua 2 1. Baja California 2

2. Chiapas 39 2. Chiapas 39

3. Distrito Federal 8 3. Distrito Federal 8

4. Guerrero 4 4. Guerrero 4

5. Jalisco 3 5. Jalisco 3

6. Michacán 2 6. Michoacán 2

7. Nayarit 0 7. Nayarit 0

8. Oaxaca 13 8. Oaxaca 11

9. Puebla 5 9. Puebla 5

10. Quintana Roo 5 10. Quintana Roo 5

11. Durango 2 11. Sinaloa 3

12. Veracruz 6 12. Veracruz 6

Total: 89 Total: 88

Desarrollo de la investigación:

El levantamiento de información, se integró por un equipo de una coordinadora general, dos

coordinadores operativos y de campo, y una asesora. El equipo de campo se conformó de 18

investigadores de campo, todos ellos con experiencia en aplicación de cédulas, entrevistas y

elaboración de informes. Para la preparación del equipo, se trabajó en la definición de

conceptos básicos como: Derechos Indígenas

y Derecho Indígena, que fueron fundamentales

para entender los elementos básicos en los que descansa el Programa PCMJ. A continuación

se presenta una síntesis sobre la interpretación de ambos conceptos.

Derechos Indígenas. Hace referencia al ámbito de los derechos (individuales o

colectivos) que el Estado Mexicano ha reconocido -otorgado, tutelado- a los

miembros y/o integrantes de un pueblo y/o comunidad indígena; y, se encuentran

plasmados tanto en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en las

constituciones estatales, así como en Leyes Generales, Federales; en Reglamentos,

Códigos y Convenios.



17

Este proceso de juridización inició en 1990 cuando el Estado Mexicano firmó el

Convenio Internacional 169 Sobre Poblaciones Indígenas y Tribales en Países

Independientes de la Organización Internacional del Trabajo. Con la firma de éste

convenio, el Estado Mexicano se comprometió a ir modificando su legislación

nacional para integrar los derechos específicos de los indígenas. Primero, reformó el

Art. 4° Constitucional, reconociendo el carácter pluricultural de la nación mexicana.

A partir de esto, varios estados reformaron sus constituciones( Oaxaca, San Luis

Potosí, Quintana Roo, entre otros), y se realizaron modificaciones importantes al

Código Federal de Procedimiento Penales, a la Ley Agraria, a la Ley Forestal, a los

Reglamentos de los Tribunales y Procuradurías Agrarias, a la Ley General de

Educación y a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En el 2001 se vuelve a modificar la Constitución nacional. En medio de fuertes

contradicciones y polémicas, es aprobada la llamada Ley Indígena , tanto por el

Senado de la República como por la Cámara de Diputados. Por decreto se modifican

los artículos 1°, 4°, 18° y 115° Constitucional. Desde entonces se han ido modificando

las constituciones estatales ajustándose a ésta nueva situación jurídica en materia

indígena, y se han aprobado dos nuevas leyes: Ley de los Derechos Lingüísticos de

los pueblos indígenas (D.O.F. 13 de marzo de 2003) y la Ley Federal para prevenir

y eliminar la discriminación (D.O.F. 11 de junio de 2003).

En el sistema jurídico nacional la gama de los posibles derechos, se encuentran,

primero plasmados y/o reconocidos en la Constitución de los Estados Unidos

Mexicanos; la lógica jurídica divide los derechos de cualquier ciudadano en tipos de

derechos, de tal suerte que tenemos:

.- Derechos Fundamentales/ Derechos Humanos.

.- Derecho Agrario

.- Derecho Civil

.- Derecho Penal

.- Derechos Laborales

.- Derechos de los Migrantes/ Derechos de los trabajadores Agrícolas

.- Derechos de las Mujeres/ Derechos Reproductivos y Sexuales.

.- Derechos en materia de Educación

.- Derechos Culturales y Lingüísticos



18

.- Derechos en materia Religiosa

Derecho Indígena. Es un término usado para referirse a los sistemas normativos

indígenas. Estos sistemas normativos están integrados por formas de gobierno propio,

ya sea Consejo de Anciano, Gobiernos Tradicionales u otra forma de representación

y decisión colectiva; cuenta con reglas de comportamiento para la vida comunitario,

con derechos y obligaciones para cada uno de sus miembros; cuenta con una gama de

sanciones y formas específicas de hacer valer la ley y/o sancionar al infractor. En la

mayoría de las veces, estos sistemas normativos no están codificados ni escritos, son

normas cuyas flexibilidad está muy relacionada con su naturaleza oral. Si embargo,

recientemente se está operando un cambio significativo: algunas comunidades

indígenas están aprovechando los cambios legislativos y están elaborando

Reglamentos Comunitarios como un intento de codificar sus prácticas o

costumbres jurídicas. Otros se están reconociendo en algunas Constituciones

estatales como la de San Luis Potosí y Oaxaca. (notas elaboradas a cargo de Sandra

Chávez Castillo, para una de las sesiones de capacitación).

La capacitación incluyó la aplicación de los instrumentos en la prueba piloto que se realizó en

el Distrito Federal. En total se capacitó al equipo durante dos semanas, en las cuales se trabajó

con cada una de los bloques de preguntas, previa revisión de cada una en sesiones grupales. El

manual de capacitación incluyó algunos aspectos relevantes como la dinámica institucional,

los contenidos de las Reglas de Operación y la estructura de la CDI tanto en Oficinas

Centrales como en los estados. En este espacio se llevó a cabo la preparación de la salida de

campo.

La aplicación del estudio piloto que se realizó en el Distrito Federal, incluyó desde la visita a

la representación hasta la aplicación cabal de cada instrumento y un ejercicio de informe. En

esta misma entidad se realizaron dos visitas a Oficinas Centrales de la CDI por parte de todo

el equipo de campo. Con estas visitas, se pudo conocer a mayor profundidad la operación del

programa y se aprovechó para identificar algunas variables de las organizaciones que se

trabajarían en los estados seleccionados, a través de la revisión de los archivos.



19

En total se visitaron 12 Delegaciones en el mismo número de Entidades Federativas,

seleccionadas a través del ejercicio de muestreo. Los estados de Baja California y Sinaloa,

suplieron a los de Durango y de Chihuahua9. En el estado de Nayarit no se registró trabajo

con organizaciones. Los estados visitados y el número de levantamientos clasificados, según

entrevistado, se muestran adelante (ver Tabla No. 3). Como se aprecia se pudo visitar a 39

municipios, y se aplicó un total de 69 encuestas a organizaciones. A nivel estatal y regional se

aplicaron 56 cédulas a funcionarios de la CDI con lo que se obtuvo una visión general de la

situación particular que se vive en torno al programa y el tema de justicia. Sobre las encuestas

a beneficiarios directos el ritmo de trabajo que se impuso y las condiciones generales no

permitieron avanzan en el universo propuesto ya que sólo se obtuvo poco menos del 50 por

ciento de las encuestas (24 aplicaciones), distribuidas en ocho estados: Chiapas, Jalisco,

Michoacán, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz10.

El número de aplicaciones estuvo determinada por la cantidad de proyectos apoyados en cada

Entidad Federativa, es notorio que los levantamientos se recargaron en prácticamente la mitad

del universo en el estado de Chiapas, debido al número tan alto de proyectos aprobados en

ésta entidad, en 2004 fueron más de 90. El índice de recurrencia exigió tomar un elevado

número de proyectos en este estado, así mismo la variable cobertura obligó a considerar los

tiempos de movilización entre el lugar cede y de residencia de la organización con la

cobertura de sus propuestas (aquí fue importante el referente del directorio 2003 a pesar de la

introducción de nuevas organizaciones y el cambio de la temática y por ende el de la

cobertura).

9 A finales del mes de diciembre y en los dos primeros días de mes de enero se declaró estado de alerta por las condiciones climáticas en Durango y Chihuahua. Debido a las heladas, ambos estados se suspendieron y se optó por Sinaloa para no perder la muestra del norte. Así mismo, se había decidido incorporar Baja California al estudio ya que ésta área se antojaba adecuada para cubrir una cobertura de la evaluación por grandes regiones del país. 10 Los factores que intervinieron: 1. El trabajo de campo se realizó en un tiempo promedio de 14 días, lo cual impuso un ritmo de trabajo que priorizaba la aplicación de encuestas a los operarios del programa y a las organizaciones beneficiadas por el programa. 2. Se presentaron varios inconvenientes, por ejemplo: festividades, trabajos agrícolas, migración, etc.

Tabla No. 3. Lugares seleccionados en la muestra y número de aplicación de cédulas clasificadas

En general, la aplicación de las cédulas tuvo buena aceptación, a pesar de que se encontró una

diversidad de disposiciones ante la evaluación. Sin embargo, esto es comprensible dada la

demora en el mismo proceso de evaluación, el cual se había programado para el mes de

diciembre11, llevándose a cabo un mes después. Otro factor lo constituye la situación

particular que atravesaban las Delegaciones, los Centros Coordinadores y las Organizaciones

en ese momento, ya que algunas seguían en el proceso de la comprobación de recursos

correspondientes a la primera ministración, el resto había terminado este proceso escasamente

11 Como ya se expuso en el primer informe (septiembre de 2004), el programa PCMJ tuvo demora tanto en el proceso como en la distribución de recursos, lo que fue aplazando la salida a campo del equipo evaluador. A ello se sumó la complicación administrativa que se tuvo en Oficinas Centrales para la emisión del convenio de colaboración entre la UAMI y la CDI, así como los tiempos para la liberación de los recursos por parte de la Comisión.

Región Estados

seleccionados

Múmero de

Municipios

Número de

Cuestionarios

Aplicados a

Organizaciones

Número de

Cuestionarios

Aplicados a

Delegados y

Directores

Número de

Cuestionarios

Aplicados a

Operarios del

PPCMJ

1. Baja California 1 2 1 0

2. Sinaloa 1 3 1 1 Noroeste

3. Nayarit 1 0 1 1

4. Puebla 3 5 1 Centro

5. Distrito Federal 2 3 1 1

6. Michoacán 1 1 1 2 Occidente

7. Jalisco 2 2 1 2

8. Quintana Roo 2 5 1 2

9. Guerrero 4 4 2 2

10. Oaxaca 7 8 1 5

11. Chiapas 11 30 1 5

Sur y sureste

12. Veracruz 4 6 1 3

Totales: 39 69 13 22



21

dos o tres días antes. A pesar de lo anterior, fue posible contactar a los responsables de los

programas y a los representantes de las organizaciones en la gran mayoría de los casos12.

Agradecimientos:

Agradecemos ampliamente el apoyo recibido por parte de las Delegaciones y los Centros

Coordinadores de Desarrollo Indígena, a las organizaciones y a los beneficiarios directos que

amablemente ofrecieron su tiempo y el espacio para la realización del trabajo de campo.

También queremos destacar nuestra gratitud al equipo que participó en la etapa del trabajo de

campo, por su gran interés y las aportaciones que hicieron en las reuniones de balance, así

como por los informes de resultado preliminares entregados.

El personal del Departamento, en todo momento nos ha apoyado, buscando los espacios

necesarios para las discusiones de capacitación y discusión de resultados, atendiendo las

llamadas y enviando información, sin su colaboración se acortaría aún más los tiempos que se

tienen para la evaluación. Agradecemos a la Lic. Teresa Mora y a la Sra. Socorro Flores por

su asistencia.

Asimismo, sin la colaboración de la especialista Sandra Chávez Castillo con su invaluable

trabajo en la asesoría e integración del documento; la labor de análisis hubiera sido más que

compleja.

12 Por ejemplo en la Delegación de Guerrero y en los Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena de Chilapa y Tlacoapa se manifestó una cierta aversión a las evaluaciones; al manifestar que en la evaluación 2003 que se hizo en Albergues se obtuvieron conclusiones erróneas según los directivos al no tener indicadores e instrumentos adecuados para medir situaciones tan complejas como la desnutrición. Situación que al parecer enfrentó la CDI en donde uno de los resultados de dicha evaluación fue el de la elevada y grave desnutrición de los niños de estos centros de apoyo. Esta situación tenía molesto al personal involucrado de los CCDIs. Otro elemento que afortunadamente tuvo poco impacto en el desarrollo de la investigación de campo, fue la falta de notificación de la fecha del período de aplicación de los instrumentos para la evaluación. En algunos casos, los responsables habían trabajado durante el mes de diciembre debido al retraso con que llegó el recurso y a la necesidad de hacer las comprobaciones durante este mes. Así, que algunos de los responsables de proyecto se encontraban de vacaciones en el periodo de la evaluación de campo que fue en enero de 2005, en algunos casos se les pudo localizar y acudieron a contestar las preguntas e incluso a hacer acompañamiento, en otros casos quedaron en mandar la cédula en cuanto regresaran de vacaciones los responsables como fue el caso del CCDI de Jamiltepec.

1. INTRODUCCIÓN

I

En la era de la globalización lo novedoso no es la existencia de la diversidad cultural, ésta

siempre ha existido, es consustancial a la humanidad. Mas bien, lo novedoso radica en que la

diversidad cultural y étnica se ha hecho presente, de manera viva e inmediata; y en muchos

casos, angustiante en nuestra vida cotidiana, ya que uno de los rasgos de la globalización es la

intensificación de las interconexiones entre sociedades y culturas;13 poniendo en el tapete de

la discusión conceptos que antes aparecían más o menos definidos, delimitados o con cierto

nivel de certeza; nos referimos a conceptos como el de identidad y cómo se construye;

cultura y su relación con la Nación, etnia , pueblo y, obviamente el concepto mismo de

nación .

Pero lejos de ser una preocupación solamente académica, la redefinición de estos conceptos,

ha adquirido una dimensión política-jurídica, ética y moral, ya que la manera en que sean

definidos permitirá que se promuevan o que se limiten procesos de reconocimiento o

delimitación jurídica de los derechos (tanto individuales como colectivos) de ciertos grupos,

como el de los indígenas, tribus o poblaciones existentes antes de los procesos de

colonización. También se derivarán políticas públicas encaminadas a regular las relaciones

interculturales en ciertos sentidos y no en otros. Por ejemplo, si el concepto de pueblo que

usamos está vinculado a la definición monoculturalista y hegemónica que señala que un

Estado-Nación es igual a un pueblo, una cultura, un territorio, un idioma; entonces sería

bastante complicado reconocer, en el imaginario colectivo, que existen grupos culturalmente

diferenciados al resto de la nación que reclaman ser considerados como pueblos y que exigen

derechos territoriales, culturales y políticos.

A nivel internacional, ha sido evidente que a los procesos de globalización los acompañan

otros fenómenos que han puesto el tema de la diversidad cultural14 al orden del día. Por un

13 García Canclini, Néstor. La globalización imaginada, Paidos, México, 1999, p. 13. 14 También llamada pluralismo cultural o multiculturalidad . Términos que hacen referencia a la existencia de una gama de grupos socioculturales, de origen étnico o no, provenientes de grupos originarios o migrantes, que



23

lado, el debilitamiento de los Estados-Nación que hasta hace algunas décadas sostenían,

política e ideológicamente, el imaginario de la homogeneidad cultural: un país, un cultura, un

territorio, un idioma. Por otro, el surgimiento de nuevos sujetos sociales en el mundo, ha

trastocado los referentes identitarios existentes y surgen nuevos, los cuales emergen con una

gran complejidad. Además en las nuevas formas de gregarismo, en donde encontramos a los

llamados tribalismos 15, la población reorganiza sus espacios territoriales, genéricos,

religiosos, étnicos, políticos y culturales, cuyas fronteras no son fácilmente delimitadas. Estos

fenómenos también se están expresando en nuevas formas de socialidad, que constituyen y

contribuyen a la conformación del mismo fenómeno de la multiculturalidad.

Dichos procesos suceden en medio de fuertes tensiones y conflictos ya que éstos nuevos

sujetos sociales pugnan por su reconocimiento utilizando diversas vías: algunos estallan en

violencia, otros prefieren la arena política o las instancias jurídicas, mientras que otros

combinan todas las esferas posibles de lucha; pero todos tienen en la mira un nuevo

reordenamiento social, político, jurídico, económico y cultural en el cual estén incluidos.

Sin embargo, estos procesos no sólo se desarrollan en una clave positiva, por decirlo de

alguna manera, es decir no todos luchan por políticas incluyentes, tolerantes, por

reconocimiento como nuevos sujetos, por ampliar derechos o reconocimiento de nuevos.

También, están resurgiendo movimientos neonazis, ideologías racistas y movimientos

fundamentalistas que hacen pensar a más de un autor, en un futuro (o presente?) catastrófico,

caótico, con choque de civilizaciones e incremento de intolerancias de todo tipo. Es decir, la

diversidad cultural también se nos presenta en su perspectiva de incomunicación e

incomprensión entre culturas.16

coexisten dentro de las fronteras de una nación. Para una mayor discusión sobre el tema ver Kymlicka, Will. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías, Piadós, Barcelona, 1996, 303 p. 15 Maffesoli, Michel. Sobre el Tribalismo en Estudios Sociológicos (México, D.F.) Vol. XVI, num. 46 enero-abril de 1998, pp. 17-23. 16 Ver a A. Touraine. ¿Podremos vivir juntos? Iguales y diferentes. 1997.

II

Como bien señala Bobbio17, el tiempo que vivimos es el tiempo de los derechos ; cuyo rasgo

principal esta marcado por la búsqueda de derechos específicos, es decir que competen a

sectores específicos de la sociedad y no a todos, por ejemplo podemos señalar los derechos de

los niños, mujeres, ancianos, homosexuales, consumidores, etc. Como parte de éstos

derechos, también llamados de tercera generación , se ubican los derechos culturales, es

decir los derechos de grupos humanos diferenciados cultural e independientemente del

Estado-Nación que los contiene, tal es el caso de los pueblos indígenas. Todo lo cual hace

pensar en que el tiempo de los derechos es también: el tiempo de la lucha por el

reconocimiento de la diferencia cultural.

En los Estado-Nación pensados bajo el paradigma de una cultura nacional, los procesos de

reconocimiento de la diferencia cultural y étnica adquieren, de origen un carácter conflictivo y

amenazante para los demás sectores de la sociedad, lo cual entre otras cosas obstaculiza y

dificulta dicho proceso, México es un buen ejemplo de ello.

III

Proceso de juridicidad de los derechos indígenas en México

En un contexto de crecientes reivindicaciones étnicas y del reclamo por el respeto a los

derechos humanos y el reconocimiento de derechos culturales de los pueblos indígenas

de

América Latina, en la última década, hemos sido testigos de la creciente fuerza que ha

adquirido la defensa del derecho a la diferencia y la lucha por el reconocimiento de derechos

para estos nuevos sujetos. Lo anterior tuvo su correlato en un creciente proceso de juridicidad

de los indígenas por parte de los estados nacionales, lo cual ha motivado cambios importantes

en las normatividades vigentes de estos estados.18

17 Bobbio, Norberto. El tiempo de los derechos, Editorial Sistema Madrid, 1991, 256 p. 18 Como es el caso del reconocimiento de los derechos indígenas en varias constituciones de América Latina, entre otras las de Nicaragua (1985), Brasil (1988) y Colombia (1991). Para mayor información sobre los contenidos de los reconocimientos de los derechos indígenas en estos países ver a Magdalena Gómez. Derechos indígenas. Lectura Comentada del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. INI, México, 1995, 128p.



25

Es realmente reciente el proceso mediante el cual el Estado Mexicano, ha tenido que

reconocer no sólo que la nación mexicana tiene características multiculturales y pluriétnicas,

sino que tiene una deuda histórica, en materia de justicia, con los pueblos indígenas. La

década de los noventa es muy importante en lo que se refiere a reformas constitucionales,

creación de instancias institucionales y firma de convenios internacionales en materia del

reconocimiento de la diversidad étnica, reconocimiento y promoción de derechos indígenas, y

procuración de justicia. El proceso de juridicidad de los derechos indígenas en México, ha

comenzado a modificar de manera significativa la relación de los pueblos indígenas con el

estado mexicano, la concepción de la sociedad mexicana con respecto a la población indígena

y sus culturas, entre otras cosas.

El proceso de reconocimiento de los derechos indígenas en México inició en 1990, cuando

México acepta, y es ratificado por el Senado de la República, el Convenio 169 de la

Organización Internacional del Trabajo (OIT); a partir de ese momento su contenido forma

parte de la legislación nacional.19 El Convenio 169 ha sido, y aún lo sigue siendo, un

documento de gran importancia, en el cual muchas organizaciones indígenas, tanto en México

como en el mundo, han basado sus reclamos de reivindicación y reconocimiento. El Convenio

es un documento jurídico de carácter internacional, que compromete al Estado firmante a

realizar las transformaciones (estatales, administrativas, constitucionales, de administración y

políticas públicas) que sean necesarias, para el reconocimiento y ejercicio pleno de los

derechos políticos, territoriales, culturales y lingüísticos, de los pueblos indígenas y tribales

que habitan en su territorio, es decir, reconocimiento pleno de derechos colectivos.

Un año antes, se instaló la Comisión Nacional de Justicia para los Pueblos Indígenas (CNJPI),

como órgano consultivo del Instituto Nacional Indigenista (INI) en materia de justicia, la cual

estaba integrada por personalidades destacadas en su trabajo con los pueblos indígenas.20

19 Así lo estipula el Art. 133 de la Constitución Mexicana: Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con la aprobación del Senado, serán Ley Suprema de toda la Unión... Para un análisis más detallado sobre la validez del derecho internacional al interior del Estado mexicano ver a: López Bárcenas, Francisco. Convenio 169 de la OIT. Su validez y problemas de aplicación

en nuestro país. INI, México, 1996 (Serie Política Indigenista, 1) 60 p. 20 La Comisión fue instalada el 7 de abril de 1989, por el entonces presidente de la república Carlos Salinas de Gortari, precedida por el directos del Instituto Nacional Indigenista, Guillermo Espinosa e integrada por



26

Después de varios meses de discusión, la CNJPI llegó a la conclusión de la necesidad de una

reforma constitucional que reconociera no solo la naturaleza pluricultural del país, sino que

también reconociera derechos específicos a los pueblos indígenas. La Comisión se abocó, no

sin contradicciones internas, a elaborar una propuesta de modificación a la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos para el reconocimiento de derechos específicos de

los pueblos indígenas; dicha propuesta fue entregada al Presidente Carlos Salinas de Gortari,

quien posteriormente envío al Congreso de la Unión su iniciativa de reforma constitucional, la

cual fue aprobada en 1992.

Con la reforma del 92 se adiciona un primer párrafo al Art. 4º constitucional, en el cual se

reconoce por primera vez en la historia de nuestro país, el carácter pluricultural de la nación

sustentada originalmente en sus pueblos indígenas . Se establece el compromiso de que la

ley proteja y promueva el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y

formas específicas de organización social. Y se garantiza a los integrantes de los pueblos

indígenas el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. 21

En su momento, la reforma constitucional del 1992 fue una de las más debatidas y

cuestionadas en la historia del constitucionalismo y si bien no era lo que el movimiento

indígena y académicos hubieran querido (al quedarse muy por debajo del Convenio 169, sin

reconocer ningún derecho específico a los pueblos indígenas) sólo reforzaba lo que ya de por

sí es obligación del Estado, garantizar el efectivo acceso a su jurisdicción. No obstante, para

un sector de políticos e intelectuales, consideraron era un piso mínimo a partir del cual se

podían defender los derechos indígenas. Se argumentó que, desde la perspectiva de un Estado

monocultural, reconocer la diversidad étnica y el carácter pluricultural de la nación mexicana

y, al establecer el compromiso y responsabilidad del Estado en materia de proteger y

académicos, funcionarios e intelectuales indígenas a título personal. Foro de Discusión de la propuesta de reforma constitucional para reconocer los derechos culturales de los pueblos indígenas de México, México 1989. 21 La redacción completa del párrafo dice así: La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La Ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley. Diario Oficial de la Federación, 28 de Enero de 1992. Ver: INI. Derechos Indígenas. Los pueblos

indígenas en la Constitución Mexicana (Artículo Cuarto, párrafo primero), INI, México, 1995, 42 p.



27

promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas

específicas de organización social, significaba un avance muy importante. Además, fue una

manera de reconocer el fracaso de la política indigenista y dejar al descubierto la deuda

histórica que aún se tenía con ellos.

En este mismo año, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), fue elevada a

rango constitucional y se le otorgó personalidad jurídica como órgano descentralizado del

Ejecutivo Federal. La creación de la Comisión22 se inscribe, en el marco de cooperación de

los Estados para enfrentar asuntos de interés recíproco de la comunidad internacional. En

efecto, México se había comprometido internacionalmente en la protección de los derechos

humanos, mediante la firma de diversas convenciones como son: la Declaración Universal de

Derechos Humanos, en el Seno de la Asamblea General de las Naciones Unidad; el Pacto de

San José (Convención Americana sobre Derechos Humanos); la Convención relativa a la

Esclavitud; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de

Discriminación Racial; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención

Internacional contra la Tortura y otros Tratados o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes;

la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; y la Convención sobre los

Derechos de los Niños.23

Por otro lado en la legislación penal federal también se incorporaron algunos elementos

procesales que hacen referencia directa a la especificidad de pertenecer a un grupo indígena.

La ley estableció la obligación de proporcionar un traductor en la lengua del presunto

delincuente a lo largo del proceso judicial, también se establece que en los casos en que sea

22 En 1990, mediante decreto presidencial, se dio origen a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, como organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. No será, hasta 1992 que se adiciona el apartado B del Art. 102 constitucional que a la CNDH se le eleva a rango constitucional, como organismo descentralizado, personalidad jurídica y patrimonio propio; y, en 1999, adquiere plena autonomía de gestión y presupuestaria. Fuente: www.cndh.org.mx 23 INI-SEDESOL, El Instituto Nacional Indigenista y la promoción de Justicia para los pueblos indígenas de México, México, 1993, p. 37.

http://www.cndh.org.mx



28

necesario, se podrán presentar dictámenes periciales de tipo cultural y se señala que se

tomarán en cuenta las costumbres del procesado al momento de dictar sentencia. 24

En materia agraria, se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y

comunales quedando protegida, en su propiedad la tierra, tanto para asentamiento humano

como para actividades productivas; y se establece que la ley protegerá la integridad de las

tierras de los grupos indígenas. 25 Sin embargo, para hacer valer tales derechos se remitió a

una ley reglamentaria del Art. 4 constitucional, la cual nunca llegó a concretarse, creando con

ello un gran vacío jurídico.

A nivel de los estados, entre los que se encontraban Chiapas, Oaxaca, Hidalgo, Querétaro,

Nayarit, San Luis Potosí, Jalisco, Durango, Estado de México, Campeche, Sonora, Veracruz y

Chihuahua, se reformaron sus constituciones, la mayoría trasladando el contenido del primer

párrafo del 4º constitucional a sus legislaciones estatales. El caso de Chihuahua fue muy

significativo ya que su reforma incluyó elementos del Convenio 169, con lo cual se coloca por

delante de la misma constitución nacional.26

Es hasta el levantamiento zapatista que el tema de los derechos indígenas se vuelve tema de

discusión nacional. En 1995 el gobierno federal inició el diálogo con los rebeldes, el resultado

fueron los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indígena, mejor conocidos como Acuerdos de

San Andrés, que debieron servir de base para establecer una nueva relación entre el gobierno

nacional y los pueblos indígenas. Con base en dichos acuerdos la Comisión de Concordia y

Pacificación (COCOPA), por acuerdo de las partes, en noviembre de 1996 elaboró una

propuesta de reforma constitucional que el EZLN aceptó, si embargo el gobierno federal la

rechazó por lo cual no se envió al Congreso de la Unión sino hasta el 5 de diciembre del año

24 Art. 28, 146, 220, y 220 bis del Código Federal de Procedimientos Penales. Diario Oficial de la Federación, 8 de enero de 1991. 25 Art. 27 Constitucional Diario Oficial de la Federación, 6 de enero de 1992; y, Art. 106 de la Ley Agraria Diario Oficial de la Federación, 26 de febrero de 1992. 26 Sánches Valderrama, Guillermina y Olvera Jiménez, Isidro. Los pueblos indígenas en la legislación

nacional. Recopilación de disposiciones específicas en materia indígena. INI, México, 1997 (Serie Política Indigenista, 3) pp. 27-42.



29

2000, precisamente cuando el Partido Revolucionario Institucional había perdido las

elecciones federales y gobernaba el Partido Acción Nacional.

Según el contenido de la reforma del 2001, se adiciona un segundo y tercer párrafo al artículo

primero, se reforma el artículo segundo, de deroga el párrafo primero del artículo cuarto, se

adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo

115 constitucional.

El proceso que culminó con las reformas arriba señaladas, fue muy controversial y

conflictivo, quedando demostrado que lo que estaba en juego no sólo era la modificación del

orden jurídico de la nación y la ampliación de derechos individuales a las personas que

pertenecen a un pueblo indígena. Lo que estaba en el debate era la transformación de las bases

políticas sobre las que descansa el sistema jurídico, y en este nuevo orden político, los pueblos

indígenas reclaman, no sólo ser objeto de derecho, sino ser reconocidos como nuevos sujetos

de derechos, y con ello, se reconozcan sus derechos colectivos.

Sin embargo la reforma del 2001 está muy lejos de haber cumplido las expectativas del

movimiento indígena y los compromisos pactados por México en la arena internacional. Si

bien recogió algunos aspectos de la llamada Ley COCOPA, se apartó significativamente de

ella en algunos otros, que son de importancia fundamental para la recomposición de los

pueblos indígenas. En consecuencia, el movimiento indígena organizado del país la rechazó, y

los estados de la República con mayor población indígena no la han ratificado. Prueba del

rechazo a la reforma es que más de 300 municipios indígenas presentaron controversias

constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) para solicitar la

nulidad del procedimiento, sin embargo ésta las declaró improcedentes. Los pueblos indígenas

se sintieron traicionados y descartados. El hecho que el Congreso no haya procedido a una

amplia consulta sobre la reforma constitucional, como lo debería haber hecho de acuerdo con

los compromisos adquiridos por México al ratificar el Convenio 169 de la OIT, motivó

también quejas ante ese organismo.



30

La reforma constitucional ha dado lugar a las más diversas interpretaciones jurídicas. La

Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH) considera que el texto aprobado

desnaturalizó el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas sobre todo porque

remite a las legislaturas estatales tal reconocimiento, convirtiendo con ello el asunto indígena

en materia local . La AMDH, sumando su voz a la de muchos otros, concluye que hay

suficientes razones jurídicas que sustentan la inconformidad indígena con el texto aprobado

en 2001, además de que políticamente se requiere insistir en la necesidad de revisar dicho

texto. La decisión de la SCJN, representa la incapacidad jurisdiccional para conocer el fondo

del asunto y, lo que es más grave, deja a comunidades, pueblos y organizaciones indígenas sin

recursos jurídicos para oponerse a la reforma constitucional.

Durante los años del conflicto tuvieron lugar varios procesos importantes para los pueblos

indígenas. En las zonas de influencia zapatista y en otras regiones, algunas comunidades

decidieron constituir municipios autónomos al margen de la institucionalidad administrativa

existente. En estas entidades nombran a sus propias autoridades y ejercen sus usos y

costumbres para la solución de conflictos y el mantenimiento del orden social; es decir,

ejercen al nivel local su derecho a la libre determinación y la autonomía. Sin embargo, los

municipios autónomos han tenido serios problemas de funcionamiento, sobre todo porque no

son reconocidos por las autoridades estatales y federales, carecen de la capacidad para generar

recursos propios y porque en algunas instancias se enfrentan a intereses locales contrarios, lo

cual está provocando conflictos y tensiones, sobre todo cuando la autoridad estatal ha

intentado desmantelarlos.

En septiembre de 2003 el EZLN anunció la instalación de juntas de buen gobierno en las

regiones donde hay comunidades que son bases zapatistas, denominadas ahora Caracoles,

para fortalecer el ejercicio de la autonomía regional y crear instancias locales de

administración e interlocución con la sociedad nacional y la administración pública. Sin duda

este hecho puede ser interpretado como una señal de paz por parte del EZLN, ya que abre una

ventana de oportunidad a la búsqueda de una solución pacífica al conflicto, en el marco del

respeto a los derechos humanos de los pueblos indígenas. Puede también verse como una



31

aplicación creativa del derecho de libre determinación y el ejercicio de su autonomía al

margen de su reconocimiento constitucional.

A partir del conflicto en Chiapas y de la violencia desatada por la presencia del ejército y de

grupos paramilitares en la región, la Comisión Nacional de Derechos Humanos crea en 1998,

la Cuarta Visitaduría General, cuyos objetivos son los de recibir y tramitar las quejas de

pueblos e individuos indígenas; realizar labores de difusión y capacitación acerca de los

derechos humanos de los pueblos indios; investigar y publicar temas relacionados con la

materia; defender las garantías fundamentales de los indígenas internos, procesados y

sentenciados de los fueros federal y común. 27 Desde entonces la CNDH ha emitido

recomendaciones dirigidas a las autoridades de los niveles de gobierno, federal y estatal, y a

las distintas instancias del circuito de procuración y administración de justicia en donde ha

existido evidencia comprobada de violación de derechos humanos, tanto de individuos

pertenecientes a un grupo indígena como de organizaciones y comunidades indígenas. Sin

embargo los casos que llegan hasta la CNDH son mínimos frente a una problemática mucho

mayor. 28

Por su parte el Estado mexicano también inicia un proceso encaminado a transformar el

esquema institucional a través del cual había desarrollado, históricamente, sus políticas

públicas en materia indígena. No podemos olvidar que el Instituto Nacional Indigenista fue

creado con esas funciones y durante más de cuatro décadas fue la única dependencia federal

que desarrollaba políticas de desarrollo, educación, salud, cultura y en materia de justicia en

zonas indígenas. Sin embargo, con el conflicto político de alcance nacional que el

levantamiento zapatista desató, fue evidente que las instancias estatales habían sido rebasadas,

las circunstancias demandaban una radical transformación y no sólo del INI. Con la creación

de la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (2000), el

Presidente Vicente Fox, inicia el proceso mediante el cual se dará fin a la política indigenista

a través del INI. En el 2003, el Senado de la República deroga el decreto de creación del

27 Para realizar dichos objetivos, la Cuarta Visitaduría está integrada por una Dirección de Asesoría Legal, Promoción y Gestión de los Derechos Fundamentales de los Indígenas, y una Dirección de Cultura y Derecho al Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Fuente: www.cndh.org.mx . 28 Comisión Nacional de Derechos Humanos. Página en internet: www.cndh.org.mx, Sección de Recomendaciones.





32

Instituto Nacional Indigenista, y se publica en el Diario Oficial la Ley de creación de la

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), cuyos objetivos son el

de orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas,

proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los

pueblos y comunidades indígenas de conformidad con el artículo 2 constitucional. 29

IV

Los indígenas en el sistema de procuración y administración de justicia.

Si bien, en los últimos años el sistema de procuración y administración de justicia ha ido

integrando en su discurso la defensa de los derechos humanos y específicamente, la de los

pueblos indígenas, y están realizando las adecuaciones necesarias para que en la práctica, se

respeten y garanticen dichos derechos, es importante reconocer que aún es insuficiente ya que

es precisamente en el campo de la procuración y administración de justicia donde se expresa

mayormente la vulnerabilidad de los pueblos indígenas, tanto en lo que se refiere a derechos

individuales como colectivos.

Sirva de ejemplo el ámbito penal. Es práctica ampliamente generalizada en las zonas

indígenas, la detención arbitraria de sospechosos o presuntos delincuentes sin orden de

aprehensión, la detención preventiva por un tiempo que excede el estatutario, el allanamiento

de morada, el robo de pertenencias de las víctimas, la tortura y golpes como forma de

obtención de confesiones, abusos y vejaciones, y en general se les niega el debido proceso, de

los cuales son responsables las policías municipales y estatales, y a veces la policía preventiva

e incluso elementos del Ejército. Muchos indígenas indiciados, se encuentran desamparados

ante los agentes del ministerio público o el juez por no hablar o entender suficiente el español

y no contar con un intérprete en su idioma, a pesar de que la ley establece este derecho.

Además son escasos y generalmente poco capacitados, los defensores de oficio que operan en

zonas indígenas, donde la gente por lo común no tiene recursos ni posibilidades de contratar

los servicios de un abogado defensor.

29 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Diario Oficial de la Federación, 21 de mayo de 2003.



33

Las prácticas discriminatorias y racistas aún prevalecen, el sistema de procuración y

administración de justicia aún es incapaz de respetar y garantizar los derechos humanos de los

pueblos indígenas del país.

Como hemos visto, el proceso de juridicidad de los derechos de los pueblos indígenas en

nuestro país es aún incipiente y desigual, y no sólo en lo que atañe al impacto en los distintos

niveles de la normatividad nacional, sino sobre todo en el sistema de administración y

procuración de justicia en donde prevalecen prácticas discriminatorias y violatorias de los

derechos indígenas y humanos en general. Pero sobre todo, ha sido un proceso rodeado de

fuertes conflictos y tensiones políticas, sociales y culturales.

En los últimos años, hemos presenciado qué tan conflictivo y difícil puede ser el proceso de

reconocimiento de un nuevo sujeto (pueblos indígenas); sujeto que no sólo reclama ser

reconocido como pueblo y con diferencias culturales, sino que además reclama derechos

políticos y culturales para preservar esa diferencia e identidad cultural.

La pluriculturalidad no se decreta se construye, y todo parece indicar que aún falta mucho

para que el proceso de juridicidad de los de los derechos, individuales y colectivos, de pueblos

indígenas sea integral y satisfactoriamente político para todas las partes en disputa.

2. PROGRAMA DE PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA

(PPCMJ)

ANTECEDENTES

El programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ) de la CDI, tiene sus

antecedentes inmediatos en las líneas de acción que desarrollaba el INI en materia de justicia.

Desde sus orígenes (1948)30 el Instituto Nacional Indigenista, como dependencia

descentralizada del Ejecutivo Federal, tuvo como función principal ejecutar la política del

Estado para la atención de los pueblos indígenas, pero no es sino hasta finales de la década de

los ochenta que integra el tema de justicia y de derechos humanos como parte de sus líneas de

trabajo.31 La promoción del reconocimiento jurídico de los pueblos indígenas, la asesoría y

apoyo en procesos de liberación de presos indígenas; la asesoría jurídica, acompañamiento y

apoyo en conflictos agrarios, la defensa de derechos laborales de los indígenas migrantes; el

acercamiento del registro civil a las comunidades indígenas; la edición, distribución y difusión

de materiales sobre los derechos indígenas; la realización de talleres y cursos de capacitación

sobre el tema; el apoyo a organizaciones civiles cuyas acciones se enmarcaban en la defensa,

promoción y difusión de derechos indígenas; el promover y realizar investigaciones sobre

derecho indígena; y la elaboración de peritajes antropológicos, constituían las principales

líneas de acción que desarrollaba la Dirección de Procuración de Justicia del INI.

La idea de apoyar a organizaciones civiles, cuyas acciones se enmarcaban en la defensa,

promoción y difusión de derechos indígenas y en general de sus derechos humanos surge

como consecuencia de la experiencia en diversas partes del mundo, que muestra que en la

defensa de los derechos humanos es imprescindible la participación de organismos no

gubernamentales, y

30 El Instituto Nacional Indigenista fue creado en 1948 como consecuencia del Congreso Indigenista Interamericano realizado en Pátzcuaro, Michoacán en 1940. 31 En abril de 1989 fue instalada la Comisión Nacional de Justicia para los Pueblos Indígenas de México, como instancia consultiva del Instituto Nacional Indigenista en materia de justicia. Sus primeras actividades estuvieron enfocadas a la elaboración de un diagnóstico y al análisis de la problemática en procuración, impartición y administración de justicia para los pueblos indígenas; y, la elaboración de la propuesta de reforma constitucional para el reconocimiento jurídico de la pluriculturalidad de la nación y de los derechos culturales de los pueblos indígenas. Foro de Discusión de la propuesta de reforma constitucional para reconocer los derechos culturales de los pueblos indígenas de México, México 1989.



35

la necesidad de desarrollar en México una cultura de defensa de esos derechos. 32

En la fase inicial (1990), el INI tuvo relación con 21 organizaciones no gubernamentales

(ONG s) que estaban enfocadas, principalmente, a denunciar violaciones a los derechos

humanos en general. En los tres años siguientes, ésta línea de trabajo logró un buen impacto

en las comunidades y una excelente respuesta de las organizaciones participantes, muchas de

ellas indígenas, ante lo cual se decidió promocionarlo a través de una convocatoria pública,

someter a concurso los proyectos presentados por las organizaciones y los temas, a través de

los cuales podrían participar, se hicieron más específicos al ámbito indígena: actividades de

asesoría, defensoría, investigación y capacitación en materia agraria, penal, civil y laboral, y

otros servicios jurídicos que beneficiaran a las comunidades indígenas del país. 33

El apoyo a organizaciones civiles estuvo también orientado a otorgar financiamiento inicial

para proyectos que implicaban un diagnóstico, planeación, explicitación de metodología,

metas, calendarización, siempre que tuvieran un nivel razonable de congruencia con las

políticas institucionales, y garantizándoles estabilidad de financiamiento hasta por tres años;

e, impulsar y promover la formalización de un número mayor de organizaciones de este tipo,

poniendo énfasis en las organizaciones indígenas. 34 Con lo anterior el INI, no sólo estaba

financiando a organizaciones civiles que ya realizaban acciones relacionadas con el tema

indígena, sino que comenzó a ejercer una gran influencia en los procesos de consolidación de

organizaciones civiles incipientes e impulsar y promover la formación de nuevas

organizaciones civiles, poniendo énfasis en las organizaciones indígenas.

Como ejemplo del tipo de proyectos que se apoyaban, señalaremos que en 1992 se financió a

36 organizaciones para la realización de 44 proyectos. De éstos, 31 realizaron acciones de

32 INI-SEDESOL, El Instituto Nacional Indigenista y la Promoción de la Justicia para los pueblos indígenas de México, México, 1993, p. 92. 33 INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en materia de promoción y procuración de justicia. Mayo 2002, hoja 4. 34 INI-SEDESOL, El Instituto Nacional Indigenista y la Promoción de la Justicia para los pueblos indígenas de México, México, 1993, p. 106.



36

asesoría, 27 de capacitación, 18 de defensoría, 2 de investigación y 5 de diagnóstico. Es

importante indicar que la mitad de las organizaciones eran indígenas. 35

Ante la gran demanda de las organizaciones, en 1995 se realizaron modificaciones

importantes en los principios estratégicos que guiaban el trabajo, se definieron con mayor

precisión los criterios para la selección y aprobación de proyectos, se diversificaron también

los apoyos en las distintas áreas de atención jurídica y se promovió la participación directa de

los indígenas organizados para atender sus propias demandas de justicia36 al fomentar y

estimular la capacitación de promotores comunitarios en materia de derechos indígenas

Tabla No. 4. Organizaciones financiadas 1989-2004

Año Número de organizaciones

Observaciones

1989-1990 21 Inicio del apoyo a las organizaciones 1991 25 Medición del impacto 1992 24 Convocatoria Pública y concurso de proyectos 1993 41 1994 53 1995 61 1996 86 Se incrementó en 40.9% el apoyo 1997 135 La mayoría de las acciones son de carácter comunitario 1998 189 1999 201 2000 247 Creación de la Oficina de 2001 267 Amplia difusión en las zonas indígenas 2002 213 Atraso considerable de la publicación de la Convocatoria 2003 270 Transición Oficial de INI a CDI. Los recursos a las

organizaciones se dieron con retraso en 2003. Informe de evaluación 2003.

2004 256 Recursos otorgados a las organizaciones a partir de septiembre de 2003, según datos de campo.

Totales: 2,089 proyectos apoyados entre 1989 y 2004

Fuente: INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y procuración de justicia. Mayo 2002. INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004

(versión preliminar). UAMI-Antropología. Evaluación de Resultados del Programa Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia.

35 Ibid. 36 INI. Manual de Operación... op cit.



37

Como se vio en la introducción, hasta el levantamiento zapatista en 1994 el tema de los

derechos indígenas se volvió motivo de discusión nacional, en este contexto el INI retomó con

mayor fuerza sus líneas de trabajo, sobre todo aquellas que tenían que ver con la elaboración

de propuestas legislativas y constitucionales enfocadas a un pleno reconocimiento de los

derechos de los pueblos indígenas del país. Al mismo tiempo, en el seno del mismo Instituto

Nacional Indigenista, se inició la discusión sobre el fin del indigenismo y del INI como

condición indispensable para una nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado

mexicano; y, sobre el urgente reconocimiento de los derechos políticos plenos para los

Pueblos como condición para superar la miseria económica y propiciar el desarrollo desde su

propia visión. 37

Durante el periodo que va de 1995 a 1998, el INI a través de la Dirección de Procuración de

Justicia, participó de manera intensa en el proceso que daría como resultado los Acuerdos

sobre Derechos y Cultura Indígena, mejor conocidos como Acuerdos de San Andrés; y a nivel

institucional avanzó en la definición de dos objetivos básicos en materia de justicia: vigilar la

estricta aplicación de las leyes para garantizar el acceso de los pueblos, comunidades e

individuos indígenas a la jurisdicción del Estado, e impulsar y enriquecer las reformas

legislativas que reconocen los derechos indígenas en el marco de la diferencia cultural. 38

Una manera de lograr los objetivos arriba señalados era el mayor impulso al apoyo a las

organizaciones civiles que realizaban actividades de difusión, promoción, defensoría y

asesoría en materia indígena. En la Tabla 4. podemos apreciar el incremento de

organizaciones a las cuales se financiaron proyectos en materia de justicia en dicho periodo.

Durante este tiempo se consolidó la presencia de las organizaciones de tipo comunitario y los

temas de capacitación y difusión adquirieron mayor relevancia en los proyectos financiados.

Por ejemplo, en 1997 el número de proyectos se incrementó un 57.0% con respecto al año

anterior, siendo mayoría las organizaciones de carácter comunitario; los proyectos enfocados

a las áreas de capacitación y difusión representaron el 62% del total, la concentración en la

distribución de los apoyos otorgados correspondió a los estados con mayor presencia

37 Tello Macías, Carlos. Treinta tesis sobre los pueblos Indígenas, INI, México, 1995. 38 INI. Memoria 1995-2000, INI, México.



38

indígena: Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla y Veracruz. Lo cual podría interpretarse como

creciente interés de los propios pueblos por allegarse información sobre los derechos

humanos, las garantías individuales y el reconocimiento a la pluralidad cultural plasmados en

la Constitución Política Mexicana, (...). 39

Con base en los Acuerdos de San Andrés, la Comisión de Concordia y Pacificación

(COCOPA), por acuerdo de las partes, elaboró una propuesta de reforma constitucional que el

EZLN aceptó, sin embargo el gobierno federal se negó a asumir los compromisos pactados en

San Andrés. El rechazo de la propuesta de la COCOPA (...), trajo consigo un estancamiento

en la reflexión y en la

aprobación de una reforma de la Constitución que respondiera a las

demandas de los Pueblos. En este contexto, se dio la renuncia (1998) del Director General del

INI, Carlos Tello Macías,40 y de buena parte del equipo que colaboraba en la Dirección de

Procuración de Justicia.

Estas circunstancias vinieron a trastocar las líneas de trabajo que desarrollaba el INI en

materia de justicia, una primera consecuencia fue que se limitaron las acciones de promoción

de justicia y de los derechos indígenas en casos como la defensa de los desplazados por

construcción de obras de infraestructura y megaproyectos, y el apoyo en la defensa de los

derechos colectivos que impulsaban las organizaciones indígenas. 41 Sin embargo en el caso

del apoyo a las organizaciones civiles se presenta un salto cualitativo muy importante (ver

Tabla No. 4 ) es decir que mientras todas las demás áreas de la Dirección de Procuración de

Justicia, de alguna manera eran mermadas y acotadas, esta línea de trabajo se mantuvo e

incrementó.

