Cuaderno 13: Conflicto armado y delincuencia organizada, escenarios de corrupción.

INFORME PRESENTADO A TRANSPARENCIAPOR COLOMBIA*

Conflicto armado y delincuencia organizadaEscenarios de corrupción

A propósito del caso de Colombia

Luis Jorge Garay Salamanca(Dirección académica)

Claudia Marcela Herrera GalvisUriel Eduardo Torres Castro

Ludy Jeannette Bacca Caicedo

Bogotá, julio de 2007

* Las opiniones y juicios expresados son entera responsabilidad de los autores y no comprometen demanera alguna la posición oficial de Transparencia por Colombia como entidad financiadora del estudio,ni tampoco la de la Fundación Konrad Adenauer ni la de Indupalma, financiadores de esta publicación.

Se agradecen los valiosos comentarios y sugerencias de María Claudia Medina Villegas a una versiónpreliminar.

Autores

Luis Jorge Garay Salamanca(Dirección académica)

Claudia Marcela Herrera GalvisUriel Eduardo Torres Castro

Ludy Jeannette Bacca Caicedo

Junta Directiva

Alejandro Linares CantilloAndrés Echavarría Olano

Catalina OrtizGuillermo Carvajalino Sánchez

Gustavo Bell LemusRamiro Santa García

Rodrigo Gutiérrez DuqueRosa Inés Ospina

Rubén Dario Lizarralde Montoya

Consejo Rector

Rodrigo Gutiérrez DuqueAlejandro Linares Cantillo

Rosa Inés OspinaAndrés Echavarría Olano

Gustavo Bell Lemus

Directora Ejecutiva

Margareth Flórez

Transparencia por Colombia

Calle 92 N° 16-30 Piso 5Bogotá, D.C. Tel.: 622 6562

www.transparenciacolombia.org.co

Realización Editorial y Gráfica

Fundación Cultural Javeriana de Artes Gráficas-JAVEGRAF-

ISSN: 1657-7736

Colombia - América del SurJulio 2007

Corrección de estilo

Susana Nivea

Esta publicación contó con el apoyo financiero de la

FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER e INDUPALMA

© Cuadernos de Transparencia# 13

PRIMERA PARTE. GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN? 5

CONTENIDO

PRESENTACIÓN ........................................................................................................... 7

PRIMERA PARTE

GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN?. ............ 9

1. CORRUPCIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES . ......................................... 9

Definición ................................................................................................................ 9

Determinantes e impactos .................................................................................... 10

Mediciones ........................................................................................................... 11

Panorama global .................................................................................................. 12

2. TENDENCIAS MUNDIALES DEL GASTO MILITAR . ......................................... 14

Definición de gasto militar .................................................................................... 14

Tendencias globales ............................................................................................. 16

3. PANORAMA INTERNACIONAL DE LA CORRUPCIÓN EN EL SECTOR

DEFENSA . ........................................................................................................... 18

Algunas evidencias ............................................................................................... 18

El gasto militar ¿un escenario de corrupción? ...................................................... 23

Impacto de la corrupción en las compras del sector de la defensa ...................... 25

El comercio de armas como escenario propicio a la corrupción .......................... 27

4. CONFLICTO ARMADO, GASTO MILITAR Y FALLAS DEL ESTADO

EN COLOMBIA . .................................................................................................. 29

Gasto militar colombiano en el contexto internacional ......................................... 29

Composición y evolución del gasto en defensa en Colombia .............................. 33

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA 5

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA6

Recursos de cooperación de Estados Unidos ...................................................... 40

Gasto en defensa y su relación con el gasto social ............................................. 41

Principales problemas en el manejo del presupuesto militar:

Ineficiencia, malgasto y pérdida de recursos públicos ......................................... 45

SEGUNDA PARTE

DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA:

FUNCIONALIDAD DEL ESTADO Y COMPROMISO DE RECURSOS PÚBLICOS....55

5. PÉRDIDAS PATRIMONIALES DEL ESTADO EN MEDIO DEL CONFLICTO

Y LA DELINCUENCIA ORGANIZADA . ............................................................... 55

Sentencias, conciliaciones y acciones de repetición en el sector de la

defensa ................................................................................................................. 56

Asignación, manejo y administración de los bienes incautados: un foco de

ineficiencia y detrimento patrimonial para el Estado ............................................ 60

6. RESPUESTA DEL APARATO JUDICIAL FORMAL A LOS

PROBLEMAS DE DELINCUENCIA Y CORRUPCIÓN . ...................................... 64

Falencias en el sistema de justicia ....................................................................... 64

Tipología de delitos ............................................................................................... 69

Costos del sistema penal para el Estado ............................................................. 72

Otros costos para el Estado ................................................................................. 74

Anomalías disciplinarias en el sistema de justicia ................................................ 77

7. RENTAS ILEGALES Y CAPTURA DE FONDOS PÚBLICOS:

MOTOR DE LOS GRUPOS ARMADOS ILEGALES . .......................................... 77

Financiación de los grupos armados ilegales ....................................................... 77

Narcotráfico .......................................................................................................... 79

Extorsión ............................................................................................................... 80

Secuestro ............................................................................................................. 82

Apropiación de fondos públicos: un componente de la captura del Estado ......... 85

8. CONCLUSIONES . ............................................................................................... 92

Bibliografía ..........................................................................................................98

Anexos ...............................................................................................................106

CONTENIDO6


PRESENTACIÓN

E n 2003, la Unesco invitó a la Corporación Transparencia por Colombia a participar

con una ponencia en su Simposio sobre Violencia y Corrupción. Dada la importancia

del foro y el interés que el tema tenía para Colombia, la Corporación acudió al economista

e investigador Luis Jorge Garay, que en el pasado reciente se había interesado en estos

problemas.

El profesor Garay aceptó con entusiasmo el reto intelectual de liderar un equipo de

investigadores y escribir este estudio sobre la relación entre violencia, narcotráfico y

corrupción. Él donó su tiempo y su trabajo para la preparación, no sólo de este documen-

to, sino de los ajustes posteriores que hicieron posible su publicación, deferencia que la

Corporación agradece inmensamente.

Este estudio que Transparencia por Colombia entrega hoy al país y a la comunidad

internacional, demuestra que en Colombia la corrupción no es el principal factor genera-

dor de violencia. Señala, en cambio, que la violencia crea escenarios de riesgo que

facilitan la corrupción, y dificultan la ejecución y el éxito de políticas que la combatan. En

síntesis, plantea que corrupción y violencia se refuerzan mutuamente, y el producto de

esta dinámica es la deslegitimación del Estado.

La violencia ha sido una constante en la historia colombiana. Dos de sus principales

manifestaciones, el narcotráfico y el fortalecimiento de los grupos armados ilegales, han

conducido al debilitamiento de la gobernabilidad y los valores sociales en el país. Como

es de esperarse, esta dinámica ha generado un escenario propicio para el auge de la

corrupción, y a la vez se ha convertido en un obstáculo para combatirla. De la misma

manera, el desarrollo de una fuerte política de seguridad y el consecuente incremento en

el gasto militar, ha expuesto al Estado a mayores riesgos de corrupción.

Desde otro punto de vista, la violencia y el narcotráfico también imponen barreras al

efectivo desempeño de la justicia, que se ve afectada no sólo por los riesgos de corrup-

ción a su interior, sino por las amenazas a la vida e integridad personal de los responsa-

bles de ejercerla. Los mismos riesgos asumen quienes, desde la sociedad civil, preten-

den ejercer veeduría frente a los fenómenos de corrupción y violencia.

Pero los fenómenos de violencia, narcotráfico y grupos armados ilegales, unidos

con la intensidad que los vive Colombia han presionado una mutación mucho más peli-

grosa de la corrupción: la captura del Estado. En Colombia este fenómeno trasciende la

influencia ilegítima de intereses privados sobre las decisiones estatales para centrarse

en la búsqueda del dominio de amplias esferas del poder, para tomarlo como propio y

CONFLICTO ARMADO Y DELINCUENCIA ORGANIZADA ESCENARIOS DE CORRUPCIÓN A PROPÓSITO DEL CASO DE COLOMBIA 7


servirse de él, de sus recursos y posibilidades para conseguir sus propios fines. Repre-

senta un sistema de delincuencia organizada que acudiendo a la violencia y a la corrup-

ción, emprende acciones sistemáticas de usurpación y expoliación de lo público en las

esferas de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y que por ende impregna el con-

junto de la sociedad.

La información empírica del caso colombiano, recopilada en este estudio, valida la

hipótesis de que un entorno de violencia compleja en donde concurren corrupción,

narcotráfico y grupos armados aumenta los riesgos de corrupción y conduce a diversos

intentos de capturar el Estado. Por lo tanto, en este contexto, Transparencia por Colom-

bia considera que los esfuerzos que se adelanten por construir escenarios de conviven-

cia pacífica deberían tener efectos positivos en reducir las prácticas de corrupción. Lo

anterior, sin perjuicio de los esfuerzos simultáneos que se deben desarrollar por comba-

tir directamente la corrupción, y que el Estado y la sociedad civil han venido desarrollan-

do de forma importante.

Se espera que esta publicación entregue al Estado colombiano, a líderes de opi-

nión, al sector privado y a organizaciones de la sociedad civil, elementos que permitan

comprender mejor la relación existente entre violencia, narcotráfico y corrupción, así

como identificar sus manifestaciones y proponer las medidas para contrarrestar los ne-

fastos efectos que genera este fenómeno sobre la institucionalidad democrática y la

consolidación del Estado de Derecho en nuestro país.

Transparencia por Colombia aspira a que este documento despierte el interés nacio-

nal por el tema, anime nuevas reflexiones y estimule medidas audaces para contrarres-

tar los riesgos aquí señalados desde distintas perspectivas. Espera también que esta

publicación responda en cierta medida al creciente interés de la comunidad internacional

por la situación colombiana, en particular por los vínculos existentes entre violencia,

narcotráfico y corrupción, para alentarla así a cooperar con el país en la búsqueda de

respuestas estructurales a esta problemática.

Sea esta, finalmente, la oportunidad para agradecer a Rosa Inés Ospina, consejera

rectora de "Transparencia por Colombia", por su interés y su aliento en el desarrollo de

este estudio, y al profesor Garay y su equipo: Claudia Marcela Herrera, Uriel Eduardo

Torres y Ludy Jeannette Bacca, por su importante apoyo para hacer este libro una realidad.

De igual manera queremos agradecer a Indupalma y a la Fundación Konrad Adenauer

por su apoyo y financiación para que la presente investigación se actualizara y fuera

publicada.

MARGARETH FLÓREZ

DirectoraTransparencia por Colombia

PRESENTACIÓN8


PRIMERA PARTE

GASTO MILITAR: ¿UN ESCENARIO PROPICIO PARA LA CORRUPCIÓN?

1. CORRUPCIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES

1.1. Definición

Etimológicamente la palabra �corrupción� proviene del latín corruptus, que significa

descomposición, podredumbre o desintegración. Sin embargo, su uso común ha tomado

otro sentido y hoy día se aplica a actos provenientes del poder e inscritos negativamente

dentro del universo valorativo [Badel, 1999].

La corrupción suele ser descrita como el abuso del poder público para el beneficio

privado [Bardhan, 1999 y Tanzi, 1998], y ha sido definida como un comportamiento que

se desvía de las funciones naturales del cargo público, para atender intereses privados

(del funcionario, la familia o el círculo de amigos) y obtener ganancias pecuniarias o

posiciones sociales, a través de la violación de reglas o del ejercicio de influencia priva-

da [Klitgaard, 1988].


Otros autores entienden por corrupción

�el fenómeno por el que un funcionario público es impulsado a actuar de modo

distinto de los estándares normativos del sistema para favorecer intereses

particulares a cambio de una recompensa�1 .

Para Transparencia Internacional la definición de corrupción es la siguiente: «el mal

uso del poder encomendado para obtener beneficios privados» e incluye tres elementos:

(i) el mal uso del poder; (ii) un poder encomendado (es decir, puede ocurrir tanto en el

sector privado como en el público); y (iii) un beneficio privado (que no necesariamente se

limita a beneficios para la persona que hace mal uso del poder, sino que también puede

incluir a miembros de su familia inmediata y a sus amigos).

Por su parte, Transparencia por Colombia precisa la corrupción como:

«el abuso de posiciones de poder o de confianza, para beneficio particular en

detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar

o recibir bienes en dinero o en especie, en servicios o beneficios, a cambio de

acciones, decisiones u omisiones».

1.2. Determinantes e impactos

Varios estudios han mostrado que los principales factores que afectan el alcance y

amplitud de la corrupción son, entre otros:

- La calidad de la burocracia y el nivel de salarios del sector público [Van

Rijckeghem y Weder, 1997];

- La efectividad de normas de ley (particularmente legislación anticorrupción) y

la disponibilidad de recursos naturales [Leite y Weidmann, 1999];

- El nivel de regulación de los mercados y el tamaño del Estado;

- El grado de competencia de la economía y de apertura comercial;

- La política industrial del país [Bhagwati, 1982; Krueger, 1993].

Asimismo, se ha analizado el impacto de la corrupción en los siguientes ámbitos:

1 Cortina, Adela (1994). �El paradigma ético de un Estado contemporáneo�. En: La corrupción al descubierto,Ministerio de Gobierno, PNUD, Universidad de los Andes �Departamento de Ciencia Política�, ConsejeríaPresidencial para la Modernización del Estado, pp. 105-123.


- El crecimiento del producto interno bruto - PIB [Shleifer y Vishny, 1993; Murphy,

Shleifer y Vishny, 1993; Mauro, 1995];

- La calidad de la infraestructura pública y la inversión pública [Tanzi y Davoodi,

1997];

- La eficiencia, orientación y pertinencia del gasto público;

- La inversión extranjera directa [Wei, 1997];

- La desigualdad en el ingreso y la pobreza [Gupta, Davoodi y Alonso-Terme,

1998].

Hechas las anteriores consideraciones, es posible afirmar que existe consenso en

la literatura reciente sobre el impacto negativo de la corrupción en términos de: la eficien-

cia económica, el crecimiento, la equidad y el bienestar de los países. No obstante, en la

literatura antigua, dejadas a un lado las consideraciones éticas, la corrupción era consi-

derada como un medio para alcanzar mayor grado de eficiencia económica; es decir,

bajo esta concepción la corrupción actuaba como la grasa que podía aumentar la veloci-

dad de las ruedas del comercio y traspasar las embarazosas regulaciones del gobierno;

y, por ende, la ausencia de corrupción no favorecería el funcionamiento armónico de los

mercados, del gobierno y de las instituciones económicas2 .

En efecto, Leff [1964] y Huntington [1968] argumentan que la corrupción puede ge-

nerar aumento de la eficiencia, ya que en un sistema regulado �con largos y complica-

dos trámites� los sobornos se tornan en una herramienta útil para aumentar la agilidad

de las transacciones. Es decir, los sobornos podrían contribuir a la remoción de rigideces

del mercado creadas por el Estado que impiden la inversión e interfieren con otras deci-

siones económicas favorables para el crecimiento.

1.3. Mediciones

La naturaleza de la corrupción (secreta, ilegal y variada a través de diferentes activi-

dades económicas) complica su identificación y la especificación de su dimensión e

influencia, así como la clasificación de los países de acuerdo con el grado de corrupción

que presenten. No obstante, diferentes organizaciones intentan determinar los niveles

de corrupción en las naciones del mundo [DNP, 2000b].

2 Antes de la crisis de 1997, en los países asiáticos se creía que la corrupción podía en alguna formapromover el crecimiento. Indonesia y Tailandia fueron casos de altas tasas de crecimiento a pesar de susaltos niveles de corrupción [Wei, 1998].


Entre los índices de medición de la corrupción se destacan:

i) Índice de Business International (BI)

Basado en estudios de consultores expertos por país, organiza las naciones en una

escala de 1 a 10, de acuerdo con �el grado en el cual existen corrupción o pagos dudo-

sos en la realización de transacciones�.

ii) Índice de International Country Risk Guide (ICRG - Hong Kong)

Captura la �propensión de altos funcionarios del Estado a demandar pagos especiales e

ilegales� en la forma de �sobornos relacionados con licencias de comercio internacional,

impuestos, políticas de protección o préstamos�.

iii) Índice de Global Competitiveness Report (GCR - Génova)

Sustentado en la opinión de empresarios y diseñado por el Instituto para el Desarrollo

Internacional de Harvard (HIID).

iv) Índice publicado por Transparency International (TI - Berlín)

Basado en múltiples encuestas de opinión a expertos, sondea las percepciones sobre la

corrupción en el sector público en el mundo. Puntúa a los países según una escala de

cero a diez, siendo cero el valor que indica los niveles más elevados de corrupción

percibida y diez el valor que señala los niveles más bajos.

Independientemente de las fuentes o los diferentes tipos de medidas de corrupción

y la forma en que se construyen, se observa un alto grado de correlación entre índices

alternativos, al punto que algunos autores argumentan que estos índices muestran efec-

tivamente la realidad de los países que califican [Tanzi y Davoodi, 1997; Wei, 1998;

Gupta, Davoodi y Alonso-Terme, 1998].

1.4. Panorama global

El 6 de noviembre de 2006 Transparency International (TI) publicó en Berlín el Índice

de Percepción de la Corrupción (IPC) para dicho año. Como principal conclusión se

resalta la estrecha correlación que aún persiste entre corrupción y pobreza, luego de

evidenciarse que los estados más empobrecidos muestran mayores índices de percep-

ción de corrupción dentro de un conjunto de 163 países del mundo.

Analizando el índice (anexo 1) se comprueba que siete de cada diez países �de

una muestra de 163� registran un IPC inferior a cinco, lo que significa que el soborno


continúa siendo una herramienta utilizada por élites políticas y empresariales, que atrapa

a naciones enteras, especialmente pobres, y obstaculiza el desarrollo sostenible3 .

La corrupción se percibe como un factor dominante en países como Haití, Myanmar,

Irak, Guinea, Sudán, República Democrática del Congo, Chad y Bangladesh, los cuales

registran un puntaje inferior a 2. Los países que obtuvieron puntajes por encima de 9 �

con niveles percibidos como de corrupción muy baja� son en su mayoría países ricos:

Finlandia, Islandia, Nueva Zelanda, Dinamarca, Singapur, Suecia y Suiza4 .

Se destaca, asimismo, no sólo cómo al final de la clasificación se concentran los

denominados �estados fracasados�, sino además la persistencia de puntuaciones relati-

vamente elevadas que presentan los países industrializados, a pesar de haberse eviden-

ciado grandes escándalos de corrupción en algunos de ellos.

Igualmente, se infiere que los malos resultados en términos de corrupción que se

observan en la mayoría de los países reflejan la presencia de intermediarios,

�quienes ayudan a las clases políticas (y económicas) a blanquear, guardar y bene-

ficiarse de otras formas de la riqueza adquirida injustamente, lo que a menudo incluye

activos estatales saqueados�5 .

Finalmente, es de mencionar que Transparency International reitera la necesidad

que entre las medidas para combatir la corrupción son de especial importancia algunas

como las siguientes:

- El fomento y, cuando sea necesario, la adopción de códigos de conducta orien-

tados específicamente a evitar la corrupción por parte de las asociaciones pro-

fesionales;

- La capacitación profesional para garantizar que los intermediarios honestos

comprendan mejor su función, y

- Sanciones legales o profesionales para quienes ejerzan la profesión de dere-

cho, economía o contabilidad y permitan actos de corrupción.

3 El IPC refleja las percepciones de riesgo de corrupción por parte de empresarios, académicos y analistas,tanto residentes como no residentes. El trabajo estadístico fue coordinado por el profesor J. G. Lambsdorffde la Universidad de Passau en Alemania, con la asesoría de un grupo de especialistas internacionales.

4 Entre los países con una mejora significativa de los niveles de corrupción percibida se encuentran: Algeria,República Checa, India, Japón, Letonia, Líbano, Mauricio, Paraguay, Eslovenia, Turquía, Turkmenistán yUruguay. Ejemplos notables de empeoramiento son: Brasil, Cuba, Israel, Jordania, Laos, Seychelles,Trinidad y Tobago, Túnez y Estados Unidos.

5 Transparency International (2006). �Índice de Percepción de la Corrupción de Transparency International2006�, Comunicado de prensa, Berlín, 6 de noviembre, p. 3. Lo entre paréntesis es nuestro.


2. TENDENCIAS MUNDIALES DEL GASTO MILITAR

2.1. Definición de gasto militar

Para la protección del Estado, la sociedad destina recursos para la conformación y

sostenimiento de cuerpos militares y policiales encargados de la defensa nacional y la

seguridad ciudadana. No obstante, la definición de gasto militar puede variar de país a

país, de acuerdo con diversas interpretaciones y dependiendo del ordenamiento institu-

cional particular [DNP, 2000a].

Entre las principales definiciones de gasto militar, se pueden citar:

� Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)

Comprende todo el gasto realizado por las fuerzas armadas, incluyendo el funciona-

miento de los departamentos o ministerios de Defensa y otras agencias comprometidas

con proyectos de seguridad y exploración espacial. También incluye el gasto en fuerzas

de policía y fuerzas militares auxiliares organizadas en casos de conflicto, cuando se

juzgue que éstas deban ser entrenadas y equipadas para participar en actividades milita-

res. Además, contabiliza costos de pensiones del personal, tanto civil como militar, y

excluye asuntos relacionados con la defensa y la seguridad civil, intereses sobre deudas

de guerra y el pago de servicios a veteranos.

Al desagregar la definición, se obtienen los siguientes rubros:

- Remuneraciones y asignaciones al personal militar;

- Remuneraciones al personal civil;

- Operaciones y mantenimiento;

- Adquisiciones;

- Investigación y desarrollo;

- Construcciones;

- Pensiones al personal militar �y civil� retirado;

- Ayuda militar otorgada a otros países;

- Fuerzas militares auxiliares;

- Gastos del gobierno en existencias para uso militar; y

- Aspectos militares de actividades que tienen una función doble reconocida,

civil y militar, por ejemplo, en el campo espacial o de la energía atómica.

� Fondo Monetario Internacional (FMI)


Incluye el gasto total realizado para el mantenimiento de las fuerzas militares, com-

pra de equipos, construcciones militares, reclutamiento, movilización, alimentación, vi-

vienda y vestuario para los miembros de las fuerzas armadas. Asimismo, remuneracio-

nes, cuidados médicos y gastos orientados al fortalecimiento de servicios públicos en

tiempos de guerra.

También se incluyen los gastos en capital necesarios para proveer alojamiento a las

familias del personal militar, como costos derivados de actividades de investigación y

desarrollo directamente encaminadas a objetivos militares6 .

� Organización de las Naciones Unidas (ONU)

La ONU cuenta con un sistema unificado de registros para el gasto militar que com-

prende tres categorías:

- Costos de operación:

i) Personal (sueldos de conscriptos, de militares voluntarios y civiles)

ii) Operaciones y mantenimiento (materiales, mantenimiento y reparaciones,

servicios y arriendos)

- Equipos y construcciones:

i) Equipos (aeronaves y motores, misiles y ojivas, armamento nuclear, bar-

cos y lanchas, vehículos blindados, artillería, munición, electrónica y co-

municaciones, vehículos no blindados, otros)

ii) Construcciones (bases aéreas, emplazamientos para misiles, bases nava-

les, instalaciones electrónicas, instalaciones para personal, instalaciones

médicas, depósitos, centros de comando, sedes administrativas,

fortificaciones, refugios, otros)

- Investigación y desarrollo:

i) Básica y aplicada

ii) Desarrollo, pruebas y evaluaciones

Dentro de las fuentes internacionales se destaca el Instituto de Investigación de Paz

de Estocolmo (Sipri). Esta institución adopta la definición de la OTAN de gasto militar7 y

estima para cada nación una serie de gasto militar (en moneda corriente).

6 El Fondo excluye los gastos realizados con fines no-militares, así sean realizados por los departamentoso ministerios de Defensa. Además, no incluye los pagos o servicios al personal militar retirado ni a losveteranos.

7 Incluye los gastos sociales y pensiones militares, así como estimaciones sobre costos financieros y gas-tos extrapresupuestales.


2.2. Tendencias globales

Según el Sipri8 , se calcula que en el 2005 el gasto militar mundial alcanzó US$1.118

billones en términos nominales y US$1.001 billones en términos reales (con base en el

2003). Este nivel de gasto representa 2,5% del producto interno bruto mundial y un gasto

promedio per cápita de US$173. Se evidencia un crecimiento real de 3,4% con relación

a 2004 y de 30,3% en el periodo 1995-2005 (gráfico 1).

Luego del declive del gasto militar mundial durante el periodo 1995-1999, en los

últimos años ha vuelto a incrementarse globalmente y en particular en algunas regiones

del mundo9 .

Gráfico 1

Gasto militar mundial 1995-2005

Fuente: Sipri Yearbook 2006.

Estados Unidos es responsable de cerca del 80% del incremento en el gasto militar

mundial de 2005, como consecuencia especialmente de las campañas militares en

Afganistán e Irak, en respuesta a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001.

En dicho año, el gasto militar de Estados Unidos representó 48% del gasto militar mun-

8 Sipri (2006). �Sipri Yearbook 2006: Armaments, Disarmaments and International Security�.

9 Las tendencias regionales de gasto militar se muestran en el anexo 2.


dial (cuadro 1), seguido muy de lejos por el Reino Unido, Francia, Japón y China con

participaciones que oscilan entre 4 y 5% cada uno.

Adicionalmente, es preciso señalar que el gasto militar de cinco países representa el

65% del gasto militar mundial; esta proporción llega al 84% para los quince países con

los mayores gastos militares.

Cuadro 1

Clasificación del gasto militar mundial 2005

(Cifras en US$ billones a precios de 2003 con tasas de cambio de

mercado y PPA)

Clasificación en términos de dólares Clasificación en términos dea tasas de cambio de mercado (TCM) dólares PPAa

(%)Clasifi- País Gasto Gasto Clasifi- País Gastocación militar militar cación militar

(US$b) mundial (US$b)

1 Estados Unidos 478,2 48 1 Estados Unidos 478,2

2 Reino Unido 48,3 5 2 China [188,4]

3 Francia 46,2 5 3 India 105,8

4 Japón 42,1 4 4 Rusia [64,4]

5 China [41,0] [4] 5 Francia 45,4

Subtotal top 5 655,7 65 Subtotal top 5 882,3

6 Alemania 33,2 3 6 Reino Unido 42,3

7 Italia 27,2 3 7 Arabia Saudita b 35,0

8 Arabia Saudita b 25,2 3 8 Japón 34,9

9 Rusia [21,0] [2] 9 Alemania 32,7

10 India 20,4 2 10 Italia 30,1

6 Alemania 33,2 3 6 Reino Unido 42,3

7 Italia 27,2 3 7 Arabia Saudita b 35,0

8 Arabia Saudita b 25,2 3 8 Japón 34,9

9 Rusia [21,0] [2] 9 Alemania 32,7

10 India 20,4 2 10 Italia 30,1

Subtotal top 10 782,7 78 Subtotal top 10 1.057,2


11 Corea del Sur 16,4 2 11 Brasil 24,3

12 Canadá 10,6 1 12 Irán b 23,8

13 Australia 10.5 1 13 Corea del Sur 23,4

14 España 9,9 1 14 Turquía 17,8

15 Israel 9.6 1 15 Taiwán 13,4

Subtotal top 15 839,8 84 Subtotal top 15 1.159,8

Total mundo 1.001,0 100 Total mundo ...

