Cuánto Costó la Campaña Electoral 2011 - Acción Ciudadana

7/21/2019 Cunto Cost la Campaa Electoral 2011 - Accin Ciudadana

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CUNTO COST LACAMPAA ELECTORAL?

Anlisis del gasto y la rendicin de cuentas de los partidospolticos en el proceso electoral Guatemala, 2011

Guatemala, febrero de 2012

CUNTO COSTLA CAMPAA ELECTORAL?

Anlisis del gasto y la rendicin de cuentas de los partidospolticos en el proceso electoral Guatemala, 2011


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Cuanto cost la campaa electoral?

Anlisis del gasto y la rendicin de cuentas de los partidos polticos en el proceso electoral

Guatemala, 2011

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Este trabajo fue realizado por Accin Ciudadana

Proyecto: Fortalecimiento de la Transparencia en el Proceso Electoral 2011Director Ejecutivo: Oscar VsquezConsultor que realiz el estudio: Justo Prez QuintanaAsistente: Melissa Padilla Bohrquez

ISBN 978-9929-8135-0-2

Diseo y Diagramacin: Magna Terra editoresDiseo de portada: Magna Terra editores

Guatemala, febrero de 2012

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Anlisis del gasto y la rendicin de cuentas de los partidos polticosen el proceso electoral Guatemala, 2011

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NDICE

1. INTRODUCCIN 7

2. EL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO POLTICO 112.1 Los partidos polticos 112.2 Dinero y poltica 132.3 Financiamiento poltico y riesgos de corrupcin 142.4 Sistema de Financiamiento Poltico 16 2.4.1 Ingreso de los recursos - Cmo se nancia la poltica? 17

2.4.2 Egreso de los recursos - Regulaciones sobre el gasto 20 2.4.3 Mecanismos de control - Regulaciones sobre transparencia 20 2.4.4 Regulacin sobre sanciones 22

3. SISTEMA DE FINANCIAMIENTO POLTICO EN GUATEMALA 253.1 Tribunal Supremo Electoral - Ente regulador 253.2. El Sistema de Financiamiento Poltico en Guatemala 27

3.2.1 El nanciamiento pblico y privado 27

3.3 Controles sobre el gasto y la propaganda polticaen medios de comunicacin 29

3.4 Sanciones 313.5 Induccin a las limitaciones legales del TribunalSupremo Electoral para regular el proceso electoral 33

4. METODOLOGA DEL MONITOREO 35

5. GASTO DE LOS PARTIDOS POLTICOS EN ELPROCESO ELECTORAL DE 2011 39

5.1 Gasto de los partidos polticos en precampaa 405.2 Gasto en medios de comunicacin durante la

campaa electoral 425.3 Gasto por medio de comunicacin 45 5.3.1 Caractersticas de la inversin de los partidos polticos

en los medios de comunicacin 475.4 Estimado del gasto total en la campaa poltica 555.5. La duracin de la campaa, disparador del gasto 635.6 Cmo explicar la concentracin del gasto (y del nanciamiento)? 65


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Cunto cost la campaa electoral?

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5.7Tuvo efectos el gasto en los resultados electorales? 715.8 Quin nancia los crecientes gastos? 75

6. TRANSPARENCIA: El reto de dar claridad al creciente caudal de recursos

invertidos en campaa, ms all de los formalismos 786.1 Acceso pblico a la informacin nanciera de lasorganizaciones polticas 796.2 Indicadores de cumplimiento formal de las normas detransparencia en la campaa electoral 2011 816.3 La opacidad en el origen y uso del nanciamiento polticoen la campaa electoral 84

7. Las limitaciones del mecanismo de sanciones en poder del TSE 888. Conclusiones 949. Recomendaciones 98

10. Bibliografa 102

ndice de cuadrosCuadro 1:

Principales funciones y responsabilidades del Tribunal Supremo Electoral 27Cuadro 2:

Deuda pblica generada del proceso electoral de 2011 28Cuadro 3:

Comparativo de la deuda estatal en tres procesos electorales 29

Cuadro 4: Costo por anuncio 37Cuadro 5:

Porcentajes del gasto por rubro sobre el total de gastos cuanticadosen las campaas polticas de tres pases en Amrica 56Cuadro 6:Gasto total estimado de la campaa electoral 57Cuadro 7:Costo estimado de las campaas polticas en tres procesos electorales 53Cuadro 8:

Consolidado del gasto por elector empadronado en varios pases 58Cuadro 9:

El gasto en el proceso electoral 2011 62Cuadro 10:Duracin ocial de las campaas presidenciales en diversos pases 63Cuadro 11:

Pases que establecen regulacin sobre las encuestas 71Cuadro 12:

Comparativo de gasto realizado y votos obtenidos por los partidos


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polticos en las elecciones presidenciales 72Cuadro 13:

Comparativo de gasto realizado por los partidos polticos ycantidad de diputaciones y alcaldas obtenidas 74

Cuadro 14:Peso del nanciamiento pblico en los ingresos reportadosen aos no electorales y sobre el gasto total de campaa 76Cuadro 15:

Peso del nanciamiento pblico en diferentes procesos electorales 76Cuadro 16:Respuesta de los partidos polticos a la solicitud deinformacin hecha por Accin Ciudadana 79Cuadro 17:Divisin de las categoras de mecanismos evaluadaspor los indicadores de transparencia 83

Cuadro 18:Diferencia entre los montos reportados en los informesde gasto y los informes de nanciamiento privado 84Cuadro 19:Diferencias entre el gasto reportado por el monitoreo de AccinCiudadana y el nanciamiento reportado al Tribunal Supremo Electoral 86Cuadro 20:

Consolidado de partidos polticos que desatendieron loslmites de tiempo y gasto durante la campaa electoral 89Cuadro 21:

Consolidado de resoluciones, sanciones y multas impuestas

a las organizaciones polticas durante el proceso electoral 91

ndice de grcasGrca 1:Gasto de los partidos polticos en medios de comunicacindurante la precampaa 41Grca 2:Gasto de los partidos polticos en medios de comunicacin 43Grca 3:Consolidado del gasto por tipo de medio de comunicacin 46

Grca 4:Consolidado del gasto por partido en televisin 48Grca 5:Consolidado del gasto de los partidos polticos en publicidad exterior 49Grca 6:Inversin departamental en publicidad exterior por partido 51Grca 7:


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Consolidado del gasto de los partidos polticos en radio 53Grca 8:Consolidado del gasto de los partidos polticos en prensa escrita 54Grca 9:

Consolidado del gasto total por partido poltico 59Grca 10:Gasto de los partidos que han competido en la segunda vuelta 61Grca 11:Gasto mensual estimado en la campaa electoral 64Grca 12:Gasto mensual por partido durante la campaa electoral 66Grca 13:Intencin de voto para binomios presidenciales (elPeridico) 69Grca 14:Intencin de voto para binomios presidenciales (Prensa Libre) 69

Grca 15:Cumplimiento general de las normas de transparencia encampaa electoral 83


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INTRODUCCIN

Una democracia representativa se sustenta en las elecciones, proceso mediante el cualla ciudadana elige a sus representantes en las instituciones del Estado, delegndolesla autoridad y la soberana para establecer las lneas de accin polticas, sociales yeconmicas- que incidirn en la vida de la poblacin, llevndola, en el mejor de loscasos, al desarrollo integral de sus potencialidades como seres humanos.

En Guatemala, el nico vehculo legalmente autorizado para que un ciudadano puedapostularse como representante, es el partido poltico, rgano en el cual conuyen losintereses de un sector de la poblacin que busca proponer su visin del mundo y delhorizonte poltico que debera seguir la nacin. Es el partido poltico quien elige entre

sus miembros a aquellos que considera idneos para llevar al debate pblico esasideas o intereses (los candidatos), siendo las elecciones generales el marco principalen el cual se instituye un proceso comunicativo que hace expresas estas intencionesy voluntades.

Durante el lapso que abarca el proceso de elecciones generales, la poblacin puedeescuchar a los candidatos y elegir, mediante el sufragio, a aquellos que a su criteriorepresenten sus intereses, su visin del mundo, y del derrotero que debera seguirel aparato institucional del Estado, para satisfacer sus necesidades bsicas (salud,educacin, seguridad social y ciudadana, entre otras). Las caractersticas instituidasdentro del Sistema Electoral transforman los votos realizados en los puestos derepresentacin dentro del Estado, los cuales se otorgan generalmente a aquelloscandidatos que obtienen la mayora de votos frente a sus opositores.

Para asegurar que durante el proceso electoral, los candidatos tengan la mayorlibertad y equidad para transmitir sus ideas, perles y planes de gobierno, se instituyeun marco normativo que regula los plazos, canales e insumos que podrn usar lospartidos polticos a n de lograr los puestos de eleccin popular.

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especializadas en medicin de pauta comercial, las cuales estiman la inversinrealizada por las organizaciones polticas durante la campaa electoral.

En cuanto a los Indicadores del cumplimiento formal de las normas de transparencia

en el proceso electoral, se trata de la medicin del cumplimiento formal que lospartidos polticos hacen de las normas de transparencia aplicadas durante el procesoelectoral, contenidas en la Ley Electoral y de Partidos Polticos, el Reglamentode Control y Fiscalizacin de las Organizaciones Polticas y el Instructivo para laPresentacin de la Informacin Financiera de las Organizaciones Polticas.

Al contraponer ambos estudios el monitoreo de gastos y los indicadores detransparencia se evidenci que aunque hubo un cumplimiento formal de lasnormas de transparencia, los contenidos y datos presentados en los informes dealgunos partidos no fueron dedignos, lo cual se demostr, por ejemplo, en el hechode que tres partidos superaron el techo de gastos de campaa sin reportarlo y sin

que el TSE pudiera exigirles el cumplimiento integral de lo dispuesto por la ley.En la presente publicacin se despliegan los hallazgos de estos estudios en diferentescaptulos, en los cuales se contextualiza y justica lo armado anteriormente.