El año 2000, marca el inicio de profundas transformaciones en el indigenismo mexicano,

tanto a nivel institucional como en la conceptualización de las políticas públicas en la materia.

Desde la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, creada por el

39 INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en materia de promoción y procuración de justicia. Mayo 2002. 40 INI-CDI. Informe de Actividades 2001-junio 2003, INI-CDI, México, 2003. 41 Ibid.



39

Presidente Vicente Fox al inicio de su sexenio, se comenzó a delinear lo que sería la nueva

relación Estado-Pueblos Indígenas.

Al interior del INI las transformaciones no se hicieron esperar y por primera vez en su

historia, tanto el Director General del Instituto como el Director de Procuración de Justicia,

eran destacados indígenas provenientes del movimiento indígena a nivel nacional; en las

Delegaciones Estatales y Centros Coordinadores los cambios también operaron en ese

sentido.

Una de las primeras acciones del nuevo Director de Procuración de Justicia fue el de

reestructurar los objetivos en materia de justicia para que fueran acordes con la nueva

situación del país, del movimiento indígena nacional y del mismo Instituto:

Dichos objetivos planteados en 2001 señalaban que El Programa de

Promoción y Procuración de Justicia tiene como objetivo generar y

propiciar las condiciones para que en la procuración de justicia los

pueblos, comunidades e individuos indígenas cuenten con las mismas

oportunidades de acceso que el resto de la población. Para ello,

promueve el pleno goce de los derechos individuales, sociales y

colectivos, y el desarrollo equitativo de los pueblos indígenas para

que contribuyamos todos a la construcción de un marco multicultural;

de difusión y uso a la legislación nacional e internacional existente,

buscando las interpretaciones que atiendan a la realidad pluricultural

de la nación mexicana; promueve e impulsa el reconocimiento de la

composición pluriétnica y multicultural de México. 42

Así mismo, se delinearon los conceptos fundamentales a través de los cuales se sentarón las

bases de una nueva relación entre el INI y los Pueblos Indígenas y entre éstos y el Estado en

general:

42 Ibid.



40

El Programa y los Proyectos de Justicia giran en torno a los

conceptos fundamentales: la acción interinstitucional, con la cual se

promueven la concurrencia institucional a favor de los pueblos

indígenas y se propician procesos de especialización y adecuación de

las Instituciones para que los servicios brindados incorporen la

particularidad indígena y la perspectiva pluricultural; y la

corresponsabilidad: Gobierno-Pueblos Indígenas, con lo cual se

propicia que éstos sean los principales promotores para la solución

de sus problemas. La tarea del INI es crear condiciones necesarias y

proporcionarles el apoyo requerido. De esta manera, las estrategias

definidas fueron plasmadas en cada proyecto. 43

Durante 2000 y 2001, la Dirección de Procuración de Justicia continuó desarrollando las

líneas de trabajo en materia de justicia, ahora convertidos en Proyectos; sin embargo

desaparecieron dos, por considerar que estaban consolidados, Difusión Jurídica y Formación

de Traductores e Interpretes Indígenas. 44 El apoyo a las organizaciones civiles que realizaban

actividades de difusión, promoción, defensoría y asesoría en materia indígena continuó y vio

incrementado tanto el número de proyectos presentados como el número de organizaciones

que fueron financiadas (Ver Tabla No. 4); y, gracias a la intensa difusión que se hizo de la

Convocatoria a través de las Radiodifusoras Indigenistas, Centros Coordinadores y

Delegaciones Estatales, por ejemplo en el 2001, el número de proyectos recibidos alcanzó la

cifra de 500.45

A partir de la reforma constitucional del 2001 la situación del INI se volvió aún más

complicada. Algunos Diputados propusieron la desaparición inmediata del INI e impulsaron

el Artículo 17 transitorio del Presupuesto de Egresos de la Federación para que se

43 Para este momento la Dirección de Procuración de Justicia operaba a través de un Programa denominado, Promoción y Procuración de Justicia y de varios Proyectos de Procuración de Justicia. INI. Reglas de Operación

2001, Capítulo Procuración de Justicia . Ver también INI-CDI. Informe de Actividades 2001-junio 2003, INI-CDI, México, 2003. 44 INI-CDI. Informe de Actividades 2001-junio 2003, INI-CDI, México, 2003. 45 Ibid.



41

transfirieran las funciones, atribuciones y recursos del INI a los gobiernos de los estados46.

Con lo cual en los últimos meses de ese año (2001) y los primeros meses de 2002 se trabajó

para modificar los objetivos generales, los particulares de cada Proyecto y la conducción

administrativa de la Dirección. La promulgación del Presupuesto de Egresos de la Federación

creó confusión y desgaste en las Delegaciones y en las Direcciones de Área, las cuales

provocaron un intenso debate sobre el futuro del INI y en particular de la Dirección de

Procuración de Justicia. 47 En este contexto el INI, en coordinación con la Oficina de

Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, inició un proceso de

recomposición administrativa de todas sus áreas, lo cual implicaba una reforma profunda de la

institución, y comenzó a pensarse como la nueva instancia gubernamental que debiera hacerse

cargo de la promoción al acceso pleno a la justicia y la defensa de los derechos indígenas.48

Durante el 2002, el apoyo a las organizaciones civiles que realizaban actividades de difusión,

promoción, defensoría y asesoría en materia indígena se realizó a través del Proyecto de

Convenios de Concertación en materia de Promoción y Procuración de Justicia , cuyos

objetivos eran: 1.- Contribuir a cimentar la nueva relación Estado, Pueblos Indígenas y el

conjunto de la sociedad nacional, mediante el respeto a la autonomía de las organizaciones

sociales y comunitarias, la búsqueda de objetivos comunes y el establecimiento de un

acompañamiento corresponsable; 2) desarrollar una política permanente de transferencia de

recursos financieros y de funciones en materia de justicia de manera prioritaria hacia

expresiones organizadas de las propias comunidades y pueblos indígenas que estimulen su

participación, con respeto a sus formas culturales de organización y de regulación interna, con

el fin de que construyan sus vías de acceso a la jurisdicción del Estado y fortalezcan su

autonomía; 3) desarrollar y promocionar acciones en materia de procuración de justicia con

participación de las organizaciones de carácter indígena, para ello, se privilegiarán los

convenios dirigidos a las autoridades comunitarias, organizaciones indígenas, organizaciones

civiles y sociales con personalidad jurídica. 49 No obstante lo anterior, la emisión tardía de la

Convocatoria, hasta junio del mismo año, y la escasez de recursos imposibilitó la atención de

46 Diario Oficial de la Federación, 1 de enero de 2002. 47 INI-CDI. Informes de actividades 2001-junio 2003, op.cit. 48 Ibid. 49 INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en materia de promoción y procuración de justicia. Mayo 2002.



42

toda la demanda, lo cual provocó una baja considerable en el número de proyectos

financiados ( ver Tabla No. 4.).50

Este desfase en la programación con las condiciones de 2001 y la realidad del

2002, aunado a la tardía ministración de recursos y a la reducción del 30 por

ciento del personal y de salario, trajo consigo una disminución de la operatividad

y eficacia de los Proyectos, como resultado, un posible subejercicio presupuestal

en el año de 2002 .

El 2003 fue el año en que inicia formalmente la transición institucional. Durante el mes de

mayo se publica la Ley de creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos

Indígenas (CDI), y se abroga la Ley que dio origen al INI. Dicha Ley establece claramente

que: la CDI conservará la personalidad jurídica y el patrimonio del INI; que los trabajadores

del INI seguirán siéndolo de la CDI; que los asuntos pendientes de trámite del INI seguirán a

cargo de la CDI.51

La CDI tiene como objetivos orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar

seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el

desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas de conformidad con

el artículo 2 constitucional.52 Ahora, bajo este nuevo marco El acceso a la justicia significa

que las acciones del Programa (Programa de Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia) estén

dirigidas a propiciar que todas las instancias del Estado reconozcan la diferencia cultural

cuando juzguen e intervengan en los asuntos de los Pueblos Indígenas. Así, las acciones de

transversalidad con otras instituciones están dirigidas a la capacitación sobre derechos

indígenas y la condición pluricultural de la nación hacia los funcionarios de los tres poderes y

de los tres niveles de gobierno, con el propósito de que se informen, comprendan e interpreten

las leyes con la visión de la diferencia cultural. 53

50 INI-CDI. Informes de actividades 2001-junio 2003, op.cit. 51 Transitorios de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Diario Oficial de la Federación, 21 de mayo de 2003. 52 Ibid. 53 INI-CDI. Informes de actividades 2001-junio 2003, op.cit.



43

Dicha situación obligó a instrumentar acciones diversas tanto para garantizar la continuidad y

operación de los Programas y Proyectos que venía desarrollando en INI en el ámbito de

justicia, así como avanzar en el proceso de transición institucional. También dio inicio a un

intenso proceso de definición y redefinición de cada una de las acciones y actividades que se

venían desarrollando en la materia. Por lo pronto, las acciones y actividades de la Dirección

de Procuración de Justicia se integran al Programa de Derechos Indígenas y Acceso a la

Justicia, el cual estuvo - segundo semestre de 2003 y primer trimestre del 2004- formado por

seis Proyectos: Atención Legal, Antropología Jurídica, Registro Civil, Excarcelación de

Presos Indígenas, Asuntos Agrarios, y Convenios de Concertación.

Para el 2004 se da otra reestructuración institucional, desaparece el Programa de Derechos

Indígenas y Acceso a la Justicia y cuatro, de los seis proyectos que la integraban. Sobreviven

como Programas Especiales el de Excarcelación de Presos Indígenas y el de Convenios, ahora

llamado Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ)

El programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ) de la CDI, surge en

un contexto que se podría caracterizar por ser una etapa de transición entre lo que era el

Instituto Nacional Indigenista (INI) hasta mayo del 2003, y lo que ahora es la Comisión

Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).

En medio de esta etapa existe un conjunto de problemas a los que se enfrenta la operación del

Programa y que se relacionan con el pleno reconocimiento de los derechos indígenas. De esto

da cuenta el siguiente testimonio recogido en trabajo de campo:

uno central, que no hay un reconocimiento pleno de los pueblos indígenas, el art. 2 actual de la constitución dice que sí debe de haber este reconocimiento y el art. 115 dice que no, sobre el tema de la autonomía indígena en términos generales, los derechos políticos, los derechos de libre determinación, derechos autonómicos y el reconocimiento pleno de las estructuras propias de los pueblos indígenas esto no existe, de ahí viene la administración de justicia, todo en cadena la administración de justicia y manejo de territorios y sus recursos la distribución y administración de los programas sería insisto una profundización de la reforma constitucional y la reforma del 115, que te permite entonces ya reconocer legalmente las estructuras indígenas pero además, hay otra posible fase de salida, para garantizar la plena



44

participación de las comunidades indígenas en el congreso de la unión se necesita, sin necesidad de reformular la constitución, más bien una ingeniería electora crear la sexta circunscripción para garantizar 50 diputados federales indígenas ahora existen 5 circunscripciones y cada circunscripción son 50 diputados y bájenle a los partidos 40 por circunscripción, déjenle 10 por partido a la circunscripción indígena y se obtienen los 50 de las sexta circunscripción y se equilibra y entonces si se puede decir que están plenamente representados aunque ahorita algunos partidos meten algunos indígenas pero estos muchas veces no se reconocen como indígenas y muchas bases se proyectan sobre la participación indígena, y tener un grupo parlamentario ahí de 50 indígenas, ya pesa en las decisiones, son salidas a corto plazo sin reformular la constitución 54

54 UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Entrevistas de campo, enero 2005.

2.1. PERTINENCIA DEL PROGRAMA

Como hemos visto el apoyo a organizaciones civiles cuyas acciones se enmarcan en la

defensa, promoción y difusión de los derechos indígenas y derechos humanos, tiene una larga

trayectoria -desde 1989 a 2003 con el INI, y ahora con la CDI-; y, si bien las condiciones

institucionales en las cuales se ha desarrollado han variado, su esencia se ha mantenido

intacta. Los objetivos específicos del Programa de Promoción de Convenios en Materia de

Justicia de la CDI recogen lo fundamental de ésta línea de trabajo: Apoyar proyectos de

promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas y el impulso de actividades de

procuración de justicia, mediante la transferencia de recursos financieros a organizaciones

civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante mecanismos de

corresponsabilidad. 55

Desde sus inicios, ésta línea de trabajo logró un buen impacto en las comunidades y pueblos

indígenas y una excelente respuesta de las organizaciones participantes, muchas de ellas

indígenas (ver Gráfica No. 1). Tres condiciones fundamentales lo han permitido: 1) la gran

demanda de justicia y respeto a los derechos indígenas de los pueblos, comunidades e

individuos que existen en todo el país; 2) ninguna dependencia, federal o estatal, realiza

acciones con los mismos objetivos, cobertura e impacto; y, 3) el peso específico de esta labor

ha cobrado un papel prioritario, ya que la sociedad civil en general y las comunidades

indígenas en particular, demandan cada día una mayor participación en la vigilancia y

aplicación de derechos.

En esto radica la pertinencia del programa de Promoción de Convenios en Materia de justicia

de la CDI. La gráfica citada ilustra cómo la demanda en este terreno se ha ido incrementando

año con año y como se verá adelante la diversificación temática abre nuevas posibilidades de

representación y búsqueda de soluciones inmediatas y mediatas a las condiciones en materia

de justicia.

55 CDI. Acuerdo por el que emite y publica las modificaciones de las Reglas de Operación de los programas (...) Promoción de Convenios en Materia de Justicia (...), para el ejercicio fiscal de 2004.



46

Gráfica No. 1. Número de proyectos apoyados por el Programa

Promoción de Convenios en Materia de Justicia 1989-2004

21 25 2441

53 61

86

135

189201

247267

213

270256

0

50

100

150

200

250

300

1989

-199

019

9119

9219

9319

9419

9519

9619

9719

9819

9920

0020

0120

0220

0320

04

años de apoyo a proyectos

Fuente: INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y

procuración de justicia. Mayo 2002. INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a

2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).

2.2. COMPLEMENTARIEDAD O DUPLICIDAD DEL PPCMJ CON OTROS

PROGRAMAS GUBERNAMENTALES

Del trabajo de campo realizado en 12 estados de la República, se pudo constatar que el

PPCMJ es prácticamente el único programa que apoya económicamente a las organizaciones

que se dedican a la defensa y promoción de los derechos humanos y derechos indígenas en

las comunidades y pueblos indígenas del país. Además, es importante reconocer que la CDI es

una de las pocas instituciones federales que tiene contacto directo y presencia en las zonas

indígenas del país. Se puede decir que hay una ausencia extrema de otras instancias de

gobierno que realicen las mismas acciones.

Esto se puede apreciar en la siguiente gráfica (ver Gráfica No. 2). A la pregunta de ¿Qué otros

programas conoce que apoyen a las organizaciones promotoras de los derechos indígenas?

Más de la mitad de los entrevistados no conoce otro programa parecido. Este porcentaje puede

elevarse considerablemente si tomamos en cuenta que el 28 por ciento no contestó, debido a

que generalmente ignoran la existencia de algún programa parecido.

Gráfico No. 2. Conocimiento que tienen las organizaciones

de otros programas similares al PCMJ

NO CONTESTO28%

SI15%

NO57%

Fuente: UAMI-Antropología. Base de datos. Evaluación del PPCMJ 2004.

Entre quienes contestaron afirmativamente, las respuestas fueron muy disímbolas entre sí.

Algunos mencionaron programas inexistentes, o bien programas de corte productivo, así

como otros programas de la CDI que no tienen que ver con el tema, e incluso mencionaron al

extinto Programa de Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia de la misma institución. Se

puede afirmar que la mayoría de las organizaciones no conocen otros programas similares al

PPCMJ.



49

Tabla No. 5 . Programas e instituciones, que en opinión de las organizaciones

entrevistadas, promueven los derechos humanos y derechos indígenas.

Programa o institución promotora de los derechos humanos y derechos indígenas

Porcentaje de organizaciones que mencionaron dicho programa

Programas promovidos por otras ONGs locales o estatales

22%

Programa de Procuración de Justicia (desaparecido) 30% Programa de capacitación de derechos de la mujer Instituto de la mujer

7.13 %

Secretaria de gobernación 7% IDEFEM? 7.14% Proyectos productivos 7% Secretaría de Salud 7% Saben de otras instituciones pero no recuerdan el nombre

14%

EZLN 7% Programa de registro civil (desaparecido) 14%

Nota: Cada organización pudo mencionar más de un programa, de ahí que la suma no sea del 100 por ciento. Fuente: UAMI-Antropología. Base de datos. Evaluación del PPCMJ 2004.

A no ser por el PPCMJ, habría un vacío muy importante en las acciones de difusión,

promoción, asesoría, capacitación y defensa en materia de derechos humanos y derechos

indígenas en las zonas indígenas de origen y en las de migración.

Por otra parte en las entidades visitadas durante el trabajo de campo, se observó la falta de

espacios que promuevan los derechos indígenas: no hay campañas en radio, en televisión, ni

en los periódicos.

La población indígena mexicana al igual que el resto de los ciudadanos, deben conocer sus

derechos. La corresponsabilidad implica, que las instancias gubernamentales encargadas de la

seguridad, el orden y la aplicación de las leyes, a las cuales se enfrentan cotidianamente las

sociedades indígenas, sean concientes sobre la diversidad cultural de México y reconozcan

cuándo las acciones y actividades indígenas corresponden a las formas como se desarrolla la

vida individual y colectiva de las comunidades. Así, las policías estatales, federales,

ministerios públicos, jueces, ejército, instituciones de salud, instituciones educativas y en



50

general todas y cada una de las instituciones del estado y el resto de la ciudadanía dejen de

violar los derechos humanos e indígenas, por lo que el programa tiene un largo camino por

recorrer para que los esfuerzos humanos y económicos no caigan en el vacío.

De hecho, la problemática sobre derechos indígenas en los estados, refleja que existe una

ausencia en el conocimiento y reconocimiento de las expresiones culturales, agrarias, sobre

sitios sagrados, rituales, y en general todo lo vinculado a los derechos consuetudinarios. La

situación de los indígenas tiende a agravarse en los sitios que son polo de atracción

migratoria, en la resolución de conflictos agrarios. En opinión de los funcionarios de la CDI,

dicha situación es una constante al seguir confrontándose el derecho formal con el derecho

indígena.

Por otra parte, la falta de coordinación institucional en derecho civil es constante; el acceso al

registro civil se menciona como uno de los problemas más severos, en este rubro se hace

urgente sumar los esfuerzos institucionales y dar respuesta a la demanda en regulación del

registro civil, sobre todo porque esta área en apariencia ha quedado descobijada con la

supresión del proyecto de registro civil. Las negociaciones que logre entablar la CDI en este

aspecto pudieran respaldarse con un diagnóstico nacional sobre este problema, además de que

es posible a través de la revisión de las opiniones vertidas en la evaluación de los funcionarios

estatales y las organizaciones.

Otro aspecto relevante es el de la solución de los problemas agrarios; si bien existe un

conjunto de elementos que ya rebasan los las condiciones locales y reconociendo que el

problema agrario tiene dimensiones estructurales, a la fecha hay un gran vacío en la

investigación multidisciplinaria e intersectorial para ir acercándose a la solución de este

problema que comúnmente termina en conflictos intercomunitarios de gravedad.

La impartición de justicia, es otra fuente de información valiosa para entender los nudos que

se dan en el ámbito judicial; fue marcado no sólo el desconocimiento sino la falta de garantías

constitucionales como la ausencia de traductores indígenas. Nuevamente los esfuerzos van

dando resultado pero tal vez quedan lejos de estructurarse de tal forma que sea aplicado en



51

todos y cada uno de los juzgados, centros de reclusión y en los trámites mínimos ante el

ministerio público y los ayuntamientos. Nuevamente la sensibilización involucra el educar no

sólo a los estudiantes de derecho, también a los funcionarios públicos encargados de la

procuración de justicia. El proyecto de excarcelación que mantiene la CDI aún en el área de

proyectos especiales, tiene al respecto una larga y rica experiencia en los cuellos de botella de

esta situación.

A propósito los siguientes testimonios son ilustrativos:

Jueces, ministerios públicos y policías desconocen los usos y costumbres como los que mencionamos: uso del peyote y caza del venado. Otro problema que se enfrenta tiene que ver con el aspecto agrario, es decir el robo de tierras que sufren estas comunidades y, aunado a ello, la tenencia de la tierra 56

la discriminación que sufren los pueblos indígenas con relación al aprovechamiento de sus recursos. La razón que algunos sugieren es que el desconocimiento por parte de quienes administran la justicia de la forma de vida de los indígenas, así como de su relación con los recursos naturales y su aprovechamiento, provoca que se cometan injusticias. A causa de ello se les persigue y encarcela y las autoridades desconocen las razones que tuvieron para hacerlo, no saben que a diferencia de los taladores clandestinos, los indígenas perciben de otra manera el aprovechamiento de los recursos naturales. 57

Tampoco se perfila una estrategia institucional capaz de reeducar por distintos medios a los

funcionarios y en general a la población: a través de campañas diversas haciendo usos de

todos los espacios de comunicación existentes. A la fecha, es nula la valoración que implica el

gasto atomizado que se realiza con talleres, cursos, pláticas, y algunas prácticas aisladas en

defensoría, por parte de las instancias locales. La campaña sobre la diversidad cultural tendría

que contemplar el nivel nacional y pernear en todos los sectores públicos.

56 UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Entrevistas de campo, enero 2005. 57 Ibid.



52

En definitiva, el acceso que tiene la población se restringe a los proyectos de las

organizaciones apoyadas en gran medida por la CDI, lo cual significa que la población

indígena no tiene muchas opciones a las cuales recurrir en casos de enfrentar algún problema

de tipo legal.

Comenzar por aplicar la normatividad existente puede ser el inicio de las acciones de

transversalidad.

La CDI perfila líneas específicas de congruencia y respeto a las demandas indígenas, mismas

que se pueden observar en el programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia. En

las mismas reglas de operación del programa se admite: que no hay otra instancia del

Gobierno Federal que asuma la promoción y defensa de los derechos indígenas. 58

En el recorrido por las Delegaciones se obtuvo la siguiente opinión:

la CDI es la única instancia gubernamental y de cualquier otro tipo que tiene una presencia en estas comunidades del norte del estado no sólo en estos programas de cultura y justicia

sino también en los que tienen que ver con infraestructura social, atención a las mujeres, salud, etc. 59

Bajo el nuevo contexto jurídico de reconocimieto de los derechos indígenas y del

reconocimiento de la gran demanda que existe, los objetivos, lineamientos y disposiciones

administrativas y legales del programa PCMJ cubren una parte de los requerimientos que la

sociedad civil y las comunidades indígenas demandan del Estado y que dada la ausencia de

otras instancias federales y estatales en la promoción, difusión, asesoría, capacitación y

defensa de los derechos indígenas, es prioritario dar mayor impulso al programa y definir una

estructura que siga apoyando el trabajo con la sociedad civil organizada y profundice sus

actividades con mayor eficacia.

58 Publicadas en el Diario Oficial, el pasado 8 de septiembre del 2003. 59 UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Entrevistas de campo, enero 2005.



53

Ahora bien, aún la presencia de la CDI, esta resulta insuficiente, debido a que cada vez hay

menos personal que se encargue de las visitas y éstas se han vuelto más esporádicas. El

panorama en muchos CCDI se agrava, como se verá más adelante, ya que si bien el personal

en varios casos tiene la voluntad de atender, en cambio, su desconocimiento por falta de

capacitación para desempeñar su trabajo, es por desgracia deficiente.

3. ANÁLISIS COMPARATIVO 2002-2004

El Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia se ha ido adaptando a los

cambios tanto de la política indigenista, como a la demanda que los grupos y pueblos

indígenas han expuesto60. En apego siempre de los Artículos 2

y 4

constitucionales, el

dinamismo del programa se refleja claramente en sus reglas de operación en lo que respecta a

la etapa más reciente del programa PCMJ61. Durante el trienio 2002 2004 el análisis permite

ubicar el proceso que se ha planteado para la consecución de sus labores, sobre todo, en el

marco de la transición de Instituto Nacional Indigenista a Comisión para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas.

Consideraciones generales del programa en torno a la definición de justicia

Algunos aspectos relevantes, están vertidos en el Informe de Actividades 2001-junio 2003, en

donde se destaca que:

El acceso a la justicia

es una demanda que ha sido planteada con insistencia por los

pueblos y comunidades indígenas a lo largo de la historia de la nación mexicana. Esta

demanda, que tiene que ver con factores como discriminación individual y colectiva

hacia los Pueblos Indígenas de México, se centra en dos aspectos:

Primero, se reclama el acceso a la justicia en condiciones de equidad e igualdad de

circunstancias, tomando en cuenta la condición cultural indígena en donde se garantice

el respeto a sus derechos establecidos en las leyes mexicanas. (Hace referencia a la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos CPEUM).

Segundo, se exige el reconocimiento y respeto a su cultura, incluyendo las formas de

administrar e impartir justicia, de organizarse autónomamente, de designar a sus

representantes administrativos y políticos, y a definir libremente el uso y disfrute de

los recursos territoriales. (CDI, 2003-sin paginación. Documento interno.)

60 Aunque en estricto sentido, en este periodo 2002-2004, el apoyo a proyectos de organizaciones que realizan actividades de promoción, difusión, asesoría y capacitación en materia indígena, se ha desarrollado bajo distintos nombres y ha cambiado de Proyecto a Programa, para efectos de análisis de este punto nos referiremos a esta línea de trabajo con el nombre que adquiere para el ejercicio presupuestal de 2004, Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia. 61El 31 de marzo de 2004, la Junta de Gobierno de la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, aprueba entre otros, al Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia y con este se sustituye al proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y Procuración de Justicia, dependiente de la Dirección de Procuración de Justicia.



55

En este sentido, la participación de grupos indígenas y no indígenas en la defensa de los

derechos de los primeros, es un elemento central de los conceptos fundamentales del quehacer

del Programa. En tanto, el cambio esencial en el planteamiento del proyecto lo constituyen

tanto la adscripción administrativa como la política que rige a principios del 2000, en donde

prevalecía un enfoque de atención a regiones marginadas y a regiones y estados en donde se

detectan los llamados focos rojos como lo es el caso de Chipas, por poner el ejemplo más

evidente. Específicamente en sus Reglas de Operación 2001 (aplicables en el 2002), se

destaca cuáles son las zonas de importancia, éstas se delinean a partir de criterios

socioeconómicos y se busca dar respuesta a las demandas a 62 grupos indígenas de México.

Otro punto importante es que su orientación abarcaba el ámbito de la procuración de justicia,

transitando hacia la promoción, difusión y capacitación sobre la defensa de los derechos

indígenas.

Por lo que corresponde al año 2002, la suscripción de convenios se realiza con el propósito

de establecer mecanismos de corresponsabilidad

que estimulen la participación en la

promoción de los derechos indígenas y fomenten los procesos organizativos, en el marco

del respeto a las formas culturales de organizaciones y regulación interna de los pueblos

indígenas . Durante el año 2003, el apoyo considera que se realizan transferencias de

recursos económicos y funciones operativas a comunidades y organizaciones indígenas,

sociales, civiles e instituciones académicas , a través de promover la firma de convenios de

colaboración y corresponsabilidad . En tanto que las nuevas reglas de operación (2004)

consideran como Una de las tareas fundamentales que se propuso el Programa consistió

en transferir recursos financieros

a organizaciones civiles para que realizaran acciones de

promoción y defensa de los derechos indígenas .

Así, en el año 2002 comenzó el proceso de adecuación de la política indigenista y dio inicio la

transformación del INI por la CDI. Si bien, se continua con las mismas reglas de operación

que el año anterior, en el informe interno de labores (2001-junio 2003) se destaca que este año

se perfilaron las modificaciones y que éstas afectaron la operación normal del programa.



56

Se puede deducir que mientras la política indigenista y las instituciones que la representan

sufren grandes transformaciones, el programa en particular se ve poco alterado. Ya que su

aportación principal; la transferencia de recursos económicos sigue constante aunque con

serios retardos.

En los tres años en cuestión, se notan cambios en los sujetos de apoyo (ver Tabla No. 6), sin

embargo las organizaciones indígenas prevalecen a lo largo del tiempo y en todos los

planteamientos, la apertura o reducción de los demás agentes, seguramente es reflejo de la

adscripción político-administrativa en que se ha desarrollado el programa.

Tabla No. 6. Comparación de los sujetos de atención de PCMJ.

( 2002, 2003 y 2004)

2002 2003 2004 Núcleos agrarios indígenas Instituciones académicas Organizaciones sociales y civiles indígenas o no, con atribuciones legales

Individuos, grupos, organizaciones, pueblos indígenas, organismos de la sociedad civil no indígenas, instancias académicas e instituciones privadas que tengan relación con la promoción de derechos y la procuración de justicia.

Núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores, defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles.

La variación entre uno y otro es la inclusión de grupos no indígenas, entre ellos se encuentran las instituciones académicas, así como los pueblos indígenas entendiéndolos, por parte de los analistas como localidades indígenas, aunque en la convocatoria se invita a:

comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles en general.

Fuente: Reglas de operación 2001, 2002 y 2004.

La exclusión de grupos o sectores de la sociedad, es en mayor medida producto de la falta de

claridad en algunos puntos de los términos de referencia. De hecho algunas opiniones de los

beneficiarios apuntaron esta situación. Salvo el campo académico que sí fue suprimido debido

a la forma de operación administrativa de los centros académicos que no se ajustan a los de la

CDI. Así, la orientación general de la nueva política, alteró en menor medida a los sujetos

destinatarios de los recursos financieros.



57

En los últimos tres años, se ha apoyado a un promedio de 250 organizaciones, mostrando un

aumento significativo entre 2002 y 2003 con un leve descenso para 2004 (ver Gráfica No.3).

El descenso coincide con la disminución en la demanda que pasó de 398 organizaciones

solicitantes en 2003, a 331 en 2004. Incluso en este año, a pesar de que disminuyó el número

de proyectos aprobados, solamente el 22.65 por ciento de los solicitantes quedaron excluidos

(contra el 32 por ciento del 2003)62. Es decir, la organización que presente proyecto tiene

buenas posibilidades de ser financiada.

Gráfica No. 3. Número de proyectos apoyados 2002-2004

213

270

256

0

50

100

150

200

250

300

2002 2003 2004

Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).

62 El análisis se enfoca básicamente en los datos cuantitativos programáticos y presupuestales del periodo 2002 al 2004. Para

llevar a cabo este análisis se consultaron principalmente las bases datos correspondientes al cierre presupuestal de los años 2002 y 2003, y la base de datos de los proyectos dictaminados favorablemente en 2004.



58

En el 2004 el aumento en el presupuesto y la leve disminución del número de organizaciones

apoyadas se tradujo en un sustancial aumento en el promedio asignado por proyecto

elevándose éste hasta casi 80 mil pesos. Es importante señalar que en este caso, no obstante

de contar con más recursos, se optó aparentemente por incrementar el monto más que por

ampliar la base de participantes. Es decir, esta distribución permitió evitar de alguna manera

la dispersión y fragmentación de los recursos entre programas de muy pequeña escala, aunque

el análisis estatal varia dicha tendencia. Esta relación entre presupuesto y cantidad de

organizaciones apoyadas se puede observar en las siguientes dos gráficas (ver Gráficas No. 4

y No.5 ).

Gráfica No. 4. Presupuesto ejercido en apoyo a las organizaciones que promueven y defienden derechos indígenas y derechos humanos

(2002 a 2004)

$13,267,690$12,634,645

$20,000,000

$-

$5,000,000

$10,000,000

$15,000,000

$20,000,000

$25,000,000

2002 2003 2004

2002 2003 2004


Gráfica 5. Promedio de recursos (en miles de pesos)

destinado por organización frente al presupuesto aprobado (en millones)

$62,290

$46,795

$78,125

$-

$5,000,000

$10,000,000

$15,000,000

$20,000,000

$25,000,000

2002 2003 2004$-

$10,000

$20,000

$30,000

$40,000

$50,000

$60,000

$70,000

$80,000

$90,000

PRESUPUESTO PROMEDIO POR ORGANIZACI N


Para tener claridad en cómo se han repartido los apoyos en los tres años recientes, es

necesario desagregar la información disponible a nivel estatal. Esto nos permite ver qué

estados han sido mas beneficiados frente a otros, en qué estados hay más organizaciones y

proyectos y en qué entidades el promedio de recursos otorgado por organización es más

elevado.

Gráfico No. 6. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos)

por organización del 2002 al 2004 por entidad federativa


En la gráfica (ver Gráfica No. 6)se muestra el monto aprobado en promedio por organización

en el periodo de 2002 al 2004 por entidad federativa. En ella, se puede observar que los

estados donde las organizaciones resultan más favorecidas por el monto promedio que se les

otorga son: el Distrito Federal, Quintana Roo, Nayarit, Campeche y Baja California. En estas

entidades las organizaciones reciben montos por arriba del promedio nacional de manera

constante. En cambio, hay estados como el Estado de México, Jalisco, Morelos, San Luis

Potosí, Sonora, Chiapas y Puebla donde las organizaciones casi siempre reciben un apoyo más

bajo que el promedio nacional. Las causas de esta disparidad estatal pueden ser muchas, pero



61

por ejemplo, en el caso de Chiapas probablemente se deba al gran número de organizaciones

que son beneficiadas, factor que debe aunarse al techo financiero con que cuenta el programa

PCMJ.

Con el fin de tener más claridad en cuanto a la distribución promedio por estado para el

periodo del 2002 al 2004, se presentan a continuación los datos desglosados por año y por

entidad (ver Gráficas No. 7, No. 8 y No. 9).

Gráfico 7. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos) por organización en el 2002 por entidad federativa

$62,290

$0

$20,000

$40,000

$60,000

$80,000

$100,000

$120,000

rea

met

ropo

litan

a

Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003.

Durante el 2002, el número de proyectos aprobados fue de 213, el monto total destinado al

programa fue de $13,164,690.00 y el monto promedio nacional destinado por organización

fue de $62.290.00, los estados que recibieron apoyos muy por encima de éste fueron Baja

California, Campeche y Distrito Federal; los estados que sobrepasaron, sin alejarse mucho del



62

promedio nacional fueron: Chihuahua, Guerrero, Oaxaca, Quinta Roo, Sonora y Veracruz. Es

importante destacar que estados como San Luis Potosí, Puebla, Michoacán, Estado de

México, Jalisco, Chiapas y el Área Metropolitana, a pesar de ser entidades con poblaciones

indígenas significativas no alcanzaron el promedio nacional.

Gráfica No. 8. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos) por organización en el 2003 por entidad federativa

$46,795

$0

$20,000

$40,000

$60,000

$80,000

$100,000

$120,000

rea

met

ropo

litan

a

Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003.

Para el 2003 el número de organizaciones apoyadas fue de 270, entre las que se dividió un

presupuesto total de $12,634,645.00, mientras que el monto promedio nacional baja

dramáticamente a $46,795.00. El estado que rebasó muy por encima el monto promedio

nacional fue Nayarit con más de 100,000.00 por proyecto; los estados que rebasaron el monto



63

promedio nacional fueron baja California, Campeche, Distrito Federal, Querétaro, Quintana

Roo y Sinaloa. Estados como Guanajuato, Guerrero y Morelos apenas rebasan el mono

promedio. En cambio estados con fuerte presencia indígena como Chiapas, Hidalgo, Jalisco,

Michoacán, Oaxaca Puebla, Tabasco y Veracruz no alcanzan el promedio nacional. Mientras

que Sonora y San Luis Potosí se les asignó un apoyo de $20,000.00 por proyecto.

Gráfica No. 9. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos) por organización en el 2004 por entidad federativa

Fuente: CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).

En 2004, el número de proyectos aprobados fue de 256, y el techo presupuestal asignado se

incrementó a $20,000,000.00, el monto promedio nacional aumentó a $78, 125.00. Destacan

los estados de Guanajuato y Nayarit que sobrepasaron con mucho el promedio nacional.

Estados como Campeche, Interestatal, Quintana Roo y Yucatán, alcanzaron montos de más de

$100,000.00 por proyecto. En cambio, estados como Colima, Durango, Hidalgo, Tabasco



64

rebasaron por muy poco el promedio nacional. Y estados con mayor presencia indígena como

Chiapas, Oaxaca, Puebla, Estado de México y San Luis Potosí no alcanzaron el monto

promedio.

Se puede concluir que independientemente del número de organizaciones y del monto total

autorizado, en los tres años, los estados con mayor presencia indígena como Chiapas, Oaxaca,

Puebla, Veracruz y San Luis Potosí siempre han estado por debajo del monto promedio

nacional. Aunque cabe aclarar que el número de organizaciones que fueron financiadas por

estado, sobre todo en Chiapas, se ha ido incrementando considerablemente, en el 2003, 57

proyectos y en el 2004 ,90 proyectos. Sin embargo subsiste la tendencia a la atomización en el

financiamiento de los proyectos. A pesar del incremento sustancial del presupuesto asignado

al programa, habría que considerar el efecto que está teniendo esta forma de distribución de

los recursos en los procesos de consolidación y en la continuidad de las acciones por parte de

las organizaciones.

Ante la evidente demanda de grupos organizados para la realización de las acciones en

materia de justicia, se hace evidente un mayor incremento en el presupuesto total asignado al

programa.

El programa reporta que se realizan dos ajustes a la solicitud de financiamiento de las

organizaciones, uno se da durante el proceso de dictaminación, y el segundo se aplica

mediante un porcentaje de ajuste a todo el conjunto de proyectos aprobados. Una

característica de este proceso es que hay una disminución entre el monto solicitado y el

aprobado. Dicha disminución afecta la operación de los proyectos ya que las organizaciones,

al contar con menos recursos, tienen que ajustar metas y acciones programadas.

En lo que respecta a los objetivos; estos efectivamente, van respondiendo a la orientación

política del momento:

En las Reglas de operación 2001, se destaca en el capítulo de Procuración de Justicia , que

El Programa y los Proyectos de Procuración de Justicia giran en torno a dos conceptos



65

fundamentales: la acción interinstitucional, con la cual se promueven la concurrencia

institucional a favor de los pueblos indígenas y se propician procesos de especialización y

adecuación de las Instituciones para que los servicios brindados incorporen la particularidad

indígena y la perspectiva pluricultural; la corresponsabilidad: Gobierno-Pueblos Indígenas,

con la cual se propicia que éstos sean los principales promotores para la solución de sus

problemas. La tarea del INI es crear las condiciones necesarias y proporcionarles el apoyo

requerido. De esta manera las estrategias definidas fueron plasmadas en cada proyecto. , 63(Cursivas nuestras).

En 2003, se establece en el marco del proyecto Promoción Convenios: Desarrollar una

política permanente de apoyo a la participación de grupos organizados, a través de la firma

de convenios de concertación que generen condiciones de acceso a la jurisdicción del Estado

para los pueblos indígenas y sus integrantes. 64

En el año 2004, el programa PCMJ, destaca que en el marco del artículo 2

Constitucional, la

política de la CDI es la transferencia de recursos a los núcleos agrarios, organizaciones

indígenas, organizaciones de defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles,

en general.

De lo anterior y por las acciones principales y concretas del programa, se reafirma que la

transferencia de recursos económicos a las organizaciones es el propósito trascendental del

PPCMJ.

En el año 2002, los objetivos de la dirección de Procuración de Justicia destacan:

generar y propiciar las condiciones para que en la procuración de justicia, los

pueblos, comunidades e individuos indígenas, cuenten con las mismas oportunidades

de acceso que el resto de la población .

63 INI. Informe de actividades 2001-junio 2003. La cita corresponde a las Reglas de Operación 2001, capítulo de Procuración de Justicia. 64 (Ibid.).



66

El objetivo es amplio y ambicioso ya que el Programa abarcaba tres direcciones con más de

ocho proyectos: I) asuntos agrarios; II) formación jurídica a grupos y organizaciones indígenas;

III) difusión jurídica; IV) atención legal a la población indígena; V) excarcelación de indígenas

VI) apoyo al registro civil para la población indígena; VII) antropología jurídica, y VIII)

convenios de concertación en materia de promoción y procuración de justicia.

En este mismo año y como objetivo específico para el área de convenios se establece:

Desarrollar una política permanente de apoyo a la participación de grupos

organizados, a través de la firma de convenios de concertación que generen

condiciones de acceso a la jurisdicción del Estado para los pueblos indígenas y sus

integrantes.

En el año 2004 el PPCMJ establece los siguientes objetivos:

General. Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades

indígenas y sus integrantes ejerzan los derechos individuales y colectivos establecidos

en la legislación nacional; y que el estado propicie los mecanismos y procedimientos

para un efectivo acceso a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la

diversidad cultural.

Específico. Apoyar proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos

indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia, mediante la

transferencia de recursos financieros a organizaciones civiles y comunitarias con

personalidad jurídica mediante mecanismos de corresponsabilidad.

Fundamentalmente ambos objetivos descansan en la búsqueda de la defensa de las garantías

fundamentales de las sociedades indígenas. Los mecanismos de apoyo, quedan claramente

definidos. Tal vez sea el año 2003 en donde la tónica cambia, ya que uno de los objetivos

específicos menciona la transferencia de funciones, este cambio en la orientación de la

política deberá considerar el proceso de transición que vivía la CDI en ese año ya que ninguna

de la acciones al momento platean abiertamente dicha transferencia, si bien un conjunto



67

importante de trabajos que la dirección venía realizando bajo el programa de Procuración de

Justicia se quedaron fuera, éstos escapan a las atribuciones que le fueron conferidas al

PPCMJ.

La pregunta que se desprende naturalmente del análisis es ¿cuáles fueron los cambios reales,

si el programa asume en sus actuales términos de referencia que éste es un programa dinámico

y que responde tanto a los cambios plateados en la política indigenista como a las demandas

de los pueblos indígenas?.

1. En cuanto a cobertura, hay un cambio deja de considerar de manera preponderante a las

regiones más marginadas e incluye a las zonas de población indígena migrante. Sin

embargo el número de organizaciones beneficiadas por estado son mínimas en

comparación a la población total que habita esas regiones. Por otra parte la

canalización del apoyo a las organizaciones en los Estados de Chiapas y Oaxaca

desproporcionan la cantidad tanto de recursos como de acciones a esas entidades. Por

otra parte el recurso financiero es apenas suficiente para cubrir la demanda de esas

entidades.

2. Aunado al punto anterior, los montos autorizados como tope por organización han

disminuido, en tanto que el techo financiero ha crecido. Así en el 2001 se autorizaba

un monto total de hasta $400,000.00; en el año 2003, el monto tope fue de

$300,000.00; en tanto que para este 2004, la cantidad máxima se fijó en $150,000.00.

Aunque en los términos de referencia se precisa que la cantidad de recursos

económicos puede ser ampliada, no se estipula el incremento como tampoco en el caso

de haber podido acceder a esta ampliación las organizaciones para este año no

contaron con el tiempo necesario para su ejecución y comprobación.

En adelante será necesario considerar si la atomización del recurso es una estrategia

correcta y garantiza la mayor difusión y capacitación sobre el conocimiento y manejo

de los derechos indígenas. Desde esta apreciación será necesario replantear la

necesidad de incrementar el recurso con que opera el programa, si bien éste ha tenido



68

un incremento significativo en los últimos años, la cobertura y el alcance que va

logrando serían mucho más amplios si la derrama fuera también acorde a las

necesidades de las poblaciones indígenas en materia de derecho y de justicia. Por

ejemplo, en el 2002 el promedio por proyecto fue de $62,290.00 pesos, para el

siguiente año 2003, este promedio disminuye de manera importante a sólo $46,795.00.

Es decir, aunque el presupuesto se reduce, mantiene la cobertura pero en detrimento de

la cantidad que se le asigna cada organización en la dictaminación. También en el

2004, se da una disminución en los recursos a distribuir entre un número alto de

organizaciones, lo que se tradujo en una baja en el promedio de los recursos asignados

a cada organización (ver Gráficas No.7, No. 8 y No. 9).

Ahora bien, se debe considerar que la reciente transformación de proyecto a programa,

incrementó significativamente la bolsa con que se venía trabajando. Así, pasa de poco

más de 13 millones de pesos ejercidos en 2002 hasta 20 millones en el presente año.

3. Es importante mencionar que los requisitos que se establecen en la Convocatoria

sufrieron modificaciones, algunas de ellas mínimas, por ejemplo se da el cambio en el

orden de la presentación, pero no así en sus contenidos. Se señala la especificación

del nombre de la organización y el nombre del proyecto. La extensión del proyecto no

se menciona en las reglas de 2004. Otras modificaciones sin embargo, son

importantes. Hay un incremento del 10%

en la cantidad destinada a salarios, becas,

honorarios y servicios básicos y arrendamiento, se especifica en cambio la exclusión

de adquisición de activos fijos. Evidentemente la convocatoria a pesar de que se dirige

a un universo amplio, deja fuera a un grupo importante de comunidades indígenas ya

que debido a varios de los requisitos pude interpretarse que no son candidatos idóneos,

sobre todo en la elegibilidad de los beneficiarios.

4. Los criterios de selección han variado, entre el 2002 y 2003 estaban más enfocados a

las condiciones de impacto del proyecto; en cambio, en el 2004 (en donde se incluyen

las bases de participación), están más ubicados en el seguimiento formal que pide la

convocatoria, con lo que los aspectos sociales, económicos y de contexto general



69

quedan excluidos :

A). En las reglas de operación del año 2001, se especifica que los criterios de

elegibilidad toman en cuenta: 1) cumplir con los requisitos de la convocatoria, 2)

valoración del impacto del proyecto, sobre la base de la población beneficiada, 3)

resultados de la evaluación del proyecto anterior, 4) dar respuesta a las necesidades de

procuración de justicia en las comunidades que se complementen con acciones del INI,

4) distribución proporcional del presupuesto solicitado acorde con el número de metas o

actividades , número de comunidades y población a atender, 5) distribución geográfica

equilibrada de los proyectos con relación a las zonas de mayor densidad de población

indígena, de problemática más aguda y de alto grado de marginación; y, 6) valoración

de las actividades a desarrollar por los profesionales inscritos en el desarrollo del

proyecto.

B). En el 2004, los criterios de selección son equivalentes a los requisitos, mismos que

se dividen en beneficiarios y proyectos. Así, los criterios de elegibilidad de los

beneficiarios deben: 1. contar con personalidad jurídica, 2. tener vigentes los

documentos que acrediten su personalidad jurídica, 3.no tener adeudo alguno con la

institución, y, 4. ningún servidor público de la CDI podrá formar parte del cuerpo

directivo de la organización concursante. y los criterios de elegibilidad de los proyectos,

que consisten en: 1. Nombre de la organización y del proyecto concursante, señalando

domicilio actual, teléfono, fax, y/o correo electrónico, donde se pueda enviar una

comunicación directa, 2. Presentar perfil y trayectoria de la organización, 3.

Justificación basada en un diagnóstico y explicación de la importancia de ejecutar el

proyecto de región indígena que se pretende atender, 4. Delimitación del área

geográfica, precisando municipios y comunidades indígenas, así como número de

beneficiarios directos e indirectos indicando por separado hombres y mujeres. 5,

Objetivo general y específicos, que sean precisos y verificables, 6. Metas y productos

cuantificables acordes a los objetivos y propuestos planteados, 7. Metodología de

trabajo y recursos humanos que participarán en la operación del proyecto, indicando al

responsable del mismo, 8. Calendarización mensual de actividades (abril/diciembre), 9.



70

Desglose por partidas del presupuesto solicitado hasta por un monto máximo de

$150,000.00. Los gastos de la organización (personal y oficinas) no podrán rebasar el

40%. Se excluye la compra de activos fijos. 10. Presentar carta aval original de

autoridades comunitarias, ejidales y/o vecinales del lugar donde se ejecutará el proyecto,

11. Que los proyectos estén orientados a desarrollar actividades de justicia y derechos

humanos e indígenas, 12. El proyecto no debe tener fines de lucro, 13. El proyecto

concursante no deberá ser presentado paralelamente a otras instancias para su

financiamiento.