TCM = Tasa de cambio de mercado. PPA = Paridad de poder adquisitivo. [ ] = Cálculo estimado.a. Las cifras en dólares PPA son convertidas a tasas PPA, calculadas por el Banco Mundial, conbase en la estructura del producto interno bruto (PIB) de cada país.b. Los datos para Irán y Arabia Saudita incluyen el gasto para orden público y seguridad y puedenestar un poco sobreestimados.


Además, es importante destacar el efecto que tuvieron los altos precios de los mine-

rales y de los combustibles en el incremento del gasto militar observado en el 2005 en

países como Argelia, Azerbaiyán, Rusia y Arabia Saudita, los cuales contaron con un

flujo importante de ingresos derivados de la venta de petróleo y gas.

En los próximos años pareciera probable que el gasto militar mundial aumente, no

sólo por incrementos ya programados del gasto militar estadounidense, sino también por

esfuerzos adicionales que vayan a realizar otras importantes potencias como China.

3. PANORAMA INTERNACIONAL DE LA CORRUPCIÓN EN EL SECTOR DEFENSA

3.1. Algunas evidencias

Las políticas de seguridad �tanto internas como externas� constituyen el eje de

las relaciones de poder en las sociedades y entre éstas. Sin embargo, también suele ser

el ámbito en el que menos influencia y fiscalización tienen la sociedad civil y sus institu-

ciones de vigilancia y control [PNUD, 2002].

La falta de transparencia y de rendición de cuentas resulta particularmente proble-

mática a la hora de elaborar los presupuestos, cuando unos pocos funcionarios elegidos

por el poder ejecutivo toman las decisiones relativas a las políticas y los recursos de

seguridad. A menudo se excluye del proceso de toma de decisiones a funcionarios clave

del Ministerio de Finanzas y de otros sectores del poder ejecutivo, o éstos advierten que


sus decisiones son soslayadas. Como norma, se oculta la información a los órganos

parlamentarios �que incluso pueden disponer de facultades de supervisión de acuerdo

con la Constitución Nacional� a los organismos de control, medios de difusión y la

sociedad civil.

En muchos países la situación se complica aún más, debido a que los militares

cuentan con fuentes de ingresos ajenas al presupuesto oficial. En Nigeria, durante el

gobierno del General Sani Abacha, gran parte del Fondo del Petróleo se destinaba a las

fuerzas armadas. En otros casos, los militares desarrollan importantes actividades em-

presariales, como es el caso de China, donde el Ejército de Liberación del Pueblo conta-

ba con un vasto imperio comercial en años anteriores a 1988. A partir de ese año, el

Gobierno Central inició el proceso de desmantelamiento de dicho ejército y aumentó el

presupuesto oficial de defensa de China [Mulvenon, 2001].

En general, resulta casi imposible supervisar y controlar estas actividades

extrapresupuestarias, lo que permite a las fuerzas armadas un margen de acción consi-

derable para manejar sus negocios con independencia de cualquier control democrático.

Habida cuenta que las compras de armamento suelen mantenerse en secreto, la adqui-

sición de armas costosas �por autoridades militares no sujetas al deber de rendición de

cuentas� es terreno fértil para la corrupción, aun cuando los militares no ejerzan el

gobierno en forma directa. Las decisiones en materia de adquisiciones se basan a menu-

do en consideraciones de política militar con el exterior y no solamente en criterios técni-

cos. En consecuencia, esto permite ocultar a las autoridades militares y a sus homólogos

civiles del poder ejecutivo sus intereses económicos personales bajo el velo de razones

poco claras de �seguridad nacional�. Las estrictas jerarquías militares y la falta de control

parlamentario y de rendición de cuentas en los asuntos de seguridad limitan aun más el

análisis cuidadoso de los contratos de compras militares.

Según un estudio realizado por el Gobierno de los Estados Unidos, aproximada-

mente la mitad de los sobornos detectados desde mediados del decenio de 1990 estu-

vieron relacionados con contratos de defensa �y este dato se refiere únicamente a los

casos conocidos de soborno�10 .

El Barómetro Global de la Corrupción de Transparencia Internacional de 2006 corro-

bora el alto nivel de corrupción en el sector Defensa11 . Esta encuesta busca indagar

10 Gobierno de los Estados Unidos (2002), �International Crime Threat Assessment�. United States GovernmentInteragency Working Group in Support of and Pursuant to the President�s International Crime ControlStrategy [http://fas.org/irp/threat/pub45270index.html.

11 El Barómetro Global de la Corrupción es una herramienta de Transparencia Internacional empleada paracuantificar la corrupción; complementa el índice de percepción de la corrupción y el índice de fuentes desoborno.


cómo afecta la corrupción al ciudadano medio, así como la forma y alcance de este

fenómeno a juicio de los entrevistados, a fin de inferir los sectores de la sociedad más

corruptos y los ámbitos de la vida más afectados por la corrupción12 . Se entrevistaron

59.661 personas de 62 países13 con ingresos bajos, medios y altos14 .

En relación con la experiencia del pago de sobornos, se indagó a los encuestados si

ellos o alguien de su familia tuvieron contactos durante los últimos doce meses con siete

instituciones habituales del sector público y si tuvieron que pagar algún soborno al tratar

con ellas.

De acuerdo con el Barómetro Global de la Corrupción de 2006, la policía sería el

sector que con mayor frecuencia recibe sobornos en la muestra de países analizados

(gráfico 2). Al analizar por grupos regionales se concluye que los lugares donde se so-

borna con mayor frecuencia a la policía son África y Latinoamérica. Los resultados pre-

sentados para la policía ratificarían la alta propensión de esta institución a prácticas

corruptas en el mundo (gráfico 3)15 .

Gráfico 2

Porcentaje de encuestados que han tenido algún contacto y han pagado algún

soborno en el mundo

Fuente: Informe sobre el Barómetro Global de la Corrupción 2006.

12 Transparencia Internacional (2006). �Informe sobre el barómetro global de la corrupción�. Berlín, 7 dediciembre, p. 5.

13 Los países en los cuales se realizó la encuesta se detallan en el anexo 4.

14 La encuesta la llevó a cabo Gallup International en nombre de Transparencia Internacional, como parte desu Encuesta Voz de la Gente, entre julio y septiembre de 2006.

15 En esta clasificación se puntúa a los sectores e instituciones una escala de uno a cinco, siendo uno el valorque indica los niveles más bajos de corrupción percibida y cinco el valor que señala los niveles más altos.


En lo que se refiere al alcance de la corrupción en distintos sectores e instituciones

clave de cada país, los resultados del Barómetro Global de la Corrupción de 2006 seña-

lan que los partidos políticos y los parlamentos (el legislativo) son percibidos como las

instituciones y sectores más afectados por la corrupción.

Ahora bien, al evidenciar que el ejército es igualmente percibido como un sector

medianamente corrupto, se puede concluir que mundialmente el sector de la defensa

adolece de grandes falencias en términos de credibilidad, transparencia e integridad.

Gráfico 3

Sectores e instituciones más afectados por la corrupción en el mundo

Fuente: Informe sobre el Barómetro Global de la Corrupción 2006.

Existe evidencia empírica en varios países que detalla ejemplos de pagos de comisio-

nes y sobornos asociados con el gasto público en el campo militar, en particular, con el

gasto asociado a la adquisición y al comercio de armas16 . De acuerdo con Hines [1995], el

comercio de equipo militar aéreo es particularmente susceptible a la corrupción.

También se puede encontrar corrupción bajo la forma de: financiamiento de campa-

ñas orientadas a promover legislación favorable para el gasto en investigación y desarro-

llo militar (I&R) o con el fin de levantar restricciones en la exportación de armas. Asimis-

16 Véase: Taylor, R.T. (1998). �Corruption in the Modern Arms Business: Terms from the Pentagon Scandals�.En: Arvind Jain (ed.), Economics of Corruption, Boston: Kluwer Academic Publishers.


mo, en ocasiones se presenta involucrando a empleados públicos como estrategia para

promover tal comercio.

Algunos estudios econométricos confirman indicios de la relación corrupción-gasto

militar. Se destaca el trabajo de Gupta, De Mello y Sharan [2000], quienes han corrobo-

rado estadísticamente cómo la corrupción se encuentra correlacionada con los gastos

de defensa y con las adquisiciones militares (medidos proporcionalmente en términos

del producto interno bruto y del gasto total del gobierno).

Otras de las conclusiones y recomendaciones de política pública emanadas de di-

versos estudios como el mencionado son:

- Los países percibidos como los más corruptos tienden a gastar más en el cam-

po militar.

- Las políticas orientadas a reducir la corrupción han de contribuir a reorientar la

composición del gasto del gobierno hacia otros rubros (gastos no militares).

- La política natural para atacar la corrupción radica en introducir competencia

en las compras militares y en reducir el patronaje de funcionarios susceptibles

de recibir sobornos.

- A pesar de que el gasto militar consiste en un monopolio del Estado y los con-

tratos frecuentemente son diseñados en reserva y bajo considerable poder dis-

crecional de las autoridades, las adquisiciones transparentes y las regulacio-

nes licitatorias deben extenderse al sector de la defensa.

- Medidas adicionales anticorrupción deben enfocarse a la inclusión de la liber-

tad de legislación informativa en los contratos de defensa, a aplicar la ley de

procedimientos administrativos transparentes en el gasto militar y a monitorear

de cerca las importaciones de armas por parte de las autoridades administrati-

vas de impuestos y aduanas.

- Los contratos de adquisición de armas deben estar expuestos a la vigilancia

estándar del presupuesto (como procedimientos de rendición de cuentas y apro-

bación legislativa), de la misma manera en que se aplica para otros programas

de gasto en el presupuesto público.

Finalmente, se recomienda fortalecer la lucha contra la corrupción en materia de

adquisiciones militares, a través de la implementación del Código de Buenas Prácticas

en Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional17 . Entre los principios y prác-

17 El Código se orienta a la asignación de roles y responsabilidades claras en el acceso gubernamental ypúblico a la información de actividades estatales.


ticas clave de este Código se encuentran medidas diseñadas a debilitar los canales por

los cuales la corrupción afecta las actividades de compras militares. Implementar el Có-

digo no sólo facilitaría la vigilancia de las políticas económicas �por parte de las autori-

dades del país, los mercados financieros y las instituciones internacionales�, sino que

aseguraría que la preparación, ejecución y reporte del presupuesto fueran llevados a

cabo de manera abierta, y adicionalmente que la información fiscal estuviera sujeta a

garantías independientes de integridad y transparencia.

3.2. El gasto militar: ¿un escenario de corrupción?

La corrupción como fenómeno multifacético afecta el gasto militar a través de una

variedad de canales y puede originarse tanto por la oferta como por la demanda. En el

primer caso, los productores de armas recurren a ofrecer sobornos o comisiones

inapropiadas para ganar contratos. En el segundo, funcionarios militares o civiles se ven

involucrados en actividades propensas a la corrupción [Gupta, De Mello y Sharan, 2000].

� Consideraciones desde la oferta

i) Los proveedores extranjeros sobornan a funcionarios responsables de impor-

tación de armas y equipo militar de los países compradores. Esta modalidad

puede verse facilitada por legislaciones fiscales de países exportadores de ar-

mas, en aquellos casos en que los sobornos pueden ser deducidos como cos-

tos. El pago de sobornos a funcionarios extranjeros no se considera como un

acto criminal en esos países. Recientemente, con el fin de abordar este asunto,

la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) ha

invocado a sus países miembros18 a comprometerse por una mayor transpa-

rencia en el tratamiento legal de los sobornos a extranjeros.

ii) Desde mediados de la década de 1980 y hasta 1998 se presentó en todo el

mundo una persistente caída en el gasto militar. Esta situación incrementó la

competencia entre los productores de armas [Gupta, 1996 y 1999]. Adicional-

mente, durante los últimos años, la industria ha experimentado una considera-

18 En efecto, en el marco de la Convención OECD para Combatir los Sobornos y la Corrupción en lasTransacciones Comerciales Internacionales, ofrecer, prometer o dar un soborno a un funcionario públicoextranjero con el fin de obtener o conservar negocios institucionales se convierte en un crimen desde el15 de febrero de 1999. Dieciocho países, incluyendo un país no miembro de la OECD, han firmado laConvención [www.oecd.org/daf/nocorruption/index.htm]. La Ley Estadounidense de 1977 de PrácticasCorruptas en el extranjero también convierte en un crimen para las compañías americanas sobornarfuncionarios gubernamentales extranjeros.


ble reestructuración, así como grandes costos en investigación y desarrollo.

Esta realidad ha forzado a los productores de armas a explorar mercados en el

extranjero, recurriendo con cierta frecuencia a actividades de soborno19 .

� Consideraciones desde la demanda

i) Típicamente, los gobiernos son el único proveedor de servicios de defensa y el

ejecutor de ciertas actividades para la provisión del bien �defensa�. Las regula-

ciones existentes generalmente confieren poder a los funcionarios encargados

de autorizar los contratos. Esta competencia limitada entre los proveedores

alienta la actividad de rent-seeking (búsqueda de rentas) y provee incentivos a

funcionarios públicos para involucrarse en comportamientos ilícitos [Ades y Di

Tella, 1999].

ii) La reserva general y la escasa transparencia que rodea los gastos en defensa

pueden ser factores que favorecen la corrupción. Los contratos de defensa

resultan frecuentemente excluidos de la libertad de información, aparte de que

comúnmente son redactados en reserva y bajo el considerable poder discrecio-

nal que manejan las autoridades responsables. Los procedimientos adminis-

trativos con respecto al gasto militar pueden no estar monitoreados de cerca

por las autoridades administradoras de impuestos y aduanas, como tampoco

los contratos de defensa están obligados a la vigilancia presupuestal estándar

(como serían los actos de rendición de cuentas y aprobación legislativa).

iii) El inventario de los activos de defensa �como son los terrenos controlados por

militares, hardware, campos de prueba, vehículos de transporte, y alojamientos

y centros de entrenamiento� tiende a ser muy variado, voluminoso y de eleva-

do valor, lo que propicia mayores oportunidades para la corrupción. Por ejem-

plo, el control de ciertos territorios por parte de los militares puede influir en la

distribución del uso y explotación de recursos naturales20 . En varios países

19 La combinación de la negligencia (en costos) por parte de los importadores de armas y la naturaleza demonopsonio del proceso de adquisiciones militares crea oportunidades para sobrefacturaciones en loscontratos de adquisiciones. Como resultado, las compañías que pagan sobornos y comisiones puedenposteriormente recuperar esos costos, al menos en parte, ya sea: (i) fijando precios superiores paraarmas y municiones; (ii) cobrando más por repuestos y por dispositivos adicionales, los cuales son espe-cíficos para el sistema y en los cuales la compañía es quizá la única productora; o (iii) obteniendo contra-tos lucrativos para entrenar a los oficiales de las fuerzas armadas en el uso de las armas compradas.

20 En varios países, los ingresos fiscales por concepto de recursos naturales son destinados para financiargasto militar o fondos extrapresupuestales para uso militar. En algunos casos, los militares también sonresponsables de la emisión de licencias y concesiones para la tala de árboles y la minería y del transportede recursos naturales, particularmente petróleo y gasolina.


también es conocido que los militares se involucran en operaciones comercia-

les que pueden extenderse desde la producción de armas, equipo militar y

acero, hasta la administración de aeropuertos y tiendas libres de impuestos.

iv) Existen características adicionales que hacen que el gasto militar sea particu-

larmente proclive a la corrupción. Los proyectos de defensa tienden a ser rela-

tivamente intensivos en capital y de elevado costo, situación que incrementa la

disposición de ciertas compañías de acudir al soborno de funcionarios públicos

con el fin de que les �ayuden� a ganar un contrato o una licitación. Durante el

proceso licitatorio21 el acceso a información sobre el diseño y/o especificacio-

nes de la licitación también resulta un escenario susceptible de lograrse a tra-

vés del soborno de funcionarios públicos.

3.3. Impacto de la corrupción en las compras del sector de la defensa

La corrupción tiene un impacto directo en los países importadores, en los países

exportadores y en las compañías exportadoras [Courtney, 2002].

� Impacto en los países importadores:

i) Desviación de recursos públicos

La corrupción en las compras del sector de la defensa representa una seria amena-

za para la seguridad global y el desarrollo. Considerables cantidades de recursos son

destinados a la adquisición de equipos de defensa. Así, cuando éstos son inflados por

ofertas tentadoras por parte de los exportadores de países avanzados, se desvían divi-

sas y recursos que podrían dirigirse a atender necesidades socioeconómicas más ur-

gentes, especialmente en el caso de países de ingreso medio y bajo.

ii) Desestabilización de regímenes

Las acusaciones de corrupción generalizada, lanzadas por organizaciones de opo-

sición que advierten cómo la corrupción socava la democracia, pueden contribuir a la

desestabilización de gobiernos. Varias investigaciones y acusaciones que recayeron sobre

21 También puede argumentarse que los burócratas en los países pobres pueden optar por importaciones detecnología compleja, en lugar de tecnología más estandarizada �y posiblemente más apropiada� por-que es difícil detectar una estimación inapropiada y/o una sobrefacturación en tal caso [Bardhan y Pranab,1997]. La corrupción en este caso puede inducir a una excesiva intensidad de capital en las compras delgobierno. En muchos países en desarrollo, las armas avanzadas son adquiridas aun con la ausencia depersonal adecuadamente entrenado para manejarlas.


algunas cabezas de gobierno en el sureste asiático fueron ligadas a corrupción en com-

pras militares y estuvieron acompañadas por escándalos políticos generalizados22 .

iii) Impacto en la inestabilidad regional

Un gasto militar excesivo, inflado artificialmente por el incentivo de comisiones, pro-

bablemente provoca una respuesta en los países vecinos con los que existan tensiones.

Collier y Hoeffler [2001] han estimado que en tal situación resulta probable que se dupli-

que el gasto militar de los países vecinos. Esta situación se evidencia en el caso del

callejón sin aparente salida entre India y Pakistán, un área donde la presencia de actos

de corrupción ha sido bien documentada23 .

� Impacto en los países exportadores

i) Abuso y desvío de recursos

Financiar ventas corruptas a través de garantías de crédito a la exportación y de

subsidios al comercio de armas constituye una malversación de fondos del gobierno del

país exportador24 .

ii) Falta de coherencia política

Se ha reconocido que el �buen gobierno� es esencial para el desarrollo económico;

sin embargo, los programas de �buen gobierno� pueden verse socavados de forma con-

siderable por las transacciones corruptas que realizan las compañías involucradas en la

venta de instrumentos militares.

iii) Subversión de la responsabilidad democrática y pública

Existen claros indicios en el sentido de que no son únicamente los empleados públi-

cos de los países importadores quienes son corruptos. Existen casos en los que oficiales

de altos rangos se han visto involucrados en la desviación de fondos en la venta de

22 El excesivo gasto militar del Shah de Irán, alentado por pagos corruptos, ha sido destacado como uno delos factores determinantes en la Revolución Iraní de 1979.

23 Transparencia Internacional (2001). �Global Corruption Report 2001�, pp. 46-48.

24 En 1998, el diario Le Monde informó que la Agencia Francesa de Crédito Exportador (Coface) habíafinanciado la industria de armamento en el pago de sobornos en el periodo 1994-1997, en un montocercano a los 2 billones de libras esterlinas. Dado que, en promedio, 27% de la asistencia del Departa-mento de Garantías de Crédito Exportador del Reino Unido ha sido para la industria de defensa en elperiodo 1994-1999 �con un tope de más de 50% entre 1998 y 1999�, parece probable que un porcen-taje significativo de esta asistencia también ha financiado pagos corruptos [�Richard Carborn answers toMichael Jack�. Hansard, December 1999, col 362W].


armas. La donación de fondos a partidos políticos y el financiamiento de campañas son

quizá las formas más peligrosas de lograr cambios en las políticas gubernamentales e

incluso en los resultados electorales.

3.4. El comercio de armas como escenario propicio a la corrupción

Con frecuencia, las transacciones de los comerciantes de armas tanto de países

industrializados como de países en desarrollo se realizan en privado y, a menudo, el

envío de armas y los respectivos pagos se llevan a cabo a través de terceros países. El

bazar mundial de armamentos, respaldado por poderosos intereses económicos, propi-

cia el secreto y la corrupción en el sector de la defensa de muchos países.

El hecho de que los gobiernos y sus fuerzas militares se vean en la obligación de

proteger la seguridad de las fronteras y de sus pueblos justifica un grado de confidencia-

lidad mayor que el que se aplica en otros sectores. Sin embargo, en los sistemas demo-

cráticos, las autoridades y las fuerzas de seguridad no siempre rinden cuentas al público

por sus decisiones, ni tampoco sobre el uso de los recursos públicos.

En el ambiente y estructura del sector de la defensa existen algunos factores que

facilitan ciertas prácticas poco transparentes e incluso corrupción en el comercio oficial

de armas. Estos factores son, entre otros [Courtney, 2002]:

� La reserva

El factor más importante que contribuye al elevado nivel de corrupción en el comer-

cio oficial de armas reside en la reserva que rodea las diferentes decisiones. La adquisi-

ción de sistemas de armas y los precios de los mismos permanecen bajo el opaco velo

de la seguridad nacional, situación que limita los intentos de escrutinio.

� Armas y seguridad nacional

Debido a su relación con asuntos de seguridad nacional, los gobiernos importadores

pueden argumentar razones de seguridad para la compra a cualquier precio de casi todo

equipo de defensa. Esto puede fomentar el soborno a empleados públicos por parte de

las compañías, buscando comprometerlos en el �acomodamiento� de la especificación

de los sistemas de armas requeridos por las fuerzas militares. Del lado exportador, el

éxito de la industria de armas a través de las exportaciones ha llevado a que gobiernos

de países exportadores justifiquen ignorar los pagos corruptos hechos con el propósito

de asegurar contratos.


� Estrategia competitiva

En comparación con otros mercados, en el de armas los contratos se caracterizan

por ser relativamente poco frecuentes, pero por valores altos. Como resultado, casi cada

contrato afecta de manera importante el futuro de la compañía exportadora, por lo que

les puede resultar rentable el otorgamiento de elevadas comisiones a funcionarios de

países compradores para buscar interferir en la escogencia del proveedor de equipos

militares, ocultándolas dentro del cuantioso valor del contrato.

� Complejidad de los contratos

La complejidad y heterogeneidad de los contratos de armas, que incluyen acuerdos

de entrenamiento y suministro de repuestos durante un periodo de tiempo, hace difícil

detectar las comisiones que se pagan. Los precios de componentes y equipos son fre-

cuentemente �precios administrados�, que fluctúan de acuerdo con la relación política

entre el comprador y el vendedor, lo que entorpece la definición del �verdadero� precio de

mercado, dificultándose la identificación de la imposición de precios elevados injustifica-

dos como resultado probablemente del pago de sobornos a funcionarios responsables

de la compra de equipos.

� Acuerdos Offset

En los acuerdos Offset, o en los acuerdos de participación industrial, las compañías

exportadoras o los gobiernos se comprometen a invertir en empresas locales como parte

de estos contratos. En algunos casos estas empresas producen algunos de los compo-

nentes de las armas.

Por lo tanto, los Offset proveen a los gobiernos incentivos adicionales para preferir

un oferente en particular por razones diferentes a la competitividad en precio y calidad, lo

que propicia la corrupción a través de sobornos, por ejemplo. Adicionalmente, las compli-

cadas disposiciones de los acuerdos Offset son susceptibles de ocultar comisiones, en

la medida en que los pagos se canalizan a través de firmas locales, que resultan frecuen-

temente seleccionadas por conexiones políticas o de otra índole.

� El �efecto avestruz�

Acudir a representantes locales, agentes y �consultores� facilita el pago de sobornos

a quienes toman las decisiones clave, bajo figuras como cargos o comisiones no especi-

ficadas. En estos casos es difícil encontrar evidencia sobre la participación directa de las

compañías exportadoras, cuyos directivos por lo general niegan tener conocimiento de

la situación.


� El �síndrome de la puerta giratoria�

El conocimiento técnico y procedimental de los funcionarios de defensa, tanto en

países exportadores como importadores, es valorado altamente por el sector privado, al

cual se vinculan frecuentemente una vez retirados del gobierno. Esta situación favorece

la creación de relaciones de interdependencia entre funcionarios públicos y empresas

privadas proveedoras de equipos y servicios en un sector en el que no se practica una

responsabilidad (accountability) y rendición pública de cuentas. Aunque esta práctica no

pueda catalogarse como corrupta por sí misma, propicia un escenario idóneo a la repro-

ducción de conflictos de intereses proclives a la comisión de actos de corrupción.

4. CONFLICTO ARMADO, GASTO MILITAR Y FALLAS DEL ESTADO EN COLOMBIA

4.1. Gasto militar colombiano en el contexto internacional

Para el análisis de esta sección se emplean los datos proporcionados por el Instituto

de Investigación de Paz de Estocolmo (Sipri). Esta institución se basa en la definición de

gasto militar de la OTAN, por lo que no sólo incluye los gastos sociales y pensiones

militares, sino además los costos financieros y gastos extrapresupuestales25 .

El gasto militar colombiano presenta una clara evolución creciente en el periodo

2000-2005, al analizarse tanto en moneda local como en dólares constantes (gráfico 4).

En moneda local, el gasto militar colombiano alcanzó el valor de $10.588 miles de millo-

nes en el 2005, con un crecimiento nominal de 78,4% con relación al año 2000. En

términos reales en dólares (de 2003), el gasto militar colombiano se incrementó en 30,4%

en el periodo analizado, pasando de US$2.537 millones en 2000 a US$3.309 millones

en 2005.