En el primer captulo se desarrolla el marco terico del SFP, problematizando larelacin dinero-poltica, destacando la necesidad de un sistema normativo msefectivo que regule esta relacin y exponiendo las conguraciones que el SFP puedetomar para conseguir este objetivo.

En el segundo captulo se explican los elementos que regulan el nanciamientopoltico en Guatemala, y en el tercer captulo se describe la metodologa utilizadapara realizar el monitoreo de gastos. En el cuarto captulo se entra de lleno a los

datos generados por el monitoreo, para, en el sexto captulo, evaluar el cumplimientode los partidos sobre las disposiciones relacionadas con la transparencia, cotejandolos hallazgos con los datos generados por el monitoreo de gastos para evaluar silas disparidades e incongruencias resultantes de ambas evaluaciones generaronconsecuencias punitivas para las organizaciones implicadas, estableciendo as, lavalidez y la efectividad de las sanciones estipuladas por la normativa vigente.

En el quinto captulo, se presentan las conclusiones y recomendaciones de AccinCiudadana a partir de los hallazgos de ambos estudios, sealando los principalesaspectos a tomar en cuenta en una necesaria reforma de la Ley Electoral y dePartidos Polticos, tomando como base ejemplos de regulacin en la materia de otros

pases que construyen un SFP ms equitativo, que permite procesos electoralescompetitivos, reduce los riesgos de corrupcin generados en la necesidad desufragar los gastos excesivos de las campaas electorales, e inclusive, propicia laconstruccin de un sistema de partidos polticos ms estable.


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EL SISTEMA DE

FINANCIAMIENTO POLTICOAntes de comenzar el desarrollo conceptual del nanciamiento de los partidospolticos, se considera pertinente exponer qu se entiende por partido poltico, paramostrar cules de sus funciones necesitan ser nanciadas. Aunque una denicinprecisa y totalizante de dicha institucin resulta ambiciosa, se discutirn elementosque puedan ofrecer una interpretacin del deber ser de los partidos polticos, y suprctica real en el contexto centroamericano.

2.1 Los partidos polticosSegn Eguzquiza y Ponce, citados por la Organizacin de Estados Americanos (OEA),los partidos polticos pueden entenderse como agrupaciones voluntarias concebidascon el n de expresar y/o poner en prctica determinado tipo de ideologa o programa,en funcin del rol que cumplen como instancias de socializacin o representacinen un rgimen determinado.1Esta denicin despliega los diferentes aspectos quedesde el ideal, dichas instituciones agrupan. Sin embargo, no aterriza en una realidadque caracterice la situacin de los partidos en el pas, por ejemplo, la ideologa sueleser un elemento del cual rehye la mayora de dichas organizaciones en Guatemala.

De esa manera, resulta ms adecuada la denicin de Alcntara, citado por la OEA,que ve a los partidos como un grupo de personas, que comparten ciertos criteriosprogramticos y asumen cierta estructura organizativa mnima, vinculada a la sociedad

1 Nez, E.; Ortiz Carmen, coautores; citando a Eguzquiza y Ponce. En Nez, E.; Ortiz Carmen,coautores; Douglas Chacn, coordinador (2006). Formacin Poltica. Teora y Prctica .Volumen VIII,Organizacin Poltica. Guatemala: Programa de Valores Democrticos y Gerencia Poltica. DPD-OEA.Pg. 19.

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y al rgimen poltico de acuerdo con las reglas de este, para obtener posiciones de podero inuencia mediante los procesos electorales2o bien, como les conceptualiza Artiga,los partidos son agrupaciones polticas de carcter regional o nacional permanenteso temporales que cuando se les permite, presentan candidatos a puestos de eleccin

pblica para obtener cuotas de poder que les posibiliten incidir en el funcionamiento delsistema poltico de acuerdo con los intereses que representan.3Las deniciones quese despliegan nicamente precisan de cuatro elementos: ser ciudadanos organizados,que aun si realizan actividades fuera del proceso electoral, concentran sus esfuerzosen estos momentos, postulando en la mayora de los casos, candidatos a puestos deeleccin popular, con la nalidad de incidir en la dinmica de poder de una sociedad.

Las principales funciones de los partidos polticos deberan ser: la representacin dela poblacin, la agregacin de los intereses generales a un caudal institucional capazde aglutinarlos y la intermediacin frente a los poderes del Estado.4Ramos y Sosaexpresan que los partidos tambin deben desempear funciones como 1) Reclutar y

seleccionar a los aspirantes a cargos pblicos; 2) Organizar y competir en los procesoselectorales por el poder poltico; 3) movilizar el apoyo electoral para los candidatosque apuntan a llegar al gobierno; 4) estructurar la opinin pblica a determinadaspolticas o programas; 5) formar gobierno; 7) formular polticas pblicas 10) haceralianzas; 11) constituirse en oposicin parlamentaria,5funciones que se encuentranceidas al proceso electoral (o a los efectos de representacin que estos generen),aterrizando en los aspectos prcticos del quehacer partidario.

Bajo los argumentos desarrollados en el ltimo prrafo se puede encontrar unadescripcin ms cercana de los partidos a nivel nacional, pues histricamente hanmostrado que su funcionamiento estprincipalmente circunscrito al proceso electoral

sin constituirse en instituciones de largo plazo, como lo expresa Sosa: La funcinque en todo caso cumplen a cabalidad los partidos polticos es la de ser instrumentospara la competencia y el relevo gubernamental y, parcialmente, las funciones derepresentacin e intermediacin de los intereses de las lites de poder poltico yeconmico, legales e ilegales.6

Que las actividades de los partidos en Guatemala se desarrollen principalmentedurante el proceso electoral les hace dependientes de los resultados electorales, ode las cuotas de poder que puedan negociar en este perodo. Ello tambin provocael desarraigo generalizado de la poblacin hacia la actividad poltico partidista, lo

2Nez, E.; Ortiz Carmen, citando a Alcntara. Ibd.3 En Artiga-Gonzlez,La Poltica y los Sistemas de Partidos en Centroamrica. FUNDAUNGO: SanSalvador, El Salvador, 2000. Pg. 15.4 En Nuez, E.; Ortiz Carmen, coautores; Douglas Chacn, coordinador (2006). Formacin Poltica.Teora y Prctica .Volumen IV, Partidos Polticos.Guatemala: Programa de valores democrticos yGerencia Poltica. DPD-OEA.5 Ramos y Sosa, Pg. 43, en el pie de pgina No. 19. En: Ramos, Belinda; Sosa, Mario. Un Estado OtraNacin.Guatemala: Instituto de Investigaciones y Gerencia Poltica, Universidad Rafael Landvar, 2008.6 Sosa, MarioRgimen y cultura poltica. Lo poltico y la poltica, una mirada desde la Antropologa.ASOGAP. Guatemala, 2008. Pg. 57.


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que hace que los esfuerzos para darse a conocer y en consecuencia, la mayora delos gastos se realicen en dicho perodo. Esa debilidad institucional provoca que, silos gastos se erogan sin encontrar apoyo en una masa de aliados que les cubra, lasinstituciones terminan dependiendo de grandes capitales y de donantes privados,

dndoles una desmedida inuencia en la actividad poltica de los gobernantes electos.

El anterior ejemplo expresa una de las variantes que puede tomar la relacin dinero ypoltica, la cual ser descrita a continuacin.

2.2 Dinero y polticaLa vinculacin entre dinero y poltica existe y se justica al ser los partidos entidadesque deberan mediar y aglutinar los intereses de la poblacin. En la medida en querepresentan las demandas populares, realizan y difunden propuestas de polticapblica, e intermedian por dichas acciones dentro del Estado, los partidos necesitanrecursos nancieros.

Una divisin que puede hacerse para entender la actividad partidaria (y el desarrollodel presente texto) es la que separa los gastos que realizan para las actividadespermanentes, y los gastos de campaa. Los gastos permanentes engloban todosaquellos gastos en que incurre el partido en poca no electoral, para realizaractividades como la aliacin de nuevos miembros, la capacitacin de sus cuadros,las asambleas locales y nacionales, entre otras.

Por aparte, el gasto de campaa representa todas las erogaciones en las que incurre

un partido durante el proceso electoral para publicitar a los candidatos a puestos deeleccin popular, y en ocasiones, su propuesta de gobierno, usando a los medios decomunicacin como el principal canal para hacerlo. Gruenberg expone la importanciade los recursos nancieros durante la campaa al indicar que () Cuando los partidoscompiten por votos lo hacen principalmente a travs de la comunicacin poltica. Lacompetencia electoral consiste fundamentalmente en informar a los votantes sobrela ideologa y los programas de gobierno que promueve cada candidatura () estaactividad requiere de servicios y conocimientos que solo se pueden conseguir en elmercado privado.7

La evolucin de las campaas polticas hace que los procesos electorales estn

cada vez ms sustentados en la mercadotecnia, con lo cual los gastos de campaahan crecido exponencialmente.8Entre los gastos en que un partido incurre duranteel proceso electoral, Gruenberg menciona () la compra o contratacin deavisos publicitarios en medios Grcas y audiovisuales, facilidades de transporte

7 En Gruenberg, Cristian. El costo de la democracia, poder econmico y partidos polticos. CapitalIntelectual: Argentina, 2007. Pg. 198En Carrillo, Manuel; Lujambio, Alonso; Navarro, Carlos; Zovatto, Daniel.Dinero y contienda polticoelectoral, reto a la democracia. Fondo de Cultura Econmica: Mxico, 2003. Pg. 37.


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y comunicacin, ocinas, equipos de profesionales, asesoramiento de consultorasespecializadas en comunicacin y estrategias de campaa, y encuestadores9, a losque habra que agregar los gastos erogados en aquellas prcticas tradicionales dela actividad poltica, como los mtines y las giras del partido en el rea de eleccin.