5. Ahora bien, en el caso del calendario se pide la descripción de actividades

mensualmente a partir del mes de abril y hasta diciembre. Es necesario destacar que

tanto en 2002, 2003 y 2004 se presentó un desfase importante en la entrega de

recursos y que en el año de la evaluación éstos se entregaron entre septiembre y

noviembre de 2004. Es decir, la transición institucional dejó de contemplar que el

programa tendría varios inconvenientes para realizar el ejercicio normal de sus

operaciones, aquí hay una doble situación, por un lado el desgaste de las

organizaciones que además vieron reducido el monto de financiamiento y por otra la

intensidad a que fueron sometidos los operarios del programa, ambos desgastes

pueden repercutir en la calidad del trabajo desarrollado. Varias organizaciones que

cuentan con recursos más amplios en sus administraciones internas, posiblemente,

como se aprecia en la gráfica, no sufrieron grandes consecuencias en la ejecución de

sus proyectos, otras sin embargo sí padecieron y tuvieron que afrontar de múltiples

formas la falta de recursos. Lo grave en estas condiciones de operación es que se

puede propiciar a vicios y corruptelas en el manejo de los recursos y en los propósitos

de las organizaciones, máxime cuando el insuficiente personal tanto de oficinas

centrales como de las delegaciones no permite dar un seguimiento puntual cada uno de

los proyectos o bien a una muestra amplia y representativa de ellos, que incluya el

impacto que se tiene en los grupos y/o comunidades destinadas a recibir los

beneficios.



71

Hipotéticamente, los analistas, reflexionamos qué tanto operativa como estructuralmente la

institución consideró el cambio de política de corresponsabilidad interinstitucional, a través de

la política de transversalidad, como una estrategia de mayor eficacia a la resolución de los

problemas que en materia de acceso a la justicia y de los derechos fundamentales se tiene en

la gran mayoría de las comunidades indígenas. Es decir, reconoce y en su momento apoyará

las acciones que se emprendan para impartir la justicia, y respaldar todas y cada una de las

acciones que otras dependencias de gobierno y de la sociedad civil emprendan para la

concreción de los compromisos que se derivan de los artículos 2

y 4

constitucionales. En

tanto la CDI mediante el PPCMJ contribuye directamente con el apoyo a las instancias civiles

organizadas, que a través de los filtros formales, sean sujetos de recursos para las acciones

encaminadas al apoyo de las comunidades indígenas en materia de justicia.

El parteaguas de la recomposición del Programa inicia en el año 2002. El Programa de

Promoción y Procuración de Justicia como los proyectos que lo conformaban, entre ellos

Convenios de Colaboración se encontraban en un proceso de indefinición interna65. Sin

embargo, esa situación no impidió dar continuidad al programa, se notifica que debido al

retraso en la publicación de la convocatoria se presentaron menos organizaciones aunque la

operación cumplió con todos y cada uno de los procedimientos, menos el de la entrega de

recursos en un plazo suficiente como para que las organizaciones desarrollaran sus trabajos

como lo tenían programado. Se destaca que el proceso de reestructuración en el que se

encuentra la CDI ha sido largo y ha interrumpido la operación normal de los programas.

Aunado a lo anterior un conjunto de factores de tipo externo y que corresponden a

procedimientos administrativos y jurídicos que se enmarcan en la Ley siguió afectando la

operación normal del 2004; el programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia tuvo

que readecuar algunos procedimientos que se venían realizando como proyecto. Desde la

nueva papelería hasta nuevos formatos fueron retrasando cuestiones como la convocatoria y la

subsecuente operación del programa. De hecho, en marzo de 2005 aún no se cuenta con el

cierre definitivo ya que varias delegaciones lo siguen integrando.

65 El proyecto de Promoción de Convenios se inscribía administrativa y operativamente a la subdirección de Antropología Jurídica. En su reporte individual, destaca que durante los dos años y medio de balance, en el 2002, al haberse retrasado la convocatoria, rompió la dinámica de promoción y apertura y por lo que se observa una disminución importante en la demanda y por tanto en el número de proyectos beneficiados en ese periodo.



72

En la gráfica (ver Gráfica No. 10) es posible observar el porcentaje de organizaciones que

participan en el PPCMJ según el ámbito de acción. Los temas más frecuentes son los de

derechos humanos, derechos de la mujer y en menor grado derecho agrario.

Cabe destacar, que en la mayoría de los temas se aprecia una tendencia a la baja, excepto

derecho civil, derecho indígena, formación de gestores, y de manera destacada el de los

derechos de la mujer va ganando terreno (ver Gráfica No. 10). Se aprecia además, que las

organizaciones formadas y encabezadas por mujeres (como se verá más adelante) va también

en aumento. Ello responde a la política institucional ya que en las Reglas de Operación 2001-

2002, 2003 y 2004, se introduce el tema, primero como Derechos Sexuales y Reproductivos y

después como Derechos de la Mujer. (ver Tabla No. 7)

Tabla No. 7. Comparación de temas y actividades.

Reglas de Operación 2001-2002, 2003 y 2004

2001-2002 2003 2004 Temas Temas Temas

Derechos indígenas

Derechos humanos y procuración de justicia

Derechos de los migrantes

Derechos sexuales y reproductivos

Derechos indígenas



Derechos de la mujer*

Derechos indígenas



Derechos de la mujer

Acceso al registro civil

Liberación de presos

Justicia agraria

Asuntos religiosos y protección de lugares sagrados

Procesos relativos a la protec- ción de recursos naturales

Acciones para el fortalecimiento de sistemas normativos comunitarios

Acceso al registro civil

Liberación de presos

Justicia agraria

Asuntos religiosos y protección de lugares sagrados naturales,

monumentos históricos y arqueológicos

Procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales


Acceso al Registro Civil

Liberación de presos indígenas

Justicia agraria

Discriminación étnica

Protección de lugares sagrados naturales,

monumentos históricos y arqueológicos

Procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales


Actividades Actividades Actividades Capacitación Diagnóstico Promoción Difusión Defensoría Gestión Asesoría Investigación

Capacitación Diagnóstico Promoción Difusión Defensoría Gestión Asesoría Investigación Formación de traductores, gestores y/o promotores

Capacitación Diagnóstico Promoción Difusión Defensoría Gestión Asesoría Investigación Formación de traductores, gestores y/o promotores

* Habría que considerar si los derechos de las mujeres abarcan los derechos sexuales y reproductivos, lo segundos abarcan al género humano en tanto que los primeros son de corte sexista.

Nota: Con estos temas y actividades fueron invitadas las organizaciones a participar de a cuerdo a las Convocatorias correspondiente a los años 2001-2002, 2003 y 2004. Fuente: Reglas de operación 2001, 2003 y 2004



74

Como se aprecia en la Tabla No. 7, los cambios más importantes están en torno a los derechos

de la mujer, la delimitación de lugares sagrados, eliminando los religiosos, sustituidos por

monumentos históricos y Arqueológicos. Un tema nuevo es el de discriminación étnica y se

continúa con el apoyo a las organizaciones que realizan actividades de formación de

traductores y promotores. El desarrollo de las organizaciones por materias se ilustra en la

gráfica (ver Gráfica No.10.)

Gráfica No. 10. Ámbitos de acción de las organizaciones 2002-2004




75

A pesar de que el programa PCMJ no ha aumentado el tamaño de su cobertura, en cambio, ha

procurado incorporar a organizaciones no apoyadas en años anteriores. De hecho, la tendencia

es otorgar apoyo a quienes no lo han recibido precedentemente, frente a quienes ya han

participado con la CDI. El 52 por ciento, de los más de 750 proyectos aprobados a lo largo de

los últimos tres años, pertenecen a las organizaciones que han recibido recursos solamente un

año y, únicamente, el 31 por ciento de las organizaciones registradas han recibido recursos

más de un vez. Ello se aprecia en la siguiente gráfica (ver Gráfica No. 11).

Gráfica No. 11. Organizaciones participantes que han tenido continuidad en el financiamiento (2002-2004)

UN AÑO52%

TRES AÑOS17%

DOS AÑOS31%


.



76

Esto tiene sus ventajas y desventajas. Por un lado, es evidente que se busca que diferentes

organizaciones reciban recursos cada año, hecho que permite la diversificación de los

beneficiarios. Así, aunque no aumente el apoyo a la continuidad de proyectos financiados, en

cambio, crece el número de organizaciones que han tenido la experiencia de conocer y

trabajar con el programa. Además, la diversificación evidencia que el programa no es

clientelar, pues no se favorece necesariamente a quienes han trabajado antes frente a los

nuevos solicitantes. Entonces se podría argumentar que debido a que no hay necesariamente

continuidad en los apoyos, los proyectos presentados tienden a tener poca profundidad

temporal y pocos alcances a largo plazo.



77

4. OPERACIÓN DEL PPCMJ EN 2004

Como ya se mencionó, el programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia

(PCMJ) ha sufrido modificaciones orgánicas y administrativas importantes, colocándolo en

el 2004, como Programa Especial dentro de la estructura de la Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).

Para el ejercicio fiscal del 2004, el programa aún se desenvolvió en un contexto de fuertes

reestructuraciones institucionales, adecuaciones administrativas, financieras y legales; que

aunado a la disminución, tanto de personal operativo como de áreas de trabajo en Oficinas

Centrales como en las Delegaciones y Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena, dan

cuenta de que el proceso de transición INI a CDI aún no concluye. Dicho contexto afecta

inevitablemente el funcionamiento y la operación del programa. La evaluación, por tanto,

debió considerar en todo momento la situación particular en la que se ha desarrollado el

PPCMJ66.

Algunas opiniones y comentarios al respecto son importantes de destacar ya que es la

percepción que personal de las unidades operativas guardan respecto de esta especial

situación.

Algunas opiniones se centran en la prolongación de la etapa de transición y en la falta aún

de acciones especificas para seguir dando respuesta a las comunidades:

Muchos todavía siguen pensando en el INI, no se quieren olvidar del INI. Usted va a los CCDI y hay gente que todavía dice INI. Uno lo tiene que hacer a un ladito aunque muchos lo llevamos de sentimiento, de amor a la camisa del INI, porque nos formamos en el INI, con sus pros y sus contras, pero fue una formación social. Ahora la nueva Comisión no nos ha dejado ver todavía lo que quiere ser la nueva Comisión. Usted puede darle una interpretación a la ley de creación, cómo se la dan. Por ejemplo, nos dicen: ya no tienen

66 En la Evaluación de Resultados Externa 2003, se especifica que debido a la transición de INI a la actual CDI; los Programas y proyectos se encontraban en incumplimiento, debido al desfase de arranque de los proyectos, por lo tanto, la evaluación 2003 en los términos que propone el Artículo 55 del PEF (Presupuesto de Egresos de la Federación) quedaban fuera de las condiciones de operación y seguimiento de los Programas de la citada dependencia. Este año se reitera la observación.



78

que hacer labor de registro civil, ni de atención a asuntos penales, para eso están otras instancias . Pero la misma ley dice que tiene la Comisión la obligación de brindarles los servicios de atención a los pueblos y comunidades indígenas en materia de justicia. Entonces hay una contradicción y si usted les dice que hay una contradicción no la aceptan, en algunos casos, a nivel central. Usted analiza nuestra ley de creación y hay un apartado donde dice estrictamente que es obligación brindarles la asesoría, el apoyo, y los servicios a los pueblos y comunidades indígenas. Y por otro lado nos dicen: no . Ya nos quitaron el presupuesto de atención en materia agraria, de liberación de presos, todo lo que se presente en cuanto a fianzas tenemos que solicitarlo a México, y si hay dinero nos lo mandan, y si no, que siga en la cárcel. ( ) Por qué en la ley dicen una cosa, y en los hechos ya nos dicen otra. Nosotros en eso sí somos respetuosos, no podemos cortarlo porque los pueblos están habituados a que la única instancia que los ha venido apoyando es la institución, antes INI, ahora CDI. Ellos ven a la institución como la instancia que les puede resolver sus problemas, no en todo, pero la primera instancia que visitan para ser atendidos es la CDI. Ahí es algo que también a nosotros nos preocupa y estamos buscando ese enlace interinstitucional para no concretarnos a que si la CDI no pudo, ni modo, ya no hay quien te ayude. No, no pudimos nosotros pero está la Procuraduría Agraria, está el Tribunal Agrario, está la Procuraduría General de Justicia, está la SEMARNAP o la SAGARPA presentarles una gama de alternativas que les permita a ellos ver que sí hay respuesta a sus necesidades. Y eso lo han visto bien las comunidades porque han aprendido que no nada más la CDI les puede apoyar, que ya hay otras instancias. Y por eso en estas instrucciones que nos dan de que debemos ir cortando por lo sano, que estos apoyos que antes eran de un programa con presupuesto, ahora debemos de ir transfiriéndoselo a quien le compete para que dé la atención más puntual, más adecuada. No con esto quiero decir que la atención que daban los abogados no era la adecuada, sí era, pero no es la instancia competente para atender todos estos asuntos penales.

La indefinición acarrea a su vez falta de orientación precisa para las comunidades; si los

principales vínculos con ellas carecen de elementos que definan claramente la nueva

posición que ocupan y por otra parte requieren de mayor impulso en sus actividades

cotidianas frente a las dependencias con representación regional, testimonios como el

siguiente refleja las condiciones psicológicas en las que se labora actualmente.

Algunas personas de los Centros Coordinadores ven aún indefinidas sus funciones a desempeñar, pues al parecer algunas de sus actividades se han recortado, como es el caso del Programa de Justicia, pues la asesoría, gestoría y defensoría han dejado de formar parte de sus funciones. Los responsables de los programas aún tienen cierta incertidumbre si habrá cambios en el funcionamiento de todos los programas. Incluso se rumora que la estructura misma de la Delegación y de los CCDI va a sufrir algunos cambios. Esta situación les causa gran preocupación e inseguridad.

En el caso de las personas de las comunidades indígenas la apreciación del cambio de INI a CDI varía. Hay quienes señalan que sólo cambió de nombre, pero sigue siendo la misma institución. Otros aseguran que el cambio fue positivo porque notaron que en el año que se dio el cambio los trámites para solicitar el apoyo fueron más rápidos. Finalmente hay



79

personas que desconfían de dicho cambio y piensan que quizá ya no se les va a apoyar e incluso que va a desaparecer la institución; ello ha provocado que ya no soliciten ayuda de los programas.

Por último, existe una verdadera preocupación sobre el destino y las reacciones que

las poblaciones indígenas puedan tener de cara a la respuestas que los responsables

del programa y en general de las unidades operativas dan a las demandas y

solicitudes, en el marco de la transversalidad.

Tranversalidad si logramos que se consolide, donde todo mundo participe en los

tres órganos de gobierno, es muy bueno. Yo sí defiendo a la institución como INI

porque en aquel tiempo se delegaba todo al INI sin los recursos suficientes, aún

con falta de recursos suficientes. Con la transversalidad se dará cumplimiento a las

labores de lo que es la CDI hay que distinguir si somos operativos o normativos,

si operativos cayésemos en lo que antes era el INI y si contamos con todos los

recurso, olvídese, hacemos muchas cosas pero nosotros vamos más allá, lo que

es continuar con este proyecto que es muy delicado en cuanto a la participación

ciudadana si no se tocan los puntos álgidos que a la comunidad le interesan.

Se percibe urgentemente ofrecer cursos y talleres que especifiquen con claridad los

cambios institucionales y se discuta sobre los problemas a los cuáles se enfrenta el

personal de los CCDI y las Delegaciones. Este ejercicio se realizó en algunas

unidades operativas, en ellas tanto los directores como el personal operativo

trabajan en concordancia con la actual política. La unificación se torna más que

indispensable.

Ante la ausencia de un Esquema Operativo del PPCMJ, el equipo evaluador se dio a

la tarea de reconstruir la manera en que operó el Programa durante el 2004.

Utilizando de manera primordial la información obtenida a partir de las entrevistas y

encuestas aplicadas a los Responsables Operativos del Programa de todos los

niveles, y en base a tres Informes Parciales, proporcionados por los responsables del



80

Programa a nivel Oficina Central, se elaboró el siguiente Resumen de Operación del

PPCMJ durante 2004.



81

Tabla No. 8. Resumen de la operación del PPCMJ durante 2004

(Reconstrucción)

Actividades Instancia Ejecutora

Fecha de realización

Observaciones

Revisión y readecuación de las Reglas de Operación y del Manual Operativo del Programa para el ejercicio fiscal 2004 (2 y 3)

Oficinas Centrales Enero a marzo

(2)

El trabajo operativo para el 2004 se acompañó aún con el Manual de Operaciones de 2002. (5)

Elaboración de Convocatoria Pública (3 y 6)

Oficias Centrales Mayo

(6)

Hasta que estuvieron aprobadas las Reglas de Operación para el 2004 se elaboró la Convocatoria (6)

Elaboración de Modelo de Convenio de Concertación (3)

Oficinas Centrales Mayo-Junio

Publicación de Convocatoria Pública (3)

Oficias Centrales 6 de Junio Por Internet y un Periódico de cobertura nacional ( )

Difusión de Convocatoria

Oficias Centrales, Delegaciones y

CCDI

El 40% de las organizaciones de la muestra se enteraron vía unidad operativa y Delegación. (1)

Asesoría y apoyo técnico a Organizaciones interesadas en participar


CCDI

El 85% de los beneficiarios encuestados dijo haber recibido la Guía de Formulación de Proyectos y el 75% recibió Asesoría. (1)

Recepción de Proyectos Oficias Centrales,

Delegaciones y CCDI

Junio (4, 7) Se contó con 30 días naturales. (6)

Primera revisión de los Proyectos por los CCDI-Delegación (5)


CCDI Junio-julio

Selección de Proyectos Oficinas Centrales y sugerencias de modificación (5)

Oficias Centrales 1ra. Quincena

de agosto

Se contó con 30 días naturales, a partir de la fecha de cierre de la recepción de los proyectos. (6)

Publicación del Modelo de Convenio de Concertación (4)

Oficias Centrales Julio-

Septiembre (4)

Se publicó en el Diario Oficial de la Federación (4)

Dictaminación de Proyectos

Oficias Centrales y Delegaciones

2da quincena de agosto

Por el Comité Colegiado Dictaminador. (4)

Publicación y difusión de resultados

Oficinas Centrales Julio a

Septiembre (4) En La Jornada y en la página de Internet de la CDI. (4)

Elaboración y suscripción de Convenios

Oficias Centrales Delegaciones

Julio a Septiembre (4)

Se elaboraron y se suscribieron convenios de concertación con las organizaciones en las diferentes Unidades Operativas. A finales de septiembre se reportó la suscripción de 200 convenios, lo cual representó el 77% del total. (4)



82

Actividades Instancia

Ejecutora Fecha de

realización Observaciones

Taller de Capacitación Oficias Centrales 31 agosto-15 septiembre

(5)

Dirigido a las organizaciones con proyecto aprobados en 16 estados, para la elaboración de los Informes Físicos y Financieros (4 y 5)

Asesoría, acompañamiento y apoyo económico en las gestiones correspondientes para la tramitación de permisos de uso de nombre ante la Secretaría de Relaciones Exteriores y Protocolización de las organizaciones. (4)

Oficinas Centrales

Enero a septiembre

(3 y 4)

En septiembre: a cinco asociaciones civiles y una sociedad de producción rural. (4)

Primera Ministración a las Organizaciones

Oficias Centrales y Delegaciones

Septiembre (4), octubre y

noviembre

De la muestra seleccionada el 59.7% de las organizaciones declaró haberla recibido en septiembre; el 11.9% en octubre; el 2.9 en noviembre; y el restante, 26.5% no proporcionó la fecha. (1)

Evaluación Interna del PPCMJ sobre el avance de los proyectos financiados

Oficias Centrales Noviembre ¿?

Se tienen que tomar en cuenta que la mayoría de las organizaciones recibió la primera ministración entre septiembre y octubre del 2004 (1).

Recepción de avances físicos y financieros por proyecto, de la primera ministración


CCDI ¿?

Segunda Ministración Delegaciones

Octubre, noviembre y

diciembre (1)

De la muestra seleccionada el 11.9% de las organizaciones declaró haberla recibido en octubre; el 31.3% en noviembre; el 29.8% en diciembre; y el restante, 27% no proporcionó el dato. (1)

Recepción de informe físico y financiero por proyecto, de la segunda ministración

Delegaciones y CCDI

Diciembre 2004 y enero 2005 ¿?

Informe final por estado de los proyectos financiados

Delegaciones Al 21 de marzo de 2005 no han

concluido

Este proceso no ha concluido.

Informe del cierre del ejercicio fiscal 2004 del PPCMJ

Oficinas Centrales

Al 21 de marzo de 2005 no han

concluido

Este proceso no ha concluido.

Fuente: 1. UAM-I. Base de Datos Evaluación del PPCMJ 2004. 2. CDI-Dirección de Procuración de Justicia. Informe cualitativo enero/marzo del 2004. Proyectos de Antropología Jurídica y Concertación de Convenios con fecha 2 de abril de 2004. 3. CDI. Primer Semestre del 2004, Informe de Autoevaluación Período enero-junio, con fecha 26 de julio de 2004. Abril y Septiembre de 2004. 4. CDI. Informe trimestral Julio/Septiembre 2004. Reglas de Operación. Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia. S.F. 5. UAM-I/Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Trabajo de Campo: Entrevistas y Encuestas. Enero de 2005. 6. CDI. Acuerdo por el que se emiten y publican las modificaciones de las Reglas de operación de los Programas Promoción de Convenios en materia de Justicia para el ejercicio fiscal 2004. 21 de mayo de 2004. 7. CDI Segundo Informe trimestral 2004. Cumplimiento de objetivos y metas (periodo: enero-junio). S. F.



83

El PPCMJ, inició actividades prácticamente en el segundo semestre del 200467; debido a los

tiempos en que fueron autorizados y liberados los procedimientos administrativos. El 31 de

marzo de 2004, la Junta de Gobierno, máximo órgano de decisión de la CDI aprueba el

Programa. Entre el 23 abril y 18 de mayo del mismo año, la Comisión recibió los oficios de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria,

respectivamente, mediante los cuales se informó que fueron dictaminadas y autorizadas las

Reglas de Operación del PPCMJ. El 21 de mayo de 2004 se publica el Acuerdo que da cuenta

de las modificaciones a las Reglas de Operación del Programa para el ejercicio fiscal de 2004.68

A partir de lo anterior se realizaron las gestiones necesarias para liberar el presupuesto

destinado a la operación del Programa.

4.1 Proceso de Selección, Aprobación y Dictaminación de Proyectos.

Convocatoria y difusión

Lo anterior explica la tardía publicación de la Convocatoria y el inicio a destiempo de la

operación del programa. Durante los meses de abril y mayo, la Convocatoria estuvo en proceso

de autorización y fue elaborada de acuerdo con las Reglas de Operación aprobadas.

Con la finalidad de permitir una participación amplia y abierta, la Convocatoria debe

publicarse, según las Reglas de Operación, en diarios de circulación nacional, en la página de

internet de la CDI y en el Diario Oficial de la Federación69. Debido a que no se contó con

recursos suficientes sólo se divulgó en un diario (La Jornada) durante el mes de junio, y se

envió a las Delegaciones Estatales y Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena; así como a

las Radiodifusoras Indigenistas.

67 Consultar CDI-PPCMJ. Primero, Segundo y Tercer Informes Trimestrales 2004 y Primer Informe Semestral. autoevaluación 2004. 68 CDI. Acuerdo por el que se emiten y publican las modificaciones de las Reglas de Operación de los programas Albergues Escolares Indígenas, Organización Productiva para Mujeres Indígenas, Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas, Promoción de Convenios en materia de Justicia, Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas y Fondos Regionales Indígenas que ejecutará la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, para el ejercicio fiscal 2004. Diario Oficial de la Federación, 22 de mayo del 2004 . 69 En el Tercer Informe Trimestral Julio/Septiembre 2004 (CDI-PPCMJ), denominado Reglas de Operación. Se reporta el haber publicado en el Diario Oficial de la Federación el modelo de Convenio de Concertación.



84

Cuando a los beneficiarios se les preguntó por qué medios se enteraron del programa, destaca

que la mayoría se enteró por la convocatoria publicada en el periódico o en la pagina web de la

Comisión. Ahora bien, la Convocatoria en el periódico puede ser una forma limitada de

promover el programa, ya que los periódicos de circulación nacional son difíciles de conseguir

en las regiones indígenas y lo mismo sucede con el acceso a internet. El contacto directo de los

operadores con las comunidades ha garantizado la difusión del mismo. En la siguiente gráfica

se aprecia que casi el 40 por ciento de las organizaciones beneficiadas se enteró a través de las

unidades operativas o de las Delegaciones. La desventaja de este método de difusión cara a

cara radica en la misma movilidad de los operadores actualmente la movilidad del personal

técnico en los CCDI está acotada y reducida a sus mínimas expresiones por falta de

infraestructura básica como transporte, poco personal, las excesivas cargas de trabajo y las

distancias

para ir a las localidades a difundir el programa; la difusión de la Convocatoria

también está limitada por el propio acercamiento que los indígenas tienen con las unidades

operativas más cercanas.

Otros medios impresos como trípticos y carteles parecen tener poca importancia o bien son

poco recordados o tomados en cuenta por los beneficiarios, amén de ser poco mencionados

incluso entre los operarios del programa. Ni hablar de la televisión o los medios audiovisuales

los cuales no son utilizados. Es importante resaltar el papel poco significativo que las radios

indigenistas tienen como medio de difusión del programa, sólo el 8 por ciento de los

entrevistados señaló haberse enterado por este medio.



85

Gráfica No. 12. Medios por los que los beneficiarios

se enteraron del programa

CONVOCATORIA NACIONAL

43%

DELEGACION4%

OTROS MEDIOS 7%

RADIODIFUSORA8%

CDI INFORMO DIRECTAMENTE A

ALGUNAS PERSONAS2%

EL CCDI LES INFORMO

36%

Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004

No todas las organizaciones que podrían presentar proyecto lo hacen (por desgracia no

sabemos y no se cuenta con un diagnóstico con el universo potencial). En opinión de los

operadores del programa existen varios motivos como se puede ver en la siguiente gráfica:



86

Gráfica No. 13. Motivos por las que las organizaciones no presentan proyectos

(según los operadores del PCMJ)

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

OTROS

NO CUENTAN CON ASESORIA

FALTA RECURSOS

FALTA INTERES

FALTA CONTACTO CON CDI

FALTA CONOCIMIENTO DELPROGRAMA

DIFICULTADES EN EL TRAMITE


Las principales causas son: 1) la dificultad que representa para algunas organizaciones cumplir

con todos los trámites solicitados, 2) no contar con la asesoría adecuada, y 3) falta de recursos

humanos y financieros. Un porcentaje significativo deja de presentar proyecto por no contar

con suficiente información del programa y por poco o nulo contacto con la CDI. Mientras que

otras organizaciones dejan de participar por falta de interés.

Una vez que se da a conocer la convocatoria, las organizaciones comienzan a elaborar sus

proyectos, para lo cual es fundamental que la CDI proporcione no sólo asesoría sino una guía



87

para la formulación del proyecto. El 85 por ciento de los beneficiarios afirmó que la CDI sí les

proporciono la guía correspondiente, 10 por ciento recibieron la guía indirectamente y el 5 por

ciento, señaló no haberla recibido. Es importante que la guía sea proporcionada a la totalidad de

los potenciales beneficiarios, a pesar de que haya sido alto en este ejercicio presupuestal.

Gráfica No. 14. Organizaciones que contaron

con guía de formulación de proyectos en 2004

RECIBIO85%

RECIBIO INDIRECTAM

ENTE10%

NO RECIBIO5%


Las organizaciones que participan en el proceso de selección y cuyos proyectos llegan a ser

apoyados generalmente cuentan con algún tipo de asesoría técnica para elaborar sus proyectos.



88

Gráfica No. 15. Porcentaje de organizaciones de la muestra que reciben asesoría

NO26%

SI74%


La CDI cumple bastante bien con la función de asesorar a las organizaciones que participan en

el proceso de selección. Más del 60 por ciento de las mismas recibieron asesoría por parte de la

institución, y aunque esto representa una carga extra de trabajo para los operadores, para las

organizaciones representa un ahorro al no tener que recurrir a consultores privados, entre otras

salvedades.



89

Gráfica No. 16. Asesores de las organizaciones en la elaboración de los proyectos

17,02%

8,51%

2,12%

8,51%

4,25%

4,25%

55,31%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

OTRO

ORGANIZACIÓN

FONDO REGIONAL

CONSULTOR

CDI Y ORGANIZACIÓN

CDI Y CONSULTOR

CDI


En el proceso de selección se establece que debe haber una contraloría social que respalde la

viabilidad de los proyectos. No se solicita a las organizaciones formar un organismo especifico

de control, sino que cuenten con un aval que los respalde, se solicita una carta aval de la

comunidad o de las autoridades locales correspondientes. En la siguiente gráfica se presenta el

tipo de aval que presentan las organizaciones muestra.



90

Gráfica No. 17. Quién avala a las organizaciones

AUTORIDADES56%

INTEGRANTES ORGANIZACIÓN

14%

OTRO10%

ASAMBLEA COMUNITARIA

20%


En general, las organizaciones procuran conseguir el aval de las autoridades comunitarias o de

las asambleas ya que requieren no sólo que las avalen sino de otros apoyos al realizar las

actividades programadas en sus proyectos, los cuales pueden ser desde permisos para realizar

actividades, espacios en donde realizarlas hasta de firmas para comprobar gastos. Se observó

que el trabajo de las organizaciones cuenta por lo regular, con la anuencia de las comunidades y

autoridades.

Proceso de selección y dictaminación

Una vez publicada la Convocatoria se contó con un periodo de 30 días naturales para la

recepción de los proyectos, según la Reglas de Operación 2004. De toda la República, se

recibieron 331 proyectos70. Posteriormente se contó con otros 30 días naturales, 71 contados a

70 Se destaca la participación de Chiapas con 111 propuestas, seguido de Oaxaca con 41 y Veracruz con 17.



91

partir del cierre de la recepción de proyectos, para realizar el proceso de selección y

dictaminación.

Primero, los proyectos que llegaron a los CCDI pasaron por una revisión preliminar en donde

se constó que cubrieran con los requisitos señalados en la convocatoria. Después los proyectos

preseleccionados fueron enviados a las Delegaciones correspondientes, en donde pasaron por

otro filtro. Posteriormente fueron enviados a las Oficinas Centrales de la CDI, donde se

revisaron nuevamente y se emitieron recomendaciones para completar algun aspecto faltante de

los proyectos. Una vez hecho lo anterior, pasaron a dictaminación y aprobación. 72

En junio de 2004 la meta programada del Programa fue de 260 proyectos y ya se había

autorizado el presupuesto programado anual, con un monto total de 21.5 millones de pesos73.

Se puede decir que el criterio fundamental que determina el número total de proyectos

aprobados, el monto por proyecto, así como su distribución geográfica es a partir del techo

financiero fijado para la operación del PPCMJ.

La dictaminación fue realizada por un Comité Colegiado Dictaminador. A pesar de que en la

convocatoria se señala que este Comité estará integrado por los responsables del Programa en

el Área Central y un representante de cada una de las Delegaciones correspondientes, para la

dictaminación del 2004, además se incorporaron el jurídico de Oficinas Centrales y el

responsable de la Contraloría Interna de la CDI. La participación de la Contraloría y el Jurídico,

han jugado hasta el momento, un papel importante ya que vigilan la transparencia de las

dictaminaciones y evitan manejos discrecionales del Programa.

Cabe mencionar que dicho Comité Colegiado debería ser ampliado invitando a especialistas en

el tema así como a otras personalidades destacadas tales como; miembros del Congreso de la

Unión, de la Academia Mexicana de Derechos Humanos, representante de la Comisión

71 CDI. Reglas de Operación del PPCMJ 2004. 72 UAMI-Antropología. Evaluación PPCMJ. Trabajo de Campo: Entrevistas y Encuestas. Enero 2005. 73 CDI. Primer Semestre del 2004,

Informe de Autoevaluación Período enero-junio, con fecha 26 de julio de 2004. Abril y Septiembre de 2004.



92

Nacional de Derechos Humanos (Cuarta Visitaduría General), Funcionarios de la

Administración y Procuración de Justicia (PGR), entre otros.

En el caso de los proyectos interestatales, se dictaminaron sólo por Oficinas Centrales.

También estuvo a su cargo la predictaminación, durante este proceso se revisó, por parte del

abogado y el personal de área, que los proyectos cumplieran con todos los requisitos solicitados

como son la documentación y el contenido del proyecto.



93

Resultados de la Dictaminación

De los 331 proyectos recibidos, fueron aprobados 256 con las siguientes temáticas:

Gráfica No. 18. Porcentaje de organizaciones participantes en el PCMJ según su ámbito de acción

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

DEREC

HO AGRA

RIO


Según la información tabular, durante el proceso de selección, no se tiende a apoyar un tipo

de proyectos frente a otros. Sin embargo, en el análisis temático se destaca el alto porcentaje



94

de proyectos con enfoque de género y el tema de derechos indígenas y derechos humanos. El

análisis comparativo 2002-2004 y en opinión de algunos operadores se desprende que sí

existe cierta preferencia a los proyectos que promueven los derechos de las mujeres.

La distribución de proyectos aprobados por entidad federativa se refleja en la siguiente

gráfica en la que destaca: Chiapas con 90 ; Oaxaca con 31; Interestatales 15; Veracruz y

Puebla con 13 cada uno; Quinta Roo 12; Guerrero nueve; Campeche, Jalisco y San Luis

Potosí con 8 cada uno; Estado de México y Morelos con 7; Tabasco 5; Área Metropolitana e

Hidalgo con 4 proyectos; Chihuahua, Durango, Michoacán, Sinaloa y Yucatán con 3

proyectos cada uno; Baja California, Querétaro y Sonora con dos proyectos cada uno y

Nayarit con un proyecto.

Gráfica No. 19. Distribución de los proyectos aprobados por entidad federativa en 2004

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Área

metro

politan

a

Baja C

alifo

rnia

Campe

che

Colim

a

Chiapa

s

Chihua

hua

Duran

go

Guana

juato

Guerrer

o

Hida

lgo

Intere

statal

Jalis

co

México

Michoa

cán

Morelos

Naya

rit

Oaxac

a

Pueb

la

Queré

taro

Quint

ana Ro

o

San Lu

is Po

tosí

Sina

loa

Sono

ra

Taba

sco

Vera

cruz

Yuca

tán




95

Proyectos rechazados

De un total de 331 proyectos recibidos, fueron rechazados 75, los cuales representan casi el

30 por ciento. Los proyectos rechazados lo son por diversas causas, especialmente porque

no se ajustan a la normatividad, porque el PPCMJ no tiene recursos suficientes, y en menor

medida, les faltó el aval comunitarios y la asesoría técnica necesaria.

Gráfica No. 20. Motivos por los que son rechazados los proyectos (según los operadores)

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

OTRAS

NO SE AJUSTAN A LATEMATICA

INCUMPLIMIENTONORMATIVIDAD

FALTA RECURSOSORGANIZACIÓN

FALTA DE APOYO TECNICO

FALTA AVAL


Todo indica que durante el proceso de selección, por lo general, no se tiende a dar

preferencia a un tipo de proyectos frente a otros y que los proyectos rechazados no

cumplieron con los requisitos solicitados. Sin embargo, la excepción son los proyectos

que tienen enfoque de género. Por otra parte en la normatividad revisada la CDI está

obligada a promover y fomentar el tema de género como parte de sus lineamientos



96

institucionales.74 Situación que explica, en parte, por qué los proyectos que promueven

los derechos de las mujeres ganan terreno entre las organizaciones participantes. De

hecho, entre los operadores que mencionaron sobre las preferencias sobre algún tipo de

proyecto, indicaron a los que tienen enfoque de género.

Gráfica No. 21. ¿La CDI da prioridad a algunos proyectos durante el proceso de selección?

(según los operadores del PCMJ)

SI24%

NO SABE4%

NO72%


74 Se hace referencia en la Ley de la CDI, en las Reglas de Operación 2004 y en losTérminos de Referencia se hace explicito en la presentación de resultados incorporar el tema: impacto sobre el bienestar, la equidad y la no discriminación de las mujeres.



97

4.2 ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE CURSOS DE ASESORÍA

ADMINISTRATIVO CONTABLE

Según las Reglas de Operación las organizaciones con proyecto aprobado deberán presentar

un informe financiero por cada ministración, para lo cual el PPCMJ deberá realizar un

curso de capacitación administrativo contable, con el objetivo de brindar las herramientas

necesarias para elaborar los informes.

El PPCMJ realizó un taller en 16 estados de la República. Como consecuencia del retraso

acumulado en el inicio de la operación del Programa, los cursos iniciaron hasta finales de

agosto, llevándose a cabo entre el 30 de agosto y el 14 de septiembre de 2004.

Al Curso de Capacitación sobre la Normatividad para la Entrega de los Informes

Financieros y de Actividades, 2004,75 asistieron 237 organizaciones (282 personas), y

aproximadamente medio centenar de personal técnico encargado de la operación del

PPCMJ en las Delegaciones y CCDI.76 El curso fue impartido por los responsables del

PPCMJ de Oficinas Centrales, en colaboración de personal operativo a nivel delegacional.

En sesiones cortas de no más de un día y medio, el personal adscrito a la operación del

Programa en Oficinas Centrales, explicaron a los asistentes: los Objetivos Generales y

Específicos del PPCMJ, las Reglas de Operación 2004 y el Instructivo para la presentación

de los informes financieros y de actividades. A los asistentes se les proporcionó una copia

fotostática de la Guía para la Presentación de Informes Financieros y de Actividades. 77

75 CDI-Coordinación General de Programas y Proyectos Especiales-PPMCJ. Curso de Capacitación sobre la Normatividad para la Entrega de los Informes Financieros y de Actividades, 2004 , 28 p.

76 CDI. Informe trimestral Julio/Septiembre 2004. Reglas de Operación. Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia. S.F. 77 Tomado de INI-Dirección de Procuración de Justicia. Proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y Procuración de Justicia. Manual de Operación mayo de 2002, Anexo I.

4.3 ALCANCE Y COBERTURA DE PPCMJ Y ERRORES DE INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN

Demanda atendida por el PPCMJ

A pesar de que la Convocatoria tuvo un retraso importante, la participación de las

organizaciones fue amplia ya que el Programa contó con una recepción de 331 proyectos,

provenientes de toda la República. El monto total solicitado por los proyectos rebasó los 40

millones de pesos. Mientras que los 256 proyectos aprobados representan el 77 por ciento de

la demanda, en términos económicos el monto aprobado para el Programa representó menos

del 50 por ciento de lo solicitado por el conjunto de organizaciones participantes. Lo cual nos

está evidenciando la gran demanda que existe en materia de difusión, promoción, asesoría y

capacitación en derechos indígenas y derechos humanos, y la falta de financiamiento para

cubrirla.

Gráfica No. 22. Demanda atendida por el PPCMJ en 2004

0 20 40 60 80 100 120

AREA METROPOLITANA

BAJA CALIFORNIA

CAMPECHE

CHIAPAS

CHIHUAHUA

DURANGO

ESTADO DE MÉXICO

GUERRERO

HIDALGO

INTERESTATALES

JALISCO

MICHOACÁN

MORELOS

NAYARIT

OAXACA

PUEBLA

QUERÉTARO

QUINTANA ROO

SAN LUIS POTOSÍ

SINALOA

SONORA

TABASCO

VERACRUZ

YUCATAN

No. de organizaciones aprobadas No. de organizaciones rechazadas


En la gráfica de arriba (ver Gráfica No. 22), se presenta la relación entre organizaciones que

presentaron proyecto y aquellas a las que se les aprobó. Chiapas presentó el mayor número de

ellos (111) de los cuales fueron aprobados 90, mismos que representan el 35 por ciento del

total de proyectos aprobados. Lo anterior refleja que el PPCMJ está siendo sensible a la

situación conflictiva que se ha generado en este estado, después del levantamiento Zapatista;



100

sin embargo, esto se está haciendo en detrimento del apoyo a otras organizaciones en el resto

la República.

Con base en los datos proporcionados por el PPCMJ, se hizo una reconstrucción gráfica del

número de proyectos por estado, en términos relativos, Chiapas fue uno de los estados con

menores reducciones, sin embargo otras entidades sufrieron reducciones severas; tales fueron

los casos del Área Metropolitana, Baja californa, Chihuahua, Guerrero, Querétaro, Sinaloa y

Yucatán tal como se aprecia en la gráfica siguiente (ver Gráfica ). Si como se mostró en

apartados anateriores existieron algunas deficiencias en los proyectos seleccionados, es

deseable que las organizaciones que padecieron estas situaciones pudieran contar con mayor

asesoría para que tengan igualdad en las oportunidades de dictaminación, si bien es cierto que

otras tantas no cubrieron a tiempo los requisitos marcados en la convocatoria.

Ante la ausencia de información disponible a nivel nacional que especifique en un diagnóstico

la tipología de las organizaciones abocadas a los temas de los derechos humanos y los

derechos indígenas, se percibe con cierta urgencia realizar estos etudios para que el proceso

de fortalecimiento sea más eficiente entre las organizaciones.

Gráfica No. 23. Comparación porcentual de proyectos concursantes

y proyectos seleccionados por entidad federativa en 2004

-1,00

19,00

39,00

59,00

79,00

99,00

REA METROPOLIT

ANA

BAJA C

ALIFORNIA

CAMPECHE

COLIMA

CHIAPAS

CHIHUAHUA

DURANGO

GUANAJUATO

GUERRERO

HIDALGO

INTERESTATAL

JALIS

CO

?M

XICO

MIC

HOACAN

MORELOS

NAYARIT

OAXACA

PUEBLA

QUERETARO

QUINTANA R

OO

SAN LUIS

POTOS

SINALOA

SONORA

TABASCO

VERACRUZ

YUCATAN

ESTADOS

% DE PROYECTOS NO APROBADOS POR ESTADO SOBRE EL TOTAL (331)% DE PROYECTOS APROBADOS POR ESTADO SOBRE EL TOTAL (256)


Distribución financiera

El presupuesto total aprobado para la operación del PPCMJ para el 2004, fue de 21.5 millones

de pesos, de los cuales 1.5 millones de pesos se emplearon en los gastos de operación del

mismo78 y, para financiar a los proyectos aprobados se destinaron 20 Millones de pesos.

78 Los gastos operativos que el PPCMJ consume de manera directa incluyen gastos de capacitación, el pago de la publicación de la Convocatoria, viáticos del personal, pago de la Evaluación Externa del PPCMJ y otros apoyos



102

La aprobación de los proyectos no implicó aceptar el monto financiero solicitado por la

organización para realizar el proyecto. Durante las entrevistas realizadas a las organizaciones

se evidenció que los proyectos sufrieron reducciones financieras de hasta un 40 por ciento en

sus presupuestos originales, como veremos más adelante dichos ajustes afectaron de manera

diferente la operación de los proyecto, pero todos tuvieron que realizar reducción de metas y

actividades programadas.

Con el fin de ajustarse al techo financiero asignado al Programa en el 2004, los responsables

del PPCMJ en Oficinas Centrales informaron que se realizó una reducción del 10 por ciento al

monto total de lo solicitado por los 256 proyectos aceptados; aplicándose la reducción de

manera generalizada a todos los proyectos, sin importar el monto solicitado originalmente. Al

decir de los funcionarios se tuvo siempre en consideración no afectar la operación de los

proyectos que ya de origen tenían un monto reducido.

En la siguiente tabla se muestra la distribución estatal y regional del monto aprobado. Las

región Sur suma el 55 por ciento del financiamiento total; Sureste sumó el 11.8 por ciento; la

región Centro el 13.1 por ciento; Interestatales el 8.5 por ciento; Occidente 6 por ciento y la

Región Norte sólo el 5 por ciento. La distribución de recursos da cuenta de la importancia que

el Programa otorga a los estados del sur, sureste y centro, destaca nuevamente Chiapas ya que

el financiamiento aprobado representó el 33.5 por ciento del total; sin embargo, dicho

porcentaje convertido en pesos y al dividirse entre los 90 proyectos financiados en el estado,

resulta que cada proyecto recibió, en promedio, menos del monto promedio nacional como se

verá más adelante.

a las organizaciones como costos de gestión y pago de derechos del permiso y uso del nombre de figuras asociativas ante la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como los gastos que implica la constitución legal de la figura jurídica que deseen asumir las comunidades y organizaciones promotoras de derechos indígenas y de derechos humanos. Es importante destacar que dichos gastos y apoyos representaron alrededor de la mitad del porcentaje considerado en las reglas de operación. CDI-PPCMJ. Segundo Informe Actividades Trimestral, 2004. Términos de Referencia para la Evaluación de Resultados 2004. Entrevistas con el personal responsable del PPCMJ en Oficinas Centrales, durante 2004.

Tabla No.9. Distribución de proyectos y montos aprobados por estado y región 2004 (Datos preliminares) 79

REGIONES ESTADO NÚMERO DE PROYECTOS APROBADOS

PRESUPUESTO ASIGANADO PORCENTAJE

CHIAPAS 90 $6.501.882,50

33.5

OAXACA 31 $2.220.346,50

GUERRERO 9 $839.310,00

TABASCO 5 $461.900,00

VERACRUZ 13 $1.064.670,00

SUR

148

$11.088.109,00

55,44

CAMPECHE 8 $834.140,00

QUINTANA ROO 12 $1.221.900,00

YUCATAN 3 $323.500,00

SURESTE

23

$2.379.540,00

11,90

PUEBLA 13 $838.025,00

MORELOS 7 $512.924,50

MICHOACÁN 3 $182.616,50

ESTADO DE MÉXICO 7 $506.875,00

ÁREA METROPOLITANA 4 $229.425,00

HIDALGO 4 $353.525,00

CENTRO

38

$2.623.391,00

13,12

JALISCO 7 $360.100,00

NAYARIT 1 $134.250,00

QUERÉTARO 2 $205.850,00

SAN LUIS POTOSÍ 8 $415.195,00

COLIMA 1 $89.500,00

OCCIDENTE

19

$1.204.895,00

6,02

BAJA CALIFORNIA 2 $168.750,00

CHIHUAHUA 3 $232.700,00

DURANGO 3 $272.080,00

SINALOA 3 $231.805,00

SONORA 2 $97.750,00

NORTE

13

$1.003.085,00

5,02

INTERESTATAL 15 $1.700.980,00

INTERESTA-TALES

15

$1.700.980,00

8,50

TOTALES 256 20.000,000,00 100,00

Nota: Se debe tomar en cuenta que los montos varían a lo largo del proceso de la firma de convenios. Así mismo, pueden ser cancelados y/o ampliados, lo que puede modificar los datos reportados por Entidad Federativa. Lo anterior apegado a la Reglas de Operación 2004 para el programa PCMJ.

Fuente: CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004

(versión preliminar). .

79 A marzo del 2005, al equipo evaluador no le fue proporcionado el Informe Final del Cierre Fiscal del 2004, por lo cual se tuvo que trabajar con datos preliminares.

En la gráfica siguiente (ver Gráfica No. 24), se aprecia que a nivel estatal, no obstante la

gran cantidad de proyectos aprobados, Chiapas y Oaxaca tuvieron reducciones severas en

los montos totales aprobados, respecto de la cantidad total nacional. El estado de Guerrero

tuvo una reducción en la mitad del propuesto por los proyectos. En tanto que el

agrupamiento interestatal y los estados de Campeche, Morelos, Quintana Roo y Veracruz

se vieron favorecidos por la selección.