La intensidad del gasto militar puede compararse internacionalmente, entre otros,

en términos del producto interno bruto (PIB) y del pie de fuerza militar por cada cien mil

habitantes. Para dimensionar el gasto militar colombiano, conviene hacerlo tanto con los

países del continente como con los países que afrontan conflictos armados internos.

25 El Sipri provee series de gasto militar en moneda corriente para cada nación. Para efectos de compara-ción internacional, es práctica habitual convertir los valores en moneda nacional a dólares de los EstadosUnidos, a través del tipo de cambio nominal del mercado. Para otros agregados macroeconómicos, comoel PIB, en algunas ocasiones la comparación se efectúa con base en paridad de poder adquisitivo (PPA).Al no existir tal equivalente para defensa, el uso de magnitudes relativas soslaya parcialmente el proble-ma. Ver: Patillo, Guillermo (2001). �El presupuesto de Defensa en Chile: Procesos decisionales y pro-puesta de indicadores de evaluación�. En: Security and Defense Studies Review, vol. 1, Winter.


Gráfico 4

Gasto militar colombiano 2000-2005

Fuente: Sipri.

El gráfico 5 señala el gasto militar como porcentaje del PIB para los países america-

nos en 2004 (último año para el que se encuentra información disponible). En promedio,

los países del continente destinaron recursos por un valor equivalente a 1,6% del PIB

para financiar su gasto militar, en comparación con el 3,8% en el caso de Colombia.

Gráfico 5

Gasto militar (% PIB) - Países americanos en 2004

Fuente: Sipri.


Se observa que los tres países con mayor gasto fueron: Estados Unidos, Chile y

Colombia. Desde principios de la década de 1990, Nicaragua, Honduras y El Salvador

han venido disminuyendo su gasto militar, tras haber presentado conflictos armados in-

ternos de gran intensidad y concretado sus procesos de paz. Este hecho ha provocado

que estos países abandonen los primeros lugares que ocupaban hace algunos años en

el continente en términos de intensidad de gasto militar.

Una primera apreciación podría llevar a concluir que Colombia tiene un gasto militar

relativamente �excesivo�, pero ante la profundidad de su problemática del conflicto inter-

no, el narcotráfico y el crimen organizado, resulta necesario compararlo con el nivel del

gasto militar en países que afrontan conflictos armados26 .

El Reporte Sipri de 2006 señala que durante el 2005 se constataron 32 conflictos en

27 países27 que, en promedio, destinaron un 2,9% del PIB a gasto militar (gráfico 6).

Gráfico 6

Gasto militar (% PIB) - Países con conflicto en 2004

* Datos de 2003.Nota: Información no disponible para Haití, Irak, Afganistán y Somalia.Fuente: Project Ploughshares, Sipri.

26 Aquí se adopta la definición de conflicto armado del Reporte Anual de Conflictos Armados del ProyectoPloughshares, como �la confrontación en la cual se encuentran involucradas las fuerzas armadas de almenos un Estado y en la que al menos mil personas han muerto en combate durante el desarrollo de lamisma�.

27 En el anexo 4 se presenta el resumen de conflictos armados en el 2005.


En términos del gasto militar respecto al PIB, Colombia se ubicó por encima de

países con situaciones de conflicto armado (3,8 vs. 2,9%), se asemejó a Rusia y sólo fue

superada por Israel, Burundi, Etiopía y Angola.

Ahora bien, existe un segundo indicador del gasto militar reconocido en el contexto

internacional como es el pie de fuerza militar por cada 100 mil habitantes. En el gráfico 7

se muestra esta relación para los países que afrontaron conflictos en el 2004.

Gráfico 7

Gasto militar (pie de fuerza por 100 mil habitantes) - Países con conflicto en 2004

Nota: información no disponible para Serbia y Montenegro.Fuente: cálculos propios basados en datos sobre fuerzas armadas del IISS (2004) y población de laONU (2005).

El promedio de la tasa del pie de fuerza para los países en conflicto alcanzó a 465

hombres por cada 100 mil habitantes, siendo Israel el país que tuvo la tasa más elevada,

seguido por Rusia y Myanmar. La tasa en Colombia fue de 468 militares por cada 100 mil

habitantes, lo que permite concluir que el tamaño relativo del pie de fuerza colombiano

se ha equiparado al promedio de países que afrontan conflictos armados, como resulta-

do de los significativos esfuerzos de las últimas administraciones en esta materia. En

este sentido no podría reconfirmarse la presencia de un gasto militar relativamente �ex-


cesivo� en Colombia, al menos en la magnitud como pareciera derivarse según la inten-

sidad del gasto militar como proporción del PIB.

4.2. Composición y evolución del gasto en defensa en Colombia

En la estimación del gasto en defensa en Colombia siempre se han presentado

controversias sobre la inclusión o no del gasto de la Policía Nacional28 . Para efectos del

presente análisis, se incluye la Policía Nacional teniendo en cuenta el alcance de la

definición de la OTAN.

Hay varias razones justificativas para hacerlo, ya que no sólo el presupuesto de la

Policía Nacional está contemplado en el presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional

desde 1950, sino que además este cuerpo realiza actividades militares debido a la com-

plejidad del conflicto armado interno y el narcotráfico, por lo que buena parte de los

recursos destinados a la Policía Nacional se orientan al cumplimiento de algunas funcio-

nes de defensa nacional.

El sector de la defensa en Colombia está compuesto por un sector central y uno

descentralizado (cuadro 2). El primero está integrado por ocho unidades ejecutoras del

Ministerio de Defensa, las cuales componen la sección presupuestal 1501 que depende

íntegramente de los aportes del Tesoro Nacional (Gestión General, Comando General

de las FF.MM., Ejército Nacional, Armada Nacional, Fuerza Aérea, Superintendencia de

Vigilancia y Seguridad Privada, Comisionado Nacional para la Policía y Mindefensa -

Salud), y la Policía Nacional, sección presupuestal 1601, compuesta por dos unidades

ejecutoras (Gestión General y Salud) que al igual que las anteriores dependen completa-

mente de aportes de la nación29 .

A su vez, el sector descentralizado está integrado por 15 entidades: diez estableci-

mientos públicos que forman parte del Presupuesto General de la Nación (PGN) y que

incluyen recursos propios y aportes de la nación, y cinco entidades vinculadas que sólo

tienen recursos propios, por lo cual no hacen parte del PGN30 .

28 Existen estudios que equiparan a la Policía Nacional con una fuerza paramilitar en el contexto de ladefinición de la OTAN. De otro lado, hay quienes estiman que el gasto de la Policía Nacional no debeincluirse en el gasto militar porque, por ejemplo, �la Policía no es un cuerpo de empleados oficialessimilares a los que atienden la prestación de los servicios públicos domiciliarios, pero tampoco ha de serconsiderada como la cuarta fuerza de las fuerzas militares; entre un instituto de civiles armados y uninstituto combatiente hay profundas diferencias� [Rojas, 2001].

29 Las unidades ejecutoras del sector central pertenecientes al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacionalhacen parte del presupuesto nacional (PN).

30 Tres empresas industriales y comerciales del Estado y dos empresas de economía mixta.


Cuadro 2

Estructura administrativa del sector de la defensa en Colombia

SECTOR DESCENTRALIZADO

ADSCRITOS VINCULADOSSECTOR CENTRAL Establecimientos Empresas industriales y

públicos comerciales del Estado

Gestión General Caja de Retiro Militar Industria Militar

Comando General de Fondo Ejército Servicio Aéreo alas FF.MM. Territorios Nacionales

�Satena�

Ejército Nacional Fondo Armada Caja Promotora deVivienda Militar

Armada Nacional Fondo FAC Empresas deeconomía mixta

Fuerza Aérea Casas Fiscales Corporación de laEjército Industria Aeronáutica

Colombiana S.A.

Superintendencia de Defensa Civil Hotel San Diego S.A.

Vigilancia y Seguridad Club Militar Hotel Tequendama

Comisionado Nacional Caja de Sueldos Ente autónomo

Policía Policía

Mindefensa - Salud Fondo Policía

Policía Nacional - Fondo Policía - Universidad MilitarGestión General Cesantías Nueva Granada

Policía Nacional - Salud Hospital Militar

Es importante señalar que a partir de 2007 se crean la unidad ejecutora Dirección

General Marítima en el sector centralizado de defensa y la unidad ejecutora Agencia

Logística de las Fuerzas Militares en el descentralizado31 .

Las Cajas de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y de la Policía

Nacional (Casur), con cargo a los aportes del gobierno central, cubren los sueldos del

personal militar y policial retirado. Este personal, a pesar de no encontrarse en servicio

activo y de acuerdo con la normatividad colombiana vigente, constituye un cuerpo de

31 La Agencia Logística de las Fuerzas Militares es un establecimiento público del orden nacional, adscrito alMinisterio de Defensa Nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera ypatrimonio independiente, creado por decreto 4746 del 30 de diciembre de 2005 que dispuso la fusión delos Fondos Rotatorios de la Armada Nacional y la Fuerza Aérea Colombiana en el Fondo Rotatorio delEjército.


Gráfico 8

Colombia. Gasto en defensa en 2001-2007 (precios corrientes, billones de pesos)

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.Cálculos propios.

reserva militar y policial que se encuentra disponible en forma permanente para una

eventual movilización. En el caso del Hospital Militar los recursos destinados hacen parte

del gasto de aseguramiento en salud para los miembros de las fuerzas militares.

La fuente básica de datos que sirvió de base para el análisis de esta sección son los

informes de ejecución del presupuesto de la Dirección General del Presupuesto Público

Nacional del Ministerio de Hacienda, tomando el presupuesto comprometido en todos

los casos32 . Para el año 2007 se utiliza la apropiación inicial de la Ley de Presupuesto33 .

Considerando lo anterior, el gasto en defensa en Colombia con recursos del presu-

puesto nacional alcanzaría cerca de $14,6 billones en el 2007, lo que representaría un

incremento nominal de 79% con relación a 2001 (gráfico 8).

32 Estos montos se conocen en la terminología presupuestal como compromisos. Mediante esta operaciónse afecta definitivamente la apropiación presupuestal, garantizando que ésta no será desviada a ningúnotro fin.

33 Ley 1110, 27 de diciembre de 2006.

Se destaca el incremento de un 50% que presentó el gasto en defensa en el bienio

2002-2003, como consecuencia del impuesto para financiar la política de seguridad de-

mocrática de la administración Uribe. En efecto, mediante el decreto 1838 de 2002 el

gobierno declaró el Estado de Conmoción Interior y adoptó un conjunto de medidas �para

buscar recuperar y garantizar la seguridad de los colombianos� incluyendo, entre otras,


la creación y recaudo del impuesto para la política de seguridad democrática y la adición

y modificación de la ley de presupuesto de 200234 .

De acuerdo con el artículo primero del citado decreto, el impuesto para la política de

seguridad estaba destinado a �atender los gastos del presupuesto general de la nación

necesarios para preservar la seguridad democrática�. Conviene aclarar que el gobierno

Uribe entiende por seguridad democrática como �el ejercicio de una autoridad efectiva

que se ajusta a las reglas, contiene a los violentos y está comprometida con el respeto a

los derechos humanos, el pluralismo político y la participación ciudadana� (según se

consigna en Bases del Plan Nacional de Desarrollo)35 .

Dicho impuesto posibilitó cubrir el déficit estructural de los años 2002 y 2003, aparte

de financiar la nueva inversión del sector de la defensa y de otras áreas del sector segu-

ridad. Fue así como el denominado �Plan de Choque� permitió al sector de la defensa

aumentar su pie de fuerza, mejorar el alistamiento de aeronaves, apoyar programas de

desmovilización, recompensas e inteligencia y fortalecer la lucha antisecuestro y las ofi-

cinas de derechos humanos de la Fuerza Pública.

En promedio, durante el periodo 2001-2007 Colombia ha destinado 4,7% de su PIB

para gastos de defensa, con un mínimo de 4,3% en 2001 y un máximo de 5,2% en 2003.

Asimismo, la participación del gasto en defensa en el gasto total del Gobierno Nacional

ha sido, en promedio, de 13,5% en el periodo analizado, destacándose el 2003 cuando

alcanzó 15,4% (gráfico 9).

34 Aponte, Myriam y Ramírez, Ricardo (2004). �Evaluación del recaudo y asignación presupuestal del Im-puesto para preservar la Seguridad Democrática�. Tercer informe, Contraloría General de la República,marzo, p. 2.

35 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, capítulo 1, p. 25.

Gráfico 9

Gasto en defensa en Colombia 2001-2007

(como % del gasto de Gobierno Nacional y del PIB)

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional, Dane.


En el 2006, el sector de la defensa colombiano comprometió recursos por un valor

de $13,9 billones (cuadro 3), de los cuales se destinó 70,2% al sector centralizado y

29,8% al sector descentralizado (gráfico 10).

Cuadro 3

Colombia. Gasto en defensa en 2006 (precios corrientes, millones de pesos)

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional, Dane.

Al analizar el presupuesto del sector por objeto o grupo de gasto en 2006, se desta-

ca la elevada participación (91,6%) de los gastos de funcionamiento en el gasto total y el

reducido porcentaje que se destina al rubro de inversión (8,4%). Los gastos de personal

y las transferencias son las cuentas que canalizaron los mayores porcentajes de recur-

sos con relación al monto total comprometido por el sector: 40,2 y 25%, respectivamente

(gráfico 11).

(QWLGDG�Gastos de personal

Gastos generales Transferencias Operación

Comercial )XQFLRQDPLHQWR� ,QYHUVLyQ� 727$/�

6(&725�&(175$/�

Ministerio de Defensa 61.814 72.242 461.151 - 595.207 25.526 620.733

Comando General 11.122 23.712 214 - 35.048 15.573 50.621

Ejército 2.342.787 893.469 159.160 - 3.395.416 564.325 3.959.741

Armada 394.831 191.843 29.067 - 615.742 118.485 734.227

Fuerza Aérea 223.569 344.448 18.140 - 586.158 231.122 817.280

Superintendencia de Vigilancia y Seguridad 3.569 894 10 - 4.472 - 4.472

Comisionado Nacional Policía 4.923 691 12 - 5.626 - 5.626

Mindefensa – Salud 45.722 205.379 142.649 - 393.750 14.235 407.985

Policía Nacional 2.357.363 389.735 513.458 - 3.260.555 136.787 3.397.342

Policía Nacional – Salud 38.056 288.687 23.935 - 350.679 4.612 355.291

6XEWRWDO�VHFWRU�FHQWUDO� ��

6(&725�'(6&(175$/,=$'2�

(VWDEOHFLPLHQWRV�S~EOLFRV�

Caja de Retiro Militar 3.019 3.307 823.662 - 829.988 3.426 833.414

Fondo Ejército 3.273 1.950 1.738 291.437 298.398 - 298.398

Fondo Armada 2.102 1.798 1.220 162.203 167.324 - 167.324

Fondo FAC 1.425 721 553 51.080 53.779 1.932 55.711

Casas Fiscales Ejército 1.268 1.315 5.162 7.622 15.367 6.407 21.775

Defensa Civil 3.498 543 5.229 - 9.271 1.534 10.805

Club Militar 4.347 2.078 1.963 10.631 19.019 4.206 23.225

Caja de Sueldos Policía 3.318 3.988 1.044.610 - 1.051.917 - 1.051.917

Fondo Policía 3.246 2.122 3.194 131.830 140.392 - 140.392

Fondo Policía – Cesantías 310 46 174.271 - 174.627 - 174.627

Hospital Militar 37.140 8.465 22.546 56.321 124.472 4.488 128.960 6XEWRWDO�HVWDEOHFLPLHQWRV�S~EOLFRV� ��

(PSUHVDV�LQGXVWULDOHV�\�FRPHUFLDOHV�GHO�(VWDGR�

Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A.

1.427 1.377 301 63.924 67.030 - 67.030

Industria Militar 20.703 16.273 31.780 277.305 346.061 34.537 380.598

Servicio Aéreo a Territorios Nacionales -Satena- 6.828 3.889 1.876 142.147 154.740 945 155.685

Hotel San Diego S.A. Hotel Tequendama 5.687 4.251 2.842 10.099 22.879 2.883 25.761


Gráfico 10

Colombia. Distribución del gasto en defensa por sectores en el 2006

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.

Gráfico 11

Colombia. Distribución del gasto en defensa por tipo de gasto en el 2006



Resulta preocupante constatar la persistente concentración de los gastos totales de

defensa en el rubro de funcionamiento, ya que en el periodo 2000-2006 el 66% se orien-

tó al pago de salarios y pensiones, 17% a adquisición de bienes y servicios destinados a

garantizar la operación del sector, 7% a operar los establecimientos públicos del sector y

sólo 10% a inversiones como compra de armas, equipo de comunicaciones y municio-

nes para soldados y policías.

La política de seguridad democrática de la actual administración se reflejó en mayo-

res recursos de funcionamiento para el sector de la defensa, orientados principalmente a

atender la incorporación de los soldados campesinos, los requerimientos de gastos ge-

nerales de las brigadas móviles y los batallones de montaña (compra de equipo, materia-

les y suministros) y el fortalecimiento de las actividades de inteligencia36 .

Por su parte, la inversión se orientó principalmente a satisfacer las necesidades que

afrontaba el sector en el marco de una estrategia contrainsurgente centrada en tres

áreas: movilidad, inteligencia y comunicaciones.

Cuando se analiza la participación de las entidades del sector en el gasto en defen-

sa en el 2006, se destacan el Ejército Nacional y la Policía Nacional, al haber captado

cerca de la mitad del presupuesto total del sector (gráfico 12).

Gráfico 12

Colombia. Distribución del gasto en defensa por entidad en el 2006


36 Torres, Uriel y Rangel, Alfredo (2005). �Transparencia del presupuesto de defensa. El caso de Colombia�. Redde Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal), Papeles de Investigación, Buenos Aires, julio, p. 29.


Por último, es importante señalar que un 13,6% del presupuesto total del sector se

orienta a cubrir los sueldos del personal militar y policial retirado (7,6% la Caja de Suel-

dos de la Policía y 6,0% la Caja de Retiro Militar).

4.3. Recursos de cooperación de Estados Unidos

Los recursos que el Gobierno Nacional destina al sector de la defensa se comple-

mentan con una fuente externa al tesoro público: la cooperación internacional, particular-

mente la proveniente de Estados Unidos. El monto anual promedio de la cooperación fue

de aproximadamente US$416 millones en el periodo 2001-2006 (equivalente a un 0,5%

del PIB), si bien en el último trienio ha bordeado los US$450 millones al año (gráfico 13).

Gráfico 13

Colombia. Recursos de cooperación de Estados Unidos para el sector de la

defensa (millones de US$)

Fuente: Grupo Plan Colombia - MDN, revisada 5 de noviembre de 2005.

Este tipo de ayuda por parte de Estados Unidos creció considerablemente a partir de

2000 con la aprobación del Plan Colombia, el cual convirtió a Colombia en el tercer país

receptor de ayuda estadounidense después de Israel y Egipto. Colombia recibe ayuda


de otros países como el Reino Unido, pero los montos son mucho menores y no son tan

conocidos públicamente37 .

Ahora bien, al incluir debidamente los recursos del Plan Colombia destinados al

sector de la defensa se observa que el gasto total en defensa de Colombia alcanzó

efectivamente un elevado nivel anual promedio de 5,3% del PIB en el último sexenio, por

lo que el país ascendió al segundo nivel relativo en el continente americano y quizás al

tercero entre los países con conflicto en el mundo.

4.4. Gasto en defensa y su relación con el gasto social

El análisis del gasto público social en Colombia ha presentado históricamente varias

dificultades, entre otras: consistencia y unidad de criterio, seguimiento y análisis de efi-

ciencia. La Contraloría General de la República (CGR) ha definido los siguientes criterios

para la definición del gasto público social:

- Incidir positivamente en la disminución de la pobreza (por ingresos o por nece-

sidades básicas insatisfechas).

- Contribuir a la redistribución del ingreso (reducción de la desigualdad).

- Aportar a la formación, expansión o renovación de capital humano38 .

En este contexto, la CGR ha estimado que el gasto social en Colombia ascendió a

13,6% del PIB en el periodo 2001-2005 (gráfico 14). En cuanto a la clasificación funcio-

nal del gasto social, es de resaltar que más del 80% del valor de los recursos se destinó

a las funciones de protección social, educación, salud, vivienda y espacio público. El

principal componente fue la protección social (con una participación promedio de 34%

del AGS), destacándose los gastos en pensiones que alcanzaron una participación pro-

medio de 24,3% del gasto social.

El comportamiento de los gastos en salud y educación es creciente debido a que la

gran mayoría de los recursos asociados a estas funciones están atados a las transferen-

cias gubernamentales, que deben presentar un incremento mínimo establecido legal-

mente. En educación se destaca el aumento de los recursos para la educación superior

ejecutados básicamente por el Icfes y el Icetex, en especial para la vigencia de 2004. A

su vez, en salud sobresale la mayor prioridad a la salud pública, los mayores recursos

37 Rangel, Alfredo y Torres, Uriel (2005). op. cit., p. 68.

38 Contraloría General de la República (2005). �Evaluación del gasto y la política social. Informe social2004�, p. 45.


para el régimen subsidiado y las más altas asignaciones para la salud de las fuerzas

militares.

Al comparar la evolución del gasto social con la del gasto en defensa en Colombia,

se puede concluir que la mayor asignación de recursos (respecto al PIB) al sector de la

defensa en el último quinquenio ha estado acompañada de un gasto creciente en progra-

mas del sector social. Ello se ha visto reflejado en una mayor presión sobre las finanzas

públicas del Gobierno Nacional central, al punto de haber observado un elevado déficit

fiscal, incluso superior a un 5% del PIB en el periodo 2001-2005, que pudo ser manteni-

do gracias a la reproducción de un superávit promedio de 3,0% del PIB por parte del

resto del sector público no financiero.

De ahí que la continuidad del comportamiento observado por el gasto en defensa en

los últimos años dependerá, en buena medida, del mantenimiento favorable de la situa-

ción fiscal del sector público descentralizado o, de lo contrario, tendría que incrementarse

la carga impositiva o bien reducirse el gasto social en el país con sus consecuentes

impactos negativos en bienestar, especialmente sobre grupos poblacionales

desfavorecidos.

Gráfico 14

Colombia. Gasto social y gasto en defensa en 2001-2005

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional, Contraloría General de la República.


De cualquier manera, además del problema de la sostenibilidad del gasto público

hacia el futuro, resulta fundamental resaltar la necesidad de mejorar los niveles de efi-

ciencia y transparencia en el manejo de los recursos públicos en estos sectores, ya que

se distinguen por reproducir ingentes pérdidas y desaprovechamiento de tales recursos

a través de múltiples vías como la corrupción, la desviación y la apropiación indebida en

manos de grupos poderosos, la baja productividad y desorden administrativo, entre otros,

en medio de importantes fallas del Estado y de una marcada ausencia de regulación,

responsabilidad (accountability), evaluación y seguimiento del manejo y la gestión de los

recursos y del desempeño de la responsabilidad pública, como de la presencia de gru-

pos poderosos al margen de la ley en busca de la captura del Estado. Esto es ilustrado

ampliamente en esta primera parte del presente estudio para el caso del sector de la

defensa y en la sección 7 (de la segunda parte) para el caso de un sector social como el

de la salud, por ejemplo.

Una vez analizado el gasto colombiano en defensa �en el contexto internacional y

su evolución y composición�, se puede afirmar que en los últimos años la degradación

del conflicto armado interno y del narcotráfico ha conducido a un �exceso relativo� de

gasto militar en el país, tomando como referencia al promedio del gasto militar como

proporción del PIB de todos los países con situaciones de conflicto armado y del conti-

nente americano �incluso habiéndose convertido Colombia en el país con la segunda

intensidad relativa de gasto militar del continente�. Tal desproporción relativa del gasto

militar (o en defensa, según el caso) y las ingentes pérdidas de recursos producidas por

la violencia en la sociedad colombiana, constituyen los denominados �costos brutos del

conflicto armado�, en términos de destrucción de riqueza y desvío de cuantiosos recur-

sos que podrían dirigirse a atender opciones legítimas y prioritarias de desarrollo social y

económico.

Se distinguen siete clases de costos cuantificables asociados con el conflicto arma-

do [PNUD, 2003]: el exceso de gasto militar; la infraestructura y activos materiales des-

truidos; el costo económico de oportunidad por las vidas perdidas; el costo de los daños

ocasionales (salud, desplazamientos de población); las transferencias ilícitas; el desper-

dicio debido al miedo o a la incertidumbre (tierras abandonadas, fuga de capitales); y la

destrucción de intangibles (y en particular, de confianza y �capital social�).

A pesar de los problemas metodológicos y conceptuales que plantea cada rubro,

existe consenso en diversos estudios39 en que el costo bruto del conflicto armado colom-

39 Por ejemplo: Rubio (1997, 1998); Badel (1997, 1999); CGR (2002).


biano bordea los dos puntos porcentuales del PIB al año, por lo que, de no encontrar una

salida, el conflicto le habría costado al país cerca de $200 billones en 10 años40 .

No obstante, cuando se considera el concepto más amplio de �costos de la insegu-

ridad�, el impacto en la economía es mayor. Es así como el Ministerio de Defensa, por

ejemplo, argumenta que el impacto de la inseguridad en la economía colombiana llegó a

representar hasta un 5,81% del PIB en el 2002, además de que limitó el ritmo de creci-

miento económico y disminuyó la inversión extranjera41 .

De cualquier forma, empleando una metodología sencilla (Badel,1999), se estima que

el conflicto armado interno colombiano implicó un costo bruto promedio cercano a 1,37%

del PIB al año en el periodo 1991-2003, con una tendencia creciente al pasar de 1% del

PIB en 1991-1994 a 1,4% en 1996-1998 y hasta a 1,85% en 2001-2002 (cuadro 4).

Cuadro 4

Costos brutos del conflicto armado

(cifras en miles de millones de pesos de 2003)

40 Intervención de Alejandro Gaviria en el foro sobre �Costos del conflicto�. Fundación Universitaria SanMartín, 13 de mayo de 2003.

41 Intervención de la ministra de Defensa, Marta Lucía Ramírez de Rincón, en el VIII Encuentro para laProductividad y Competitividad: «Colombia compite», Bucaramanga, 9 de mayo de 2003.

Secuestro, robo y extorsión


* ProyecciónFuente: Badel (1998), CGR (2002b) y cálculos propios.

Al tiempo que los mayores costos brutos en los últimos años constituyen el reflejo de

una mayor presencia de actores armados en el territorio nacional y una ampliación de la

capacidad bélica de los mismos con el asocio-vinculación del narcotráfico, no existe

duda de que la intensidad del conflicto armado en Colombia ha dejado graves conse-

cuencias para el país y su economía. Así lo señala un análisis realizado en el 2002 por el

Banco de la República que muestra cómo la disminución en la intensidad del conflicto

armado en Colombia podría aumentar la tasa prevista de crecimiento de la economía en

un 1,1% anual en el periodo 2004-201042 .