La compra de espacios en medios de comunicacin conlleva fuertes erogaciones derecursos que si bien pueden ser excusables (por las condiciones en que actualmentese desarrolla la actividad poltica y la importancia que los medios tienen paraella, algunos autores llegan a denir que vivimos democracias de audiencia),10

traen consigo diferentes vicios y peligros para la democracia por la necesidad deagenciarse de recursos, en competencias que precisan obtenerlos para asegurarseun buen desempeo electoral. Por ello, se debe generar una adecuada legislacinque permita reducir la dependencia de los partidos a los capitales privados, y cubrirotros vicios que el intercambio de recursos pueda generar. A continuacin se exponenlas situaciones a ser consideradas para controlar la injerencia del dinero en la poltica.

2.3 Financiamiento poltico y riesgos de corrupcinPara denir qu es nanciamiento poltico seguiremos lo propuesto por Gruenberg,quien considera que dicha actividad puede entenderse de forma restringida o amplia.La denicin amplia se reere a todo el dinero usado para temas relacionados con lapoltica democrtica puede incluir el dinero gastado por organizaciones en el lobbypara aprobar una legislacin especca, dinero usado para acciones legales conimplicaciones polticas, y el utilizado para inducir la opinin poltica a travs de los

medios de comunicacin,11

mientras la restringida habla del dinero recaudado porlos partidos o las candidaturas para sustentar los gastos en campaas electorales, yfondos usados en otras actividades permanentes de los partidos.

Para el presente texto ser til la ltima denicin, que har entender al nanciamientopoltico como todo el dinero que recaudan los partidos polticos para impulsar asus candidatos y sus propuestas durante la campaa electoral, as como los gastospermanentes en que incurren fuera de dicho ciclo.

Como se ha declarado con anterioridad, la relacin entre dinero y poltica es necesaria

9 Gruenberg, Pg. 19. Op. cit.10Ferrn Martnez, expone que una democracia de audiencia agrupa las siguientes caractersticas: Laeleccin de los representantes est basada en la conanza de la persona y en su imagen, y no en sus

propuestas; las personas votan de forma diferente en cada eleccin, dependiendo quines sean los quecompiten por sus votos; los partidos proveen recursos como redes de contactos e inuencias, captacinde fondos y el trabajo voluntario de activistas, pero son instrumentos del lder; los polticos perciben elestado de la opinin pblica a travs de las distintas encuestas; y nalmente, el debate se produce en los

medios de comunicacin, y las discusiones, son negociaciones entre el gobierno y los grupos de inters.En Martnez i Coma, Ferrn. Por qu importan las campaas electorales? Centro de InvestigacionesSociolgicas: Madrid, 2008. Pg. 15.11Gruenberg, Christian. Op. cit.


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cuando se entiende a los partidos polticos como instituciones mediadoras yrepresentantes de los intereses de la ciudadana en el Estado, por lo que la relacin noes corrupta en s, como lo explica Zovatto el nanciamiento poltico no debera seruna actividad corrupta en s misma, ni llevar en s el germen de la corrupcin, (pues)

parece lgico y necesario para la salud de la propia democracia la existencia de un ciertogrado de nanciacin, tanto pblica como privada, del quehacer poltico y electoral, porser estas actividades centrales para la perdurabilidad del sistema democrtico.12

Sin embargo, resulta evidente que en el intercambio de recursos econmicos sepuedan abrir vicios y peligros para la democracia, entre ellos, corrupcin. ParaGruenberg, el nanciamiento corrupto se entendera como la entrega de dinero obienes, as como la presentacin de servicios que se realizan en forma encubierta y/oilcita, en favor de un partido o candidato por una o ms personas (natural, jurdica,nacional, extranjera o tambin autoridad o funcionario pblico) con el n de obtenerun benecio posterior.13La corrupcin en el nanciamiento poltico reere a la serie

de actividades y transferencias que se realizan desde el poder pblico o privado parafavorecer a un candidato o partido, esperando que estos intercambios generen unbenecio posterior a quien las otorga.

Los riesgos y peligros que puede generar la relacin entre dinero y poltica, fueronidenticados en tres vertientes: aquellos que afectan al sistema electoral y de partidospolticos, los relacionados con actos de corrupcin, y los que afectan propiamente alos electores. Los que afectan al sistema electoral y de partidos polticos reeren a:

1. La desigualdad en la competencia y difusin de ideas, pues aun si el dinero no

gana elecciones, tiene una inuencia importante en la poltica;2. La falta de recursos puede impedir que candidatos ajenos a los sectores

econmicos dominantes lleguen al poder;

3. Finalmente, la forma como se maneja el dinero en la campaa electoralpuede tener incidencia en la estructuracin de los partidos y del sistema departidos polticos en general, incidiendo en aspectos como la volatilidad de lasorganizaciones polticas, su institucionalizacin, entre otros.

Por su parte, entre los riesgos de corrupcin se ubican los siguientes:

4. Que se otorgue preferencia a nancistas para las compras y contratacionesque realiza el Estado;

5. Otorgar cargos clave en las instituciones de gobierno a nancistas o allegados;

12Zovatto, en Carrillo, Lujambio et al.Op. cit. Pg. 38.13Gruenberg, Op. cit.Pg. 11.


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6. Dar proteccin al nancista en caso se levanten acusaciones judiciales contrasu persona (impunidad);

7. Creacin de empleos inexistentes para favorecer a allegados de nancistas;

8. Participacin del Estado o miembros del gobierno en trco y servicios ilcitos(txicos, personas, juegos, etctera);

9. Benecios mediante legislacin y polticas a medios de comunicacin quehayan donado publicidad gratuita.

Finalmente, aquellas situaciones que afectan a los electores: sobornos, extorsiones,o bien, el desencanto generalizado de la poblacin ante los procesos electorales,al ver las millonarias inversiones que se hacen en la campaa sin tener informacincertera sobre el origen de esos recursos.14

Todo lo anterior hace mella en la necesidad de contar con un sistema normativo queevite que la relacin dinero-poltica genere prcticas corruptas, regulando el ingreso,el manejo y la forma como se gastan los recursos que reciben los partidos para susactividades. Este conglomerado de normas suele tomar el nombre de Sistema deFinanciamiento Poltico.

2.4 Sistema de Financiamiento PolticoEl Sistema15de Financiamiento Poltico (SFP) ha sido denido por Gruenberg comoun conjunto de reglas instituido para regular la entrada y salida de dinero dentro del

sistema polticoun SFP establece y operacionaliza las reglas bsicas para que lospartidos polticos y las candidaturas puedan obtener legalmente el dinero necesariopara llevar a cabo sus actividades, difundir sus programas, y captar la mayor cantidadde votos.16

Por su parte, Gutirrez y Zovatto desarrollan prcticamente el mismo esquema alexplicar el SFP como el marco normativo dentro del cual los partidos y los candidatospueden actuar legalmente para obtener y gastar recursos econmicos para susactividades, y dentro del cual las personas fsicas y jurdicas tanto pblicas comoprivadas- pueden nanciar esas actividades (y) dene los instrumentos legalespara supervisar y respaldar coercitivamente la aplicacin de ese marco normativo.17

14Los fenmenos expuestos fueron compilados de los textos de Zovatto y Gruenberg, antes citados.15 Para entender que es un sistema, se seguir la denicin propuesta por Ritzer, citada en AccinCiudadana, que lo explica como una intrincada relacin entre las partes que no puede analizarsefuera del contexto del todo () un complejo de elementos o componentes directa o indirectamenterelacionados en una red causal: En Accin Ciudadana.Informe del monitoreo de gastos de campaa enel proceso electoral de 2007 en Guatemala. Accin Ciudadana. Guatemala, 2008. p. 10.16Gruenberg, Op. cit.Pg. 23.17 Pablo Gutirrez y Daniel Zovatto, Coord. Financiamiento de los partidos polticos en Amrica Latina.2da. Ed. IDEA, UNAM, OEA. Mxico: 2011.


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Como se observa, la denicin agrega la necesidad de estipular regulacin sobre elorigen de los nanciamientos e incorporar normas para supervisar el manejo de losrecursos y obligar a las instituciones a respetar y cumplir lo designado.

Una denicin que resume los aspectos desarrollados es propuesta en el Informe degastoshecho por Accin Ciudadana en 2007, que dene el SFP como el conjuntode normas y prcticas que regula el ingreso, manejo y egreso de los fondos directoso indirectos a los partidos polticos.18Segn se explica, la denicin aporta varioselementos para el entendimiento del SFP: reconoce el valor de las prcticas ms allde la norma (pues normas obsoletas pueden ser superadas en la prctica y empujarprocesos de reforma); segundo, entiende al SFP como un proceso con diferentesetapas que precisa regulacin para cada fase; y nalmente, entiende el sistema comoun conjunto de relaciones internas que interactan entre s, y con otros sistemas,siendo aquel con el que se tiene ms incidencia, el sistema de partidos polticos.19

El conjunto de normas que agrupa el SFP se divide en cuatro grandes categoras:regulacin sobre el nanciamiento; sobre los gastos; sobre la transparencia y controlde las nanzas; y normas coercitivas o sanciones. La forma como se congurendichas normas depende de elementos propios de la historia poltica, la doctrinalegislativa y la cultura poltica local, por lo que no existe homogeneidad ni un modeloestndar del SFP que pueda designarse como una receta exitosa. Sin embargo,existen tendencias generales y principios que han demostrado ser tiles para lograrla equidad, la transparencia y el fortalecimiento de la democracia, cuyas opcionessern mencionadas en las siguientes pginas.

2.4.1 Ingreso de los recursos Cmo se nancia la poltica?Las actividades que realizan los partidos polticos tanto aquellas que son permanentescomo las de campaa- requieren recursos, enfocados a la exposicin de sus ideas ala ciudadana. Esto lleva a reexionar sobre la regulacin que atender la forma comolos partidos obtienen dichos ingresos: si se dar libertad para que hagan colectasentre nancistas privados, si el Estado otorgar recursos pblicos; o bien, si se tratarde mezclar ambas alternativas. Son estas tres posibilidades las que abren la gama decaracterizaciones sobre el tipo de nanciamiento: privado, pblico, o mixto.