Gráfica No.24. Comparativo de la reducción porcentual de montos por entidad federativa

PORCENTAJE DEL MONTO TOTAL

-1,00

4,00

9,00

14,00

19,00

24,00

29,00

34,00

ÁREA

MET

ROPO

LITA

NA

BAJA

CAL

IFORN

IA

CAMPE

CHE

COLIMA

CHIA

PAS

CHIH

UAHUA

DURAN

GO

GUANAJ

UATO

GUERR

ERO

HIDAL

GO

INTE

REST

ATAL

JALISC

O

MÉXIC

O

MICHOAC

AN

MORELO

S

NAYA

RIT

OAXAC

A

PUEB

LA

QUERE

TARO

QUINTA

NA RO

O

SAN L

UIS

POTO

SÍ

SINAL

OA

SONORA

TABA

SCO

VERA

CRUZ

YUCA

TAN

ESTADOS

PORCENTAJE DEL MONTO SOLICITADO ($) POR ESTADO, RESPECTO DEL TOTAL NACIONALPORCENTAJE DEL MONTO APROBADO ($) POR ESTADO, RESPECTO DEL TOTAL NACIONAL


Como se puede apreciar en la siguiente gráfica, el monto promedio nacional de

financiamiento por proyecto fue de $78, 000.00 pesos, muy por debajo del tope que se fijó

en la Convocatoria ($150,000.00 pesos).

Gráfica No. 25. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos) por proyecto según entidad federativa 2004


Destacan los estados de Guanajuato y Nayarit que sobrepasaron el promedio nacional.

Estados como Campeche, Interestatal, Quintana Roo y Yucatán, alcanzaron montos de más

de $100,000.00 por proyecto. En cambio, estados como Colima, Durango, Hidalgo,

Tabasco rebasaron por muy poco el promedio nacional. Y estados con mayor presencia

indígena como Chiapas, Oaxaca, Puebla, Estado de México y San Luis Potosí no

alcanzaron el monto promedio.



106

Cobertura geográfica, temática y por tipo de organizaciones financiadas

Como ya vimos, la cobertura del programa PCMJ cubrió la mayor parte del país en donde

se ubica población indígena, tanto comunidades de origen como de migrantes. Podemos

decir que la cobertura del Programa es de alcance nacional, además se suma la cobertura

geográfica que cada una de las organizaciones alcanza por sí misma. (Ver Tabla No. 9)

Gráfica No.26. Organizaciones según nivel de cobertura

3. REGIONAL44%

2. MUNICIPAL33%

1. LOCAL10% 7.

INTERNACIONAL1%

6. NACIONAL6%

4. ESTATAL6%


La mayoría de las organizaciones tiene una cobertura y un ámbito de influencia

relativamente amplio. El 44 por ciento de la muestra tiene una cobertura a nivel regional,

en tanto que el 33 por ciento declaró tener una cobertura en el ámbito municipal; sólo un

10 por ciento de las organizaciones son grupales, es decir circunscritas a algún grupo local.

Las organizaciones estatales y nacionales, en cambio, son las menos y sólo el uno por



107

ciento son de corte internacional que actúan en México y en Estados Unidos, es el caso de

las organizaciones de migrantes.

Gráfica No. 27. Organizaciones según figura legal ( datos de la muestra)

BIENES COMUNALES

1%

S. C. DE R.L. 12%

A.C62%

SPR3%

SSS19%

EJIDO O UNION DE EJIDOS

3%


De la muestra resulta que la población objetivo del Programa incluyó a comunidades

indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y

defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles, en general, tal como se

encuentra especificado en las Reglas de Operación de PPCMJ. Podemos observar en la

gráfica (ver Gráfica No. 27) la distribución de las organizaciones según su figura legal.

Destacan las Asociaciones Civiles con el 62 por ciento, donde encontramos organizaciones

indígenas como no indígenas defensoras de los derechos indígenas y derechos humanos. El

restante 38 por ciento, se divide entre las siguientes figuras legales, Sociedades de

Solidaridad Social con el 19 por ciento, las Sociedades Civiles de Recursos Limitados con



108

el 12 por ciento, las Sociedades de Producción Rural con el tres por ciento, Ejidos y

Uniones de Ejidos con el 3 por ciento, mientras que los Bienes Comunales sólo alcanzan el

uno por ciento.

Gráfica No. 28. Tipo de organizaciones que participan en el PCMJ

NUCLEO AGRARIO O COMUNIDAD

INDIGENA9%

ONG NO INDIGENA

22%

ONG INDIGENA69%


A partir de la información recopilada en campo es posible afirmar que la mayor parte de

las organizaciones financiadas por el PCMJ son indígenas. En la gráfica de arriba (ver

Gráfica No. 28)la suma de las ONG indígenas, núcleos agrarios y comunidades indígenas

arrojan el 78 por ciento y sólo el 22 por ciento son organizaciones no indígenas. Con lo

cual el Programa está: 1) fortaleciendo los procesos organizativos indígenas y 2) la

promoción de derechos indígenas a partir de la perspectiva indígena.



109

Gráfica No. 29. Promedio de financiamiento por proyecto según tipo de organización

(datos de la muestra)

$81.552

$77.633

$89.538

$82.494

$70.000

$72.000

$74.000

$76.000

$78.000

$80.000

$82.000

$84.000

$86.000

$88.000

$90.000

$92.000

ONG INDIGENA ONG NO INDIGENA NUCLEO AGRARIO O COMUNIDADINDIGENA


Con base en la muestra, se puede establecer que el promedio de los montos por proyecto es

distinto, dependiendo si la organización es indígena o no, como se aprecia en la grafica

(ver Gráfica No. 29 ). A primera vista podría parecer discriminatoria la asignación

financiera, sin embargo, la desigualdad se explica porque las ONG no indígenas solicitan

montos más altos en comparación con las indígenas y cuando se aplicó la reducción, a

todos los proyectos por igual sin importar el monto solicitado, la brecha se mantuvo.



110

Gráfica No. 30. Organizaciones según tipo de integrantes

3.0%

1.5%

1.5%

3.0%

6.0%

16.4%

9.0%

3.0%

4.5%

19.4%

32.8%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

COMUNIDAD

ESTUDIANTES

MIGRANTES

MIXTO

MUJERES

MUJERES Y HOMBRES

OTROS

PROFESIONISTAS

EJIDATARIOS, COMUNEROS YOTRO

JORNALEROS Y OTRO

JOVENES Y OTRO


Gráfica No. 31. Monto promedio financiado según la muestra,

destinado a las organización según tipo de integrantes ( en miles de pesos)

Monto promedio destinado por organizaci n $ 82,495

$0

$20.000

$40.000

$60.000

$80.000

$100.000

$120.000

$140.000

COMUNID

AD


En las gráficas anteriores (ver Gráficas No. 30 y 31) se puede apreciar que en general a las

organizaciones se les apoya con montos iguales sin tomar en cuenta el tipo de integrantes:

mujeres, estudiantes, jornaleros, profesionistas, comuneros, ejidatarios, jóvenes y

comunidades. Si acaso destacan las organizaciones de migrantes, cuyos proyectos tienen

objetivos más amplios y actúan en ámbitos binacionales, sin embargo el porcentaje de

organizaciones de migrantes apenas representó el 1.5 por ciento del total encuestado.



112

Gráfica No. 32. Número de organizaciones que se formaron por año 1985-2004

(datos de la Muestra)

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

1985 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


Respecto a si la CDI da preferencia a cierto tipo de organizaciones, hay que decir que para

el 2004 en el proceso de selección se manifestó una clara tendencia a apoyar a

organizaciones nuevas, ya que cerca del 47 por ciento de todas las organizaciones

participantes surgieron entre el 2000 y 2004, destaca que el ocho por ciento surgieron

durante este último año; las organizaciones con una trayectoria de cinco a diez años suman

casi el 29 por ciento; mientras que las organizaciones con una antigüedad de más de 10

años, representaron el 24 por ciento (ver Gráfica No. 32). Es evidente el auge de nuevas

organizaciones dedicadas a la promoción de los derechos humanos en el presente sexenio.

(Ver Gráfica No. 33)



113

En cuanto a cómo la institución ha apoyado el proceso de formación de organizaciones se

obtuvieron los siguientes comentarios, en ellos se vierten dos concepciones generales: 1.

Apunta a que las organizaciones se forman por necesidad de defender los derechos; 2. Son

resultado del trabajo que ya se venía realizando.

Estado ¿Como se da la formación de organizaciones promotoras de los derechos indígenas en el estado?

Baja California

Pues se les da información a los interesados, capacitación, folletos y eso ayuda a la formación de organizaciones. A raíz de sus propias necesidades y poco a poco se van constituyendo legalmente. De platicas entre los representantes de las comunidades indígenas planteando sus demandas y necesidades. La idea surge de la comunicación de otras organizaciones. Las organizaciones son productivas y se involucran en estas labores.

Chiapas

Sólo se organizan, buscan recursos para capacitarse y capacitar. D.F. Los programas ya tienen varios años operando y cuentan con documentos que las avalan.

Constituyen por si mismas, y se da asesoría según lo pidan. Guerrero Se da asesoría en materia legal, se crean talleres.

Jalisco Al principio con mestizos que incorporan a los indígenas, forman gestores, promotores y traductores.

Michoacán Es dispar, hay muchas organizaciones que están concentradas en la región Purépecha que atienden a los grupos indígenas, pero no saben mucho de esta materia. A raíz de su necesidad de ser respetados. Falta de difusión de los programas y de los procesos de constitución legal, falta de interés y poca credibilidad de las instituciones. Por la problemática que existe en materia de justicia y a raíz de la violación a sus derechos.

Oaxaca

Surgimiento de abogados "empíricos" (autoridades familiarizados con instancias) como "vicio". Autoridades son promotores (en coordinación con caracterizados). Comenzó con un proceso de capacitación de promotores y gestores comunitarios. Cuando adquirieron cierto conocimiento del tema les agrada la idea de seguir, tienen reconocimiento en sus comunidades. Las ONG´s impulsan la formación de promotores. Desde el CCDI se impulsa también la formación y capacitación de gestores. Principalmente por grupos de personas de origen indígena que pugnan por el respeto y dirigen acciones de fomento y difusión de los derechos humanos.

Puebla

Se lanzan convocatorias desde la CDI. Quintana roo

A partir del programa de procuración de justicia se organizaron el 50% de las organizaciones y las demás se formaron de otros ámbitos.

Sinaloa Antes se daba a través de cursos de formación que el INI impartía, actualmente se forman por su cuenta y luego buscan el apoyo de la cdi para realizar sus actividades. A.C., S.S.S., promueve en sectores indígenas. En el ámbito de la discriminación hacia el indígena. No sabe.

Veracruz

Se da por el contacto con las organizaciones, se entrega convocatoria.

UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Entrevistas de campo, enero 2005.



114

Gráfica No. 33. Edad de las organizaciones por sexenio

(datos de la muestra)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

HASTA 1994 SEXENIO ANTERIOR PRESENTE SEXENIO


Tabla No.10. Porcentaje de organizaciones de acuerdo a su fecha de formación según tipo (muestra)

Tipo de organización Hasta 1994 Sexenio anterior Presente sexenio

ONG no indígena 8% 46% 46%

ONG indígena 27% 27% 45%

Núcleo agrario/comunidad indígena 50% 0% 50%


Cuando se compara la edad de las organizaciones de la muestra diferenciándolas entre

indígenas y no indígenas, es posible observar que las organizaciones indígenas son más

antiguas. Cerca del 30 por ciento de las organizaciones indígenas promotoras de los



115

derechos humanos ya existían antes del levantamiento zapatista. Su edad promedio es de 7

años, es decir, tienen más experiencia trabajando el tema. En cambio entre las ONG no

indígenas el tema empezó a ser considerado sólo después del levantamiento, durante el

sexenio anterior y el presente. Su edad promedio es de 5 años. (ver Tabla No. 10)

Al igual que con las ONG indígenas muchas comunidades o núcleos agrarios: desde antes

del 94 ya buscaban el respeto de sus derechos, especialmente en los temas que se vinculan

con la tenencia de la tierra (Ver Tabla No. 10).

Cuadro No. 11. Porcentaje de organizaciones muestreadas de acuerdo con su ámbito de acción

Área de influencia Núcleo agrario o

comunidad indígena

ONG indígena ONG no indígena

1. Local 33% 7% 13%

2. Municipal 33% 39% 13%

3. Regional 17% 43% 53%

4. Estatal 0% 4% 13%

6. Nacional 17% 4% 7%

7. Internacional 0% 2% 0%

Total 100% 100% 100%


El ámbito de acción de las organizaciones también tiende a ser diferente de acuerdo al tipo

de organización. (ver Tabla No. 11) Las organizaciones indígenas tienden a actuar en

ámbitos municipales y regionales, mientras que las no indígenas son más regionales y



116

estatales, aunque también tienen presencia local y municipal. Como es de esperarse, las

comunidades actúan más en el ámbito local y municipal.

Gráfico No. 34. Organizaciones participantes en el PCMJ en el 2004 que han tenido continuidad

en el apoyo por parte de la CDI

TRES AÑOS17%

UN AÑO57%

DOS AÑOS26%


De la gráfica anterior (ver Gráfica No. 34) tenemos que 57 por ciento de los proyectos

aprobados pertenece a organizaciones que no habían sido beneficiadas anteriormente, en

este porcentaje se incluyen las organizaciones de reciente creación: mientras que el 26 por

ciento ya habían participado por segunda ocasión; y, sólo el 17 por ciento de las

organizaciones ha recibido recursos durante tres ocasiones pudiendo o no ser consecutivas.



119

Errores de inclusión y exclusión

Los errores de inclusión y exclusión quedaron fuera de este análisis, debido a cuatro

factores: 1. Contar con el universo total de organizaciones existentes en todo el país, que

trabajan promoviendo los derechos humanos y derechos indígenas. 2. La base de datos

proporcionada por la CDI, no incluía el desglose total de organizaciones participantes,

por lo cual fue imposible ubicarlos en campo para una entrevista. 3. La base de datos

definitiva de cierre del programa en 2004 aún está en proceso. 4. Por otra parte, la

metodología para su desarrollo no fue proporcionada por la CDI.

Sin embargo, como ya se apreció, la gran demanda de proyectos con la diversidad e

intensidad de objetivos de trabajo propuestos, muestra la urgente necesidad de ampliar

los recursos para el programa, así como modificar nuevamente los topes recientemente

aprobados en las Reglas de Operación del mismo. El análisis por tipo de proyectos,

muestra que a pesar de los esfuerzos impresos en el Programa, se debe dar más impulso

al proceso de transversalidad porpuesto por la CDI y del fortalecimiento organizativo

para alcanzar mayor representatividad, participación y toma de decisiones por parte de

pueblos y comunidades indígenas en todos los niveles de gobierno que mantiene

específicamente el PPCMJ en uno de sus objetivos. El desarrollo de propuestas de gran

alcance por sectores sociales en capacitación, talleres, diagnósticos, resolución de

trámites, conflictos y procesos penales, entre otros más; es fundamental para alcanzar el

objetivo general propuesto por el PPCMJ y estar acorde a los transformaciones

constitucionales recientes.

Habrá que considerar que la transición no sólo afecta a la estructura administrativa de

gobierno. En tanto no se consolide y se establezcan los cambios constitucionales y el

resto de los reconocimientos de las demandas indígenas, la transversalidad en este rubro

estará incompleta.



120

Entre las entrevistas realizadas, un conjunto importante de opiniones habla de la falta de

instancias que atiendan los vacíos que han quedado con el retiro del Programa de

Derechos Indigenas y Acceso a la Justicia. En varios CCDI, a pesar de que por regla ya

no se debe atender los proyectos que englobaba dicho programa, se resuelven de forma

indirecta en tanto se encuentran las instituciones y los mecanismos para la transferencia

de las obligaciones en dar cause y resolución a los planteamientos de los demandantes.

4.4. VERIFICACIÓN EN CAMPO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS

El presente apartado debería partir de contrastar la planificación del PPCMJ para el 2004

con lo realizado; es decir, partir de un documento de corte programático en donde

quedara plasmado claramente objetivos y actividades a realizar para el ejercicio fiscal

correspondiente y se dijera cómo y en qué momento se irían cumpliendo las metas físicas

y financieras de la operación del Programa; sin embargo, dicho documento no fue

proporcionado por la CDI. Se ignora por tanto si existen actividades de programación y

planificación del PPCMJ.

Por tal motivo nos enfocaremos a analizar lo que se pudo constatar en campo con

respecto a las metas físicas y financieras, tomando en consideración la información de las

bases de datos que fueron proporcionadas para la evaluación. En un primer momento se

presenta un recuento rápido de lo ya analizado en apartados anteriores, para después

centrarnos en las características de la transferencia financiera a las organizaciones y del

impacto de éstas en la operación de los proyectos aprobados.



121

1. Se publicó la convocatoria el 6 de junio en el periódico La Jornada, además la

difusión se realizó a través de Internet, del D. O. F. y de las Delegaciones y

CCDI.

Gráfica No. 12. Medios por los que los beneficiarios se enteraron del programa

CONVOCATORIA NACIONAL

43%

DELEGACION4%

OTROS MEDIOS 7%

RADIODIFUSORA8%

CDI INFORMO DIRECTAMENTE A

ALGUNAS PERSONAS2%

EL CCDI LES INFORMO

36%




122

2. El Programa realizó actividades de asesoría y apoyo técnico a las organizaciones

interesadas en participar.

Gráfica No. 15. Porcentaje de organizaciones de la muestra que reciben asesoría

NO26%

SI74%


Gráfica No. 14. Organizaciones que contaron

con guía de formulación de proyectos en 2004



123

RECIBIO85%

RECIBIO INDIRECTAM

ENTE10%

NO RECIBIO5%


3. Se recibieron 331 proyectos, mismos que fueron revisados, preseleccionados y

dictaminados.

Gráfica No. 22. Demanda atendida por el PPCMJ en 2004

0 20 40 60 80 100 120

AREA METROPOLITANA

BAJA CALIFORNIA

CAMPECHE

CHIAPAS

CHIHUAHUA

DURANGO

ESTADO DE MÉXICO

GUERRERO

HIDALGO

INTERESTATALES

JALISCO

MICHOACÁN

MORELOS

NAYARIT

OAXACA

PUEBLA

QUERÉTARO

QUINTANA ROO

SAN LUIS POTOSÍ

SINALOA

SONORA

TABASCO

VERACRUZ

YUCATAN

No. de organizaciones aprobadas No. de organizaciones rechazadas




124

4. Resultado de la dictaminación: 256 proyectos fueron aprobados, abarcando en

general 13 diferentes temáticas.



125

Gráfica No.18. Porcentaje de organizaciones participantes

en el PCMJ según su ámbito de acción

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

DEREC

HO AGRA

RIO


5. Se realizó el taller de capacitación dirigido a las organizaciones con proyectos

aprobados para la elaboración de los informes físicos y financieros. Los cursos se

realizaron en 16 entidades y asistieron 237 organizaciones, además participó

personal técnico responsable de ejecutar el programa en las unidades operativas.



126

Características de la Transferencia financiera a las organizaciones

Reducción de los montos originalmente solicitados

La mayor parte de las organizaciones muestreadas, 94 por ciento, declaró que hubo

alguna reducción financiera sobre el monto solicitado originalmente. En promedio, los

proyectos muestreados solicitaron $139,126.00 pesos, teniendo una reducción también

promedio del 40.75 por ciento de ese monto.

Gráfica No. 35. Cantidad de organizaciones según rango de reducción de

recursos sobre el monto solicitado

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1 al 20%




127

Como se pude apreciar en el gráfico (ver Gráfica No. 35), alrededor del 93 por ciento de

las organizaciones sufrieron reducciones en sus propuestas financieras originales. De

éstas, 12 por ciento tuvieron las reducciones más severas (entre el 60 y 80 por ciento) de

lo solicitado originalmente. Otra categoría significativa se dio en el 27.5 por ciento de las

organizaciones, a las cuales se les redujo entre el 40 y el 60 por ciento del monto original.

En tanto que el 32.5 por ciento de las organizaciones afectaron sus montos entre un 20 y

un 40 por ciento; por último, el 21 por ciento tuvo una reducción menor al 20 por ciento.

Respecto del análisis derivado de las bases de datos del Programa, se observa que la

mayor parte de las organizaciones tuvieron reducciones importantes en sus montos

originales (ver Tabla No. 12), de este material se desprende también cómo, sólo algunas

organizaciones rebasaron los topes, lo cual puede deberse a que siendo ya antes

concursantes y/o beneficiadas, consideraron el tope anterior que era del doble.

Debido a que no se cuenta con un tabulador por actividad, como tampoco con algún

diagrama o tabla con indicadores cuantitativos y cualitativos que determinen los criterios

de selección en las dictaminaciones; tanto en el incremento o disminución de los montos,

como en el proceso de selección, no hay forma de conocer cómo se dio éste paso a paso.

Pocas fueron las organizaciones que en sus proyectos no sufrieron modificaciones (el 3.5

por ciento de la muestra) y también fueron pocas las organizaciones (el 3.5.) que a la

fecha del levantamiento de información de campo, habían ampliado sus recursos.

A este respecto la opinión en algunas zonas apunta a que el recuso total del programa es

muy poco respecto de las necesidades que se deberían cubrir a nivel nacional. Se llega a

mencionar que el presupuesto total del programa apenas estaría correcto para l aplicación

en una de as entidades federativas en donde se tiene gran demanda y un alto porcentaje de

población indígena. Tal reflexión es compartida por lo evaluadores, simplemente habrá

que observar lo sucedido en Chiapas, Oaxaca, y Veracruz así como la demanda en otras

áreas del país que no son consideradas, por ejemplo las zonas de atracción migratoria.



128

Tabla No. 12. Ejemplos de reducciones al monto original solicitado por proyecto en algunos estados de la república (seleccionados aleatoriamente)

NOMBRE DE LA

NOMBRE DEL PROYECTO MONTO

SOLICITADO

MONTO

MODIFICADO

MONTO CON

REDUCCIÓN

MONTO

PRIMERA

MINISTRACIÓN

MONTO

SEGUNDA

MINISTRACIÓN

PORCENTAJE

OTORGADO DEL TOTAL

SOLICITADO

FUERZA Y VOLUNTAD DE 22 REGRESARTE, VIDA, TRADICIÓN Y

DERECHOS 2004 $150.000,00 $70.000,00 $62.650,00 $56.385,00 $6.265,00 46,67

ORGANIZACIÓN DE

TRADUCTORES, INTERPRETES

INTERCULTURALES Y

GESTORES EN LENGUAS

FORMACIÓN DE TRADUCTORES E

INTÉRPRETES EN LENGUAS INDÍGENAS $220.000,00 $75.000,00 $67.125,00 $60.412,50 $6.712,50 34,09

FUERZA Y VOLUNTAD DE 22 REGRESARTE, VIDA, TRADICIÓN Y

DERECHOS 2004 $150.000,00 $70.000,00 $62.650,00 $56.385,00 $6.265,00 46,67

ACIÓN DE

TRADUCTORES, INTERPRETES

INTERCULTURALES Y

GESTORES EN LENGUAS

FORMACIÓN DE TRADUCTORES E

INTÉRPRETES EN LENGUAS INDÍGENAS $220.000,00 $75.000,00 $67.125,00 $60.412,50 $6.712,50 34,09

FLOR DE CARDAMOMO, S. DE FORMACION DE PROMOTORES PARA LA

AUTO DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LOS

PUEBLOS INDIGENAS

$135.000,00 $104.000,00 $93.080,00 $65.156,00 $27.924,00 77,04

FLOR DE DURAZNO, DEL

MUNICIPIO DE LAS

MARGARITAS S. DE S.S.

CAPACITACIÓN, PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN

DEL DERECHO PENAL, HUMANOS,

JUSTICIA AGRARIA Y ELABORACIÓN DE

DIAGNÓSTICO COMUNITARIO DE

REGISTRO CIVIL

$120.400,00 $50.000,00 $44.750,00 $31.325,00 $13.425,00 41,53

LAS ROSAMBILIAS DE SAN

CAPACITACION EN DERECHOS DE LA

MUJER Y DESARROLLO DE HABILIDADES

PARA EL EMPODERAMIENTO DE LA MUJER

INDIGENA

$115.000,00 $90.000,00 $80.550,00 $56.385,00 $24.165,00 78,26

LAS VEREDAS DE LA

INDEPENDENCIA, S. DE S.S.

GESTION DE REGISTROS, CORECCION DE

ACTAS, REGISTROS EXTEMPORANEOS Y

COPIAS CERTIFICADAS DE LA POBLACION

DIAGNOSTICA EN COMUNIDADES DEL

MUNICIPIO D E LA INDEPENDENCIA

CHIAPAS

$133.500,00 $120.000,00 $107.400,00 $75.180,00 $32.220,00 89,89

GESTORES INDIGENAS POR LA

JUSTICIA Y EL DESARROLLO

DIFUSION Y PROMOCION DE LOS

DERECHOS COMUNITARIOS, SERVICIO DE

TRADUCCION EN LENGUAS INDIGENAS,

ASESORIA, GESTION Y DEFENSORIA

JURÍDICA A FAVOR DE AMUZGOS Y

MIXTECOS DE LA MONTAÑA Y COSTA

CHICA DE GUERRERO

$150.000,00 $150.000,00 $134.250,00 $120.825,00 $13.425,00 100,00

GRUPO APICOLA DE LA MUJER

CAMPESINA ABEJA REYNA,

LA COMUNIDAD PARTICIPA EN EL

CONOCIMIENTO Y LA DIFUSION DE

NUESTROS DERECHOS

$56.500,00 $35.600,00 $35.600,00 $32.040,00 $3.560,00 63,01



131

Según los solicitantes y operadores esa reducción afectó los proyectos de manera

diversa. Es de hacer notar que a pesar de que en la entrevista las opiniones apuntaron en

su gran mayoría a que los recursos llegaron tarde y éstos afectaron el curso de los

proyectos; en las preguntas lógicas esto no se revela de la misma forma. Al final de este

apartado se ilustra con los comentarios que se tuvieron durante la entrevista.

Gráfica No. 36. Llegada a tiempo de los recursos

(Beneficiarios de la muestra)

NO51%

SI49%

Gráfica No. 37. Llegada a tiempo de los recursos

(según operadores del PCMJ)

SI38%

NO62%


En opinión de los beneficiarios además de la reducción en el monto solicitado se dio un

retraso en la llegada de los recursos. Ambos factores impactaron de diversas formas a

las organizaciones. Respecto de la disminución del monto financiero, tal vez lo más

delicado haya radicado en la reducción de metas y de gastos de operación, el 70 por

ciento de las organizaciones declaró haber modificado en estos sentidos sus tareas. En

tanto que el 12 por ciento dijo que la reducción de recursos les afectó poco y una quinta

parte comentó que no les afectó.



132

Gráfica No. 38. Afectación por la reducción del monto aprobado en la operación del proyecto

(según beneficiarios)

REDUJERON GASTOS DE OPERACIÓN

10%

NO AFECTO19%

AFECTO POCO12%

REDUJERON METAS59%


Inicio del proyecto

Desde que las organizaciones presentaron solicitud hasta que aprobaron el proyecto

transcurrieron, en promedio, 2.3 meses, según lo indicado por la muestra. Después,

hubo que esperar a que llegara el recurso para el desarrollo de las actividades

propuestas.

De acuerdo con los operadores, las ministraciones llegaron con varias semanas de

retraso como se puede ver en la siguiente gráfica; en promedio, el tiempo que tuvieron

las organizaciones para operar, fue de sólo tres meses (la mayoría inició entre mediados

y fines de septiembre). Sin embrago, algunas organizaciones que contaban con recursos



133

propios pudieron comenzar sus trabajos antes de la aprobación del proyecto y de la

entrega de la primera ministración.

Gráfica No. 40. Mes en que llegó el recurso económico a las organizaciones (en porcentaje, de la muestra)

2%

9%

58%

7%

14%

2%

4%

2%

4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

NOVIEMBRE

OCTUBRE

SEPTIEMBRE

AGOSTO

JULIO

JUNIO

MAYO

ABRIL

ENERO


Ministraciones

La distribución de la transferencia de recursos a las organizaciones se realizó en 2004

de forma completa, según las bases de datos del programa y el resultado de la encuesta a

organizaciones. Ésta se lleva a cabo en dos ministraciones, en las cuales, se adelanta un

porcentaje del total del financiamiento en la primera y se finiquita en la segunda. Como

las Reglas de Operación no incluyen un criterio de montos de distribución de los

recursos ni de porcentajes para la ministración, es imposible saber si la forma como se



134

decidió administrar el financiamiento a las organizaciones es correcta o no. Lo que se

puede constatar, tanto por datos de campo como por las bases de información del

Programa, es que éstas se dieron por completo en dos exhibiciones y que la primera

abarcó entre el 50 y el 90 por ciento del total del recurso, recargándose más en la

mayoría de los casos, hacia la segunda cifra. Sólo estados como el Área Metropolitana,

Querétaro, Puebla y Quinta Roo destacan en la muestra, porque el financiamiento se

distribuyó en dos ministraciones que cubrieron cada una el 50 por ciento del recurso

aprobado. En tanto que por lo registrado en los tabulados del Programa: Chihuahua,

Puebla y Yucatán son los estados en donde se registra que las ministraciones se dieron

cada una con el 50 por ciento.

Mientras sólo el tres por ciento de las organizaciones muestreadas recibieron la primera

ministración en agosto, el grueso de las organizaciones, 77 por ciento, la recibieron en

septiembre. Del restante 20 por ciento, cerca del 9 por ciento la recibió en octubre y un

porcentaje poco menor al tres por ciento hasta noviembre. El casi 9 por ciento restante,

declaró no saber la fecha. Gráficamente la campana que se forma ubica dos extremos

similares uno muy cercano al arranque operativo del Programa por contar con

disponibilidad de recursos y, otro al final, en donde se colocó a un porcentaje muy

reducido de organizaciones; en el informe trimestral (julio-septiembre 2004) se

establece un avance del 77 por ciento de convenios suscritos, lo que puede explicar el

retraso de entrega de recurso a este conjunto de organizaciones, algunas particularidades

estatales fueron recabadas en campo y versan sobre la estrategia de no aplicar recursos

por parte de las Delegaciones en tiempos de elecciones. (ver Gráfica No. 41) De

cualquier forma el centro de la campana cae en el mes de septiembre como el de mayor

actividad del Programa.

3%

77%

Agosto Septiembre Octubre Noviembre

Gráfica No. 41. Entrega de la primera minsitración a organizaciones



135


Tabla No. 13. Fecha de entrega de la primera ministración

Fechas de la primera ministración (según muestra)

Porcentaje de organizaciones

Agosto 2,99%

Septiembre sin día preciso 34,32%

1ª quincena de septiembre 34,33%

2ª quincena de septiembre 7,46%

Octubre 8,96%

Noviembre 2,98%

No sabe fecha 8,96%

Totales: 100,00%


En esta segunda tabla (ver Tabla No. 13) las fechas están más desglosadas y también

viene el porcentaje de organizaciones que recibieron su primera ministración en las

fechas señaladas.

No hay diferencia sustancial en cuanto a la fecha de entrega entre los estados, más o

menos todos entregaron en la fecha promedio de las dos primeras semanas de

septiembre. De la muestra, en noviembre solamente a una organización se le entregó la

primera ministración, caso registrado en Chipas. Al contrastar esta información con el

total de los beneficiarios, es probable que el retardo fue extendido a más de una

organización, sin que ello implicara un gran porcentaje, aunque en términos concretos

para las organizaciones esta situación pudo ser más que compleja.



136



137

Tabla No. 14. Distribución de la primera y segunda ministraciones

con base en datos de la muestra

ESTADO Primera

ministración %

Segunda

ministración %

ÁREA

METROPOLITANA

Sep-Oct 45-90 - 10-55

BAJA CALIFORNIA Septiembre 70 Noviembre 30

CHIAPAS Sep-Nov 70 Nov-Dic 30

GUERRERO Sep-Oct 90-95 Diciembre 5-10

JALISCO Septiembre 90 Noviembre 10

MICHOACAN - 90 - 10

OAXACA Sep-Oct 75-80 Nov-Dic 20-25

PUEBLA - 50 Oct-Nov 50

QUERETARO Septiembre 50 Oct-Nov 50

QUINTANA ROO Septiembre 50 Oct-Nov 50

SINALOA Septiembre 90 Nov-Dic 10

VERACRUZ Septiembre 80 Oct-Dic 20

Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación. PPCMJ 2004

Respecto del sentir de las organizaciones sobre los tiempos en que se dieron los

recursos y las implicaciones que ello trajo en el desarrollo de sus actividades, queda

planteado en las siguientes opiniones que además ilustran lo ya expuesto. Así: 1. la

reducción del recurso a los proyectos, provocó reducción de metas; 2 en la mayoría , los

comentarios se centraron en función del recorte presupuestal y las consecuencias de

recibir tarde el recurso; 3. por último, la falta de criterios para la selección y sobre todo

la reducción de montos se hace evidente en los objetivos y metas que las organizaciones

pretendían realizar.



138

Tabla No. 15. Distribución porcentual de las ministraciones según

número de organizaciones por estado (datos de la muestra)

PRIMERA

MINISTRACIÓN

SEGUNDA MINISTRACIÓN

ESTADO Total

Organizaciones Sep Oct Nov Oct Nov Dic

2 1 - - - ÁREA

METROPOLITANA

3

70% 30%

2 1 BAJA

CALIFORNIA

2

100% 50%

20 4 2 5 16 7 CHIAPAS

30

70 % 13% 6.6% 16.6% 53% 23%

3 1 4 GUERRERO

4

75% 25% 100%

2 2 JALISCO

2

100%

- - - - - - MICHOACAN

1

5 2 4 OAXACA

8

62.5% 25% 50%

- - - 1 1 PUEBLA

5

20% 20%

5 1 1 QUINTANA ROO

5

100% 20% 20%

3 2 1 SINALOA

3

100% 66% 33.33%

3 1 2 VERACRUZ

4

75% 25% 50%

67 40 8 2 8 21 20 Totales:

100% 59.7% 11.9% 2.9% 11.9% 31.3% 29.8%

Nota: Hay casos en que falta una o ambas fechas de entrega de las ministraciones, debido a que no lo recordaron o bien no contaban con el dato en el momento de la entrevista.

Fuente: UAMI-Antropología. Base de datos, Evaluación del PPCMJ 2004.



139

Tabla No.16. Opinión de las organizaciones en relación a objetivos y

metas financieras cumplidas en 2004.

Estado Comentario las Organizaciones Sobre los Objetivos

Comentario de las Organizaciones sobre las metas Financieras

Aun no terminan las capacitaciones Baja California Les faltan talleres

Los exigen Poco dinero Falta de capacidad y recurso Pues finalmente aunque estirando el recurso se

cumplieron las metas

Las actividades se realizaron Creo que rebasamos los objetivos. Tuvo buena aceptación por la gente

Si nos alcanzo para la programación

Se rebaso el numero de participantes Falto recurso para cuestión de hospedaje, la a.c. Tuvo que asumir la responsabilidad financiera

Se cubrieron todas las metas Con el recorte se reestructuraron Derechos de las mujeres Las metas, porque no se cumplieron los datos de defensora porque no hay denuncias, recurso

Comprobación y falto

El retraso del dinero Se rebaso la meta y el problema es con el registro civil, con los tramites burocráticos, regresan en enero, nueva tarifa, no hay continuidad

El problema es con el registro civil

De todo el recurso que se dio se pudieron hacer las compras para el proyecto

No se pudo cumplir todo por la falta del recurso

No nos alcanzo

A través de la cantidad de participantes nosotros deducimos

Si nos alcanzo para lo que era solicitado

No se trabajo con mucha población y si pudimos

Si nos alcanzo

A través de nuestros talleres Porque no nos dieron lo programado Porque el presupuesto no nos lo dieron completo y tuvimos que reducir los objetivos y principalmente las metas

Nos recortan el presupuesto

Se tuvo que ajustar el presupuesto El beneficio que tuvimos fue que las mujeres conocieron a través del taller sus derechos y les emociono ver su nombre en un diploma, además de convivir juntas, cosa que no se hace en el pueblo. Y los hombres crearon conciencia de que sus esposas tienen derecho

No era productivo económico sino en la vida social

El recurso que se nos asigna no nos alcanza pero nosotros estamos trabajando desde antes de que nos den el recurso

Chiapas

Nos cuesta trabajo por el recurso y el corto tiempo

Tuvimos que reajustar para que alcanzara



140

Tuvimos que reducir, ajustar metas por la reducción del presupuesto

Nos tuvimos que acoplar



141

Estado Comentario las Organizaciones

Sobre los Objetivos Comentario de las Organizaciones sobre las metas Financieras

DF No se ha cumplido por falta de recursos El recorte presupuestal afecto mucho, lo que

se pide no se da, pero aunque sea menos de lo que solicitamos lo tomamos

La convocatoria tardía y el otorgamiento de recursos no fue lo esperado. Por lo tanto, el otro 30% no se pudo hacer

Se espera mas financiamiento

Se supero el objetivo establecido Guerrero

Solamente nos falta un taller regional y 2 comunidades por visitar. No dio tiempo para trabajar los derechos políticos y sociales

Si no nos hubieran dado la segunda ministracion

No se cumplió de acuerdo a lo establecido debido a la reducción de presupuesto

Aunque no se recibió lo solicitado se buscaron formas de solventarlo Jalisco

Ello debido a la inexperiencia inicial Esperaban mas Michoacán Aun hay dos ordenes de aprehensión pendientes

Al primer taller asistieron 10, pero por obligaciones comunitarias solo asistieron 7 al segundo Falta de recursos y falta de difusión No les alcanzo el recurso Les redujeron el recurso Aunque quedan inconclusas algunas actividades

Con las reducciones pertinentes Por la falta de recursos Se esperaba mas dinero para mejorar las

instalaciones de la organización Mas del 100%. Se dio la asesoría Se llevo a cabo Se redujo el monto solicitado y las metas tuvieron que reducirse Se han cumplido las actividades que se tenían programadas, se ha logrado llegar frente a las autoridades con mas conocimiento

De acuerdo a lo programado y el monto a autorizado

Hace falta mas difusión de los talleres y hacer una cápsula para radio cuetzalan

Según los ajustes que debieran hacerse

Se han superado las expectativas originales El recurso asignado ha alcanzado para lo que se tenia planeado

La población esta contenta con el trabajo y ha hecho solicitudes de ampliación del proyecto, si tiene impacto en la comunidad Falta acudir a algunas comunidades Ya tienen el 90% de las comprobaciones Les falta hacer su informe general Ya terminaron la ejecución pero falta entregar

los papeles

Quintana roo

Las compañeras han asistido a todos los cursos y sus opiniones son buenas

el retraso en el dinero y la exigencia de comprobación pueden provocar irregularidades con tal de cumplir los requisitos.

Se lograron las metas fijadas Se cumplió lo programado Gastado Sinaloa Porque habíamos planeado 30 personas por taller y rebasamos hasta 96 mujeres

El monto autorizado alcanzo para las actividades

Han ido a las localidades y han dado cursos de capacitación

No alcanzo el dinero. Hay que visitar constantemente las comunidades y los viáticos no alcanzan

Se han consolidado como un organismo profesional

Se dejaron muchos talleres y la difusión fue corta precisamente por la falta de dinero

Veracruz

Se han llevado a cabo las actividades del proyecto en su mayoría



142

Fuente: UAMI-Antropología. Base de datos, Evaluación del PPCMJ 2004.



143

4.5. IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO

DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES

En la Ley de creación de la CDI se establecen los principios a partir de los cuales

regirán sus acciones, entre ellos están: 1) promover la no discriminación o exclusión

social; 2) incluir el enfoque de género en las políticas, programas y acciones de la

Administración Pública Federal para la promoción de la participación, respeto, equidad

y oportunidades plenas para las mujeres indígenas.80

Sin embargo en el objetivo general y en el objetivo particular del PPCMJ no se hace

explícito el enfoque de género:

Objetivo general: Contribuir a generar las condiciones para que

los pueblos y las comunidades indígenas y sus integrantes

ejerzan los derechos colectivos establecidos en la legislación

nacional; y que el estado propicie los mecanismos y

procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en el

reconocimiento y respeto a la diversidad cultural.

Objetivo particular: Apoyar proyectos de promoción y defensa de los derechos indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia, mediante transferencia de recursos financieros a organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante mecanismos de corresponsabilidad. 81

Y dentro de la población objetivo del Programa, las mujeres indígenas no aparecen

como parte de él:

Población Objetivo: Comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y

80 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Diario Oficial de la Federación, 21 de mayo de 2003. 81 CDI. Acuerdo por el que se emiten y publican las modificaciones de las Reglas de Operación de los programas ....Promoción de Convenios en Materia de Justicia.... que ejecutará la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, para el ejercicio fiscal 2004. 21 de mayo de 2004.



144

defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles, en general.82

Sólo como tema o materia de los proyectos participantes se incluye el contenido de

derechos de la mujer:

Las materias de los proyectos participantes podrán ser: derechos indígenas; derechos humanos y procuración de justicia; acceso al registro civil; derechos de los migrantes; derechos de la mujer; liberación de presos indígenas; justicia agraria; discriminación étnica; protección de lugares sagrados, monumentos históricos y arqueológicos; procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales; y acciones para el fortalecimiento de sistemas normativos comunitarios... 83

(subrayado nuestro)

Hasta ahora todo parece indicar que existe un salto mortal entre lo que son los

principios a partir de los cuales se regirá la CDI, enfoque de género, y, la manera en

que se concreta en el PPCMJ, derechos de las mujeres. Además hay una ausencia total

de mujeres indígenas como categoría en la población objetivo. Aquí cabría aclarar que

los términos enfoque de género y derechos de la mujer no son sinónimos ni

equivalentes; el primero hace referencia a las características que asume la relación entre

los géneros; el género masculino y el género femenino son construcciones

socioculturales a partir del sexo biológico. En cambio, el segundo término, derechos de

las mujeres, se refiere al reconocimiento en el sistema jurídico nacional, de los derechos

de éste sector de la población.

Por otro lado, en sentido estricto, el PPCMJ no tiene, ni en su objetivo general ni en los

objetivos específicos, mejorar el bienestar de las mujeres indígenas, ni contribuir a la

equidad de género en las zonas indígenas, ni combatir la discriminación hacia las

mujeres indígenas. El impacto, positivo o negativo, del PPCMJ en estos aspectos no es

a través de un efecto directo de la operación del Programa, se puede decir que el

impacto es indirecto. El mejorar el bienestar de las mujeres indígenas, contribuir a la

equidad de género en las zonas indígenas y combatir la discriminación hacia las mujeres

indígenas está sujeto a otras dinámicas y contextos socioculturales ajenos y externos a la

82 Ibid. 83 Ibid.



145

operación del Programa durante 2004 y que en última instancia serán en un futuro

reflejo de las acciones de las ONG que tienen entre sus objetivos estos temas y dichas

metas.

Con este telón, el punto de vista de los evaluadores, considera que recargar en el

Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia, elementos de impacto,

bienestar, equidad y no discriminación en uno de los sectores de la sociedad indígena,

está fuera de los alcances tanto del Programa evaluado como de la investigación para la

evaluación del mismo.

Tabla No. 17. Indicadores de la participación femenina en el PPCMJ

IMPACTO BIENESTAR EQUIDAD NO DISCRIMINACIÓN

Efecto resultante de

la aplicación del

PPCMJ

Satisfacción de las

necesidades básicas,

como el de los derechos:

sexuales, reproductivos,

educativos, alimentarios,

Justicia equilibrada

Como sinónimo de

igualdad

Ni diferenciar y dar trato

de inferioridad a una

persona o colectividad,

generalmente por razón de

su étnia, religión, sexo o

ideología (entre otras)

Fomento a la

participación

femenina

Derechos fundamentales

del género humano

Derechos básicos de la

mujer

Atribuir a cada uno a

lo que tiene derecho

En estricto el PPCMJ no es

excluye y por tanto

también se apoya a

organizaciones con

temáticas referentes a

género y a derechos

sexuales, reproductivos,

etc.

Objetivo general del PPCMJ, 2004: Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y las

comunidades indígenas y sus integrantes ejerzan los derechos colectivos establecidos en la legislación

nacional; y que el estado propicie los mecanismos y procedimientos para un efectivo acceso a la

justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural. (1)

Objetivos particulares del PPCMJ, 2004: Apoyar proyectos de promoción y defensa de los derechos

indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia, mediante transferencia de recursos

financieros a organizaciones civiles mecanismos de corresponsabilidad. (1)



146

Fuente: Reglas de Operación del PPCMJ 2004.

Dentro del programa, porque sus objetivos están claramente señalando el impulso de

organizaciones (suponemos) de todo tipo, que trabajen en la materia de justicia y que

sus actividades conformen las bases para el desarrollo de pueblos y comunidades

indígenas en el marco de los derechos humanos y los derechos indígenas, evidentemente

los derechos de la mujer quedan enmarcados, como se muestra en la tabla arriba

expuesta.

Como parte de la investigación para la evaluación del PPCMJ, porque implica además

del desarrollo de una metodología específica el desarrollo de un conjunto de indicadores

cuya medición ofrezca un índice por cada componente: impacto, bienestar, equidad y

no discriminación. En una situación ideal y acotando las definiciones, un resultado que

esté a la altura de la realidad implica un trabajo exhaustivo y prolongado en campo,

condiciones ambas fuera del alcance de la investigación propuesta.

Impacto

Ahora bien, medir el impacto real es difícil a partir de las encuestas, no podemos saber

cómo las mujeres han mejorado su acceso a la justicia a partir de la participación en el

programa. Para ello tendríamos que entrevistar a organizaciones que tengan trabajo

continuo con la CDI para ver sus actividades a lo largo de varios años o bien entrevistar

con mayor profundidad a beneficiarios de las organizaciones que alguna vez hayan

participado con proyectos de género o derechos de las mujeres. La encuesta a

beneficiarios directos abarca un porcentaje de por sí mínimo y no permite establecer

índices claros que señalen el impacto en grupos comunitarios o colectividades mayores.

Bienestar

El PPCMJ en ningún momento mantiene como objetivos cambiar la condición de su

población beneficiaria. Habrá que contar con una metodología específica para el

desarrollo de indicadores que midan la satisfacción de necesidades elementales; entre



147

ellas la de acceso a los derechos de la mujer. Además de que atraviesa con mediciones

todas polémicas como: el de bienestar, la marginación, la pobreza.



148

Equidad

Medir qué tanto en las comunidades el PPCMJ ha logrado que las mujeres sean

consideradas en términos igualitarios y por tanto equitativos, no es componente del

mismo Programa, además que para ello se debería impulsar actividades específicas y

realizar campañas a nivel comunitario que fomenten esta categoría en las comunidades.

Será necesario hacer la programación de acciones y el costo económico que se deberá

asignar a este rubro y seguramente deberán pasar varios años para medir esta categoría

considerando cambios generacionales.

Por otra parte en la medida en que el PPCMJ de a conocer los criterios que tiene para la

selección de proyectos aprobados se podrá afirmar que no excluye a organizaciones con

formación y con dirigencia femenina. Con los datos tanto de campo como de las bases

de datos del mismo programa, es posible deducir que los proyectos de las mujeres son

considerados y dictaminados en condiciones equivalentes entre el conjunto de proyectos

concursantes. De los 250 proyectos dictaminados con apoyo financiero corresponden a

mujeres.

No discriminación

Sucede que la sociedad en que vivimos sigue discriminando no sólo a las mujeres

indígenas sino a todo un conjunto amplio de la población ya sea por su condición

socioeconómica o por su condición étnica, religiosa, de salud, etc. Qué tanto a la mujer

indígena se le considera inferior para desempeñar cargos, labores, de representación

popular, empresariales, etc., será difícil de precisar si no se cuenta con una investigación

exhaustiva que revele si a lo largo del tiempo la discriminación en general ha

disminuido y que a la luz de las actividades que las organizaciones que son financiadas

con el PPCMJ están incidiendo en que las mujeres dejen de ser discriminadas en sus

comunidades y en otras esferas de la sociedad nacional.