A lo anterior es preciso agregar que los costos brutos de la violencia urbana (diferen-

te al conflicto armado) por concepto de delitos al patrimonio, secuestro extorsivo, �exce-

so� de gastos en seguridad privada, pérdida de vidas por homicidio, entre otros, fue en

promedio de un 2,7% del PIB al año en la década de 1990.

4.5. Principales problemas en el manejo del presupuesto militar:

ineficiencia, malgasto y pérdida de recursos públicos

Al analizar el gasto militar colombiano en los últimos años, se evidencia que ya ha

superado el nivel promedio (en términos del PIB) de países que afrontan �o afrontaron

42 Este análisis tuvo como sustento metodológico un estudio del CID de la Universidad de Harvard queestima el efecto de la reducción en la intensidad del conflicto armado en la productividad y la tasa deinversión privada, con base en una muestra de países que experimentaron conflictos de diferente intensi-dad entre 1960 y 1998. Al respecto ver: Banco de la República (2002), �El impacto del gasto militar en losescenarios de crecimiento 2003-2010 - Nota metodológica�, Departamento de ProgramaciónMacroeconómica e Inflación, octubre.


recientemente� conflictos armados y se ha colocado en el tercer lugar entre los 27

países analizados. Sin embargo, la destinación de los recursos de defensa no ha sido la

más eficiente, desaprovechándose importantes cuantías presupuestales que podrían for-

talecer la misma fuerza pública o destinarse a otros gastos prioritarios de la sociedad.

El tema de la eficiencia militar adquiere gran relevancia cuando se cuestiona cuál

debería ser el esfuerzo adicional de la sociedad colombiana para aumentar el nivel ac-

tual de gasto militar. Un estudio de Arias y Ardila [2003] concluye que el gasto militar

repercute en forma positiva en la economía, pero que el impacto depende en gran medi-

da de la estrategia del gasto y de la eficiencia en su ejecución. En el mejor de los casos,

un aumento de 1% del PIB en el gasto militar aumenta en similar intensidad la produc-

ción durante varios periodos antes de que el impacto desaparezca43 .

Por lo tanto, para maximizar el impacto económico y militar del gasto en el sector de

la defensa, se hace necesario determinar y subsanar los factores de ineficiencia, mal-

gasto y pérdida de recursos públicos en el manejo del presupuesto militar. Entre tales

factores se encuentran:

� Relación combate / apoyo

Cuando se busca medir la eficiencia de las fuerzas militares, uno de los indicadores

internacionales de mayor relevancia consiste en la relación entre el número de efectivos

en labores directas de combate y el número de efectivos en labores de apoyo y adminis-

trativas. La relación combate/apoyo representa el número de hombres requeridos para

sostener a un soldado en un área de combate. En Colombia, por ejemplo, se ha estima-

do que por cada soldado hay aproximadamente seis de apoyo, cuando los parámetros

internacionales establecen que tal relación debería mantenerse alrededor de 1:3 [Giha,

1999]. Ello se refleja en el hecho de que una insuficiente proporción del pie de fuerza en

el país se encuentra realmente disponible para combate y que el resto del personal no se

dedica a labores militares sino de policía y administrativas [Rangel, 2000].

Algunos autores plantean que una reestructuración de las fuerzas militares (Giha,

1999) puede aumentar sustancialmente la capacidad de combate con una estructura

más eficiente.

43 Arias, Andrés y Ardila, Laura (2003). �Military Expenditure and Economic Activity. The Colombian Case�,Universidad de los Andes, Documento CEDE No. 2003-20, agosto.


� Proceso de contratación en la fuerza pública

En lo referente a la contratación en la fuerza pública, se evidencian problemas de

eficiencia y malgasto de recursos públicos por excesiva dispersión en la contratación,

multiplicidad de fondos rotatorios, falta de transparencia en la contratación con recursos

de crédito externo y escasa utilidad de la Agencia de Compras de la Fuerza Aérea en

Estados Unidos (Acofa).

� Excesiva dispersión de la contratación

En el sector de la defensa existe un considerable número de ordenadores del gasto, lo

que no ha permitido centralizar las compras. Esta situación da cuenta del desaprovecha-

miento de economías de escala, y a su vez dificulta el control y seguimiento de la ejecu-

ción de los recursos.

Aunque el Ministerio de Defensa Nacional se ha esforzado por avanzar hacia una

centralización de las compras44 , aún no se cuenta con un programa integral que agru-

pe los sistemas logísticos de las fuerzas militares en un sistema único y de última

tecnología.

Un buen ejemplo de cómo la centralización de compras optimiza recursos lo consti-

tuye el caso de las Fuerzas de Defensa Australianas. Para 1990 Australia adolecía de un

manejo ineficiente de los recursos: la adquisición de suministros se realizaba indepen-

dientemente por cada una de las fuerzas, los inventarios de materiales, repuestos y

raciones estaban en gran parte repetidos y no se podían transferir materiales de una

fuerza a otra. Sin embargo, con la implantación de un sistema logístico único, en los

primeros cinco años las Fuerzas de Defensa Australianas lograron reducir en 40% los

costos de administración de sistemas de información, 10% los valores de inventario,

15% los ciclos de mantenimiento de equipos, 30% el personal para el manejo administra-

tivo y físico de los inventarios y en 50% los tiempos de reposición; además, se logró un

aumento del 95% en la disponibilidad de las aeronaves y un claro incremento en la

44 En el 2002, el Ministerio de Defensa ahorró al erario cerca de $4.000 millones en la adquisición deuniformes camuflados y botas destinados a las fuerzas militares, gracias al proceso de centralización deeste tipo de compras puesto en ejecución en el sector. La primera parte del ahorro, algo más de $1.919millones, correspondió a la adquisición de 165 mil uniformes camuflados, los cuales pasaron de un valorunitario de $93.000, cifra a la cual se adquirieron en el 2001, a $81.000, valor aproximado que se pagó enel 2002. En cuanto a las botas, el ahorro es de más de $2.000 millones, lo que equivale a la compra de95.294 pares, cada uno de los cuales pasó de un precio de $102.508 durante el 2000 �último año en quehabían sido adquiridas� a uno de $81.000 en el 2002.


transparencia de los procesos de contratación. Así, la implantación del sistema generó

ahorros por encima del billón de dólares [Uribe, 2003].

De acuerdo con dicha experiencia, podría pensarse que una efectiva centralización

en las compras en las fuerzas militares colombianas sería susceptible de generar gran-

des ahorros y un incremento en la capacidad de respuesta, con los mismos equipos pero

con una solución efectiva de despliegue para el campo de batalla.

� Fondos rotatorios

Los fondos rotatorios de las fuerzas militares fundamentan su existencia en un objetivo

común: brindar apoyo logístico en la ejecución de los planes y las políticas de abasteci-

miento establecidas por el gobierno, principalmente a través del Ministerio de Defensa.

Sin embargo, además del apoyo logístico prestado, los fondos rotatorios realizan otro

tipo de actividades con las que se procura el mejoramiento en el bienestar del personal

de las distintas fuerzas y el de sus familias [Contraloría General de la República, 2000].

Dentro de la concepción de apoyo logístico como misión fundamental de la entidad

se ha incluido la prestación de servicios tan diversos como confección de uniformes,

imprenta y artes gráficas, depósitos aduaneros, programas de ferretería, siembra de

pastos, producción de leche y carne, servicios de lavandería, panadería, remate de bie-

nes, vivienda fiscal y créditos, entre otros.

Esta concepción debería ser revisada por cuanto constituye un panorama tan am-

plio que permite el desarrollo de actividades que no se justifican, dada su escasa rela-

ción con la función de las distintas fuerzas, más aún cuando existen entidades más

afines a estas funciones, o simplemente porque son estructuralmente deficitarias.

La gestión general de los fondos rotatorios se fundamentaba principalmente en su

supuesta efectividad y eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos, destacándose es-

pecialmente el de subsanar los problemas existentes en un anterior régimen de contrata-

ción de la administración pública. Este régimen (establecido por el decreto 222 de 1983)

se caracterizaba por presentar una serie de controles que finalmente obstaculizaban la

ejecución del objeto contractual45 y justificaban el objeto misional de los fondos, consis-

45 Puede señalarse, a manera de ejemplo, que un contrato que excediera los $250 millones debía ser objetode por lo menos cinco controles: el de la Oficina Jurídica de la respectiva entidad, el de la Oficina Jurídicadel Ministerio del ramo, el de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la aprobación delConsejo de Ministros y la revisión de legalidad del Consejo de Estado. Como resultado de lo anterior, uncontrato de este monto normalmente podía demorarse tres años para ser aprobado.


tente en permitir un rápido compromiso de los recursos y garantizar agilidad y eficacia en

los procesos de contratación y de ejecución.

Con las reformas introducidas al sistema de contratación pública por medio de la

Ley 80 de 1993 (artículo 21, literal i) se eliminó la necesidad de un proceso de licitación

para la contratación de bienes y servicios necesarios para la defensa y seguridad nacio-

nal. De esta manera, el objetivo principal de los fondos perdió su razón de ser, al dársele

espacio al Ministerio de Defensa Nacional, en cabeza de cada fuerza, para actuar de

manera propia y sin dependencia operativa. Este hecho posibilitó la reducción en el valor

de los bienes y servicios contratados, al eliminar costos de administración derivados de

la intermediación.

Sin embargo, a pesar de que para desarrollar estas funciones las fuerzas crearon

oficinas dotadas de una estructura administrativa propia, los fondos rotatorios han conti-

nuado cumpliendo la función del manejo de la contratación de los bienes y servicios

necesarios para funcionamiento de las fuerzas militares. Por la administración de esta

función los fondos cobran márgenes que oscilan entre 1 y 3% �con algunas excepcio-

nes se alcanzó 5%, según información suministrada por la Contraloría General de la

República.

Dados los cambios derivados de la Ley 80, este costo sólo se habría justificado

siempre y cuando la intermediación de los fondos hubiera sido rápida y eficiente.

Infortunadamente esto no ha sido así en todos los casos, como lo muestran los hallaz-

gos realizados sobre los distintos fondos rotatorios y comandos de las fuerzas por las

comisiones de auditoría de la Contraloría General de la República. En efecto, se han

encontrado diversos e importantes problemas en los procesos de contratación, así como

en otras actividades desarrolladas por los fondos46 .

En el evento de que el Ministerio de Defensa adoptara la decisión de suprimir los

fondos, acabando con la duplicidad de funciones existente, sería factible liberar recursos

cercanos a $4.500 millones al año (pesos de 2001)47 , que podrían inyectarse, por ejem-

46 Por ejemplo, para el mantenimiento de los submarinos oceánicos ARC de la Armada Nacional en 1999, elcomando de esta fuerza firmó un contrato interadministrativo con el Fondo Rotatorio de la Armada Nacio-nal por un valor de $4.420 millones; el 3 de marzo de 2000 se le cancelaron al fondo $2.210 millones; noobstante, a diciembre de ese año no se había iniciado su ejecución. Lo mismo ocurrió con un contrato por$700 millones para la renovación del equipo de comunicaciones; el 29 de diciembre de 1999 se le giraronal fondo $350 millones, sin que a diciembre de 2000 se hubiera ejecutado.

47 La Contraloría General de la República (2002b) estima que si se suprimieran los fondos rotatorios de lasfuerzas militares, se generaría un ahorro de $4.597 millones de 2001. Esta cifra corresponde sólo al valorde las comisiones incurridas en la contratación; sin embargo, existen costos asociados a la labor directade los fondos, que son asumidos por las fuerzas (por ejemplo, el pago de la nómina militar que emplean ylos relacionados con la utilización y mantenimiento de edificaciones militares �arriendos y servicios públi-cos�).


plo, a un programa que agrupara los sistemas logísticos de las fuerzas militares. Al mis-

mo tiempo, se estaría combatiendo la duplicidad de funciones administrativas que tienen

algunas divisiones de las fuerzas militares y la poca eficiencia con la que están actuando

los fondos rotatorios.

� Contratación de crédito externo

Un análisis de los procesos de contratación con recursos de crédito externo en el sector

de la defensa48 destaca que no se aplican a cabalidad las normas presupuestales y

reglamentarias. Igualmente, que se evidencia una excesiva reglamentación en los plie-

gos de contratación, así como confusión en el uso del Manual de contratación de crédito

externo del Ministerio de Defensa.

Otras conclusiones destacadas son las siguientes:

- La contratación de operaciones de crédito externo y/o asimiladas a operacio-

nes de crédito público no ha sido utilizada en forma oportuna, eficiente y eficaz

por cuanto, a pesar de tratarse de procesos de contratación directa, requieren

entre uno y dos años para su adjudicación.

- El manual de procedimientos para la contratación con recursos de crédito ex-

terno no contempla todos los trámites que en la práctica realiza el Ministerio de

Defensa bajo la modalidad de contratación directa.

- No se cuenta con la claridad suficiente sobre los criterios para determinar los

casos de contratación directa con proveedores exclusivos.

- Los procesos de contratación directa con recursos de crédito externo tardan

más que los de licitación pública, lo cual genera un desgaste administrativo49 .

- Los procedimientos aplicados en la contratación directa no son uniformes para

los mismos casos, y se desconoce el principio de igualdad dentro de las actua-

ciones administrativas.

De acuerdo con estimativos de la Contraloría General de la República (2002b), con

la efectiva aplicación de un sistema de información que garantice el control fiscal en las

48 Contraloría General de la República (2002c). �Realidad de la deuda externa en el sector defensa y segu-ridad�. En: Colección Análisis Sectorial y de Políticas Públicas, Informe 14, Bogotá.

49 Por ejemplo, en la compra de dos aviones patrulleros para la Armada Nacional de Colombia, se realizaroncinco procesos en algo más de dos años y, según la entidad, los bienes se requerían con suma urgencia.Fue así como la adjudicación se realizó en diciembre de 2001, la firma del contrato un año después y losbienes se entregaron sólo a mediados de 2003.


compras corrientes del Estado, podrían alcanzarse ahorros de hasta un 20% del valor de

la contratación de las fuerzas militares, equivalente a unos $200.000 millones al año.

� Agencia de compras de la Fuerza Aérea -Acofa-

La oficina permanente de compras de la Fuerza Aérea Colombiana, Acofa, que funciona

en la ciudad de Fort Lauderdale (Florida, Estados Unidos), no ha resultado ser de mayor

utilidad puesto que las decisiones y manejo administrativo son efectuados desde el Co-

mando General en Bogotá y no desde allí. Además, la Contraloría General de la Repúbli-

ca ha determinado ciertas deficiencias, a saber: la normatividad empleada para la con-

tratación resulta inequitativa para los intereses de la fuerza contratante, el sistema de

control interno no es confiable y la información financiera tampoco resulta razonable.

A manera de ilustración, se incluye el ejemplo del proceso de ejecución del presu-

puesto de la entidad en la vigencia 2002. A través de la agencia de compras Acofa se

ejecutó un presupuesto de $72.290 millones para adquirir bienes y servicios, y de $90.445

millones para inversión. Respecto a esta contratación, los trámites presupuestales �

tales como la expedición de registros y de disponibilidades, las solicitudes de PAC y las

actividades de control administrativo y financiero� se efectuaron en el Comando Gene-

ral de Bogotá y no en su sede, lo que ilustra la duplicidad de funciones y el desgaste

administrativo.

Adicionalmente, para cubrir los gastos de personal de la oficina de Acofa en Fort

Lauderdale durante 2002 se destinaron $4.518 millones y $673 millones para gastos

básicos generales. Resulta evidente, entonces, que estos recursos podrían ahorrarse en

una gran proporción, si se tomara la decisión de cerrar la agencia, sin ningún perjuicio

para los procesos de contratación.

A manera de conclusión, es posible afirmar que con la aplicación de un sistema

estricto de contratación, el cierre de Acofa y la eliminación de fondos rotatorios se alcan-

zaría un ahorro de al menos $210.000 millones al año (pesos de 2001), equivalente a un

5% del presupuesto público para el sector de la defensa en el año 2001, por ejemplo.

� La industria militar (Indumil)

La industria de productos militares es considerada como un elemento estratégico y eco-

nómico de las naciones, ya que no sólo condiciona el potencial bélico sino que represen-

ta un sector destacado de la industria mundial. La producción de bienes bélicos genera


necesariamente efectos de orden político y de seguridad, dado que �las armas ofrecen

opciones de defensa y crean potenciales amenazas; pueden apuntalar la estabilidad de

una región o generar desequilibrios que empujen a una confrontación bélica�50 .

A pesar de ello, en el caso colombiano Indumil no tiene incidencia real en la activi-

dad militar y mucho menos en el sector industrial del país. Los recursos destinados para

investigación y desarrollo resultan ciertamente escasos y las actividades relacionadas

con la venta de productos militares tampoco arrojan resultados positivos para la entidad.

El esquema de precios que maneja Indumil durante los últimos años explica, en

buena medida, los déficit operacionales que presenta la industria: el volumen de ventas

que realiza a las fuerzas armadas no alcanza a cubrir los costos de producción de los

bienes, mientras beneficia al sector privado al ofrecerle precios inferiores a los del mer-

cado de armas y municiones. A esta situación se suman las frecuentes denuncias sobre

desvío de material bélico con destino a organizaciones al margen de la ley51 , resultado

de robos continuados.

A manera de conclusión, con el fin de transformar a Indumil en una empresa sólida y

competitiva se hace necesario asegurar que los nuevos proyectos de inversión se tornen

rentables en el mediano plazo; ajustar los precios de los productos no militares y, por

último, reducir la participación de los ingresos no operacionales en cada ejercicio.

� Controles deficientes en la destinación de la asistencia antidrogas

En la ejecución de proyectos de asistencia antidrogas, la Contraloría General de la Re-

pública ha encontrado que no se han llevado a cabo debidamente los procesos de segui-

miento y evaluación de la ayuda recibida52 . La ausencia de mecanismos efectivos de

control sobre la ejecución de los recursos ha conducido al desvío de importantes sumas

de dinero que inciden en los resultados de las operaciones, toda vez que la asistencia se

suspende mientras se corroboran las denuncias53 .

50 Ministerio de Defensa de España (2001). La industria de defensa en España 2000. Una década tras elfinal de la Guerra Fría.

51 A mediados de abril de 2003, 17 toneladas de nitrato de amonio �insumo básico del explosivo anfo�fueron robadas por delincuentes a Indumil. Se estima que este material es tan sólo una parte del materialbélico que durante dos años extrajo una organización delincuencial. Según algunos testimonios, entre2001 y 2003 fueron sacadas de Indumil 13 toneladas de anfo, que posteriormente fueron vendidas a lasFARC (El Tiempo, �Confirman robo continuado en la Industria Militar para hacer negocio con las FARC�,9 de junio de 2003; Revista Cambio, �El cartel de Indumil�, junio de 2003).

52 Véase: Contraloría General de la República, �Informes de evaluación Plan Colombia� (varios números).

53 Por ejemplo, en el 2003 se alcanzaron a paralizar aeronaves del tipo UH-1H y Bell 212, que hacen partedel paquete de ayuda de Estados Unidos dentro del componente militar del Plan Colombia. La parálisis deestos aparatos afecta directamente las operaciones de fumigación de cultivos ilícitos.


Desde que un oficial próximo a la dirección de la Policía fuera investigado hace unos

años por una posible desviación de casi medio millón de dólares de recursos del Plan

Colombia, se solicitó extremar los controles sobre la destinación de la asistencia antidroga.

Sin embargo, después de ser contactadas, dos multinacionales extranjeras expertas en

auditoría se negaron a revisar las cuentas argumentando razones de seguridad.

En el 2003 la sección antinarcóticos de la embajada estadounidense en Bogotá

denunció que al menos 20 oficiales de la Policía se apropiaron de cerca de US$2 millo-

nes que Estados Unidos entregó a Colombia dentro del Plan Colombia54 . El dinero sus-

traído hacía parte de una cuenta especial de la sección Antinarcóticos de la embajada,

que anualmente maneja alrededor de US$4 millones. Una vez iniciadas las indagacio-

nes, el 3 de mayo de 2003 la junta asesora de la Policía Nacional tomó la decisión de

solicitar el retiro de oficiales y funcionarios de la Dirección Administrativa de la Policía

Antinarcóticos. La investigación llegó incluso hasta el nivel de un coronel, que hasta

principios de ese año se desempeñaba como asesor cercano a la Dirección de la Policía.

Durante el proceso se investigaron cerca de 50 a 60 solicitudes de recursos económicos

�aparentemente ficticias� efectuadas dentro del marco del Plan Colombia.

A lo anterior se sumaron las denuncias de la Contraloría General de la República

sobre incoherencias contables en el Plan Colombia55 : obras de infraestructura por $7.000

millones sin actas de entrega formal, reparación de aeronaves sin reporte de gastos,

radios de comunicación que nunca llegaron a su destino y partidas para el suministro de

combustible y entrenamiento de pilotos sin sus respectivos registros contables. Todo ello

hacía parte del panorama de irregularidades constatadas entonces en el manejo de re-

cursos destinados al Plan Colombia56 .

Finalmente, la Contraloría ha cuestionado el hecho de que los bienes donados por

Estados Unidos no se incorporan, como establece la ley, a los balances respectivos ni al

presupuesto de la nación. Este proceso que parece meramente administrativo dificulta

aún más el seguimiento efectivo de los fondos de la cooperación internacional. De ahí

que el Ministerio de Defensa no disponga dentro de sus registros contables de importan-

tes partidas como programas de capacitación, costos de transporte, asistencia técnica y

entrenamiento de pilotos.

54 El Tiempo, �Plata antidrogas fue desviada para uso personal, revela Estados Unidos�. 10 de mayo de2002.

55 El Tiempo, �Grietas contables en Plan Colombia�. 12 de octubre de 2003.

56 Es más, la Contraloría asegura que las llamadas Hojas de portada o documentos mediante los cuales elgobierno de Estados Unidos compromete los fondos de apoyo al Plan Colombia ni siquiera son conocidaspor los responsables de ejecutar la ayuda en cada una de las divisiones de las fuerzas armadas.


Algo similar sucede con el suministro de combustibles necesario para las operacio-

nes de apoyo a las actividades antinarcóticos. Si bien es cierto que las mismas se en-

cuentran incluidas dentro del Plan Colombia, aún no se han incorporado a los estados

financieros del Ministerio de Defensa.

SEGUNDA PARTE. DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA 55

SEGUNDA PARTE

DELINCUENCIA ORGANIZADA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA:FUNCIONALIDAD DEL ESTADO Y COMPROMISO DE RECURSOS PÚBLICOS

5. PÉRDIDAS PATRIMONIALES DEL ESTADO EN MEDIO DEL CONFLICTO Y LA

DELINCUENCIA ORGANIZADA

Atendiendo a la definición de corrupción antes descrita, en esta sección se estudian

algunas acciones que debe desarrollar el aparato estatal con miras a eliminar o subsanar

los efectos nocivos de prácticas ineficientes, irregulares y, en algunos casos, corruptas

que se presentan como resultado de los fenómenos de violencia en Colombia y que

implican la pérdida de cuantiosos recursos públicos.

En este tema es de recordar que el Estado debe incurrir no sólo en unos costos

asociados a la lucha contra el crimen y la corrupción, sino además a la reparación de

daños ocasionados por los servidores públicos y a la búsqueda de recuperación de

erogaciones, a través del cobro directo a los responsables.

Ahora bien, debe mencionarse que si bien existen múltiples estudios que abordan

los temas de violencia desde diversas perspectivas y la percepción sobre el fenómeno


de la corrupción57 , la revisión bibliográfica efectuada permite concluir que son pocos los

trabajos tendientes a cuantificar la importancia e impacto de la corrupción en sus diver-

sas manifestaciones y menos aún a analizar las relaciones entre la corrupción y la vio-

lencia, ni a evaluar el costo y la eficacia en la lucha contra la corrupción.

Aquí se aproxima el estudio sobre el tema a partir de tres núcleos básicos de análi-

sis58 , así:

� Pago de sentencias y conciliaciones asociadas a sucesos de violencia, en los que

el Estado debe entrar a indemnizar a personas afectadas por abuso de poder por parte

de sus funcionarios, o por prácticas dolosas o culposas. Se aborda el fenómeno en el

caso del Ministerio de Defensa Nacional, así como la posible recuperación de recursos

públicos a través de acciones como las de repetición y llamamiento en garantía.

� Administración de bienes incautados procedentes de la realización de actividades

ilícitas �especialmente narcotráfico, secuestro y extorsión� como potencial foco de

corrupción y de pérdidas económicas para el Estado, ante irregularidades y graves

falencias en su incautación, manejo, administración y control, así como en los procesos

de extinción de dominio.

� Dimensión y costo del aparato estatal para el juzgamiento de prácticas ilícitas y

corruptas asociadas a prácticas y conductas violentas.

5.1. Sentencias, conciliaciones y acciones de repetición en el sector de la

defensa

El artículo 90 de la Constitución Política establece:

�El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean im-

putables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento

de ser condenado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido

57 La mayoría de los estudios existentes sobre corrupción se basan en la aplicación de encuestas de per-cepción. El más reciente es el del Banco Mundial: �Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad:desarrollando una estrategia anticorrupción para Colombia�, Bogotá, 2002. Son escasos los trabajos enColombia sobre corrupción y justicia: Corporación Excelencia en la justicia (2000), Informe de coyunturade la justicia: Percepciones sobre la corrupción en la justicia y régimen disciplinario, Revista Justicia yDesarrollo: Debates, 12 de junio; Cancino, A. J. (1994), Corrupción administrativa y delincuencia judicial.Aspectos doctrinarios, jurisprudenciales y análisis periodístico, Bogotá, Universidad Externado de Colom-bia; y Pérez, O. L. (2001), �Acceso a la justicia y defensa del interés ciudadano�, CIJUS-Universidad de losAndes, Bogotá.

58 En este estudio se recurre principalmente a fuentes oficiales de información, como son: Dirección Nacio-nal de Estupefacientes, Fondelibertad, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscalía General de la Nación,Ministerio del Interior y de la Justicia, Procuraduría General de la Nación, Auditoría General de la Repúbli-ca y Contraloría General de la República.


consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, el Estado

deberá repetir contra éste�.

La aplicación efectiva de este principio se ejerce a través de una serie de acciones

ante los estrados judiciales �en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa o en la Juris-

dicción Ordinaria� encaminadas a subsanar el daño antijurídico causado por la acción u

omisión de una autoridad pública.