En cuanto al nanciamiento privado, pueden existir dos tipos: directo, que se reere arecursos monetarios, e indirecto, las donaciones en especie. Las normas que atienden

este tipo de nanciamiento suelen ser de carcter negativo, aunque tambin suele

18Accin Ciudadana, Pg. 9. Op. cit.19Ibd.Pg.10. Un sistema de partidos polticos puede ser denido, parafraseando a Accin Ciudadana,como el conjunto de elementos que caracteriza la estructura, la cantidad, las tendencias ideolgicas ylas relaciones entre s que tienen los partidos polticos de un Estado. Las causales de la conguracinde dichos elementos se encuentra determinadas por la historia poltica de un pas, sus caractersticassocioeconmicas, pero fundamentalmente, por la forma en que se establece cmo los votos en eleccionesgenerales se convierten en puestos de representacin popular, es decir, por el sistema electoral.


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existir normas que incentivan los nanciamientos privados regulando algunos de susaspectos, las cuales suelen ser tipicadas como normas positivas.20

Las normas negativasconstituyen la imposicin de lmites y prohibiciones sobre las

fuentes de nanciamiento, con el objetivo de minimizar la compra de inuencias porparte de poderosos grupos econmicos o sectores ilegales. Las prohibiciones suelenrecaer en donaciones de extranjeros, donaciones annimas, de contratistas estatales,grupos de presin, y asociaciones jurdicas. En este mismo rango normativo, se suelenimponer lmites a los montos de donacin que puede dar un individuo, o inclusive,impedir cualquier tipo de donacin privada.21El control de dichos aspectos requierede un fuerte mecanismo de auditora, por lo que su scalizacin ha complicado hastaa las democracias ms institucionalizadas, segn reeren Zovatto y Gutirrez. Por eso,los autores sugieren que en complemento, muchos pases han optado por incrementarlos benecios pblicos para reducir el peso de los nancistas privados - adems derecortar la duracin de campaas electorales y controlar la inversin en publicidad.22

Por su parte el nanciamiento pblico, como lo indica Gruenberg, reere al empleode los recursos estatales en benecio de partidos polticos y sus campaas, conocidotambin como deuda pblica.23Estas normas suelen agruparse entre las positivas,siendo su objeto lograr condiciones equitativas en la competencia electoral, promoverla transparencia y disminuir los riesgos de corrupcin generados en las colectas derecursos a invertir en campaa. Las crticas que recaen sobre dichas disposiciones,sealan que pueden generar una excesiva burocratizacin de los partidos, y queestos se alejen del contacto con las bases, pero la experiencia de distintos pasesmuestra que una buena regulacin en este sentido suele generar efectos positivos,fomentando inclusive la institucionalizacin de los partidos polticos.24

El nanciamiento pblico puede darse de tres formas: directa, indirecta, o subsidiandogastos especcos. El nanciamiento pblico directo se reere a la entrega de dinero,bonos o prstamos que pueden ser utilizados para cubrir los gastos de campaa,colaborar en las actividades permanentes del partido (lo que ayuda a su institucionalidad)o bien para investigacin y campaas cvicas.25Para otorgar el nanciamiento directo,deben denirse los siguientes criterios: qu ente lo recibe dentro del partido, con quperiodicidad, qu barreras y reglas se establecern para acceder al nanciamiento, ynalmente, quines denen cmo se otorga la subvencin.26

20Zovatto y Gutirrez, Pg. 29, Op. cit.21Accin Ciudadana, Pg. 12. Op. cit.22Gutirrez y Zovatto, Pg. 31. Op. cit.23Gruenberg, Pg. 13. Op. cit.24Lujambio, Carrillo et al. Op. cit.Pg. 51 y 52.25dem. Pg. 57.26Gutirrez y Zovatto, Op. cit. Pg. 35.


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Cuando se habla de quin recibe el dinero, se trata de denir el rgano al cual seotorgar el subsidio dentro de la estructura partidaria. Generalmente, es la secretarageneral u rgano mximo del partido, aunque tambin se suele impulsar que estesea distribuido en las distintas escalas de dirigencia local, presumiendo que dicha

situacin puede aportar a la estabilidad de la institucin.27Las barreras de accesopara obtener los recursos, tienen que ver con los criterios de exclusividad paraotorgar el aporte, denidos por cantidad mnima de votos, curules obtenidas en elparlamento, cantidad de participacin en elecciones de forma continua, o algunacombinacin de dichos criterios.28

El clculo de asignacin de recursos suele hacerse por el porcentaje y cantidad devotos recibidos en elecciones o por las curules obtenidas en el Congreso, aunqueprogresivamente los pases avancen en designaciones que tratan de otorgar recursospor igual a todos los partidos, independientemente de los resultados electorales(al menos, en una parte del subsidio). Algunos pases han evolucionado a separar

los desembolsos regulares de los electorales, o bien, en un ejercicio por incentivarel arraigo de los partidos hacia sus electores, se ha procedido a otorgar recursospblicos a partir de la capacidad que tienen los partidos de obtener fondos privadosde baja cuanta (lo que suele ser llamadomatching grants).29

Finalmente, se establecen los plazos en los cuales se otorga el nanciamiento,situacin que puede tener efectos en la institucionalidad de los partidos, y en laconsolidacin del sistema de partidos polticos. Si se elige entregar los recursos deforma contigua a las elecciones, aunque se ayude a sufragar las posibles deudasde campaa y comprometer a los partidos con la transparencia (condicionando lossubsidios al estricto cumplimiento del SFP), puede constituirse en una barrera para

la participacin de partidos de nueva creacin o con poca capacidad nanciera. Encambio, si se reparte en cuotas equitativas de forma permanente, o si se combinaun porcentaje entre elecciones y permanente, se ayuda de alguna manera aconsolidar la institucionalidad del partido, brindndole recursos para sus actividadespermanentes.30

Por su parte, el nanciamiento indirecto se reere a los servicios que otorga el Estadopara facilitar a los partidos el proselitismo y la propaganda durante la campaaelectoral. Entre ellos se puede citar el uso gratuito de correo, transporte, facilidadesen el acceso de inmuebles pblicos, exenciones scales a los partidos y a donacionesprivadas (para asegurar la transparencia de los nanciamientos), y el acceso a medios

de comunicacin de forma gratuita. De este ltimo subsidio, lo ms comn es daracceso gratuito a medios estatales distribuyendo con igualdad la pauta (aunque esta

27Ibd.28 Lujambio et al.Pg. 61. Op. Cit.29Gutirrez y Zovatto, Pg. 35. Un mecanismo interesante es el establecido en Alemania, donde cadapartido recibe una cuota equivalente a un 38% de cada subsidio obtenido por membresa o donacionesprivadas inferiores a 3,300 Euros.30Carrillo et al., Pg. 62. Op.cit.


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no tenga una repercusin grande en la campaa) o inclusive pagando la publicidaden medios privados, siendo la televisin el medio al cual ms nfasis se suele dar porel gasto que acumula en las campaas electorales.31

Como lo expresan diferentes autores, el nanciamiento pblico ha mostrado serpositivo para las democracias latinoamericanas. Entre sus efectos resalta que hapermitido competir de forma efectiva a partidos pequeos e inclusive, ha coadyuvadoal fortalecimiento de las estructuras partidarias. Sin embargo, se ha mostradoque otorgando nicamente este benecio no se puede revertir la inuencia de loscapitales privados o de prcticas corruptas en el nanciamiento de la poltica, lo quehace necesario que los benecios se complementen con controles al gasto, normasde transparencia y sanciones,32aspectos que se explicarn a continuacin.

2.4.2 Egreso de los recursos - Regulaciones sobre el gasto

Como ha sido desarrollado anteriormente, los partidos polticos deben erogar recursos,actividad que intensican durante la campaa electoral cuando publicitan a sus candidatosy ofertas polticas. Aunque puedan existir regulaciones sobre el gasto permanente delos partidos (principalmente, las relacionadas con la transparencia), en este espacio setratarn especcamente las relacionadas con las campaas electorales.

Durante una campaa poltica, los gastos electorales pueden dividirse en gastos enmedios de comunicacin y gastos en proselitismo y operativos. En los primeros,se ubican los medios masivos: televisin, radio, prensa, publicidad exterior, redessociales, etctera. Mientras en los operativos, puede agruparse el transporte, logstica,planillas, o bien los gastos de propaganda (playeras, aches, banderas, etctera).33La

regulacin sobre estos gastos tiene como objetivo construir condiciones equitativaspara la competencia, para que no sean los recursos los que inclinen las posibilidadesde triunfo de los partidos.34Tambin se apela a imperativos ticos que sealan elderroche innecesario de recursos, al comparar lo gastado con el desempeo regularde los representantes electos.35

De esta manera, las regulaciones sobre el gasto pueden ser directas o indirectas,equivaliendo las primeras a lmites en el gasto de campaa del partido, al gasto enalgunos medios, o lmites para candidatos; y las segundas, a la imposicin de otrascondiciones que permitan reducir el gasto en el proceso electoral.36

31Ibd. Pg. 76, 77.32Gutirrez et al.Pg. 39 y 40. Op. cit.33Accin Ciudadana, Pg. 13. Op. cit.34Carrillo, Lujambio, et al.Pg. 27, Op. cit.35Accin Ciudadana a Ulloa, Pg. 14, Op. cit.36Ibd.


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Los topes de gasto (tambin llamados techos de gasto en campaa), se reerena la precisin de montos totales mximos a gastar en una campaa electoral.37

Los topes de gasto en rubros especcos limitan la compra privada de publicidadelectoral prohibiendo la compra directa en medios masivos, o imponen lmites de

pauta propagandstica en dichos servicios (otorgando a cambio publicidad gratuitaen medios estatales, o franjas publicitarias en medios privados). Finalmente, loslmites indirectos al gasto recaen sobre el tiempo de duracin de la campaa, o laprohibicin de compra directa en medios especcos como la televisin, con lo quese busca desincentivar los disparadores de gasto.38

Varios expertos en el tema sealan que controlar el gasto en campaa se convierte enun verdadero reto para las autoridades, ya sea por inadecuadas deniciones legalesen cuanto a lo regulado, por ser lmites demasiados bajos, o por que las institucionesencargadas de velar por su cumplimiento carecen de herramientas para hacer valerla ley. Es por ello que se recomienda que no se impongan nicamente lmites al gasto

de campaa, sino que se acuerpen estas restricciones con otros mecanismos comola compra de espacios gratuitos en televisin (por ser el medio en el que ms segasta), exigiendo a los partidos, informes sobre el nanciamiento e incrementandolas potestades de los rganos encargados de supervisar el SFP, aspectos que serndesarrollados a continuacin.