En cambio, se puede ejemplificar y analizar la participación de las mujeres según lo

expresado por las organizaciones mixtas o encabezadas por mujeres y/o con temas y

actividades que involucran aspectos tanto de género, como derechos de la mujer. Los

resultados, son alentadores; un conjunto nada despreciable de organizaciones



149

financiadas por el PPCMJ corresponden a estas categorías, la opinión de otros sectores

sociales es muy favorable en cuanto a la participación femenina y, por otra parte, queda

un conjunto de variables que indican lo que falta por avanzar en trabajos de género a

nivel comunitario para que las mujeres elijan la opción de participar en toma de

decisiones, de participar o no en proyectos y programas sociales y de gobierno como en

otros espacios.

De forma muy genérica se puede decir que el Programa PCMJ, ha impactado

positivamente en el sector femenino. El número de organizaciones registradas y

aprobadas para el ejercicio fiscal 2004, así como las temáticas y actividades fue amplio.

De las encuestas se puede obtener: 1. las condiciones de participación de las mujeres en

los proyectos en general, y; 2. cuántas organizaciones tienen enfoque de género y están

encabezadas por mujeres.

Con la muestra seleccionada se destaca que una quinta parte de las organizaciones está

encabezada por mujeres y que involucran temas vinculados a la difusión y capacitación

sobre los derechos básicos de las mujeres. Por último, de una forma u otra las mujeres

son incorporadas en los proyectos financiados por el PPCMJ.



150

Gráfica No. 42. Organizaciones encabezadas por mujeres

ENCABEZADAS POR HOMBRES

81%

ENCABEZADAS POR MUJERES

19%


Como se mencionó anteriormente en casi todas las organizaciones entrevistadas, se

afirma que fomentan de alguna manera la participación de las mujeres en los proyectos.

Esto es cierto cuando consideramos el tipo de organización, aunque no existe gran

diferencia entre las ONG indígenas y no indígenas, es de hacer notar que en los

proyectos de comunidades agrarias el fomento se disminuye en un 12.5 por ciento en

promedio. En el siguiente cuadro se destaca que en las organizaciones indígenas el

fomento es ligeramente mayor (ver Tabla No. 18).

Tabla No. 18. ¿Se fomenta la participación de las mujeres en el programa?

Porcentaje según tipo de organización (muestra)

Respuesta

Núcleo agrario o

comunidad indígena ONG indígena

ONG no

indígena

SI 83% 98% 93%

NO 17% 2% 7%



151

Total 100% 100% 100%


La diferencia entre ONG indígenas y no indígenas (ver Tabla No. 19) se nota más

cuando se pregunta qué tanto participan las mujeres. En poco más de la mitad de las

organizaciones indígenas las mujeres participan ampliamente, mientras que este nivel es

copioso en el resto de las categorías para las no indígenas. Así en el cuadro siguiente se

explica que sólo en 40 por ciento de ellas hay alto nivel de participación. Más aún en 33

por ciento de las organizaciones no indígenas la participación es poca o nula, mientras

que entre las indígenas esto ocurre sólo en 13 por ciento de las organizaciones. A partir

de estos datos se podría concluir que las ONG mestizas son menos equitativas con las

mujeres que las indígenas, sin embrago, tanto por el número de organizaciones

entrevistadas como por la falta de información entre la población beneficiaria, la

conclusión es un mero indicativo al que será necesario prestar atención durante la

evaluación que el Programa realiza entre las organizaciones.

Tabla. No. 19. Nivel de participación de las mujeres en los proyectos por tipo de

organización (muestra)

Nivel de participación

Núcleo agrario o

comunidad indígena

ONG indígena ONG no

indígena

Mucha 50% 52% 40%

Regular 33% 35% 27%

Poco 17% 11% 20%

Nada 0% 2% 13%

Total 100% 100% 100%




152

El trabajo por eso debe ser con enfoque de género, para que los esposos, y toda la

parentela alrededor incluyendo las mujeres de otras edades generacionales se involucren

y pueda haber una comprensión sobre la importancia de la participación de las mujeres

ya que no sólo mejora la condición de éstas sino también del grupo y de la comunidad

en general.

Valoración de la participación femenina

La encuesta permite solamente ponderar algunas cosas sobre la participación de las

mujeres. Como se vio antes, cobra un aumento sustancial en los últimos tres años el

número de proyectos con enfoque de género (ver comparativo 2003-2004). En la

actualidad cerca del 20 por ciento de las organizaciones participante sen el PPCMJ y

que se entrevistó en la muestra tienen enfoque de género.

En la encuesta se les preguntó a los dirigentes de las organizaciones sobre la

participación femenina. Aunque casi todas las organizaciones manifestaron que

propician la participación femenina esta no es homogénea. En poco más del 80 por

ciento de los casos manifestaron una alta y regular participación de las mujeres y en 20

por ciento de las organizaciones su participación podría calificarse de baja.(ver Gráfica

No. 43).



153

Gráfica No. 43. Nivel de participación de las mujeres

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

PARTICIPAN MUCHO PARTICIPAN REGULAR PARTICIPAN POCO NO PARTICIPAN


¿Cuáles son los motivos por los que las mujeres no participan en los proyectos

según los propios beneficiarios? (ver Gráfica No. 44) Según los dirigentes de las

organizaciones, los principales motivos son porque sus esposos no las dejan (44 por

ciento). Otro lo constituye el idioma (18 por ciento), muchas veces los cursos se dan

en español y entre las mujeres el monolingüismo es mas evidente, además de la

limitante de la comunicación, otro elemento de la no participación está en las

costumbres de los pueblos (esta limitante abarcó el 10%). La falta de tiempo, la

distancia y el nivel educativo son los otros factores (18 por ciento) por los cuales las

mujeres no participan en las organizaciones y en los proyectos.

Lo anterior denota que es necesario un mayor trabajo entre la población masculina

para fomentar la participación de las mujeres en proyectos que promueven los

derechos humanos, los derechos indígenas y los derechos de la mujer, además de

buscar que los talleres de capacitación sean en su propio idioma.



154

Por otra parte, debe haber condiciones para que las mujeres participen debido a que

conjuntamente, su asistencia a los talleres se ve impedida por las distancias

(generalmente deben llevar a sus hijos pues no tienen con quien dejarlos). A este

respecto también es necesario que en los gastos de operación que contemplan talleres

en que participan mujeres con hijos, consideren los gastos de alimentación,

transporte y hospedaje de ellas con sus hijos.



155

Gráfica No. 44. Razones por las que las mujeres no participan en los proyectos

EDUCACION4%

NO TIENEN TIEMPO

8%

IDIOMA18%

COSTUMBRE10%

DISTANCIAS6%

ESPOSOS NO LAS DEJAN

44%

OTROS10%


Viene a colación un conjunto de opiniones sobre la participación, logros y condiciones

en que las mujeres participaron en este 2004, según opinión de algunas organizaciones

beneficiarias y de algunos responsables del PPCMJ en los CCDI, bajo las siguientes

preguntas eje.



156

Estado ¿El Programa ha beneficiado socialmente a los participantes?

Puebla Sobre todo con las mujeres, que se han ido involucrando más en actividades. En general la comunidad tiene más participación en la toma de decisiones

Estado ¿Qué esperan obtener como resultado de sus trabajos?

Que este proyecto nos permita disminuir la muerte materna, infantil. Que haya equidad de género Que haya mayor participación de las mujeres en su localidad y de ahí al municipio. Que aprendan a ejercer sus derechos La formación básica de las mujeres por el machismo; alcanzar la igualdad social.

Chiapas

Cumplir con las metas, que las mujeres defiendan sus derechos.

Puebla Éxito con los talleres sobre recursos naturales, que las mujeres sepan que es importante la conservación.

Quintana Roo

Promover el bienestar social de la familia, fomentar que los niños y las mujeres conozcan sus derechos y puedan ejercerlos y defenderse. Que se formen promotores que sigan el trabajo

Sinaloa Satisfacción y ayudar a las mujeres que sepan sus derechos. Si no hacemos valer los derechos, al menos sabemos cuáles son.

Estado ¿En que medida el proyecto ha beneficiado socialmente? Ahora las parteras pueden hablar, participar, trasladarse de un lugar a otro y defienden a otras mujeres así como acompañar. Las mujeres aportan ideas en las asambleas, ya son tomadas en cuenta, reciben cargos en la localidad. La mejoría es que participan hombres y mujeres y conocen sus derechos individuales y comunitarios. Conocen sus derechos, impactando en la relación con sus hijos, discriminación infantil, equidad, la relación con los esposos es difícil Ahora ya hay más participación incluso de las mujeres, quienes anteriormente no lo hacían. Como nosotras trabajamos con mujeres, no somos muy bien aceptadas para dar talleres por parte de los hombres. Tal como con las autoridades.

Chiapas

Somos las primeras en dar talleres, les gusto mucho y demandan más cursos y talleres.

Sinaloa Las mujeres tenían muchas dudas y aprendieron sobre sus derechos y garantías individuales.


La gran diversidad de temas y de actividades sobre todo en la impartición de talleres y

pláticas, va mostrando descriptivamente como cada organización registra los logros y de



157

manera muy somera (por los tiempos de la entrevista) califican los logros entre la

población femenina y sobre todo sus vínculo comunitario.

Una sola organización manifestó tener problemas aún con las autoridades locales y

municipales por trabajar en temas vinculados a los derechos de la mujer.

Como se ha visto y se reitera en otros apartados, la tanto la difusión de los logros

alcanzados por las organizaciones que fomentan el conocimientos de los derechos

humanos, derechos indígenas como los derechos de las mujeres así como la instauración

periódica de encuentros entre organizaciones y la también difusión de esos resultados,

serán motores clave para el continuo desarrollo de las organizaciones vinculadas a los

derechos de las mujeres.

Por último se indagó si el programa beneficia económicamente, sólo dos organizaciones

hablan de que indirectamente se tendrá un beneficio económico, al conocer sus derechos

y contar con mayor información, lo cual es muy específico como es el caso de las

parteras, en donde indudablemente su profesionalización debe implicar el que vivan

honestamente de su trabajo. Y por otra parte el acceso y perspectivas que tienen las

mujeres.

1. Se ha promovido que las parteras tienen el derecho de cobrar por su trabajo

2. A través del proyecto de información o talleres se orienta cómo podrían las mujeres organizar talleres de tejido que les generaría recursos económicos.



158

4.6. EFICIENCIA INSTITUCIONAL Y COSTO/BENEFICIO Y COSTO/IMPACTO

DEL PPCMJ PENDIENTE

4.6. COSTO/BENEFICIO Y COSTO/IMPACTO DEL PPCMJ

METODOLOGÍA

Indicadores

Para evaluar la eficacia y la eficiencia del PPCMJ, se consideraron los concentrados

nacionales del PPCMJ desde 2002 a 2004 en los que se contemplan las variables básicas

para el análisis cuantitativo; las cuales son:

1) El año de atención,

2) Las metas programadas/logradas, por entidad federativa

3) El presupuesto programado/ ejercido por entidad federativa

4) la población beneficiada por entidad federativa.

Eficacia

La eficacia se refiere es al grado en que se alcanzan los objetivos y metas del proyecto

que se aplica a una población determinada, en un tiempo dado, independientemente de

los costos que ello implique. La definición presentada tiene dos notas fundamentales:

metas y tiempo. La programación se realiza sobre la base de normas estándares que

han determinado la asignación de recursos para el logro de las metas.

Con base en estas consideraciones la eficacia del programa se mide a partir lo siguiente:

L = Unidades de meta logradas (proyectos realizados)

M = Unidades de meta programadas (proyectos programados)

Tr = Tiempo real para llegar al logro obtenido (al año de 2002, 2003 y 2004)

Tp= Tiempo planeado para alcanzar la meta total (al año de 2002, 2003 y 2004)



159

A = Eficacia

A = L · Tp

M ·Tr

Los resultados obtenidos deben interpretarse de la manera que sigue:

Si A > 1, el proyecto es más que eficaz

Si A = 1, el proyecto es eficaz

Si A < 1, el proyecto es ineficaz.

Eficiencia

Con respecto al concepto de eficiencia, éste se relaciona con la noción de óptimo. Se

refiere a las cantidades físicas mínimas de recursos requeridos para generar una cierta

cantidad del producto, asumiendo una tecnología constante. Cuando se introduce el costo

de los insumos, se homogeniza esta dimensión y se pasa a la consideración de la

eficiencia. (Cohen, Ernesto y Rolando Franco, 2000: 102-103).

Los insumos requeridos por un proyecto pueden expresarse en unidades monetarias. A

partir de ello, la eficiencia puede definirse como la relación existente entre los productos

y los costos de los insumos. Por lo tanto, el resultado será siempre el costo de una

unidad de producto final recibida por un beneficiario en cierta unidad de tiempo (Ibid.,

p. 104).

Sobre esta base, las variables consideradas para medir la eficiencia del programa

fueron:

Cr = Costo real

Cp = Costo programado

B = Eficiencia

B = A Cp/

Cr

Por lo tanto,

Si B > 1, el proyecto es más que eficiente



160

Si B = 1, el proyecto es eficiente

Si B < 1, el proyecto es ineficiente.

La evaluación de la eficacia y eficiencia del Programa, presupone la obtención de otros

índices como son, por ejemplo: relación entre la población indígena y el presupuesto,

para determinar sí la asignación de recursos se realiza de manera directamente

proporcional con los potenciales beneficiarios del presupuesto asignado a la dirección del

INI-CDI; la relación entre metas y presupuesto para establecer el costo de las metas tanto

en términos de costo según presupuesto solicitado, aprobado y ejercido por proyecto,

cuya disparidad en el nivel de delegaciones estatales es evidente. Así mismo, la relación

entre metas logradas e impacto social permite apreciar cuantitativamente el

costo/beneficio y, entre múltiples otras combinaciones que se perfilan en la información

recabada en campo a través de cuestionarios, encuestas y entrevistas, se propone articular

la información cualitativa, para valorar también estrategias y líneas de acción que se

relacionan con otros factores como personal responsable, infraestructura disponible,

carga de trabajo de los ejecutores, etc.

Beneficios económicos y sociales:

Bajo este rubro se engloban una serie de requerimientos establecidos en los

Términos de Referencia, entre ellos:

a) La población beneficiada

Se incluyen, además,

b) Las relaciones entre presupuesto y población indígena;

c) El costos por meta; y

d) La derrama presupuestal promedio asignada a cada persona o proyecto.

En este Programa la asignación de mayor presupuesto otorgada coincide en tres estados

que ocupan primeros lugares según población indígena: Chiapas (1er lugar), Oaxaca (2do

lugar), Veracruz (3 er lugar) resaltan los casos de Quintana Roo que, siendo el 4to lugar en



161

cuanto al monto del presupuesto asignado, ocupa el 10° lugar en población indígena y el

de Yucatán que recibió el lugar 14 en presupuesto aunque ocupa el 3er lugar en población

indígena. En general, no siempre es prioritario el criterio de la población indígena

existente dentro de las jurisdicciones delegacionales para la asignación de presupuesto,

sino mas bien el número de proyectos, como se vera a continuación84.

TABLA NO. 20. RELACIÓN PRESUPUESTO/POBLACIÓN INDÍGENA

ESTADO METAS % BENEFICIARIOS % IMPORTE % POBLACION POB IND/NAL.Baja California 2 0,79% 3.060 3,34% 155.325$ 0,78% 9970 0,15%Campeche 8 3,16% 268 0,29% 909.140$ 4,56% 127013 1,89%Chiapas 89 35,18% 16.574 18,09% 6.442.594$ 32,35% 1017394 15,10%Chihuahua 3 1,19% 170 0,19% 232.700$ 1,17% 71175 1,06%Colima 1 0,40% 10 0,01% 89.500$ 0,45% SDD.F 4 1,58% 112 0,12% 222.713$ 1,12% SDDurango 3 1,19% 1.430 1,56% 272.080$ 1,37% 21353 0,32%Guanajuato 0,00% 0,00% 0,00% 3927 0,06%Guerrero 9 3,56% 4.895 5,34% 839.310$ 4,21% 440890 6,55%Hidalgo 4 1,58% 4.403 4,81% 373.525$ 1,88% 419866 6,23%Interestatal 15 5,93% 33.837 36,93% 1.840.558$ 9,24% SDJalisco 7 2,77% 760 0,83% 360.100$ 1,81% 11995 0,18%M xico 7 2,77% 2.105 2,30% 506.875$ 2,55% 271462 4,03%Michoac n 3 1,19% 2.150 2,35% 182.617$ 0,92% 129395 1,92%Morelos 7 2,77% 1.371 1,50% 512.925$ 2,58% 32754 0,49%Nayarit 1 0,40% 280 0,31% 134.250$ 0,67% 33476 0,50%Oaxaca 30 11,86% 4.810 5,25% 2.238.902$ 11,24% 1339742 19,89%Puebla 13 5,14% 6.003 6,55% 838.025$ 4,21% 659887 9,80%Quer taro 1 0,40% 120 0,13% 71.600$ 0,36% 22566 0,34%Quintana Roo 12 4,74% 2.490 2,72% 1.118.450$ 5,62% 134631 2,00%San Luis Potos 8 3,16% 708 0,77% 415.195$ 2,08% 292455 4,34%Sinaloa 3 1,19% 59 0,06% 231.805$ 1,16% 52548 0,78%Sonora 2 0,79% 200 0,22% 92.450$ 0,46% 58071 0,86%Tabasco 5 1,98% 2.030 2,22% 461.900$ 2,32% 52665 0,78%Veracruz 13 5,14% 3.534 3,86% 1.050.350$ 5,27% 749681 11,13%Yucat n 3 1,19% 234 0,26% 323.500$ 1,62% 782693 11,62%Total General 253 91.613 19.916.388$ 6735609

Tomando en cuenta el criterio de mayores metas realizadas por la CDI en relación con

el presupuesto ejercido tenemos que los estados con mas proyectos fueron Chiapas (89

metas), Oaxaca (30 metas), Quintana Roo (12 metas) y Veracruz (13 metas) quienes

ocuparon respectivamente los siguientes lugares en cuanto al presupuesto asignado:

1°, 2°, 4° y 5°.

84 En las Tablas del No. 20 al 25; así como las Gráficas del No. 45 a No. 166, fueron elaboradas a partir de: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).



162

Los estados que menos metas programaron fueron Querétaro (1), Colima, (1), Sonora (1)

y Nayarit (1), estos estados en relación con el presupuesto asignado ocupan también los

últimos lugares Las cifras indican un buen nivel de correspondencia entre los montos

presupuestados y el número de proyectos apoyados por el PPCMJ, siendo el criterio de

los proyectos apoyados el que se usa para asignar el presupuesto y no el de población

indígena.

El presupuesto ejercido y las variables asociadas

Bajo este rubro se comentan tanto el apego al presupuesto autorizado como los

posibles ahorros que significó para la institución, o lo que se conoce como

a) Disciplina presupuestal;

b) Ahorro al proyecto;

c) Eficacia.

En el 2004, solamente Oaxaca, Hidalgo, Campeche, y los proyectos interestatales

sobrepasaron, en el ejercicio de su presupuesto el monto asignado originalmente, por

un monto de 1 millón 139 mil 578 pesos.



163

Gráfica. 45. Sobre-ejercicio por estado 2001-2004

-100.000

-50.000

0

50.000

100.000

150.000

200.000

Z-I

nter

esta

tal

Las entidades federativas que registraron un sub-ejercicio presupuestal fueron 7: Baja

California, Chiapas, D. F., Querétaro, Quintana Roo, Sonora, Veracruz. En conjunto el

sub-ejercicio representa un total de un millón 115mil 246 pesos, el 1.68 % del

presupuesto programado total. A nivel estatal destaca el sub-ejercicio de Querétaro con

134,250 pesos y Quintana Roo con 103,450 pesos.



164

Gráfica No. 46. Sub-ejercicio por estado 2001-2004

-250.000

-200.000

-150.000

-100.000

-50.000

0

50.000

100.000

Qui

ntan

a R

oo

En cuanto a la eficacia, de un total de 256 metas programadas para 2004, una vez

concluido el proceso de dictaminación, se cumplen 253 metas lo que significa que el

programa es casi en su totalidad eficaz. Los estados con menor coeficiente de eficacia son

Querétaro (0.50), Chiapas (0.99) y Oaxaca (0.97).



165

Tabla no. 21. Nivel de eficacia por estado 2001-2004

Eficacia por Estado 2001-04

2002 () 2003 () 2004 () Nivel

Baja California 1,00 1,00 1,00 1,00

Campeche 1,00 1,00 1,00 1,00

Chiapas 1,00 0,98 0,99 0,99

Chihuahua 1,00 0,67 1,00 0,90

Colima 1,00 1,00 1,00

D.F 1,00 0,83 1,00 0,94

Durango 1,00 1,00 1,00 1,00

Guanajuato 1,00 1,00

Guerrero 0,92 0,93 1,00 0,95

Hidalgo 1,00 1,00 1,00 1,00

Interestatal 0,92 0,94 1,00 0,96

Jalisco 1,00 0,89 1,00 0,96

M xico 1,00 1,00 1,00 1,00

Michoac n 0,90 0,80 1,00 0,89

Morelos 0,88 1,00 1,00 0,95

Nayarit 1,00 1,00 1,00 1,00

Oaxaca 1,00 0,90 0,97 0,95

Puebla 0,89 1,00 1,00 0,97

Quer taro 1,00 1,00 0,50 0,86

Quintana Roo 1,00 0,86 1,00 0,96

San Luis Potos 1,00 1,00 1,00 1,00

Sinaloa 1,00 1,00 1,00 1,00

Sonora 1,00 1,00 1,00 1,00

Tabasco 1,00 1,00 1,00 1,00

Veracruz 0,88 1,00 1,00 0,96

Yucat n 0,75 1,00 1,00 0,92

Total eficacia 0,96 0,95 0,99 0,97

Nivel de eficacia

Costo/Beneficio

Bajo la óptica de la eficiencia en 2004 Baja California, Chiapas, D. F., Querétaro,

Quintana Roo, Sonora y Veracruz tuvieron un coeficiente inferior a uno, destacando el

estado de Querétaro. Todas las demás entidades federativas lograron un coeficiente

superior a 1 destacando en el extremo superior Campeche con un coeficiente de 1.09.

Desde una perspectiva diacrónica se observa que entre 2001 y 2004, las entidades

federativas con mayor nivel de eficiencia son Campeche (1.06) y Estado de México

(1.13), mientras que los estados menos eficientes son Guanajuato (0.80), Yucatán (0.92)

y Quintana Roo (0.91)



166

Tabla No. 22. Nivel de eficiencia por estado 2002-2004

Eficiencia por Estado 2002-04

2002 (1.00) 2003 (1.00) 2004 (1.00) Nivel

Baja California 1,11 1,00 0,92 1,03

Campeche 1,00 1,08 1,09 1,06

Chiapas 1,00 1,05 0,99 1,01

Chihuahua 1,00 0,51 1,00 0,90

Colima 1,00 1,00 1,00

D.F 1,11 0,81 0,97 0,95

Durango 1,00 1,00 1,00 1,00

Guanajuato 0,80 0,80

Guerrero 1,00 0,94 1,00 0,98

Hidalgo 1,00 1,00 1,06 1,02

Interestatal 1,19 1,16 1,08 1,13

Jalisco 1,00 0,92 1,00 0,98

M xico 1,15 1,34 1,00 1,13

Michoac n 0,95 0,88 1,00 0,95

Morelos 0,90 1,00 1,00 0,96

Nayarit 1,00 1,00 1,00 1,00

Oaxaca 1,00 0,92 1,01 0,98

Puebla 0,91 1,00 1,00 0,97

Quer taro 1,00 1,00 0,35 0,73

Quintana Roo 1,00 0,82 0,92 0,91

San Luis Potos 1,00 1,00 1,00 1,00

Sinaloa 1,00 1,00 1,00 1,00

Sonora 1,00 1,00 0,95 0,98

Tabasco 1,00 0,99 1,00 1,00

Veracruz 0,91 1,00 0,99 0,96

Yucat n 0,74 1,00 1,00 0,92

Total eficiencia 1,00 1,00 1,00 1,00

Nivel de eficiencia



167

Tabla No. 23. Metas Programadas por estado 2001-2004

Total 2002 Total 2003 Total 2004 Metas %

Baja California 3 2 2 7 0,9%

Campeche 5 10 8 23 3,1%

Chiapas 49 57 90 196 26,5%

Chihuahua 4 3 3 10 1,4%

Colima 1 1 2 0,3%

D.F 6 6 4 16 2,2%

Durango 1 4 3 8 1,1%

Guanajuato 1 1 0,1%

Guerrero 13 15 9 37 5,0%

Hidalgo 5 9 4 18 2,4%

Interestatal 12 18 15 45 6,1%

Jalisco 7 9 7 23 3,1%

M xico 5 7 7 19 2,6%

Michoac n 10 5 3 18 2,4%

Morelos 8 5 7 20 2,7%

Nayarit 1 2 1 4 0,5%

Oaxaca 34 51 31 116 15,7%

Puebla 9 11 13 33 4,5%

Quer taro 2 3 2 7 0,9%

Quintana Roo 5 7 12 24 3,2%

San Luis Potos 6 7 8 21 2,8%

Sinaloa 2 3 3 8 1,1%

Sonora 2 2 2 6 0,8%

Tabasco 3 8 5 16 2,2%

Veracruz 17 19 13 49 6,6%

Yucat n 4 5 3 12 1,6%

Total metas 213 270 256 739 100%

% Total 28,8% 36,5% 34,6%

Metas programadasMetas programadas Total 2001-04

100%



168

Tabla No. 24. Presupuesto programado por estado 2001-2004

Presupuesto programado

Total 2002 Total 2003 Total 2004 Presupuesto %

Baja California 281.870 137.362 168.750 587.982 1,3%

Campeche 525.000 716.000 834.140 2.075.140 4,5%

Chiapas 2.537.471 2.610.343 6.501.883 11.649.697 25,4%

Chihuahua 260.000 132.995 232.700 625.695 1,4%

Colima 100.000 89.500 189.500 0,4%

D.F 305.000 364.500 229.425 898.925 2,0%

Durango 65.000 131.175 272.080 468.255 1,0%

Guanajuato 50.000 50.000 0,1%

Guerrero 836.000 728.900 839.310 2.404.210 5,2%

Hidalgo 320.000 364.843 353.525 1.038.368 2,3%

Interestatal 966.670 1.085.813 1.700.980 3.753.463 8,2%

Jalisco 410.000 280.120 360.100 1.050.220 2,3%

M xico 270.000 297.885 506.875 1.074.760 2,3%

Michoac n 482.000 169.837 182.617 834.453 1,8%

Morelos 480.000 262.020 512.925 1.254.945 2,7%

Nayarit 80.000 218.350 134.250 432.600 0,9%

Oaxaca 2.241.000 2.235.750 2.220.347 6.697.096 14,6%

Puebla 495.000 401.740 838.025 1.734.765 3,8%

Quer taro 105.000 194.900 205.850 505.750 1,1%

Quintana Roo 365.000 503.793 1.221.900 2.090.693 4,6%

San Luis Potos 246.429 146.302 415.195 807.926 1,8%

Sinaloa 90.000 165.000 231.805 486.805 1,1%

Sonora 151.000 40.126 97.750 288.876 0,6%

Tabasco 185.000 305.988 461.900 952.888 2,1%

Veracruz 1.232.000 808.838 1.064.670 3.105.508 6,8%

Yucat n 235.250 182.064 323.500 740.814 1,6%

Total presupuesto 13.164.690 12.634.645 20.000.000 45.799.335 100%

% Total 28,7% 27,6% 43,7%

Presupuesto programado Total 2001-04

100%



169

Gráfica No. 47. Metas cumplidas 2002-2004



170

Gráfica No. 48. Gasto promedio por meta cumplida 2002-2004

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

Nay

arit



171

Gráfica no. 49. Presupuesto ejercido 2002-2004



172

TABLA NO. 25. BENEFICIARIOS POR ESTADO 2002-2004

Beneficiarios por Estado

2002 (57,850 benef.)

2003 (115,654 benef.)

2004 (91,613 benef.)

Beneficiarios %

Baja California 1.604 165 3.060 4.829 1,8%

Campeche 1.150 3.509 268 4.927 1,9%

Chiapas 1.691 8.292 16.574 26.557 10,0%

Chihuahua 46 245 170 461 0,2%

Colima 13 10 23 0,0%

D.F 9.193 1.930 112 11.235 4,2%

Durango 200 2.354 1.430 3.984 1,5%

Guanajuato 250 250 0,1%

Guerrero 1.715 44.831 4.895 51.441 19,4%

Hidalgo 920 1.297 4.403 6.620 2,5%

Interestatal 1.297 2.610 33.837 37.744 14,2%

Jalisco 510 3.037 760 4.307 1,6%

M xico 970 610 2.105 3.685 1,4%

Michoac n 80 2.095 2.150 4.325 1,6%

Morelos 2.480 549 1.371 4.400 1,7%

Nayarit 375 572 280 1.227 0,5%

Oaxaca 6.754 22.207 4.810 33.771 12,7%

Puebla 650 4.161 6.003 10.814 4,1%

Quer taro 70 230 120 420 0,2%

Quintana Roo 995 1.779 2.490 5.264 2,0%

San Luis Potos 137 530 708 1.375 0,5%

Sinaloa 325 282 59 666 0,3%

Sonora 600 120 200 920 0,3%

Tabasco 520 5.857 2.030 8.407 3,2%

Veracruz 25.423 7.845 3.534 36.802 13,9%

Yucat n 145 284 234 663 0,3%

Total Beneficiados 57.850 115.654 91.613 265.117 100%

% Total 21,8% 43,6% 34,6%

Beneficiarios Total 2001-04

100%



173

Gráfica No. 50. Beneficiarios 2002-2004

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000G

uerr

ero



174

Gráfica No. 51. Gasto promedio por beneficiario 2002-2004

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

9.000

10.000

Col

ima

Balance general

Bajo el siguiente rubro hacemos una pequeña pausa para asentar observaciones

significativas en torno del proyecto, sin considerarlo como una evaluación.

En relación con las cifras citadas, podemos afirmar que:

El proyecto ha funcionado de manera eficaz y eficiente en términos

generales

No necesariamente existe relación directa entre el presupuesto asignado y la

población indígena excepto en los casos de Chiapas, Oaxaca y Veracruz



175

En cuanto a proyectos aprobados sí existe correspondencia entre el

presupuesto asignado con el número de metas realizadas.

En general los estados que tuvieron mas proyectos aprobados y una mayor

población beneficiada obtuvieron una mayor asignación del presupuesto.

Sin embargo destaca el hecho de que la población beneficiada decreció

entre 2003 y 2004, ocasionando con ello que en este último año se elevara el

gasto por meta realizada y beneficiario.

No existe una relación directa entre eficacia y presupuesto asignado, ni

tampoco la eficiencia guarda una relación directa con el presupuesto

asignado.



176

4.7.RESUMEN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN

En el presente apartado se analiza el cumplimiento y transparencia en la aplicación de las

reglas de operación, así como la calidad y oportunidad de la acción institucional

Para llevar a cabo la verificación del cumplimiento de las reglas de operación en campo

además de la observación directa, se plantearon algunas preguntas específicas en los

cuestionarios aplicados a los beneficiarios y a los operadores del programa en las

unidades operativas. También se revisaron expedientes de los proyectos y documentación

complementaria.

Para verificar algunos apartados de las Reglas de Operación se presentaron algunas

dificultades: 1) No se contó con información documental al momento de la evaluación

para cotejar su cumplimiento, 2) en otros casos los proyectos aún no se encontraban en

esa etapa de trabajo, por lo que no hacemos ninguna observación cuantitativa para no

distorsionar los datos. 3) Para evaluar más precisamente que las organizaciones se ajustan

a lo establecido en la normatividad, es indispensable revisar a fondo los expedientes, pero

esto es muy difícil por los cortos tiempos que se tuvieron para definir la muestra y los

disponibles para la evaluación con la información completa proyecto por proyecto.

A lo largo del presente informe ya se ha establecido el proceso de trabajo del programa el

cual debe estar ceñido a los preceptos publicados para su efecto. En esta medida ya se ha

señalado la observancia en cada punto desarrollado con anterioridad de los elementos

relevantes de las Reglas en la Operación del PPCMJ. Por lo cual se resumirá de manera

general el cumplimiento de dichas reglas, evaluándose el nivel de cumplimiento de los

siguientes puntos: cobertura, población objetivo, elegibilidad de los beneficiarios,

transparencia, derechos y obligaciones, ejecución, presentación de avances físicos y

financieros, y, evaluación.



177

Cobertura y población objetivo

En la evaluación, se detectó que ninguna organización dejó de ajustarse a lo establecido

en las reglas de operación. Todos los beneficiarios directos de la muestra eran

organizaciones civiles, organizaciones indígenas, núcleos agrarios o comunidades. Hay

que remarcar que del total de la muestra, las organizaciones civiles indígenas son la

mayoría (cerca de 80 por ciento).

Es importante señalar que en este programa no se utiliza, acertadamente, el criterio de

atender sólo a poblaciones con más del 29 por ciento de población indígena, pues las

situaciones de injusticia hacia las poblaciones indígenas suelen presentarse más ahí donde

esa población es notablemente minoritaria y marginada; por ejemplo el caso de las

comunidades migrantes, las que normalmente dejan de considerarse.

Se pudo constatar que este año se rechazó sólo a poco más del 20 por ciento de las

organizaciones que presentaron un proyecto a concurso. Sin embargo, se carece de datos

para saber cuál es la cobertura real que tiene el programa sobre el total de organizaciones

potencialmente beneficiarias en el país.

Características de los apoyos

En el 100 por ciento de los casos revisados en campo, se pudo constatar que los apoyos se

utilizaron para proyectos que se ajustaban a la normatividad: promoción y defensa de los

derechos de los pueblos indígenas. Y en ningún caso se encontró que los recursos se

utilizaran para proyectos con fines lucrativos o para actividades no contempladas.

En cuanto a los montos también se observa un apego a la regla, en el sentido que no se

sobrepasa el limite estipulado. Lo que sí se presenta es una fuerte tendencia a disminuir

notablemente el recurso solicitado. En el caso de los proyecto muestreados el monto fue

reducido, como se mencionó en el proceso de dictaminación, hasta en un 40 por ciento en

promedio.



178

Es preciso mencionar que las organizaciones indígenas son las más afectadas por esta

reducción: estas organizaciones reciben un monto promedio menor que las no indígenas.

Esto responde, al parecer, a que las ONG indígenas tienden a pedir menos recursos; las

ONG no indígenas y con mayor consolidación son más exigentes en este sentido. Este

aspecto debería de cuidarse para no parecer inequitativos. Hay que considerar no hacer

tabula rasa a la hora de decidir en qué porcentaje se deben reducir los montos. Porque

como ya se vio en otros apartados las organizaciones tienden a recortar sus acciones en

detrimento de su población objetivo y de la profundidad de su proyecto.

La reducción por tanto, afectó gravemente a los beneficiarios. Casi el 60 por ciento

tuvieron que reajustar sus metas programadas. La reducción en aras de beneficiar a más

organizaciones parecería ampliar la cobertura, pero disminuye el número de beneficiarios

indirectos y la profundidad del impacto del trabajo local de las organizaciones, además de

que las coloca en una situación compleja, pues muchas de ellas no pueden cumplir con

los compromisos adquiridos con las comunidades, tienen que reducir partidas y

reorganizar todo su trabajo en un plazo muy corto de tiempo, y, en general reducen la

calidad de la atención que proporcionan a la población indígena; lo que a la larga puede

generar vicios entre las organizaciones, sobre todo en las de reciente creación al motivar

el trabajo en corto tiempo. Todo esto termina por afectar los objetivos planteados en los

proyectos. Basta mencionar algunos comentarios que son ilustrativos de esta situación

con las opiniones que manifiestan algunos beneficiarios. (ver Tabla No. 26)

No cabe duda que debe haber buenas razones para los reajustes pero es indispensable

mejorar los canales de comunicación entre quienes deciden los montos finales y los

beneficiarios, pues en general las organizaciones no encuentran justificación valida para

la reducción del monto solicitado.

Es recomendable que en el proceso de elaboración de los proyectos, el PPCMJ diera

asesoría a las organizaciones para que planteen objetivos y metas que sean realizables

dentro de la disponibilidad de recursos con que cuenta la Comisión. Así, aunque haya



179

reajustes estos serían menores y no se tendrían que hacer readecuaciones considerables a

los proyectos.

Una condición esencial para que los beneficiarios cumplan con sus obligaciones es que

los recursos lleguen a tiempo y en forma. Sin embargo, esta parte de la operación es la

que más dificultades presentó durante el ejercicio 2004. Según el 92 por ciento de los

Operadores, el programa no inició a tiempo debido a que los recursos no estuvieron

oportunamente en manos de las organizaciones.

Gráfica No. 52. ¿Los recursos llegaron a tiempo para el arranque de los proyectos? (Según operadores)

SI8%

NO92%


Es importante destacar que los operarios de campo deben ofrecer respuestas transparentes

a las organizaciones. Según se desprende de las entrevistas, habría que homogeneizar la

información y tener claridad en los procesos que la CDI en general y el PPCMJ en



180

particular viven en este proceso de reestructuración. Los talleres y cursos de capacitación

sobre los objetivos y alcances de ambas áreas es de suma importancia. Otro aspecto que

sobresale se refiere a que los recursos siempre llegan tarde. Tal vez la nueva situación de

la CDI ayude a modificar esta situación que no es adjudicable a esta institución ya que

permea a todo el sector público y esa constante se ha arrastrado durante varias décadas.

Tabla No. 26. Opinión de los responsables operativos sobre los tiempos de entrega de recurso a las organizaciones.

Estado Opinión de algunos operadores del PPCMJ Baja California Después de la convocatoria de junio.

Siempre llegan tarde. Las organizaciones se preocupan más por hacer el trámite burocrático que la realización del proyecto debido a que el recurso no llega a tiempo y tienen poco tiempo para comprobar.

Chiapas

Llegaron muy tarde. DF. Sufrieron un retrazo en las oficinas centrales.

El retraso de los recursos implico trabajar a marchas forzadas Guerrero Nunca llega el dinero en el tiempo planteado

Jalisco Se retrasaron debido a las reglas de operación.

Michoacán Los proyectos fueron aceptados en julio y llegaron los recursos en estos meses, se complica para las comprobaciones. El problema fue la convocatoria que salió en junio; de acuerdo al ejercicio fiscal llegó tarde. Primer ministracion en octubre y segunda en diciembre.

Primera llegó en octubre y la segunda en diciembre. Según la convocatoria los trámites estuvieron a tiempo pero se liberó tarde el recurso. Es poco operativo si llegan en este periodo del año. Los recursos se programan tarde y no llegan a tiempo.

Puebla

Hubo un desfase general, pero fue desde la convocatoria.

Sinaloa El retraso en el envío de recursos ocasiona problemas a las organizaciones porque tienen que reprogramar sus acciones.

Veracruz Convocatoria salió en abril.




181

A este respecto cabe mencionar que en la operación de los proyectos, la lógica de trabajo

de las organizaciones y la dinámica sociocultural de las comunidades no se ajustan

necesariamente a la lógica de las decisiones de la administración pública en donde como

ya se dijo, se suele retardar la entrega de recursos. Por este motivo, hay organizaciones

que inician su trabajo con anterioridad a la dictaminación; aunque la mayoría no puede

escapar a los problemas que implica recibir el dinero con tanta premura además de asumir

el riesgo con las reducciones.



182

Tabla No. 27. Opiniones de los beneficiarios respecto a la disminución de los

montos solicitados para la operación de los proyectos

Estado Opinión de los beneficiarios

Chiapas

Los afecto en sus metas y de acuerdo al diagnostico se necesita mas dinero Reduce metas y no se apoya el total de comunidades. No se valoró por parte de la CDI lo que se iba a hacer y por eso redujeron el presupuesto.

De 12 localidades se tuvo que trabajar con la mitad debido al recurso. Aparte nosotras de nuestra bolsa pusimos $3,6000.00 porque no nos alcanzo. Los gastos de viáticos, etc.

Afectó mucho porque se tuvieron que reducir cursos, comunidades y material, finalmente número de beneficiados. A nosotros no nos alcanza el recurso para cubrir la cobertura del proyecto y aún así nosotros empezamos sin el recurso

D. F. La necesidad es mucha y la reducción se reflejara en la población beneficiada, ya que esta será menor. No coinciden las metas con las del convenio que se firmó, dado que hubo ajustes que no se pusieron en el proyecto

Guerrero Se modificaron las metas y los montos para cada rubro, pero lo principal ha sido el retraso. Ya no se pudo hacer otro taller de género y no se visitaron algunas comunidades por falta de dinero

Michoacán

No alcanzó para pagar los viáticos y así no se pudo hacer bien el trabajo.

Oaxaca

Se limitó la operación del proyecto (papelería, transporte, comida). La organización salió poniendo.

No pudieron cubrir los objetivos tuvieron que ajustar reduciendo el plan de actividades, Se quitaron dos casos jurídicos y cursos de capacitación

Frenó el desempeño de la organización, pues se esperaba beneficiar entre 300 a 350 personas, pero el CCDI dictaminó que se apoyara a 150 personas

S afectó, porque se quería ver que posibilidad hay para ver si se puede apoyar con recursos para solucionar su problema, por ejemplo apoyar los gastos de certificación.

Se dejo fuera un distrito judicial. Se redujo la zona geográfica que abarcaría el proyecto, así como el personal que ejecutaría.

Puebla Se redujo el alcance de las actividades ahora no serán 12 sino nueve comunidades quien reciben talleres; las comunidades faltantes se tienen que desplazar a otra donde sí se de el taller.

El número de beneficiarios se redujo, el tiempo de horas por taller el proyecto original se recorto de 10 a cuatro comunidades

No pudieron hacer toda la promoción ni con la calidad proyectada. No llegan a cubrir las comunidades que ellos habían propuesto en el ante proyecto

Quintana Roo

No alcanzó el dinero, sólo alcanzo para gastos de operación, pero de todos modos no se modificaron metas.

Sinaloa Sí, porque no se abarco a todas las comunidades planeadas. Hubiéramos sacado más trabajo, apoyado a más gente.

Veracruz Falta de capacitación, menos talleres y poca difusión. Se querían liberar 10 presos y sólo alcanzo para siete se proponían 40 cursos de derecho civil y sólo se llevaron acabo 20.



183



184

La asignación de recursos no sólo suficiente sino también oportuna representa el gran

vicio de origen de la operación de los proyectos. Con montos financieros y tiempo

disponible reducidos se disminuyen metas, provocando que las organizaciones hagan un

trabajo apresurado y estimula a que se cometan irregularidades al momento de la

comprobación de gastos y elaboración de informes, tal como se verá en apartados

posteriores.

Elegibilidad de los beneficiarios

En las reglas de operación se establece una serie de lineamientos a los cuales las

organizaciones deben ajustarse para ser beneficiarias del apoyo: 1. contar con

personalidad jurídica, 2. tener vigentes los documentos que acrediten su

personalidad, (tener actualizados sus documentos fiscales), 3. no tener adeudo con la

institución, 4. ningún servidor de la CDI podrá formar parte del cuerpo directivo de

la organización.

En la encuesta se formularon una serie de preguntas para medir el apego de las

organizaciones a estos requisitos formales. En algunos pocos casos los beneficiarios no

recordaban muy bien qué requisitos se les habían solicitado. En lo que respecta a los

adeudos que pudiera tener la organización con la CDI, no hubo respuestas claras o estas

fueron incompletas, por lo que habría que poner especial atención en este punto. En

cuanto a la participación de funcionarios de la CDI en el cuerpo directivo de la

organización; los datos disponibles son insuficientes para corroborar el requisito.

Los resultados del cumplimiento de las reglas respecto a la elegibilidad se presentan en

la siguiente tabla No. 28:



185

Tabla No. 28. Elegibilidad de los beneficiarios

Regla Descripción Nivel de cumplimiento

Contar con personalidad jurídica Total

Tener vigentes los documentos que acrediten su personalidad Total

Tener actualizados sus documentos fiscales Total

No tener adeudo con la institución Parcial, según la información proporcionada

Ele

gibi

lidad

de

los

bene

fici

ario

s

Ningún servidor de la CDI podrá formar parte del cuerpo directivo de la organización

No se contó con información suficiente para verificar su cumplimiento


Respecto a este punto tanto operadores como beneficiaros tienen bastante claro los

requisitos que las organizaciones deben cumplir para ser elegibles. Como se verá más

adelante, estos requisitos una vez resueltos pasan a un segundo plano identificando

como problema los informes. En la pregunta cerrada sobre tal situación sólo 3 por

ciento de las organizaciones declararon haber tenido dificultades. Esto por supuesto

cambia con las organizaciones que quedan fuera. Como se vio, la mayoría de las

organizaciones rechazadas, según el 45 por ciento los operadores, lo son por

incumplimiento de los requisitos de elegibilidad.

Cuando se les preguntó a los beneficiarios cuáles habían sido los principales problemas

para elaborar un proyecto apegado a la norma, 40 por ciento manifestaron que se piden

muchos requisitos, falta información y capacitación y que por lo tanto es difícil elaborar

el proyecto. Aunque es notable que más de la mitad de las organizaciones no tuvieron

dificultades en este proceso.



186

Gráfica No. 53. Dificultades para elaborar el proyecto

0 10 20 30 40 50 60

OTRAS DIFICULTADES

NINGUNO

PROBLEMAS INTERNOS

FALTA INFORMACION

FALTA CAPACITACION

PROBLEMAS COMUNIDAD

DEMASIADOS REQUISITOS

DIFICIL ELABORAR PROYECTO


Ahora bien, con estos criterios de elegibilidad se promueve que participen en el

Programa organizaciones con un perfil muy definido: el 96 por ciento de las

organizaciones son Asociaciones Civiles, Sociedades Civiles, Sociedades de Producción

Rural, Sociedades de Solidaridad Social y sólo el 4 por ciento de las organizaciones de

la muestra son Ejidos y Bienes comunales.

De acuerdo con las Reglas de Operación la población objetivo considera a las

comunidades indígenas, este grupo participa con grandes dificultades por lo que habría

que buscar cauces para que las comunidades indígenas puedan participar más fácilmente

como tales, sin necesidad de contar con todos los requisitos formales burocráticos, pues

al parecer ahí donde no hay organizaciones civiles y los pueblos están más

acostumbrados a trabajar comunitariamente, la población indígena queda excluida del

programa. A este respecto hay que avanzar en el reconocimiento de formas de



187

organización propios de los indígenas, pues el programa tiende a imponer una lógica

burocrática y exigencias que les pueden ser ajenas.

Las comunidades agrarias y los ejidos, sin embargo sí logran participar a través de

organizaciones civiles que abarcan a toda la localidad. De esta manera la participación

de ejidos y comunidades dentro del total de proyectos muestreados se eleva hasta un 9

por ciento.

Transparencia

En las reglas de operación se establecen tres criterios par la transparencia en el

funcionamiento del PPCMJ: 1. la publicación de una convocatoria publica, 2. la

publicación de la lista de beneficiarios, y 3. la obligación de la rendición de cuentas

corresponsable.

Como se vio con anterioridad la CDI cumple con la publicación de la convocatoria a

nivel nacional, aunque muchos beneficiarios no se enteran de la existencia del programa

por ésta (sólo el 43 por ciento de los beneficiarios se enteró del arranque del proceso de

selección por dicha convocatoria) sino a través del contacto personal con los

operadores.

El canal impreso como los periódicos nacionales donde se publica tienen la limitante de

no llegar a muchas localidades, o bien llegan muy limitados o con retraso de varios días,

lo mismo sucede con el servicio de Internet que no está disponible tanto en las

comunidades más marginadas a nivel nacional y que coincide con ser las más alejadas

de centros que cuentan con este servicio en el país.

Debido a que el principal medio de difusión de la convocatoria es la promoción que de

ella hacen los operadores, podrían surgir suspicacias entre las organizaciones: 1. los

operadores sólo informan a los conocidos, 2. en el proceso participan sólo los que

trabajan habitualmente con la Comisión, 3. sólo se informa a unos pocos elegidos, etc.,

La situación empeora, porque la capacidad del operador para informar a los potenciales

beneficiarios, es directamente proporcional a la movilidad que tiene a partir de su centro



188

coordinador. Dicha movilidad a su vez está determinada por el hecho de contar o no con

vehículo y recursos económicos.

