DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
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INSTITUTO TECNOLÓGICO\'.' DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO Las Políticas Publicas con Perspectiva de Género: Estudio del Caso del Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) ~:.·. ;.,}.~, ; · TECNOLÓGICO \~ DE MONTERRE'\ Biblioteca c.mp.. Ciudad de M6dc,;, Maria Estela Salcedo Correa Secretaría de la Reforma Agraria Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor Dr. Miguel Ángel Valverde Loya Junio 2010
Transcript of DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
INSTITUTO TECNOLÓGICO\'.' DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY
ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO
Las Políticas Publicas con Perspectiva de Género: Estudio del Caso del
Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG)
~:.·.
;.,}.~,
; · TECNOLÓGICO \~ DE MONTERRE'\
Biblioteca c.mp.. Ciudad de M6dc,;,
Maria Estela Salcedo Correa
Secretaría de la Reforma Agraria
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administración Pública y Política Pública
Asesor Dr. Miguel Ángel Valverde Loya
Junio 2010
Resumen Ejecutivo
Esta investigación tiene por objeto demostrar que en el caso del Programa de la Mujer
en el Sector Agrario (PROI\ICUSAG) a cargo de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA)
se pueden mejorar los resultados obtenidos a la fecha si implementa un proyecto de
innovación en la gestión estratégica que orientado, desde la política pública, que define las
áreas de oportunidad en materia de innovación, cambio o transformación de la realidad que
requiere hacer nuevas cosas con los mismos medios; cambiar los medios y los recursos para
consolidar resultados; modificar o adaptar estructuras a las nuevas condiciones; enfatizar el
cambio en la formación y acción de sujetos; replantear funciones administrativas
convencionales; transformar procesos de comunicación o vinculación, criterios normativos
y reglamentarios, o bien reformar los mecanismos para su a.plicación.
En este marco se define la propuesta metodológica que tiene por objeto construir una
herramienta ad hoc al PROMUSAG que permita a los gerentes - administradores -
operadores ele éste tomar decisiones para mejorar la eficiencia y eficacia del mismo. Busca
que el proyecto tienda un puente metodológico entre d planeamiento estratégico del
programa con la operación. Pasar de la gestión operativa a la gestión estratégica de los
recursos humanos, materiales, financieros, patrimoniales y políticos bajo la premisa de
hacer más y mejor con los mismos recursos y obtener un mayor impacto.
En base a ello, se identifican áreas sujetas de adecuaciones y correcciones de fondo,
los procesos que se requiere modificar y se construye el análisis FODA para pasar a las
propuestas ,específicas de intervención en las que destacan los tres instrumentos o
herramientas construidos: a) "Tablero de Control" en el que se establecen las metas
estratégicas, los actores responsables y, además, permite dar seguimiento a los avances; b)
Sistema Inteligente de Información Estratégica (SIEE) para el acopio, sistematización,
análisis e interpretación de información relevante para sustentar la toma de decisiones; y c)
La encuesta que comprende una batería de preguntas apol1arían información relevante para
tomar mejores decisiones, y, constituirse en el sustento de una evaluación que permita dar
seguimiento y monitoreo a las mujeres y medir el impacto real del programa.
1
, Indice
Introducción ..................................................................................... .. 4
Capítulo l[ Antecedentes ................................ ................................... .. 7
1.2 Objetivo General....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ................................... 9
1.3 Objetivos Específicos ......................................................... . .......... l O
1.3 Información que se propone utilizar .................................................... l O
1.4 Aportaciones de relevancia teórica y práctica ......................................... 1 O
Capítulo ll Marco Teórico ............................................................ . 11
II. l Marco Conceptual. ........................................................................ 11
II.2 Revisión Bibliográfica .................................................................. 15
II.2.1 Las epistemologías feministas y las Teorías de género .................. 15
I I. 2. 2 Los enfoques de género desde e I desarrollo ............................... 17
11.2.3 La Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y las
Mujeres rurales en el mundo ................................................. 21
11.2.4 La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).23
11.2.5 La Situación de las Mujeres Rurales en México .......................... 23
ll.3 Análisis Histórico-Critico de los programas para las mujeres en México
(Periodo 2000-2006) ................................. . . . ................................ 37
II.3.1 Antecedentes de los Programas Rurales para México .................... 37
11. 3.2 El Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) ....... .41
Capítulo 111 Marco Normativo .................................................. .... 42
lll. l Marco Normativo Internacional. ........................................... . ......... .42
III.1.1 La Convención para la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDA W) ............................... .44
III.1.2 La Conferencia de los Derechos Humanos (Viena 1993) ............. .46
lll. J..3 La Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995) ......... .47
2
III.1.4 La Conferencia Regional de la Mujer ele América Latina y
el Caribe, y el Consenso de Quito, (2007) .............................. .48
III.1.5 La Declaración de los Objetivos del Milenio ............................. 50
III.2 Marco Normativo Nacional ............................................................. 51
III.2.1 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ............ 51
III.2.2 El Plan Nacional de Desarrollo 2000 - 2006 ............................. 52
III.2.3 La Ley del Instituto Nacional de las Mujeres ............................. 52
III.2.4 El Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no
Discriminación contra la Mujer (PRO EQUIDAD 2001 - 2006) ..... 54
III.2.2 El Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2012 ............................. 54
III.2.3 La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres ............ 55
III.2.4 El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres ... 56
Capítulo IV Marco Metodológico ................................................ .. 58
1 V.2 Descripción de la Metodología ....................................................... 58
I Y.2 Análisis Histórico-Normativo ........................................................ 63
Capítulo V Desarrollo de la Investigación .................................... . 65
V. I El PROMUSAG como Política Pública: Un Anális;s histórico (2000-2000) ... 65
V.2 El PROMUSAG corno Política Pública: Un Análisis Comparativo (2007-
2010) .... . . .................. . . ............................ . .............. ... ....... . ...... 67
Capítulo Vl El Modelo de Innovación en la Gestión: Una
Propuesta rvtetodológica para potenciar los resultados de impacto del PROMUSAG .. ......... .. ................ ... ................... ............... 73
VI.1 Precisando el problema para su análisis: Hacia la P·opuesta ...................... 73
VI.2 El Modelo Aplicado de Innovación en la Gestión: Caso PROMUSAG ........ 82
Conclusiones y Recomendaciones ................................................... 90
Bibliografía ......................................................... ............... ... ........... .. 95
Anexos .............................................................................................. 100
3
Introducción
La presente investigación está orientada a hacer una evaluación diagnóstica de los
resultados del Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) con base en una
revisión histórico-crítica desarrollada en investigaciones de especialistas en el tema, que
permitan abonar a la comprensión y justa valoración dei impacto que ha tenido este
programa en la calidad de vida de las mujeres rurales en México, así como un análisis
comparativo desde la perspectiva de política pública entre las administraciones de 2000 -
2006 y de 2007 - 2009.
Asimismo, a manera de primera hipótesis se plantea que los resultados alcanzados
hasta el momento si bien son positivos, éstos pueden mejorarse y potenciarse si se
implementan acciones que permitan innovar en la gestión de los recursos materiales,
humanos, financieros y patrimoniales asignados al PROMUSAG a través del Presupuesto
de Egresos de la Federación, así como en los procesos que comprende la operación del
citado programa.
En este marco, la investigación que se presenta consta de cmco capítulos o
apartados que i.nician con la contextualización del objeto de estudio para posteriormente,
con base en herramientas teóricas que permitan avanzar en la comprensión del mismo y
concluir con una serie de propuestas que apunten a innovar en la gestión y procesos como
acción necesaria para mejorar los resultados logrados hasta el momento por el programa.
El Primer Capítulo, establece con claridad los antecedentes del objeto de estudio, se
define el objetivo, los objetivos específicos, y la información fuente que se utilizará como
elementos de anúlisis centrales y cuál será la aportación de la investigación.
En el Segundo Capítulo, se hace una revisión de la bibliografia reciente que
especialistas mexicanos y extranjeros, han desarrollado se bre la importancia de la
participación de la mujer en el medio rural, discusiones sobre la existencia de teorías y
enfoques de género, que permitan contextualizar en el eilfoque del Desarrollo, al
PROMUSAG. Desde un contexto global, hasta presentar un diagnóstico nacional sobre la
situación de las mujeres rurales.
4
Capitulo I Antecedentes
Las políticas públicas con enfoque de género, se comenzaron a impulsar con mayor
fuerza a partir de los años 80's en el mundo, pero para nuestro país, debieron pasar veinte
años más, para que verdaderamente éstas se pudieran reflejar en acciones concretas y
contundentes., que permitieran que el tema comenzara a tomar mayor relevancia.
No bastó la organización de eventos mundiales a favor de las mujeres, como las
cuatro conferencias mundiales de la mujer, ni las diversas Convenciones que en todos los
continentes fueron formando lo que hoy llamamos la Agenda Global de las Mujeres, para
que el proceso a favor de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres se iniciara.
De acuerdo a los compromisos internacionales firmados por el Estado Mexicano, se
puede mencionar que la Convención para la Eliminación de í~oda Forma de Discriminación
contra la Mujer, auspiciada por la Organización de las Naciones Unidas en 1979 (CEDA W,
por sus siglas en ingles), es la Convención Cumbre y la más importante que a partir de
1981, impulsa con mayor fuerza acciones para eliminar la discriminación contra de las
mujeres y buscar la igualdad de oportunidades entre los géneros. Definiendo las primeras
acciones a emprender en este contexto.
Posteriormente, la Conferencia Mundial sobre Pobbción, la Cuarta Conferencia
Mundial y su Plataforma de Acción, y los Objetivos del Milenio, han sentado las bases
para llegar al final del siglo XX, con definiciones más concretas y mecanismos de
seguimiento para su cumplimiento cada vez más sólidos. Con ello, se presenta la
oportunidad de impulsar más y mejores acciones derivadas de la Agenda Mundial, que a lo
largo de las últimas tres décadas, han fortalecido las políticm. públicas impulsadas a favor
de las mujeres en el mundo y particularmente para las mujeres mexicanas.
Es así como a principios del año 2000, en el marco de un contexto nacional ante el
mundo, de apertura democrática, y de una política exterior que permite impulsar como
nunca una imagen más sólida en términos de Derechos Humanos, derivando con ello el
impulso específicamente de los derechos humanos de las mujeres.
7
Desde una nueva conformación y dinamismo del poder legislativo en nuestro país,
que se refleja con el impulso y aprobación de la Ley que crea el Instituto Nacional de las
Mujeres, en marzo de 200 l, se inicia asimismo, una nueva era de acciones acompañadas
con presupuestos públicos a favor de las mujeres mexicanas.
El objetivo de la Ley, es "promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no
discriminación, la igualdad de oportunidades y de trato entre los géneros; el ejercicio
pleno de los derechos de las mujeres y la participación equitativa en la vida política,
económica y social del país bajo los siguientes criterios : a) Transversalidad, en las
políticas públicas con perspectiva de género en las distintas dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, a partir de la ~jecución de programas y acciones
coordinadas o conjuntas; b) Federalismo y c) Fortalecimiento de vínculos con los poderes
Legislativo y Judicial tanto.federal como estatal. "1
Dentro de este contexto, toma especial relevancia para las políticas públicas, las
mujeres rurales, derivado de los compromisos asumidos ante la misma Organización para la
Alimentación y la Agricultura de Naciones Unidas (F AO), ya que desde 1985, alerta sobre
la ''La Feminización de la pobreza"2, y más tarde, vuelve a alertar con la declaración de
que "La Mujer nutre al munclo".3
Es por ello que en nuestro país, después de haber sido creado el Instituto Nacional
de las Mujeres, se impulsa el Programa para la Igualdad de Oportunidades y No
Discriminación (PROEQUIDAD), cuyos objetivos específicos fueron: 1: Incorporar la
perspectiva de género como eje conductor de los planes, programas, proyectos y
mecanismos de trabajo en la administración pública federal; '.! : Impulsar un marco jurídico
nacional eficiente y acorde con los compromisos internacionales en materia de derechos
1 lns1i1u10 Nacional ele las Mujeres, lNMUJ ERES, 2001 . Ley del lnstilulo Nacional de las Mu1ercs, de marzo X, ele 2001 . Je hup:l/www. inmuieres. gob. mx. 'La feminización de la pobreza, es un fenómeno derivado de la brecha de desigualdad entre 1ombres y mujeres pero que define que la pobreza se presenta sobre todo en las mujeres. Surge como objetivo político clave de la Plat2forma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, en Beijing, China, en 1995. '"La mujer nutre al mundo", la FAO anuncia en el marco del Día Internacional de la Mujer, er 1998, y el tema del Día Mundial de la Alimentación, que cada 16 de octubre se observa para celebrar el aniversario de la Organizac ón para la Alimentación y la Agricultura de Naciones Unidas. Declarando con esta frase, que son las mujeres las principales encargadas de alimentar a los niños y a las familias del mundo, también se dec ·ara por parte de Sissel Ekaas, " ... hoy ya se reconoce la tendencia a la ·'eminización de la agricultura en grandes partes del mundo en desarrollo", véase http://fao.org/Noticias/1998/980305-s.htm
8
1.3 Objetivos Específicos
Analizar el impacto que ha tenido el PROMUSAG en el mejoramiento de los
ingresos y nivel de vida de las beneficiarias en el período de 2007 a 2009.
Analizar y evaluar los procesos de decision making y de hechura del PROMUSAG
en cuanto política pública, particularmente la metodología empleada.
Analizar las perspectivas que el PROMUSAG tiene en cuanto a los objetivos
estratégicos para los que fue creado en la perspectiva de la definición de la población
objetivo, temporalidad y recursos asignados.
Diseñar una propuesta de innovación en la gestión qJe permita corregir aspectos de
planeación estratégica y de gestión estratégica que contribuyan a definir líneas de acción -
intervención específica para incrementar los niveles de eficiencia y eficacia al tiempo que
se garantiza el principio de equidad.
1.4 Información que se propone utilizar
1. Información institucional del programa que se encuentre disponible y que
facilite la Secretaría de la Reforma Agraria.
u. Las evaluaciones externas practicadas al PROMUSAG por parte de eqmpo
académicos de varias universidades.
111. La evaluación específica de desempeño por parte del CONEV AL.
1v. Las metodologías de evaluación autorizadas por CONEV AL.
v. Los resultados de la cuenta pública del periodo de estudio.
v1. Estudios por parte de especialistas en el tema.
v11. Encuestas y censos del INEGI y CONAPO.
v111. Catálogos de la COI.
1x. Presupuestos de Egresos de la Federación publicados en el Diario Oficial de la
Federación.
1.5 Aportaciones de relevancia teórica y práctica
Con base en lo anterior, las aportaciones de relevancia teórica y práctica que se pretende
hacer, son:
10
Teóricas
• De política pública en materia de atención a la población rural asentada en núcleos
agrarios, particularmente a grupos vulnerables como son las mujeres.
• De articulación y coordinación interinstitucional como parte de la gestión política o
externa.
• La importancia de definición de agenda gubernamental.
