CUADERNILLO DE CAPACITACIÓN POLÍTICA

POLÍTICAS PÚBLICAS CuAdernILLO de CAPACITACIón POLÍTICA

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Titular del Instituto nacional de Capacitacion PolíticaDr. Luis Alfredo Juez

Autor de contenidos del cuadernillo: Magíster Juan Cruz VazquezDiplomada Sabrina Garbovetzky

Colaboradora: Lic. Laura Legnani

diseño, diagramación y edición: Lía Ursini

el presente Cuadernillo de Capacitación es una Publicación del Instituto nacional de Capacitación Política (InCaP)Ministerio del Interior, Obras Públicas y ViviendaCiudad Autónoma de Buenos Aires república Argentina, año 2018

el Instituto nacional de Capacitación Política (InCaP), como editor de los Cuadernillos de Capacitación, no se responsabiliza por aseveraciones, conceptos, posturas, y opiniones vertidas por los colaboradores de esta colección, representando éstas a los autores de las mismas y siendo -por ello- de su exclusiva responsabilidad.

Leandro n. Alem 168, 5° piso, Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CP: C1003AAP)Teléfono: (011) 4346-1545Correo electrónico: [email protected] Facebook Oficial: www.facebook.com/InCaPMInterior/ Twitter Oficial: https://twitter.com/incapminterior

CuAdernILLO de CAPACITACIón POLÍTICA POLÍTICAS PÚBLICAS

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AuTOrIdAdeS

Palabras de Presentación

La política no es una prerrogativa de los políticos: la política nos convoca continuamen-te a todos nosotros, como sujetos,como ciudadanos, para construirnos y fortalecernos como sociedad. Se trata de un quehacer colectivo, de un cotidiano y apasionado esfuer-zo que va mucho más allá de uno mismo y de su presente para proyectarse en los demás, en el futuro, en una labor que debe buscar sin descanso el bienestar y la realización de cada uno de nuestros semejantes.

La política es un verbo en constante movimiento que desde siempre nos invita a la re-flexión, al diálogo y ala acción: es la herramienta que forja el crecimiento de todo aquello que nos engrandece y la transformación de todo lo que espera ser mejorado; es la pala-bra que despierta las ideas, las diferencias, el debate y los consensos que nos permiten seguir avanzando mancomunadamente.

Y es justamente concebida como herramienta que desde este nuevo Instituto nacional de Capacitación Política queremos acercar la política,en forma de conocimiento,a todas aquellas personas que deseen sumarse a la noble y bella tarea de ser protagonistas del hacer, del participar, y del transformar.

en este marco, el InCaP tiene en sus manos una misión y responsabilidad gravitantes: di-fundir el conocimiento político a lo largo y ancho del país con verdadero espíritu federal; a partir de una oferta académica profusa, sólida y pertinente; haciéndola llegar de ma-nera permanente a toda persona, organización o institución que lo requiera; respetando y haciendo escuchar en ello a todas las voces y opiniones para fortalecer la pluralidad ideológica y la diversidad en todas sus formas; con el objetivo de aportar desde el saber político a una mayor profundización y calidad democrática.

el presente Cuadernillo constituye, justamente, una muestra de este empeño. en sus pá-ginas el lector podrá adentrarse en una de las múltiples facetas que presenta lo político, explorando sus vetas, tomando contacto con problemáticas pasadas y actuales, con re-ferencias teóricas y sus autores; pero -por sobre todo- podrá hacerse deconocimiento que lleve a una mayor comprensióny reflexión crítica acerca de la dinámica política y la fenomenología del poder. Pero no es ése su único cometido: este Cuadernillo pretende, como material de capacitación, convertirse también en un generador de voluntades de involucramiento, compromiso y acción política.

en este nuevo InCaP trabajamos a puertas abiertas con una vocación y pasión incansa-bles para brindar y hacer llegar el conocimiento político a todos los argentinos. es por ello que lo invitamos a contactarnos, a acercarse a nosotros, a conocer nuestra oferta académica, a descargar y difundir nuestros contenidos, a participar de las distintas acti-vidades que desarrollamos en todo el país y a sumarse -así-al desafío de una reflexión y construcción política conjunta: desde todos para todos.