Es importante aclarar que muchos de estos procesos no buscan reparar daños que

se puedan asociar directamente a acciones violentas, corruptas o negligentes, por lo

cual este estudio se centrará solamente en las acciones de reparación directa en el

sector de la defensa. Estas acciones son definidas en la ley como:

�La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño

cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa... Las

entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten

condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada

en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado

al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un

particular o de otra entidad pública�59

.

Si bien es claro que no todas las acciones de reparación directa obedecen a daños

causados por acciones violentas en el sector de la defensa, en su gran mayoría se

encuentran vinculadas con este tipo de hechos, en tanto que las otras se asocian direc-

tamente con hechos de corrupción o negligencia.

En general, entre 1995 y 2002 el Estado colombiano tuvo que ejecutar un cuantioso

monto, cercano a los $2,39 billones, por concepto de sentencias y conciliaciones. Por su

parte, en el periodo 2000-2002 el Ministerio de Defensa (gestión general) ejecutó $95.558

millones y la Policía Nacional $86.196 millones; es decir, estas dos entidades contribuye-

ron con 29% de lo pagado por el Estado por dicho concepto en ese periodo60 .

De la composición de sentencias y conciliaciones por tipo de acción, se colige que

las acciones de reparación directa representaron en ese periodo 27% ($58.501 millones)

del total de pagos efectuados por el Estado (gráfico 18).

59 Artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

60 Cf. Contraloría General de la República (2003). �Sentencias y conciliaciones en las entidades del sectorDefensa, Justicia y Seguridad. ¿El Estado condenado?�, Análisis sectorial y de políticas públicas, junio,pp. 13-14. Valores actualizados en este estudio a precios constantes de 2006 para hacerlos comparables.


Gráfico 18

Composición sentencias y conciliaciones 2000-2002

Fuente: Cálculos propios a partir de datos suministrados por la Dirección de Defensa Judicial de laNación. Ministerio de Justicia y del Derecho, 2002.

Para el periodo 2003-2006 se observa que el Estado colombiano destinó $612.080

millones al pago de sentencias y conciliaciones: el Ministerio de Defensa (gestión gene-

ral) ejecutó $125.000 millones y la Policía Nacional $65.468 millones, representando en

conjunto 31,12% del total.

De lo anterior sobresale que si bien la cantidad de recursos destinada por el Estado

a pagar condenas y conciliaciones disminuyó en el último trienio (frente al trienio ante-

rior), el sector de defensa y seguridad incrementó su participación en el total del gasto

ocasionado por este rubro61 .

Según datos de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, a 30 de junio de

200662 se encontraban en trámite 26.195 procesos contra las entidades del sector de

defensa y seguridad por cuantía cercana a $2.563 billones.

El gráfico 19 muestra la composición de los 26.195 procesos por tipo de acción; se

observa que las acciones de reparación directa representan 56% del total y que el Minis-

terio de Defensa y la Policía Nacional contribuyen en conjunto con el 99% de las mismas.

61 Informes de ejecución presupuestal definitivos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculospropios, precios constantes de 2006.

62 Información de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, Ministerio del Interior y de Justicia. Cálculospropios.


Gráfico 19

Fuente: Cálculos propios a partir de datos de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación. Minis-terio de Justicia y del Derecho, 2006.

Al estudiar las principales causas de las acciones de reparación directa llama la

atención la existencia de más de 1.700 procesos por fallas del servicio diferentes a razo-

nes de índole médica, más de 650 casos por retención ilegal de personas, 86 por abuso

de facultades discrecionales, así como un número importante de acciones por privación

injusta de la libertad, homicidios causados por agentes, lesiones personales a terceros,

daños y lesiones en retenes militares y muertes de civiles con armas de dotación oficial.

Ahora bien, se observa que 99% de la cuantía total se pretende a través de acciones

de reparación directa ($2.544 billones), de los cuales $2.540 billones corresponden a

acciones en contra de la Policía Nacional, $4,0 billones contra el Ministerio de Defensa y

$0,1 billones contra las demás entidades del sector.

Sobra resaltar que las cifras anteriores resultan exorbitantes, por lo cual, a fin de

contar con algunos estimativos más confiables y realistas, se toman en consideración

únicamente las pretensiones de aquellos procesos en los que según la Dirección de

Defensa Judicial de la Nación existe una alta fortaleza de los planteamientos de la de-

manda en contra de las entidades del sector de defensa y seguridad.

En este entendido, las pretensiones ascienden a $75,4 billones que, de acuerdo con

el tiempo estimado para el fallo, deberían pagarse en un término promedio de cuatro

años, mientras que el presupuesto anual del sector para el mismo periodo se sitúa en


alrededor de $60 billones. Aún en este escenario conservador, salta a primera vista la

gravedad de la problemática.

Por último, debe señalarse que resulta preocupante que a junio de 2006 únicamente

se hubieran iniciado 381 acciones de repetición en el sector de defensa y seguridad y

que sólo en 573 casos (de más de 26.000 instaurados) se hubiera efectuado llamamien-

to en garantía, por lo cual existe una alta probabilidad de no recuperar lo pagado por

acciones culposas o dolosas de los servidores públicos, constituyéndose en una pérdida

definitiva para el Estado, un generador de impunidad y un aliciente para la negligencia y

la recurrencia a prácticas violentas.

Todo lo anterior muestra la importancia del problema y la necesidad de establecer

controles efectivos para evitar la incurrencia de daños a terceros por acción u omisión de

los funcionarios públicos, en este caso del sector de la defensa, y brindar prioridad al

fortalecimiento de una estructura idónea responsable de la defensa judicial del Estado.

5.2. Asignación, manejo y administración de los bienes incautados: un

foco de ineficiencia y detrimento patrimonial para el Estado

El manejo y administración de bienes incautados en Colombia se ha caracterizado por la

negligencia y descuido, así como por las permanentes modificaciones en la normatividad

que rige la materia, sin que hasta el momento se haya logrado establecer una política

clara y coherente que coordine las diferentes acciones estatales en la incautación de

bienes. En efecto, actualmente concurren desordenadamente una serie de organismos y

entidades, tales como: la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, las Fuerzas

Militares, el Departamento Administrativo de Seguridad, la Dirección Nacional de Estu-

pefacientes y el Fondo para la Defensa de la Libertad Personal - Fondelibertad.

Este desarreglo ha permitido que se presenten situaciones de daño, pérdida, des-

viación de recursos y corrupción que afectan sustancialmente las finanzas del Estado.

La proliferación de conductas ineficientes, ineficaces, culposas y dolosas por parte de

los administradores de bienes incautados a favor del Estado se ha convertido en un

permanente foco de pérdidas económicas para la sociedad colombiana.

El narcotráfico en Colombia ha producido un impacto económico de proporciones

considerables. Así lo demuestran estudios como los de Kalmanovitz63 y Steiner64 , en los

63 Kalmanovitz, Salomón (1990), �La economía del narcotráfico en Colombia�. En: Economía Colombiana,Contraloría General de la República, Nos. 226-227, febrero y marzo, pp. 18-28.

64 Steiner, Roberto (1997). �Los dólares del narcotráfico�. En: Cuadernos de Fedesarrollo, No. 2, p. 87.


que se afirma que a principios de la década de 1990 el narcotráfico contribuía con cerca

de 4% de PIB y 3% del empleo en el país, y generaba divisas por un valor entre US$1.500

y US$2.500 millones al año. Esto le permitió permear la economía, especialmente me-

diante la adquisición de una gran cantidad de bienes urbanos y rurales, joyas, títulos

valores, sociedades, etc.

Con el ánimo de combatir el narcotráfico y en general las actividades ilícitas, el

Estado colombiano ha desarrollado una serie de normas tendientes a desestimular prác-

ticas como el narcotráfico, la extorsión y el secuestro.

En este contexto, la Ley 333 de 1996 designó a la Dirección Nacional de Estupefa-

cientes �DNE� como la entidad facultada para administrar los bienes incautados por

narcotráfico y a la Fiscalía General de la Nación �FGN�, la Policía Nacional, las Fuer-

zas Militares y el Departamento Administrativo de Seguridad �DAS� como las encar-

gadas de realizar la aprehensión material. De igual manera, la Ley 282 de 1996 facultó a

Fondelibertad, entidad adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, para administrar los

bienes incautados producto de los delitos de secuestro y extorsión.

Dado que la Ley 333 de 1996 fue objeto de múltiples críticas por cuanto se tramita-

ban lentamente los procesos y a que seis años después de emitida, los resultados obte-

nidos en materia de extinción de dominio no eran los esperados �apenas 69 bienes con

sentencia de extinción de dominio desde la expedición de la Ley 65 �, se promulgaron

las leyes 785 y 793 de 2002 con el propósito de mejorar la administración de los bienes

incautados y hacer más ágiles los procesos.

Es importante señalar que con la entrada en vigencia de estas últimas se superaron

muchas de las fallas de la Ley 333 de 1996, al separar los procesos de extinción de

dominio de las acciones penales, establecer la autonomía e imprescriptibilidad de la

acción extintiva, reducir los términos procesales y exigir requisitos específicos para la

administración de los bienes en atención a su naturaleza.

Gracias a las reformas mencionadas, debe reconocerse que la actual problemática

en torno a la incautación de bienes no se centra en la falta o debilidad de la normatividad

que rige la materia, sino que gira en torno a las insuficiencias institucionales de las

entidades encargadas, a la falta de coordinación entre los distintos agentes intervinientes

y a las fallas en los procesos instructivos adelantados por la Fiscalía General de la Na-

65 En: Contraloría General de la República (2003). �Los bienes incautados: el caos aumenta�. Dirección deEstudios Sectoriales Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, Bogotá, abril,p. 18.


ción, que conducen a que en muchas ocasiones no se logre recaudar la prueba necesa-

ria y conducente para demostrar la procedencia ilícita de los bienes sobre los que se

pretende ejercer la acción extintiva de dominio.

Lo anterior permite concluir que a la fecha no existe una política pública clara para el

manejo, custodia, control y administración de los bienes incautados, lo que se constituye

en un riesgo importante para las finanzas del Estado, dada la eventualidad de tener que

restituirlos a sus dueños e incluso indemnizarlos por los daños causados al no lograr

demostrar su origen ilícito66 .

Muestra de lo anterior es que durante el periodo 1993-2002 la DNE tuvo que reinte-

grar a sus dueños una variedad de bienes, tales como: 325 inmuebles rurales y 500

urbanos, cerca de US$2 millones y $2.008 millones en moneda corriente, 10 sociedades

comerciales, 1.779 vehículos terrestres y 60 acuáticos. Así como una cantidad y cuantía

indeterminadas de armamento, maquinaria, joyas, títulos valores, muebles, enseres,

equipos de comunicación y navegación, entre los más importantes67 . Bienes que obvia-

mente generaron importantes gastos de administración y manejo, cuando no

indemnizaciones que, debido a las falencias en el diseño y ejecución de la política, se

constituyen en pérdidas económicas definitivas para el Estado.

A marzo 18 de 2003, la subdirección de bienes de la DNE tenía a su cargo la administra-

ción de 47.043 bienes, para lo cual sólo contaba con 14 funcionarios no especializados

en el manejo requerido para los diferentes bienes que administraba (fincas, semovientes,

sociedades, aeronaves, etc.). No es de extrañar, por tanto, que la DNE reportara haber

entregado en depósito o arrendamiento 1.920 bienes urbanos, 355 rurales y 192 obras

de arte durante el periodo 2002-2004, sin que la entidad dispusiera de adecuados crite-

rios de selección y asignación, ni contara con un debido control sobre los arrendatarios y/

o depositarios.

Debe señalarse que el manejo de la información estadística no es confiable, puesto

que los datos suministrados por la entidad no corresponden al número de bienes bajo su

custodia, sino a registros que pueden contener múltiples puntos simultáneamente, sin

66 Dadas las falencias en el registro, control y en los sistemas de información de las entidades responsables,es imposible cuantificar certeramente el número de eventos y las cuantías que ha perdido el Estado o hadebido pagar por indemnizaciones. Sin embargo, un claro ejemplo de ello es la sentencia T-212 de 22 defebrero de 2001, mediante la cual la Corte Constitucional falló a favor de los hermanos Gaitán Cendales,una acción de tutela por violación al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia y alprincipio de cosa juzgada, y ordenó devolverles 200 bienes que les habían sido incautados. Con base enesta sentencia los hermanos Gaitán Cendales reclamaron $12 mil millones a la nación por daños y perjui-cios.

67 Dirección Nacional de Estupefacientes. Subdirección de Bienes. Marzo de 2003.


discriminación alguna según sus calidades, cantidades y/o especificidades. Por tal ra-

zón, no es posible determinar con certeza el número y tipo de bienes que se han puesto

a disposición de la DNE, lo que dificulta aún más su administración y control.

Peor aún, se ha demostrado que no es posible establecer el valor real de los bienes

a su cargo, dado que en sus estados contables las cuentas �inventarios� y �deudoras

control� están subestimadas en cuantía indeterminada, ya que existen bienes registra-

dos por valor de $1,0068 .

Así las cosas, el desgreño administrativo genera riesgos importantes para el Estado,

por cuanto al no existir un adecuado control, cuidado y seguimiento de los bienes, la

DNE, por ejemplo, podría tener que erogar $122.056 millones por concepto de deman-

das instauradas en su contra durante 2002, derivadas en su gran mayoría de la indebida

administración e incumplimiento de sus obligaciones como secuestre de los bienes. Al-

gunos ejemplos de tal situación son:

� Según el informe de la Contraloría General de la República, de los 3.973 bie-

nes asignados a la Policía Nacional y a las fuerzas militares hasta 2002, 33%

se encontraba fuera de servicio, generando altos costos de mantenimiento.

Para agravar la situación, no se conocía el estado o situación en la que esta-

ban otros 1.514 bienes (38% del total de los bienes).

� De acuerdo con declaraciones de un ex director de la DNE69 , en el 2003 la

entidad tenía en inventarios 5.800 vehículos, de los cuales sólo 800 se encon-

traban funcionando. Lo mismo ocurría con el caso de aviones: entre 1989 y

2002 se incautaron 781 aeronaves, de las cuales se habían devuelto 511; en

tanto que de las 400 lanchas incautadas sólo se encontraban utilizables cerca

de 10070 . Sin embargo, las situaciones que originan focos de desgreño admi-

nistrativo o incluso corrupción no sólo se presentan por la falta de control en el

manejo y administración de los bienes, sino también en su asignación. Así, por

ejemplo, en el 2003 la Fiscalía General de la Nación adelantaba investigacio-

68 Cf.: CGR (2002). Informe de auditoría de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

69 El País (2003). �La nación se quedará con bienes mal habidos�, Cali, 22 de agosto.

70 Existen múltiples ejemplos adicionales. Según el artículo �Las diez joyas de la corona�, publicado por eldiario El Espectador el 17 de agosto de 2003, el Hotel Sunrise Beach, ubicado en la Isla de San Andrés,cuyo costo asciende a $57.000 millones de propiedad del convicto José Nelson Urrego Cárdenas, des-pués de reportar utilidades por más de $282 millones en el 2000, pasó a tener pérdidas en los años 2001y 2002 por $690 millones y $2.431 millones, respectivamente. Situación similar ocurrió con el Hotel Pradode Barranquilla que durante los años 2000 y 2001 arrojó ganancias por $315 millones y $83 millones,respectivamente, y en el 2002 una pérdida de $1.066 millones.


nes contra el director de la DNE, por denuncias que, de acuerdo con publica-

ción del diario El Tiempo71 ,

�van desde la asignación de lujosos carros a su familia y subalternos, que

terminaron estrellados o robados, hasta la entrega de bienes de la mafia a ex

convictos o a empresas de amigos que hoy reciben jugosos dividendos por

administrarlos y que no tienen recursos para responder por esas fortunas�.

De la misma manera, según funcionarios de la entidad72 , el entonces director gene-

ral �ha(bía) favorecido en las asignaciones de los bienes a personas cercanas a sus

afectos políticos, que no siempre llenan los requisitos legales�.

Por otra parte, aunque el número de bienes que debe manejar Fondelibertad es

mínimo comparado con el que le corresponde a la DNE �ya que en el 2003 administra-

ba un total de 452 bienes por valor $7.528 millones�, la entidad adolece de las mismas

fallas en el manejo y administración de bienes. En efecto, al analizar la información

suministrada por la entidad, quedaba demostrada su incapacidad de reportar adecuada-

mente el inventario, ubicación, estado y situación jurídica de los bienes a su cargo73 .

Debido a la precaria situación del registro, control y seguimiento de los bienes incau-

tados, su administración se ha convertido en foco no sólo de negligencia o corrupción,

sino también de pérdida económica para el Estado derivada de su mantenimiento y de

las indemnizaciones que se originan cuando deben ser restituidos.

6. RESPUESTA DEL APARATO JUDICIAL FORMAL A LOS PROBLEMAS DE

DELINCUENCIA Y CORRUPCIÓN

6.1. Falencias en el sistema de justicia

El adecuado funcionamiento del sistema de justicia es uno de los ejes fundamentales

para garantizar el progreso de un Estado de Derecho, en razón de que no sólo permite

eliminar los incentivos que alimentan prácticas ilegales y conductas que atentan contra

la convivencia ciudadana, sino que además desmotiva el florecimiento de comporta-

mientos corruptos y violentos en la sociedad.

71 �Estupefacientes: ¿pasos en falso?�, publicado en la Sección Justicia, Bogotá, 16 de marzo de 2003.

72 Cambio (2003). �Plazas y su combo�, Bogotá, septiembre.

73 Información suministrada por Fondelibertad. Mayo de 2003.


Más aún, ante la frecuencia e intensidad de los fenómenos de violencia y corrupción

en países como Colombia, se requiere consolidar un aparato judicial fortalecido y eficien-

te para judicializar y reprimir a quienes incurran en tales conductas. Es evidente que el

sistema de justicia en Colombia no ha logrado contrarrestar efectivamente la criminali-

dad en muchas de sus múltiples manifestaciones. Al respecto, se ha señalado:

�El sistema judicial colombiano se ha mostrado impotente para garantizar, de acuer-

do con los postulados constitucionales, el acceso a la justicia, entendido en su sentido

amplio, al no alcanzar fines como la universalidad, efectividad y equidad. Por el contra-

rio, el sistema se caracteriza por tener múltiples barreras de acceso, como son: las ele-

vadas erogaciones económicas del servicio, en particular para los grupos más

desprotegidos de la población; la restringida cobertura territorial; la congestión; la indebi-

da priorización de intereses tutelados; la selectividad; la morosidad y la impunidad, entre

otros�74 .

Adicionalmente, debe señalarse que, según encuesta del Consejo Superior de la

Judicatura en el 2002, la falta de credibilidad en el sistema, los costos de los honorarios

de los abogados, la desconfianza hacia éstos y el desconocimiento de los derechos son

percibidos por los usuarios del servicio como las principales barreras que deben afrontar

para acceder al sistema75 (gráfico 20).

Gráfico 20

Fuente: C.S. de la J. Encuesta (2002).

74 Contraloría General de la República (2002). �Colombia entre la exclusión y el desarrollo�, capítulo 11,Bogotá, Alfaomega, agosto (dirección académica: Luis Jorge Garay).

75 Consejo Superior de la Judicatura e Instituto SER (2002). Segunda encuesta de profundización. Jueces,litigantes y partes procesales, Bogotá, julio.


Como corroboración de lo anterior, en una encuesta practicada en el 2006 a empre-

sarios proponentes sobre la eficiencia en la gestión y transparencia en los procesos

contractuales de las entidades estatales, se observa que la percepción sobre la eficien-

cia y honestidad de los organismos administradores de justicia apenas logra superar los

niveles mínimos de eficiencia y honestidad, con el agravante de que tiende a disminuir

respecto al 2004 (gráfico 21).

Gráfico 21

Fuente: Encuesta Probidad 2006. USAID - Confecámaras.

Estas circunstancias, además de otras como el temor a represalias o las amenazas,

contribuyen a que las personas que requieren servicios de justicia muchas veces se

abstengan de acudir al sistema, al punto que es la principal razón para no denunciar �

aducida por 78% de los usuarios y 82% de los funcionarios públicos. En el caso de los

usuarios significa que existe una percepción de la presencia de grupos suficientemente

organizados y poderosos con influencia o presencia directa o indirecta en el Estado y

que tienen la capacidad tanto para �castigar� a las personas que los denuncien como

para neutralizar la capacidad de investigación y protección de los órganos jurisdicciona-

les. En el caso de los funcionarios públicos, la implicación más directa es la percepción

de una falta de compromiso y prioridad por parte de autoridades en torno a la persecu-

ción de la corrupción en el sistema76 .

Indudablemente, los fenómenos de violencia en Colombia77 inciden en la genera-

ción de prácticas ilícitas dentro y fuera del aparato estatal. En efecto, cuando el uso de

76 Banco Mundial y Vicepresidencia de la República (2001). �Encuesta sobre corrupción, desempeño institu-cional y gobernabilidad�, abril.

77 Colombia presenta elevados índices de violencia. A manera de ejemplo: desde 1991 la tasa nacional dehomicidios gira alrededor de 60 por cien mil habitantes. En el 2002 se reportaron más de 90.000 delitoscontra la vida y la integridad personal, 2.982 secuestros y 10.045 casos de violencia intrafamiliar. PolicíaNacional (2002), Revista Criminalita, número 45, 2002.


mecanismos extralegales, muchas veces violentos, para hallar una �solución� �así pue-

da considerarse �efectiva�� no es debidamente castigado y rechazado, tienden a afec-

tarse negativamente las pautas de convivencia social y a crearse un ambiente propicio a

la aceptación de la utilización de la amenaza, el tráfico de influencias y el soborno, entre

otros.

Aquí reside la denominada �litigiosidad� oculta o represada comprendida por aque-

llos litigios que, por diferentes razones, nunca llegan a conocimiento del aparato oficial

de justicia y por lo cual buscan ser �solucionados� a través de otros medios.

Si bien las encuestas aplicadas demuestran que la actitud de la población involucrada

en un conflicto ha venido cambiando en las dos últimas décadas, de forma que está

disminuyendo la proporción de litigios no denunciados �particularmente de índole pe-

nal�, sigue siendo preocupante que todavía en 1997 cubría la mitad de los delitos ob-

servados (gráfico 22)78 .

Gráfico 22

Fuente: DANE / C.S. de la Judicatura. Encuestas de Justicia.

Ahora bien, la última encuesta disponible sobre criminalidad que está referida al

caso de Bogotá para el año 200379 muestra que no se presenta denuncia ante las auto-

ridades para cerca del 72% de los delitos y contravenciones más frecuentes, con el

agravante de que la falta de denuncia cobija hasta al 97% de los delitos por corrupción

(tercer delito más frecuente en número de casos), al 75% en el caso de hurto a personas

78 El Dane ha practicado las encuestas nacionales de hogares en los años 1985, 1991 y 1995, incluyendo unmódulo sobre justicia. En 1997, en asocio con el Consejo Superior de la Judicatura, adelantó la primeraencuesta nacional de justicia, indagando sobre la percepción de los ciudadanos del derecho de acceso aeste servicio.

79 Encuesta realizada por el Dane.


(primer delito más frecuente) y al 64% para el hurto de residencias (segundo delito más

frecuente). Sobresale que la falta de denuncia alcanza, en promedio, 75% de los delitos

cometidos contra personas de los estratos socioeconómicos más desaventajados (es-

tratos 1, 2 y 3), en comparación con 55% en el caso de los más pudientes (estratos 5 y 6).

La principal razón aducida por 42% de los encuestados para no presentar denuncia

es la falta de credibilidad en la capacidad de las autoridades para solucionar la situación,

lo que ratifica que la incredulidad en el sistema es una de las barreras más importantes

para el acceso al aparato de la justicia, especialmente en el caso de las personas más

desprotegidas.

Para ilustrar algunas de las falencias del sistema penal mixto vigente en el país con

anterioridad al 2005, vale la pena resaltar que durante su vigencia

�...la producción del sistema penal en su conjunto alcanza(ba) 297 procesos,

cifra muy inferior al promedio de la rama (...). Los jueces penales evacua(ban)

anualmente el 52% de la carga laboral y los fiscales 25%, es decir, que en esta

entidad más del 75% de la carga queda(ba) represada. Al considerar el sistema

penal en su conjunto se puede determinar que de los 660 procesos de carga

anual por funcionario, sólo se esta(ban) evacuando 297, es decir, el 45% (...). El

sistema penal ostenta(ba) un índice de congestión promedio del 61% (...). En la

Fiscalía el tiempo legal promedio de la etapa instructiva (era) de 743 días, mientras

que en promedio los procesos se (estaban) demorando en esta etapa 1.174

días; por tanto, la duración real se (encontraba) 1,6 veces por encima del tiempo

legal. En promedio, en la etapa del juicio los procesos (demoraban) 626 días,

cuando el señalado en la ley es 65 días, es decir, que en promedio esta etapa se

(demoraba) 9,6 veces más que el tiempo legal�80

.

La situación descrita permitía ratificar la relativa incapacidad de los jueces para cas-

tigar los delitos en el país, a pesar de que en la década anterior se habían incrementado

sustancialmente las sanciones de carácter penal, fiscal o disciplinario para prácticas

corruptas y violentas, y que se habían invertido grandes recursos tendientes a mejorar la

capacidad del sistema judicial para investigar y sancionar.

Ante estas circunstancias, desde el 2005 se inició la implementación gradual de un

sistema acusatorio puro en el área penal con miras a mejorar la efectividad del Estado en

80 Herrera, Claudia Marcela y Fredy Porras (2003). �La reforma al sistema penal y sus implicaciones econó-micas, fiscales y de gestión�. En: Revista de Economía Colombiana, edición 294, enero-febrero, pp. 39-40. Lo entre paréntesis es nuestro.


su papel represor de la criminalidad y de evitar graves niveles de congestión, represamiento

y demora en los procesos, como requisito para evitar la proliferación de respuestas vio-

lentas y la ocurrencia de elevados niveles de impunidad. Este sistema es caracterizado

por diferenciar entre el ejercicio de la función de investigación de las conductas punibles

en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, por un lado, y su juzgamiento a cargo del

área penal de la Judicatura, por el otro.

El nuevo sistema penal acusatorio (NSPA) gira en torno de dos propósitos específi-

cos: 1) fortalecimiento de la etapa del juicio, basado en los principios de publicidad,

oralidad, inmediación de la prueba, contradicción, concentración y garantía; y 2)

desjudicialización de las funciones asignadas a la Fiscalía General de la Nación.