• Transversalización de la perspectiva de equidad de género en la planeación
estratégica.
Práctica
• Proyecto de innovación en la gestión en tanto propuesta de cambio o transformación
sobre la realidad o algún ámbito de la realidad, en mestro caso, relacionada con la
política y la gestión del PROMUSAG.
• La propuesta de innovación en política y gestión que considere una o algunas de las
siguientes vertientes: hacer nuevas cosas con los mismos medios o recursos;
cambiar los recursos y los medios para consolidar re.mltados; modificar estructuras
completas o adaptarlas a las nuevas condiciones; enfatizar el cambio en la
formación y acción de los sujetos; replantear las funciones administrativas
convencionales; transformar procesos de comunicación o vinculación entre
individuos, grupos o instituciones; modificar los criterios normativos y
reglamentarios o bien reformar los mecanismos para su aplicación.
Capítulo II Marco Teórico 11.1 Marco Conceptual
Se propone como punto de arranque para contextualizar el problema es la identificación
precisa de las fallas de mercado y fallas de Estado y la relación que estos conceptos tienen
para el diseño, construcción e implementación de las políticas públicas. En este sentido,
habremos de tomar inicialmente la definición de Fernando Bazúa, menciona al respecto
( .. .. la noción de "política·· refiere a las estrategias de acción que suelen poner en práctica
11
proceso de desarrollo, y analizar en cada sociedad y circunstancia, las causas y los
mecanismos institucionales o culturales que estructuran la desigualdad de oportunidades y
de resultados entre ambos sexos.
La incorporación de la perspectiva de género se considera como una estrategia
destinada a hacer que las preocupaciones y experiencias de las mujeres, y de los hombres,
sean un elemento integrante de la elaboración, la aplicación, la supervisión y la evaluación
de las políticas y los programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales, para
que las mujeres y los hombres se beneficien en iguales circunstancias y eliminar la
desigualdad.
Planteando nuevos desafios a la formulación de las políticas públicas, reubicando el
énfasis de las dirigidas hacia las mujeres, buscando fortalecer su condición y posición
social, económica y política, a través de la aplicación de políticas de equidad.
11.2 Revisión Bibliográfica
Il 2.1 Las epistemologías feministas y las Teorías de Género
El feminismo ha estado en la búsqueda de elementos que junto con una filosofia de
género construyan las bases de un programa de investigación que juntos generen lo que
pudiera llamarse una Teoría Científica de Género. Esta búsqueda e inquietud ha llevado a
varios autores a considerar como requisitos propios de la epistemología, la distinción entre
el co11oci111ie11to científico y otros tipos de conocimiento c¡11e 110 c11111¡Jle11 con las
condiciones de cientificidad.
Diversos han sido los estudiosos que se han adentrado en esta tarea, un ejemplo lo
tenemos en el trabajo de Maricela Guzmán y Augusto RenatJ (2005), quienes en su obra
··Las epistemologías feministas y la Teoría de Género Cuestionando su carga ideológica y
Política versus Resolución de Problemas Concretos de la Inve1;tigación Científica" 12 hacen
una revisión de las llamadas epistemologías feministas, preguntándose si cuentan con los
requisitos que contemplen la construcción de teoría dentro de los denominados estudios de
12 Guzmán, M. y Pcrc-L, A R. Las epislemología.,feminislas y la Teoría de Genero cueslionando rn carga ideológica _I' Política 1·ers11.1·
Resol11ción de Problem,:s concre/os de la fnl'esligación Cienlí/ica, Universidad <le Chile, Santiago, llcmcrotcca Cicntilica en línea en Ciencias Sociales, Cinta Lle Moebio, marzo, núm. 022, véase www.rcdalyc.org
15
desde la que las mujeres participan en el mundo, también, al referirse a las tendencias en la
producción feminista reconoce que existen obstáculos conflictos y tensiones en tomo a la
ciencia, e informan en distintos informes e investigaciones, pero aun así han enriquecido
con sus análisis la reflexión en tomo a la producción científica, ya que para que exista una
investigación en género es necesario que los estudiosos de género desarrollen las bases de
un programa de investigación en género, que incluya una filosofia en género, una teoría de
género, un método propio y las técnicas que permitirían operativizar ese método,
fortaleciendo la idea de continuar en el camino hacia la construcción de una Teoría
Científica de Género.
Los autores en mención, definen que las "teorías de Género no solo se refieren a la
concepción genérica de los sexos femenino y masculino, sino que abarca una concepción
cultural determinada y una visión de la sociedad predeJinicla, con bases ideológicas
claras." 16
Mencionan adicionalmente, que esta teoría de género ha buscado implementar como
uno de los grandes avances de las últimas décadas, que cruza todas las políticas públicas
que tienen que ver con la educación, salud, trabajo y cultura principalmente, y que
constituye una nueva derivación con nuevas aristas del feminismo igualitarista entre el
hombre y la mujer.
11.2.2 Los Enfoques de Género desde el Desarrollo
Género y Desarrollo
La Agenda de Género, lleva consigo entre otros aspectos, un cambio en el concepto
ele familia, vida y sexualidad, una nueva forma de ver al ser humano y a la sociedad.
Esta Agenda ha venido a sustituir la agenda feminista de la lucha sexual.
Antiguamente el debate se refería a la discriminación de sexo (hombres y mujeres), así la
agenda va mucho más allá de la lucha por la igualdad de derechos sino que en las políticas
públicas de los países y organismos internacionales, conlleva, además, un cambio cultural
16 (itl/Jnán, M. y Pcrc.t., A.R. /.as epistemoíogias/eminisllls y la léoria de Genero cuestio11a·1do s11 carga ideológica r l'olitirn ,·<'l"sus
Resolució11 de Problemas concrelos de la /11,-es1igación Científica, Universidad de Chile, San iago, Hemeroteca Cicntílica en línea en Ciencias Sociales, Cin11 de Moebio, marzo, núm. 022, véase www.redalyc.mg
17
exigen a los gobiernos, sobre la necesidad de incorporar a las mujeres en los planes de
desarrollo en un contexto de igualdad de oportunidades.
Sin embargo, para los gobiernos, la forma de disminuir esa presión, fue asignando
algunos recursos para las mujeres a través de programas que involucraban el bienestar de la
familia, fundamentalmente programas de asistencia social Asumiendo con ello, que el
"bienestar de la familia", automáticamente generaba el bienestar de las mujeres, y
prácticamente con ello buscaban ""bajar la presión", por parte de estas asociaciones y
movimientos feministas.
""Mujeres en el Desarrollo'' (MEO) y "Género en el Desarrollo" (GED), son dos
formas de abordar y concebir el tema de la desigualdad y la discriminación de género,
aunado a la subordinación y participación de las mujeres, en donde se hace énfasis en el
valor y aporte que el trabajo de las mujeres tiene en las estrategias globales de desarrollo.
La negativa de implementar programas, la lucha por la igualdad y la
malinterpretación de esta búsqueda legitima para las mujeres, encontraba muchos
obstáculos por parte de distintos grupos al considerarla como una moda, y esa
malinterpretación, no permitía avanzar, por el contrario, a lo largo de la historia por la falta
de conocimiento teórico-científico y por ser un tema con alto contenido de índole cultural,
ha generado muchas
Así, las políticas públicas que se dirigían a las mujeres en condiciones de pobreza,
desde los 60 's, se enmarcaron fundamentalmente en el enfoque MEO, Mujeres en el
Desarrollo, identificando en la práctica las acciones que contemplaban a las mujeres en
aspectos de bienestar y anti pobreza, con acciones fundamentalmente de asistencia social.
Se ha considerado sobre todo para nuestro país, a mediados de los setentas, al
celebrarse en México, la primera Conferencia Mundial de la Mujer, como el espacio y el
tiempo, en donde las presiones de los grupos feministas logran tener un mayor impacto.
Es a partir de la década de los setentas, cuando se impulsa la necesidad de incluir a
las mujeres en el desarrollo, como lo menciona Ema Zapata, '·Dos ideas principales
subyacen en el e11foque M11jeres en el Desarrollo: a) la necesidad de incluir a la mujer en
19
y condiciones que enfrentan en materias importantes como la salud, la educación, el trabajo
y, sobremanera, sus posibilidades de acceso a esquemas de desarrollo a través de los apoyos
para implementar proyectos productivos.
En 1930, México contaba con 16 millones 553 mil personas, de las cuales 66.5%
vivía en áreas rurales y 33.5% en urbanas. Esto significa que dos de cada tres personas
residían en localidades con menos de 2500 habitantes.
El desarrollo de importantes obras de infraestructura, el impulso a las actividades
industriales y agropecuarias, aunado a las inversiones en comunicaciones y obras públicas
que se dieron durante los años treinta, crearon las bases para la integración territorial y el
desarrollo económico del país. Al mismo tiempo, se inició un periodo de intenso
crecimiento de la población como resultado del descenso de la mortalidad y de la elevada
fecundidad que se registraba. Estos cambios fueron congruentes con las políticas de
población formuladas en 1937 y 1946, las cuales estaban orientadas a fomentar el
poblamiento del país, en particular de las zonas costeras y las fronteras norte y sur, como
estrategias para la seguridad nacional. En 1950 la población ascendía a 25.8 millones y para
1970 casi se duplicó, alcanzando 48.2 millones. En este lapso, el mayor ritmo de
crecimiento de la población se observó entre 1960 y 1970 con una tasa media anual de
3.35% (Gráfica 1).
Grafica l. Población 1930 - 2000
120 97.5
100
80
60
40
20
o 1930 1940 1950 1960 1970 1990 2000
FUENTES: DGE. Censos de Población, 1930-1970. INEGI. Censos Generales de Población y Vivienda, 1990-2000.
24
4
3
2
1
o 1930-1940
Gráfica 2. Tasa de crecimiento promedio anual, 1930 -2000
1940-1950 1950-1960 1960-1970 1970-1990
1.83
1990-2000
FUENTES: DGE. Censos de Población, 1930-1970. INEGI. Censos Generales de Población y Vivienda, 1990-2000.
En 1973 a partir de una política integrada de planificación del desan-ollo económico
y social, se formuló en México la tercera ley de población (aún vigente) que contempla
entre sus objetivos evitar un crecimiento poblacional superior al económico. Esta
legislación promueve también la igualdad entre sexos y la educación e integración de la
mujer al proceso de desarrollo.
Para 1990, la población llegó a 81.2 millones y para el año 2000 registra 97.5
millones, con una tasa de crecimiento medio anual de 1.83%, como producto,
fundamentalmente, de la reducción de la fecundidad: de 1974 a 1999 la tasa global de
fecundidad pasó de 6.1 a 2.5 hijos por mujer (CONAPO, 1999).
Población Rural en México
La población rural vive en condiciones de pobreza superiores a la población urbana.
Las entidades federativas con mayores índices de marginalidad coinciden con las de mayor
porcentaje de población rural lo cual repercute directamente en las condiciones de vida de
la mujer campesina y singularmente en las de la mujer indígena.
Los datos del XII Censo General de Población y Vivienda nos indican que la
población mral ascendía, en 2000, a 24, 723,590 habitantes, lo que representaba 25.3% de
la población total del país. Esta proporción, aunque ha descendido a lo largo de las tres
últimas décadas, ha crecido en números absolutos, como podemos observarlo en Cuadro 1.
25
lo cual lleva a suponer que la mayoría de los migrantes hacia el vecino país del norte que
proceden del medio rural optaron por una migración prolongada o definitiva (cuadro 3).
Tipo de localidad y condición de retorno
Emigrantes con d~stino a Estados Unido~ de América
Rurales Urbanas
Emigrantes a los Estados Unidos de América de las localidades rurales
Migrantes de retorno Migranles que: no han retornado No especi tica.Jo
Fuente: Censos INEGI
Cuadro 3
Absolutos
1 569 157 623 351 945 806 623 351
90 984 493 630 38 737
TOTAL
Porcentaje
100.0 39.7 60.3 100.0
14.6 79.2 6.2
No obstante la decreciente importancia relativa de la población rural, ésta continúa
aumentando en números absolutos: en la última década aumentó 1.4 millones. Sin embargo,
es importante señalar que su ritmo de crecimiento ha disminuido notablemente; entre 1930
y 1940 su tasa de crecimiento fue de 1.5%, nivel que se mantuvo hasta 1970; entre 1970 y
1990 bajó a 0.8% y entre 1990 y 2000 alcanzó apenas 0.6%. Y en todos los periodos su tasa
de crecimiento medio anual ha sido inferior a la de la pobla~ión urbana del país.
Población Rural por sexo y edad
Al igual que en el plano nacional y urbano, la distnbución por sexo de la población
rural está compuesta por proporciones relativamente iguaks de hombres y mujeres: 49.6%
y 50.4%, respectivamente; cantidades que expresadas en números absolutos equivalen a
12.2 millones de hombres y a 12.4 millones de mujeres.
Si se toman como base estas cifras del último cen!;o de población, tenemos que la
población mral femenina en 2000, ascendía a 12,391,803 mujeres, lo que representaba el
50.36% del total de la población rural. De este universo, 3, l 95,875son mujeres indígenas
entre las que se agudizan las condiciones de marginación
El monto de población femenina que habita en las localidades rurales equivale al
24.8% de las 49 891 159 mujeres residentes en la República Mexicana. Por grupos de edad
27
se puede observar que del total de las mujeres rurales 38.9% son niñas y adolescentes (de O
a 14 años), 27% son jóvenes entre 15 y 29 años, 16.3% tienen entre 30 y 44 años, 9.8%
entre 45 y 59 años, y 8% rebasan los 60 años de edad (cuadlro 4).
Cuadro 4. Distribuciones porcentuales de la población rural según ,exo por grupos quinquenales
Grupos de edad
Fuente: Censos INEGI
0-14 15-29 30-44 45-59
60 y más Totales
Mujer Rural y Trabajo.
Distribuciones pJrcentuales Hombres I Mujeres
40.6 38.9 25.3 27.0 15.6 16.3 ~9 9.8 8.6 8~
100.0 100.0
La mujer rural está incorporada a los procesos de producción junto a los de
reproducción, sin contar en la mayoría de los casos con los servicios básicos que le ayuden
en esta tarea. Las mujeres rurales emplean hasta 16 horas al día produciendo, elaborando,
vendiendo, preparando alimentos, recogiendo materiales para combustible y acarreando
agua para el hogar, además de otras faenas como el cuidado de los hijos, familia ampliada y
animales de traspatio.
En sentido amplio, el trabajo comprende tanto la ¡::roducción de bienes y servicios
destinados al mercado, corno el que efectúan los miembros de los hogares para la
reproducción y mantenimiento de la vida y la unidad familiar.