Buenos Aires, 2018

Dr. Luis Alfredo Juez Titular del Instituto nacional de Capacitación Política

I.n.Ca.P. 1. eL OrIgen deL COnCePTO, Su defInICIón Y derrOTerO hISTórICO

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POLÍTICAS PÚBLICASJuan Cruz VazquezSabrina Garbovetzky

1 El OriGEn dEl COnCEpTO, Su dEFiniCión y dErrOTErO hiSTóriCO

Para poder entender de una manera integral qué son las “políticas públicas” primero de-bemos analizar el concepto mismo: aproximarnos al término para intentar “aprehender” el significado en toda su amplitud, esencia e implicancia.

A su vez, y en ese mismo entendimiento que pretendemos lograr en estas páginas, el tratamiento sobre la noción de “políticas públicas” debe estar acompañada de un bre-ve pero necesario recorrido teórico-histórico: que brinde un panorama básico sobre cómo se va acuñando, instalando y utilizando el concepto: desde sus primeros usos a la actualidad.

1.1. El COnCEpTO dE “pOlíTiCaS públiCaS”: una prOblEmaTizaCión SObrE Su SiGniFiCadO

hoy en día el término “políticas públicas” resulta más natural y se encuentra internalizado como parte de nuestro lenguaje político. de hecho, aún sin nombrarlo “técnicamente” de ese modo, muchas veces se usan expresiones y términos más popularizados de este concepto: cuando se habla de una “nueva medida del gobierno”, o una “decisión de esta gestión” o -inclusive- cuando se polemiza sobre un “impuestazo”, una “devaluación”, o un decreto; se está haciendo alusión directa o indirecta a una política pública.

Pero ¿qué implica el concepto? en una acepción muy amplia, que resalta a la simple mirada, el término “políticas públicas” resulta del ensamblaje de dos dimensiones: “política” y “público”.

el término “política” -por un lado- hace alusión a una práctica humana conformada en su esencia por la obtención, acumulación, retención y despliegue de poder caracterizada distintivamente en su accionar por decisiones con efectos colectivos, coercitivos y soberanos (Vazquez, 2015: 22). el término “público” -por el otro- hace referencia en estas páginas al “ámbito público”, asociado a “lo político”, entendido como “lo estatal” o como “cívico- comunitario”. en otras palabras: “lo público” se encuentra ligado a una esfera social común, colectiva e inclusiva, que compete/involucra/afecta a todos1.

1 de hecho, la dicotomía “público-privado” ha sido tema de análisis central de la ciencia política y filosofía política, cuyo tratamiento tuvo un exponente de suma importancia en Bobbio (1989) y análisis interesantes y accesibles en autores como rabotnikof (1995).


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de esta manera, la conjunción de ambos conceptos -tratados por separado en el párrafo anterior- nos brinda una noción primaria, amplia y básica de “políticas públicas”: acciones desde la esfera política manifestadas en decisiones con efectos coercitivos y soberanos sobre un colectivo de personas que conforman un ámbito cívico-comunitario o espacio social común.

Ahora bien, tal como lo estipula muy acertadamente Sartori (1992b) en su análisis sobre la noción de “política”, ésta última siempre estuvo muy ligada a lo público, por lo que cualquier acción política siempre tiene incidencia pública o necesariamente tiene efectos sobre el ámbito público; abriendo ello un interrogante natural: ¿cómo se entiende entonces, en este marco, el concepto de “políticas públicas”?