Se espera que con este nuevo sistema se mejore sustancialmente la capacidad de

respuesta del aparato judicial, reduciéndose debidamente los problemas de impunidad,

congestión y morosidad ya identificados.

Es por esta razón que en este acápite se busca analizar la composición de la tipología

de delitos relacionados con violencia y corrupción en el nuevo sistema penal, su carga al

sistema de justicia, la eficacia del aparato judicial establecido para su investigación y

juzgamiento, así como el monto de recursos humanos y financieros que el Estado desti-

na a su atención81 .

6.2. Tipología de delitos

Durante el 2005 la Fiscalía General de la Nación (FGN) recibió bajo el nuevo sistema

penal acusatorio 88.276 delitos querellables y 105.156 noticias criminales; sin embargo,

del total de noticias criminales deben descontarse 19.103 querellas que no fueron conci-

liadas y se están contabilizando como nuevas entradas a la entidad82 , por lo cual el total

de entradas efectivas en el año ascendería a 174.329 procesos83 . Ahora bien, más de

78.000 procesos (45% del total) se originaron en delitos relacionados con violencia y/o

corrupción (cuadro 5).

81 Información de los boletines estadísticos de 2005 de la Fiscalía General de la Nación y del informe sobreel sistema penal acusatorio de septiembre de 2006 del Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos yanálisis propios.

82 Sobre la forma en que se deben contabilizar las entradas y salidas del sistema de justicia, revisar: Herrera,Claudia Marcela y Fredy Porras, �Aproximación a un análisis sistémico de la justicia colombiana�. ContraloríaGeneral de la República, Colección Análisis Sectorial y de Políticas Públicas. Informe 7.

83 Esta estadística corresponde únicamente a los distritos judiciales de Armenia, Bogotá, Manizales y Pereira,que fueron los que empezaron a funcionar bajo el nuevo sistema en el 2005.


Cuado 5

Entradas Fiscalía NSPA 2005

Tipo penal Entradas % relacionado % del total

Lesiones personales 42427 54,22 24,34Hurto calificado 11167 14,27 6,41Violencia intrafamillar 10073 12,87 5,78Homicidio 6987 8,93 4,01Tráfico de estupefacientes 3924 5,01 2,25Acceso o acto sexual violento 1537 1,96 0,88Extorsión 768 0,98 0,44Prevaricato 351 0,45 0,20Violencia contra servidor público 252 0,32 0,14Terrorismo 123 0,16 0,07Secuestro extorsivo 115 0,15 0,07Peculado 79 0,10 0,05Desaparición forzada 78 0,10 0,04Lavado de activos 60 0,08 0,03Rebelión 56 0,07 0,03Concusión 55 0,07 0,03Abuso de función pública 48 0,06 0,03Cohecho 47 0,06 0,03Desplazamiento forzado 46 0,06 0,03Celebración indebida de contratos 15 0,02 0,01Tortura 13 0,02 0,01Contrato sin requisitos 12 0,02 0,01Tráfico de influencias 7 0,009 0,0040Enriquecimiento ilícito 5 0,006 0,0029Sedición 3 0,004 0,0017Asonada 2 0,003 0,0011Genocidio 1 0,001 0,0006Subtotal 78251 100.00 45Total 174329

Las conductas punibles relacionadas con violencia y corrupción constituyen la ma-

yor parte de las entradas: lesiones personales (24,34%); hurto calificado, mediante utili-

zación de medios violentos (6,41%); violencia intrafamiliar (5,78%); homicidio (4,01%) y

tráfico de estupefacientes (2,25%). Sobresale cómo la composición y la participación (en

el total de delitos) de las conductas punibles se conservan prácticamente inalteradas en

los últimos cinco años, lo cual evidencia que, al menos hasta ahora, los comportamien-

tos delictivos en el país no han sido impactados por las reformas implementadas.

Debe resaltarse que delitos contra la administración pública cometidos por servido-

res públicos bajo distintas modalidades de corrupción �como peculados, celebración


indebida de contratos, concusión, cohecho, tráfico de influencias, abuso de función pú-

blica, prevaricato, contratos sin requisitos legales y enriquecimiento ilícito� originaron

564 entradas al NSPA. Ahora bien, si se consideran todos los distritos judiciales, el

peculado por apropiación es uno de los delitos de mayor impacto nacional con 1.350

denuncias únicamente en el cuarto trimestre de 2005.

Ahora bien, de los 174.329 asuntos asumidos por el NSPA durante 2005, apenas se

lograron resolver 74.135, lo que representa una eficacia de 42,5%, indicador que todavía

no mostraba una mejoría importante frente al anterior sistema, a pesar de nuevas figuras

como el principio de oportunidad que debería haber posibilitado una mayor agilidad y

efectividad en la evacuación de procesos84 (gráfico 23).

Gráfico 23

SALIDAS 2005 NSPA

Fuente: Fiscalía General de la Nación, Boletines estadísticos 2005.

Cuando la FGN encuentra mérito para formular la imputación, empieza una contro-

versia jurídica probatoria entre las partes, a través de diversas audiencias públicas, para

que finalmente el juez de Conocimiento emita la correspondiente sentencia. En conse-

cuencia, para poder contar con un diagnóstico adecuado es igualmente importante estu-

diar la composición de los mismos delitos ante los jueces85 (cuadro 6).

84 Las estadísticas disponibles no permiten diferenciar las salidas de la FGN por tipo de delito.

85 Debe aclararse que las clasificaciones no se corresponden exactamente con las de la FGN pues corres-ponden a sistemas de información diferentes y adicionalmente que a la fecha de este informe, las estadís-ticas aportadas por el CSJ sobre el NSPA son muy escasas e incompletas.


Cuadro 6

ENTRADAS JUDICATURA NSPA* 2005

Tipo penal Entradas % relacionado % del total

Hurto 3078 35,51 18,13

Lesiones personales 2121 24,47 12,49

Tráfico de estupefacientes 1049 12,10 6,18

Contra la libertad integridad 423 4,88 2,49

y formación sexuales

Homicidios 764 8,81 4,50

Violencia intrafamiliar 144 1,66 0,85

Extorsión 153 1,77 0,90

Violencia contra servidor público 123 1,42 0,72

Secuestro 126 1,45 0,74

Otros 687 7,93 4,05

Subtotal 8668 100 51

Total 16978

* La información de este cuadro corresponde a las entradas reportadas por el CSJ en el mapa dedelitos del NSPA. Sin embargo, el nivel de desagregación es muy pobre, por lo cual se supone queconservando los comportamientos de otros años, el 50% de los procesos clasificados como otroscorresponden a delitos relacionados con violencia y corrupción, como son: peculados, lavado deactivos, rebelión, sedición, celebración indebida de contratos, terrorismo, desaparición forzada,etc., y que el 50% de los hurtos corresponden a hurtos utilizando medios violentos.

De 16.978 juicios penales que se iniciaron en el 2005, al menos 8.668 (51%) esta-

ban asociados a los delitos antes mencionados. Similar a lo ocurrido en la Fiscalía, en el

área penal los delitos más importantes son los relacionados con homicidio, lesiones

personales, narcotráfico, tráfico de estupefacientes y hurto.

6.3. Costos del sistema penal para el Estado

El funcionamiento del sistema de justicia le significó al Estado colombiano $2,44

billones86 en el 2005 (equivalente a cerca de 0,9% del PIB), de los cuales más del 75%

86 Cifras a precios constantes de 2005.


se imputa directamente a la Rama Judicial y el restante a otras entidades como el INPEC,

la Dirección Nacional de Estupefacientes o la Defensoría del Pueblo.

Se resalta que el Estado destinó al sistema penal87 un monto de $1,7 billones, es

decir, el 70% del presupuesto sectorial (cuadro 7).

Cuadro 7

Costos de la justicia 200588 ($ millones)

Costo Costo Costo total Costodirecto otras estado unitario

(millones $) (millones $) (millones $) (miles de $)

Civil 297.823 12.444 310.267 346 Penal 318.790 271.047 589.837 4.416 Laboral 117.871 1.560 119.431 426 Familia 147.532 16.436 163.968 750 Menores 16.448 11.715 28.163 1.024 Subtotal Jurisdicción Ordinaria 898.464 313.202 1.211.666

Juris. Conten.-Administrativa 124.488 18.534 143.022 1.839

Jurisdicción Constitucional 13.052 0 13.052 9.507

Jurisdicción Disciplinaria 7.789 0 7.789 154

Subtotal Judicatura 1.043.794 331.736 1.375.530

Fiscalía General 801.169 271.047 1.072.217 607

Total Rama 1.844.963 602.783 2.447.746

Fuente: Presupuesto General de la Nación. Indicadores de gestión CSJ y FGN. Cálculos propios.

Como se señaló anteriormente, los delitos por corrupción y/o violencia absorbieron

45% de la demanda en la FGN y 27% en el área penal de la Judicatura, por lo cual los

costos imputables a la investigación y juzgamiento de estos delitos ascendieron a más

de $482.498 millones en la Fiscalía y $159.256 millones en la Judicatura en el 2005. Sin

contar las actividades de investigación preliminar adelantadas por la Fiscalía, se conclu-

ye que el Estado destinó más de $641.000 millones (cerca de 0,23% del PIB) a la lucha

judicial contra la violencia y la corrupción en sus distintas manifestaciones. Este esfuerzo

fiscal para el país se ha mantenido en ese orden promedio durante el último sexenio.

87 Se entiende por sistema penal al conjunto del área penal de la Judicatura y a la Fiscalía General de laNación.

88 Cálculos realizados de acuerdo con la metodología de costeo elaborada en: Colombia entre la exclusióny el desarrollo (2002) y a las modificaciones implementadas en �Aproximación a un análisis sistémico dela justicia colombiana� (2003).


6.4. Otros costos para el Estado

Al costo anterior deben sumársele otros costos, que aunque no se relacionan directa-

mente con el aparato judicial formal, sí implican erogaciones públicas para contrarrestar

fenómenos de violencia y corrupción.

Es el caso de al menos parte de los gastos en fuerza pública y del sostenimiento de

la Procuraduría General de la Nación ($216.881 millones en el 2005 ó 0,08% del PIB) y

la Contraloría General de la República ($165.360 millones ó 0,06% del PIB), como entes

de control encargados de los procesos disciplinarios contra empleados públicos y de los

procesos de responsabilidad fiscal, respectivamente.

Con relación a la responsabilidad fiscal, la Ley 610 de 2000 establece que este

proceso �tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio públi-

co como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión

fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio su-

frido por la respectiva entidad estatal�, y que esta acción �es autónoma e independiente

y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad (penal, disciplina-

ria, administrativa)�.

Para tal efecto la Contraloría cuenta con pocos funcionarios (106 en 2002) encarga-

dos tanto de adelantar las investigaciones y juicios por responsabilidad fiscal, como de

cobrar las sumas adeudadas por los responsables fiscales mediante procesos de juris-

dicción coactiva. El sostenimiento de estas tres funciones implicó un gasto cercano a los

$9.600 millones en el 2002 (cuadro 8).

Cuadro 8

Costos proceso de responsabilidad fiscal 2002

Costos Costo Costo Número Número

Totales promedio promedio funcionarios actuaciones

(Millones $) por actuación por funcionario

Investigaciones 6645,1 20,6 127,8 52 322

Juicios 1568,4 1,3 35,6 44 1235

Jurisdicción coactiva 1384,9 7,5 138,5 10 185

Total 9.598 6 91 106 1.742

Fuente: CGR (2002-2003), Transparencia contra la corrupción. Informe de Gestión.


Sin embargo, por control persuasivo89 sólo se recuperaron $2.489 millones y por

recaudo coactivo $1.967 millones, es decir, menos de la mitad del costo de mantenimien-

to de las dependencias encargadas de esa función90 .

Al respecto, según un estudio de la Auditoría General de la República, de un total de

8.910 procesos de responsabilidad fiscal iniciados durante la vigencia de 2001, en las

etapas procesales se fallaron 1.081, de los cuales solamente 461 fueron declarados con

responsabilidad fiscal. Además, en el informe de rendición de cuentas a las contralorías,

éstas estimaron un presunto detrimento patrimonial de $2 billones en dicho año, de los

cuales sólo se concretaron $317 mil millones en títulos ejecutivos y el recaudo real sólo

fue de $4.500 millones, que no llegaba a 0,3% del valor total de la corrupción calculada

por las propias contralorías91 .

La baja eficacia en estos procesos es atribuida, en muchos casos, a la excesiva

tramitología que debe surtirse para alcanzar un fallo definitivo de responsabilidad fiscal.

En un documento preliminar, �Bases para un nuevo modelo de control fiscal�, se señala:

�Obsérvese entonces que las leyes colombianas en materia de responsabilidad

fiscal, parecen diseñadas para alargar los procesos ad infinitum y convertirlos

en un laberinto en que el Estado, en el mejor de los casos y contando con suerte,

logra excepcionalmente recuperar algo de los recursos luego de quinquenios y

hasta décadas (no es inusual que el proceso en total se tome 12, 15 ó más

años), con lo cual no sólo es virtualmente imposible pretender que la

responsabilidad patrimonial se haga efectiva después de tantos años, sino que

el Sistema de Control Fiscal deja de cumplir con uno de sus más importantes

objetivos, cuál es su carácter correctivo inmediato sobre la gestión pública�.

Ante estas circunstancias, en el 2005 se intentó modificar la ley actualmente vigente

para transformar el proceso de responsabilidad fiscal y hacerlo más ágil y eficiente, pero

el proyecto no contó con el apoyo legislativo suficiente y en consecuencia no logró surtir

el trámite de aprobación en el Congreso de la República.

No obstante las razones que se puedan aducir, lo cierto es que el impacto de este

tipo de procesos es altamente cuestionable, y su existencia no parece haber sido una

herramienta efectiva contra la corrupción administrativa.

89 Se entiende por control persuasivo el pago voluntario hecho por los presuntos responsables.

90 Para el periodo enero-junio de 2006 se recaudaron por cobro coactivo $1.803 millones. Beneficios delproceso auditor. CGR. Julio de 2006.

91 Auditoría General de la República (2003). El nuevo sistema del control fiscal colombiano, Bogotá.


Finalmente, en cuanto a la labor disciplinaria de la Procuraduría General de la Na-

ción, el decreto 262 de 2000 establece que es función del procurador realizar la vigilan-

cia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, ejercer

preferentemente el poder disciplinario y adelantar las investigaciones correspondientes

e imponer las respectivas sanciones.

Si se considera que la Procuraduría ejecutó un presupuesto por $216.881 millones

durante 2005, y que de los 578 procuradores existentes, 556 son competentes para

adelantar procesos disciplinarios, se estima que se destinaron más de $208.000 millo-

nes para la realización de esta función.

Ahora bien, en el periodo 1990-2000 los índices de evacuación total de procesos

disciplinarios en esta entidad nunca fueron superiores a 45% de la carga (107.527 pro-

cesos en el 2000), lo cual quiere decir que de cada 100 procesos de carga laboral sólo se

evacuaron 45 en el respectivo año (gráfico 24).

Gráfico 24

Salidas totales Vs. carga laboral

Fuente: Resolución 80 de abril de 2002.

Además, si este indicador se calcula con base en las salidas que realmente implican

gestión (30.054 en el 2000) �descontando remisiones por falta de competencia, pres-

cripciones y nulidades�, éste no superó en ningún caso 32%, lo cual muestra el bajo

nivel de evacuación de procesos disciplinarios en la década de 1990.

Comparativamente, en 2006 la carga ascendió a 76.066 procesos y se evacuaron

48.212 procesos, con lo cual (sin descontar las salidas mencionadas) el índice de con-

gestión se mantuvo por encima de 35%. Además, debe mencionarse que del total de

salidas, únicamente 3.802 implicaron fallos sancionatorios. Lo anterior lleva a concluir

que no ha variado la precaria situación observada en la década pasada 92 .

92 Datos del Balance social 2006. Procuraduría General de la Nación.

120000

100000

80000

60000

40000

20000

0

Nú

mer

o d

e p

roce

sos

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Carga Laboral Salida Totales


6.5. Anomalías disciplinarias en el sistema de justicia

Los problemas de la justicia colombiana, aunque severos, parecieran tener un ca-

rácter distinto a aquellos que enfrenta la justicia en otros países de la región que adole-

cen de una situación de gobernabilidad sistémica.

A pesar de ello y de acuerdo con la escasa información disponible en el campo de la

administración de la justicia, la lucha contra faltas disciplinarias y actos de corrupción de

funcionarios de la rama y de abogados litigantes podría ilustrarse con el hecho de que,

según un informe del Consejo Superior de la Judicatura, entre 1992 y mayo de 2001 se

abrieron investigaciones disciplinarias a 692 jueces y magistrados. De ellos, 120 fueron

amonestados, 92 suspendidos, 428 multados y 52 destituidos. Los otros 20 lograron la

absolución. El número de investigados es significativo si se tiene en cuenta que corres-

ponde a 16% de los jueces y magistrados del país (4.029 jueces en la rama jurisdiccional

en 2001). Además, se sancionó a 6.438 abogados por faltas como el engaño, oculta-

miento de dinero a sus clientes, pruebas falsas, cobro de gastos irregulares, no dar

recibos y garantizar resultados que no se alcanzaron93 .

A su vez, durante el periodo 2003-2004 se sancionaron 628 sujetos entre jueces,

magistrados, abogados y fiscales94 . De acuerdo con las estadísticas del CSJ, en el 2005

ingresaron 15.835 procesos a las salas disciplinarias del Consejo Superior de la Judica-

tura y se evacuaron 18.497, lo que permitió reducir en algo el represamiento existente.

7. RENTAS ILEGALES Y CAPTURA DE FONDOS PÚBLICOS: MOTOR DE LOS GRUPOS

ARMADOS ILEGALES

7.1. Financiación de los grupos armados ilegales

La expansión territorial y el robustecimiento militar de cualquier grupo armado dependen

en gran medida de los recursos que logre captar a través de diferentes medios y prácti-

cas delictivas. Así, entonces, la búsqueda de la apropiación de rentas ilegales y la captu-

ra de presupuestos públicos son requisitos esenciales para el fortalecimiento, expansión

y dominación territorial de los grupos armados ilegales.

En lo que a grupos alzados en armas concierne, conviene destacar cómo la activi-

dad subversiva fue impulsada en sus albores por los asaltos bancarios, el apoyo volun-

93 El Tiempo, 27 de mayo de 2001.

94 Cf. Propuesta de una política de Estado para el control de la corrupción. Programa presidencial de luchacontra la corrupción, 2005, p. 101.


tario de campesinos y algunas vacunas a ganaderos. No obstante, desde hace un tiem-

po los cultivos ilícitos, la industria del secuestro, la extorsión generalizada y la captura de

presupuestos y rentas públicas aparecen como el motor financiero para el fortalecimien-

to militar y la expansión territorial de grupos guerrilleros, paramilitares y otros grupos

delictivos95 .

La falta de información sistemática ha sido el principal obstáculo para cuantificar el

valor de los recursos públicos que tales organizaciones se han apropiado en los últimos

años. Sin embargo, el �Informe nacional de desarrollo humano Colombia 2003� consoli-

da los estimativos parciales más confiables al menos en 2003 para el caso de las FARC

y el ELN, destacando cómo sus ingresos anuales alcanzarían aproximadamente unos

US$486 millones (cuadro 9).

Cuadro 9

Ingresos estimados de la guerrilla

(millones de US$ anuales)

FARC ELN Total aprox. %

Narcotráfico 204 (**) 204 42,0

Extorsión 96 59 155 31,9

Secuestro 32 74 106 21,8

Otros (*) 10 11 21 4,3

Total 342 144 486 100,0

(*) �Otros� incluye captura de fondos públicos, asalto a entidades y abigeato.(**) No se estiman ingresos para el ELN por concepto de narcotráfico ya que se considera que elgrupo es reacio a participar en el negocio de las drogas.

Fuente: Informe nacional de desarrollo humano Colombia, 2003.

95 No obstante, no hay que olvidar que organizaciones de este tipo recurren a otras fuentes de financiación,que en la mayoría de los casos no se consideran, dada su complejidad. A modo de ejemplo, el ForeignBroadcast Information System (FBIS) reporta que en 1995 un porcentaje de los ingresos de la guerrillaprovenían, entre otros, de rendimientos de inversiones en agricultura comercial, hoteles, cooperativas,farmacias, imprentas, talleres, empresas de dragado y transporte público; para entonces, se calculabaque solamente en esta última actividad el monto de la inversión de grupos guerrilleros superaba concreces los $5.000 millones [Foreign Broadcast Information System - Latin America, 8 de agosto de 1995,p. 50]. Asimismo, la financiación a través del robo de automotores se dio a conocer públicamente, cuandoen medio de la crisis del proceso de paz, la Asociación Nacional de Fabricantes de Partes y Piezas,Asopartes, denunció la presencia de unos cinco mil carros hurtados en la antigua zona de distensión, loscuales eran desguazados y vendidas sus partes en el mercado negro.

[http://www.colombia.com/especiales/2002/farc/negocios.asp].


Ahora bien, en marzo de 2007 se han conocido cifras más actualizadas sustentadas

en un informe reservado y no divulgado del Ministerio de Defensa y funcionarios del

Ministerio de Hacienda que mostrarían una caída importante de los ingresos anuales

totales de la guerrilla en hasta 25% entre los años 2003 y 2006 (Semana, 2007).

� Narcotráfico

Se destaca la elevada participación de los ingresos derivados del narcotráfico en el

financiamiento de las FARC, al punto de representar cerca de 60% de sus ingresos

totales en un año como el 2003, porcentaje que incluso habría podido aumentar aún más

en el último trienio, a pesar del descenso de sus ingresos por este concepto en términos

de valor corriente, según el mencionado informe citado. En efecto, según Semana (2007)

�tal vez el dato más sorprendente, y que seguramente generará mayor polémica,

tiene que ver con la principal fuente de recursos de la guerrilla: el narcotráfico

(�). En 2003 las FARC ganaron alrededor de 1,9 billones de pesos. Hoy se

estima que las FARC ganan 1,3 billones anuales (�). Parte de la explicación de

esa disminución tendría que ver con la ofensiva militar y la presión permanente

por parte del Ejército en las principales zonas de producción y comercialización

de droga en las que tienen presencia las FARC. Esto obligó a la guerrilla a

buscar nuevos mercados y estrategias para comercializar la droga (�). Gran

parte de la droga que antes era enviada por la guerrilla los mercados

estadounidense y europeo ahora va a compradores en países suramericanos,

principalmente Brasil. Otro de los cambios sustanciales que han afectado el flujo

de caja de la guerrilla tiene que ver con que están buscando aumentar su margen

de seguridad a costa de ganar menos�.

En el caso de las autodefensas ilegales o paramilitares se estima que sus ingresos

anuales alcanzan US$286 millones, siendo también el narcotráfico su principal fuente de

financiamiento, del cual, según lo han reconocido sus propios líderes, obtienen cerca de

70% de sus ingresos. La extorsión emerge como la segunda fuente en importancia, en

tanto que el secuestro es sólo una fuente marginal de financiamiento96 .

96 El robo de gasolina constituye otra fuente de recursos para las autodefensas ilegales; se estima que sóloentre 2001 y 2002 estas organizaciones obtuvieron ingresos por $200.000 millones.


Aunque la participación de la guerrilla �principalmente las FARC97 � en actividades

relacionadas con narcotráfico es de vieja data, tras el desmantelamiento de los principa-

les carteles de la droga, este grupo ilegal, al igual que grupos de paramilitares,

incursionaron en nuevos negocios, adicionales a los tradicionales como el denominado

cobro del impuesto de gramaje98 y con mayor rédito como la participación en eslabones

ulteriores en la cadena del procesamiento y comercialización de la droga, y ampliaron su

autonomía financiera. En efecto, luego de dedicar varios años a la simple vigilancia de

cultivos ilícitos pertenecientes a los grandes capos del narcotráfico, los grupos armados

ilegales estructuran su propio negocio y se involucran más profundamente en esta activi-

dad, al punto de contar hoy en día con rutas propias y vender directamente a países

como Estados Unidos99 .

Ello constituye apenas una muestra de por qué el narcotráfico es el principal com-

bustible en el conflicto armado que vive Colombia.

� Extorsión

Después del narcotráfico como la primera fuente de financiación de las FARC y el

paramilitarismo, la extorsión se erige como la segunda fuente de recursos a la subver-

sión al punto de representarle cerca de unos US$155 millones al año (28% de los ingre-

sos totales en el caso de las FARC y 40% en el caso del ELN).

El sector agropecuario ha sido especialmente afectado por el conflicto armado pues,

además de que una proporción importante de la población rural está bajo presión de los

grupos irregulares, es un sector que transfiere cuantiosas rentas a tales grupos, espe-

cialmente las FARC y los paramilitares, en la forma del boleteo, extorsión, secuestro y

distintos tipos de �contribuciones� cuya cuantificación no es fácil precisar [Bejarano, 1997].

A manera de ejemplo, se estima que la extorsión y el abigeato le habrían costado

al sector ganadero cerca de $978.323 millones (de 2003) en el periodo 1999-2003

(cuadro 10).

97 El ELN es bastante reacio a participar en el negocio de las drogas, aunque se estima que el narcotráficopuede llegar a representar 8% de sus ingresos [Thoumi, 2002].

98 Una especie de impuesto de 10% cobrados a los narcotraficantes por permitirles operar en sus zonas deinfluencia, por el cuidado de los laboratorios y de las áreas sembradas de coca, como también por cadaembarque de cocaína que éstos realizaran.

99 Prueba de los nexos entre las FARC y el narcotráfico es el proceso que tienen varios cabecillas enEstados Unidos por comercializar grandes cantidades de droga.


Cuadro 10

Extorsión y abigeato en el sector ganadero, 1999-2003

Costo económico

Año (millones $ de 2003) Total

Extorsión Abigeato

1999 113.574 52.985 166.558

2000 122.772 77.576 200.348

2001 131.063 111.762 242.825

2002 111.335 96.633 207.968

2003 85.383 75.241 160.624

Total 564.127 414.196 978.323

Fuente: Fedegan. Cálculos DNP-DJS-Gegai.

Otro sector particularmente afectado es el del comercio en la medida en que sufrió

13,7% de las extorsiones reportadas entre 1998 y 2004, periodo en el que se realizaron

12.533 extorsiones a razón de 5 diarias100 .

Complementariamente, la existencia de bonanzas económicas en determinadas re-

giones �originadas principalmente por la explotación y transporte de petróleo, carbón,

oro y banano� ha sido fundamental para la expansión territorial del conflicto ante la

búsqueda del control y la apropiación de recursos por parte de los grupos armados101 .