La división social del trabajo continúa determinando los papeles que hombres y
mujeres desempeñan, de manera que al hombre se le sigue concibiendo como el proveedor
económico y a la mujer como la responsable de la reproducción biológica y social de los
hijos y el hogar. La división sexual del trabajo, así conceb.da, está mucho más marcada en
el ámbito rural: las mujeres rurales están más vinculadas al trabajo propio del hogar y en
menor medida al mercado de trabajo, situación por la cual su participación en la toma de
decisiones en el terreno familiar y social, dada a falta de un ingreso propio, es mucho más
limitada. En este contexto, los problemas de salud, ;:ducación y empleo adquieren
características contrastantes con los de las mujeres urbanas.
28
La participación de las muJeres rurales en las actividades económicas o extra
domésticas, o sea, en aquellas que permiten la obtención de recursos monetarios mediante
la participación en la producción o comercialización de bienes y servicios para el mercado,
está condicionada por varios factores, entre ellos, la mayor carga de trabajo doméstico, que
recae casi exclusivamente en ellas y que restringe sus oportunidades para realizar
actividades de carácter económico; y el escaso desarrollo del mercado de trabajo en las
comunidades rurales que limita su acceso al empleo remunerado y las obliga a ocuparse
donde las relaciones asalariadas están poco extendidas.
Aunado a lo anterior, existe un sub-registro del trabajo femenino en las fuentes
regulares de información que dan cuenta del empleo en nuestro país; este sub-registro
obedece, por un lado, al significado que otorgan las mujeres mismas al término trabajo y
por el cual consideran no económicas algunas de las actividades que realizan, como es el
caso de la cría de aves de corral y de ganado menor, el cultivo de frutas y hortalizas de
traspatio y la elaboración de artesanías, el cuidado de los hijos y adultos mayores que
habitan en su vivienda, o bien el cuidado de los enfermos; por otro lado, a que los
instrumentos de captación no registran las variadas actividades económicas de las mujeres.
De cada cien mujeres residentes en localidades rurales que realizan quehaceres
domésticos, 60 lo hacen de manera exclusiva; 27 lo combinan con actividades económicas,
sean éstas remuneradas o sin pago; 12, además de las tareas del hogar, se dedican a estudiar
y a realizar las tres actividades (gráfica 3).
Grafica 3. Distribución porcentuada de mujeres rurales según la combinación de trabajos que realizan.
Fuente: INEGI. Encuesta nacional de empleo 2000. Base de datos propia
29
Vista así, la principal aportación de las muJeres en el terreno del trabajo se da
mayoritariamente en el contexto doméstico, aun cuando en México, como en casi todos los
países del mundo, la incorporación de las mujeres a la actividad económica es cada vez
mayor. De cada cien mujeres de 12 años y más que realizan exclusivamente trabajo
doméstico, 57 tienen un lazo conyugal (47 casadas y 10 en unión libre), 34 son solteras, 7
viudas y 2 divorciadas o separadas. Sin embargo, las tasas de participación exclusiva en
actividades domésticas por estado civil indican que tanto en las localidades rurales como en
las urbanas, quienes en mayor medida realizan solamente trabajo doméstico son las
casadas, las que viven en unión libre y las viudas. En el área rural, de cada cien mujeres
casadas, 74 realizan solamente este tipo de trabajo; de cada cien en unión libre, 73; y de
cada cien viudas, 61 (gráfica 4).
Gráfica 4
Fuente: INEGI. Encuesta nacional de empleo 2000. Base de datos propia
Esperanza de vida
Los problemas de salud en la mujer rural se centran en el aspecto reproductivo y se
agudizan por la desnutrición, el excesivo trabajo físico y la carga emocional por las
precarias condiciones de servicios que incrementan su jornada y provocan enfermedades
infectocontagiosas que traen consigo la mortandad infantil, lo que agudiza la presión sobre
la mujer que tiene bajo su cuidado a la familia enferma, y, fmalmente, el maltrato físico por
violencia intrafamiliar que enfrenta en numerosas ocasiones.
30
Según datos de la Secretaría de Salud (SS), en 199~ las defunciones maternas en el
medio rural ascendían a 64.8 % del total nacional, mientras que las defunciones maternas
en el área urbana representaba sólo 34.6%.
En el pasado, las principales causas de muerte eran las enfermedades infecto
contagiosas, hoy en día los mexicanos fallecen más por causas crónico-degenerativas que
con frecuencia implican una pérdida gradual de las capacidades físicas y sociales, y
terminan con la vida de un individuo a edades más avanzadas. Las enfermedades crónico
degenerativas, los accidentes y las violencias conforman Los problemas emergentes y se
asocian tradicionalmente con el estilo de vida de las zonas más urbanizadas; las
enfermedades transmisibles, las de la nutrición y las de la reproducción pertenecen al
rezago epidemiológico, las cuales se presentan con más frecuencia en las zonas rurales
(Lozano, 1997).
Una nutrición inadecuada, la fecundidad elevada, los embarazos a intervalos cortos,
una doble o triple carga de trabajo y la falta de acceso a los servicios de salud, son factores
que imperan en las localidades rurales y que repercuten en la salud de las mujeres.
Según la Encuesta Nacional sobre Fecundidad y Salud de la SS de 1987, del total de
nacimientos anuales 25.1 % eran atendidos por comadronas, con variaciones de hasta 44.5%
en poblaciones de menos de 15 000 habitantes, aunque se considera que en las zonas rurales
hasta 50% de los partos son atendidos de esta forma y qL.e la cifra puede ser mayor en
estados como Chiapas, Guerrero, Oaxaca e Hidalgo.
En cuanto a la esperanza de vida en el campo para la mujer, ésta es de 69.5 años, es
decir, tres años menor que la estimada para la mujer urbana, cifrada en 72.7 años.
Respecto a la fecundidad rural es importante mencionar que ésta ha disminuido de
un promedio de 7.5 hijos en 1970, a 5.2 en 1981 y a 4.52 en 1990.3 Sin embargo, sigue
siendo mucho más elevado que el promedio urbano de 3.84 hijos.
Mujeres rurales y discapacidad
La discapacidad generalmente se origina en las deficiencias que se presentan a nivel
de la estructura corporal o por la disfunción de algún órgano o sistema. La discapacidad se
31
concentra en la población de 60 años y más: del total de la población femenina rural y
urbana con discapacidad, el 49.2% de las rurales y el 49.7% de las urbanas tienen 60 años o
más. Por grupos de edad, el patrón bajo el cual se distribuye la discapacidad femenina es
similar tanto en zonas urbanas como rurales: aumenta con la edad y se concentra en las
adultas mayores (Gráfica 5).
Grafica 5
Fuente: INEGI XII Censo General de Población y Vivienda 2000
Del total de población con discapacidad, la mayoría son hombres, situación que puede estar
relacionada con el rol socialmente asignado a los varones, que entraña mayores riesgos. La
supremacía del varón en la población con discapacidad es ligeramente más alta en el medio
rural ( cuadro 5).
Cuadro 5. Distribuciones porcentuales de la población discapacitada por sexo según localidad, 2000
Población discapacitada Rural Urbana
Hombres Mujeres Totales
53 .9 46. I
100.0 Fuente: INEGI XII Censo General de Población y Vivienda 2000
51.7 48.3
100.0
Las posibilidades de tratamiento y rehabilitación de la discapacidad, en el medio
rural, son mucho menores que en las zonas urbanas; lo que obliga a las personas con
discapacidad a recorrer grandes distancias para poder acceder a los recursos adecuados,
tanto humanos como materiales (OMS, 2000).
32
Aunque, de manera general, la discapacidad en las mujeres rurales guarda patrones
similares a la de las mujeres urbanas, el análisis por tipo de discapacidad permite observar
algunas diferencias que pueden estar relacionadas con sus estilos de vida.
Rezago Educativo
En el medio rural 17.3% de las mujeres y 14.1 % de los hombres con 7 años y más
carece de algún grado escolar aprobado. Los mayores porcentajes se ubican entre los
segmentos de mayor edad, ya que la población con 65 y más años concentra el mayor
porcentaje con el 47.9% para hombres y el 60.8% para mujeres.
500000
Gráfica 6. Población rural de 7 años y más sin instrucción por grupos de edad según sexo, 2000
400000 :-- 356350_ ~ ~4543 1 364810 281265 -:- 31065 312971
300000 ,---z22 23538, --- --- -~~~~~~ j-·~ ~..-'~;=~1==- =--= . ~-= =
7 a 12 13 a 15 16 a 19 20 a 34 35 a 49
• Hombres ~ Mujeres
FUENTE: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda, 2000
Nivel de escolaridad
50 a 64 65 y más
Con respecto a los grados aprobados por las mujeres rurales en el sistema educativo
nacional se puede observar que sólo 23.5% concluyó la primaria, 12.2% cuenta con
secundaria completa, 3% terminó los tres años de educación media superior y sólo 1.6%
cuenta con algún grado de educación superior (cuadro 6).
Cuadro 6. Mujeres rurales de 15 años y más por grados aprobados, 2000
Nivel de instrucción Años aprobados
Sin instrucción O
Primaria 1 2 3 4 5 6
Secundaria 7
33
Población
1473698
305 910 559 875 741131 434 034 301 462
1 685 548
122 130
Porcentaje
20.5
4.3 7.8 10.3 6.0 4.2
23.5
1.7
Promedio de escolaridad
El promedio de escolaridad es un indicador sintético de la situación prevaleciente en
materia educativa. Así, las zonas rurales presentan niveles de escolaridad por debajo de las
zonas urbanas y la brecha de escolaridad que separa a las mujeres rurales de las urbanas es
de casi 3.5 años, lo que representa que las mujeres del campo, en promedio, tienen una
escolaridad de 4.6 años (primaria incompleta), y las urbanas de 8.1 años ( dos años de
secundaria).
Gráfica 7. Promedio de escolaridad de la población de 15 años y más por sexo y tipo de localidad, 2000
FUENTE: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda, 2000.
Al analizar los promedios de escolaridad de las mujeres rurales por grupos de edad
encontramos que mientras la población más vieja (de 65 años y más) tiene un promedio
sumamente bajo, 1.2 años únicamente; el grupo de 35 a 49 años alcanza el tercer grado de
primaria y las adultas jóvenes ( de 20 a 34 años) casi obtienen la primaria completa. Las del
grupo más joven, de 15 a 19 años, tienen 6. 7 años de escolaridad, las cuales distan aún de
los 9 años de estudio que corresponden a la educación básica (Gráfica 8).
Gráfica 8. Promedio de escolaridad de las mujeres de 15 años y más por grupos de edad y tipo de la localidad, 2000
15 -~ -
10 J__ - --8--ª-----·-----~ -----------79--------------------------····--··-----¡ 6.7 ._ 5.9 11 . 5.5
5 -: - --,-- ____ 3,Lll--------z--· -- _ 3_,Z __
1 ,,' 11 -. -~ 2·2
• o --, -------- ------,---- -- -15-19 20-~ 35-49 50-64
- Ruraí = Urbana -- Lineal (Rural¡ 65 y más
FUENTE: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda, 2000.
35
Asimismo, el comparativo entre hombres y muJeres rurales por grupo de edad
permite observar que son los varones los que cuentan con un promedio mayor de
escolaridad, aunque en los segmentos de 15 a 19 y 20 a 34 son prácticamente iguales, lo
que puede significar que gracias a los esfuerzos públicos y familiares y mayor número de
mujeres accede y permanece en alguna modalidad educativa (Gráfica 9).
Gráfica 9. Promedio de escolaridad del a población rural de IS años y más por grupos de edad v sexo, 2000
10 r 6.8 6.7 6.2 5.9
5 i -- . - ---,--- ~ - 3.z_ __ ::--i-----~~ o ¡---- -- - ·- --,
15-19 20-34 35-49 50-64 65 y más
• Hombres " Mujeres
FUENTE: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda. 2000.
U na doble labor
La mujer rural despliega una serie amplia de actividades. En su lugar de origen se
responsabiliza, en buena medida, de las tareas domésticas y de actividades económicas en
pequeña escala -llamadas "de traspatio"- y cada vez más se amplía esa responsabilidad a
las tareas agrícolas, provocando el fenómeno llamado "feminización de fll llgricultura
campesina". Resultan interesantes los datos que nos arroja una encuesta realizada en l 992
por la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA)
en 137 ejidos, en relación con este fenómeno: 88% de las mujeres entrevistadas
manifestaron trabajar en actividades agropecuarias, 76% realizaban tareas de deshierbe,
72% de cosecha, 64.5% de siembra, 19.7% de "varios" y 59.3% participaba en la aplicación
de insumos.
A este respecto cabe acotar que aunque la mujer tiene legalmente derecho a la tierra
y a la parcela ejidal, en la práctica sólo 15% de los titulares de estos derechos son mujeres.
Aparte de lo señalado más arriba, y ante la necesidad de llevar recursos a la familia,
la mujer rural ha desarrollado diversas tareas económicas, que no aparecen en las
estadísticas. Existe una fuerte tendencia a tratar de vincular labores domésticas con
36
actividades remunerativas que ayuden en la economía familiar: tejidos, confección de
prendas de vestir, elaboración de accesorios para el hogar. Se ha incrementado el trabajo de
maquila casera y el aprovechamiento de esta mano de obra con un manejo de las relaciones
laborales entre mujeres y empleadores que está al margen de la ley, con lo que no se
comprometen prestaciones que las beneficien tales como ~ontrato, seguro social, primas
vacacionales, etcétera.
La artesanía representa otra fuente de ingreso en la que la muJer tiene una
importante participación coadyuvando a la preservación cultural y de identidad de las
diversas etnias de nuestro país; este rubro tampoco se refleja en su totalidad en las
estadísticas. Los apoyos para el desempeño de esta actividad son casi nulos, ya que no
existe una institución rectora que promueva y fortalezca este quehacer de manera integral:
la organización, acopio y acceso a materias primas, el fmanciamiento y comercialización,
entre otras acciones.
11.3 Análisis Histórico - Crítico de los Programas para las Mujeres
Rurales en México (Periodo 2000-2006)
II.3.1 Antecedentes de los Programas para las M1!/eres Rurales.
Como se ha mencionado anteriormente, el año 2)00 para México, significa un
parteaguas en la historia, este punto tiene el fin de hacer un recuento de acciones públicas
institucionales dirigidas a mujeres rurales y dar cuenta e.e su insuficiencia en cuanto a
cantidad, ya que el análisis de calidad e impacto sería motivo de otra reflexión y de otra
investigación.
Sin embargo, es importante mencionar algunos elementos importantes que surgen
antes del año 2000, ya que varios programas que aun están vigentes tienen sus antecedentes
y semillas, en acciones históricas, que se gestaron aun antes del presente decenio.
Uno de los eventos muy significativos para los avances en nuestro país, en términos
de la igualdad, fue el hecho de que nuestro país, fuera i,ede de la Primera Conferencia
Mundial de la Mujer, en 1975, dando como resultado que el principio de igualdad jurídica
37
Un órgano desconcentrado de la Secretaria de Economía, que atiende las iniciativas
productivas, individuales y colectivas, de emprendedores de escasos recursos mediante el
apoyo a proyectos productivos, la constitución y consolidación de empresas sociales y la
participación en esquemas de financiamiento social, es el Fondo Nacional de Empresas
en Solidaridad (FONAES).