La pregunta es de fácil respuesta: las políticas públicas son una dimensión específica dentro del quehacer político, aquella en la que el Estado o el gobierno -en sus distintos niveles- se manifiestan con decisiones y acciones materiales/instrumentales (como bienes o servicios) u ordenadoras de procesos socio-culturales (como reconocimientos normativos o institucionalización de derechos)2. en esta misma dirección argumentativa, y como voz autorizada, es que Aznar concibe a las políticas públicas como aquella esfera de lo político caracterizada por “…los procesos de elaboración, ejecución, y evaluación de decisiones estatales” (Aznar, 2006: 18).

de este modo llegamos a la afirmación de que toda acción política en una sociedad tiene necesariamente incidencia pública, pero que no por ello constituye per se una “política pública”; siendo éstas una esfera específica: los procesos de toma de decisión e implementación de acciones de estado planificadas.

1.2. dEFiniEndO laS pOlíTiCaS públiCaS

La problematización efectuada en el párrafo anterior nos permite apreciar que el concepto de “políticas públicas” se encuentra asociado indefectiblemente a aquellas decisiones provenientes de la esfera gubernamental-estatal que impactan con carácter vinculante y soberano al ámbito comunitario-social.

Pero, simultáneamente, esa misma problematización advierte que -más allá de esta caracterización general del término- las diferentes teorías y autores no han podido brindar una definición única o concluyente en torno a la noción de “políticas públicas”, y ello se debe a que no existe un “mainstream” ni en la ciencia política (en particular) ni

son acciones desde la esfera política manifestadas en decisiones con efectos coercitivos y soberanos sobre un colectivo de personas que conforman un ámbito cívico-comunitario o espacio social común.

2 ejemplificando lo dicho, una política pública puede manifestarse en la construcción de un programa de viviendas sociales (siendo e carácter tangible, material); en la gratuidad de la educación universitaria (constituyendo ello un servicio público); o en la sanción de una ley como la de matrimonio igualitario (institucionalizando derechos donde no los había) o en una eventual ley legalizando el aborto (en ambos casos: políticas públicas que ordenan procesos sociales, que no son servicios públicos y que no son necesariamente materiales o tangibles; sino que apuntan a institucionalizar y avalar hechos o cambios culturales).


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en ciencias sociales (en general)3; lo que nos lleva a decir que no existe una definición integral, unívoca, “cerrada” ni “definitiva” de lo que son las políticas públicas. esta situación no es en absoluto un defecto o escollo, sino (muy por el contrario) un rasgo característico del objeto de estudio y de la disciplina que lo estudia: los conceptos en ciencias sociales están en constante discusión y redefinición (nunca pudiendo ser unívocos o concluyentes) porque lo social se encuentra en constante dinamismo, mutación y transformación. Por ello concordamos con Pallares cuando sostiene que “…no existe una definición de política pública con pretensiones de gran precisión que recoja un consenso general” (Pallares, 1988: 142).

Considerando esta premisa, el desafío que nos espera a continuación es efectuar una aproximación lo más cercana posible a esta conceptualización retomando autores que brindan caracterizaciones clave sobre la temática que nos compete, para rescatar elementos de sus argumentaciones y finalmente construir una definición que mejor retrate y describa las “políticas públicas” a los propósitos introductorios y explicativos que pretende el presente escrito.

Según Pasquino (2011) podemos entender por políticas públicas a aquellas medidas adoptadas por funcionarios y organismos gubernamentales entendidos en sentido amplio como actores públicos, es decir: compuesto no solo por aquellas personas que realmente toman las decisiones en la cúpula sino también por el conjunto de individuos y/u organizaciones del estado que impulsan las diferentes posturas que se pueden adoptar y los diversos esquemas de acción que se pueden seguir. esta definición resulta esencial en cuanto marca que detrás de la decisión de llevar adelante una política pública y de las “caras visibles” que la anuncian y respaldan con poder (los líderes políticos), existe una gran cantidad de actores y sectores gubernamentales que intervinieron, pujaron por distintos rumbos de acción y coordinaron esfuerzos planificados para llevarla adelante y poder implementarla.