Para transparentar aún más esta parte de la operación del programa, se hace

indispensable una mayor labor de difusión a través de medios masivos, para la cual se

debe contar con más recursos para la misma. Transparencia no es sólo publicar la

convocatoria en Internet y en como fue en 2004 en un solo periódico, es hacer que la

información llegue a las comunidades que están al margen de esos medios. Vale

remarcar de nuevo a este respecto, el limitado uso de las radiodifusoras indígenas de la

CDI como medio efectivo de dar a conocer el programa.

En la siguiente gráfica (ver Gráfica No. 54) se puede observar que en menos del 25 por

ciento de los CCDI muestreados, los operadores comunican las razones del rechazo de

los proyectos a las organizaciones. Cerca del 15 por ciento hace aún más al darles

seguimiento para procesos posteriores; labor que se podría extender a todos los CCDI,

además de constituir una demanda frecuente entre las organizaciones. Explicar mediante

un comunicado los obstáculos que Programa tuvo para rechazar los proyectos, Ya que

resulta insuficiente publicar la lista de los proyectos beneficiados, ello implica una

ampliación tanto en oficinas centrales como en las unidades operativas de recursos tanto

humanos como financieros para el mejor logro en la transparencia del procesos de

selección y dictaminación. En sólo el 19 por ciento de las Delegaciones y CCDI de la

muestra, se proporciona asesoría a las organizaciones para que éstas mejoren sus

proyectos y los vuelvan a presentar.



189

Gráfica No. 54. Destino de los proyectos rechazados

(según operadores)

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

LOS ARCHIVAN

LOS DESECHAN

SE ASESORA PARAMEJORARLOS

SE COMUNICA RAZONES PORQUE NO FUERON APROBADOS

SE DEVUELVEN


Otros elementos de transparencia si bien no se encuentran reglamentados son necesarios

desde el punto de vista de los beneficiarios y de los evaluadores: 1. los criterios que se

consideran para reducir los monos de los proyectos que sí logran ser aceptados y

financiados. En este mismo sentido; 2. transparentar el proceso de selección los

criterios por cada uno de los componentes a considerar el proceso de aprobación.

Además, 3. debe haber un proceso de transparencia al interior de la misma Comisión

ya que las decisiones tomadas en Oficinas Centrales (con la participación de los

delegados) no son cabalmente comprendidas por el personal operativo de las

Delegaciones y Centros Coordinadores. Por otra parte las instancias evaluadoras al no

contar con estos elementos por escrito y sólo con base en entrevistas tanto con el

personal de oficinas centrales y con los delegados logra muy pocos recursos de análisis.



190

Corresponsabilidad

Respecto a la corresponsabilidad, en la encuesta se incluyó una pregunta dirigida a los

operadores para saber si efectivamente ésta se estaba dando dicha corresponsabilidad

entre la institución y las organizaciones, a este respecto los operadores manifestaron que

sí, aunque el 28 por ciento consideraron la corresponsabilidad es un proceso y por eso

todavía no se estaba dando de manera efectiva. Esto se puede apreciar en la siguiente

gráfica (ver Gráfica No. 55).

Gráfica No. 55. La transferencia de recursos fomenta la corresponsabilidad entre la CDI y las organizaciones

(según operadores)

NO28%

SI72%


Además en las reglas se menciona que se debe fomentar la corresponsabilidad en la

rendición de cuentas por lo que los beneficiarios han de presentar informes. Este

aspecto se tratara más adelante.



191

Derechos y obligaciones

El cumplimiento de la normatividad y de las reglas de operación en general presenta

varias dificultades para los beneficiarios, las cuales se acentúan principalmente a la hora

de elaborar los informes finales y la comprobación de gastos.

Como se puede ver en la gráfica (ver Gráfica 56) para las organizaciones que logran

pasar el proceso de selección no representa gran dificultad juntar los requisitos

necesarios para ser beneficiarias, ni elaborar el proyecto, ni siquiera entender el manual

de operación y poner en marcha al proyecto es algo tan difícil. El gran cuello de botella

se presenta en la etapa de conclusión de los proyectos, cuando hay que presentar

informes y comprobar gastos. Casi 70 por ciento de las organizaciones tienen muchos

problemas para cumplir con este punto de la normatividad.

Según los operadores entrevistados las principales dificultades para apegarse a la

normatividad son las siguientes:



192

Gráfica No. 56. Dificultades en la normatividad y operación de los proyectos

(Según operadores)

5%2%

5%7%

67%

14%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

REQUISITOS ELABORACION DELPROYECTO

MANUAL DEOPERACIÓN

OPERACIÓN COMPROBACION INFORMES


Antes de abordar el problema de la comprobación de gastos se hace necesario

detenerse a revisar en particular los demás aspectos contemplados en los derechos y

obligaciones de los beneficiarios.

En las Reglas de Operación se establecen varios derechos y obligaciones, entre los

primeros tenemos que los beneficiarias tienen derecho a: 1. recibir el financiamiento

en caso de ser aprobados sus proyectos, 2. recibir asesoría y capacitación, 3.

derecho a recibir apoyo gratuito, y, 4. tienen derecho a que se les explique

claramente el contenido del convenio que firman. Entre las obligaciones tenemos

que: 1. deben cumplir con lo establecido en el convenio, 2. deben presentar

informes, 3.deben comprobar recursos.



193

En la encuesta se establecieron una serie de preguntas para ponderar el nivel de

cumplimiento de estas reglas generales y conocer qué tanto la contraparte (CDI)

cumple con el respeto de los derechos de las organizaciones. En la siguiente tabla

(ver Tabla No. 29) se puede ver el cumplimiento de tales cuestiones:

Tabla No. 29. Derechos y obligaciones

Regla Descripción Nivel de cumplimiento

Recibir el financiamiento en caso de ser aprobados

Total

Recibir asesoría y capacitación mediante cursos de capacitación

Total

Apoyo gratuito

No se contó con información específica para verificar su estricto cumplimiento, pero no hubo comentarios ni quejas de los beneficiarios en torno ningún tipo de cobro por parte de los funcionarios.

Conformación de contraloría social (aval) Total

Firma de convenio y transferencia de recursos Total

Dar cumplimiento a los establecido en la convocatoria

No se contó con información especifica para verificar su estricto cumplimiento, pero en general se pudo constatar que las organizaciones llevaron a cabo el trabajo de promoción de los derechos humanos.

Presentar informes 80 por ciento de avance

Der

echo

s y

oblig

acio

nes

de lo

s be

nefi

ciar

ios

Comprobación de recursos 80 por ciento de avance


Como se mostró antes, las organizaciones generalmente cuentan con asesoría en la

elaboración del proyecto (poco más del 65 por ciento de las organizaciones fueron apoyadas

por el Programa). Una vez que les fue aprobado el proyecto, el 95 por ciento de los

beneficiarios recuerdan haber participado en un curso de capacitación para administrar los



194

recursos, por lo que se puede decir que el cumplimiento de esta regla es prácticamente total,

pues la asesoría por parte de la CDI siempre esta disponible, aunque como siempre, la calidad

de la misma depende de la disponibilidad, voluntad y compromiso de los operadores, quienes

en muchos casos tienen que trabajar fuera de las horas de laborales para atender a las

organizaciones. Esto provoca que la atención sea diferente en cada estado.

Respecto al requisito de contar con una contraloría social a través de un aval

comunitario, la totalidad de las organizaciones cumplieron, y como se vio con

anterioridad los avales en la mayoría de los casos son de algún tipo de autoridad

comunitario o asamblea. Algunas organizaciones además conformaron contralorías

como un mecanismo más de control. Esto sucedió en 71.64 por ciento de las

organizaciones.

En la operación del proyecto un aspecto importante es la presentación de informes por

parte de los beneficiarios, tanto financieros como de actividades. Como se dijo antes,

esta es la parte de la normatividad que más problemas presenta, no por incumplimiento

en la entrega de informes sino por la dificultad que significa elaborarlos. Cuando se

levantó la encuesta, en enero de 2005 muchas organizaciones aún no habían entregado

sus informes finales o se encontraban en proceso de hacerlos. Tanto en informes

financieros como de actividades el avance en organizaciones que habían entregado era

poco menos del 80 por ciento, aunque se esperaba que todas cumplieran al final.



190

Gráfica No. 57. Porcentaje de entrega de informes por parte de la

organizaciones (Enero 2005)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

SI ENTREGARON INFORMESFINANCIEROS

NO ENTREGARON INFORMESFINANCIEROS

SI ENREGARON INFORMES DEACTIVIDADES

NO ENREGARON INFORMESDE ACTIVIDADES


Aunque poco más del 40 por ciento de las organizaciones manifestaron no tener

problemas con los informes. El resto tuvo varios problemas, aunque el más grave fue la

falta de tiempo. Debido a lo apresurado de la puesta en marcha del programa queda poco

tiempo para la elaboración de los informes, los cuales por eso mismo presentan carencias.

De hecho se terminan encimando los tiempo de operación del proyecto y la elaboración

de informes y comprobación de gastos. Esto es preocupante pues muchas organizaciones



191

terminan dedicando gran parte de su tiempo, personal y esfuerzo al llenado de papeles y

no a la promoción real de los derechos humanos.

Como se mencionó antes, el problema de los proyectos no es únicamente la operación de

los mismos, ámbito que concierne directamente a las organizaciones, sino el

cumplimiento de un requisito que algunas veces está fuera de la lógica de trabajo de

muchas organizaciones, las cuales tienen que volverse expertas en cuestiones fiscales

para superar este escollo. Incluso pudiera pensarse que para la institución es más

importante la comprobación de gastos y las cuestiones fiscales que el impacto real del los

proyectos en las comunidades indígenas.

Gráfica No. 58. Dificultades en la elaboración de informes de informes

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

NINGUNO

FALTA ASESORIA

ERRORES CONTABLES

ERRORES EN DOCUMENTOSENTREGADOS

DOCUMENTACION INCOMPLETA

POCO TIEMPO

CDI PIDIO MAS DOCUMENTOS

DIFICIL ELABORARLOS

OTROS PROBLEMAS




192

La dificultad de la comprobación se acentúa si tomamos en cuenta que los tiempos son

extremadamente cortos, no siempre se pueden comprobar los gastos y que además las

organizaciones deben apegarse a un manual muy voluminoso para gastar el dinero que se

les asigna. Es necesario que se simplifiquen estos trámites, que suelen ser los más

engorrosos del proceso y que quitan tiempo a las organizaciones para hacer su verdadera

tarea que es promover los derechos humanos.

Otros elementos ligados a la normatividad Por otra parte, también se revisaron otros elementos relacionados con la normatividad y

que repercuten directamente en el buen desempeño del PPCMJ y los proyectos. En el

siguiente cuadro se muestra el porcentaje de organizaciones que respondieron

afirmativamente a los temas cuestionados:

Tabla No. 30. Monitoreo de otras condiciones complementarias a las Reglas de Operación

Descripción Porcentaje de organizaciones

La CDI proporcionó una guía para la elaboración el proyecto 89%

La CDI dio a conocer claramente a los beneficiarios el contenido del convenio

98%

Conoce bien los derechos y obligaciones que adquiere con la firma del convenio

96.8%



193

Se levanta un acta cuando reciben los recursos 89.5%

Conoce causas por las que les pueden suspender el apoyo 88%

Los proyectos llevan un registro de actividades 100%

Los beneficiarios saben que está prohibido el uso del programa con fines políticos

100%


A partir de la valoración realizada se puede concluir que existe un alto cumplimiento

formal en las Reglas de Operación. Sin embrago, aun cuando existe un buen avance en

cuanto a cumplimiento, es necesario redefinir y especificar algunos aspectos para hacer

más eficiente la operación del programa, como por ejemplo transparentar el proceso de

reducción de montos y selección de proyectos. Simplificar los informes, e incorporar

atención específica a las comunidades indígenas y a las organizaciones que no están

alcanzando a cubrir los requisitos establecidos. Así como respetar los topes de solicitud

financiera por parte de las organizaciones. Lo anterior redunda en que el Programa PCMJ

es no sólo indispensable sino oportuno, su mayor debilidad radica en ajustar el

presupuesto que se le asigna tanto a cobertura como a montos aprobados, los gastos de

operación además se ven muy disminuidos y se deja de atender un seguimiento y

acompañamiento más personalizado a las organizaciones que además están en su gran

mayoría en la etapa formativa.

4.8. CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS Y EFECTOS DEL PPCMJ

El Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ) ha sufrido

modificaciones orgánicas y administrativas importantes, colocándolo en el 2004, como

Programa Especial dentro de la estructura de la Comisión Nacional para el Desarrollo de

los Pueblos Indígenas (CDI).



194

La reconfiguración del Programa se basa en dos objetivos interdependientes:

El Objetivo General persigue: Contribuir a generar las condiciones para que

los pueblos y comunidades indígenas y sus integrantes ejerzan los derechos

individuales y colectivos establecidos en la legislación nacional; y que el Estado

propicie los mecanismo y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia

basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural.

En tanto que su Objetivo Específico apunta a Apoyar proyectos de promoción y

defensa de los derechos de los pueblos indígenas y el impulso de actividades de

procuración de justicia mediante la transferencia de recursos financieros a

organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante

mecanismos de corresponsabilidad ,

Para analizar cabalmente el cumplimiento de ambos, se identificaron sus componentes.

Tanto humanos como institucionales. Por una parte, se encuentran los sectores sociales:

los pueblos y las comunidades indígenas, las organizaciones civiles y comunitarias, el

personal encargado de la procuración e impartición de justicia, los funcionarios públicos

y la población en general. Es destacable el papel que la organizaciones civiles están

realizando para que la población indígena conozca, tome conciencia y ejerza sus derechos

en las distintas instancias a las que se enfrenta en la vida cotidiana. El papel del Programa

a través de los responsables operativos de campo, contribuyen con grandes esfuerzos y

con el diseño de estrategias locales y regionales para que este sector de la sociedad

encuentre respeto a sus valores culturales, sus formas de organización, sus estrategias de

vida y en general, su sana convivencia en el México pluriétnico y pluricultutal. Algunos

otros sectores, pero sobre todo las instancias encargadas de la impartición de justicia, de

la resolución de problemas civiles, agrarios, penales, y, de uso, manejo y

aprovechamiento de recursos naturales, entre otros son los que menos participan en el

reconocimiento y respeto a las diferencias culturales, máxime cuando se trata de los

pueblos indígenas y sus comunidades. Es en estas instancias gubernamentales en donde



195

es más difícil el avance ya que no se corresponde a las actividades que otras instancias

sociales y de gobierno están trabajando.

Por otra, se identifican los mecanismos e instancias de gobierno

que propician las tres

ideas fundamentales que subyacen en los objetivos: 1) que el PPCMJ contribuya a

generar condiciones para que se ejerzan los derechos individuales y colectivos

establecidos en la legislación nacional; 2) que el Estado propicie los mecanismos y

procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en el reconocimiento y

respeto a la diversidad cultural; y, 3) A apoyar con la transferencia de recursos

económicos, proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas

y el impulso de actividades de procuración de justicia; con mecanismos de

corresponsabilidad. Alrededor de estos aspectos gira el siguiente análisis de manera

puntual.

Transferencia de recursos

En cuanto a su objetivo específico, el programa busca apoyar proyectos e impulsar

actividades de promoción de justicia mediante la transferencia de recursos a

organizaciones civiles y comunitarias, mediante de mecanismos de corresponsabilidad.

A este respecto, 76 por ciento de los operadores entrevistados opina que la transferencia

de recursos es un mecanismo apropiado para lograr que los pueblos indígenas ejerzan

mejor sus derechos, mientras que el restante 24 por ciento, piensa que esto no es

suficiente o que el mecanismo no es del todo adecuado. La siguiente tabla (Tabla No. 31)

ilustra esta situación:

Tabla No. 31. Opinión de los operadores sobre la efectividad del mecanismo

de transferencia de recursos a organizaciones

Argumentos a favor de la transferencia de recursos a organizaciones



196

Involucra a la sociedad civil, facilitando sus

actividades. Las organizaciones pueden desarrollar

sus propias aspiraciones creando espacios de

libertad donde ellos mismos determinan cómo

actuar en sus actividades

La transferencia sólo funcionará siempre y cuando sea

un proceso que los vincule realmente a las

organizaciones entre ellas y con la institución.

La transferencia les ofrece facilidad para ejecutar

proyectos y de esta manera los indígenas comienzan

a crear organización.

Debe haber un contacto y seguimiento con las

organizaciones a largo plazo, no basta con entregar el

recurso y dar por concluido del proceso. Debe haber

un presupuesto para seguimiento

Es una manera de responsabilizar a las

organizaciones y que cumplan con sus objetivos y

metas propuestos en sus proyectos.

La transferencia a veces implica mucha burocracia y

se piden muchos papeles. Hay que simplificar los

trámites. La comprobación de los recursos es un

problema constante. Los recursos deben llegar a

tiempo.

Gracias a la transferencia los propios indígenas se

encargan de reproducir la información sobre los

derechos humanos y el recurso facilita la labor

La consecución de los objetivos depende muchos del

tipo de organización, pues puede haber organizaciones

que piden recursos y los utilizan con otros fines.

Permite que las organizaciones sean autogestivas y

realicen de forma autónoma sus actividades.

Es importante que se dote a las organizaciones de

recursos que definitivamente impacten en la difusión

del conocimiento de los derechos humanos entre los

individuos

Porque les da la oportunidad a las organizaciones de

ser ellas quienes busquen alternativas de solución a

la problemática que presenta la población indígena.

El papel de la CDI se limita mucho: Sólo cumplimos

con transferir el recurso, ellos ejecutan.

UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Trabajo de campo: entrevistas y encuestas. Enero 2005.

Corresponsabilidad

El porcentaje de operadores se mantiene prácticamente igual cuando se les pregunta si la

transferencia de recursos fomenta la corresponsabilidad entre organizaciones y el Estado.

Casi una tercera parte de los operadores piensa que esto no ocurre del todo,



197

especialmente por que por corresponsabilidad se entiende la comprobación de los

recursos y ese es un proceso muy complicado para muchas organizaciones que no

cuentan con los conocimientos necesarios. (Ver Gráfica 59)

Gráfica No. 59. El programa fomenta la corresponsabilidad

entre organizaciones y el Estado

(Según los operadores)

NO28%

SI72%




198

Diversidad Cultural

Más de la mitad del personal operativo considera que en sus estado no existe ningún

reconocimiento de la diversidad cultural al momento de impartir justicia. (Ver Gráfica

No. 60)

Ahora bien, sería labor de la CDI transformar este contexto adverso para que los

indígenas ejerzan mejor sus derechos. Una parte de la tarea es que los indígenas conozcan

a qué tienen derecho y la otra es que las instituciones se los reconozcan, porque si no, se

estaría generando una creciente demanda que no tendría respuesta desde la institución.

Gráfica No. 60. Las instituciones que procuran la justicia

¿reconocen la diversidad cultural? (según operadores)

NO54%

SI42%

NO SABE4%




199



200

Para lograr esto los operadores entrevistados llevan a cabo diferentes estrategias, como se

puede ver en el siguiente cuadro:

Tabla No. 32. Estrategias que ha diseñado la CDI para reconocimiento

a la diversidad cultural (según operadores)

Estado Estrategias

Baja California

En la excarcelación se ha tenido comunicación con defensores de oficio, juzgados en donde se les dan a conocer nuestro trabajo, nuestro programa, así tienen conocimiento y los hemos estado involucrando con folletos e información

Chiapas

A través del programa se han proporcionando el recurso se ayuda a la promoción de los derechos indígenas Participar en reuniones con las instancias federales y facilitar gestiones Promoción de los derechos indígenas, concientizar al pueblo que exijan sus garantías individuales Reuniones interinstitucionales donde se abordan los temas y sensibilizan a las autoridades. Usos y costumbres, instrumentos legales a favor de los indígenas Talleres de justicia, discriminación étnica, trípticos, equidad de genero

Distrito Federal

En el ámbito estatal se coordina el trabajo pero las decisiones vienen de oficinas centrales

Guerrero

Planeación participativa, eventos de capacitación, gestión de proyectos, organización interna de las comunidades Reuniones con organizaciones federales / pláticas / apoyo a las organizaciones civiles para desarrollar su proyecto

Jalisco Han realizado escritos sobre el carácter ritual de muchos aspectos de la vida de los huicholes

Michoacán Consultas dirigidas a los indígenas, pero también invitando a las demás dependencias para que las comunidades expresen su sentir, sus necesidades y las escuchen las demás dependencias

Oaxaca

Asesoría a las instancias de gobierno que manejan lo referente a la impartición de justicia, procesos de capacitación y sugerencias en aspectos de reformas al congreso del estado La realización de talleres Lo requieren las instancias de procuración de justicia, pero la coordinación institucional no es real

Puebla

Promoción y difusión de derechos indígenas a través de asistencia legal y antropología jurídica se han atendido casos donde se ponen en practica Se creó una Comisión Interinstitucional de apoyo a la procuración y administración de justicia para los pueblos indígenas Se han realizado foros para solicitar reformas a la constitución del estado Talleres de capacitación, trabajo cercano al juzgado indígena y apoyos en los juzgados

Quintana roo Se hacen enlaces con la procuraduría, la universidad, el ministerio público del fuero común, conferencias de derechos indígenas. Con la PGR organizaron conferencia para la difusión

Sinaloa Se ha buscado el acercamiento con los órganos de impartición de justicia a través de cursos de capacitación y difusión de los derechos de los indígenas

Veracruz Cursos de capacitación Se han hecho foros a donde van líderes y autoridades municipales (casi nunca) pero las



201

instancias no asisten


Como se puede observar, existe un conjunto amplio de estrategias, que los operadores y

algunas delegaciones desarrollan principalmente en los espacios de la impartición de

justicia y en menor medida en el restante ámbito jurídico. Destacan los esfuerzos, aunque

escasos, en otros sectores de la sociedad y en otros espacios institucionales. Sin embargo,

estos esfuerzos muchas veces se diluyen ante la falta de campañas más amplias a nivel

nacional que involucre un programa permanente de: cursos, diplomados, talleres y otros

eventos periódicos que trasciendan a todos los sectores sociales y a todas la instituciones

de gobierno; una campaña que además de ser constante se establezca en los tres niveles

de gobierno, en el Congreso de Unión, en la Comisión Nacional de Derechos Humanos,

además de la misma CDI.

Para arribar a efectos más amplios, los operadores proponen, en cada estado, una

variedad de acciones que se podrían implementar para promover el acceso a la justicia

entre la población indígena. Éstas van desde simplemente incrementar los recursos hasta

firmar convenios interinstitucionales (con procuradurías, ministerios públicos e incluso

Universidades para promover el respeto de los derechos humanos de los pueblos

indígenas)



202

Cuadro No. 33. Mecanismos además de la transferencia que serian útiles

para promover el acceso a la justicia (según operadores)

Estado Mecanismos Baja

California En base a la transferencia, pueden ser muchos, pero lo importante es que la gente reciba el apoyo realmente.

Chiapas

Apoyar directamente a la excarcelación, fianzas y amparos Crear espacios de concientización a las autoridades para que aplique correctamente la ley indígena El recurso a tiempo Se abrirá a los ejidos y comunidades sin que se constituyan para darle financiamiento Simplificar el proceso

D.F. Es algunos casos es necesario una capacitación previa de las organizaciones y una evaluación de las mismas

Guerrero Mediante el ejercicio directo por parte de las organizaciones en su proyecto apoyados por proyectos de impacto y diagnósticos proporcionados por el estado

Jalisco Hacer una política federal y estatal que incluya y admita a indígenas huicholes. Diferenciar costumbres y sistemas normativos

Michoacán Mucha capacitación a todas las dependencias que conozcan verdaderamente la esencia de las costumbres y formas de vida de los pueblos indígenas y que realmente haya un compromiso de las mismas instancias

Oaxaca

Proporcionar las herramientas en materia de educación para que mas gente pueda acceder a ella Que a los CCDI se les permita fiscalizar los recursos a autoridades beneficiadas Que se agilice la reforma institucional, donde exista una diferenciación y lineamientos dirigidos hacia el respeto de los derechos indígenas Transferencia a autoridades municipales (depende de las condiciones de cada región)

Puebla

Capacitar a instancias de procuración e impartición de justicia y formación de instituciones judiciales indígenas Impulsar en todos los niveles reformas en instituciones, para hacer efectivo el reconocimiento, ante las instancias legales, de los derechos individuales La capacitación constante y el conocimiento real por parte de las autoridades encargadas de la problemática de los pueblos indígenas, esto redunda en la creación de leyes Seguimiento de instituciones. Hay dependencias que deben estar inmiscuidas en la problemática, no solo es tarea de la CDI, debe incorporarse esta tarea en todos los niveles

Quintana roo Convenios interinstitucionales, se pueden firmar convenios con otras instituciones, acercarse y pedir asesoría.

Sinaloa Buscar que continué la difusión de los derechos indígenas en todos los ámbitos porque en la medida en que sean conocidos hay mas posibilidades de que sean respetados

Veracruz

Anuncios de radio para informar sobre los derechos indígenas - difusión publica Seguimiento de actividades de forma consecutiva, las organizaciones informan de manera mensual, por ministraciones, para dar un seguimiento el recurso debe llegar a tiempo Incrementar el recurso




203

El análisis sobre la percepción que tienen organizaciones en relación a los objetivos y los

mecanismos del PPCMJ, partió de las siguientes preguntas eje.

1. El PPCMJ funciona ¿para que los indígenas ejerzan mejor sus derechos?,

2. participar en el programa; qué tantos beneficios sociales deja,

3. en qué medida el programa promueve los derechos humanos,

4. en que medida se cumple con las metas financieras del programa

(comprobación de gastos), y,

5. y finalmente qué tanto se cumplen los objetivos planteados en el programa.

En la siguiente gráfica se resumen estos puntos en términos relativos, según la opinión de

los entrevistados; como se puede observar, todas las organizaciones consideran que, en

alguna medida, el proyecto ha sido útil para que los indígenas ejerzan mejor sus derechos.

Sin embargo cuando les preguntó si además el programa tienen otros beneficios sociales,

este porcentaje baja ligeramente. Poco más del 75 por ciento de los beneficiarios piensa

que el programa acarrea muchos beneficios sociales, y sólo el cinco por ciento de las

organizaciones opinó que son pocos los beneficios reales de un programa como éste (Ver

Gráfica 61).



204

Gráfica. 61. Opinión de la Organizaciones en torno

a los componentes del PPCMJ

(en porcentaje)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

NO SE HAN CUMPLIDO LOS OBJETIVOS

SI SE HAN CUMPLIDO OBJETIVOS

NO SE HAN CUMPLIDO METAS FINANCIERAS

SI SE HAN CUMPLIDO METAS FINANCIERAS

NO SE HAN PROMOVIDO LOS DERECHOS HUMANOS

SI SE HAN PROMOVIDO LOS DERECHOS HUMANOS

POCOS BENEFICIOS SOCIALES

REGULARES BENEFICIOS SOCIALES

MUCHOS BENEFICIOS SOCIALES

EL PROYECTO HA FUNCIONADO PARA QUE EJERZAN MEJOR SUSDERECHOS


El 90 por ciento de las organizaciones entrevistadas, considera que con el programa se

promocionan los derechos humanos, dicha opinión es significativa no sólo por el alto

porcentaje reportado, sino porque considera que uno de los componentes fundamentales

de los objetivos del PPCMJ se logra.



205

Respecto de las metas y objetivos financieros, las organizaciones se muestran más

insatisfechas. En el momento que se realizó el trabajo de campo, más del 20 por ciento de

las organizaciones aún no cumplían con el requisito de la comprobación de gastos.

Auque cabe señalar que este no es el objetivo central del proyecto, algunas

organizaciones tienen la impresión de que a la Comisión le interesa primordialmente la

justificación de los gastos antes que la promoción real de los derechos humanos,

aclaración que deberá hacerse a corto plazo, sobre todo porque una gran cantidad de

organizaciones son de reciente creación.

En cuanto al impacto de las acciones que desarrollan las organizaciones se encontró gran

variabilidad, así mientras el trabajo que obtiene un logro inmediato se considera y

recuerda con gran precisión, los que tienen que ver con la promoción de los derechos

humanos e indígenas se diluyen con mayor facilidad. Así, para medir el impacto real

habría que considerar varios aspectos:

En primer lugar el proceso de toma de conciencia por parte de los beneficiarios de

las organizaciones difícilmente es algo que pueda concretarse sólo por talleres

(generalmente de un día) de carácter informativo. Esto se pudo apreciar en campo,

debido a que la retención de los conocimientos obtenidos en dichos talleres era

baja en tanto que los proyectos tenían más impacto donde las acciones de la

organización eran concretadas en una acción específica: la excarcelación de un

preso, la tramitación de un acta de nacimiento o la asesoría en un conflicto

agrario.

El impacto del programa puede verse disminuido considerablemente si no hay

continuidad a lo largo de varios años, lo cual es muy probable pues como se vio

anteriormente no se suele apoyar año tas año a las mismas organizaciones. Para evaluar el

impacto real del programa habría que hacer evaluaciones que comparen el trabajo de las

organizaciones en distintas temporalidades.



206

En segundo lugar la premura del tiempo para la ejecución de los proyectos provoca una

disminución en las metas previstas y que posiblemente diminuya la calidad de la atención

que las organizaciones dan a los beneficiarios, pues la misma premura las envuelve en

una dinámica en donde lo importante es ejercer el gasto, justificarlo y presentar informes

físicos y financieros. Por lo que vale decir que, las organizaciones si bien cumplen con

sus funciones, la CDI esta lejos de concretar de manera completa un clima donde los

impartidores de justicia y la sociedad en general respeten las diferencias culturales.

A manera de concusión se puede decir entonces que Contribuir a generar las

condiciones para que los pueblos y comunidades indígenas y sus integrantes ejerzan los

derechos individuales y colectivos establecidos en la legislación nacional; y que el Estado

propicie los mecanismo y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en

el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural es el objetivo general que persigue el

Programa. En la medida en que este cumpla con su objetivo específico de apoyar

proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas y el impulso

de actividades de procuración de justicia mediante la transferencia de recursos

financieros a organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante

mecanismos de corresponsabilidad , estará contribuyendo a que los pueblos y

comunidades indígenas ejerzan sus derechos individuales y colectivos tal como están

establecidos en la legislación nacional. Sin embargo, aún es una asignatura pendiente el

propiciar los mecanismos, entre las demás instituciones del estado, para lograr un

efectivo acceso a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad

cultural. Lo cual resulta paradójico ya que se está generando una mayor demanda en

materia de justicia, mientras que las instituciones de administración y procuración de

justicia, aún no se encuentran a la altura de ésta. Lo anterior continuará siendo un reto

tanto para el Programa como para la CDI.



207

4.9. ACEPTACIÓN Y SATISFACCIÓN DE LA POBLACIÓN OBJETIVO

La población objetivo del PPCMJ, según lo dispuesto en sus Reglas de Operación en el

2004, son: Comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones de promotores y

defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles en general.

Conforme se ha avanzado en la evaluación se ha mostrado que cada uno de los aspectos

de las Reglas de Operación se han cubierto. No es la excepción el de la población

objetivo, lo único que se debe considerar es la baja participación de las comunidades

indígenas en 2004. Para lo cual, como ya se dijo, habrá que hacer un trabajo específico de

apoyo, además de la realización de estudios diagnósticos que encuentren los cuellos de

botella sobre las limitantes de participación, ya que se debe tomar en cuenta el alto

monolingüismo e índice de escolaridad, asimismo se deberá considerar la habitualidad o

no en la elaboración de proyectos, además de recordar que una de las principales

demandas en el medio rural es la asesoría en la elaboración de proyectos.

Durante el trabajo de campo la encuesta a los beneficiarios del programa incluyó

preguntas referentes a: 1) satisfacción con el Programa; 2) cómo es la atención de los

funcionarios de la CDI; y, 3) qué aspectos del programa se podrían mejorar.

En general, la mayoría de los beneficiarios piensan que la atención de los operadores del

programa (que no necesariamente de la institución) es buena (ver Gráfica No. 62.) Los

operadores en la medida de sus posibilidades intentan apoyar a las organizaciones, aún en

tareas que no necesariamente les corresponden. Es una atención sumamente

personalizada que por lo mismo tiene sus ventajas y desventajas.



208

Gráfica No. 62. Atención y grado de capacitación de los operadores

(según beneficiarios)

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

NO SABEN SI ESTANADECUADAMENTE

CAPACITADOS

NO ESTAN CAPACITADOS

SI ESTAN CAPACITADOS

DEFICIENTE ATENCION

REGULAR ATENCION

BUENA ATENCION


Respecto a la capacitación, los operadores reciben también una alta calificación por parte

de los beneficiarios. Aunque entre representantes indígenas esta opinión favorable se

reduce un poco, pues casi el 15 por ciento de las organizaciones indígenas encuestadas

opinaron que no están capacitados, contra el promedio que es de nueve por ciento. Sin

embargo, se puede decir que en general los operadores, aún cuando no tengan

preparación en el área de leyes, son capaces de resolver las dudas que los beneficiarios

tienen sobre el funcionamiento del programa y conocen y aplican adecuadamente la

normatividad. La imagen de las institución en las localidades es buena, gracias,

fundamentalmente, al esfuerzo y compromiso del personal operador del programa. Sin



209

embargo habría que considerar que los operadores cada vez están más limitados en

recursos, movilidad y tiempo para atender a todos los demandantes de sus servicios, por

lo que la calidad de la atención puede degradarse si no se dota de recursos necesarios para

mantenerla y/o mejorarla.

En cuanto al funcionamiento del programa en sí, más del 90 por ciento de los encuestados

tuvieron alguna inconformidad. Cuando se les pidió que mencionaran cuál era la mejora

más urgente que necesitaba el PPCMJ; una gran parte mencionó en primer lugar, al poco

tiempo que la institución da para ejercer los recursos, los cuales invariablemente llegan

tarde, como ya se ha mencionado. Otras mejoras sugeridas es que se otorguen más

recursos y que disminuya la complejidad de los trámites. Sólo el dos por ciento de los

entrevistados pensaron que el Programa funciona óptimamente.

Gráfica No. 63. Mejoras sugeridas por los beneficiarios a la operación del

PPCMJ



210

5%

7%

2%

3%

3%

2%

11%

16%

15%

36%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

OTRAS

CAPACITACION

MAS PERSONAL DE LA CDI

MAYOR DIFUSION

MEJORAR DICATMINACION

ESTA BIEN SUFUNCIONAMIENTO ACTUAL

MENOS TRAMITES

MAS RECURSOS

TIEMPO DE EJECUCION

ENTREGA DE RECURSOS CONMAS TIEMPO


El tipo de mejoras que el programa requiere, son distintas de acuerdo al tipo de

organización que recibe apoyo (ver Tabla No. 34). Por ejemplo a las organizaciones no

indígenas son las que están más preocupadas por al entrega de recursos a tiempo. La

organizaciones indígenas también están preocupadas por la llegada oportuna de los

recursos, pero igualmente son las más interesadas en que estos fueran mayores (como ya

se vio antes, estas organizaciones reciben menos en promedio que las ONG no

indígenas). Los núcleos agrarios y las comunidades, también demandan más recursos, y

de igual manera son quienes más piden que se reduzcan los trámites. Esto debido

posiblemente a que este tipo de beneficiarios no están tan habituados a elaborar

proyectos, hacer informes y comprobaciones de gastos, y no cuentan con personal

especializado para el caso.



211

Cuado No. 34. Mejoras sugeridas por los beneficiarios a la operación del

PPCMJ

(según tipo de organización)

Mejoras sugeridas al

PPCMJ

Núcleo agrario o

comunidad

indígena

ONG

indígena

ONG no

indígena

Entrega de recursos a

tiempo

35% 58%

Tiempo de ejecución 17% 14% 17%

Más recursos 33% 19%

Capacitación 7% 8%

Más personal de la CDI 2%

Mayor difusión 17% 2%

Mejorar dicatminación 5%

Esta bien el

funcionamiento actual

2%

Menos trámites 33% 9% 8%

Otras 5% 8%


Un resumen de las opiniones que los beneficiarios tienen del programa y las mejoras que

se pueden hacer se presenta en la siguiente tabla (ver Tabla No. 35) por estados de la

República:



212

Cuadro No. 35. Mejoras sugeridas por los beneficiarios a la operación del PPCMJ

Estado Como mejoraría el programa de convenios

Baja California

Aumentando las personas capacitadas para la defensa de los derechos. Que el recurso llegue a tiempo. Que vengan de la Ciudad de México, que véan y ayuden a resolver los problemas de los indígenas. Que haya comisiones de los asuntos indígenas en las instancias de gobierno donde contacten a indígenas que son los que conocen la problemática y que le vayan dando solución a los problemas

Chiapas

Entregar el recurso a tiempo para cubrir las metas porque no se trabaja con el grupo, ni el informe bien. Que nos dieran más tiempo para desarrollar y llevar a cabo el proyecto y así poder comprobar en tiempo y forma. La documentación es mucha, sintetizar los documentos y las metas. Formar comités de defensoría a nivel comunitario y estatal. Ampliando más recursos para poder dárselo a la demás gente que quiera seguir capacitando. Nos gustaría que nos dieran continuidad al proyecto Mayor cupo en los cursos, por ende más presupuesto. Más tiempo de capacitación. Papelería clara. Intercambio de experiencias. Cursos de capacitación. Que se sigan llevando a cabo este tipo de entrevistas para que se de a conocer los resultados de la organización. Ojala que vengan estas evaluaciones y que véan nuestra realidad y que sirva para el desarrollo.

D.F

Que la convocatoria salga a tiempo, que se de un mayor financiamiento a las organizaciones, más recursos. Se debe organizar con metodología. Ampliando sus actividades a todas las comunidades posibles por que hay grupos indígenas en la Ciudad de México que no están enterados, nos faltan medios para llegar a ellos, se tiene que hacer una gran labor de comunicación y difusión

Guerrero

Nos gustaría que la entrega de recursos fuera con más tiempo, o sea me tengo que gastar el dinero porque tengo poco tiempo para comprobar. Que saliera la convocatoria en marzo para que en abril se cierre y entreguen los recursos en junio para que tengamos 6 meses para trabajar. Vienen entregando el recurso en diciembre y si no lo compruebas lo tienes que (regresar). El convenio se tuvo que firmar 3 veces. Ahora va a haber menos personal. El Delegado no está nunca. Se cuestiona que en el reclusorio de Acapulco llegan indígenas de Tlapa, Chilapa, etcétera, que no llevan un buen acompañamiento y no traen traductor con ellos.

Jalisco Es necesario que se repiensen los proyectos para ofrecerles más tiempo para ejecutar los proyectos. 10 meses en lugar de cinco. Convocatoria a tiempo pues se han retrasado recursos y actividades.

Michoacán Que las comprobaciones no fueran tan estrictas y cambiara la normatividad porque hay aspectos muy lejanos de lo que realmente somos las comunidades indígenas y cuáles son nuestros problemas.

Oaxaca

Reduciendo requisitos y simplificando. Menos rigor en comprobaciones. Mas facilidad en el otorgamiento del financiamiento Hacen falta recursos suficientes y más personal técnico para asesorar. Que el programa cuente con más recursos para autoridades agrarias indígenas. No hay personal técnico para el campo. A los participantes se les proporciono material de apoyo: constitución política, procedimientos penales del estado, carta de los derechos humanos. Que la dictaminación no se haga al vapor y que consideren la calidad del trabajo de las organizaciones, no beneficiar a todas como si fuera igual la calidad de su trabajo. La CDI nos apoya en una cantidad mínima respecto del trabajo amplio que hacemos. Nosotros tenemos una estimación de beneficiarios directos de toda nuestra actividad, que sí es un número más o menos considerable, pero de ahí habría que tomar el número de comunidades para el cual nada más metemos el proyecto, porque si metemos todas, después el INI nos exige un informe tan grande que nada más nos llevamos tiempo en hacer informes. No tiene lógica la forma de asignación de recursos, pues vemos en los resultados de los proyectos un listado de organizaciones que tienen un año o recién están iniciando, y reciben un financiamiento similar al que recibe Servicios del Pueblo Mixe, aún con todo el trabajo que tenemos. La critica es que, para la asignación de recursos, la CDI no considera la trayectoria, los resultados, ni la calidad, o sea, ellos prefieren beneficiar a un gran número, prefieren la cantidad que ver quienes realmente están haciendo un trabajo de calidad.



213

Puebla

Sólo se cuenta con el apoyo del responsable del Programa, hace falta más personal que pueda asesorarles cuando sea necesario. Ampliar el número de abogados defensores disponibles para que el apoyo llegue verdaderamente a la gente indígena. Es necesario la formación de intérpretes o que los abogados hablen nahua para que el proceso de acceso a la justicia sea completo. Solicitar más recurso para que se autorice a las organizaciones, no pedir demasiados requisitos, son muy estrictos en los requisitos si una organización no tiene constitución legal queda fuera aunque pueda estar interesada.

Quintana roo

Revisando los tiempos, es poco tiempo en el afán de cubrir requisitos, se puede promover la falsedad de datos. Debe haber un inicio formal del programa, de la convocatoria, del tiempo de trabajo. Se deben mejorar los manuales, son fotocopias y no son legibles. Mas capacitación. No se nota el cambio ente el INI y CDI, las comunidades siguen pensando en el INI. A partir de los talleres se han dado cuenta que los recursos no alcanzan para cubrir la demanda de las localidades. Por ejemplo, seria bueno tener fondos emergentes y ampliaciones para cubrir gastos extras en los talleres. Se necesita que haya más difusión. La CDI debe ser más puntual en todo, y no utilizar el criterio popular para aprobar un proyecto, sobre todo si no explican por qué se rechaza o recorta el presupuesto. Es necesaria más claridad y no hacer las cosas al ahí se va, presionados por el tiempo. No se explica la reducción del presupuesto, lo obligan a ser mañosos.

Sinaloa

Que se mantenga la posibilidad de cursos. Poco tiempo para ejercer el dinero, programar mejor los cursos, son muchas vueltas y requisitos, más recursos y mayor cobertura. Que el recurso llegara a tiempo porque llega el recurso y hay que gastarlo rápido y sólo porque uno tiene empeño saca adelante las metas. Más recursos. Ellos apoyan porque si no lo hicieran fallarían.

Veracruz

Haciendo reuniones entre A.C. Y llegando a acuerdos de trabajo con la CDI y autoridades, atender peticiones con las comunidades Mayor difusión. Mostrar puntualidad en la entrega de recursos y más recursos. Que los proyectos comenzaran a principio del año y que se diera más tiempo para formular el proyecto porque todo se hace a la prisa.




209

4.10 CONDICIONES QUE OBSTACULIZAN O FAVORECEN LA OPERACIÓN DEL

PPCMJ

En la operación del PPCMJ, incide una gran variedad de factores tanto externos como

internos que favorecieron u obstaculizaron su correcto funcionamiento.

Tanto por la información tabular del Programa, como por la información resultado del

trabajo de campo, la operación del programa contó con factores que le permitieron tener un

funcionamiento apropiado; durante la evaluación y a partir de la información disponible no

se registraron anormalidades y al contrario en las unidades operativas de todos los niveles

hubo un quehacer invaluable para que el Programa se realizara durante el 200485.

Factores favorables a la operación del PPCMJ

La operación del Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia en el 2004, fue

complicada; sin embargo, la experiencia de sus operadores tanto en oficinas centrales como

en las Delegaciones y CCDI logró realizar en forma todos y cada uno de los procedimientos

que están enmarcados en las Reglas de Operación del PPCMJ.

Logró hacer pública la Convocatoria, destinó el tiempo establecido para la recepción y

dictaminación de los Proyectos concursantes, hizo el proceso de predictaminación,

selección y dictaminación completa tanto en las Unidades Operativas como en las Oficinas

Centrales de 331 proyectos (número de proyectos concursantes; tras la dictaminación, se

atendió a 256 proyectos). En el trayecto, se dieron las asesorías para la que los proyectos

tuvieran la oportunidad de completar la información y documentación faltante. Se dieron

los Cursos de Capacitación y, a través de ellos, se dieron a conocer las nuevas disposiciones

del ahora Proyecto Promoción de Convenios en Materia de Justicia; se revisaron las guías

para la formulación de los informes físicos y financieros y se informó sobre la legislación

85 Se reitera que estas observaciones en los desfases temporales corresponden a una lógica administrativa de nuestro sistema hacendario, que no ha podio incidir el cuello de botella de la ejecución de los programas que transfieren recursos a sus poblaciones objetivos.



210

reciente que atañe a la creación y funcionamiento de las ONG; todo ello acompañado de los

materiales que el Programa ha diseñado para las organizaciones.

La particular situación que vive en general, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas en su proceso de reestructuración, se reflejó en la operación normal del

Programa y se combinó con algunas inercias que han prevalecido a pesar de los cambios

estructurales de la institución.

Condiciones que obstaculizaron la operación del PPCMJ

Entre ellos, se destacan las modificaciones orgánicas y administrativas que colocaron a

PCMJ en 2004 como Programa Especial. Situación que particularmente dificultó el

arranque del mismo debido al desplazamiento de fechas que tuvo para su adecuada

operación y el retrazo económico para iniciar una de las principales acciones de trabajo que

demanda su objetivo específico: la transferencia de recursos económicos a su población

objetivo. Como ya se vio en los apartados anteriores, tanto los objetivos como las reglas de

Operación del Programa en general, se realizaron a cabalidad.

Otros factores contextuales son la forma bajo la cual está operando la CDI en los estados:

recortes y cambios en el personal, cambios en el marco legal y administrativo, falta de

preparación, inseguridad laboral y bajos salarios de los operadores, las condiciones en que

se encuentra infraestructura y equipo que son insuficientes en las delegaciones así como en

los CCDI

Además de estos obstáculos institucionales existen factores externos muy diversos que

también inciden en el desempeño del PPCMJ, entre los que encontramos la dinámica

sociocultural de las mismas comunidades indígenas, el marco legal y el entorno político

desfavorable en algunos estados, la falta de sensibilidad y la poca disposición de las demás

instituciones federales y locales de colaborar con la CDI al momento de atender a la



211

población indígena e incluso factores naturales tales como la difícil orografía, y el clima

adverso de las regiones en donde vive la población objetivo de la CDI.

Los factores adversos del medio institucional y extra institucional reducen en buena medida

el impacto del PPCMJ sobre la población indígena y deben ser tomados en cuenta

necesariamente en cualquier evaluación sobre el programa y, aunque son cuestiones que al

área no le compete resolver directamente sí deben ser tomarlas en cuenta para mejorar la

atención a los pueblos indígenas.

Condiciones institucionales para la operación del PPCMJ

Como ya se señaló en apartados anteriores, la CDI y el PPCMJ se encuentran aún en

proceso de reestructuración, ello implicar resolver un conjunto de situaciones de diferente

índole, entre ellas las que tienen que ver con la infraestructura, el equipo de oficina y el

equipo de trabajo, que redundan en el trabajo operativo de los responsables del programa en

campo. Ya en las evaluaciones del 2002 y en la del 2003, se habían destacado. En este

nuevo análisis el PPCMJ sigue operando en sus unidades de campo en condiciones

precarias y con una infraestructura de operación casi desmantelada. Debido a los cambios

institucionales, la capacidad de operación directa se ha visto disminuida y los problemas

detectados en la evaluación anterior persisten.

La formación normalmente profesional de los operadores del programa es una de las

fortalezas del mismo, su nivel de experiencia además de un conjunto de valores que se han

ido construyendo a lo largo de su participación en la institución. A este respecto se pueden

los siguientes puntos señalan otros puntos críticos y fortalezas del funcionamiento del

programa.