Este Fondo, hasta diciembre de 1993, de 10 3 72 empresas constituidas por el
FONAES, sólo 140 habían sido integradas por mujeres campesinas. El 22.14% de esos
proyectos eran para la instalación de tortillerías. Cabe mencionar que los proyectos de
tortillería tienen un alto porcentaje de demanda, indicándonos probablemente el deseo de la
mujer por reducir sus jornadas de trabajo doméstico.
Con el Plan Nacional de Desarrollo 2000 2006, se crea el Fondo de
Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR), dependiente de la Secretaria de
Economía. El FOMMUR, ha buscado ser una institución ::¡ue opere un sistema solido de
micro financiamiento, con el apoyo de organismos intermediarios, que potencie la
capacidad productiva de la mujer rural y con ello lograr su incorporación a la vida
productiva del país, con base en los objetivos generales de: a) Promover la inversión
productiva y la práctica del ahorro entre las mujeres de escasos recursos del medio rural; b)
Generar oportunidades de autoempleo y de generación de mgresos para dicho gmpo de la
población; c) Fomentar la conformación de una oferta de microfinanciamiento en beneficio
de las mujeres rurales, y el) Cooperar a la capitalización del :;ector rural.
Otro de los objetivos es conformar una oferta permanente de microfinanciamiento a
favor ele las mujeres rurales ele escasos recursos que cuer.tan con iniciativas productivas
para aprovechar opo1tunidades de autoempleo y generación de ingresos.
Otro Programa exclusivo para la población indígena es el Programa Organización
Productiva para Mujeres Indígenas (POPM/). Este programa tiene como objetivo
contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que
habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando su participación en la
toma de decisiones a través del desarrollo de un proyecto productivo.
40
Desde su creación en 2002, el objetivo del PROMUSAG ha sido promover la
integración económico productiva de las mujeres de I sector agrario, mediante el
otorgamiento de apoyos financieros hacia las mujeres, para el impulso de "proyectos
productivos", que permitieran aprovechar racionalmente los recursos y condiciones
naturales existentes en los "núcleos agrarios", considerándose estos a los grupos humanos
que detentan tierras ya sea agrícola, forestal, o ganadera considerándose adicionalmente
ejidos o comunidades. Atendiendo a través del Programa a los requerimientos de
organización y capacitación integral, fomentando la generación de la ocupación productiva
y una mejoría en su calidad de vida, de sus familias y de sus comunidades.
Capítulo 111 Marco Norrnativo
111.1 Marco Normativo Internacional
Desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, se han
impulsado varios instrumentos que fueron incorporando los derechos humanos a grupos
más vulnerables, sin embargo el tema de la discriminación contra las mujeres y sus
derechos humanos, se abordan con mayor fuerza a partir de la Convención para la
Eliminación de toda forma de discriminación contra la mt.jer (CEDA W, por sus siglas en
inglés), la Convención ele Derechos Humanos de Viena 1993, y la Cuarta Conferencia
Mundial de la Mujer y su Plataforma de Acción (Beijing, 1995).
A pesar de que en nuestro país se llevó a cabo la Primera Conferencia Mundial de
la Mujeres 1975, esto genera que se reforme el Artículo 4°. Constitucional, relativo a la
igualdad jurídica entre la mujer y el hombre, y se impulser algunas acciones a favor de las
mujeres. No fue sino hasta 1981, con la ratificación de la CEDA W, que se emprenden con
mayor fuerza medidas a favor de la mujer.
La CEDA W desde entonces se ha convertido en el instrumento más importante de
protección de los derechos humanos de las mujeres. Desde la misma definición de
··discriminación contra la m1!}er ", y establece una agenda para que los países terminen con
dicha discriminación.
42
La Plataforma de Acción exige "la puesta en marcha de políticas estratégicas
caracterizadas por: Ser acciones afirmativas para eliminar las inequidades en las
relaciones de género; dar cobertura universal y nacional, afectando no solo a grupos de
mujeres sino a toda la población; ser compromisos gubernamentales vinculantes para el
conjunto de las instituciones públicas y la construcción de políticas de Estado, es decir,
que convoquen a una convergencia entre las distintas fw:!rzas políticas, sociedad civil y
organismos gubernamentales para asegurar su cobertura y sostenibilidad. "27
!JI. l. 4 La Novena Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe.
"Consenso De Quito", 2007.
La Novena Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe,
Consenso de "Quito" es un órgano subsidiario de la CEP AL y es convocada con carácter
permanente y regular, con una frecuencia no superior a tres años, para identificar las
necesidades regionales y subregionales de las mujeres, pre:;entar recomendaciones, realizar
evaluaciones periódicas de las actividades llevadas a cabo en cumplimiento de los acuerdos
y planes regionales e internacionales sobre el tema, en la obra de la CEPAL, se identifican
cinco etapas: La primera contempla los Orígenes y años cincuenta: industrialización por
sustitución de importaciones; Años sesenta: reformas para desobstruir la industrialización;
Años setenta: reorientación de los estilos" de desarrollo hacia la homogeneización social y
hacia la diversificación pro exportadora: Años ochenta: superación del problema del
endeudamiento externo mediante el "ajuste con crecimiento"": y la quinta y última etapa la
de los Años noventa: transformación productiva con equidad.
Además, uno de los tres énfasis temáticos ele la CEPAL, es la equidad y su relación
con el proceso global de desarrollo.
Su programa de acción tiene como objetivo central "Acelerar el logro de la equidad
de género y la total integración de las mujeres en el proceso de desarrollo, así como el
27 La Novena Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe (2008), Ccnsultado el 8 de mayo de 2010, en pagina web
del Instituto Nacicnal de las Mujeres: http://www.inmujeres.gob.mx/documentos dow,load/100039.pdf.
48
111.2 Marco Normativo Nacional
En nuestro país, a partir del año 2000, y con la creación del Instituto Nacional de las
Mujeres, el Instituto Nacional de Migración y, la Comi:,ión Nacional de los Derechos
Humanos, se observan avances. Pero algunas de las preocupaciones por parte del Comité de
la CEDA W, expresado a lo largo de las observaciones a los seis informes presentados, se
resumen a continuación:
a) Elevados índices de pobreza, analfabetismo y las múltiples formas de discriminación
que sufren las mujeres indígenas y las mujeres rurale,;
Falta un análisis completo y uso de los datos disponibles para determinar tendencias
a largo plazo, para que en los programas, planes y políticas, se incluyan estos datos por
estados, zonas rurales y urbanas y grupos.
Enunciaremos algunos de los instrumentos legales cuya función es la de legitimar
cada una de las acciones enmarcadas a lo largo del, como son la lucha contra la
discriminación, el combate a la violencia de género, el ejercicio pleno de los derechos
humanos de las niñas y las mujeres, que garanticen una vida libre de violencia y contribuya
a la justicia como beneficio colectivo.
Ill.2.1 Lo Co11stit11ció11 Política de los Estados Unidos Mex1co11os
Nuestra Constitución promueve en su Artículo 1 º. La igualdad de oportunidades y
de trato, cualquier tipo de discriminación que atente contra la dignidad humana, que trate de
anular o menoscabar los derechos y libertades de las persoms.
El principio de igualdad jurídica entre hombres y mujeres se integró en la Carta
Magna en 1974, mediante la reforma hecha al Artículo 4°.
En su Artículo 2°. Hace referencia a la composición pluricultural que integran
nuestros pueblos indígenas y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas, o parte de ellas de acuerdo con sus usos y costumbres.
51
111. 2. 2 El Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006
Los ejes de la educación, la gobernabilidad dem:>crática, la salud, la seguridad
pública, el desarrollo económico dinámico e incluyente y la competitividad, como los
elementos más importantes para tener el potencial
oportunidades.
que permita aprovechar las
El desarrollo de las funciones de esa administración, contenidas en el Plan Nacional
de desarrollo, se apoya en tres postulados fundamentales: Humanismo, Equidad y
Cambio.
Otros postulados incluidos en este Plan Nacional de Desarrollo, fueron: Inclusión,
sustentabilidad, competitividad, desarrollo regional, apegc, a la legalidad, gobemabilidad
democrática, federalismo, transparencia y rendición de cuentas.
Con respecto al postulado de Equidad, se estableció que "La promoción de la
equidad y la igualdad de oportunidades es otra tarea primordial de este gobierno. Para
llevarla a cabo se crearan las instituciones y los mecanismos indispensables, así como
programas regionales y especiales para poner al alcance de todos los habitantes sin
distinción, los bienes sociales y los satisfactores básicos; habitación, vestido, sustento,
transporte, educación, trabajo, salud, seguridad social y diversión sana.
En consecuencia, uno de los objetivos rectores del Plan Nacional de Desarrollo
2001 - 2006, fue el número 2 que corresponde al Área de Desarrollo Humano: ··Acrecentar
la equidad y la igualdad de oportunidades"
111. 2. 3 La Ley ele! !11stit11to Nacional de las Mujeres 311
Hace referencia a la creación del Instituto Nacional de las Mujeres, su conformación
y estructura, además que determina como sujetos de los derechos que garantiza a todas las
muJeres mexicanas y extranjeras que se encuentren en territorio nacional, así como a
30 La Ley del Instituto Nacional de las Mujeres (2001 ), Consultado el 20 de marzn de 201 O, en la página web del lnstitutn Nacional de
las Mujeres de Mcxico, en: hitp://www.inmujcrcs.gob.mx/legislación.html/documentos_download/100091 l .¡xlf
52
Más aún, el informe evaluatorio manifiesta con claridad que advierte la persistencia
de discriminación en contra de las mujeres, así como el poco impacto de las políticas
macroeconómicas para asegurar la equidad de género. De manera específica insta al Estado
Parte (México) a asegurar que todos los programas y políticas de erradicación de la pobreza
traten de manera explícita la naturaleza estructural y las diversas dimensiones de la pobreza
y la discriminación a que enfrentan las mujeres indígenas y las mujeres de zonas rurales,
esto solo por mencionar de forma específica y puntual, y hacer énfasis en los temas que
continúan siendo primordiales y que sabemos que no se resuelven en el corto ni mediano
plazo. El documento también menc10na que en cunplimiento a las obligaciones
establecidas en la Convención, nuestro país debe aplicar y lo insta para que lo haga,
plenamente la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, que refuerzan las
disposiciones de la Convención, y agrega que el Comité hace hincapié en que es
indispensable aplicar plena y eficazmente la Convención para lograr los Objetivos del
Milenio.
Más allá de la evaluación poco favorable que el Comité de la CEDA W hace de
México (y que no es exclusiva ni única ), y si bien es cierto que el cumplimiento de los
Estados Parte de los acuerdos de la Convención al ser sumados asegurarían el
cumplimiento global de un conjunto de expectativas, lo cual tampoco puede significar que
en términos cualitativos se estuviera mejorando la condición y calidad de vida de las
mujeres, cuando mucho estaríamos hablando de que se están dando ciertas condiciones para
lograr lo anterior.
Capítulo IV Marco Metodológico
IV.1 Descripción de la Metodología
La metodología para desarrollar la presente investigación está basada en la
articulación ele varias disciplinas o métodos que considero me permitirán arribar al objetivo
planteado, a saber, los cambios que se requieren a nivel de política pública y de gestión
estratégica para que el PROMUSAG no sólo consolide los resultados alcanzados hasta el
58
gestión estratégica que nos lleve a medir el impacto de la misma o su desempeño s1 se
prefiere.
Sumado a lo anterior, también serán de gran relevancia los resultados de las
supervisiones que la propia dependencia encargada de la operación y gestión del programa,
en este caso la Dirección General de Coordinación (DGC). Lo anterior me permitirá
identificar tres status de los proyectos apoyados (necesarios para medir el impacto del
programa entre las mujeres beneficiadas en los ejerci,:::ios referidos en la presente
investigación bajo la metodología del análisis comparativo), proyectos en operación,
proyectos en operación parcial y proyectos sin operar, a:;í como las causas del mismo,
entendidas éstas más en la perspectiva de áreas de oportunidad, como, por ejemplo que una
mejor capacitación permitirá incrementar el tiempo de so brevivencia del proyecto y en
consecuencia del impacto positivo en la calidad de vida de las mujeres beneficiarias.
El proyecto a nivel empírico sólo mencionará . .a necesidad de efectuar una
investigación de campo basada en encuestas y su batería de preguntas que permitan (a
partir de su aplicación futura y como parte de la presente investigación) medir y cuantificar
aspectos que contribuyan medir el impacto del PROMUSAG. Esto es, se buscará que no se
constriñan a aspectos percepcionales sino a aspectos meclibles que permitan comparar,
además de la propia decision making las mejoras logradas por las que resultaron
beneficiadas por el PROMUSAG vs las mujeres que solicitaron el apoyo por parte del
programa y que no lo logrnron, así como una comparac·.ón entre beneficiarias de dos
entidades diferentes con contextos socioeconómicos similares.
IV.2 Análisis Histórico - Normativo
Desde el 2002, las Reglas de Operación, se han verido modificando año con año,
experimentando formas distintas en número y tipos de proyectos, considerando una
diversidad de giros tan amplia como ningún programa rural para mujeres lo contempla.
En la actualidad, después de 8 años de operación d,~l PROMUSAG, las reglas de
Operación 201 O, reflejan avances sustantivos en cuanto a la operación del programa. Lo
63
Eje 3 ''Igualdad de oportunidades" y "Programa Sectorial Agrario 2007 - 2012",
mismos que contemplan en sus estrategias la de fortalecer los programas existentes de
superación de la pobreza y ampliarlos para incluir otrai; vertientes de apoyo social y
asegurar que lleguen a la población más vulnerable que realmente los necesita, además de
apoyar la operación de proyectos productivos familiares y de grupos comunitarios mediante
asesoría y programas de apoyos productivos en el campo.
El objetivo 2 se refiere a apoyar a la población más pobre a elevar sus ingresos y
a mejorar su calidad de vida, impulsando y apoyando la generación de proyectos
productivos.
Se establece que el PROMUSAG, coadyuva en la construcción de condiciones que
garanticen la equidad en la distribución de los recursos con atención primaria a los sectores
de la población en condiciones de mayor desventaja y ayudar a generar circunstancias que
garanticen igualdad en el acceso a los apoyos que se otorgan a través de este Programa, sin
importar la etnia, creencias religiosas o preferencias políticas y siempre basados en
esquemas de transparencia y rendición de cuentas sobre el uso de los recursos asignados.
Un elemento fundamental para contribuir al desarrollo local y regional es la
promoción entre la población asentada en núcleos agrarios, de una cultura del ahorro y la
capitalización orientadas a la reinversión productiva de utilidades.
Por ello la Secretaria de la Reforma Agraria, ha implementado un conjunto de
estrategias y acciones para potenciar, entre los hombres y mujeres de núcleos agrarios, la
utilización de instituciones financieras.