en forma complementaria, para Oscar Oszlak, las políticas públicas “…son simplemente la secuencia de posiciones tomadas por las instituciones gubernamentales y burocráticas (…) que actúan en nombre del estado, con relación a las cuestiones incluidas en la agenda pública” (2006: 19). esta conceptualización resulta importante en tanto que señala dos cuestiones:

1) que toda política pública implica una “posición” de las instituciones frente a una cuestión, y que por ende los gobiernos y el Estado no son neutrales en este aspecto a la hora de intervenir sobre un tema específico; y

2) que dicha posición y acción se efectúan sobre aquellas cuestiones que ingresan a la “agenda pública” (y no sobre todos los problemas que existen en una sociedad).

esta premisa sobre la “posición” vuelve a reiterarse en una definición que brinda el mismo Oszlak (esta vez) en coautoría con su colega guillermo O´donnell; ambos afirman que: “…las políticas estatales (o públicas) en nuestra definición las concebimos como un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una determinada modalidad de

no existe una definición de política pública con pretensiones de gran precisión que recoja un consenso general

3 “uno de los rasgos comunes a las ciencias sociales, reiteradamente señalado en el caso de la ciencia política, es la constitución inacabada de un mainstream: un cuerpo de definiciones consensuadas por los integrantes de la comunidad científica” (Vazquez y Bulcourf, 2010: 263-264).


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intervención del estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil. de dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión” (Oszlak y O´donnell, 2007: 565). La definición de estos dos autores resulta integradora de las anteriores en varios aspectos y es muy rica en su caracterización: de acuerdo a ella, las políticas públicas son (como ya se dijo) las “posturas” que adopta el Estado frente a una cuestión que se considera imperante de resolver (es decir: que entró en “agenda pública”) ya sea por éste mismo o por la sociedad civil. Lo complementario de esta afirmación es que toda postura no necesariamente implica la acción: sino que puede implicar la “omisión”, decidiendo no hacer nada sobre la cuestión (por no darle importancia, por evaluar que hay otras cuestiones más urgentes que resolver, o por considerar que el tiempo y/o contexto político no son los ideales o son arriesgados)4. Además de ello, la definición establece que toda política pública se lleva adelante con una “direccionalidad” y “orientación normativa”; es decir: se toma un camino de intervención por sobre otros y dicha acción es dirigida y orientada por una concepción específica5.

Otro punto a destacar de la definición es que la misma estipula que la “direccionalidad” “afectará” “previsiblemente” a la temática sobre la que acciona o interviene la política pública: lo que quiere decir que toda política pública se diseña, planifica y se implementa en una serie de pasos o etapas de las que se espera un resultado previsible (o un objetivo definido a conseguir)6.

Por último, en esta exploración sobre concepciones de nuestro objeto de análisis, resulta importante señalar aquí la mirada que detenta Scotto cuando define a las políticas públicas como “…conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en un momento histórico y en un contexto determinados, permiten inferir la posición del estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad” (Scotto, 2016: 22). de esta conceptualización es sustantivo resaltar la noción de que toda política pública puede tener su origen en la “iniciativa” misma del gobierno o en una “respuesta” de éste frente a un reclamo o demanda social: no es un hecho “aislado” o “espontáneo”. Toda política pública tiene su origen como iniciativa del propio gobierno (por ejemplo: el lanzamiento de una línea de créditos de vivienda como un sello propio de su gestión); o como respuesta del gobierno frente a un reclamo social (por ejemplo: el rediseño/refuerzo del sistema policial por demandas públicas de la ciudadanía reclamando seguridad); o una mezcla de ambas (un problema persistente de gestiones anteriores sobre el que la ciudadanía reclama constantemente y el gobierno en funciones decide afrontar para darle una resolución positiva y hacer de ello su emblema de gestión).