Así, se comprende cómo la extorsión no se ha limitado a productores y traficantes de

drogas, sino que se ha extendido a las industrias petrolera, minera y agroindustrial.

En efecto, como lo ha argumentado Offstein (2000), parece existir una relación posi-

tiva entre los precios del petróleo y los pagos por extorsión. Lo anterior puede verse

explicado por el hecho de que cuando suben los precios del petróleo las compañías

petroleras prefieren pagar a la guerrilla para protegerse de sus ataques, que generarían

derrames de petróleo por un valor mayor al de la extorsión, y ser más permisibles cuando

los precios son bajos. La industria petrolera en Colombia se ha escapado a esta tenden-

cia general.

100 Cf. Caracterización de la extorsión en Bogotá y Cundinamarca. Vicepresidencia de la República. 2005

101 Al respecto véase: Rangel, Alfredo (1996). �El poder local: objetivo actual de la guerrilla�. Trabajo presen-tado en el Seminario sobre descentralización y orden público, Bogotá, FCEOL/Millenium, julio.


� Secuestro

El secuestro ha sido la tercera fuente de financiación de las FARC, al aportar un

10% de sus ingresos totales, pero quizá la primera fuente por lo menos hasta comienzos

de esta década en el caso del ELN (con cerca de la mitad de su financiación). En efecto,

hasta hace unos años el secuestro llegó a representar uno de los negocios más lucrati-

vos para la subversión, especialmente ante los costos moderados de vigilancia y manu-

tención de la víctima102 [Soto, 2003].

Ahora bien, de acuerdo con el informe citado por Semana (2007), los ingresos por

concepto del secuestro habrían caído hasta en 80-90% en el 2006 respecto al 2003, en

correspondencia con la reducción en el número de secuestros y en el monto cobrado por

la liberación de los secuestrados (como se muestra adelante).

Se destaca cómo el número de secuestros en Colombia se incrementó en 82% en el

periodo 1991-2000, al punto que en 1999 el país acaparaba 45% del total de secuestros

en la escena internacional103 . Una buena parte del incremento de los secuestros en el

periodo fue autoría de los grupos subversivos en medio del recrudecimiento del conflicto.

En el 2002 se estimaba que �en los últimos años se ha(bían) transado cerca de

US$1.500 millones producto del secuestro realizado tanto por los actores ilegales del

conflicto como por las bandas de delincuencia común� [Presidencia de la República,

2002].

No obstante, la presencia de un número mayor de hombres de la fuerza pública en

las vías en los últimos años se ha convertido en factor de disuasión, al tiempo que ha

generado una mayor efectividad en la reacción frente al secuestro por carreteras,

evitándose buen número de secuestros y retenes ilegales.

Es así como, según las cifras reportadas por Fondelibertad, el secuestro extorsivo

viene en continuo descenso desde comienzos de la presente década, al pasar de 1.709

secuestros en 2002 a 286 en 2006 (gráfico 25).

Paralelamente, en el periodo 2005-2006 se redujo el número de retenes ilegales de

16 a 5 en el año �pasando de 36 a 8 el número de víctimas en dichos retenes�, des-

pués de haber descendido en más de 40% entre 2003 y 2004 (gráfico 26).

102 A modo de ejemplo, por la liberación de una sola persona �el industrial japonés Chikao Muramatzu� lasFARC exigen US$9,8 millones, cerca de $29.000 millones, que equivalen al presupuesto de este año parasubsidios de vivienda rural.

103 Es por esto que una prima de seguro para ejecutivos estadounidenses que trabajan para empresaspetroleras que operan en este país puede cubrir hasta US$25 millones.


Gráfico 25

Fuente: Fondelibertad.

Gráfico 26

Retenes ilegales 2005-2006

En este contexto, se ha venido reduciendo el número de secuestros extorsivos co-

metidos por parte de la guerrilla �al punto que entre 2005 y 2006 las FARC los redujeron

en 41% y el ELN en 39%�, en contraste con el caso de la delincuencia común que los

incrementó en 16% (gráfico 27).


Gráfico 27

Autores secuestro extorsivo

2005-2006

Fuente: Fondelibertad.

Por lo anterior resulta claro cómo la expansión de la guerrilla obedece a factores

económicos y estratégicos. Así, por ejemplo, Bottia (2003), utilizando variables sociales,

económicas, geográficas, ambientales y políticas para 1.067 municipios colombianos,

analizó los determinantes de la expansión territorial de las FARC, encontrando que tien-

den a aparecer y expandirse con una mayor probabilidad y en una mayor intensidad en

aquellas zonas donde encuentran condiciones económicas propicias: territorios con pre-

sencia anterior de cultivos ilícitos, aumento de ingresos rurales y regiones en las que se

encuentra petróleo y carbón, entre otras104 .

Estas prácticas delictivas no sólo sirvieron para el financiamiento de los grupos ar-

mados sino que constituyeron un instrumento fundamental para la implantación de su

poder intimidador y su predominio en los territorios dentro del propósito de ir construyen-

do paraestados bajo su jurisdicción al margen de la ley. Fue así como por requerimientos

estratégicos de orden político y económico, los grupos armados buscaron aumentar su

influencia local a través del control territorial sobre áreas de valor estratégico (tales como

la serranía de San Lucas para el ELN o los Llanos del Yarí para las FARC o amplias

104 Bottia, Martha (2003). «La presencia y expansión municipal de las FARC: es avaricia y contagio, más queausencia estatal». Universidad de los Andes, Documento CEDE, 2003-03.


zonas de la Costa Atlántica para los paramilitares), y también con la ampliación de las

redes clientelares y la captura del poder municipal. La descentralización político-admi-

nistrativa, la transferencia de recursos hacia los municipios y la elección popular de los

alcaldes, en medio de la problemática del conflicto y el narcotráfico y de la precaria

presencia del Estado en diversos territorios del país, entre otros factores, han incentivado

a los grupos armados a la búsqueda del control político y de recursos económicos muni-

cipales.

7.2. Apropiación de fondos públicos: un componente de la captura del

Estado

La corrupción ha forjado una nueva imagen: la de los llamados �oligarcas� que mani-

pulan la formulación de las políticas e incluso configuran las nuevas reglas del juego

para su propio beneficio. Éste es el comportamiento denominado captura del Estado

[Hellman y Kaufmann, 2001].

La captura del Estado �entendida como la capacidad de grupos de interés para

influir a su favor o de terceros en los procesos de decisión estatal y en la conformación

de las leyes y reglas de juego, mediante el usufructo de su privilegiada posición en la

estructura económica, social y política� aparece como una de las formas de corrupción

más predominantes en Colombia.

Se ha estimado de manera tentativa que la corrupción en el Estado habría costado

cerca de $14,5 billones en el 2002 y que los factores que más influyen en el aumento de

la corrupción son el robo al erario, el malgasto, las obras inconclusas, el desvío y la

evasión de impuestos. Sólo por evasión de impuestos el Estado dejó de recibir $6 billo-

nes, en tanto que los sobrecostos en compras directas ascendieron a $2 billones, la

desviación de recursos y obras inconclusas a $4 billones y la evasión de aportes al

régimen contributivo de salud a $2,5 billones. A lo anterior se suma que la guerrilla y los

paramilitares, mediante presiones y sobornos a los funcionarios públicos, habrían captu-

rado cerca de 10% de los contratos asignados para inversión pública [Vicepresidencia

de la República, 2003].

La expansión y el fortalecimiento militar de los grupos armados ilegales, financiados

principalmente por el tráfico de drogas ilícitas a través de diversas formas de participa-

ción o de vinculación con agentes de ese negocio, se reprodujeron de manera paralela al

proceso descentralizador del país �en materia fiscal, administrativa y política� em-

prendido por el país en la década de 1980 y profundizado con la Constitución Política de

1991.


Los grupos armados han buscado aprovechar políticamente el proceso descentrali-

zado. Primero, presionando a alcaldes y gobernadores para que al menos una parte de

la inversión municipal y departamental se efectúe en determinadas veredas o barrios y

beneficie a comunidades o sectores específicos de la población; y luego, cuando las

inversiones se han realizado, explotándola y capitalizándola políticamente, defendiendo

ante las comunidades que gracias a su «gestión armada» (con sometimiento, secuestro

y hasta asesinatos de alcaldes) se han conseguido esas ayudas, obras o inversiones.

Segundo, apropiando y desviando recursos públicos para su propio beneficio en usu-

fructo de su poder local-regional. Tercero, impulsando la elección o nombramiento de

autoridades y funcionarios en el ámbito local y nacional para reforzar y ampliar su capa-

cidad de influencia política una vez avanzado su predominio militar, con miras a la forma-

ción de una especie de paraestado en lo local y regional.

El control efectivo por parte de los grupos armados ilegales en muchos centros loca-

les105 dio origen a una nueva versión del viejo clientelismo tradicional, el �clientelismo

armado� [Garrido, 2000]. El término clientelismo armado �entendido como �la apropia-

ción forzosa de fondos públicos o la capacidad de nombrar funcionarios públicos y dedu-

cir un porcentaje de salarios y una cuota de contratos públicos� [Rangel, 1996]� fue

acuñado en el país desde la década de 1980 al convertirse en una práctica extendida en

amplias zonas del territorio nacional.

Un testimonio ilustrativo de la manera como opera una modalidad primaria de

clientelismo armado es el reportaje que Álvarez Gardeazábal concedió a El Tiempo cuando

se desempeñaba como gobernador del Valle del Cauca:

«Cuando fui alcalde descubrí que en Tuluá la guerrilla tenía dominio sobre 23 de

los 26 corregimientos. Entonces me di cuenta de tres cosas: que ésta había

reemplazado al Estado en esas áreas, que la ley me prohibía tener contacto con

ella, y que ésta podía tener contacto con el alcalde a través de los campesinos.

La guerrilla se comprometió a no agredir ni los puestos de policía ni a los policías

ni a los campesinos. Las sugerencias que tuvieran como controladores de esas

zonas podían tener eco en el gobierno a través de acciones gubernamentales

como obras. En ese momento fue visto como una violación a las normas. La

Procuraduría hizo investigaciones, a petición del ministro de Gobierno, y no

encontró nada. Yo creo que ese micromodelo puede ser usado sin uno perder ni

la dignidad de gobernante ni violar la ley...» [4 de noviembre de 1997, p. 8A].

105 En 1998, las FARC afirmaban controlar cerca de 600 municipios en Colombia; la base territorial del ELNpor su parte, se extendió considerablemente en el periodo 1985-1996, al pasar de 170 municipalidades en1985 a más de 600 en 1996 [Serrano, 1998].


Al comportamiento de la guerrilla debe agregarse el de su contraparte armada ilegal

que también decidió coadministrar localmente. Así lo reveló uno de sus comandantes:

«Hoy la autodefensa le paga a más de 200 personas por ser los veedores que

controlan el funcionamiento de los municipios donde operamos. «Paraalcaldes�

podríamos llamarlos. Algo así. Vigilan que los municipios funcionen y el dinero

del Estado no se desperdicie. La mayoría de estas personas son jóvenes

universitarios de diferentes regiones del país. La administración municipal los

emplea y nosotros les brindamos un aliciente económico que compense su calidad

profesional» [Carlos Castaño, Mi confesión. Editorial Oveja Negra].

Sin embargo, con el tiempo en ciertas regiones se ha trascendido ese clientelismo

con la configuración de una especie de �paraestado� ante la profunda influencia de los

grupos armados ilegales en los ámbitos colectivos y privados de las poblaciones. La

guerrilla y los paramilitares, crecientemente en asocio-vinculación con grupos

narcotraficantes, intervienen activamente con el propósito de �recolonizar� los territorios:

�rescatar�, �liberar�, �limpiar� los territorios de la influencia de los otros grupos armados

ilegales, para así ejercer control militar, económico y político a través de diversas formas

de imposición [Guevara, 2002].

A manera de ilustración vale la pena mencionar que en una investigación reciente

sobre el poder político del paramilitarismo en diversas regiones del país, realizada por la

Fundación Nuevo Arco Iris, Duncan (2006) llega a concluir que:

�La cuestión de los grupos de autodefensa dejó de ser un problema de criminalidad

y se convirtió en un problema político de principal magnitud en Colombia, en el

sentido en que existen unos grupos armados que han construido formas de

Estados regionales que amenazan cualquier proyecto democrático y el proyecto

de la Constitución de 1991 en particular (�), en el plano regional, es más que

evidente que el dominio de los paramilitares se ha traducido en su apoderamiento

del Estado local. Son ellos quienes regulan y extraen tributos a las transacciones

económicas, amenazan y protegen a las comunidades, moldean la justicia y el

orden político de acuerdo con su conveniencia y poseen el control, y por

consiguiente las mayores ganancias del tráfico de drogas. En resumen, son

ellos quienes determinan el orden social de las comunidades�106

.

106 El Espectador (2006). �Más allá del control territorial�, 22 de enero.


Recientemente y a propósito del proceso de �desmovilización� de grupos paramilitares,

se han conocido nuevos datos sobre su gran influencia en diversos estamentos del po-

der y la profundidad de la captura del Estado que han logrado en muchas regiones del

país a través de modalidades más complejas que el mero clientelismo tradicional. Es así

como durante la versión libre rendida por el jefe paramilitar Salvatore Mancuso quedan

evidenciadas algunas de sus acciones para la consolidación de su poder regional. Como

ejemplo basta con citar algunas de sus denuncias, según las cuales: personalmente

entregó al menos mil millones de pesos al mes a las autoridades del Catatumbo por

apoyar a las Autodefensas Unidas de Colombia y pagó $50 millones a un coronel de la

policía para ayudarlo a salir de la cárcel, aparte de que sus grupos paramilitares intervi-

nieron directamente en las elecciones presidenciales de 1998 y 2002, manejaron una

nómina mensual paralela de $2 mil millones a cambio de información a miembros del

Ejército, la Policía, el DAS y la Fiscalía en sus zonas de influencia, coordinaron sus

operaciones con las fuerzas armadas al punto que implica con nombre propio a dos

comandantes de Brigada e involucra a tres brigadas más y, entre otras, cooptaron funcio-

narios públicos como fichas de su confianza (un caso reconocido es el de la directora de

fiscalías de Norte de Santander).

A este respecto conviene citar otros ejemplos que sirven para ilustrar el alcance del

fenómeno. En efecto, a febrero de 2006 ya se estaban adelantando procesos por parte

de la Fiscalía General de la Nación y la Corte Suprema de Justicia en contra de funciona-

rios públicos, congresistas, militares y civiles en torno a la denominada parapolítica en el

país.

En relación con la apropiación de recursos públicos, por ejemplo, son de mencionar

los siguientes:

� De acuerdo con la oficina anticorrupción de la Vicepresidencia de la República,

�la Dijin y la Fiscalía General de la Nación capturaron en septiembre de 2004

a once personas, entre las que se encuentra el alcalde de Riohacha,

sindicadas de desviar recursos de las ARS para financiar grupos armados al

margen de la ley. El director de la Dijin, coronel Óscar Adolfo Naranjo, sostuvo

que en tres años estas personas habrían desviado unos $500 mil millones.

Cifra increíble si se tiene en cuenta que según la Superintendencia de Salud

cada año el Gobierno Nacional destina $2,3 billones para la salud de los

estratos uno y dos�. (Además, afirmó que ésta era) la primera parte de 62

investigaciones que están en curso en todo el país, para contener la


defraudación contra los recursos destinados a la salud de las personas más

pobres�107

.

� Según declaraciones del Fiscal General108 , seis de los alcaldes del departa-

mento de Casanare se comprometieron con las ACC �a destinar 10% de los

contratos y 50% del presupuesto para el grupo paramilitar Autodefensas Cam-

pesinas del Casanare�, con la vinculación de un parlamentario del partido Libe-

ral109 .

Pero la apropiación de recursos públicos por parte de grupos ilegales no se trata de

casos puntuales aislados, ya que, por ejemplo, en el caso del sector salud el mismo

Ministerio de la Protección Social estima que en el 2004 cerca de 40% de los recursos

destinados para el régimen subsidiado terminaba en manos de tales grupos. Como lo

señala Rincón (2004),

�el fraude a la salud se realiza mediante duplicación de afiliaciones, registro de

personas fallecidas, sobrefacturación de medicamentos, facturación de servicios

no prestados y el pago a las autodefensas de peajes por cada beneficiario, que

van entre $6.000 y $10.000 pesos�110

.

Pero la apropiación de recursos públicos tampoco es exclusiva del paramilitarismo,

antes por el contrario: a partir de los datos recopilados por La Rotta (1996), se estima

que la contribución de la captura de recursos públicos en los ingresos de la guerrilla se

puede situar entre 3,5 y 9,7% �dependiendo de la fuente de la información que se

utilice�.

Complementariamente, se han conocido pruebas claras del vínculo funcional exis-

tente entre estos grupos armados y la clase política, especialmente en varias regiones

del país, debido al reciente destape de la parapolítica, que tiene a 13 congresistas inves-

tigados, de los cuales 6 se encuentran privados de la libertad, y que ha tocado a las

grandes esferas de poder, al punto que la Corte Suprema de Justicia ha llamado a decla-

rar a políticos, ministros, gobernadores, alcaldes, empresarios, congresistas, militares y

servidores públicos de alto nivel directivo. Al respecto la prensa internacional ha llegado

a hacer aseveraciones de extrema delicadeza y alcance como la siguiente:

107 Extraído de la página web: http://www.anticorrupcion.gov.co /noticias/2004/ septiembre/ sep_03_04a.htm.Lo entre paréntesis es nuestro.

108 En febrero de 2007.

109 El Mundo (2007). �La Fiscalía colombiana relaciona a otro parlamentario con los paramilitares�, Madrid, 21de febrero.

110 Rincón, Rafael (2004). �Salud para la guerra�, El Candil, 14 de septiembre.


�La decisión de la Corte Suprema de llamar a declarar a 60 miembros de la

oligarquía nacional y la investigación contra 13 congresistas mantuvo esta semana

el escándalo de la parapolítica en el vórtice del acontecer colombiano (�). Tendrán

que explicar sus presuntos nexos con los paramilitares Autodefensas Unidas de

Colombia (AUC)��111

.

En confluencia con el proceso en la instancia política y como necesidad para poder

incrementar el poder de los grupos ilegales en las regiones con miras a configurar una

especie de paraestados locales, se tenía que reproducir un complejo entramado de rela-

ciones funcionales con funcionarios públicos de mediano y alto rango, en el ámbito terri-

torial e incluso en el nacional central. Uno de los casos más dicientes de este tipo se

relaciona con el ex director del DAS y el ex cónsul de Milán (Jorge Noguera), quien a

febrero de 2007 tenía varias investigaciones en su contra en la Fiscalía General, una de

ellas delito de concierto para delinquir agravado por supuestamente promover o ayudar a

grupos al margen de la ley, como el Bloque Norte y Tayrona de las autodefensas ilegales.

Aparte de que la Procuraduría también le había iniciado un proceso por presuntos nexos

con paramilitares.

Todo ello sugiere, como lo argumenta Medellín (2007),

�que la interferencia paramilitar (o guerrillera) en los asuntos del gobierno local

ha desplazado los ejes de la política municipal del ámbito interno para ponerlos

a depender (de los propósitos estratégicos de) los grupos armados ilegales (�).

Los partidos han sido excluidos de la intermediación política local. En las nuevas

condiciones son los jefes paramilitares (o guerrilleros) los que tramitan las

diferencias y la deliberación política de los ciudadanos en el territorio�112

.

Antes de concluir, conviene mencionar que dada la pérdida infligida por parte de

grupos armados ilegales de cuantiosos recursos públicos con destinación a la presta-

ción de servicios sociales, especialmente para la población desfavorecida del país, se

han planteado diversas propuestas para cauterizar en lo posible ese desvío de recursos.

Una de ellas es la de congelar transferencias, como ya se hace en el caso de regalías,

en los lugares donde se comprueben presiones por parte de los grupos armados ilega-

les. Su ejecución se le daría a Planeación Nacional. El congelamiento de las transferen-

111 Prensa Latina (2007). �Parapolítica continúa en el vórtice del acontecer colombiano�, 3 de febrero.

112 Medellín, Pedro (2007). �El control territorial: la soberanía recortada�, El Tiempo, Bogotá, 27 de febrero.Lo entre paréntesis en itálica es nuestro.


cias se debe sustentar en las facultades que le permiten al Ministerio del Interior para

intervenir entidades territoriales, aunque ello implicaría un retroceso de la descentraliza-

ción.

A través de la aplicación de las figuras previstas en el decreto 620 de 1995, a 31 de

diciembre de 2006 se encontraban suspendidos 214 municipios en el giro de regalías de

carbón por valor de $65.357 millones113 . Estas suspensiones se originan por el incumpli-

miento de los requisitos e informes de ley y por la utilización indebida de recursos.

Una alternativa para lograr cierto control en el uso de los recursos es constituir em-

préstitos internacionales con destinación específica a proyectos de desarrollo regional,

los cuales para ser autorizados por la entidad prestadora deberían contar con el aval y

control permanente en su ejecución por parte del gobierno nacional y cuyo pago estaría

garantizado con los recursos de regalías que correspondan a los municipios beneficia-

rios de dichos créditos.

No obstante la novedad de fórmulas que se ideen, ninguna de ellas podrá alcanzar

la efectividad requerida en medio de la profundidad del fenómeno político, social y eco-

nómico de la captura del Estado por mafias vinculadas a grupos ilegales armados y al

narcotráfico en el país. Requisito fundamental para instituir un Estado Social de Derecho

en el país consiste en el desmonte de las estructuras mafiosas ilegales de todo orden y

en sus múltiples expresiones como el clientelismo armado y la parapolítica (tanto de

paramilitares como de guerrilla en alianza-vinculación con el narcotráfico) que en diver-

sos territorios suplantan al Estado en el ejercicio de funciones fundamentales e

indelegables como la justicia, la orientación y distribución de recursos de la sociedad.

Una de las precondiciones para avanzar hacia ese propósito reside en el fortaleci-

miento y mejoramiento de la eficacia y celeridad de la justicia, en el acatamiento irrestricto

de sus veredictos y en el compromiso y la movilización de amplios sectores de la socie-

dad en la lucha contra la captura del Estado por parte de poderes ilegales y por la instau-

ración de un Estado Social de Derecho como lo establece la Constitución de 1991.

113 Instituto Nacional de Geología y Minería. Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero. 2006.


8. CONCLUSIONES

En esta sección se sintetizan las principales conclusiones sobre cada uno de los

ejes temáticos desarrollados en el presente ensayo.

� Fallas del Estado en el manejo de presupuesto militar: ¿un escenario propicio

para la corrupción?

Las fallas del Estado en Colombia plantean grandes desafíos en materia de eficien-

cia económica, al considerar tanto las necesidades sociales y restricciones fiscales que

afronta el país como los mayores requerimientos de la fuerza pública para atender la

violencia, el conflicto armado y el narcotráfico. La ineficiencia, el malgasto, el desvío y la

pérdida de recursos públicos en el manejo del presupuesto militar contrarrestan en cierta

medida los mayores esfuerzos que �de tiempo atrás� realiza la sociedad colombiana

para atender los crecientes requerimientos de gasto.

La corrupción, entendida como �el mal uso del poder encomendado para obtener

beneficios privados�, es una práctica frecuente alrededor del mundo, con claros efectos

distorsionantes en la asignación de recursos y el crecimiento económico. El análisis del

panorama global de la corrupción a través del índice de percepción (IPC) de Transparen-

cia Internacional, destaca cómo el empleo del soborno �por parte de élites políticas y

empresarios� ha emergido como una amenaza al desarrollo sostenido de las naciones.

Ello conduce no sólo a que los gobiernos deban fortalecer las estrategias orientadas a

obtener resultados en el combate de la corrupción, sino también a que la sociedad civil

asuma un decidido compromiso (nacional e internacionalmente) para denunciar actos de

corrupción y agentes involucrados y monitorear dichas estrategias gubernamentales.

El sector de la defensa en el mundo se ha distinguido tradicionalmente por la irrup-

ción de prácticas corruptas, dada la poca injerencia y fiscalización por parte de la socie-

dad civil y de las instituciones de vigilancia y control en el manejo de recursos públicos.

La interpretación extrema del carácter �reservado� de los gastos del sector de la defensa

ha sido quizás el principal factor que ha facilitado prácticas poco transparentes y la re-

producción de anomalías administrativas. Ante estas circunstancias se hace necesario

ampliar el escrutinio y la rendición de cuentas, sin atentar contra los intereses del Estado

ni la denominada soberanía y seguridad nacional.

Estas consideraciones adquieren especial relevancia en el caso de Colombia en la

medida en que el gasto militar se ha venido incrementando de manera importante en el

último sexenio, al punto que ya en 2004 dicho gasto como proporción del PIB había más


que duplicado el promedio del continente americano (3,8 vs. 1,6%) y había alcanzado el

segundo nivel (en orden descendente) después de Estados Unidos. Además, para en-

tonces el gasto militar colombiano (con relación al PIB) se ubicaba por encima del pro-

medio de los países con situaciones de conflicto armado (3,8 vs. 2,9%), se asimilaba al

de Rusia y sólo era superado por los de Israel, Burundi, Etiopía y Angola.

De manera similar, en 2004 el tamaño relativo del pie de fuerza colombiano se había

equiparado al promedio de países que afrontan conflictos armados como resultado de

los significativos esfuerzos de las últimas administraciones en esta materia. En este

sentido no podría reconfirmarse la presencia de un gasto militar relativamente �excesivo�

en Colombia, por lo menos de la magnitud como pareciera derivarse según la intensidad

del gasto militar como proporción del PIB.

No obstante, debe resaltarse que el gasto en defensa en Colombia es elevado,

según estándares internacionales, si se considera que superó un nivel promedio de 5,3%

del PIB en el último sexenio (incluidos los recursos de cooperación del Plan Colombia

destinados para tal fin).

Si bien el aumento del gasto en defensa (en términos del PIB) ha estado acompaña-

do de un gasto creciente en programas del sector social en el último sexenio �entre

otras razones, gracias a la reproducción de un superávit promedio de 3,0% del PIB por

parte del resto del sector público no financiero diferente del gobierno central�, la conti-

nuidad del comportamiento observado por el gasto en defensa dependerá, en buena

medida, del mantenimiento favorable de la situación fiscal del sector público descentra-

lizado. De lo contrario, tendría que incrementarse la carga impositiva o bien reducirse el

gasto social en el país con sus consecuentes impactos negativos en bienestar, especial-

mente sobre grupos poblacionales desfavorecidos.