2.4.3 Mecanismos de control - Regulaciones sobre transparencia

La transparencia tiene una importancia fundamental para la credibilidad de laciudadana sobre sus instituciones. Como lo reere el Informe de monitoreo de gastos

realizado por Accin Ciudadana en 2007, la transparencia tiene un papel fundamentaldebido a la importancia de la informacin en las sociedades contemporneas, puesgenera y fortalece mayores y mejores canales de comunicacin entre gobernantesy gobernados facilitando el acceso de la ciudadana a los procesos de toma dedecisiones que les afectan.39

La regulacin en transparencia dentro del SFP exige a los partidos, candidatos yautoridades facilitar informacin sobre las fuentes de nanciamiento de la actividadpoltica, y que dichos datos sean auditados y publicados de forma extensiva. 40

Usualmente, el encargado de controlar las actividades nancieras de los partidos ydar cuenta de su transparencia, es el rgano electoral nacional. Este rgano debera

tener las competencias legales y caractersticas institucionales sucientes para poderescudriar y analizar la informacin manejada por los partidos.

37Gutirrez, y Zovatto, Pg. 41. Op. cit.38Gutirrez y Zovatto, Pg. 42 y Accin Ciudadana, Pg. 15, Op. cit.39Accin Ciudadana, Pg. 16. Op. cit.40Gutirrez y Zovatto, Pg. 43.Op. cit.


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En cuanto a la responsabilidad de presentar informacin nanciera sobre los recursosusados en campaa, esta generalmente recae en los partidos y no en los candidatos,(aunque debera fomentarse dicha ruta para responsabilizar al candidato sobre lanorma, y hacer operativas las posibles sanciones, como se sugiere). Esta informacin

tambin requiere ser publicada, labor que compete tanto al rgano electoral como ala sociedad civil reclamarla, aunque como se seala, dicho aspecto no quede claroen la legislacin de varios pases en el rea.41

La nalidad de la regulacin sobre transparencia es brindar luces sobre las fuentes deapoyo de los partidos, y que se cumplan normas de nanciamiento poltico como elrespeto a los lmites de gasto y nanciamiento, lo que le convierte en una pieza angularpara el SFP de muchos pases. Aunque se ponga en discusin que develar las fuentesde nanciamiento privilegia el derecho a la informacin por encima de la privacidadde donantes,42los crecientes gastos en la campaa y la inuencia que tiene el crimenorganizado en la regin muestran la necesidad de tener cierto control sobre las nanzas

de los partidos, para prever los efectos de excesivos nanciamientos individuales enlas acciones de gobierno de los representantes electos, o mostrar que las intencionesde opacidad en este sentido pueden esconder nanciamientos ilegales.

El cmulo de normas hasta ahora desarrolladas tendra enormes dicultades parasu aplicacin si no existiese un sistema de sanciones para hacerlas efectivas. Esteconjunto de normas congura el ltimo elemento del SFP, que ser expuesto acontinuacin.

2.4.4 Regulacin sobre sanciones

Para abrir este espacio, vale la pena citar a Zovatto, quien reere que si las sancionesno existen, las normas fcilmente pueden convertirse en letra muerta,43dando cuentade la importancia de una normativa capaz de hacer cumplir la ley. Usualmente, sedesarrollan tres elementos constitutivos de un sistema de sanciones: los rganosencargados de su aplicacin, los procedimientos judiciales o administrativos paraaplicarlos, y el rgimen de sanciones.44La primera atribucin generalmente recae enlos rganos electorales (aun s se ha demostrado que dichas instancias han carecidode capacidades tcnicas y de independencia jurisprudencial para hacer cumplir susdisposiciones). 45El desarrollo de los procedimientos tambin es de suma importancia,pues si no estn estipulados claramente en la ley pueden hacer disfuncional el SFP

por completo, como lo indica Accin Ciudadana en el informe antes citado.46

41Accin Ciudadana, Pg. 17. Op. cit.42Gutirrez et al.Pg. 43. Op. cit.43Carrillo, Lujambio et al.Pg. 29. Op. cit.44Accin Ciudadana. Pg. 18. Op. cit.45Carrillo, Lujambio. Pg. 86. Op. cit.46Accin Ciudadana, Pg. 19. Op. cit.En el informe se reere, parafraseando a Flix Ulloa, que una leypuede ser nula o inaplicable si la dimensin procesal de su corpus no est bien diseada. Seala que


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Finalmente el rgimen de sanciones contempla las multas que recaen en lasorganizaciones, bien sea de forma directa, o relacionadas con retenciones desubvencin pblica -misma que se fortalece en pases donde el nanciamientopblico es fundamental para los partidos-. Otro tipo de sanciones reere a la

prohibicin en la postulacin de candidatos, suspensiones temporales, prdidasdel cargo y hasta cancelacin de los partidos, siendo estas de tipo administrativo.47

Finalmente, existen aquellas sanciones que remiten a procesos penales en los cualesse priva de la libertad a los responsables legales del partido, aunque se indica que lalegislacin camina a responsabilizar al secretario general, a los candidatos y hasta alos donantes, para involucrarlos de forma directa en el compromiso con la ley.48

Los expertos indican que a pesar de que un sistema de sanciones es fundamentalpara la aplicacin del SFP, se debe cuidar de no criminalizar la poltica, pues cuandolas sanciones son muy drsticas, la autoridad generalmente va a evitar imponerdichos castigos contra los partidos. Esto se reere a que los sistemas de sanciones

deben ser ecaces, graduales, variados, crebles, y que afecten las libertadesindividuales,49para hacer de todos los involucrados en la actividad poltico partidista,actores vigilantes del cumplimiento de la ley.

Es bajo el marco del SFP desarrollado en el presente informe que se evaluartantoel aspecto del gasto como el tema de la transparencia. Para medir estos aspectos,primero se desarrollar la forma como el SFP se estructura en la legislacinguatemalteca, en el siguiente captulo.

aunque se logren identicar claramente los lmites y prohibiciones, las sanciones y al rgano responsablede su implementacin, sin el establecimiento de procedimientos judiciales o administrativos, todo elsistema de sanciones sea (ser) infuncional.47Idem.48Una sancin que resulta interesante es referida por Gutirrez y Zovatto, quienes comentan que enEstados Unidos, una sancin implica al responsable de la capacitacin en la legislacin electoral o temasde campaa, como alternativa a las multas. Pg. 45, Op. cit.49Ibd.Pg. 46.


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SISTEMA DE FINANCIAMIENTOPOLTICO EN GUATEMALA

3.1 Tribunal Supremo Electoral - Ente reguladorEn Guatemala, el Tribunal Supremo Electoral (TSE) dirige y regula el proceso electoral,coordinando tanto el desarrollo administrativo y logstico de las elecciones, comola scalizacin del nanciamiento que reciben las organizaciones polticas para susactividades permanentes y de campaa.50

Siendo la mxima autoridad en materia electoral, el funcionamiento del TSE esautnomo e independiente de cualquier organismo del Estado. Aun as, tiene algunasrestricciones por parte del Congreso de la Repblica, en la medida en que este ltimoes el nico que puede aprobar reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos(LEPP) con las dos terceras partes de la votacin total de sus diputados, lo que dealguna forma limita las posibilidades del TSE en su intencin adecuar la legislacina sus necesidades. Esto tambin incide en la situacin presupuestaria y nancieradel TSE, pues este ente debe presentar anualmente ante el Organismo Legislativosu proyecto de presupuesto, organismo que tiene la potestad de redistribuirlo yaprobarlo si lo considera pertinente.51

Segn la LEPP, la principal atribucin del TSE es manejar de forma clara ytransparente los procesos electorales, realizando actividades tanto de carcteradministrativo, como de jurisprudencia y scalizacin.52De su funcin administrativa

se desprende el desarrollo de la convocatoria y organizacin del proceso electoral(lo que incluye integrar la comisin encargada de la emisin del Documento Personalde Identicacin -DPI-, que sustituye a la Cdula de Vecindad, la organizacin de las

50Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos. Artculo 125; y artculo 3 delReglamento de Control y Fiscalizacin del Financiamiento Pblico y Privado.51 Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Artculos 175 y 223.52 LEPP. Art. 125.

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juntas electorales, el conteo de los votos, la realizacin de informes de resultadoselectorales); mientras su funcin scalizadora incluye, entre otros aspectos, laauditora de los recursos pblicos y privados que reciben las organizaciones polticas,el control del gasto electoral, la vigilancia sobre la transparencia, y la aplicacin del

rgimen sancionatorio.53

Aun con todas estas facultades, el TSE encuentra limitantes provenientes de lapropia ley que lo crea, mismas que inciden en su capacidad para scalizar a lasorganizaciones polticas. Entre estas limitantes resalta el presupuesto que recibepara su funcionamiento, el cual es el 0.5% del presupuesto general de los ingresosordinarios del Estado (aunque en aos electorales este porcentaje puede elevarse, siel TSE presenta a tiempo el monto requerido en su presupuesto anual). Si se da el casoen que transcurrido el plazo, el TSE no cuente con estos fondos, debe tomar medidasde emergencia necesarias para sufragar el gasto, lo cual lo hace dependiente deprstamos bancarios o de la recepcin de donativos de la cooperacin internacional.

Esta situacin no solo restringe la multiplicidad de funciones del TSE, sino que legenera deudas.54

En este punto es importante aclarar que el trabajo de scalizacin del TSE no se agotaen el tiempo electoral, pues tambin debe controlar y scalizar los fondos pblicosy privados que reciben los partidos polticos para sus actividades permanentes,aplicando las sanciones correspondientes en caso se infrinja lo establecido en la ley.55

53LEPP, Captulo 8 del Ttulo II; y artculos 1, 3, 5, 6, 7, 9, 11, 13 y 14 del Reglamento de Control y Fiscalizacindel Financiamiento Pblico y Privado.54 Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos. Artculo 122.55 Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos. Artculos 3, 88 y 125; y Captulo 2del Reglamento de Control y Fiscalizacin del Financiamiento Pblico y Privado.