Capítulo V Desarrollo de la Investigación
V.1 El PROMUSAG como Política Pública: Un Análisis Histórico 2002 -
2006
Desde su surgimiento y hasta el año 2008, el PROMUSAG no experimentó cambios
significativos en cuanto a su concepción, se mantuvo prácticamente como un programa que
en su momento se orientó a resolver problemas políticos derivados de la presión de
65
Si bien la evolución del programa deja claro que se ha destinado de manera anual un
porcentaje mayor de recursos con relación al año anterior, salvo el periodo 2004 a 2005 en
que disminuyó el presupuesto asignado por la Cámara de Diputados, no se puede asegurar
que el impacto entre la población femenina beneficiada sea positivo a grado de mejorar su
condición de vida personal, familiar y comunitario, al menos considerando los datos
disponibles en la SRA en los que se menciona que sólo un .30% de los proyectos apoyados
subsiste al cabo de dos años de hacerse apoyado. No obstame, que a nivel de la supervisión
se señala que este porcentaje es de 70% debido a que se consideran los proyectos operando
y los que operan parcialmente.
En igual sentido se pronunció la investigadora de la Universidad Autónoma
Metropolitana, Gabriela Benzunzán, quien llevó a cabo la evaluación de desempeño al
ejercicio 2008 ( esta evaluación fue contratada y coordinada de manera directa por el
CONEVAL), en donde señaló que si bien se registra una evolución favorable, el
PROMUSAG requiere de transformaciones de fondo para mejorar su eficiencia y eficacia,
pero sobretodo que pueda cumplir con el objetivo para el cual fue creado, esto es,
incrementar el porcentaje de ingreso de las mujeres beneficiarias.
En este punto, cabe destacar, coincide la recomendación del estudio desarrollado
por el CIDE para determinar la población potencial y objetivo del programa, así como la
temporalidad, al señalar que si no hay cambios significativos en planeación estratégica,
proceso y mecanismos ele evaluación el PROMUSAG no podrá cumplir con las metas
establecidas y que están vertebradas con el PND 2007 - 2012, particularmente porque
involucra compromisos ambiciosos en el sentido de que la población atendida supere
umbrales ele pobreza patrimonial, ele capacidades y alimentaria, lo cual, por cierto, se está
logrando ele manera marginal y muy por debajo de la meta proyectada.
V.2 El PROMUSAG como Política Pública: Un Análisis Comparativo 2007-2010
En 2006 - 2007 las dependencias de la Administración Pública Federal trabajaron
intensamente en la construcción del Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Federal que
67
La programación detallada por mes del presupueste sustantivo (destinado a apoyar
proyectos productivos) y el presupuesto operativo ( destinado a la operación y
administración del programa).
A continuación habré de exponer el proceso merndológico del instrumento de
innovación en la gestión que propongo para atender el punte, relativo a la carencia que tiene
el PROMUSAG para poderla definir como una política pública y en particular de la
necesidad de pasar de la gestión operativa a la gestión e:;tratégica como una condición
necesaria y determinante para lograr que los resultados sean de impacto.
Finalmente, habré de aplicarlo al caso específico de PROMUSAG como una
aproximación y con la intención de que sirva para gerenciar soluciones y neutralice la
tendencia inercial que observo del análisis realizado que es la ·'administración del
problema"', a mi parecer, que se ha venido operando a lo largo de seis años.
Capítulo VI El Modelo de Innovación de la Gestión: Una Propuesta Metodológica para potenciar los resultados de
impacto del PROMUSAG.
VI.1 Precisando el Problema para su Análisis: Hacia una Propuesta Metodológica.
La propuesta metodológica es, en síntesis, un proyecto ele innovación en la gestión.
La misma tiene por objeto construir una herramienta ad hoc al PROMUSAG que permita a
los gerentes - administradores - operadores de éste tomar decisiones fundamentadas para
mejorar la eficiencia y eficacia del mismo. Se intenta que el proyecto sirva para tender un
puente metodológico entre el planeamiento estratégico del programa (ya avanzado como se
mencionó líneas arriba) con la operación. Se trata ele pasar de la gestión operativa a la
gestión estratégica de los recursos humanos, materiales, fmancieros, patrimoniales y
políticos bajo la premisa de hacer más y mejor con los mismos recursos (incluso con
menos) obteniendo un impacto mayor entre las beneficiarias del programa.
Con base en la metodología, en un siguiente momento se construye la proyecto
específico para el PROMUSAG en el cual se identifican las áreas sujetas de adecuaciones y
73
correcciones de fondo, los procesos que se requiere modificar y se construye el análisis
FODA para pasar a las propuestas específicas de intervención en las que destacan los tres
instrumentos o herramientas construidos: a) "Tablero de Control" (ANEXO 1) en el que se
establecen las metas estratégicas, los actores responsables y, además, permite dar
seguimiento a los avances (monitoreo y evaluación); Dentro de Sistema se sugieren dos
elementos adicionales de apoyo metodológico y de ~.eguimiento y control de la
información: b) ''Sistema Inteligente de Información Estratégica (SIEE) "(ANEXO 2) que
tiene por objeto hacer un llamada a la necesidad de contar con un sistema que permita el
acopio, sistematización, análisis e interpretación de información relevante del programa
para sustentar, hacer expeditas y eficaz la toma de decisiones; y 3) La encuesta (ANEXO
3).que se sugiere se aplique periódicamente (por ejemplo en este caso anualmente), y que
comprende una batería de preguntas que considero aportarían información relevante para el
sistema y tomar mejores decisiones, incluso, puede constituirse en el sustento de una
evaluación cuasi experimental que permita dar seguimiento y monitoreo a las mujeres
apoyadas para medir de manera efectiva el impacto en su mejora integral en su calidad de
vida. Esta encuesta considera de manera sustantiva el acopio de información cualitativa
más que cuantitativa.
A. Análisis y precisión del problema (Descripción del proceso)
A. l. Selección y definición del problema
Para emprender la etapa de planificación del proyecto es condición
indispensable que se selecciones un problema, se delimite y defina con precisión. En el
marco del (os) diagnóstico (s) estatal (es) disponible (s) debe iniciarse una tarea de
mayor delimitación y elaboración, utilizando elementos conceptuales y comparativos,
recuperando experiencias prácticas y poniendo a prueba la intuición política.
Es necesario que el enunciado del problema sea claro, que se justifique por su
relevancia social y su pertinencia en el ámbito de la pohtica y la gestión del mundo
agrario. Para lograr una buena selección y definición del problema se sugiere utilizar los
siguientes criterios: 1) ámbito agrario afectado por el problema; 2) capacidad de acción;
3) pertinencia para la política agraria; 4) fuerza articuladora; y 5) nivel de prioridad.
74
Matriz para la selección y definición del problema
Problemas .\mbito Capacidad de Pertinencia Fuerza Sumatoria Prioridad
agrario acción política articuladora
:1ícctado
A.2. Explicación y descripción del problema
Una vez seleccionado el problema que será objeto de intervención, la tarea siguiente
tiene que ver con la explicación y descripción del mismo.
Explicación y factores críticos: La tarea tiene que ver con un ejercicio explicativo del
problema. Para ello sugiere definir distintos factores explicativos y clasificarlos de
acuerdo a su nivel de importancia. Se propone tomar en consideración la siguiente
clasificación de factores:
Factores estructurales: Son factores de amplio alcance de carácter económico, socia y
cultural, que dependen de tendencias internacionales, na::ionales, regionales y locales
que tienen capacidad para condicionar u orientar determinados procesos sociales,
políticos y agrarios.
Factores directos: Son aquellos que generan de manera inmediata efectos y
consecuencias en el comportamiento del problema en sus diversas dimensiones. Pueden
incluir a determinados actores, recursos y esquemas ele gestión que directamente
influyen en la manifestación del problema.
Factores indirectos: Son factores que median entre el problema y los factores directos
por lo que pueden condicionar, intensificar o debilitar 1.a fuerza de éstos sobre las
manifestaciones del problema. Distintos factores propios del sector agrario o fuera del
mismo pueden cumplir esta función.
En este apartado se sugiere construir una relación de factores en un listado que permita
visualizar enunciados y trabajar en ello.
76
Relación de Factores
Factores estructurales Factores directos Factores indirectos
l. 4. 7.
2. 5. 8.
3. 6. 9.
11
Deben seleccionarse los factores más importantes tomando como base la
capacidad de incidencia que tiene el equipo de gestión o la institución ejecutora del
proyecto, es decir, deben seleccionar los factores sobre los que se puede intervenir de
manera más directa para contribuir a la resolución del problema.
La capacidad de intervención se puede asociar a:
los recursos económico~financieros, es decir los nontos presupuestales de que se
dispone para intervenir sobre los factores que intervienen directa o indirectamente en el
comportamiento del problema.
los recursos organizativos, o sea, los recursos humanos, materiales, tecnológicos
y de otra índole con los que se cuenta para incidir en los factores explicativos.
El poder político, entendido como el poder o la fuerza que el equipo de gestión o
inslilución ejecutora tiene para transformar los factores que inciden en el problema, ya
sea porque controla ámbitos y procesos determinados o porque puede persuadir a los
actores o incidir en forma decisiva para transformar funciones y estructuras
administrativas o de gestión.
A.3. Descripción y línea base del proyecto
La descripción del problema implica la iden:ificación de los indicadores
principales que se convertirán en los ejes base de orientación y seguimiento del
proyecto. Tales indicadores deben permitir establecer los valores iniciales o la situación
concreta del problema y deben ser suficientemente controlados para garantizar el
77
seguimiento y evaluación de las acciones, decisiones y procesos de gestión institucional
que se desarrollen para resolverlo.
Para guiar el trabajo de descripción del problema se propone gmamos por la
·'Matriz de registro de la línea base del proyecto", con k cual se ordenan los indicadores
y los valores iníciales del problema, considerando cuatro dimensiones básicas:
Dimensión económico-financiera: Se formularán los indicadores y valores
iníciales del problema considerando la cantidad de recursos asignados, forma de
distribución evidencia respecto a su utilización.
Dimensión política: Aquí se presentan los indicadores y valores iníciales
respecto a actores, conflictos y procesos y temas de negcciación que los caracterizan.
Dimensión agraria: Se plantearán los indicadores y sus respectivos valores
iniciales que reporten evidencias del problema, especialmente en los procesos y
resultados institucionales del programa en cuestión.
Matriz de registro de la línea base del proyecto
Dimensiones del problema seleccionado lncJicadorcs cJcl prnblcma Valores híncalcs cJcl problema
1. Dimensión económico-Jinancicra
2. Dimensión política
3. Dimcnsiún Jdminislri.lli,a y de gcs1iún
-+. Dimensión agraria
A.4. Construcción de la visión del problema
Al llegar a este punto, una vez identificados los indicadores y valores iniciales
del problema, así como los factores que tienen mayor ircidencia en su comportamiento,
lo que procede es construir la visión del problema. En este punto, el propósito es
establecer la imagen-objetivo, definir las fortalezas, debilidades, amenazas y
oportunidades del proyecto de innovación, y establecer los valores deseables de la
situación esperada en determinados periodos de tiempo.
Imagen-objetivo: Es la descripción del escenario deseable de la situación que
implica un nivel adecuado de resolución del problema. Supone que, en un tiempo
78
determinado, las diferentes estrategias y acciones del proyecto habrán generado los
efectos necesarios para generar un cambio institucional45, político y de gestión deseado.
Fortalezas: Son los recursos, aspectos o situaciones bajo control directo de la
institución o equipo responsable del proyecto y que al ser potenciados permiten el logro
del a visión.
Debilidades: Reflejan las condiciones, recursos o aspectos negativos que están
presentes en las actividades, funciones, actores y procesos del área institucional o del
equipo que dirige el diseño y desarrollo del proyecto.
Oportunidades: Se conforman por las activtdades, aspectos o situaciones
presente en el contexto o ámbito de desarrollo del proy,~cto y que, si bien no dependen
directamente de la institución o grupo planificador, a. ser aprovechadas potencian el
logro de la visión establecida.
Amenazas: Son los factores, condiciones o aspectos que están presentes en el
contexto de aplicación del proyecto y que pueden obstruir el logro de la visión. Al ser
elementos potenciales de adversidad, es necesario reconocer las amenazas para
establecer los criterios y mecanismos para enfrentarlas.
Valores deseables: Para cada uno de los indicadores del problema se
establecerán valores de avance a lo largo del tiempo :::orno una medida de progreso,
desarrollo y ascenso hacia el logro de la visión del proyecto.
Matriz de Visión del Problema
hirtalczas ( >¡x,nunidadcs Imagen
Proyecto
Objetivo
Debilidades Amenazas
~; Entendemos por institución una pauta de conducta socialmente aceptada y regulada por un marco normativo y no lo que coloquialmente se manejado como sinónimo entre dependencia gubernamental e institución, por ejemplo, a la cualquier secretaría de Estado se le llama ·institución' y al hecho de seguir trabajando con una administración nueva se le llama 'conducta institucional, yo trabajo institucionalmente'
79
A.5. Definición de políticas, estrategias y acciones
Debe tomarse en cuenta que las políticas son cur~;os de acción que se eligen entre
alternativas posibles. El curso o los cursos de acción elegidos deben fundamentarse por
su factibilidad, capacidad de conducción y garantías de eficacia para enfrentar el
problema identificado y los resultados previstos. Es recomendable que se realice un
análisis y justificación de las políticas que se definan, c,)mo actividad previa al proceso
de formulación de estrategias y acciones.
Para apoyar el proceso de definición de políticas, estrategias y acc10nes, se
sugiere pensar las estrategias y acciones en tres dimensiones.
Dimensión económico-financiera: Se trata de pensar en las fuentes, asignación
y utilización de recursos financieros, considerando loi; ámbitos de oportunidad y las
posibles restricciones presupuestales. En esta dimensión las estrategias y las acciones
deben garantizar la utilización racional de recursos buscando aprovechar mejor lo que se
tiene, optimizando la asignación y la distribución de recursos y garantizando la
transparencia y legalidad de los procedimientos y de los resultados.
Dimensión organizativa y de gestión: Aquí las estrategias y las acciones
buscarán mejorar las estructuras y marcos normativos y reglamentarios, garantizar un
mejor dcsempcfio administrativo e incidir en la ampliación de os recursos humanos,
tecnológicos y materiales que acompañarán el desarrollo del proyecto.
Dimensión política: En esta dimensión, las estrategias y las acciones se refieren
al manejo del poder político para persuadir, concertar, coordinar y orientar las acciones y
decisiones ele los diferentes actores participantes. Se buscará ampliar los canales de
comunicación, garantizar el uso adecuado de la información, administrar el conflicto e
impulsar diversos mecanismos de participación, diálogo y negociación.
Matriz de políticas, estrategias y acciones
Dimensiones Políticas I éstratcgias Acciones
80
Al Económico-financiera PI [I
i\2
[2 AJ Organizativa y de gestión P2
F:3 A4
A5 E:4
Política P3 A6 1:5
A.6. Monitoreo y evaluación
Es recomendable que en el diseño el proyecto de innovación, se planteen los
mecanismos y criterios para realizar monitoreo y evaluación de manera permanente y
como parte integral del proceso de gestión. Por monitoreo puede entenderse el análisis
periódico de as actividades ejecutadas, los recursos financieros ejercidos y los resultados
obtenidos. Generalmente se establecen periodos acotados para realizar el monitoreo y es
deseable contemplar distintos indicadores de procesos, productos, cobertura y
resultados.