4 es importante hacer la salvedad de que si bien se aclara técnica y teóricamente que la “omisión” constituye una postura que implica un componente de una política pública (que la anula, la pausa o la demora), las políticas públicas están definidas en su esencia por el hacer, el actuar, el manifestarse en términos concretos (bienes, servicios, normas). de allí que, hecha la aclaración en este apartado, para el resto de este documento se conciba a las políticas públicas como “acciones” e “intervenciones” del estado sobre la sociedad. 5 Para ilustrarlo con un ejemplo básico, frente a una problemática de drogas en una región de un país, el gobierno del mismo puede elegir direccionar su acción: 1) aumentando sus esfuerzos en neutralizar el tráfico ilícito de estupefacientes; o 2) ejerciendo presión sobre los puntos de consumo y los consumidores; o 3) implementado un programa de prevención y asistencia en drogadicción; o 4) constituyendo un plan integral que tenga componentes de todas las opciones mencionadas anteriormente. 6 ninguna política pública es improvisada (o, al menos, no debería serlo); sino que -detectada la cuestión sobre la cual intervenir, tomada una posición/postura y decidida una alternativa por sobre otras- se diseña y planifica cómo se llevará a cabo dicha acción estatal, se monitorea mientras se la implementa, y se evalúa a posteriori los impactos que tuvo.


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de esta manera, y ya repasadas y analizadas algunas conceptualizaciones, se llega a la composición de la siguiente definición de políticas públicas:

1.3 El dErrOTErO hiSTóriCO dEl COnCEpTO “pOlíTiCaS públiCaS”: ESTadO mOdErnO, GObiErnO y burOCraCia

deberemos esperar hasta la conformación y consolidación del Estado moderno liberal para encontrar en la práctica (y, tiempo después, en la palabra) la noción primigenia de “políticas públicas”.

¿Y por qué? Pues porque el concepto y sus características se encuentran indefectiblemente ligado a la noción de Estado. desde ya que en la Polis griega, el Imperio romano, y los feudos medievales los líderes políticos o gobernantes tomaban decisiones que afectaban al conjunto de los ciudadanos, del pueblo, o de los súbditos7; pero en ningún caso esas decisiones constituían -en su esencia, forma, propósito y contexto- lo que se ha concebido y definido en el párrafo anterior como “Política Pública”. Y ello principalmente por dos cuestiones:

1) porque sólo en la Modernidad emergerá el concepto de “lo público” -la “res pública”; la “cosa pública”- interpretado (como bien lo haría rousseau) en un sentido específico diferente a todo lo que anteriormente se entendía por esta noción: con otros rasgos, con otras propiedades constitutivas, con otro alcance y (especialmente) con otras implicancias8; y

2) porque sólo con el avance y devenir de la modernidad la idea de “sociedad” -sobre la que se aplicarían las políticas públicas- sería concebida de otra manera (también, con rasgos específicos y diferentes a todo lo anterior), y como ámbito autónomo9 y a la vez comprehensivo del conjunto de sujetos agrupados bajo un esquema de dominación10.

pOlíTiCaS públiCaS

Conjunto de posturas, decisiones y acciones planificadas provenientes de la esfera gubernamental; implementadas con carácter soberano por el estado sobre la sociedad; con el fin de intervenir (como iniciativa o como respuesta) sobre cuestiones y temáticas de interés público para direccionarlas y afectarlas en su proceso de manera previsible en aras de lograr una resolución esperada o la consecución de un objetivo o una serie de objetivos.

7 de hecho, muchas de las obras de tipo “público” de esas civilizaciones perduran hoy como testimonio: es el caso de los acueductos romanos, las bases y pilares de los mercados de las polis griegas, los templos para la adoración de deidades, las carreteras empedradas para carruajes y los puentes.8 Siguiendo a Sartori (1992a y 1992b), puede ilustrarse lo dicho con el ejemplo de la noción griega de “política” y el concepto de zoon politikón (animal político) aristotélico, donde no había separación entre “lo público” y “lo privado”: donde el ciudadano griego vivía “en y para la polis”.9 ello se consolidaría especialmente con el liberalismo.10 Autónomo y comprehensivo a tal punto que sigue en pie aún hoy el debate entre la concepción hobbesiana (por la que el estado posibilita la existencia de la Sociedad) y la hegeliana-marxista (por la que la Sociedad posibilita la existencia del estado).