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Cuadro No. 1Principales funciones y responsabilidades del

Tribunal Supremo Electoral

Funciones administrativas Funciones de scalizacin

Convocar y organizar los procesoselectorales

Inscribir, sancionar, suspender y/ocancelar las organizaciones polticas

Resolver lo referente a coaliciones ofusiones de partidos y comits cvicos

Nombrar las Juntas ElectoralesDepartamentales y Municipales

Resolver peticiones y consultas de laciudadana y de las organizacionespolticas

Examinar y calicar la documentacinelectoral

Nombrar, remover y sancionarfuncionarios

Elaborar y ejecutar el presupuesto anual Publicar una memoria del proceso

electoral Disear y ejecutar programas de

formacin electoral

Velar por el cumplimiento de lasdisposiciones legales referentes a lasorganizaciones polticas

Velar por la organizacin del procesoelectoral

Denunciar delitos o faltas electorales Fiscalizar los recursos nancieros

pblicos y privados que reciban lasorganizaciones polticas, tanto para susactividades permanentes como en susactividades de campaa poltica

Hacer auditora a las organizacionespolticas por medio del Auditor Electoral

Fuente: Elaboracin propia, con base en la Ley Electoral y de Partidos Polticos.

3.2. El sistema de nanciamiento poltico en Guatemala

3.2.1 El nanciamiento pblico y privado

Como se observ en el captulo terico de este informe, la regulacin sobre elnanciamiento estipula los controles sobre el origen de los nanciamientos privados, yla regulacin que atiende el nanciamiento que otorga el Estado a los partidos polticos.

En Guatemala, se otorga una cuota de nanciamiento pblico directo a los partidospolticos. La ley establece que despus de celebradas las elecciones, el Estado debepagarle a las organizaciones polticas el equivalente a US$2 por voto legalmente

emitido en favor de la organizacin poltica. Esto, a partir de la gura de eleccin quems votos obtenga, siempre que supere las barreras electorales dispuestas en la ley(al menos un 5% del total de los votos vlidos en la competencia presidencial, o porlo menos una curul en el Congreso de la Repblica). Los partidos que no superanesta barrera al competir en elecciones son inmediatamente cancelados.56

56 Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos. Artculo 21. No aplica a partidosque no compitan en elecciones presidenciales.


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El nanciamiento estatal se otorga para actividades permanentes y de campaa, puesel dinero que otorga el TSE se reparte en cuatro tractos iguales otorgados de formaanual, que conforman el total del nanciamiento obtenido. Es por ello probable quedicho nanciamiento se constituya en el principal sustento nanciero de los partidos

polticos fuera de la campaa electoral. En escenarios donde se establecen alianzasentre partidos, el nanciamiento se distribuye de acuerdo a como los partidos hayanrealizado su pacto de coalicin.57

Cuadro No. 2Deuda pblica generada del proceso electoral de 2011

Votos vlidos de elecciones a presidenteo al listado nacional en primera vuelta

Partido poltico Votos Deuda en USD Deuda en Quetzales**

PATRIOTA 1,597,937 3,195,874 24,991,734.70

LIDER 1,004,215 2,008,430 15,705,922.60

UNE-GANA 998,325* 1.996,650 15,613,803.00

CREO 735,728 1,47,456 11,506,785.90

UCN 416,872* 833,744 6,519,878.08

VIVA-EG 344,719* 689,438 5,391,405.16

FRENTE AMPLIO 142,599* 285,198 2,230,248.36

PAN 135,580* 271,160 2,120,471.20

FRG 119,585* 239,170 1,870,309.40

UNIONISTA 117,486* 234,972 1,837,481.04

TOTAL USD11,226,092 USD 11,226,092 Q 87,788,039.40

Fuente: Elaboracin propia con base en los Acuerdos No.1319 y 1320 de adjudicacin de cargos, emitidospor el Tribunal Supremo Electoral.*Votos obtenidos en la eleccin de diputados por el Listado Nacional. Se estima la deuda pblica a partirdel cargo de eleccin que ms votos reciba entre el Listado Nacional y el binomio Presidencial.** Tasa de cambio Q 7.82 por dlar.

Cuadro No. 3Comparativo de deuda pblica en tres procesos electorales

2011 2007 2003

US$11,226,092 US$7,257,388.00 US$606,461.89

Fuente: Elaboracin propia con base en el Informe analtico del proceso electoral 2007, realizado porASIES.

57 dem.


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El nanciamiento pblico que otorga el Estado no atiende directamente las necesidadesnancieras de los partidos en las campaas electorales, pues, con excepcin de lacuota anual que corresponde al ao en que se celebra el proceso electoral, no seda otro nanciamiento directo que ayude de forma certera a reducir los gastos en el

perodo.

Sin embargo, el TSE pone a disposicin de los partidos polticos nanciamientode tipo indirecto, que puede ser utilizado para nes de propaganda y proselitismopoltico. Durante la campaa electoral, los partidos tienen derecho a usar espaciosfsicos pblicos, salones y auditorios, franquicia postal y telegrca, para cumplircon su funcin scalizadora del proceso electoral, uso de postes en la va pblicay de otros bienes pblicos para la colocacin de campaa electoral,58elementos quesin embargo, no han demostrado impacto alguno para reducir los gastos de campaay equilibrar la competencia poltica.

Por su parte, los pocos controles sobre el nanciamiento privado reeren aprohibiciones sobre el origen de diversos tipos de nanciamiento. As, estnprohibdas:

Las contribuciones de otros Estados;

Las donaciones de personas jurdicas extranjeras y de entidades acadmicas;

Los aportes annimos;

Aquellos aportes individuales que representen ms de un 10% del lmite degastos de la campaa electoral.59

Aqu puede observarse que aunque existan ciertas limitantes importantes, comolas dos ltimas, ser difcil el cumplimiento de las disposiciones si no se cuenta

con una autoridad electoral slida, y si los aportes de nanciamiento pblico no sonsustantivos, obligando a los partidos a buscar nanciamiento privado, aun teniendoque burlar la ley.

3.3 Controles sobre el gasto y la propaganda poltica enmedios de comunicacin

En Guatemala, los lmites y controles que regulan la actividad nanciera de lospartidos en la campaa electoral hacen referencia al techo de gastos, al tope enlos aportes o donaciones, as como a las limitaciones para colocar propaganda enmedios, calles y carreteras del pas.

Respecto a los controles sobre el gasto en campaa, la ley establece un techo degastos equivalente a US$1 por ciudadano empadronado al 31 de diciembre del ao

58Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos. Artculo 20.59Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos. Artculo 21. Inciso A, B y F.


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anterior a las elecciones. En cumplimiento a esa norma, para el proceso electoral de2011 la cifra ascendi a Q48,521,029.24.60.

En cuanto a los controles sobre la propaganda electoral en medios de comunicacin,

la ley no desarrolla prohibiciones ni lmites extensos, por lo que las organizacionestienen el derecho de pautar en los medios de comunicacin como cualquier otraempresa privada que compra el servicio. La ley indica estndares mnimos y mximospara el acceso a cada medio: en el caso de la prensa escrita tienen derecho a unapgina entera diaria por medio; y en los medios televisivos y radiales, tienen derechoa 30 minutos semanales de propaganda no acumulables, como mnimo, (peropueden ser incrementados por acuerdo de los partidos). Las nicas restriccionesexistentes se reeren al establecimiento de tiempos mximos y horarios detransmisin de propaganda, jados de forma conjunta entre el TSE y los scales delas organizaciones polticas. Asimismo, cada medio de comunicacin debe registrarsus tarifas comerciales antes de iniciar la campaa electoral ante el TSE, obligando

a los partidos a hacer propaganda nicamente en los medios de comunicacin quese hayan registrado.60

Las prohibiciones sobre la propaganda estipulan la imposibilidad de pintarla o pegarlaen puentes, seales o monumentos, leyendas en asfalto, pavimento o carreteras, yen cualquier lugar que represente el entorno natural. Se prohbe adems, el uso devehculos con altavoces en altas horas de la noche y en la madrugada, estableciendotambin que deben circular en una velocidad determinada que evite perjuicios altrco. Tampoco es permitido hacer propaganda o encuestas el da de la eleccin o36 horas antes de dicha fecha; y est prohibida la propaganda annima, aquella quese valga de creencias religiosas, y la que publicite obras bencas como parte de la

campaa electoral.61

En cuanto a las normas de transparencia, la ley contempla que toda donacinrecibida por los candidatos a eleccin popular deber ser canalizada por medio delas organizaciones polticas, siendo prohibidas las donaciones annimas. Para elcontrol de dichos recursos, las organizaciones deben llevar un registro contable, quedeber ser pblico. Adems, la ley demanda a los partidos que durante la campaaentreguen informes mensuales sobre sus gastos, as como informes bimensuales quedesagreguen el origen de su nanciamiento. En aos no electorales, dichos informesdeben entregarse semestralmente de forma unicada. A los partidos tambin seles exige presentar un presupuesto de campaa, nombrar a un contador general,

presentar ante el TSE cuentas bancarias en las cuales manejen todo el capital ainvertir en elecciones, manejar recibos contables para todas las donaciones, llevarregistros contables de sus actividades nancieras, y que estos sean abiertos a laciudadana en general.62

60Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos, Artculos 220, 221 y 222.61Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos. Artculo 67 del Reglamento.62 Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos; Artculo 21 Reglamento de Controly Fiscalizacin, captulos II y III.