Por lo que se refiere a la evaluación, es conveniente establecer criterios y
mecanismos que permitan reconocer la eficiencia, eficacia, efectividad e impacto, así
como la valoración del proyecto y sus resultados por parte de los beneficiarios. Es
recomendable impulsar eJerc1c1os sistemáticos de autoevaluación que puedan
complementarse con ejercicios de evaluación externa.
Tanto el monitoreo como la evaluación sistemáü::a deben ser vistos no como una
etapa adicional y última del proyecto de innovación, sino como tareas permanentes y
directamente vinculadas con los procesos de planeación y gestión. En ambos procesos se
utiliza información cuantitativa y cualitativa que permita valorar el desarrollo del
proyecto, sus diversas interacciones con el contexto y los elementos que lo condicionan
o favorecen.
Para apoyar esta tarea sugiero utilizar matrices como la siguiente:
81
Aspectos de Indicadores Unidad de análisis Fuente de Instrumentos/técnicas monitoreo / información evaluación
l.
2.
3.
VI.2 El Modelo Aplicado de Innovación en la Gestión: Caso PROMUSAG.
Siguiendo la metodología del proyecto de innovación en la gestión, desarrollaré el
que considero adecuado para el PROMUSAG.
Precisando el problema
Para la definición de este punto, a partir del diagnóstico desarrollado en secciones anteriores, seleccionaré sólo seis problemas y los incorporaré a la matriz siguiente:
Matriz para la selección y detinición del problema
Problemas Ámbi10 afectado
1. Resultados bajos h aluaci,111 de de acuerdo con los clicicnci:.i, clic,.u:ia y indicadmcs de dcscmpciio por parle impacto y propósilo de instancias
liscali1.adoras
2. Demanda La lemporalidad para insalislccha por alender la demanda de falla de recursos la población obje1i,o
3. Carencia de una plancación cslralégica
Visión y objc1ivos estratégicos del programa
Capacidad de acción
3
2
4
Perlinencia polí1ica
4
82
Fuerza a ·ticuladora
2
o
.¡
Sumaloria Prioridad
X .¡
6 5
11
consolidada y no articulada con una gestión estratégica
4. Presión de Metas y objetivos organizaciones estratégicos y de o 5 o 5 6 sociales para impacto del programa capturar el recursos
5. Faha de una Conocimiento superior auloevaluación y de y datos estadísticos evaluaciones sólidos para la loma de exlernas que decisiones que m~jore
4 4 2 10 2 pennilan medir la cliciencia y eficacia adecuadamente el del programa impacto del PROMUSAG
6. Carencia de Operación del personal con perlil programa poniendo en académicos y riesgo de manera experiencia para constante los obje11 vos 3 3 J 9 J operar con estratégicos eliciencia el programa
Como se observa los problemas con puntaje más alto fi.teron "Carencia de una
planeación estratégica consolidada y no articulada con una gestión estratégica", "Falta
de una autoevaluación y de evaluaciones externas que permitan medir adecuadamente el
impacto del PROMUSAG" y "Carencia de personal con perfil académicos y experiencia
adecuado para operar eficientemente el programa", los que tomaremos corno los
referentes del proyecto de innovación.
Enunciado del problema
Una vez que identificarnos los problemas con mayor prioridad planeó el siguiente
enunciado integral para definir el problema del PROMUSAG "La ausencia de planeación
basada en una gestión estratégica, lafálta de evaluaciones internas y externas de calidad y
la ausencia de personal con pe1.fil académico adecuado han evitado que el impacto de
PRO MUSA G entre sus beneficiarias no sea el idóneo. "
Explicación del problema
83
A continuación identifico los factores críticos del problema con el propósito de
encontrar algunas explicaciones que se plasman en la matriz siguiente:
Factores estructurales
1. Población objetivo dispersa por cuestiones geográficas
Factores directos
4. Existencia de particulares administración
intereses en la
5. Falta de formación en los
Factores indirectos
1 O. Falta de voluntad política de los altos decisores
11. La fuerza política de algunas organizaciones
2. Pobreza de capacidades de la población objetivo que la hace vulnerable ante depredadores del recurso público
cuadros directivos campesinas 6. Debilidad de los 12. Falta de transparencia en
mecanismos de control y diferentes niveles de auditoria decisión
7. Desactualización de los sistemas administrativos
3. Altas tasas de pobreza y marginación social de las mujeres en núcleos agrarios
8. Desactualización de los 13. Ausencia de sistemas de mecanismos normativos
9. Inexistencia de una gestión estratégica y privilegio a la gestión operativa.
control administrativo
Integrando en una matriz los hallazgos precedentes tenemos Jo siguiente:
FACTORES EXPLICATIVOS DEL F4 FS F6 F7 F8 F9 FIO Fl2 TOTAL PROBLEMA
F.4. Existencia <le intereses particulares 1 2 2 ·¡ 2 2 1 13 en la administración
F.5. Falta de fonnación <le los cuadros 3 2 2 2 2 2 3 16 directivos
F.6. DL:bilidad de los 111L:eanismos de 3 2 2 ·, 2 3 2 16 control y auditoria
F.7. Dcsactuali.r.ación <le los sistemas 3 2 2 ·¡ 2 o 3 15 administrativos
F.8. Dcsaclualizaciún <le los 2 2 3 2 2 1 2 14 mL:eanismos nornrnlivos
F.9. lncxistrncia de una gestión 3 2 3 2 ·¡ 3 3 19 estrategia y privilegio a la gestión operativa
F.10. La fuer,.a política <le algunas 3 1 2 2 2 2 2 14 organizaciones eampesmas
F.12. Ausencia de sistemas <le control 2 3 3 2 :! 2 1 15 administrativo
84
De acuerdo con los resultados de la matriz, los factores con mayor incidencia son:
''Inexistencia de una gestión estratégica y privilegio a una gestión operativa" con 19; "La
falta de formación de cuadros directivos" y "La debilidad de los mecanismos de control y
auditoria", ambas con 16; quedando en el siguiente nivel la "Debilidad de los sistemas
administrativos" y la "Ausencia de sistemas de control administrativo", también en los dos
casos con 15.
Descripción del problema
A continuación procedo a identificar los indicadores del problema y sus valores
iníciales, como lo ejemplifico a continuación:
Dimensiones del problema Descripción del Indicador Valores iniciales del problema seleccionado problema
l. Dimensión económico - Recursos financieros Asignación de fl!CUíSOS 30% del presupuesto de operación linanciera asignados que se rellejan en linancieros basados en melas no se orienta con base a resultados
los indicadores de impacto y resultados ni melas del programa
2. Dimensión política Continuas negociaciones Porcentaje de cumplimiento 60% del presupuesto sustantivo es con organizaciones de las melas en tiempos capturado por las organi7.aciones campesinas que no preestablecidos campesinas permiten cumplir impactar a la población objetivo de manera idónea
3. Dimensión administrativa y Mayor peso de las Promcdil) p(HTL'nlajc de 70'\) de las ac1i,·idadcs nn se h:.H.:c
de gestión acli ,·ida des nperati,·as con acti,·idadcs que 1w hace con en arreglo a melas y ohjcti,os relación con las de gcsti1'lll hase en UIKI pla11caciún cstratégicus
estratégica estratégica
4. Dimensión agraria Inadecuación de los perfiles Porcentaje de directi, os con 70% de los perliles académicos y académicos y de perlil adecuado a las plazas pro lesiona les son incompatibles experiencia de los con las plazas dirct:ti,·ns
Ejes de transformación
Con base en el ejercicio anterior, procedo a pensar la forma es que es necesario que se transformen los factores críticos, a fin de transformarlos en áreas de oportunidad como lo expreso en la siguiente matriz:
85
Existencia de intereses particulares en la administración Supervisar que los int,!reses particulares de los administradores no intluyan en la consecución de las metas del programa y garanticen transparencia
Falta de formación de los cuadros directivos Construir profesiogramas de acuerdo con las necesidades de gestión estratégica del programa con base en los cuales se contrate al personal directivo y operativo
Debilidad de los mecanismos de control y auditoria Fortalecimiento de la evaluación y los sistemas de auditoria
Desactualización de los sistemas administrativos Actualizar los sistema:; administrativos del programa en apego a la normatividad vigente
Desactualización de los mecanismos normativos Actualizar y vigilar el cumplimiento de los aspectos jurídicos que regulan a los mecanismos normativos del programa
Inexistencia de una gestión estratégica y privilegio a la gestión Construir una gestión •!Stratégica que supere a la operativa y que se operativa oriente a la obtención de resultados de impacto y no operativo
La fuerza política de algunas organizaciones campesinas Construir un nuevo act.crdo institucional y de gestión estratégica que garantice la
Ausencia de sistemas de control administrativo Creación de sistemas de control administrativo
Construyendo la visión del problema
Siguiendo la metodología definida, procedo a la construcción de la visión del
problema, para cual enunciaré el proyecto y describiré las fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas, así como la imagen - objetivo.
PROYECTO FORTALEZAS DEBILIDADES OPORTUNIDADE:; AMENAZAS IMAGEN OBJETIVO
ln11ovació11 Crecimiento y Discrccionalidad Alterna ti vas ele Negociaciones Fonalecimiento para lograr que fortalecimiento y negociación fuentes ele en donde se de la gestión el PROMUSAG' dela política financiamiento a intercambie estratégica co11 cuente co11 una infraestructura proyectos "estabilidad" arreglo a
pla11eació11 tecnológica productivos por asignación ohjetil'os ha.m,la e11 una lnsutil:icncia de de recursos a estraté,:icos y
gestió11 recursos organizaciones metas del estratégica con Pérdida relativa humanos lntcn:s de al tos campesinas PROMUSAG, evaluacio11es de legitimidad dccisorcs por trampare11cia
i11ternas y de los grupos cambiar el esquema administrativa y externas de políticos que Insuficiencia de de subsidio al de Falta de interés mecanismos de
calidad y controlan las recursos microcréditos de los altos re11dició11 de logrando te11er organizaciones financieros que clecisores por cuentas perso11al con campesinas generan una construir un eficaces que
perfil sobre demanda nuevo acuerdo potencie11 los académico no atendida institucional y impactos
adecuado todo Consolidación esquemas de positivos ,te! ello con de los compensación programa entre
basamento en mecanismos de con las las mujeres que
86
sistemas y evaluación y organizaciones habitan en mecanismos de fiscalizadores campesinas núcleos
control, externos agrarios auditoria y (CONEVALy
normativos que ASF) Correlación de garanticen la fuerzas negativa transparencia para el PAN en
la Cámara de Diputados
Definiendo políticas, estrategias y acciones
El paso siguiente es enunciar las políticas, estrategias y acciones a desarrollar en
función de las dimensiones consideradas. Para ello, siempre es fundamental evaluar de
manera previa la factibilidad, capacidad de conducción y eficacia de las mismas (esto con
el propósito de que no se queden en el nivel de bu,~nas intenciones o propuestas
teóricamente sólidas).
Dimensiones
Económico - ílnancícra
Organizativa y de gestión
Política
Políticas
P. l. Se impulsará la evaluación permanente interna y externa de la normatividad administrativa y del ejercicio de los recursos financieros
P.2. Se involucrará a los distintos decisores y actores estratégicns de la SIC\ en la rc\·isiún de los procesos administratin1s. así como en la evaluación de los criterios de asignación y distribución del presupuesto sustantivo del PROMUSAG para apoyar proyectos productivos con impacto en las met:Js y objctÍH)S estratégicos
P.3. Se consolidará un sistema interno de información, evaluación v
Estrategias
E. I. Aplicar en ilmna eficiente recursos linan~ieros hacia el mejoramiento administrativo. los sen·icios informáticos y la capacitación de directi,os
E.2. Crear un equipo intrainstitucional y mu II idisci pli nario para rc,·isar la 11orma1i,·ilh.H.I que rcgulí.i la npcraciún del PROMLISAG
E.3. Impulsar programas pcnnancnlcs de control. liscalizaciún y c,·aluaci:m administrati,a
E.4. Desam>llar mecanismos para incorporar a la ges:ión estratégica como instrumento para asignar recursos articulados con metas y objetivos estratégicos d~I PROMllSAG
E.5. Crear un sistema inteligente de infonnación estratégica y comunicación
87
Acciones
A 1. Desarrollar un programa de moderniz.ación administrati,·a
A.2. Promover programas de capacitación y actualización permanentes
A.3. Contratar a especialistas para que realice estudios y apoye al equipo intrainstitucinnal ..i linde que n;\·iscn la lllffll\JtiYid<.H.I que regula al l'IHHv1l lS1\(j
A4. Articular la evaluación institucional con los mecanismos de conlraloria intcn1a y auditoria C.\tcrna
1\.5. Construir, por parte de especialistas, mecanismos de gestión de los recursos tinancieros, humanos, materiales, patrimoniales y políticos articulados con las metas y objetivos del PROMUSAG
A6. Hacer públicos los objetivos y metas estratégicas del
transparencia de las acciones permanente sobre el Ira bajo PROMUSAG de cada una de las áreas de la desarrollado por las Dirección General que opera diferentes áreas de la el PROMUSAG Dirección General A.7. Implementar un sistema de
responsable del información estratégica que PROMUSAG fundamente la loma de decisiones
Definición de metas
Como siguiente paso, defino las metas y la instancia responsable de la asignación:
Acciones Metas Instancia responsable
A. I. Desarrollar un programa de M. l. lnfonnalizar el sistema administrativo Dirección General modernización administra! iva
M.2. Operalivizar los mecanismos de rendición de cuentas
A.2. Promover programas de capacitación y M.3. Diseñar programas de formación y Dirección de Recursos Humanos actualización permanentes capacitación SRA
M.4. Capacitar al 100% de los directivos que no tienen el perfil académico - profesional
A.3. Contratar a especialistas para que realicen M.5. Especialistas en planeamiento - gestión Dirección General estudios y apoye al equipo inlrainstitucional a estratégica y jurídico en administración pública fin de que revisen la normalividad que regula contra lados al PROMUSAG Dirección General M.6. Crear un comité técnico de lraba_io para el
equipo intrainslitucional
A.4. Articular la evaluación institucional con M.6. Definir indicadores de gestión estratégica Dirección General los mecanismos de conlraloría interna y
M.7. Crear sistema interno de ,;onlrol Dirección General / Órgano auditoria externa un y auditoria Interno de Control
A.5. Construir, por parte de especialistas, M.S. Especialistas en gestión interna e interna de Dirección General lllL'c.Jnismos de gesl iún de los recursos programas sociales contrat;Jdos
lin:.incicnls, humarn·,s, 111:.itcrialcs, patrimoni,.ilcs y politicos :.lrticulados con las
metas y objctirns del l'ROMUSAG
A.6. Hacer públicos los objetivos y melas M.9. Construir e implementar un mecanismo que Dirección General / Área de estratégicas del PROMUSAG haga eficiente la comunicación interna Recursos Humanos
r\.7. Implementar un sistema de información M. I O. Construir y operar un sistema inteligente
estratégica que lündamente la toma de de inlL,nnación estratégica decisiones
M.11. Diseñar una CllCUL'Sta (im-trumcnto empírico) susceptible de aplicar entre las Dirccciún General I Especialistas
beneficiarias del PROMUSAG que permita en Plancamienlo y Gestión
medir su impacto real Estratégica
M.12 Construir e implcmenlar un '"Tablero de Control" para evaluar y medir el avan,;e de las melas
88
Monitoreo y evaluación
En este rubro enuncio las acciones a desarrollar para el monitoreo y evaluación del
proyecto de innovación. En éste punto considero el nivel de cumplimiento de las metas
establecidas, la recepción por parte de los beneficiarios y el impacto real del proyecto en el
problema que se quiere transformar. A continuación sugiero una estructura básica:
Información básica Periodicidad
Presupuesto total ejercido Trimestral I anual
Presupuesto ejercido lota! Trimestral I Anual
Gasto de operación Trimcs1ral I Anual
Actividades proyectadas Trimestre de relcrencia
Actividades realizadas Trimestral
Metas proyectadas Anuales I bianuales
Resultados obtenidos Trimestral I Anual
Número de beneficiarias Anual
Resultados no esperados Anual
Impacto del proyecto Anual/ trianual
Como parte de la presente propuesta de innovación, en parte de Anexos (al final), presento
tres instrumentos que considero cruciales para pasar de los ·qués· a los ·cómos·. pero
sobretodo, pasar del intenso y eterno proceso de planeamiento estratégico, a las acciones y
concretas que contribuyan a alcanzar metas y objetivos de impacto.46
Los instrumentos están específicamente diseñados para el caso del PROMUSAG:
a. Modelo de Sistema de Información Estratégica(ANEXO 1)
b. Tablero de Control (ANEXO 2)
c. Encuesta aplicada a beneficiarias del PROMUSAG (ANEXO 3).