Perfil profesional, experiencia y aptitudes complementarias

El buen o mal funcionamiento del programa es en suma variable ya que las infraestructura

y el funcionamiento en cada CCDI así lo son, sin embargo, la buen operación del Programa

depende en buena medida a la experiencia, dedicación, voluntad, preparación y capacidad



212

de los operadores, y no por el óptimo funcionamiento de la estructura institucional. Esta

deficiencia, hace difícil la correcta aplicación del programa y la consecución de sus

objetivos.

Para poder valorar al personal operativo, se recopiló información que permitió elaborar

un índice para caracterizar el desempeño y perfil de los encargados de aplicar el

programa. Para lograr hacer esta medición se evaluaron tres aspectos:

1. El perfil profesional

2. La experiencia de trabajo en la institución, en la región y en el PPCMJ

3. Aptitudes complementarias que se consideraron idóneas para un mejor

desempeño laboral, tales como el conocimiento de por lo menos una lengua

indígena y el manejo de paquetes básicos de computo.

Cada uno de estos aspectos incluye un conjunto de variables, a cada variable se le asignó un

valor. A partir de la suma de los distintos valores se obtuvo un índice para calificar a los

operadores, este índice permite ubicar los puntos débiles y las fortalezas del personal

involucrado en la operación del programa.

La encuesta aplicada a los operadores nos permitió obtener el perfil profesional de los

mismos. Tal como se puede apreciar en la gráfica siguiente (ver Gráfica No. 63), gran parte

del personal son profesionistas con nivel de licenciatura.

Cabe señalar que muchos de los operadores no titulados son pasantes o están en vías de

titularse, lo cual en un corto plazo permitirá tener un personal casi totalmente

profesionalizado. Sólo una mínima parte del personal cuenta con estudios debajo del nivel

profesional.



213

Gráfica No. 64. Nivel de estudios de los operadores del PPCMJ

(por porcentaje de operadores)

SIN LICENCIATURA

20%

LICENCIATURA80%


Además del buen nivel de profesionalismo, es necesario prestar atención al hecho de que 80

por ciento de los operadores con título tiene preparación profesional en derecho. Los demás

provienen de áreas tan disímbolas como la agronomía y la economía. (Ver Gráfica No. 64)

En el 20 por ciento de operadores, es frecuente encontrar la demanda de personal que apoye

sus labores con un perfil especializado; en ella destacan las áreas del derecho y la

antropología.



214

Gráfica No.65. Perfil profesional de los operadores del PPCMJ

TRABAJO SOCIAL5%

ING. AGRONOMO5%

ECONOMIA10%

DERECHO80%


Si bien es importante que una gran cantidad del personal cuenta con el perfil profesional

idóneo, el Programa opera gracias al muy buen nivel de experiencia de los operadores, los

cuales de manera empírica y por su propia cuenta han adquirido y acumulado los

conocimientos necesarios para operar un programa como el de PCMJ.



215

Esta experiencia dentro de la institución (operando un programa concreto en una región

determinada) se traduce en buenos niveles de experiencia. En promedio, los operadores

tienen ocho años y medio trabajando en la institución y cinco años operando el programa

tomando en cuenta la experiencia dentro del PPDIAJ y seis trabajando en un CCDI fijo, lo

cual redunda en un buen conocimiento de la dinámica de la región atendida y su población.

Estos tres niveles de experiencia combinados, permiten obtener un índice general de ella

para los operadores. A su vez, a partir del índice, es posible ubicar a los operadores en

diferentes niveles de experiencia, tal como se ilustra en la siguiente gráfica en donde se

puede ver que poco más del 70 por ciento de los operadores tienen de 2 años a casi 30 años

de experiencia total. Poco menos del 30 por ciento restante, es personal nuevo que tiene

menos de 2 años de permanencia en la institución. (Ver Gráfica No. 65)

Gráfica No. 66. Nivel de experiencia de los operadores del PPCMJ


MAS DE 10 AÑOS19%

MENOR A 2 AÑOS27%

DE 2 A 5 AÑOS23%

DE 5 A 10 AÑOS31%




216

Además de tipo de perfil y el nivel de experiencia, es deseable que el personal contara con

otras aptitudes complementarias, tales como conocimientos básicos de cómputo y

conocimiento mínimo de los idiomas indígenas, sobre todo los que se hablan en el área de

atención del Centro Coordinador correspondiente. Enseguida se aprecia gráficamente (ver

Gráfica No. 66) el nivel que tienen los operadores respecto a estas aptitudes.

Gráfica No. 67. Nivel de aptitudes complementarias


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

MUY BAJO REGULAR BUENO MUY BUENO




217

Como se puede apreciar en la gráfica (Ver Gráfica No. 66), la mayor parte del personal

presenta carencias en cuanto a aptitudes complementarias, lo que se convierte en un punto

débil dentro del perfil de los operadores, pues si bien el nivel de estudios es bueno en la

mayoría de los casos y la experiencia muy buena, el manejo de herramientas técnicas los

limita para realizar informes en los tiempos y bajo los formatos que se piden, complica el

entendimiento y la comunicación con los pueblos indígenas.

Es necesario mencionar que los operadores identifican esas limitantes, ya que fue frecuente

la demanda entre los operadores de cursos de idiomas indígenas. Algunos de ellos los han

aprendido por su propia cuenta, con el trabajo cotidiano en las comunidades o en una

institución de educación local, con lo que se destaca la inexistencia de un programa

institucional para capacitar a los operadores en este sentido. Es más, la mayor parte de los

operadores que dominan un idioma es porque éste es su idioma materno; el problema es

complejo ya que no éste, corresponde a su área de trabajo. Lo anterior invita a reflexionar

sobre la necesidad de cubrir formalmente con los profesionistas locales, maestros y

personas de otros sectores esta ausencia. Es conocido que en varios CCDI estos

colaboradores cubren las necesidades que los operadores de los programas tienen, sólo que

al no contar con un programa normal de funcionamiento en esas unidades, atienden la

demanda a veces por vínculos de amistad personal con los operadores y cuando su tiempo

se los permite.

En cuanto a lo que ocurre con el uso de equipos de oficina como el cómputo; entre algunos

operadores, especialmente entre los de más edad, el uso de instrumentos de informática es

problemático. En este sentido tampoco hay una capacitación perfectamente planificada a

nivel institucional que proporcione a los operadores de conocimientos básicos en

informática y aunque en cada CCDI existe un encargado de esta área sería sumamente

recomendable que cada operador tuviera conocimientos mínimos sobre el uso de la

computadora. Esta carencia se ve agravada, porque además algunos de los operadores en su

centro de trabajo no cuentan con una computadora asignada para el desarrollo de sus

labores.



218

El perfil profesional, combinado con la experiencia de trabajo y las aptitudes

complementarias nos permitió crear un índice general para evaluar al personal operativo del

PPCMJ. Cabe aclarar que este índice no refleja la capacidad, la voluntad y la dedicación del

personal, elementos estos ciertamente fundamentales para el buen funcionamiento del

programa. Es decir, este es un índice cuantitativo. A continuación, revisaremos

gráficamente el porcentaje de los operadores que se ubican en cada nivel del índice. (Ver

Gráfica No.67)

Gráfica No. 68. Índice de calificación de los operadores del PPCMJ


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

MUY BAJA REGULAR BUENA MUY BUENA



219


Como se puede apreciar en el gráfico (ver Gráfica No. 67), la mitad del personal se ubica

en buen nivel, mientras que una cuarta parte tiene capacidades regulares y cerca del 25 por

ciento tiene carencias notables. Sin embargo esta situación no se da de manera homogénea

en los estados. Generalmente en las delegaciones estatales los encargados del programa

tienen un buen nivel pero es notablemente muy bueno en los centros. Esto se puede ver en

la siguiente gráfica (ver Gráfica No. 68):

Gráfica No. 69. Índice de calificación de los operadores del PPCMJ

según centro de trabajo (por porcentaje de operadores)



220

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

MUY BAJA REGULAR BUENA MUY BUENA

CCDI

DELEGACIONES


Generalmente en las delegaciones se concentra el personal mejor calificado contrario a lo

que se observa en los Centros. Algunas veces, incluso el personal de los CCDI sólo funge

como enlace entre la delegación y las organizaciones. Sin embargo, esta no es una situación

idónea pues los operadores de los centros son los que más contacto cotidiano tienen con la

población, son los encargados de dar asesoría en la formulación de proyectos y realizan la

primera predictaminación de los proyectos. Un programa permanente de capacitación

redundaría en una mayor calidad en la atención.

Ahora bien, los operadores que se encuentran en los niveles bajos de calificación son

principalmente aquellos que tienen poca experiencia de trabajo en la institución, porque no

se han titulado, o bien porque carecen de aptitudes complementarias y no tienen estudios en

derecho o áreas afines.



221

En conclusión, el programa cuenta en su mayor parte con personal cuyo perfil profesional

es adecuado y con aceptable nivel de preparación que sin embargo es sometido a una carga

excesiva de trabajo y al cual no se le proporcionan las herramientas metodológicas y

analíticas adecuadas, ni los recursos necesarios para desempeñar su labor. Cuando esto

ocurre la ventaja de contar con un buen personal se desvanece en gran medida. A

continuación se examinan brevemente estos aspectos que son determinantes en el trabajo de

los operadores a la hora de aplicar el programa.

Carga de trabajo

Durante la evaluación se pudo constatar que el personal operativo no sólo se avoca a la

estricta operación del programa, la mayoría debe además atender múltiples tareas dentro del

Centro Coordinador de Desarrollo Indígena. En algunos casos, el abogado que opera el

programa es también el encargado del atender los asuntos jurídicos del Centro y en ciertos

otros es el encargado de los albergues, la administración, o responsable del programa de

fondos regionales. Debido a las múltiples funciones que deben desempeñar no es de

extrañar que 76 por ciento de los operadores encuestados opine que el personal que opera el

Programa es insuficiente para asegurar su buen funcionamiento.

A continuación se presenta un resumen por estado, de los apoyos humanos requeridos por

parte de los operadores del programa.



222

Tabla No. 36. Personal necesario para el funcionamiento del programa

(según los operadores)

Estado Personal demandado

Baja California Un abogado y una secretaria

Hace falta un abogado y una secretaria

Técnicos y secretaria Chiapas

Una secretaria y un capturista

Guerrero 3 o 4 abogados, 2 antropólogos jurídicos, secretaria

Abogados, antropólogos jurídicos y sociólogos

Un abogado Oaxaca

Un abogado responsable del programa

Abogados que apoyaran el programa, lo ideal es uno en cada CCDI

Al menos una persona que apoyara en el seguimiento de los proyectos

Puebla

Técnicos especializados

Un abogado para cada centro coordinador Quintana roo

Una o dos personas mas para darles apoyo y atender las demandas, un pasante de

abogado

Sinaloa 2 personas mas, abogados o trabajadores sociales

Que en cada CCDI hubiera un miembro del área de procuración de justicia

Un abogado

Veracruz

Un abogado en cada centro para asesoría adecuada en cada zona


Esta falta de personal se agrava debido a los recortes que se han estado realizando en los

últimos años. El 84 por ciento de los encuestados manifestaron que en los últimos dos años

su área laboral ha disminuido lo que afecta seriamente el desempeño de trabajo.

Sumado a lo anterior, se debe señalar que entre el personal que opera el programa,

generalmente temporal o de confianza, y los trabajadores de base hay una constante pugna.



223

Los operadores se quejan de que el personal sindicalizado no colabora los suficiente con

ellos, cumplen su horario de manera muy rígida de 8:30 a 2:30 y no hacen más allá de lo

estrictamente señalado en su contrato. En cambio, los operadores no tienen un horario fijo,

a menudo trabajan 12 horas diarias incluso sábados y domingos y en temporada de

vacaciones.

Así la alta carga de trabajo, medida tanto en tiempo diario dedicado a las labores como por

el número de actividades se convierte en un obstáculo que debe ser atendido.

Infraestructura de operación

Se tenga o no un personal con el perfil, la carga de trabajo y la seguridad laboral adecuado

la operación del programa depende del equipo que el operador tenga a su disposición para

atender a la población objetivo.

La información que arrojó la encuesta a operadores permitió elaborar un índice que

compara el nivel de equipamiento con el que cuentan los operadores del programa de los

distintos CCDI y Delegaciones. Con este fin se consideraron básicamente tres aspectos:86

1. El equipo que la oficina cuenta para comunicarse (teléfono, fax, Internet);

2. El equipo de computo y oficina (computadora asignada al programa,

impresoras, fotocopiadora, escáner)

3. La disposición de un vehículo asignado al programa o no al programa para

trasladarse a las comunidades.

Para construir un indicador del nivel general de equipamiento de cada uno de los CCDI

visitados, se le dio un valor ponderado al equipo del centro, siendo el más importante para

86 No se midió necesariamente el nivel de equipamiento total del centro, son que se tomo en cuenta el equipo al que tienen acceso los operadores (por ejemplo hay centros que tienen muchas computadoras, pero los operadores de este programa no tienen un a propia y necesitan compartirla, igual pasa generalmente con los vehículos)



224

la operación del programa el vehículo, después el nivel de equipamiento en computo y las

telecomunicaciones.

La suma de cada uno de los índices de los distintos aspectos suma un total de 100 (Valor

que a su vez se divide entre 10, que es el nivel máximo del índice). A partir de la suma de

las variables es posible ubicar en qué nivel de equipamiento se encuentra cada CCDI y cada

estado evaluado.

Para definir niveles de equipamiento se tomó en cuenta la distribución de casos según su

valor promedio del índice general para cada aspecto evaluado y a partir de este se formaron

cuatro grupos o niveles de equipamiento: malo, regular, bueno y muy bueno.

Como se puede observar (ver Gráfica No. 69), menos del 30 por ciento de los CCDI,

incluidas las delegaciones cuentan con buen equipo para operar. Lo resulta alarmante es

que más de una tercera parte (35 por ciento), se encuentran al borde inoperatividad por

falta de inversión mínima en equipamiento. La otra tercera parte (31 por ciento), apenas

tiene lo mínimo. Es revelador que sólo el ocho por ciento de las Delegaciones y Unidades

Operativas estén en condiciones ideales de trabajo.

Gráfica No.70. Nivel de infraestructura operativa de los CCDI

(por porcentaje de Centros)



225

35%

31%

27%

8%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

MALO REGULAR BUENO MUY BUENO


Ahora bien, estos niveles sólo consideran al equipo en cantidad y no en calidad. A este

respecto son muy pocos los CCDI que tienen equipo en óptimas condiciones de servicio.

Además, las carencias no son las mismas en todo el equipo de operación. En la siguiente

gráfica se pueden ver estas insuficiencias de manera desglosada (ver Gráfica No. 70) .

Gráfica No. 71. Nivel de infraestructura operativa de los CCDI

(por porcentaje de Centros y tipo de equipo)



226

19%

12%

54%

15%

50%

31%

8%

12%

54%

46%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

MALO REGULAR BUENO MUY BUENO

TELECOMUNICACIONES COMPUTO TRANSPORTE


En el gráfico (ver Gráfica No. 71) puede apreciarse que hay déficit en todos los aspectos,

pero, donde la situación se encuentra más polarizada es en el parque vehicular, que como

ya se mencionó son el principal equipo de trabajo, más de la mitad de los vehículos se

encuentra en condiciones malas según opinión de los operarios y prácticamente la otra

mitad está en buenas condiciones. Es necesario destacar que la mayoría de los CCDI

disponen de vehículos para visitar localidades, sin embargo muchas veces éstos son

inadecuados para el tipo de caminos (normalmente terracerías) existentes para los lugares

de destino (por ejemplo, autos compactos para ir a la sierra) que cuentan con más de 10

años de servicio87. En algunos casos, los operadores no tienen asignado y no disponen de

87 En el acompañamiento que los operadores hicieron en la visita de campo de los evaluadores se observó la existencia de vehículos con puertas que se caen, sin luces, con sistemas de encendido rotos, con vidrios estrellados, carrocerías picadas, sin refacciones, etc.



227

un vehículo para hacer sus recorridos, por lo que deben viajar en autobús, taxi, camionetas

de redilas o de aventón para cumplir con sus visitas.88

En el equipo de cómputo es donde se notan más carencias además de su calidad, como se

puede ver en la gráfica, 20 por ciento de los CCDI y Delegaciones tienen equipo de

computo adecuado (generalmente las Delegaciones). De la información de campo además

se sabe que no todos los operadores del programa tienen computadoras asignadas para

PMCJ y a pesar de que se constató un proceso de renovación del equipo, ésta no alcanza a

todos los operadores; todavía hay modelos de computadora arcaicos. Además, ambos tipos

de equipo nuevos y añejos se comparten entre varios operadores de distintos programas.89

En las comunicaciones se nota mayor equipamiento. La mayoría tiene por lo menos un

teléfono, aunque hay CCDI que no disponen de ese servicio teniendo que ir alguna caseta

del poblado para comunicarse a la delegación o a las oficinas centrales. Sin embargo en

equipo más moderno como internet y fax, se observa una disminución de equipos ya que

son pocos los operadores que disponen de estos servicios.

Resumiendo, aunque el equipamiento no es algo que atañe directamente a los encargados

del programa, su bajo nivel es una llamada de atención a la institución que parece no

procurar las condiciones óptimas de trabajo para sus empleados.

Por último hay que agregar que las condiciones varían mucho según los estados. La

siguiente tabla (ver Tabla No. 37) resume esta situación por estado muestreado y nivel

de equipamiento:

88 Los operadores que cuentan, como ellos dicen, aunque sea con una carcachita , normalmente un volkswagen, hacen uso de él para el desempeño de su trabajo. 89 Ante la carencia de equipos de cómputo y la mala calidad de ellos, algunos operadores han tenido que

comprar equipos con su propios recursos, para emplearlos en el desarrollo y operación del PPCMJ., como por

ejemplo el procesamiento de la información, ,



228

Tabla No. 37. Índice promedio de equipamiento de los CCDI y delegaciones

evaluadas (Por estado)

ESTADO COMPUTO VEHICULOS COMUNICACION

BAJA California 2.5 10.0 8.0

CHIAPAS 4.6 8.0 6.0

DISTRITO FEDERAL

6.5 5.0 8.0

GUERRERO 8.0 7.5 5.0

JALISCO 8.5 5.0 8.0

MICHOACAN 5.5 10.0 10.0

OAXACA 4.0 7.5 3.5

PUEBLA 5.8 7.5 6.5

QUINTANA ROO 5.5 5.0 7.0

SINALOA 5.5 10.0 10.0

VERACRUZ 5.8 6.2 8.5

PROMEDIO 5.4 7.3 6.6


En la tabla de arriba se pueden apreciar los estados de la muestra que requieren más

atención y en qué rubros.

Otros factores que inciden en la operación del PPCMJ

Algunos de los principales problemas que obstaculizan el funcionamiento del programa ya

han sido mencionados con anterioridad, y sin ánimo de ser reiterativos, el principal

problema para la operación del programa, bajo su lógica actual de funcionamiento, es la

asignación oportuna de los recursos. Esto se desprende fácilmente de las opiniones de los

operadores en campo (ver Tabla No. 38).



229

Tabla No. 38. Problemas de la institución obstaculizan la aplicación del programa

(según operadores)

Estado Problemas de la institución obstaculizan la aplicación del programa

Chiapas Los tramites administrativos, retraso de los recursos. Mucha burocracia para los tramites, y falta de dinero.

DF. Falta de recursos.

Guerrero La llegada tardía de recursos, falta de personal. Los problemas son la entrega de recursos que llega el ultimo trimestre.

Jalisco Poco personal, lo que impide dar seguimiento. Poca legibilidad de la convocatoria y poca difusión de la CDI, parece anónima.

Michoacán La falta de personal para poder atender a todas las organizaciones.

Oaxaca El retraso y limitación de recursos. La liberación de recursos a destiempo. Retraso de recursos y falta de ellos para gastos de operación.

Puebla

El personal debe ser multiusos. El retraso en la entrega del recurso. La burocracia. Las convocatorias deben hacerse bajo criterios que la propia gente elija, no desde arriba.

Quintana Roo

La llegada tarde de los recursos y la falta de personal. Retraso en tiempo y recursos.

Veracruz Los recursos llegan tarde y los proyectos apoyados no llegan en tiempo y forma.


Afectación de los cambios administrativos



230

Enseguida se expone cómo, desde el punto de vista de los operarios han afectado los

cambios administrativos en la operación del programa.

Tabla No. 39. Afectación de los cambios administrativos según opinión

de los responsables del PPCMJ en campo

Estado Opinión de los operarios

Baja California Los lineamientos son mas estrictos en el manejo de recursos aunque uno se acostumbra a los cambios Recursos retrasados, personal no fluyen recursos, antes había más recursos Demasiada burocracia para la integración de la comprobación de viáticos No lo han afectado No sabe

Chiapas

No hubo cambios

DF. En ninguna forma, pero antes en la convocatoria se pedían proyectos específicos y ahora no No le toco el cambio, pero las personas siguen reclamando y solicitando determinados servicios que en la actualidad ya no podemos ofrecer por falta de recursos Guerrero Todo quedo igual, pero en el 2004 perjudico suprimiendo proyectos programados como asuntos agrarios, atención legal

Jalisco La CDI ha impuesto candados para proteger dinero, candados que quitan apoyo a otras instancias

Michoacán La gente perdió credibilidad en la institución, sobre todo en la región purepecha y dicen que la gente ya no va a hacer lo mismo. Esto de asesorías, gestorías y defensorías ya no debe hacerse según este cambio Comenzó a trabajar cuando ya era CDI, pero para las organizaciones cree que son más estrictos ahora Únicamente la confusión con el nombre

Oaxaca

De operativo a normativo A causa del cambio en el calendario hubo tardanza en los recursos, se distorsionaron todas las fechas y fue difícil la operación del programa pues se tuvieron que reducir los tiempos No ha habido cambios Se trabaja hasta el momento de igual manera que cuando se llamaba INI

Puebla

No se acaba de identificar entre la población y no tiene el mismo impacto

Quintana Roo Hay mucha inestabilidad laboral. Le quitaron personal y después se lo volvieron a reasignar. Le bajaron el salario y se lo volvieron a subir para quedar igual

Sinaloa Al eliminar proyectos vitales para la atención en materia de procuración de justicia y se redujeron mucho los recursos financieros para apoyo Son dos años que la actividad fue a la baja, se perdió el contacto con las comunidades, antes iban a visitar a las comunidades, sigue en la incertidumbre No sabe Este programa ha tenido más apoyos

Veracruz

Recorte de programas y presupuesto




232

Tabla No. 40. Principales fortalezas del programa

(Según operadores)

Estado Principales fortalezas programa

Baja California Te das cuenta cuando ves el fortalecimiento de sus derechos, la discriminación que tienen otras instancias contra ellos y es cuando ves los valores de ellos que son muchos, sus costumbres

Chiapas

Brindar asesoría, gestión, representación de la gente del derecho de estar informados, se auto organice la gente. Darles autonomía a las organizaciones para que realicen sus acciones en la búsqueda de su propio desarrollo. Financiamiento de proyectos en materia de justicia. Promoción de los derechos indígenas, el rescate cultural de los pueblos y la aplicación de sus usos y costumbres. Toca el tema de derechos en todas las materias

DF. Hay deseos de trabajar aunque hagan falta recursos

Guerrero Libertad para elaborar sus propios proyectos y ejecutarlos Porque es la única manera de que as organizaciones incidan en el proceso organizativo de las comunidades

Jalisco Participación directa de comunidades y la protección de los derechos indígenas

Michoacán Cada día la población indígena se va enterando de que existe este proyecto y de que en la medida de que se haga mas difusión se van acercando mas a pedir el apoyo en la institución

Oaxaca

Forman conciencia social, se les abren sus ojos Proporcionar servicios que no hay en la región Que se transfiere el recurso a las organizaciones y que el programa no tiene carácter político Que verdaderamente se apoya a las organizaciones y a través de estas se beneficia a mas gente

Puebla

Organización reconocimiento y apoyo mutuo Que la gente conozca sus derechos, que no sean vulnerables a los abusos que puedan cometer las autoridades. El crecimiento social al interior de las organizaciones. Están mas incluidos en la vida social y política del país Se brinda la oportunidad de que ejecuten los recursos ellas mismas de la manera que mas convenga Transferencia de recursos, la autogestión, se propicia la consolidación organizativa

Quintana Roo Enseña a la comunidad a organizarse, les enseña los caminos Sinaloa Que propicia la organización y la autodefensa de los pueblos indígenas

Veracruz Da a conocer los derechos y obligaciones de cada individuo y auto defensa El dinero, que ahora es mas Formación de lideres, gestores y promotores en mujeres y hombres




233

Tabla No. 41. Principales Debilidades del programa

(Según operadores)

Estado Principales debilidades

Baja California

La tarea de trabajar directamente con ellos no es fácil, hay muchos lideres intermediarios y es con los que se trabaja ahora, los apoyos no llegan directamente a los beneficiarios

Chiapas

La convocatoria es muy abierta, deben quedar cosas mas claras que las cuestiones políticas no influyan por esta apertura Los requisitos son muchos y la figura asociativa es una limitante No hay recurso Reducción de presupuesto y recursos a destiempo Retraso del recurso, demasiados tramites y requisitos

DF. Falta de recursos, equipo y vehículos

Guerrero

La entrega tardía de los recursos No hay una seguridad de que a cada año salga la convocatoria, como en el 2004 que salio en julio, casi a mitad de año, y el dinero se entrego en septiembre y no hay periodo preciso, hay cierta inseguridad y las organizaciones se quejan de que es muy poco.

Jalisco Da apertura a organizaciones que no cumplen con su función.

Michoacán Que no llegan los recursos a tiempo y que son normatividades muy estrictas sobre todo para la población indígena.

Oaxaca

Adecuar reglas de operación. No tiene. Para las organizaciones es un programa muy estricto en cuanto a cumplimiento. Que el recurso es tardío y escaso, que no hay participación obligatoria de las autoridades comunitarias en el manejo del recurso y la falta tanto de personal como recursos para la operación del programa.

Puebla

Lo estricto de la convocatoria, es necesario relajar los requisitos. No se adecua la normatividad a la realidad de los pueblos indígenas y los recursos siempre llegan de forma tardía. Por un lado las cuestiones fiscales, por otro se aplica la normatividad de igual manera a todas las organizaciones y no se toma en cuanta que son diferentes entre sí. Publicación tardía de la convocatoria.

Quintana Roo

Premura con que se hacen las cosas, hay organizaciones que son lentas para llevar a cabo los procesos, el poco tiempo para revisión.

Sinaloa El que algunas organizaciones vean este programa como un negocio personal y solo busquen beneficiar a unos cuantos.

Veracruz

Bajo recurso aun lo que no permite ampliar las actividades ni desarrollar otros campos. El recurso no alcanzo y el tiempo de operación es muy corto. Falta de sensibilidad humana y ética de quien ejerce la justicia y que atiende la problemática de los pueblos indígenas. Los recursos llegan tarde.

Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004.



234

De este apartado se puede concluir que existe un conjunto de factores tanto internos como

externos a la dinámica del programa, varios de ellos por desgracia no los controla PCMJ,

corresponden a la CDI y sabemos que esta institución se encuentra aún realizando cambios

tanto operativos como estructurales. Por otra parte el descuido en que están las Unidades

Operativas también responde al presupuesto que dispone la institución y seguramente

habrá modificaciones en la lógica que se ha visto la renovación tanto orgánica como en su

infraestructura. Sin embargo, la situación actual en que se labora en los CCDI y algunas

Delegaciones seguirá siendo un factor que afecte la calidad del servicio que la CDI y el

PPCMJ se proponen para la atención a los pueblos indígenas.

De lo anterior se destacan los siguientes puntos, algunos ya argumentados a lo largo del

apartado y otros que en las encuestas aplicadas resultaron importantes para los operadores

por lo que se detuvieron a comentarlos con mayor abundancia:

1. Capacitación en áreas como computación, idiomas indígenas y antropología

jurídica son necesidades que pueden fortalecer la operación del PPCMJ.

2. El programa limita su cobertura debido a que en algunos CCDI no hay

profesionistas, pasantes en derecho o antropólogos jurídicos, ni servicios sociales.

Hay una clara desvinculación entre la institución y los centros de académicos y de

investigación cuyo conocimiento tanto del cuerpo académico como de los futuros

profesionistas deja de incorporarse ya sea como personal de apoyo temporal o

cubriendo algunas actualizaciones que requieren los operadores del programa.

3. La inseguridad laboral sigue siendo un aspecto que preocupa a los operadores. Se

destaca que una gran porción de los responsables del programa en campo cuentan

con una experiencia incalculable tanto por el conocimiento que tienen de la

operación institucional como por su trabajo con las comunidades. El nivel de

ingreso salarial también es una preocupación ya que la percepción no corresponde

al nivel de profesionalismo que el trabajo del PPCMJ exige al personal.

4. Sigue siendo indispensable invertir en el mantenimiento de vehículos, edificios,

equipo de oficina y de trabajo de los CCDI y algunas Delegaciones.



235

5. A la lista, se agregan los bajos salarios (que según lo registrado en nuestra muestra)

perciben los operadores de los CCDI. El monto promedio salarial es de $5,500.00

pesos mensuales (entre los que se incluyen encargados del programa a nivel estatal

(la mayoría de ellos cuentan percepciones un poco más altas).

6. Se destaca un conjunto de elementos que influyen en el desempeño de trabajo

cotidiano: la carga de trabajo es excesiva, prevalecen bajos salarios, las

prestaciones son casi nulas, se registró una alta seguridad laboral, hay pocas

perspectivas de crecimiento dentro de la institución.

7. Aunado a estas necesidades, cabe mencionar que muchos centros no cuentan con

edificios propios y los que los tienen los conservan en estados verdaderamente

lamentables, pues son edificios, algunos de ellos de los años 70 a los cuales, casi

nunca, se le da mantenimiento adecuado.

En conclusión, pese a que se perciben algunas inercias tanto directas como indirectas en la

operación y en el equipamiento disponible por el personal del PPCM, el factor tiempo es el

único que no se pudo esquivar ya que las actividades de las población objetivo beneficiada

en 2004, afrontó serios problemas tanto por la reducción económica como por el factor

tiempo; tal vez este último, fue el más problemático ya que además de ajustar metas por

razones económicas las organizaciones tuvieron que realizar sus actividades en un tiempo

muy restringido, es este contexto preocupa la calidad del trabajo realizado en las

comunidades y grupos sociales que se beneficiaron del trabajo de las organizaciones.

Algunas ONG están conscientes de ello y lo expresaron.

5.- Seguimiento a las Recomendaciones de las Evaluaciones de 2002 y 2003.

a) Evaluación 2002

La Evaluación Externa del 2002 fue realizada por la Escuela Nacional de Antropología e

Historia, ENAH-INAH. En ese momento el apoyo financiero a las organizaciones que

realizaban actividades de promoción y defensa de derechos indígenas aparecía como



236

Proyecto de Concertación de Convenios, y era parte del Programa de Promoción y

Procuración de Justicia del Instituto Nacional Indigenista.

En 2002 la Evaluación Externa tuvo la tarea de evaluar la totalidad del programa, por lo

cual las recomendaciones emitidas en ese año, aluden a todas las actividades que lo

integraban y no son específicas al Proyecto Concertación de Convenios, sin embargo, dado

que muchos de los problemas subsisten y en la actualidad siguen siendo un obstáculo para

el buen desarrollo y operación de la línea de trabajo, que ahora integra el PPCMJ, las

recogemos en su totalidad y corresponderá su aplicación y revisión, dependiendo de la

valoración que la CDI haga de ellas.

Para no descontextualizarlas, las reproducimos textualmente con su punteo original, sólo

hemos resaltado en negritas lo que constituyen recomendaciones en sentido estricto:

6.1 RECOMENDACIONES GENERALES A LA DPPJ Y A LOS PROYECTOS

6.1.1 DESDE EL EXTERIOR Y HACIA EL EXTERIOR

La DPPJ tiene como tarea ineludible generar las condiciones por medio de las cuales se haga posible modificar el marco legal mediante el cual los indígenas sean considerados, conforme el Convenio 169 de la OIT y la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sujetos de derecho, personas jurídicas conforme sus propios sistemas jurídicos comunitarios dentro del marco legislativo positivo mexicano para que los pueblos indios hagan valer su propio derecho y a la vez conozcan sus propios derechos, sus obligaciones y prerrogativas. La DPPJ-INI debe gestionar ante el propio Instituto mejores condiciones de financiamiento y la asignación de las partidas presupuestales en tiempo y forma para garantizar un eficaz y eficiente desempeño de sus operadores de los proyectos. Lo mismo vale para todo el rubro de gastos de operación e insumos suficientes y expeditos. Vinculado con lo anterior, debe repensar el estatuto laboral de su personal como un ejercicio previo para proporcionar salarios dignos a los mismos considerando las cargas de trabajo y la eficiencia/eficacia con que se han desempeñado hasta el momento. Los recortes presupuestales, cuando se traducen en despidos o propuestas de reducción de salarios, lejos de estimular un mejor desempeño laboral, terminan afectándolo negativamente; el temor ante la inseguridad no prolija mejores frutos. La consecuencia, a su vez, se revierte en la calidad de la atención a las comunidades indígenas. Esta recomendación, ya realizada en la evaluación externa 2001 realizada por



237

la UAM, sigue tan vigente como inatendida; por ello, queremos, aquí, retomarla. Si en el apartado de las conclusiones hicimos referencia a la enorme cantidad de cargas de trabajo que pesa sobre el personal de la DPPJ en los CCI s, y se relacionó con los bajos salarios, es recomendable, como se hizo en la evaluación 2001, la sugerencia de fortalecer las circunscripciones aludidas con más personal y con mejores salarios. No se trata de reducirles las cargas de trabajo, sino de integrar equipos que logren mayor y mejor cobertura en la atención a los indígenas.

6.1.2 MIRANDO HACIA EL INTERIOR

Los abogados que implementan los proyectos, siendo en su mayor parte pasantes y expertos por la vía de la experiencia, podrían ser estimulados si la propia institución fomenta y les posibilita su profesionalización vía titulación, a manera de prestación laboral. Esto, por supuesto implicaría descargas parciales de trabajo que la propia institución debería absorber relevándolos con apoyo de personal; otra estrategia posible y simultánea sería la asignación de becas de titulación contra productos concretos, como el título de licenciatura. En términos de profesionalización, también es recomendable potenciar la experiencia mediante seminarios o diplomados internos o interinstitucionales encaminados al conocimiento de la propia institución y al mejoramiento de su propia materia de trabajo articulando la antropología y el derecho; para ello, instituciones como el INAH, la UAM y la UA-Chapingo, ya cuentan con propuestas académicas remediales. Esta recomendación no parte del equipo de evaluación: La antropología jurídica es una necesidad ingente y reclamada (durante las entrevistas) por los propios abogados quienes reconocen deficiencias en ese rubro. Los diferentes proyectos de la DPPJ-INI deben articularse orgánicamente. Una de las formas de lograrlo es programando con criterios homogéneos. Para ello se recomienda un curso de capacitación encaminado a proporcionar la formación e información suficiente para programar partiendo de los objetivos a que atiende la propia DPPJ y las especificidades de las propias subdirecciones y proyectos. Anexo a ello, para funcionamiento interno, se requiere de un manual de operación institucional del cual se desprendan manuales de operación específicos de las subdirecciones y proyectos. Además, si ha de continuarse con las evaluaciones externas, es conveniente establecer criterios encaminados a lograr unidades de medida más o menos homogéneos midiendo la inversión de tiempo/persona para cada acción significativa; con este logro, incluso podría facilitarse los procesos de autoevaluación y las evaluaciones con parámetros menos difusos, confusos, inasibles e incontrolables en ocasiones. Es claro que con la anterior recomendación nos aproximamos a otra, la reestructuración total de la DPPJ que implicaría partir de la redefinición de la propia materia de trabajo, de sus objetivos, de tácticas y estrategias para



238

lograrlos; del establecimiento de planes y proyectos acordes a su nuevo organigrama y manuales de procedimientos funcionales; de aprovechar la enorme experiencia acumulada por los responsables y los operadores de los proyectos para comunicarse, relevarse funciones, establecer convenios de colaboración, optimizar recursos financieros, relacionarse con las comunidades indígenas, etc. No se trata, en definitiva, de eliminar el espíritu que anima a los proyectos, cuya trascendencia es incuestionable, sino de potenciarlo.

6.1.3 EN RELACIÓN CON LOS PROYECTOS

Los proyectos evaluados deben implementar mecanismos internos para conformar una base de datos sobre marginalidad, prioridades de la población indígena, rezagos históricos, derechos indígenas, censos diagnósticos, y otros que les posibiliten la planificación de corto, mediano y largo plazo. Con esta medida, las poblaciones objetivo, al aplicar los criterios de elegibilidad, podrán seleccionar aquellos indígenas, núcleos agrarios y núcleos poblacionales de mayor prioridad. El equipo de evaluación no desconoce la heterogeneidad de funciones que se presentan entre los distintos proyectos que parece casi imposible establecer una unidad de medida universal para todos los proyectos, sin embargo lo que sí parece viable es cualificar y cuantificar para establecer unidades de medida homologables para acciones y productos como se hace en instituciones de enseñanza superior para el otorgamiento de estímulos (cuya base es una estimación del tiempo de trabajo y calidad de los aspectos evaluables); sobre esa base la asignación de recursos financieros a las delegaciones e incluso a cada proyecto, sería más equitativa y los procesos de evaluación (autoevaluación, incluso) serían menos especulativos. Un ejercicio interesante recomendable a todos los proyectos y a la DPPJ en su conjunto es establecer reuniones anuales o semestrales con los operadores de los proyectos para socializar experiencias como la reducción de costos por metas y otros que han permitido la optimización de recursos financieros; las mismas bien podrían, mediante evaluaciones parciales y por ejercicio presupuestal, la asequilibidad a las experiencias de las diferentes delegaciones estatales y los CCI s para efecto de planeación y desempeño. Para efectos de asignación del presupuesto a las delegaciones, además de los indicadores anotados previamente, habría que anexar otro más: la población beneficiada con las acciones del proyecto en cuestión. Esto aportará una equidad en la distribución de recursos y mejorará el impacto social de cada proyecto. En el apartado de las conclusiones asentamos que existe un problema entre la relación de los operarios y las comunidades: si son de fuera, se carece de contactos y si estos los realizan para poder funcionar, corren el riesgo de cerrar círculos de beneficiarios. Por el contrario, si son de adentro atenderán a la población conforme con sus normatividades que privilegian redes de parentesco, de afinidad y el resultado es el mismo: círculos pequeños de población atendida. Esto que en las entrevistas apareció con tintes de



239

clientelismo, nos permite vislumbrar una salida que expresamos como recomendación: optar por los operadores con ascendencia indígena, profesionalizándolos a través del propio instituto; en caso de ser de afuera, se impone la revisión escrupulosa de los beneficiarios para garantizar su diversificación.

6.1.4 LAS RECOMENDACIONES DEL PASADO Y DEL PRESENTE

Además de las ya señaladas, queremos agregar las siguientes, muchas de las cuales manaron de las propias entrevistas con el personal de promoción y procuración de justicia de los CCI s: PRIMERA. Es necesario que las delegaciones estatales participen en la programación de metas y la asignación de recursos previos diagnósticos de necesidades. SEGUNDA. El proyecto de concertación de convenios requiere negociar con las áreas correspondientes el manejo de traspaso de recursos financieros a los proyectos para que se lleven a cabo a principios del año fiscal y poder cumplir en tiempo y forma con las acciones del proyecto. Este, que es un reclamo añejo, aún está pendiente de solución.

TERCERA. Se hace indispensable negociar con las áreas correspondientes que a los proyectos se le autorice recursos suficientes para gastos de operación, lo que, al parecer es difícil en circunstancias de recorte presupuestal. CUARTA. Que sobre la base de diagnóstico de necesidades, en los estados donde tenga mayor presencia de organizaciones indígenas, se contrate personal especializado para el manejo del proyecto, lo que se antoja difícil lograrlo toda vez que los mismos operadores coinciden en que el recorte de personal está a la orden del día. QUINTA. Se hace indispensable una pronta y expedita capacitación tanto del personal que labora en informática como de los operadores en general para integrar bases de datos, diagnósticos, registrar avances, realizar autoevaluaciones, etc. SEXTA. Ampliar los convenios con instituciones promotoras de justicia y defensoras de los derechos humanos e indígenas en particular. Así mismo, se requiere ampliar los convenios con otras instituciones gubernamentales, paraestatales y particulares a fin de garantizar la provisión de recursos financieros y de otro tipo a la DPPJ-INI. SEPTIMA. Que INI, SEDESOL, CCI, SHCP se autodiagnóstiquen administrativamente para conocer donde está la falla de ministración de recursos. OCTAVA. Es necesario que los delegados estatales revisen si técnica y metodológicamente cuentan con lo necesario para obtener información de la población indígena que requiere servicios del INI para efectos de planeación. NOVENA. Se requiere actualizar los instrumentos por medio de los cuales se da seguimiento a los proyectos y se sistematiza información. DECIMA. Deben realizarse materiales jurídicos complementarios a los existentes, como publicación de carteles, trípticos, videos, programas de radio,



240

folletos para difusión continua y actualización de los derechos indígenas. Publicación de carteles informativos sobre los servicios de la DPPJ y no olvidar que la presencia de los operadores en las comunidades es el mejor mecanismo para lograr los objetivos del programa. UNDÉCIMA. Se requiere la creación de áreas de investigación y de vinculación social con la población indígena. DUODÉCIMA. Elaborar un manual de procedimientos preciso para todo el programa y manuales derivados en donde se establezcan tácticas y estrategias de acción para implementar los proyectos. DECIMO TERCERA. Los peritos e intérpretes son un reclamo bastante sentido en el programa y particularmente en los CCI s. 90

b) Evaluación 2003

La Evaluación Externa del 2003 fue realizada por el Departamento de Antropología de la

Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. En ese momento el apoyo

financiero a las organizaciones que realizaban actividades de promoción y defensa de

derechos indígenas sigue apareciendo como Proyecto de Concertación de Convenios, sin

embargo el programa ha cambiado de nombre: Programa de Derechos Indígenas y Acceso

a la Justicia. En mayo de este año, deja de existir el Instituto Nacional Indigenista y en su

lugar surge la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).

En 2003 la Evaluación Externa tuvo la tarea de evaluar la totalidad del programa, el cual

estuvo integrado por seis proyectos, por lo cual las recomendaciones emitidas en ese año,

aluden a todas las actividades que lo integraban y no son específicas al Proyecto

Concertación de Convenios, sin embargo, dado que muchos de los problemas subsisten y

en la actualidad siguen siendo un obstáculo para el buen desarrollo y operación de la línea

de trabajo, que ahora integra el PPCMJ, las recogemos en su totalidad, y corresponderá su

aplicación y revisión, dependiendo de la valoración que la CDI haga de ellas.

90 ENAH-INAH. Evaluación Externa del Programa de Promoción y Procuración de Justicia del Instituto Nacional Indigenista. Informe Final. 2002



241

Para no descontextualizarlas las reproducimos textualmente con su punteo original, solo

hemos resaltado en negritas lo que constituyen recomendaciones en sentido estricto:

8.3. RECOMENDACIONES

En conclusión podemos argumentar que el programa tiene que seguir a futuro, con una serie de adecuaciones, aunque en muchos casos significa hacer gastos de inversión.

En los procesos de reforma institucional, la CDI se ha planteado seguir ejes de Transversalidad, Integralidad, Corresponsabilidad y Autonomía Presupuestaría. Este último se ha cumplido, no obstante, falta fortalecer y legitimar los demás aspectos, al igual que a la institución, a efecto de que pueda incidir positivamente en la vinculación con otras instituciones. Asimismo, diseñar una estrategia de corto, mediano y largo plazo, donde uno de los proyectos que debe mantenerse es el de atención legal, atendiendo a las sugerencias de los responsables del proyecto y los beneficiarios del mismo para que funcione eficazmente.

A continuación se presentan algunas recomendaciones generales referentes a este apartado.

1. El personal operativo tiene en general buen nivel, sin embargo, se requiere proporcionarle capacitación en áreas como computación, lenguas indígenas y antropología jurídica; así como cursos de especialización y actualización en materia de derecho. En los CCDI donde el programa opera sin abogado, es necesario contratar personal especializado que auxilie a los operadores no versados en leyes. Para capacitar al personal sería recomendable establecer convenios con las universidades públicas, a fin de que impartan a los operadores diplomados, cursos, seminarios, entre otros. 2. Es conveniente fomentar el servicio social de estudiantes para aligerar las cargas de trabajo y, de ser posible, contar con personal que se ocupe del trabajo burocrático para que los operadores se dediquen de lleno a su tarea sustantiva con las comunidades indígenas. Asimismo, se requiere proporcionar seguridad laboral a los operadores, a efecto de lograr su permanencia. Muchos de ellos cuentan con una experiencia invaluable, tanto dentro de la institución como en el trabajo con las comunidades, pero se corre el riesgo de perderlos por los bajos salarios. 3. Es urgente invertir en el mantenimiento de vehículos, edificios y equipo de los CCDI. Resulta difícil que se sigan manteniendo las condiciones actuales de los bienes de la institución, por lo que se requiere mejorar la infraestructura existente, a efecto de rescatar lo edificado en más de medio siglo de trabajo institucional. El Programa tendrá que operar con un mínimo de requisitos para que los encargados puedan atender a las comunidades más marginadas. 4. Sigue siendo una constante la necesidad de que la institución reciba el recurso financiero en tiempo y forma. Desafortunadamente, la federación



242

hace llegar los recursos a destiempo, ocasionando que el PDIAJ opere gran parte del año sin recursos y en los últimos meses de éste, se exige a los operadores cumplir con las metas programadas. Es importante, no sacrificar la calidad en aras de alcanzar cifras que buscan justificar la permanencia del Programa, más allá del impacto social real entre las comunidades indígenas. Esto se hace extensivo al proyecto de Convenios, pues no se puede, ni se debería exigir a las organizaciones, que comprueben sus gastos en un tiempo tan corto, máxime si la institución no cumple con su compromiso de entregar el dinero en los plazos y montos establecidos. 5. Se requiere implementar una política de difusión para: a) dar a conocer los cambios en la institución, ya que muchos de los indígenas beneficiarios tienen la certeza de que el INI todavía existe y de que va a seguir operando con la misma lógica de antaño y, b) difundir ampliamente el Programa, sus objetivos, sus logros y la gama de servicios que proporciona cada uno de sus proyectos. Para esto se debe aprovechar ampliamente la red de radiodifusoras de la institución con el fin de que promuevan los derechos indígenas. 6. Es necesario reestructurar las Reglas de Operación de los proyectos, hacer manuales de operación sencillos y fáciles de seguir y disminuir las cargas de trabajo burocrático del personal operativo. Asimismo, no exigir a los beneficiarios un apego estricto a reglas que no siempre comprenden, tampoco involucrarlos en una lógica burocrática de llenar papeles, formatos y cubrir requisitos. 7. Es urgente mejorar y homogeneizar el sistema para la generación, análisis y manejo de la información interna de la institución. Las bases de datos actuales son incompletas, con errores, poco manejable e ininteligibles. Mejorar la comunicación y la transmisión de la información entre las oficinas centrales y los Estados y sus CCDI, permitirá contar con datos oportunos y sistematizados. Se requiere integrar, al análisis de la información, herramientas como los Sistemas de Información Geográficos (SIG), con el fin de ubicar geográficamente los logros, problemas y características del Programa. 8. Los operadores, los CCDI y las delegaciones deben participar más activamente en la planeación de las metas pero, más aún, habrán de participar con más capacidad de decisión en esta planeación, con el proceso de descentralización que esto implicaría. La planeación para aplicar el programa debe basarse en estrategias claras que se respalden en la demanda y las necesidades reales de las comunidades, las cuales también tendrán que contar con los canales de comunicación para hacer llegar sus opiniones, mismas que necesariamente deben ser tomadas en cuenta. Las comunidades están cansadas de foros de consulta que no trascienden a la esfera de las decisiones. Además, al condicionar la aplicación del programa a la solicitud de la parte afectada se está dejando la responsabilidad de acceder a la justicia, nada más en manos de las personas que más protección necesitan al enfrentarse a un sistema jurídico discriminatorio y etnocéntrico. 9. Es indispensable dar seguimiento a las recomendaciones de las evaluaciones externas. Entre los operadores de los estados hay un absoluto



243

desconocimiento de los resultados de la evaluación del 2002. La evaluación debe verse más como una herramienta útil para mejorar la operación del Programa y no como un requisito burocrático a cumplir. 10. Se hace necesario apegarse al Programa de Formación de Funcionarios e involucrar de forma adecuada a los responsables de administrar e impartir justicia. 11. Se ha postergado uno de los pilares de la procuración de justicia: el Programa de Formación de Traductores de Lenguas Indígenas. El diagnóstico sobre esta necesidad está presente, es cuestión de darle forma, contenido y tiempos. 12. Los vínculos interinstitucionales, son importantísimos no sólo por el momento de transición, sino por el apoyo que se tendría por parte de un gran número de grupos que están interesados en ser partícipes del cambio en la vida nacional. 13. Promover, capacitar y ayudar a formar cuadros o equipos responsables de atender a la población indígena en cada una de las instituciones. 14. Ofrecer y garantizar la seguridad laboral de los operadores del Programa, deberá ser una de las tareas más próximas de la Comisión, por todo lo ya expuesto. 15. Institucionalizar la participación de los responsables del PDIAJ en la celebración de convenios y vínculos interinstitucionales con el que puedan negociar directamente la transferencia de funciones a las instituciones correspondientes. 16. Celebrar convenios de servicio social con Instituciones Académicas, con el fin de contar con equipos de apoyo. 17. Involucrar a los operadores en la planeación y programación de metas. 18. Crear un sistema de bases de datos y hojas sencillas de registro (listas de chequeo) que faciliten el reporte de actividades. 19. Involucrar a los operadores en la elaboración de estos instrumentos y de los manuales de operación para unificar criterios de seguimiento, reporte de metas, medición y evaluación. 20. Crear indicadores sencillos que permitan a los operadores registrar el avance de metas de acuerdo a una jerarquización de las mismas. Metas de actividad, metas de resultado y metas de impacto. Diferenciando así aspectos que involucran un sólo evento de aquellos que requieren procesos de corto, mediano y largo plazo.

c) Contrastando Avances de Recomendaciones 2002 y 2003



244

Durante el proceso de evaluación de 2003, el equipo se encontró con un absoluto

desconocimiento y falta de seguimiento a recomendaciones de evaluaciones anteriores

(2001 y 2002) por lo menos, entre los operadores, a quienes no se les dieron a conocer las

recomendaciones de esas evaluaciones. Para la evaluación de 2004 la situación fue más

heterogénea, sin embargo subsiste en buena parte del personal operativo desinformación y

desconocimiento sobre los resultados de estas.91 En todo proceso de evaluación es deseable

que se socialicen los resultados.