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3.4 SancionesEl sistema de sanciones que establece la Ley Electoral y de Partidos Polticos seclasica en amonestaciones, multas, suspensin temporal y cancelacin del partido.Sin embargo, estas dos ltimas no podrn imponerse una vez iniciado el procesoelectoral, lo que aunque proteja la competencia partidaria, deja sin herramientas alTSE para hacer valer su autoridad durante la campaa electoral.63

Las multas van de los US$15 hasta los US$125, equivalentes a Q978 aproximadamente,montos bastantes reducidos si se comparan con el gasto en que incurren lasorganizaciones polticas en una campaa electoral.64Adems de que las multas sonmnimas, pueden ser impugnadas ante las cortes judiciales del pas, por lo que supago puede prolongarse indenidamente. Si estas multas no son impugnadas por el

partido y cuentan con resolucin positiva del TSE, el plazo para pagarlas o autorizarsu deduccin es de 15 das.

El TSE tambin puede emitir multas a los partidos por no presentar actas de susasambleas, por no presentar documentacin reglamentada -incluyendo los informesde nanciamiento de las campaas electorales en los plazos establecidos-, por nopresentar modicaciones de las escrituras constitutivas, cambios en las direccionesde sedes, por desobediencia a las amonestaciones, o bien por incumplir cualquierotra disposicin establecida en la Ley Electoral y de Partidos Polticos. En tanto, lacancelacin de un partido solo podr darse en caso propicie un fraude electoral,o cuando no alcance el 5% de los votos vlidos, a no ser que haya conseguido

alguna representacin en el congreso. Una vez est cancelado el partido, su imageny nombre quedar vetado durante 10 aos.65

Debido a que la ley establece que durante la campaa no se puede suspender nicancelar a los partidos, la sancin mxima de US$125 se convierte en el principalmecanismo coercitivo en manos del TSE, dando cuenta de sus limitaciones comoente rector del proceso.

Adicionalmente a la posibilidad de multar econmicamente a las organizacionespolticas, desde febrero de 2011 fueron aprobados los delitos electorales, quepermiten a las autoridades, y a cualquier ciudadano, denunciar a una organizacinpoltica para iniciar una investigacin penal a partir de las faltas tipicadas. Junto a

otros delitos regulados,66los referentes a la propaganda y el nanciamiento de lasorganizaciones polticas son los siguientes:

63Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos. Captulo 8. Artculos 88, 89, 90,91 y 92.64 Tribunal Supremo Electoral. Ley Electoral y de Partidos Polticos, Artculo 90.65 dem.66Cdigo Penal, Artculo No. 407 subndices I, L y N.


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El funcionario pblico que incurra en hacer propaganda poltica, cometer eldelito de propaganda ocial ilegal, la cual ser sancionada con prisin de unoa cinco aos e inhabilitacin para el ejercicio del cargo pblico.

Quien haga propaganda pegando o pintando en las paredes, seales, puentes,monumentos pblicos; quien durante el proceso electoral haga propagandaelectoral mvil; y quien limite el uso de postes pblicos para propagandaelectoral, ser sancionado con arresto de veinte a sesenta das.

El representante legal o miembro de la organizacin que impida al TSE realizarsu labor de control y scalizacin ser sancionado con prisin de uno a cincoaos.

La persona que aporte y quien reciba recursos equivalentes a ms del 10%del lmite de gastos de campaa de una organizacin poltica ser sancionadacon prisin de uno a cinco aos. Esta misma sancin se aplicar a quien reciba

ayuda de otros Estados y de extranjeros, y quien no canalice los nanciamientosa candidatos a travs de la respectiva organizacin poltica.

La persona que aporte o reciba recursos para el nanciamiento deorganizaciones polticas, a sabiendas que dichos aportes o recursos provienendel crimen organizado, lavado de dinero o cualquier otra actividad calicadacomo delito, ser sancionada con prisin de cuatro a doce aos y multa deQ200 mil a Q500 mil. Esta sancin tambin recaer en quien aporte o recibacontribuciones annimas que no estn registradas en el libro contable de laorganizacin poltica.

Estas disposiciones abren la posibilidad de que el TSE denuncie a la persona omiembro de la organizacin que cometa los delitos y faltas mencionadas, dandoherramientas al TSE para hacer operativos algunos de los principios que instituyenel SFP. Sin embargo, la reciente normativa an no ha permitido que se impongandenuncias y se inicien procesos de investigacin derivados de los delitos electorales.


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3.5 Induccin a las limitaciones legales del TribunalSupremo Electoral para regular el proceso electoral

Un breve anlisis de la legislacin referente al nanciamiento poltico, permiteobservar que desde la ley misma se instituyen limitaciones para el Tribunal SupremoElectoral que dicultan su labor reguladora del proceso electoral, y van en detrimentode su funcin como autoridad principal en dicho proceso.

Una de las principales limitantes es la falta de mecanismos y sanciones administrativaspara exigir la entrega de los informes de nanciamiento en los plazos establecidos,y sobre todo, la veracidad de los datos presentados en ellos. Ello no puede asegurarpor ejemplo, que los nombres expuestos en los informes de nanciamiento sean losde los verdaderos nancistas del partido, un aspecto fundamental en lo que respectaa las normas de transparencia. Por eso, una reforma a la legislacin debera sopesarque otras entidades del Estado colaboren en la requisicin de informacin sobrelos nancistas declarados, y cualquier movimiento nanciero relacionado con laactividad poltica, accediendo, por ejemplo, a cuentas bancarias de los donantes,declaraciones patrimoniales, vericacin de los domicilios de los nancistas, etctera.

Por otra parte, aunque la ley establezca que la mxima autoridad en materia electorales el TSE, el rgimen sancionatorio del que se dispone para ejercer dicha autoridadpuede ser impugnado por las organizaciones polticas ante las diferentes cortes deapelaciones -Corte Suprema de Justicia y Corte de Constitucionalidad-, lo que haceque el cumplimiento de las sanciones se prolonguen indenidamente, dada la pocaceleridad de los procesos judiciales en el pas.

Las reformas al Cdigo Penal que incluyeron los llamados delitos electorales, dan alTSE la facultad de denunciar a las organizaciones que a su criterio hayan tergiversadolas leyes electorales. Sin embargo, la dicultad que el TSE tiene para hacer cumplirlas designaciones administrativas que le coneren, hace dudar que pueda denunciara los partidos polticos, menos an a funcionarios electos. Se observa que facultar alTSE de autoridad debera ser el objetivo trascendental de cualquier reforma planteadaa la LEPP.

Culminada esta introduccin al marco legal nacional, se da paso a la exposicin de lametodologa y los datos generados por el monitoreo de gasto del proceso electoralde 2011.


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METODOLOGA DELMONITOREO

Para estimar los gastos de los partidos polticos en el proceso electoral de 2011,se contrat a dos empresas especializadas en la medicin de pauta comercial enmedios de comunicacin: Sistemas Avanzados de Monitoreo y Servicios Tcnicosde Monitoreo.

En la prctica, Sistemas Avanzados de Monitoreo estuvo a cargo de monitorear losmedios, tiempos y costos ocupados por propaganda de los partidos polticos en losprincipales medios de comunicacin masiva del pas:

Televisin: Cuatro canales de seal abierta (canales 3, 7, 11 y 13) de coberturanacional; y dos canales de transmisin por cable, con seal abierta en algunasregiones del pas (Guatevisin y TV Azteca).

Radio: 25 emisoras con alcance o cadenas nacionales.

Prensa escrita: incluy a los cinco diarios de mayor circulacin nacional, ascomo las revistas a suscriptores contenidas en ellos.

Asimismo, monitoreo de la publicidad exterior (vallas y mupies) de las principalesavenidas y calles comerciales de la ciudad de Guatemala, incluyendo losmunicipios aledaos segn la importancia de la va (rutas como carretera a

El Salvador, calzada Roosevelt, calzada Ral Aguilar Batres, avenida Petapay ruta al Atlntico). La rotacin y monitoreo se realiz cada 14 das, perodomnimo de renta de este tipo de estructuras publicitarias.

El monitoreo se realiz del 1 de octubre de 2010 al 6 de noviembre de 2011, da enque se realiz la segunda vuelta de las elecciones presidenciales. Los reportes fueronentregados mensualmente en el perodo que comprendi del 1 de octubre de 2010 al

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30 de abril de 2011 (el perodo de precampaa); y quincenalmente a partir del 1 demayo de 2011, agregando al reporte de la ltima quincena de octubre, los seis dasde noviembre previos a la segunda vuelta electoral.

Por su parte, Sistemas Tcnicos de Monitoreo se encarg de monitorear la publicidadexterior (vallas convencionales, unipolares, perimetrales y mupies) colocada enlas cabeceras de los 21 departamentos de la provincia guatemalteca, as como laubicada en las carreteras que conducen a dichos destinos. El monitoreo comprendiel perodo entre el 1 de agosto y el 6 de noviembre de 2011 (sin poder estimar lapublicidad exterior colocada previo al perodo mencionado, pues la empresa nocontaba con un archivo de la propaganda colocada por los partidos en esas fechas).Las giras de campo se realizaron una vez al mes en todo el pas, y cada 15 das en lascabeceras municipales de Petn y Quetzaltenango (por la elevada concentracin depublicidad tipo mupie en dichos lugares), coincidiendo stas con el perodo mnimode renta para vallas y mupies. Los monitoreos fueron entregados mensualmente,

agregando al reporte de octubre la estimacin de gastos correspondiente a los seisdas de noviembre previos a la segunda vuelta electoral.

Las estimaciones de los costos por el tiempo de duracin de un anuncio en televisiny radio, las dimensiones, tiempo de exposicin y nmero de vallas; y el tamao yubicacin de los anuncios en las publicaciones en prensa, se realizaron a partirde los precios de mercado publicados en los tarifarios de los diferentes mediosde comunicacin y servicios de publicidad exterior monitoreados. Por ello, no seconsideraron las tarifas especiales aplicadas a paquetes de publicidad, en los cualesse presume que los costos se reducen.

El formato de presentacin de los reportes permiti conocer: el gasto por partidopoltico, el gasto por medio de comunicacin, el gasto consolidado del perodomonitoreado, el tiempo de duracin y cantidad de anuncios radiales y televisivos, elespacio y cantidad de anuncios de prensa y vallas exteriores, tener una grabacin decada spot radial y televisivo transmitido, fotografas de las publicaciones en prensa yde la publicidad exterior. Asimismo, el monitoreo de vallas en el interior permiti teneruna estimacin de la inversin realizada en cada departamento de la Repblica eneste tipo de medio.