46 En la sección de conclusiones retomaré este punto en donde intentaré destacar la importancia que en la actualidad tiene la gestión estratégica en la gerenciación de programas sociales por parte de ta administración pública federal
89
Conclusiones y Recomendaciones
En los últimos doce años hemos presenciado cambios fundamentales en la
Administración Pública Federal que han apuntado a mejornr los sistemas y mecanismos de
planeación estratégica lo que ha permitido comenzar a homogeneizar esquemas que
permiten alinear agendas y recursos públicos hacia objei:ivos y metas comunes que se
encuentran plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo.
Sin embargo, los resultados obtenidos no parecen responder a las expectativas o
metas proyectadas47 además de que no han tenido el impacto deseado para la población a la
que se pretende resolver un problema público.
Lo anterior, en términos generales no parece ser un problema de planeación
estratégica del todo, aunque si podemos observar que algunos programas sectoriales y
especiales no se diseñaron ni construyeron siguiendo una metodología mínima que les
permita ser considerados como políticas públicas. Algunas veces no se definió con claridad
el problema público a resolver y se volvió a caer en la construcción de programas con el
interés de resolver el problema político o del político y se les 'programaron metas' en un
programa operativo anual que más bien parece un conjunto de buenos deseos y que por
desgracia sigue permeando a los funcionarios en la construcción de estrategias y acciones
gubernamentales.
En otros caso podemos observar que no se identificó a la población potencial que
enfrenta el 'problema público' no definido con precisión, y lo que es más no se estableció
la población objetivo ni muchos menos fue cuantificada, por lo que la determinación ele la
temporalidad para mitigar o resolver el problema público, y no obstante ello se le siguieron
asignando recursos públicos vía los presupuestos de egresos ele la federación.
Esta situación caracterizó al PROMUSAG al menos hasta el bienio 2008 - 2009
cuando la unidad responsable a partir de los avances tecnológicos desarrollados en 2007
·17 Nótese que hablamos de 'proyectadas' y no prospectadas, lo que es una diferencia fundamental en virtud de que prospectar refiere a la construcción del futuro en cambio proyectar solo es una idea que no implica acciones para su concreción
90
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99
Anexos
l. Modelo de Sistema de Información Estratégica (ANEXO 1). Documento
PowerPoint.
2. Tablero de Control (ANEXO 2). Documento en Ex.cel.
3. Encuesta aplicada a beneficiarias del PROMUSAG (ANEXO 3)
100
Anexo 1
SISTEMA INTEGRAL DE INFORMACION ESTRATEGICA
(SIIE)
SISTEMA DE INFORMACION ESTRATEGICA
CREACION DE LA AGENDA ., Articulación de las opciones de
actuación pública (debates, foros, etc.}
INTEGRACION Y ARTICULACION DE LAS DEMANDAS
l Actividades que unen las demandas comunes de diversos actores y son puestas en conocimiento del gobierno
AMBIENTE ECONOMICO, POLITICO Y SOCIAL
TOMA DE UNA DECISION POLITICA
stimación del impacto de los p rogramas mediante los cuales se aplicará la política
GENERACION DE DEMANDAS
IMPLANT ACION , , Organización e interpretación
necesarias para evaluar y analizar el posible impacto social
IMPACTO DE LA POLITICA l , Cambio o mantenimiento de
las condiciones sociales debido a la actuación pública
SISTEMA INTELIGENTE DE INFORMACION ESTRATEGICA
DECISOR ESTRATEGICO
NUEVAS DEMANDAS
Objetivos estratégicos
o DECISIONES
SISTEMA DE INFORMACION ESTRATEGICA lApoyar la formación de una capacidad de
negociación y prevención de conflictos
internos y externos
• Identificar demandas, su adecuado
"filtro" y decisión
• Evitar conflictos o regularlos para que
tengan el menor costo posible para el
Decisor Estratégico
l Analizar el impacto y consecuencias de
cada decisión con relación a la totalidad
de la gestión
> .. o POLITICAS PUBLICAS
l ~ PROGRAMAS
o lMPACTOS + ó -O REACCIONES O CONFLICTOS
NUEVAS DEMANDAS
RETROALIMENTACION
SISTEMA DE INFORMACION ESTRATEGICA
PRESENTE
FASE DEFINICIONAL DECISOR ESTRATEGICO
. v1s10N • MISION • OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
SIIE ( Identificación de actores
nacionales e internacionales y sus demandas a fin de filtrarlos adecuadamente para que contribuyan al proceso de toma de decisiones
FASE DE coNFRONTACION CON LA REALIDAD POLITICA,
SOCIAL Y ECONOMICA
FASE DE DETERMINACION ESTRATEGICA Y FACTIBILIDAD
ACTORES (stakeholhers) • Instancias fiscalizadoras •Congreso Federal . congreso Estatales •Partidos Políticos
• ONG'S • Gobiernos estatales • Organizaciones Gremiales • Organismos internacionales • Sector privado nacional y extranjero
• Comisiones legislativas
• Proveedores • Nuevos Movimientos Sociales
FASE NORMATIVA
•Gestión Interna •Gestión Externa o
política
FUTURIBLES
P iuiSeNTE "1 FUTURO
SISTEMA INTELIGENTE DE INFORMACION ESTRATEGICA
VISIÓN
O Creación de un Sistema de Información Estratégica: Mediante la conformación de un grupo
interdisciplinario altamente calificado, que desarrolle un sistema de información con criterios
de confiabilidad, oportunidad y confidencialidad, con tecnología de vanguardia.
MISION
O Lograr que el Sistema de Información Estratégica coadyuve en el ejercicio de toma de
decisiones del Decisor Estratégico, a través de un proceso de planeación, captación, registro,
sistematización y explotación de información procedente de los ámbitos internos y externos
dei Decisor Esiratégico y
O Proveer elementos de diagnóstico, análisis, construcción de escenarios y prospectiva para
apoyar la formación de una capacidad de negociación, prevención y regulación de conflictos,
así como del comportamiento de los fenómenos y situaciones que inciden en el ámbito de
competencia del Decisor Estratégico.
SISTEMA INTELIGENTE DE INFORMACION ESTRATEGICA
LINEAMIENTOS
• lntegralidad: Debe adoptar un enfoque global e integral, abarcando todas las actividades del Decisor Estratégico y
dentro de éstas sus diferentes niveles
• Permanencia: Tanto en su existencia como en su funcionamiento, independiente de las amenazas o conflictos latentes,
potenciales o evidentes. Se fundamenta en la dinámica de la interdependencia y la resolución de los conflictos asociados
• Dinamismo: Debe tenerse presente que es eminentemente flexible y dinámico, con capacidad de cambio, adecuación
y refuerzo cada vez que determinadas situaciones específicas lo exijan
•Unidad de concepción y dirección: La concepción y dirección global debe ser centralizada en una sola autoridad, con
el específico fin de proveer una visión de conjunto, proyectable de acuerdo a los objetivos definidos para el Sistema de
Información Estratégico
•Flexibilidad: Su estructura debe adaptarse completamente a la del Decisor Estratégico y a su vez debe tener la
capacidad y posibilidad de adecuarse a los cambios temporales en los tipos de amenazas o requerimientos (internos o
externos) que se susciten en la realidad
•Selectividad: Adecuada jerarquización de asuntos prioritarios y relevantes del Decisor Estratégico
•Características de la información: Confiabilidad, oportunidad y confidencialidad. El tratamiento y manejo de la
información tendrá como premisa fundamental la objetividad e imparcialidad en el análisis, interpretación y formulación
de propuestas y estudios
SISTEMA DE INFORMACION ESTRATEGICA
OBJETIVOS
i •Proveer información de manera oportuna y útil al Decisor Estratégico, mediante un proceso de planeación, captación,
registro, sistematización y explotación de información
•Conducir y ejecutar las actividades de Información Estratégica que contribuyan a la obtención de los objetivos y
' planes estratégicos del Decisor Estratégico
! • Identificar actores nacionales e internacionales, sus demandas para su adecuado "filtro" a fin de que contribuyan al
proceso de toma de decisiones
•Analizar el impacto y las consecuencias de cada decisión política en función de las tendencias de desarrollo nacional
e internacional y a la totalidad de gestión del Decisor Estratégico
¡ •Evaluar riesgos y prevenir conflictos o regularlos con el fin de neutralizar sus impactos tanto en el ámbito interno como
en el externoque impliquen el menor costo posible para el Decisor Estratégico
•Atenuar los elementos o factores externos que pueden constituir una amenaza para la permanencia y existencia del
Decisor Estratégico
i __ j
SISTEMA DE INFORMACION ESTRATEGICA
QUÉ ES
II El Sistema Inteligente de Información Estratégica (SIE) es un proceso de acumulación y procesamiento
de la información, con el fin de utilizarla en los más diversos niveles de los procesos de toma de
decisiones, sean estas organizaciones públicas y /o privadas.
IIEI SIIE es conocimiento, organización, actividad y función primaria de la conducción del Decisor
Estratégico.
IIUn SIIE no es una organización de espionaje; no es unorganismo de represión y tampoco un organismo al
servicio exclusivo del gobierno o coalición gobernante ni de naturaleza parapoliciaca. Trasciende a ellos
y convoca a la inteligencia de un país, incluyendo a civiles y militares.
IIEI concepto amplio de información estratégica se refiere al conocimiento que todo Decisor Estratégico
debe tener por anticipado para ser capaz de propender a la satisfacción de sus intereses.
llla información estratégica ha dejado de ser monopolio de los militares,sobre todo ahora, que se
evidencia un creciente proceso de globalización e interdependencia. Este proceso basa su desarrollo en la
capacidad de manejar información oportunay en forma eficiente.
II Información estratégica es conocimiento, en la medida que los requerimientos de un Decisor Estratégico
para tomar decisiones importan la acumulación de antecedentes, su análisis, estudio y permanente
actualización.
SISTEMA DE INFORMACION ESTRATEGICA
PORQUÉ ES NECESARIO
t La globalización de los procesos económicos y políticos, han generado un mundo mucho más integrado y
más competitivo, lo que hace necesario que los Decisores Estratégicos cuenten con un SIIE que contribuya a
la toma de decisiones
lllla actual coyuntura mundial obliga a las organizaciones públicas y privadas aplantearse objetivos
estratégicos ante lo cual se requiere de un SIIE que pueda sistematizar y ordenar la información para
alcanzar sus fines.
IIIEn este contexto, la necesidad de un SIIE se evidencia en los distintos niveles de las organizaciones
públicas y empresariales ya que con ello define, además, su ámbito, su objetivo y sus límites.
III Toda organización necesita de un SIIE donde participen, en forma coordinada, los niveles de la
estructura y los actores más relevantes. Esta coordinación debe ser fluida, flexible y eficiente para
permitir la previsión de amenazas y conflictos potenciales.
lllla importancia de un SIIE reside en que permite realizar en términos prácticos y reales un "trabaio en equipo", cuyo fin es obtener en el menor plazo posible y al menor costo los objetivos de la organización
pública o privada.
III Para que el SIIE sea efectivo, es necesario que sea una actividad continua que incluya la recolección de
información mediante procesos legales y éticos, análisis, interpretación y divulgación en forma controlada
de toda la información que tiene una importancia estratégica para la organización.
SISTEMA DE INFORMACION ESTRATEGICA
¡:;AR~ QU~ SIR~E \
~Toda actividad realizada por el Decisor Estratégico exige una planificación político-estratégica
(planeamiento estratégico) que considera, en general, el análisis de situaciones y /o elementos históricos,
presentes y prospectivos.
Msta planificación supone el análisis de aspectos estratégicos, que en la actualidad provienen de la
tendencia mundial a la interdependencia y la globalización de las actividades económicas, políticas,
sociales y militares, tanto en sus aspectos nacionales como internacionales.
lUn S!!E debe apoyar !a formoci6n de una capacidad de negociación y prevención de conflictos de todo
tipo que puedan ser razonablemente percibidos, tanto en lo interno como en lo externo.La necesidad de
contar con un SIIE será directamente proporcional con el nivel de seguridad y desarrollo que cada
organización desea.
•Los antecedentes que obtiene el SIIE deben llegar ordenados, correlacionados e interpretados al Decisor
Estratégico, de manera que sean una ayuda oportuna y eficaz al proceso de toma de decisiones.