Además, la distribución de los recursos no ha sido la más eficiente si se considera

que, en promedio en el periodo 2000-2006, el 66% del gasto militar colombiano se orien-

tó al pago de salarios y pensiones, 17% a adquisición de bienes y servicios destinados a

garantizar la operación del sector, 7% a operar los establecimientos públicos del sector y

sólo 10% a inversiones como compra de armas, equipo de comunicaciones y municio-

nes para soldados y policías. Esta tendencia se ha visto reforzada en la medida que en el

2006 los gastos de funcionamiento representaron 91,6% del gasto total, dejándose un

muy reducido porcentaje al rubro de inversión (8,4%).

Como agravante se destaca una variedad de fallas administrativas del sector de la

defensa que inciden en el desaprovechamiento de importantes cuantías presupuestales,

que podrían fortalecer la misma fuerza pública o destinarse a otros gastos prioritarios de

la sociedad. De ahí la importancia de maximizar el impacto económico y militar del gasto


en el sector de la defensa, y subsanar los factores de ineficiencia, malgasto y pérdida de

recursos públicos en el manejo del presupuesto militar, mediante la construcción de un

ambiente institucional y administrativo que minimice en lo posible los riesgos de fallas

del Estado y corrupción: principalmente reforzando y haciendo transparente el proceso

de contratación de la fuerza pública, racionalizando el rol de la industria militar y aplican-

do controles más rigurosos en la destinación de la asistencia internacional antidroga.

En consecuencia, además del problema de la sostenibilidad de los gastos públicos

hacia el futuro, resulta fundamental resaltar la necesidad de mejorar los niveles de efi-

ciencia y transparencia en el manejo de los recursos públicos en sectores como el de la

defensa y el social, ya que se distinguen por reproducir ingentes pérdidas y desaprove-

chamiento de recursos a través de múltiples vías como la corrupción, la desviación y la

apropiación indebidas en manos de grupos poderosos, la baja productividad y desorden

administrativo, entre otros, en medio de profundas �fallas� del Estado, una marcada au-

sencia de regulación, responsabilidad (accountability), evaluación y seguimiento de la

gestión de los recursos y del desempeño de la responsabilidad pública, como de la pre-

sencia de grupos poderosos al margen de la ley en busca de la captura del Estado. Esto

ha sido ilustrado ampliamente en la primera parte del estudio para el caso del sector de

la defensa y en la sección 7 (de la segunda parte) para el caso de un sector social como

el de la salud, por ejemplo.

� Sentencias, conciliaciones y acciones de repetición en el sector de la defensa

Los pagos efectuados por el Estado originados en sentencias en su contra y conci-

liaciones fueron cercanos a $3 billones entre 1995 y 2006 �cerca de una tercera parte

se concentra en el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.

Al tomarse en consideración únicamente las pretensiones de aquellos procesos en

los que, según la Dirección de Defensa Judicial de la Nación, existe una alta fortaleza de

la demanda en contra de las entidades del sector de defensa y seguridad, se encuentra

que las pretensiones ascenderían a un elevado valor cercano a $75,4 billones que, de

acuerdo al tiempo estimado para el fallo, deberían pagarse en un término promedio de

cuatro años, mientras que el presupuesto anual del sector para el mismo periodo se

situaría en alrededor de $60 billones.

Debe señalarse que resulta preocupante que a junio de 2006 únicamente se hubie-

ran iniciado 381 acciones de repetición en el sector de defensa y seguridad y que sólo en

573 casos (de más de 26.000 instaurados) se hubiera efectuado llamamiento en garan-

tía, por lo cual existe una alta probabilidad de no recuperar lo pagado por acciones culposas


o dolosas de los servidores públicos, constituyéndose en una pérdida definitiva para el

Estado, un generador de impunidad y un aliciente para la negligencia y la recurrencia a

prácticas violentas.

Todo ello muestra la gravedad del problema y la necesidad de establecer controles

efectivos para evitar la incurrencia de daños a terceros por acción u omisión de los fun-

cionarios públicos, en este caso del sector de la defensa, y brindar prioridad al fortaleci-

miento de una estructura idónea responsable de la defensa judicial del Estado.

� El manejo y la administración de bienes incautados: un foco de ineficiencia y

detrimento patrimonial para el Estado

La administración de bienes incautados en Colombia se ha caracterizado por la

negligencia y descuido, así como por las permanentes modificaciones en la normatividad

que rige la materia, sin que hasta el momento se haya logrado establecer una política

clara y coherente que coordine las diferentes acciones estatales. Sin embargo, debe

reconocerse que la problemática actual ya no se centra en la falta o debilidad de la

normatividad, sino que gira en torno a las insuficiencias institucionales de las entidades

encargadas, a la falta de coordinación entre los distintos agentes intervinientes y a las

fallas en los procesos instructivos, que conducen a que en muchas ocasiones no se

logre recaudar la prueba necesaria para demostrar la procedencia ilícita de los bienes y

que, en consecuencia, éstos deban restituirse a sus dueños, quienes incluso pueden ser

indemnizados por los daños que se le hayan causado.

Adicionalmente, el manejo de la información estadística no es confiable, por lo que

no es posible determinar con certeza el número, valor, estado y tipo de bienes que se

han puesto a disposición de la DNE y de Fondelibertad. Esta situación genera riesgos

importantes para el Estado. Así, por ejemplo, al no existir un adecuado control, cuidado y

seguimiento de los bienes, la DNE tendría que erogar $122.056 millones por demandas

instauradas en su contra durante el 2002, derivadas en su gran mayoría de la indebida

administración e incumplimiento de sus obligaciones como secuestre de los bienes.

Se vislumbra, entonces, que de no instaurarse los correctivos necesarios, la situa-

ción se tornará inmanejable en un futuro no lejano, por cuanto el número de bienes que

ingresa cada año supera los 7.000, sin que a la fecha exista una política clara de admi-

nistración y entrega de los bienes.


� Respuesta del aparato judicial formal a los problemas de delincuencia y

corrupción

Al estudiar la composición de la tipología observada en el primer año de funciona-

miento del nuevo sistema penal acusatorio se concluye que cerca de la mitad �más de

78.000 nuevas entradas en el 2005� de los conflictos atendidos por la Fiscalía General

de la Nación, corresponden a fenómenos de violencia y/o corrupción.

Las más frecuentes conductas punibles relacionadas con violencia y corrupción son:

lesiones personales (24,34%); hurto calificado, mediante utilización de medios violentos

(6,41%); violencia intrafamiliar (5,78%); homicidio (4,01%) y tráfico de estupefacientes

(2,25%). Además, sobresale el peculado por apropiación como uno de los delitos de

mayor impacto nacional con 1.350 denuncias únicamente en el cuarto trimestre de 2005.

Es de anotar que la composición y la participación en el total de delitos de las con-

ductas punibles se conservan prácticamente inalteradas en los últimos cinco años, lo

cual evidencia que los comportamientos delictuales en el país no han sido todavía

impactados por las reformas implementadas.

Los delitos por corrupción y/o violencia absorbieron 27% de la demanda en el área

penal de la Judicatura, por lo cual los costos imputables a la investigación y juzgamiento

de estos delitos ascendieron a más de $482.498 millones en la Fiscalía y $159.256

millones en la Judicatura en el 2005. Sin contar las actividades de investigación prelimi-

nar adelantadas por la Fiscalía, se concluye que en el 2005 el Estado destinó recursos

por cerca de 0,23% del PIB a la lucha judicial contra la violencia y la corrupción en sus

distintas manifestaciones. Este esfuerzo fiscal para el país se ha mantenido en ese or-

den promedio durante el último sexenio.

Ahora bien, al anterior costo deben sumársele otros que aunque no se relacionan

directamente con el aparato judicial formal sí implican erogaciones públicas para contra-

rrestar estos fenómenos, como es el caso de al menos parte de los gastos en fuerza

pública y del sostenimiento de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría

General de la República, como entes de control, por montos anuales cercanos a 0,2%

del PIB.

� Rentas ilegales y captura de fondos públicos: motor de los grupos armados

ilegales

La expansión y fortalecimiento militar de los grupos armados ilegales responde en

buena medida al fortalecimiento y diversificación de las fuentes de financiamiento a las

que han recurrido. Los grupos alzados en armas, principalmente las FARC y los


paramilitares, se involucraron más profundamente en el negocio del comercio de drogas

ilícitas, tras la muerte o captura de los grandes capos del narcotráfico. Así, por ejemplo,

según lo reconocido por algunos de los líderes de las autodefensas ilegales, 70% de sus

recursos provienen de actividades relacionadas con el narcotráfico. De todas formas, el

secuestro y la extorsión continúan nutriendo las arcas de la subversión, principalmente

en ciertas regiones prósperas.

Además, los grupos armados ilegales han recurrido adicionalmente a la confisca-

ción y apropiación indebida de grandes extensiones de tierra mediante la matanza,

atemorizamiento y desplazamiento masivo de campesinos en diversas regiones del país.

El control efectivo por parte de los grupos armados ilegales en muchos centros loca-

les dio origen en la década de 1980 a una nueva versión del viejo clientelismo tradicio-

nal, el �clientelismo armado� como práctica extendida en amplias zonas del territorio

nacional.

Sin embargo, con el tiempo en ciertas regiones se ha trascendido ese clientelismo

con la configuración de una especie de �paraestado� ante la profunda influencia de los

grupos armados ilegales en los ámbitos colectivos y privados de las poblaciones. La

guerrilla y los paramilitares, crecientemente en asocio-vinculación con grupos

narcotraficantes, han intervenido activamente con el propósito de �recolonizar� los terri-

torios: �rescatar�, �liberar�, �limpiar� los territorios de la influencia de los otros grupos

armados ilegales, para así ejercer control militar, económico y político a través de diver-

sas formas de imposición.

Este proceso de progresiva �paraestatización� local en diversas regiones del país y

su consecuente �mafiocización política y económica� se han ido convirtiendo en el obstá-

culo más profundo para la construcción de un estado social de derecho y una democra-

cia sustantiva y legítima en Colombia.

En este entorno y dada la pérdida infligida por parte de grupos armados ilegales de

cuantiosos recursos públicos con destinación a la prestación de servicios sociales, espe-

cialmente para la población desfavorecida del país, se han planteado diversas propues-

tas para cauterizar en lo posible ese desvío de recursos.

No obstante la novedad de fórmulas que se ideen, ninguna de ellas podrá alcanzar

la efectividad requerida en medio de la profundidad del fenómeno político, social y eco-

nómico de la captura del Estado por mafias vinculadas a grupos ilegales armados y al

narcotráfico en el país. Requisito fundamental para instituir un estado social de derecho

en el país consiste en el desmonte de las estructuras mafiosas ilegales de todo orden y

en sus múltiples expresiones como el clientelismo armado y la parapolítica (tanto de


paramilitares como de guerrilla en alianza-vinculación con el narcotráfico) que suplantan

en diversos territorios al Estado en el ejercicio de funciones fundamentales e indelegables

como la justicia, la orientación y distribución de recursos de la sociedad.

Una de las precondiciones para avanzar hacia ese propósito reside en el fortaleci-

miento y mejoramiento de la eficacia de la justicia, en el acatamiento irrestricto de sus

veredictos y en el compromiso y la movilización de amplios sectores de la sociedad en la

lucha contra la captura del Estado por parte de poderes ilegales y por la instauración de

un estado social de derecho como lo establece la Constitución de 1991.

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ANEXO 1

Índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional

2006

Rango País / Territorio Puntuación Rango de Encuestasde país del IPC confiabilidad ** utilizadas ***

2006 *

1 Finlandia 9,6 9,4 - 9,7 7Islandia 9,6 9,5 - 9,7 6Nueva Zelanda 9,6 9,4 - 9,6 7

4 Dinamarca 9,5 9,4 - 9,6 75 Singapur 9,4 9,2 - 9,5 96 Suecia 9,2 9,0 - 9,3 77 Suiza 9,1 8,9 - 9,2 78 Noruega 8,8 8,4 - 9,1 79 Australia 8,7 8,3 - 9,0 8

Holanda 8,7 8,3 - 9,0 711 Austria 8,6 8,2 - 8,9 7

Luxemburgo 8,6 8,1 - 9,0 6Reino Unido 8,6 8,2 - 8,9 7

14 Canadá 8,5 8,0 - 8,9 715 Hong Kong 8,3 7,7 - 8,8 916 Alemania 8,0 7,8 - 8,4 717 Japón 7,6 7,0 - 8,1 918 Francia 7,4 6,7 - 7,8 7

Irlanda 7,4 6,7 - 7,9 720 Bélgica 7,3 6,6 - 7,9 7

Chile 7,3 6,6 - 7,6 7Estados Unidos 7,3 6,6 - 7,8 8

23 España 6,8 6,3 - 7,2 724 Barbados 6,7 6,0 - 7,2 4

Estonia 6,7 6,1 - 7,4 826 Macao 6,6 5,4 - 7,1 3

Portugal 6,6 5,9 - 7,3 728 Malta 6,4 5,4 - 7,3 4

Eslovenia 6,4 5,7 - 7,0 8Uruguay 6,4 5,9 - 7,0 5

31 Emiratos Árabes U. 6,2 5,6 - 6,9 532 Bután 6,0 4,1 - 7,3 3

Qatar 6,0 5,6 - 6,5 534 Israel 5,9 5,2 - 6,5 7

Taiwán 5,9 5,6 - 6,2 936 Bahrein 5,7 5,3 - 6,2 537 Botswana 5,6 4,8 - 6,6 6

Chipre 5,6 5,2 - 5,9 439 Omán 5,4 4,1 - 6,2 340 Jordania 5,3 4,5 - 5,7 741 Hungría 5,2 5,0 - 5,4 842 Mauricio 5,1 4,1 - 6,3 5


Corea del Sur 5,1 4,7 - 5,5 944 Malasia 5,0 4,5 - 5,5 945 Italia 4,9 4,4 - 5,4 746 República Checa 4,8 4,4 - 5,2 8

Kuwait 4,8 4,0 - 5,4 5Lituania 4,8 4,2 - 5,6 6

49 Letonia 4,7 4,0 - 5,5 6Eslovaquia 4,7 4,3 - 5,2 8

51 Sudáfrica 4,6 4,1 - 5,1 8Túnez 4,6 3,9 - 5,6 5

53 Dominica 4,5 3,5 - 5,3 354 Grecia 4,4 3,9 - 5,0 755 Costa Rica 4,1 3,3 - 4,8 5

Namibia 4,1 3,6 - 4,9 657 Bulgaria 4,0 3,4 - 4,8 7

El Salvador 4,0 3,2 - 4,8 559 Colombia 3,9 3,5 - 4,7 760 Turquía 3,8 3,3 - 4,2 761 Jamaica 3,7 3,4 - 4,0 5

Polonia 3,7 3,2 - 4,4 863 Líbano 3,6 3,2 - 3,8 3

Seychelles 3,6 3,2 - 3,8 3Tailandia 3,6 3,2 - 3,9 9

66 Belice 3,5 2,3 - 4,0 3Cuba 3,5 1,8 - 4,7 3Granada 3,5 2,3 - 4,1 3

69 Croacia 3,4 3,1 - 3,7 770 Brasil 3,3 3,1 - 3,6 7

China 3,3 3,0 - 3,6 9Egipto 3,3 3,0 - 3,7 6Ghana 3,3 3,0 - 3,6 6India 3,3 3,1 - 3,6 10México 3,3 3,1 - 3,4 7Perú 3,3 2,8 - 3,8 5Arabia Saudita 3,3 2,2 - 3,7 3Senegal 3,3 2,8 - 3,7 5

79 Burkina Faso 3,2 2,8 - 3,6 5Lesoto 3,2 2,9 - 3,6 5Moldavia 3,2 2,7 - 3,8 7Marruecos 3,2 2,8 - 3,5 6Trinidad y Tobago 3,2 2,8 - 3,6 5

84 Algeria 3,1 2,7 - 3,6 5Madagascar 3,1 2,3 - 3,7 5Mauritania 3,1 2,1 - 3,7 4Panamá 3,1 2,8 - 3,3 5Rumania 3,1 3,0 - 3,2 8Sri Lanka 3,1 2,7 - 3,5 6

90 Gabón 3,0 2,4 - 3,3 4Serbia 3,0 2,7 - 3,3 7Surinam 3,0 2,7 - 3,3 4

93 Argentina 2,9 2,7 - 3,2 7


Armenia 2,9 2,7 - 3,0 6Bosnia y Herzegovina 2,9 2,7 - 3,1 6Eritrea 2,9 2,2 - 3,5 3Siria 2,9 2,3 - 3,2 3Tanzania 2,9 2,7 - 3,1 7

99 República Dominicana 2,8 2,4 - 3,2 5Georgia 2,8 2,5 - 3,0 6Malí 2,8 2,5 - 3,3 7Mongolia 2,8 2,3 - 3,4 5Mozambique 2,8 2,5 - 3,0 7Ucrania 2,8 2,5 - 3,0 6

105 Bolivia 2,7 2,4 - 3,0 6Irán 2,7 2,3 - 3,1 3Libia 2,7 2,4 - 3,2 3Macedonia 2,7 2,6 - 2,9 6Malawi 2,7 2,5 - 3,0 7Uganda 2,7 2,4 - 3,0 7

111 Albania 2,6 2,4 - 2,7 5Guatemala 2,6 2,3 - 3,0 5Kazajstán 2,6 2,3 - 2,8 6Laos 2,6 2,0 - 3,1 4Nicaragua 2,6 2,4 - 2,9 6Paraguay 2,6 2,2 - 3,3 5Timor Oriental 2,6 2,3 - 3,0 3Vietnam 2,6 2,4 - 2,9 8Yemen 2,6 2,4 - 2,7 4Zambia 2,6 2,1 - 3,0 6

121 Benín 2,5 2,1 - 2,9 6Gambia 2,5 2,3 - 2,8 6Guyana 2,5 2,2 - 2,6 5Honduras 2,5 2,4 - 2,7 6Nepal 2,5 2,3 - 2,9 5Filipinas 2,5 2,3 - 2,8 9Rusia 2,5 2,3 - 2,7 8Ruanda 2,5 2,3 - 2,6 3Suazilandia 2,5 2,2 - 2,7 3

130 Azerbaiyán 2,4 2,2 -2,6 7Burundi 2,4 2,2 - 2,6 5República Centroafricana 2,4 2,2 - 2,5 3Etiopía 2,4 2,2 - 2,6 7Indonesia 2,4 2,2 - 2,6 10Papúa Nueva Guinea 2,4 2,3 - 2,6 4Togo 2,4 1,9 - 2,6 3Zimbabwe 2,4 2,0 - 2,8 7

138 Camerún 2,3 2,1 - 2,5 7Ecuador 2,3 2,2 - 2,5 5Níger 2,3 2,1 - 2,6 5Venezuela 2,3 2,2 - 2,4 7

142 Angola 2,2 1,9 - 2,4 5República del Congo 2,2 2,2 - 2,3 4Kenia 2,2 2,0 - 2,4 7


Kirguistán 2,2 2,0 - 2,6 6Nigeria 2,2 2,0 - 2,3 7Pakistán 2,2 2,0 - 2,4 6Sierra Leona 2,2 2,2 - 2,3 3Tayikistán 2,2 2,0 - 2,4 6Turkmenistán 2,2 1,9 - 2,5 4

151 Bielorrusia 2,1 1,9 - 2,2 4Camboya 2,1 1,9 - 2,4 6Costa de Marfil 2,1 2,0 - 2,2 4Guinea Ecuatorial 2,1 1,7 - 2,2 3Uzbekistán 2,1 1,8 - 2,2 5

156 Bangladesh 2,0 1,7 - 2,2 6Chad 2,0 1,8 - 2,3 6República 2,0 1,8 - 2,2 4Democrática delCongoSudán 2,0 1,8 - 2,2 4

160 Guinea 1,9 1,7 - 2,1 3Irak 1,9 1,6 - 2,1 3Myanmar 1,9 1,8 - 2,3 3

163 Haití 1,8 1,7 - 1,8 3

Fuente: Transparencia Internacional, 2006.

NOTAS EXPLICATIVAS

* Puntuación del IPC 2006

Corresponde a las percepciones del grado de corrupción por parte de empresarios y

analistas de cada país. Va de 10 (altamente transparente) a 0 (altamente corrupto).

** Rango de confiabilidad

Proporciona un rango de valores posibles de la puntuación del IPC. Esto refleja

cómo la puntuación de cada país puede variar, según la precisión de la medición.

Nominalmente, con un 5% de probabilidad, la puntuación se sitúa por encima de

este rango y con otro 5%, por debajo. Sin embargo, especialmente cuando sólo se

dispone de unas cuantas fuentes, una estimación imparcial de la probabilidad de

cobertura media es inferior al valor nominal del 90%.

*** Encuestas utilizadas

Hace referencia al número de encuestas que intervinieron en la evaluación del país.

Se aplicaron 12 encuestas y evaluaciones de expertos y se requería un mínimo de

tres para que un país pudiera incluirse en el IPC.


ANEXO 2

Tendencias regionales de gasto militar

1995-2005

Existen marcadas disparidades regionales en el monto de recursos económicos

destinado a gasto militar. En 2005, el año más reciente para el cual hay disponibilidad de

datos para Oriente Medio, el gasto militar de esta región alcanzó US$63 billones de

2003. Muchos países del Oriente Medio incrementaron su gasto militar debido a la acre-

centada tensión en la región por Irak y por el conflicto entre Israel y Palestina.

En el 2005, el gasto militar en América contabilizó US$513 billones de 2003, de lejos

dominado por Norteamérica (95,3%) y seguido por América del Sur y América Central

(4,0 y 0,7%, respectivamente).

Se destaca que el gasto militar de Europa occidental mantiene un nivel relativamen-

te estable en los últimos años, sin incrementos sustanciales en ningún país de esta

región; aunque, tanto el Reino Unido como Francia han anunciado importantes incre-

mentos de sus gastos militares para los años venideros. Sin embargo, estos incrementos

son la excepción de la tendencia regional.

El gasto militar africano se incrementó ligeramente; en muchos países la moderniza-

ción de las fuerzas armadas tiende a convertirse casi en un factor más importante que

los mismos conflictos.

Es probable que las dificultades económicas conduzcan a reducir presupuestos mi-

litares en otras regiones. En los Balcanes muchos países parecen reducir su gasto mili-

tar al tiempo que la región retorna gradualmente a la normalidad; mientras que países

candidatos a ser parte de la OTAN, en Europa central y oriental, han estado incrementan-

do su gasto, impulsando sus candidaturas y promoviendo la interoperabilidad de la OTAN.


Gasto militar por regiones 1995-2005

(Cifras en US$ billones a precios de 2003)

a El total mundial y los totales por regiones en este cuadro son cálculos basados en

los datos de los países a precios constantes. Cuando no se tienen datos de gasto

militar de un país para unos pocos años, la mayoría de las veces se hacen los

cálculos suponiendo que la tasa de variación del gasto militar del país es igual a la

tasa de variación de la región a la cual pertenece. Cuando no se pueden hacer

cálculos, los países son excluidos de los totales. Los países excluidos de los totales

son: Angola, Benín, Cuba, Guinea Ecuatorial, Haití, Irak, Myanmar, Qatar, Somalia,

Trinidad y Tobago y Vietnam.



Rusia, China e India �del grupo de países denominados �mayores gastadores��

incrementaron sus gastos militares en 2005 por diferentes razones. Rusia lo incrementó

en 8,8%, en términos reales; dos razones explican este aumento: es un fuerte partidario

de la �guerra contra el terrorismo� por los nexos del conflicto chechenio con redes de

terrorismo internacional y por los objetivos de largo plazo trazados desde 1998 y enfoca-

dos a la denominada reforma militar y al mantenimiento de la capacidad tecnológica de

la industria militar rusa.

En el caso de China, el incremento fue de 10,2% en términos reales y se explica en

gran medida por la reforma militar y el fortalecimiento de su poderío como potencia glo-

bal y regional. El incremento de 7,6% en términos reales en el gasto militar de la India

obedece tanto a las tensiones con Pakistán, como a sus ambiciones de poderío regional,

donde compite con China.

ANEXO 3

Listado de países - Barómetro de Transparencia Internacional 2006

UE y otros países de la Europa occidental:

1. Austria2. República Checa3. Dinamarca4. Finlandia5. Francia6. Alemania7. Grecia8. Islandia9. Italia10. Luxemburgo11. Países Bajos12. Noruega13. Polonia14. Portugal15. España16. Suecia17. Suiza18. Reino Unido


Sureste de Europa:

19. Albania20. Bulgaria21. Croacia22. Kosovo23. Macedonia24. Rumania25. Serbia26. Turquía

Nuevos estados independientes:

27. Moldavia28. Rusia29. Ucrania;África:

30. Camerún31. Congo-Brazzaville32. Gabón33. Kenia34. Marruecos35. Nigeria36. Senegal37. Sudáfrica

Latinoamérica:

38. Argentina39. Bolivia40. Chile41. Colombia42. República Dominicana43. México44. Panamá45. Paraguay46. Perú47. Venezuela

Asia - Pacífico:

48. Fiyi49. Hong Kong50. India


51. Indonesia52. Japón53. Corea del Sur54. Malasia55. Pakistán56. Filipinas57. Singapur58. Taiwán59. Tailandia

Norteamérica:

60. Canadá

61. Estados Unidos.

Otros:

Israel


ANEXO 4Resumen conflictos armados

Conflictos armados en 2005

África Argelia, Angola-Cabinda, Burundi,Chad, Cote d�Ivoire, RepúblicaDemocrática del Congo, Etiopía-Gambella, Kenya, Nigeria,Somalia, Sudán, Sudán-Darfur,Uganda.

Asia Afganistán, Myanmar, India-Kashmira, India-InsurgenciaMaoísta, India-Nororiental,Indonesia-Aceh, Indonesia-IslasMoluca, Nepal, Pakistán, Filipinas-CPP/NPA, Filipinas-Mindanao, SriLanka, Tailandia.

Europa Rusia-Chechenia, Serbia yMontenegro (antigua Yugoslavia)-Kosovo

América Colombia, Haití

Oriente Medio Irak, Israel-Palestina

Conflictos terminados recientemente Angola, Camboya, Congo, Egipto,Etiopía/Eritrea, Guinea, India-Gujarat, Indonesia-Timor Oriental,Indonesia-Papúa Occidental,Indonesia-Kalimantan, Indonesia-Sulawesi, Irán, Irak-Kurdos, Irak-Shia Muslims, Liberia, Perú,Rwanda, Senegal, Sierra Leona,Sudáfrica, Tayikistán, Turquía.

Fuente: Project Ploughshares, �Armed Conflicts Report 2006�.

Cuaderno 13: Conflicto armado y delincuencia organizada, escenarios de corrupción.

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