El monitoreo de la propaganda en televisin incorpor los denominadosinfoanuncios,que se distinguen por ser espacios de publicidad de las actividades partidarias en losque se presenta la informacin como un reporte de cobertura noticiosa. A diferencia

de otras noticias, el infoanuncio muestra un evidente nfasis publicitario de lasactividades de ciertos partidos, presentando como una de las principales diferenciasrespecto a otro tipo de cobertura, la ausencia de reporteros. Aunque se tuvo dicultadpara establecer el costo real de los infoanuncios (pues este tipo de publicidad noest registrado en el tarifario) la estimacin se hizo con base en el costo por anuncioestablecido en los tarifarios de los canales que los transmiten, midiendo cada edicinde los noticieros que los publican.


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En la siguiente tabla, se resumen los costos estimados por tipo de medio, horario,tamao y duracin del anuncio a partir de los tarifarios de publicidad manejados porlos medios de comunicacin.

Cuadro No. 4Costo por anuncio

Segn horario, duracin y tamao del espacio

Tipo de MedioTipo de anuncio

Costo del anuncioHorario Duracin

Canal de TV sealabierta

18 - 23 hrs. 1 segundo $83.16 - Q665.28

30 segundos $ 2,498 -Q19,984

Radio musical coberturanacional -- 1 segundo $1.38 Q11.0430 segundos Q331.20

Radio de noticias(promedio)

-- 1 segundo $2.25 Q18 + Imp.

30 segundos Q540 + Imp.

Peridico coberturanacional

Pgina completa - 6 * 8 pgs. - Fullcolor

De Q18,768 a Q30,024

Vallas unipolaresrea metropolitana

15 * 6 metros; rotativas; porquincena (compra mnima 6quincenas)

$2,250 - Q17,437.50+ Imp.

Vallas unipolaresinterior de la Repblica 15* 6 metros; mensual. Q9,600

Fuente: Tarifarios proporcionados por las empresas Sistemas Avanzados de Monitoreo y SistemasTcnicos de Monitoreo, segn informacin publicada por los medios.

La medicin no cuantic los gastos realizados en publicidad mvil, pues no existeuna empresa que haga monitoreo sobre este tipo de servicio. Asimismo, qued fuerade la publicidad que se transmite por los canales nacionales por cable (a excepcinde TV Azteca y Guatevisin) la publicidad transmitida por cable operadores en elinterior del pas, y la publicidad en redes sociales y dominios de Internet.

Toda la informacin presentada por las empresas de monitoreo fue revisada ysistematizada por Accin Ciudadana.


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GASTO DE LOS PARTIDOSPOLTICOS EN EL PROCESO

ELECTORAL DE 2011La medicin de los gastos realizados por los partidos polticos durante la campaaelectoral tuvo como objetivo scalizar a los partidos en su obligacin de cumplircon las leyes electorales, adems de evaluar el papel del TSE y de las herramientascon que cuenta, para garantizar un proceso transparente y equitativo, en el cual lasorganizaciones polticas pudieran competir en equidad, promoviendo perles idneosy propuestas de poltica pblica, por encima de su capacidad para capitalizarse yhacer inversin en propaganda.

Entre las disposiciones legales que se deban cumplir se estipulaba el lmite directosobre los gastos en campaa (conocido como techo de gastos de campaa), y comolmite indirecto, el respeto al tiempo de duracin de la campaa electoral -perodoque inici el 2 de mayo y concluy el 6 de noviembre de 2011. Asimismo, se pudoevaluar las regulaciones que atienden la inversin en los medios de comunicacin,disposiciones que siguen el principio de garantizar cierta equidad en la inversinrealizada por los partidos polticos. Adems de la equidad, la legislacin busca atenuarlos disparadores de gasto en campaa, identicados por la teora en la compra deespacios de propaganda en televisin, y en la duracin de las campaas electorales.

Finalmente, la medicin del gasto permite leer otras caractersticas que marcaronel proceso, como el tipo de estrategias de los partidos en medios, o la inversin delos partidos por perodo; as como lanzar lneas de anlisis que permiten evaluar lainuencia que tuvieron los gastos realizados en campaa en los resultados electoralesobtenidos por los partidos.

Los datos y resultados cuanticados sern expuestos en el siguiente orden:primero, se expondrn los gastos realizados por los partidos polticos antes de laconvocatoria ocial de campaa precampaa-; dando paso a los gastos que los

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partidos realizaron a partir del 2 de mayo, describiendo las caractersticas del gastopor cada medio de comunicacin. Posteriormente, se realizar una proyeccin queaade al gasto realizado en medios de comunicacin, los gastos operativos en queincurren los partidos polticos durante la campaa, lo que permite tener un estimado

del gasto total durante la campaa electoral de 2011. Finalmente, se expondrn datoscomo la inversin por perodo, los posibles efectos de las encuestas electorales en lacapacidad de inversin, para concluir con algunas lneas de anlisis que demuestranlos efectos del gasto en los resultados electorales.

5.1 Gasto de los partidos polticos en precampaaCuando una ley electoral establece de forma expresa el tiempo de duracin dela campaa electoral, se instituye un lmite indirecto a los partidos para hacer

propaganda, conteniendo con ello la inversin en su campaa poltica. El irrespeto adicha normativa alarga el proceso electoral, genera inequidades en la competenciapoltica, e incrementa considerablemente los gastos realizados por los partidos.

La LEPP de Guatemala establece que la campaa electoral se inicia con laconvocatoria a elecciones la cual se har mediante un decreto que se deberdictar el da 2 de mayo del ao en que se celebren las elecciones, lo que da a lasorganizaciones polticas la oportunidad de realizar propaganda sin ms limitacionesque las impuesta por la ley, hasta 36 horas antes de la fecha sealada para el iniciode la votacin.67 La convocatoria fue declarada por medio del Decreto No. 001-2011, estableciendo con ello el perodo ocial de campaa electoral entre el 2 de

mayo y el 11 de septiembre de 2011, da la celebracin de las elecciones generales.En total, los partidos tuvieron 133 das para hacer promocin de su oferta poltica.

Como ha sido recurrente en varios procesos electorales, los partidos polticos no hanlimitado su propaganda al tiempo ocial de campaa electoral, realizando gastosen medios de comunicacin para promover perles de candidatos, logos, slogans ycolores del partido, revirtiendo con ello los principios de equidad en la competenciay violando la Ley. Es por ello que, como en 2007, Accin Ciudadana inici elmonitoreo de medios de comunicacin en un perodo considerablemente anteriora la convocatoria ocial de la campaa electoral, para determinar de manera msprecisa el gasto en campaa al tomar en cuenta lo erogado en el perodo, adems

de demostrar qu partidos incumplen lo dispuesto por la ley. En esta ocasin, elmonitoreo de los gastos en precampaa inici el 1 de octubre de 2010, para terminarun da antes de la convocatoria ocial de campaa, es decir el 1 de mayo de 2011.

67LEPP; Art. 21, 193 y 196.


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PATR

IOTA

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NA

UNIONIST

A

LIDER

CREO

PAIS

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ORIA

VIVA

-EG

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Q2

1,0

49,6

12.6

4

Q1

7,4

98,2

09.2

8

Q5,0

14,6

97.9

6

Q4,1

92,8

43.0

0

Q2,6

62,1

52.0

0

Q2,2

66,3

78.0

0

Q2,0

26,7

42.5

0

Q1,0

65,2

66.6

8

Q9

82,7

77.5

0

Q4

91,3

48.0

0

Q3

97,4

40.0

0

Q2

94,3

19.5

0

Q1

73,0

40.0

0

Q5,4

00.0

0

Total:Q58,120,227.06

PAN

UCN

FRG

ADN

PSD

Grca No. 1Gasto de los partidos polticos en medios de

comunicacin durante la precampaaDel 1 de octubre de 2010 al 1 de mayo de 2011

Fuente: Elaboracin propia con base en el monitoreo de medios realizado por Sistemas Avanzados deMonitoreo y Sistemas Tcnicos de Monitoreo.

El monitoreo realizado permiti comprobar que nuevamente los partidos realizaron

propaganda a travs de los medios de comunicacin, gastando cantidadesconsiderables antes de iniciada la campaa. Fueron el Partido Patriota (PP) y lacoalicin formada por la Unidad Nacional de la Esperanza y la Gran Alianza Nacional(UNE-GANA) los que erogaron la mayor cantidad de recursos, gastando Q21 millonesel PP y Q17.4 millones la coalicin UNE-GANA.68Ambos partidos concentraron el66% de los gastos erogados antes de la convocatoria ocial a campaa electoral,y 13 partidos ms hicieron gastos en precampaa, acumulando el 34% restante deestos gastos.

El gasto en propaganda realizada antes de la convocatoria ocial de campaa fuedetectado por el TSE, que trat de activar las herramientas que le otorga la ley,

amonestando y sancionando a las organizaciones polticas que desatendieron lodispuesto en la norma. En total el TSE emiti ms de 120 amonestaciones y ms de

68En esta estimacin se unicaron los gastos de los partido UNE y GANA, y de los partidos VIVA y EG,

pues participaron como coaliciones en el proceso electoral de 2011. UNE-GANA anunci su coalicinel 7 de noviembre de 2010, mientras VIVA-EG lo hizo el 6 de marzo de 2011, siendo este criterio, y elque hayan impulsado la mayora de candidaturas a eleccin popular de forma unicada, lo que motiva a

analizarlos de forma conjunta.


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350 multas.69Sin embargo, muchas de las organizaciones polticas impugnaron estasmultas ante la Corte Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad, por mediode la gura legal del amparo, aduciendo que la ley no es clara en prohibir la propagandapoltica, con lo que lograron retrasar el pago de las multas impuestas. En respu

Cuánto Costó la Campaña Electoral 2011 - Acción Ciudadana

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