SISTEMA DE INFORMACION ESTRATEGICA
DECISOR ESTRATÉGICO
Sistema Inteligente de Información
Estratégica
Análisis y Prospectiva
Información Integración y Registro
ESTRUCTURA INTERNA
Sistematización
ESQUEMA GENERAL
ESTUDIOS y
PROPUESTAS
ESCENARIOS y
ALTERNATIVAS
CONSTRUCCION DE ESCENARIOS
INFORMACION AGREGADA
INTEGRACION Y SISTEMATIZACION DE INFORMACION
INFORMACION
INFORMACION DECAMPO
DIRECCIÓN GENERAL DE COORDINACIÓN
AMBITO NACIONAL
IMPACTO/RESPUESTA INSTITUCIONAL
AMBITO ESTATAL
IMPACTO/RESPUESTA CORRESPONSABILIDAD
INSTITUCIONAL
••• RED DE INVESTIGACION
PERMANENTE
SISTEMA DE INFORMACION ESTRATEGICA
INSUMOS / INSTRUMENTOS
• Información documental: Hemerográfica, bibliográfica, y documentos diversos
• Medios de Comunicación: prensa, radio y T.V.
• Internet
• Información y reportes internos de la dependencia
~ Red de monitoreo local y Estatal
• Antecedentes de actores involucrados directa e indirectamente
• Información gubernamental federal, estatal y municipal
~ Información del sector privado
~ Información de sociedad civil
~ Información de Organismos internacionales
PROCESO ~· ~. ., .'-,,- ,~- 'i"" .... : • ..;:
• Información Estratégica
Qo. Integración
~ Registro
O, Sistematización
<> Análisis
~ Interpretación
<> Escenarios y
prospectiva
Retro alimentación
1'
1
le
1
Actualización permanente de la información
•
PRODUCTOS/ RESULTADOS
~·Evaluaciones Diagnósticas
() Estudios de Opinión
~ Análisis de Coyuntura y de
mediano y largo plazos
O, Construcción de bases de datos
digitalizadas
<;> Construcción de Escenarios
~ Estudios de Planeación
Estratégica y Prospectiva
~ Programación presupuestal
Anexo 2
Anexo 3
l. DATOS DE IDENTIFICACIÓN DE LA ENCUESTADA
(Nombre (s), Apellido Paterno, Apellido Materno)
Nombre del Grupo: ____________________________ _
Nombre Oficial de acuerdo al INEGI Número Oficial de acuerdo al INEGI (Llenar en gabinete)
Estado: ____________ _ DD Municipio: ___________ _ DDD
ID 7
Localidad: ___________ _ DD~D
Microrregión: ____________ _ DD~D Núcleo Agrario: ___________ _
Grado de Marginación: 1) Muy Alto 2) Alto 3) Medio 4) Bajo5) Muy Bajo
Localidad CEC: 1) Sí 2)No [__J
11. DATOS SOCIOECONÓMICOS
P1. Edad (años cumplidos hasta la actualidad):
P2. ¿cuál es su estado civil actual?
1) Casada/conviviente (unión libre) 2) Viuda [._J
3) Separada/ Divorciada 4) Soltera/ nunca se ha casado 5) Madre soltera
P3. ¿Cuál es su grado máximo de estudios?
Grado: (Nota: escribir el máximo grado de estudios, anotando el número de años cursados. Ejemplo: 3ro de primaria anotar 03)
P4. ¿Cuál es el lugar que ocupa dentro de la familia? [._J
1) Jefa de hogar 2)Cónyuge 3) Hija 4) Abuela S)Otro (especifique:) _____ _
PS. ¿Ayuda Usted en el sostén económico de su familia?
Respuesta: Antes (sin recibir el apoyo)
1) Sí 2) No 3) Ns/Ne [__J
P6. ¿Cuántas personas conforman su familia?
Número de personas (Anote el número total de personas que comen y viven e'1 la familia): ¡__l__J
P7. ¿Cuántos integrantes de la familia contribuyen al ingres,o familiar? Número de personas (Anote el número total de personas que dan dinero a la familia): ¡__l__J
P8. ¿Cuál es el ingreso promedio mensual de su familia?
Ingreso promedio del hogar (registre la cantidad sin centavos):$
P9. ¿Cuánto gana al mes?Antes del Proyecto Actualmente
Ingreso promedio de la beneficiaria
(registre la cantidad sin centavos):$ I..___..___...._ _ _._I $' .. 1 _......_ _ __. _ __!_
PlO. Conteste lo siguiente con base en las actividades que realiza o realizó:
Las realiza Actividades
Recibe
ingresos % del ingreso que
gana al mes 1) Si 2) No 1) Si 2) No
ANTES (SIN RECIBIR EL APOYO)
Ama de casa
Actividad de traspatio
Actividad agropecuaria
Trabajadora doméstica
Empleo público o privado
Comercio o venta por catálogo
Actualmente (con el apoyo)
[__J
Tiempo
destinado Días al año
(horas al día)
Se lo da el cónyuge o sus hijos (ingreso) )
Remesas
Estudiante
Otra (especifique):
ACTUALMENTE (DESPUÉS DE RECIBIR EL APOYO)
Ama de casa
Proyecto PROMUSAG
Actividad de traspatio
Actividad agropecuaria
Trabajadora doméstica
Empleo público o privado
Comercio o venta por catálogo
Se lo da el cónyuge o sus hijos (ingreso) -~ -10
Remesas
Estudiante
Otra (especifique):
Pll. ¿Cuál es su condición con respecto al núcleo agrario o comunidad?
1) Ejidataria(o) 3) Posesionaria(o)
2) Comunera(o) 4) Avecindada(c,)
6) Esposa de las anteriores
.. ... J
~ ..
5) Hija de las anteriores
7) Propiedad privada 8) Otra (especifique):. _____________ _
P12. ¿Habla alguna lengua indígena?
1) Sí (continúe)2) No (pase a la P14)
P13. ¿Qué lengua indígena habla? ___________ _
.. .. ..
111. ALCANCES DE LOS MECANISMOS DE DIFUSIÓN
Pl4. ¿A través de que medio se enteró del Programa? L.__J
1. A través de un representante de una organización 2. Funcionario de la SRA 3. A través de un medio impreso (carteles, folletos,
periódico, etc.) 4. A través de algún medio audiovisual (radio o
televisión)
PlS. En su opinión, ¿cómo calificaría el medio por el cuál
se enteró del Programa?
1) Muy bueno 2) Bueno L__J
3) Malo 4) Pésimo
Pl6. ¿Cuál considera Usted que sería el mejor
medio para enterarse del PROMUSAG?
1) Organización Campesina 2) Funcionario de la SRA 3) Medios de comunicación 4) Presidenta o representante del Grupo 5) Técnico 6) Otro (especifique):
5. Presiderta o representante del Grupo 6. Técnico
7. Comisar ado ejidal
8. Otro (especifique): _____________ _
P15a. ¿Por qué?
Respuesta P16a. ¿Porqué?
L.__J
IV. CARACTERÍSTICAS DEL APOYO
P17. ¿su grupo recibió el apoyo/dinero para el Proyecto Productivo?
1) Si (pase a P20}2) No
P18. ¿Cuáles cree que fueron las causas por las que no recibió el apoyo/dinero? L.__J
1) No se enteraron que su proyecto fue autorizado Z) Desintegraron el Grupo
5) No sabíé, que participó en la solicitud del apoyo 6) La Orgcnización Campesina no dio el apoyo o se quedó con el
recurscs
3) Falta de organización para recoger el apoyo 7) Ns/Ne 4) No fue aprobado 8) Otro (especifique): _______________ _
P19. Sí su respuesta fue 6) en P18 especifique el nombre de la Organi;:ación Campesina:
NOTA: Hasta aquí termina la encuesta para las personas que mencionaron que el Grupo al que pertenece no recibió el
apoyo
P20. Monto total que recibió el Grupo para el Proyecto Productivo: :: -1 ------~
P21. ¿La entrega del apoyo/dinero fue recibido en el plazo señalado?
1) Si 2) No 3)Ns/Nc
P22. ¿Cuál es la situación actual del proyecto para el cual recibió el apoyo/dinero?
1) Opera (pase a P25) 2) Parcialmente operando (pase a P25)
3) No opera
P23. Indique lo siguiente respecto al proyecto productivo:
Día, mes y año en que empezó o operar: __ / __ / __ Día, mes y año en que dejó de operar: __ / __ / __
P24. Mencione el motivo por el cual no opera el Proyecto Productivo
Descripción
Respuesta
(marque una
opción)
Motivos: Respuesta
1) El dinero llegó incompleto
2) El dinero se distribuyó entre las integrantes Nunca se inició l._J 3) Se usó el dinero para otra cosa l._J
4) La Organización Campesin¡¡ se quedó con el apoyo (especifique
nombre de la OC):
5) Otra (especifique):
Se inició pero l._J 1) Falta de conocimiento paré1 ejecutar el proyecto
se canceló Z) No se reinvirtió
3) Falta detiempo
4) Falta de organización
Se inició pero l._J 5) No era rentable
fracasó 6) Por conflictos en la localidé,d l._J
7) Por siniestros
8) Otro (especifique):
Se inició, pero se l._J
completó
NOTA: Hasta aquí termina la encuesta para los provectos que nunca se iniciaron
P25. El proyecto para el cual solicitó el dinero es:
1) De nueva creación 2) Ya estaba operando 3) Ns/ Ne
P26. Conteste lo que se le pide:
¿Qué actividad realizaba ¿Qué actividad está realizando o Especifique que tipo de proyectos ¿Para qué actividad
apoyo/dinero antes del apoyo? (que le solicitó el apoyo/dinero?
realizó con el cree que son necesarios en su
generaba ingresa) proporcionadJ por el Programa? localidad
I_I I_I I_I
Actividad o giro del proyecto: 1) Agrícola, 2) Pecuario,
3)Acuícola, 4)Turístico, 5) Pesquero, 6) Industrial, ¿Por qué?
7) Forestal, 8) Comercial, 9) Artesanal, 10) Servicios, ll)Ninguna
P27. ¿Cuál era su experiencia en el desarrollo de la actividad apoyada por el Programa?
l)Ninguna experiencia 2) Algo de experiencia 3) Mucha experiencia
V. ASPECTOS GENERALES DEL GRUPO
P28. ¿Cuántos meses tiene el Grupo de haberse formado?,.._ _ __.
P29. ¿Qué cargo ocupa actualmente en el Grupo?
1) Integrante 2) Presidenta o representante 3) Secretaria 4) Tesor~ra
P30. ¿El Grupo cuenta con Reglamento Interno?
1) Si 2) No (pase a la 33)3)Ns/Nc (pase a la 33)
P31. ¿El Grupo cumple con el Reglamento Interno?
1) Si 2) No 3) Ns/Ne I___J
P32. ¿El Reglamento Interno está plasmado por escrito?
1) Si2) No 3) Ns/Ne I___J
P33. ¿Cuántas mujeres integraron originalmente el Grupo y cuántas quedan?
Originalmente (en su formación)
Número de integrantes
Adultas mayores (60 años o más)
Mujeres con capacidades diferentes
Mujeres indígenas
P34. Sí alguna integrante se salió del Grupo ¿cuáles son las razones?(opción múltiple).
Actualmente
Problemas con las integrantes del Grupo I_I
Poca disposición por el trabajo I_I
Falta de tiempo para trabajar en el proyecto I_I
Por problemas familiares I_I
Falta de permiso por parte del cónyuge para trabajar en el proyecto I_I
Por disposición en el Reglamento Interno I_I
Otro (especifique): I_I
P34a. ¿se notificó a la Representación sobre las causas de la baja o al·:a de alguna integrante del Grupo?
1) Si 2) No 3) Ns/Ne 1.-1
P3S. ¿Quién impulsó la creación del Grupo? 1.-1
1. Representante del ejido 5. La SRA 2. Organización Campesina 6. Las propias mujeres 3. Técnico contratado 7. Otro (especifique): ____________ _
4. Técnico de la organización campesina
P36. ¿El Grupo pertenece a alguna Organización Campesina?
1) Sí (continúe) 2) No (pose o P40} 3) Ns/Ne (pose a P40)
P37. ¿Cuál es el nombre de esa Organización Campesina? 1.-1
1) CNC 2) CCC 3) CCI 10) CNPA 11) Ns/Ne
4) UNTA S) UGOCP G)ANEC 7) CIOAC 8) UGOCM 9) UNORCA 12) Otra (especifique): _________ _
P38. ¿Considera que la Organización Campesina ha sido un apoyo para el desarrollo de su proyecto?
1) Si(continúe) 2) No (continúe) 3) Ns/Ne (pase a P40} L_J
P40. ¿El Grupo está constituido legalmente?
1) Si(continúe) 2) No (pase a P42}
P41. En caso afirmativo, especifique:
1) Grupo de Trabajo
3) Asociación Rural de Interés Colectivo (A.R.1.C)
5) Sociedad de Solidaridad Social (S.S.S.)
7) Sociedad Cooperativa (S.C)
9) Ns/NC
3) Ns/Ne (pcrse a P42)
2) Sociedad de Producción Rural (S.P.R.)
4) Asociación Civil (A.C. de. C.V.)
6) Sociedad Civil 8) Otra (especifique): __________ _
P42. Actualmente, ¿cómo trabajan Ustedes en el proyecto financiado por el PROMUSAG? L._J
1) En grupo 2) Individual (pase a P44) 3) Mixto (pase a P~4)
P43. ¿Qué actividades se realizan en Grupo?(opción múltiple)Contesta· y pasar a P45.
Reuniones de información I_I Actividades del proceso productivo
Programación de tareas I_I Administració, y dirección
Programación de compras y ventas I_I Otro (especifique):
Toma de decisiones I_I
P44. ¿Cuáles fueron las principales razones por las que ya no se trabaja en Grupo?(opción múltiple).
Razones Respuesta
Conflicto entre las socias I_I
No les gusta trabajar en Grupo I_I
Prefieren trabajar en forma individual I_I
Conflicto con la comunidad o la familia I_I
I_I
I_I
I_I
Porque el ciclo del proyecto ya se concluyó I_I
Se repartieron los recursos I_I
Otra (especifique): I_I
P45. ¿Se presentaron problemas internos en el Grupo que perjudicaren el funcionamiento del mismo? (Enumere por orden
de importancia donde 1 es el más importante)
Razones Importancia
Desacuerdos I_I
Manejo inadecuado de los recursos I_I
No respetar los calendarios de trabajo I_I
Falta de organización I_I
Falta de liderazgo de las representantes I_I
Despotismo I_I
Otro (especifique): I_I
Ninguno I_I
P46. ¿Existieron problemas ajenos al Grupo que influyeron en el funcionamiento del proyecto? (anotar máximo 3
problemas, entendiendo que el primer problema es el más importante)
Problemas Respuesta
1) Mortandad de animales y/o pérdida de siembra
2) Robo
3) Baja producción [__J
4) Falta de capital o crédito para invertir
5) Administración y dirección
6) Mercado (bajo precio, comercialización, etc.)
7) Conflicto con el ejido y/o personas de la comunidad [__J
8) Capacitación o asistencia técnica
9) Incremento en el precio de los insumos
10) Ninguno
11} Otro (especifique): [__J
P47. ¿Qué es lo que más le gusta o le gustó de trabajar en Grupo? L._.J
1) Trabajar en equipo u organizadas2) Convivencia 3) Aprendizaje 4) Salir de casa 5) Otro (especifique): ___ _