En este apartado contrastaremos los avances de las recomendaciones de 2002, 2003 y

2004. Es obvio que algunas de las recomendaciones ya no son pertinentes debido a los

cambios que ha sufrido, el antes proyecto Convenios de Concertación, y el ahora Programa

de Promoción de Convenios en Materia de Justicia. Sin embargo, la pertinencia de

contrastar las recomendaciones de estos tres años radica en que, independientemente de su

pertenencia, antes al INI y ahora a la CDI, su esencia se ha mantenido a lo largo de más de

una década: apoyar financieramente a organizaciones civiles que promueven y defienden

derechos indígenas y derechos humanos. Por otro lado, el ahora PPCMJ no escapa a la

actual dinámica institucional y se desenvuelve en un contexto en el que aún prevalecen

dinámicas asociadas a la operación del antiguo INI, inercias de resistencias a los procesos

de cambio; aunado a que en los estados en donde opera la CDI y sus Programas, se

continúa operando a través de espacios físicos y estructuras orgánica heredadas, tales como

instalaciones, logotipos que identifican a la institución anterior, Delegaciones, Centros

Coordinadores, etc.); y, resultado del trabajo de campo (entrevistas y encuestas) evidencia

que la operación del PPCMJ es impactado de manera considerable por este contexto

institucional. Y dado que muchos de los problemas subsisten y en la actualidad siguen

siendo un obstáculo para el buen desarrollo y operación de la línea de trabajo, que ahora

integra el PPCMJ, las recogemos en su totalidad. Corresponderá su aplicación y revisión,

dependiendo de la valoración que la CDI haga a partir de la comparación de los tres

resultados.

91 UAMI-Antropología. Evaluación PPCMJ. Trabajo de Campo: entrevistas y encuestas. Enero de 2005.



245

En un mismo párrafo presentaremos primero con letra regular, la recomendación de 2002;

con negritas los avances o retrocesos en el 2003 y las recomendaciones de la

evaluación de 2003; y finalmente, con letra cursiva, los avances o retrocesos que se

presentaron en el 2004.

Que la Dirección de Procuración de Justicia gestione mejores condiciones de financiamiento y asignación de partidas presupuestales en tiempos y forma. Es una tarea pendiente, no se ha logrado cambio alguno en la administración de los recursos. Ahora con la CDI, en 2004 se presentó la misma situación: el recurso financiero llegó tarde al PPCMJ, el cual inició operaciones tarde y las organizaciones recibieron la transferencia de recursos muy tardíamente.

En 2003 sigue siendo una constante la necesidad de que la institución reciba el recurso financiero en tiempo y forma. Desafortunadamente, la federación hace llegar los recursos a destiempo, ocasionando que el PDIAJ opere gran parte del año sin recursos y en los últimos meses de éste, se exige a los operadores cumplir con las metas programadas. Es importante, no sacrificar la calidad en aras de alcanzar cifras que buscan justificar la permanencia del Programa, más allá del impacto social real entre las comunidades indígenas. Esto se hace extensivo al proyecto de Convenios, pues no se puede, ni se debería exigir a las organizaciones, que comprueben sus gastos en un tiempo tan corto, máxime si la institución no cumple con su compromiso de entregar el dinero en los plazos y montos establecidos. En 2004 se presentó la misma situación: el recurso financiero llegó tarde al PPCMJ, el cual inició operaciones tarde y las organizaciones recibieron la transferencia de recursos muy tardíamente: ejecutando proyectos que deben realizarse a lo largo de un año, en plazos de tres a cuatro meses.

Repensar el estatuto laboral del personal con el fin de proporcionar salarios dignos, considerando cargas de trabajo y eficiencia/eficacia. Se constató que el cien por ciento del personal, se encuentra en condiciones de incertidumbre, en cuanto a su seguridad y retribución laboral. Los salarios son extremadamente bajos, si se considera el tiempo y el grado de profesionalización al realizar las tareas cotidianas. No hay avances al respecto en el 2004, al contrario se ha incrementado la incertidumbre e inseguridad laboral ya que han desaparecido áreas de trabajo: de los seis proyectos que existían ahora sólo sobrevive el de convenios a través del PPCMJ, y continúan lo bajos salarios.

Ofrecer y garantizar la seguridad laboral de los operadores del programa, deberá ser una de las tareas más próximas de la CDI. No hay



246

avances al respecto en el 2004, al contrario se ha incrementado la incertidumbre e inseguridad laboral ya que han desaparecido áreas de trabajo: de los seis proyectos que existían en el 2003, ahora sólo sobrevive el de convenios a través del PPCMJ, y continúan lo bajos salarios.

Profesionalización del personal, facilitar la titulación, y ofrecer seminarios, diplomados. Se logró parcialmente, en muchos casos el personal ha buscado maestrías y diplomados que completen sus conocimientos, sobre todo tratándose de las ramas del derecho. Así, el personal ha cursado especializaciones en derecho: mercantil, civil, agrario, etc. Falta sin embargo trabajar más en este sentido. En el 2004 no se evidenció ningún esfuerzo institucional encaminado a la profesionalización de su personal operativo, los avances que se registran obedecen al esfuerzo individual de los operarios los cuales se sobreponen a los bajos salarios y a las excesivas cargas de trabajo para lograr mejorar su formación.

El personal operativo tiene en general buen nivel, sin embargo, se requiere proporcionarle capacitación en áreas como computación, lenguas indígenas y antropología jurídica; así como cursos de especialización y actualización en materia de derecho. En los CCDI donde el programa opera sin abogado, es necesario contratar personal especializado que auxilie a los operadores no versados en leyes. En el 2004 no se evidenció ningún esfuerzo institucional encaminado a la profesionalización de su personal operativo, los avances que se registran obedecen al esfuerzo individual de los operarios los cuales se sobreponen a los bajos salarios y a las excesivas cargas de trabajo para lograr mejorar su formación. No sólo no se está contratando personal especializado que auxilie a los operarios, sino que el adelgazamiento de personal continúa.

Es conveniente fomentar el servicio social de estudiantes para aligerar las cargas de trabajo y, de ser posible, contar con personal que se ocupe del trabajo burocrático para que los operadores se dediquen de lleno a su tarea sustantiva con las comunidades indígenas. Por lo cual es urgente celebrar convenios de servicio social con Instituciones Académicas, con el fin de contar con equipos de apoyo. En el 2004 no se registró ningún avance al respecto.

Profesionalización de indígenas. No se logró, debido a la falta de presupuesto y de oportunidad de tiempo, debido a las cargas de trabajo. Los resultados de la evaluación indican que ésta se encuentra ausente en el quehacer de las Delegaciones y Centros Coordinadores. Para el 2004 prevalece la misma situación. En la situación actual, la CDI en ánimo d respetar los principios bajo los cuales se guía, deberá retomar esta tarea en un proceso integral de transferencia de recursos.

Que todos los proyectos se articulen orgánicamente, programando criterios homogéneos. Como ya se ha mencionado en el 2003, una de las principales coyunturas del programa es la falta de articulación de tareas y la ausencia de manuales operativos actualizados, así como de



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criterios uniformes, reflejados en los reportes tanto administrativos como de trabajo, y levantamientos de diagnóstico. Durante el 2004 desaparecieron áreas de trabajo. De los seis proyectos que existían en el 2003, en la desaparecida Dirección de Procuración de Justicia, ahora sólo sobrevive el de Concertación de Convenios, convertido en PPCMJ.

La reestructuración total de la Dirección de Procuración de Justicia, potenciando la enorme experiencia acumulada de los responsables y operadores de los proyectos. Se logró parcialmente, esta en proceso con el cambio de INI a CDI. En 2004 la transición institucional INI-CDI está lejos de concluir y la consecuente transformación institucional está al orden del día: a nivel de Oficinas Centrales desapareció la Dirección de Procuración de Justicia y los proyectos que la integraban, ahora existe una Unidad de Programas Especiales del cual depende el PPCMJ, y sobrevive el Proyecto de Excarcelación que aparentemente no esta ligado a ningún programa especial.

Conformar una base de datos sobre información básica que posibilite la planificación a corto, mediano y largo plazo. En el caso de la evaluación misma de 2003, uno de los retrasos más importantes para la presentación del balance de costos de eficacia y eficiencia, lo constituyó la falta de bases de datos homogéneas. La falta de equipo de oficina y de formatos únicos, sigue propiciando que la recomendación no se haya logrado. En 2004 aún persisten problemas en la generación oportuna y confiable, en la homogenización, sistematización y manejo de la información que genera el PPCMJ en los distintos niveles: Oficinas Centrales, Delegaciones y CCDI s.

Es urgente mejorar y homogeneizar el sistema para la generación, análisis y manejo de la información interna de la institución. Las bases de datos actuales son incompletas, con errores, poco manejable e ininteligibles. Mejorar la comunicación y la transmisión de la información entre las oficinas centrales y los Estados y sus CCDI, permitirá contar con datos oportunos y sistematizados. Se requiere integrar, al análisis de la información, herramientas como los Sistemas de Información Geográficos (SIG), con el fin de ubicar geográficamente los logros, problemas y características del Programa. En 2004 aún persisten problemas en la generación oportuna y confiable, en la homogenización, sistematización y manejo de la información que genera el PPCMJ en los distintos niveles: Oficinas Centrales, Delegaciones y CCDI s.

Buscar unidades de medida que cualifiquen y cuantifiquen de manera más homologa, como por ejemplo, estimación del tiempo de trabajo y calidad de aspectos evaluables. No se logró, la falta de bases de datos completas, incluso en delegaciones y oficinas centrales, muestran la limitación de este elemento. En el 2004, no existe la manera de cuantificar las actividades y acciones realizadas por las organizaciones financiadas, lo



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cual obstaculiza conocer el impacto directo e indirecto del PPCMJ entre la población indígena.

Crear indicadores sencillos que permitan a los operadores registrar el avance de metas de acuerdo a una jerarquización de las mismas. Metas de actividad, metas de resultado y metas de impacto. Diferenciando así aspectos que involucran un sólo evento de aquellos que requieren procesos de corto, mediano y largo plazo. En el 2004, no existe la manera de cuantificar las actividades y acciones realizadas por las organizaciones financiadas, lo cual obstaculiza conocer el impacto directo e indirecto del PPCMJ entre la población indígena.

Establecer reuniones anuales o semestrales con operadores para socializar experiencias como la reducción de costos financieros por meta y para efectos de planeación. Debido a que cada una de las Delegaciones mantienen una operación propia, es una práctica irregular. Aún falta establecer estas rutinas para poder contar con logros adecuados a la demanda que tiene el Programa. En el 2004, hasta donde pudo enterarse el equipo evaluador no fue una política institucional convocar a reuniones anuales o semestrales con Delegados y Operarios del programa con el objetivo de dar a conocer las transformaciones institucionales y las nuevas características del PPCMJ.

Que las Delegaciones Estatales participen en la programación de metas y asignación de recursos previo diagnóstico de necesidades. Durante todo el ejercicio 2003, las metas y recursos fueron diseñadas desde oficinas centrales, por tal motivo es necesario poner énfasis en que la programación tanto en metas físicas como financieras, deberá partir de las propuestas de los responsables del proyecto y no desde las oficinas centrales. En 2004 dicha centralización prevaleció.

Los operadores, los CCDI y las delegaciones deben participar más activamente en la planeación y programación de metas pero, más aún, habrán de participar con más capacidad de decisión en esta planeación, con el proceso de descentralización que esto implicaría. La planeación para aplicar el programa debe basarse en estrategias claras que se respalden en la demanda y las necesidades reales de las comunidades, las cuales también tendrán que contar con los canales de comunicación para hacer llegar sus opiniones, mismas que necesariamente deben ser tomadas en cuenta. Las comunidades están cansadas de foros de consulta que no trascienden a la esfera de las decisiones. Además, al condicionar la aplicación del programa a la solicitud de la parte afectada se está dejando la responsabilidad de acceder a la justicia, nada más en manos de las personas que más protección necesitan al enfrentarse a un sistema jurídico discriminatorio y etnocéntrico. En 2004 se evidenciaron problemas derivados de la ausencia de planificación y programación del PPCMJ.



249

Que el proyecto de Convenios de Concertación requiere negociar con las áreas correspondientes el manejo de traspaso de recursos financieros a los proyectos desde el inicio del año fiscal. En el actual estado de transición, una de las principales observaciones, se refiere a la tardía ministración de los recursos. Durante el año 2003 fue especialmente acentuada. En este 2004, se vislumbra una situación más alarmante, debido a que la convocatoria aún no ha sido publicada y no se ha dado respuesta a las organizaciones. La recomendación por tanto no se logró. En 2004 se presentó la misma situación: el recurso financiero llegó tarde al PPCMJ, el cual inició operaciones tarde y las organizaciones recibieron la transferencia de recursos muy tardíamente.

Que se autoricen recursos suficientes para los gastos de operación (difícil ante los recortes presupuestales). Si bien, el periodo de transición, afectó severamente, el recurso asignado para operación de 2003 resultó insuficiente. La recomendación no se logró. En 2004, la mayor parte de los operarios comentaron las dificultades que tuvieron para realizar las actividades de campo en torno al programa, ante los gastos de operación reducidos.

Mediante diagnósticos de necesidades, que en los estados con mayor presencia de organizaciones e indígenas, contrate personal especializado para el manejo del proyecto. El diagnóstico no fue realizado, y la recomendación no se logró. Por el contrario, en el primer semestre de 2003 se adelgazó la planta de profesionistas, al grado de que un operario es responsable de todo el proyecto. En el 2004 el diagnóstico tampoco fue realizado, y la recomendación no se logró. Por el contrario, se sigue adelgazando la planta de profesionistas, al grado de que un operario es responsable de todo el PPCMJ en las delegaciones y CCDI.

Capacitación tanto del personal que labora en informática como de los operadores en general para integrar bases de datos, diagnósticos, registrar avances, realizar autoevaluaciones, etc. Vinculado a lo ya expuesto anteriormente, el logró fue nulo. En el 2004 se sigue presentando la misma situación sobre todo en las delegaciones y CCDI: la institución no capacita en temas de informática y manejo de paquetería básica, el equipo de cómputo es insuficiente y no está modernizado, y aunado al poco personal dificulta seriamente elaborar bases de datos confiables, diagnósticos, registro de avances y realizar autoevaluaciones del PPCMJ.

Ampliar convenios con instituciones promotoras de justicia y defensoras de los derechos humanos e indígenas en particular. Con otras instituciones gubernamentales, paraestatales y particulares para previsión de recursos financieros y de otro tipo. Institucionalizar la participación de los responsables del PDIAJ en la celebración de convenios y vínculos interinstitucionales con el que puedan negociar directamente la transferencia de funciones a las instituciones correspondientes. No se



250

presentan avances al respecto, ya que durante 2004 desaparecieron áreas de trabajo y no fueron transferidas a otras instituciones.

Los vínculos interinstitucionales, son importantísimos no sólo por el momento de transición, sino por el apoyo que se tendría por parte de un gran número de grupos que están interesados en ser partícipes del cambio en la vida nacional. En el marco de la transversalidad, aún no se logra concretar avances significativos, en el 2004.

Promover, capacitar y ayudar a formar cuadros o equipos responsables de atender a la población indígena en cada una de las instituciones. Esta recomendación no se ha realizado en este 2004.

Autodiagnóstico administrativo entre INI, SEDESOL, CCI y SHCP para ubicar fallas de ministración de recursos. Este objetivo no fue logrado, sin embargo con la actual condición de operación de la Comisión, es deseable que el principio de trabajo parta del autodiagnóstico. En el 2004, subsiste la carencia de diagnósticos y evaluaciones interinstitucionales que den cuenta de los atrasos en entrega de recursos y en la consecuencia que tiene en la operación del Programa y su población objetivo. Sobre todo aún no se percibe un avance significativo para que esta situación se solucione en el corto y mediano plazos.

Que los delegados estatales revisen si técnica y metodológicamente cuentan con lo necesario para obtener información de la población indígena que requiera servicios del INI para efectos de planeación. Los diagnósticos disponibles son básicamente los desprendidos de los proyectos de Registro Civil, Antropología Jurídica y los registros de Atención Legal. Los materiales pudieran ser sistematizados y discutidos, de tal suerte, que tanto la información escrita como la del conocimiento empírico (de los operadores en particular y de otros agentes internos y externos a los CCDI, en general), pudieran trabajarse con una metodología y, así contar con documentos más que indispensables para la labor de procuración de justicia. En la evaluación de 2003 no se contó con ningún registro que apunte al logro de la recomendación antes expuesta. Para el 2004 aún subsiste la ausencia de Diagnósticos sobre la demanda indígena en materia de justicia, tampoco se conoce el universo de organizaciones civiles promotoras de derechos indígenas que existen en el país, ni se cuenta con una tipología de las organizaciones que han sido financiadas, y es urgente realizar un estudio de seguimiento sobre el impacto y alcance de las acciones y actividades que han realizado las organizaciones que han sido financiadas en algún momento.

Actualizar los instrumentos utilizados para el seguimiento y la sistematización. Se logró parcialmente, aunque la falta de comunicación en los distintos niveles de operación de la CDI, impiden la homologación de los logros realizados en algunas Delegaciones y CCDI. Involucrar a los operadores en la elaboración de estos instrumentos y de los manuales de operación para unificar criterios de seguimiento,



251

reporte de metas, medición y evaluación. En 2004 esta recomendación se mantiene debido a que no se cuenta con un documento síntesis que contenga los avances físicos y financieros de la operación del PPCMJ, como tampoco de un diagnóstico puntual de las organizaciones participantes. A marzo de 2004 no se contaba con la información necesaria sobre el cierre del Programa.

Realizar materiales jurídicos complementarios a los existentes, como publicación de carteles, trípticos, videos, programas de radio, folletos de difusión continua y actualizada de los derechos indígenas. Publicación de carteles informativos sobre servicios de la DPPJ. Aprovechar a los operadores en las comunidades. Se logró parcialmente, aunque en varios registros de campo, a decir de algunos operarios del programa y delegados dejaron de hacerse o bien no se realizaron. En 2004 no se registró avance en la difusión de los logros alcanzados tanto del PPCMJ como de las organizaciones beneficiarias y sus acciones. La Radiodifusoras indígenas están subutilizadas en este sentido.

Crear áreas de investigación y vinculación social con la población indígena. La cada vez menos planta de personal, aunada a la falta de coordinación interinstitucional con grupos académicos y de ONG, entre otros, impiden que esta recomendación se haya logrado. En el 2004, no se ha dado avance en este rubro.

Es necesario reestructurar las Reglas de Operación de los proyectos, hacer manuales de operación sencillos y fáciles de seguir y disminuir las cargas de trabajo burocrático del personal operativo. Asimismo, no exigir a los beneficiarios un apego estricto a reglas que no siempre comprenden, tampoco involucrarlos en una lógica burocrática de llenar papeles, formatos y cubrir requisitos. En el 2004 se modificaron las Reglas de Operación del PPCMJ, sin embargo se continúo operando con el Manual de Operación de 2002. Sigue siendo tarea pendiente que estos instrumentos sean sencillos y fáciles de seguir. Las organizaciones beneficiadas del programa encuentran complicado y difícil apegarse de manera estricta a las reglas de comprobación, sobre todo cuando tienen tiempos tan reducidos para ejercer el presupuesto.

Los peritos e intérpretes son un reclamo constante de los CCID´s y en las demás instancias que abarca el programa. A través de los convenios de concertación se ha impulsado, en algunas delegaciones, la participación de traductores. Sin embargo, este logro se ve minimizado ante la ausencia observada en la mayor parte de las áreas en donde opera la CDI. Se ha postergado uno de los pilares de la procuración de justicia: el Programa de Formación de Traductores de Lenguas Indígenas. El diagnóstico sobre esta necesidad está presente, es cuestión de darle forma, contenido y tiempos. A pesar de la creciente demanda de peritos y traductores, durante el 2004 el Programa de Formación de Traductores y



252

Lenguas Indígenas desapareció y también el área que elaboraba los peritajes antropológicos.

Es urgente invertir en el mantenimiento de vehículos, edificios y equipo de los CCDI. Resulta difícil que se sigan manteniendo las condiciones actuales de los bienes de la institución, por lo que se requiere mejorar la infraestructura existente, a efecto de rescatar lo edificado en más de medio siglo de trabajo institucional. En el 2004 no se registró ningún avance en esta recomendación. La falta de mantenimiento en infraestructura (edificios y vehículos) y la carencia de equipo actualizado y adecuado en los CCDI hace cada vez más difícil y complicado la operación del PPCMJ.

Se requiere implementar una política de difusión para: a) dar a conocer los cambios en la institución, ya que muchos de los indígenas beneficiarios tienen la certeza de que el INI todavía existe y de que va a seguir operando con la misma lógica de antaño y, b) difundir ampliamente el Programa, sus objetivos, sus logros y la gama de servicios que proporciona cada uno de sus proyectos. Para esto se debe aprovechar ampliamente la red de radiodifusoras de la institución con el fin de que promuevan los derechos indígenas. En el 2004 se evidenció que los esfuerzos que la CDI hace en difusión sobre el proceso de transición institucional INI-CDI, y sobre las características del nuevo programa PPCMJ, son aún insuficientes. La población beneficiada, directa e indirectamente por el PPCMJ, se siente confundida con los cambios de nombre del programa y tiene ideas confusas y contradictorias sobre el proceso de transición institucional. Dicha situación prevalece también entre algunos operarios del PPCMJ.

Es indispensable dar seguimiento a las recomendaciones de las evaluaciones externas. Entre los operadores de los estados hay un absoluto desconocimiento de los resultados de la evaluación del 2002. La evaluación debe verse más como una herramienta útil para mejorar la operación del Programa y no como un requisito burocrático a cumplir. En el 2004, uno de los reclamos más sentidos entre los Delegados y Operarios del PPCMJ, fue la falta de información sobre la evaluación del 2003 y consecuentemente de las recomendaciones emitidas en ese año.

6. CONCLUSIONES

El Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ) ha sufrido

modificaciones orgánicas y administrativas importantes, colocándolo en el 2004, como

Programa Especial dentro de la estructura de la Comisión Nacional para el Desarrollo de

los Pueblos Indígenas (CDI).



253

Para el ejercicio fiscal del 2004, el programa aún se desenvolvió en un contexto de fuertes

reestructuraciones institucionales, adecuaciones administrativas, financieras y legales; que

aunado a la disminución, tanto de personal operativo como de áreas de trabajo en Oficinas

Centrales como en las Delegaciones y Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena, dan

cuenta de que el proceso de transición INI a CDI aún no concluye. Dicho contexto afectó

inevitablemente el funcionamiento y operación del programa. La evaluación por tanto,

debió considerar en todo momento la situación particular en la que se ha desarrollado el

PPCMJ92.

El PPCMJ, inició actividades prácticamente en el segundo semestre del 200493; debido a

los tiempos en que fueron autorizados y liberados los procedimientos administrativos y la

publicación de sus Reglas de Operación (el 21 de mayo de 2004). A partir de lo anterior se

realizaron las gestiones necesarias para liberar el presupuesto destinado a la operación del

Programa. Si bien lo anterio explica la demora en la llegada de los recursos financieros a

las organiaciones con proyectos aprobados, no lo justifica toda vez que no es la primera

ocasión que se presenta dicha situación, según se reporta en anteriores evaluaciones del

programa. La dilación en la llegada del presupuesto asignado al PPCMJ se ha constituído

en un verdadero obstáculo para un buen desempeño del mismo y dificulta la obtención de

logros adecuados al impactar de manera negativa en las organizaciones y en la ejecución

de sus proyectos.

Existen problemas serios en materia de planificación del programa. Ya que el presupuesto

asignado al mismo no parte de diagnósticos previos en donde se determine la demanda en

materia de justicia en las zonas indígenas y de diagnósticos sobre el impacto real de las

acciones y actividades que las organizaciones financiadas anteriormente han realizado.

Todo parece indicar que el techo financiero con el cual opera el Programa se determina con

92 En la evaluación de resultados 2003 se especifica que debido a la transición de INI a la actual CDI; los Programas y proyectos se encontraban en incumplimiento, debido aldesfase de arranque de los proyectos, por lo tanto, la evaluación 2003 en los términos que propone el Artículo 55 del PEF (Presupuesto de Egresos de la Federación) quedaban fuera de las condiciones de operación y seguimiento de los Programas de la citada dependencia. Este año se reitera la observación.

93 Consultar CDI-PPCMJ. Primero, Segundo y Tercer Informes Trimestrales 2004 y Primer Informe Semestral. autoevaluación 2004.



254

criterios ajenos a las necesidades del PPCMJ. Lo cual trae como consecuencia que la

demanda atendida siempre esté por debajo de la demanda real y que a las organizaciones

con proyectos aprobados se les asigne presupuestos muy por debajo del originalmente

solicitado sin contemplar la importancia de temas y actividades a desarrollar por ellas.

El proceso de dictaminación de proyectos carece de los instrumentos indispensables para

desarrollar dicha actividad, por ejemplo no cuenta con un Tabulador Financiero por Acción

y Actividad de los Proyectos que permita definir claramente el monto total por aprobar. No

se puede seguir bajo la lógica de ajustar los montos solicitados aplicando reducciones por

igual a todos los proyectos aprobados, sin tomar en cuenta: tema, acciones y actividades,

zona de influencia, población objetivo, tipo de organización y trayectoria, así como el tipo

de proyecto presentado. Resultado de las entrevistas a beneficiarios del Programa, fue que

los criterios de dictaminación no son claros ni transparentes y tampoco lo son la asignación

de montos a los proyectos.

Otros factores que están incidiendo de manera negativa en la operación y eficacia del

programa, tienen que ver con la infraestructura y equipo con que cuenta el personal para

desarrollar las actividades del PPCMJ. Las carencias en estos aspectos se vienen

arrastrando de años anteriores y en 2004 se han agravado ante la falta de mantenimiento de

intalaciones, vehículos y equipo de oficina y de cómputo; así como la falta de

modernización sobre todo en los vehículos y el equipo de cómputo. Aunado a ello la

infraestructura para comunicaciones (teléfono, fax e internet) sigue siendo insuficiente,

presentándose situaciones dramáticas en algunas unidades operativas.

En relación al personal operativo del programa, no existen mejoras con respecto a

evaluaciones anteriores. Se ha incrementado la inseguridad laboral, prevalece la

incertidumbre, continuan las exesivas cargas de trabajo, mantienéndose los bajos salarios.

A lo anterior se suman los núlos estímulos institucionales para garantizar su permanencia y

continuidad. Producto de la evaluación, el personal resultó con un nivel aceptable en su

formación, comprometido con su trabajo y a pesar de las carencias que enfrentan

cotidianamente, son los que le dan sustento a la operación del programa y a la relación con

las organizaciones y las comunidades. Aunado a lo anterior, la falta de políticas



255

institucionales orientadas a la profesionalización del personal operativo redunda en una

deficiente atención a la población objetivo del Programa.

A pesar de los obstáculos y problemas que enfrenta el programa, según el análisis de los

evaluadores, todos ellos son salvables, siempre y cunado las recomendaciones adelante

expuestas se retomen y apliquen en el corto plazo en la perspectiva de mejorar la operación

del PPCMJ, garantizar su continuidad y permanencia.

Ante la ausencia de otros programas con características semejantes y ante la gran demanda

en materia de justicia que aún prevalece en las zonas indígenas del país, el Programa

Promoción de Convenios en Materia de Justicia es más que indispensable, su existencia ha

quedado justificada a lo largo del trabajo de campo, prueba de ello son los testimonios

recogidos tanto de los beneficiarios directos e indirectos como de operadores del programa.

Así como de la gran demanda que año tras año se ha registrado.

Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades indígenas y sus

integrantes ejerzan los derechos individuales y colectivos establecidos en la legislación

nacional; y que el Estado propicie los mecanismo y procedimientos para un efectivo acceso

a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural es el objetivo

general que persigue el Programa. En la medida en que este cumpla con su objetivo

específico de apoyar proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos

indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia mediante la transferencia

de recursos financieros a organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica

mediante mecanismos de corresponsabilidad , estará contribuyendo a que los pueblos y

comunidades indígenas ejerzan sus derechos individuales y colectivos tal como están

establecidos en la legislación nacional. Sin embargo, aún es una asignatura pendiente el

propiciar los mecanismos, entre las demás instituciones del estado, para lograr un efectivo

acceso a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural. Lo cual

resulta paradójico ya que se está generando una mayor demanda en materia de justicia,

mientras que las instituciones de administración y procuración de justicia, aún no se



256

encuentran a la altura de ésta. Lo anterior continuará siendo un reto tanto para el Programa

como para la CDI.

a) RECOMENDACIONES

Investigación 1.- Elaborar un Diagnóstico y Tipología de las organizaciones que promueven y

desarrollan actividades de defensa y promoción de derechos indígenas. Entre otras cosas

éste análisis podrá servir de insumo en el proceso de dictaminación de proyecto, así como

valorar la inclusión/exclusión de los proyectos aprobados.

2.- Realizar un Seguimiento, Evaluación e Impacto de las actividades y acciones que han

realizado las organizaciones que han sido financiadas por el Programa. Este análisis podrá

contribuir, entre otras cosas, a fundamentar o modificar los actuales objetivos del PPCMJ,

a solicitar un mayor presupuesto para la operación del Programa, y podrá ser utilizado

como insumo en el proceso de dictaminación de proyecto.

3.- Elaborar una Evaluación-Diagnóstica sobre la situación que guarda la procuración y

administración de justicia en las zonas indígenas, tanto de población de origen como

migrante. Este análisis podrá contribuir, entre otras cosas, a fundamentar o modificar los

actuales objetivos del PPCMJ, a solicitar un mayor presupuesto para la operación del

Programa, y podrá ser utilizado como insumo en el proceso de dictaminación de proyecto.

4.- Realizar una Evaluación-Diagnóstica, sobre el avance de la transversalidad de las

políticas públicas en las instancias de procuración y administración de justicia, federal y

estatal, en materia indígena: respeto a los derechos humanos y derechos indígenas,

reconocimiento de la diversidad étnica y acciones para combatir la discriminación. Este

análisis podrá contribuir, entre otras cosas, a fundamentar la pertinencia del programa,

podrá sustentar o modificar los actuales objetivos del PPCMJ, y ser argumento para

solicitar un mayor presupuesto para la operación y continuidad del Programa.

Información



257

5.- La información que genera la operación del PPCMJ, en sus distintos niveles (Oficinas

Centrales, Delegaciones y CCDI) deberá estar adecuadamente sistematizada y completa,

generando bases de datos confiables y oportunos que puedan ser útiles en cada una de las

etapas de la operación del programa, así como estar disponibles y completas para iniciar el

proceso de evaluación del Programa. Tal es el caso de la información sobre las

características de las organizaciones que solicitan financiamiento y sobre los proyectos

aprobados: cobertura del proyecto, nombre de proyecto, temas, actividades y acciones por

desarrollar, financiamiento solicitado, financiamiento aprobado, población objetivo, año de

formación de la organización, años en que ha sido beneficiada por el programa

(desglosando por año los montos de cada apoyo, los temas y acciones realizadas) y tipo de

integrantes.

6.- Definir claramente unidades de medida que permitan cuantificar las actividades y

acciones realizadas por las organizaciones financiadas.

7.- Definir claramente indicadores cualitativos que permitan valorar la calidad, eficacia e

impacto de las acciones y actividades realizadas por las organizaciones financiadas.

Difusión del PPCMJ

8.- Implementar una política de difusión para: a) dar a conocer los cambios en la

institución, ya que muchos de los indígenas beneficiados tienen la certeza del que el INI

todavía existe y de que va a seguir operando con la misma lógica de antaño; b) difundir

ampliamente el programa PCMJ sus objetivos, sus logros y servicios que ofrece; y, c) dar a

conocer las características de las organizaciones, logros y principales problemas a los que

se enfrentan al realizar sus labores.

9.- Para lograr lo anterior el PPCMJ debe aprovechar ampliamente, entre otros medios, la

red de radiodifusoras indígenas.

10.- El PPCMJ debe de coadyuvar para que las organizaciones civiles de promoción y

defensa de los derechos indígenas accedan y usen la red de radiodifusoras indígenas para el

mejor logro de sus objetivos.



258

11.- A través de la difusión de los derechos indígenas, individuales y colectivos

establecidos en la legislación nacional el PPCMJ, debe contribuir en el proceso de

reconocimiento y respeto a la diversidad cultural, tal como queda establecido en la Reglas

de Operación del 2004.

Planificación y Programación del PPCMJ 12.- La planificación y programación es esencial para el buen funcionamiento del PPCMJ.

Al inicio del año fiscal, el PPCMJ deberá contar con un Plan de Desarrollo en donde se

establezcan los objetivos generales y específicos del programa; que a partir de un

diagnóstico, defina el presupuesto financiero necesario para cumplir con los objetivos

planteados, establezca y guíe las acciones y actividades a realizar con sus respectivas

temporalidades; y, en donde se definan los instrumentos normativos y operativos a través

de los cuales se dará cumplimiento a los objetivos planteados, tales como: Reglas de

Operación, Manual de Operación, Criterios de Selección de los Proyectos, Criterios de

Dictaminación de Proyectos, Guía para la Elaboración de Proyectos, Guía para la

Elaboración de Reportes Físicos y Financieros por Proyecto. El Plan de Desarrollo es un

documento cuya función es planificar la operación e instrumentación del Programa. El

Plan de Desarrollo del PPCMJ deberá guardar en todo momento correspondencia y

congruencia 1) con los objetivos y principios de la CDI; 2) con las políticas públicas en

materia indígena definidas en el Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas; y, 3) con el

marco Constitucional vigente.

13.- A partir del Plan de Desarrollo del PPCMJ, se podrá realizar la Programación y

Calendarización de Acciones y Actividades Anual del PPCMJ. En ella se establecerá el

cómo, con qué y en qué momento, se alcanzarán las metas (acciones y actividades) físicas

y financieras del PPCMJ.

14.- En los procesos de planificación y programación del PPCMJ deberán participar todos

los nivele de operación del Programa, desde Oficinas Centrales, Delegaciones y CDIs,

generando sinergia de arriba hacia abajo y viceversa.



259

15.- Al menos en el proceso de planificación del PPCMJ se deberá contar con la opinión

del Consejo Consultivo de la CDI, específicamente de los representantes de los Pueblos

Indígenas, según lo establecido de la Ley de la Comisión nacional para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas.

Aspectos Normativos de la Operación del PPCMJ 16.- Mantener congruencia y correspondencia entre todos los instrumentos utilizados para

la operación del Programa. Las Reglas de Operación del PPCMJ para el 2004, fueron

modificadas y adaptadas a las nuevas condiciones de operación, sin embargo el Manual de

Operación no fue actualizado y se siguió usando la versión del 2002.

17.- Establecer claramente en las Regalas de Operación las fechas y temporalidades de

cada una de las etapas de la operación del Programa: fecha de convocatoria, fecha de

recepción de proyectos, fecha de selección y dictaminación, fecha de inicio de la

transferencia de los recursos a las organizaciones aprobadas, definir claramente las fechas

de entrega de las ministraciones, así como la recepción de los informes de avance físicos y

financieros por proyecto, recepción de informes finales y la fecha de cierre del PPCMJ.

18.- Elaborar Criterios Cualitativos de Selección y Dictaminación de Proyectos. Todo

parece indicar que los criterios de selección se reducen a la revisión de cumplimiento de

los requisitos señalados en la convocatoria pública, sin embargo los criterios de

dictaminación no están claramente definidos ni transparentados.

19.- Elaborar un Tabulador Financiero por Acción y Actividad de Proyecto que permita

definir claramente el monto total por aprobar. No se puede seguir bajo la lógica de ajustar

los montos solicitados aplicando reducciones por igual a todos los proyectos aprobados,

sin tomar en cuenta: tema, acciones y actividades, zona de influencia, población objetivo,

tipo de organización y tipo de proyecto presentado.

20.- Tanto los Criterios Cualitativos de Selección y Dictaminación de Proyecto como el

Tabulador Financiero por Acción y Actividad de Proyecto, así como la Guía para Elaborar



260

Proyectos y la Guía para la Elaboración de Reportes Físicos y Financieros por Proyecto,

deberán darse a conocer a las organizaciones para que puedan diseñar sus proyectos y

ajustar los montos solicitados antes de participar en la convocatoria. La vía más adecuada

para la difusión de éstos sería la página de Internet de la CDI.

21.- Tanto la Guía para Elaborar Proyectos como la Guía para la Elaboración de Reportes

Físicos y Financieros por Proyecto, deberán estar escritos de manera sencilla y ser fáciles

de seguir para que las organizaciones no tengan problemas en su interpretación y

aplicación. Asimismo, buscar la manera de simplificar tales instrumentos para facilitar su

realización por parte de las organizaciones en los tiempos que se establecen.

22.- Todos los documentos que normen la operación del PPCMJ deberán ser públicos y

poder consultarse en la página de Internet de la CDI.

23.- Atendiendo a lo establecido en la Ley de la CDI, en donde se establece que ésta

contará con un Consejo Consultivo integrado por: Representantes de los Pueblos

Indígenas, Representantes de Instituciones Académicas y de Investigación, Representantes

de Organizaciones Sociales, integrantes de las Mesas Directivas de las Comisiones de

ambas Cámaras del Congreso de la Unión y un Representante por cada uno de los

Gobiernos de las Entidades Federativas, se recomienda que el Comité Colegiado

Dictaminador se integre además, de los responsables del Programa en el Área Central y de

cada uno de los representantes de cada una de las Delegaciones, por representantes de los

sectores arriba señalado; y además con invitados especiales de la Comisión Nacional de los

Derechos Humanos (Cuarta Visitaduría General), de la Academia de Derechos Humanos y

Representantes de las instancias de Administración y Procuración de Justicia Federal y

Estatal.

Aspecto Financieros 24.- El presupuesto destinado a la operación del PPCMJ debe ser incrementado

considerablemente, sobre todo la parte destinada al financiamiento de las organizaciones

con proyectos aprobados. No se trata de distribuir de la mejor manera magros recursos,



261

sino de que la transferencia a las organizaciones realmente permita desarrollar los

proyectos aprobados y que el impacto sea real entre la población objetivo; en la medida en

que esto se cumpla el PPCMJ estará cumpliendo los objetivos para los cuales fue diseñado.

25.- El presupuesto destinado para la operación del programa PCMJ debe llegar a tiempo y

de manera oportuna para que se inicien las actividades al inicio de año.

26.- Proporcionar oportunamente los montos aprobados a las organizaciones. La llegada

tardía de los recursos provoca que los proyectos se ejecuten con premura, además de una

disminución considerable de las acciones y actividades previstas, lo que provoca no sólo

que baje la calidad de la atención que las organizaciones proporcionan a los beneficiarios,

sino que además se desvirtúan los proyectos: proyectos pensados para un año terminan

ejecutándose en tres meses. Además la misma premura de tiempo impone una dinámica en

donde lo importante es ejercer el gasto, justificarlo y presentar informes financieros más

que la ejecución correcta del proyecto y su impacto en la población objetivo.

27.- En caso de prever atrasos en la llegada de los recursos para operar el PPCMJ, la CDI

deberá garantizar los recursos financieros necesarios para que el Programa inicie sus

operaciones durante el primer mes del año en curso. En las Reglas de Operación 2004, se

indica como requisito para presentar proyecto una calendarización mensual de actividades

(abril-diciembre), se entiende que las organizaciones serán financiadas a partir de abril del

año en curso; para que esto sea posible el PPCMJ deberá iniciar sus operaciones en el mes

de enero.

28.- Aprovechando una de las funciones que tiene la CDI: Concertar acciones con los

sectores social y privado, para que coadyuven en la realización de acciones en beneficio de

los indígenas; 94 buscar transferencias, subsidios, participaciones y donaciones

encaminadas a crear un Fondo Económico o en su caso un Fideicomiso que permita

financiar el inicio y operación del PPCMJ. La función de este Fondo o Fideicomiso es la

de complementar y ser auxiliar del presupuesto normal del Programa.

94 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Pág. 5. Abril 2003.



262

Relación del PPCMJ con las Organizaciones

29.- Fomentar y propiciar Encuentros entre las organizaciones civiles, indígenas y no

indígenas, que promueven y difunden derechos indígenas y derechos humanos, tanto

nacionales como extranjeras. Con la finalidad de intercambiar experiencias y estrategias de

acción, y que sirvan para retroalimentar al PPCMJ.

Infraestructura

30.- Es urgente contar con una definición de la infraestructura y equipo necesario que se

requiere, bajo las actuales condiciones de transformación institucional y las nuevas

funciones de la CDI, para que el PPCMJ opere con eficacia y funcionalidad. Una vez

resuelto lo anterior entonces enfocarse a las siguientes dos recomendaciones.

31.- Invertir en mantenimiento de infraestructura y equipo de las unidades operativas:

instalaciones y edificios; vehículos asignados al programa, en equipo de oficina para la

comunicación (teléfono, fax e internet), en equipo de cómputo y oficina asignado al

programa (mobiliario, computadora, impresora, fotocopiadora y escaner).

32.- Modernizar la infraestructura y equipo de las unidades operativas: instalaciones y

edificios; vehículos asignados al programa, en equipo de oficina para la comunicación

(teléfono, fax e internet), en equipo de cómputo y oficina asignado al programa

(mobiliario, computadora, impresora, fotocopiadora y escaner) .

Personal

33.- Es urgente contar con una definición de la cantidad de personal necesario que se

requiere, bajo las actuales condiciones de transformación institucional y las nuevas

funciones de la CDI, para que el PPCMJ opere con eficacia y funcionalidad. Una vez

resuelto lo anterior entonces enfocarse a las siguientes recomendaciones.

34.- A través de establecer convenios con universidades públicas implementar un programa

institucional de capacitación enfocado a la profesionalización del personal operativo:



263

manejo y comprensión de idiomas indígenas, en antropología jurídica y conocimientos

básicos y actualización en derecho y derechos indígenas, así como en aspectos técnicos

como el manejo de computadoras y paquetería básica.

35.-Fomentar el servicio social de estudiantes en apoyo al personal operativo responsable

del programa.

36.- Es indispensable proporcionar seguridad laboral y salarios dignos a los operadores

responsables del Programa, considerando la experiencia acumulada en el manejo del

programa y su relación con las comunidades y organizaciones.

37.- En las actuales condiciones de transformación institucional, urge definir y delimitar

funciones y cargas de trabajo del personal operativo responsable del PPCMJ, evitando que

éste realice funciones y actividades que ya no le competen y logrando mayor eficiencia y

eficacia en la operación del Programa.

Cumplimiento de las recomendaciones

38. El análisis del seguimiento a las recomendaciones de las evaluaciones 2002 y 2003

evidenció: 1) desconocimiento por parte de los operadores del programa de las

recomendaciones emitidas con anterioridad; 2) en ambas evaluaciones es reiterativo el

incumplimiento de las mismas; y, 3) en la evaluación 2004 se identificaron los mismos

aspectos problemáticos a los que aludían las recomendaciones emitidas con anterioridad.

Las recomendaciones se emiten con el ánimo de contribuir a mejorar la operación, eficacia

y eficiencia del PPCMJ, y todos los involucrados en su operación deberían conocer los

resultados de las evaluaciones anteriores, para estar en condiciones de aportar con su

experiencia, soluciones a los problemas detectados. Por lo cual se sugiere, que las

recomendaciones producto de esta evaluación, sean discutidas en todos los niveles de

operación del programa para encontrar los causes más adecuados para su aplicación.

b) PROPUESTA GENERAL PARA MEJORAR EL PPCMJ



264

A este respecto vale decir que las organizaciones si bien cumplen con sus objetivos y

funciones, la CDI aún tiene mucho por hacer. Sigue siendo un reto el concretar, de manera

completa un clima donde las instancias de procuración y administración de justicia, los

diferentes niveles de gobierno y la sociedad en general respeten las diferencias culturales y

los derechos de pueblos y comunidades indígenas.

Bajo las actuales condiciones de transformación institucional y las nuevas funciones de la

CDI, y para mejorar, de manera sustancial la operación, eficiencia y eficacia del PPCMJ,

así como para que su impacto sea real en materia de justicia, se requiere avanzar en los

siguientes aspectos:

Definir y delimitar cuanto antes, las funciones, actividades y estructura de las unidades

operativas en las que se desarrolla el Programa, minimizando la incertidumbre laboral y

creando mejores condiciones de trabajo para el personal operativo.

Incrementar considerablemente el presupuesto asignado al Programa, para que esté en

condiciones de responder 1) ante la creciente demanda registrada, tanto por el número de

organizaciones concursantes como por los montos solicitados para operar los proyectos; 2)

realizar las actividades de planificación y programación que requiere el Programa; 3)

desarrollar actividades de investigación (elaboración de diagnósticos, tipologías,

cobertura, etc.); 4) actividades de difusión y promoción tanto del Programa como de los

derechos indígenas; y, 5) todas las demás actividades y acciones que implica la operación

oportuna del Programa.

Definir criterios cualitativos de dictaminación de los proyectos en aras de transparentar

tanto el proceso como los parámetros que llevan a seleccionar a determinados proyectos y

no a otros, así como la asignación de los montos financieros y el porcentaje de las

ministraciones asignadas.

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