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Por ello, nuevamente cabe decirlo, se deberá esperar a que la madeja del tiempo teja la historia y traiga primeramente al estado moderno (en su acepción Absolutista); para luego aguardar a la aparición del estado Liberal.

Si se ha dicho en estas páginas que en términos generales las políticas públicas pueden concebirse como aquellas decisiones que el estado efectúa y manifiesta en acciones.

no podemos comprender en qué constan esas decisiones sin dar lugar, en primera medida, a la definición conceptual de la organización política moderna denomina-da Estado-Nación; por lo que -a continua-ción- se realizará una breve reseña histórica de su surgimiento y evolución.

el origen de esta forma de organización política y social de la modernidad puede ser ubicado alrededor del siglo XVII en europa: cuando ocurre la disgregación y crisis del modelo productivo y político instaurado por el feudalismo. A partir de ese mojón de la historia, puede observarse la instauración y consolidación de un nuevo esquema de dominación que tuvo y tiene desde entonces como objetivo final la regulación de las re-laciones sociales con el fin de garantizar el orden necesario para la convivencia humana.

en efecto: finalizando la edad Media, los señoríos feudales se vieron cada día más presionados por el surgimiento de una nueva estructura social que imponía con ímpetu una centralización de decisiones y un ritmo económico derivado de la exis-tencia de pautas comerciales y formas productivas que comenzaban a asomarse fuertemente. estos fenómenos fueron la causa -junto con muchos otros, como la multiplicidad de conflictos y guerras eu-ropeas- del deterioro constante del poder real de los Señores feudales y el deterioro de las relaciones vasalláticas. Así, se fue produciendo, por un lado, un fenómeno de concentración económica en manos de nuevos actores sociales y; por otro, la concentración política en manos de príncipes que comenzaron a dotar a los territorios de estructuras políticas y organizativas simila-res a la de los reyes (d Alessandro, 2004). en conjunto con estas estructuras adminis-trativas descentralizadas, se fue configurando una administración central que actuaba como coordinador de éstas y que tendría como sede la corte del rey. ello fomentó que el campesinado dejara, en cierta medida, de rendirle fidelidad y ser súbdito del señor para comenzar a serlo de estas instituciones, determinando así quienes eran los nuevos poseedores del poder soberano de jurisdicción y del poder de protección. en forma conjunta, se produjo una limitación de la capacidad militar de los señoríos derivados de las insuficiencias económicas que se estaban atravesando.

Lo enunciado hasta aquí se describe fehacientemente a través de los procesos de cen-tralización y concentración que han sido dos de los factores determinantes en la crea-ción del estado moderno, en conjunto con el proceso de secularización. el primero de ellos, el proceso de centralización, puede definirse como la eliminación de ordenamien-

en términos generales las políticas públicas pueden concebirse como aquellas decisiones que el Estado efectúa y manifiesta en acciones.


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tos jurídicos inferiores; por medio de este proceso, el estado, encarado bajo la figura del rey, se conformó ante la posibilidad brindada por el debilitamiento del poder de los Señores feudales centralizando -bajo su órbita de acción- las capacidades monetarias y fiscales así como también las capacidades militares de defensa. en segunda instancia, el proceso de concentración implicó que estos dos ámbitos de acción pasaran a manos de una sola figura: el rey y, de ahí que, la primera forma de organización estatal sea el estado Absoluto. es necesario destacar aquí que estos procesos que han sido descriptos de manera escueta se han producido durante el transcurso de varios siglos; la formación del estado es un proceso que comienza alrededor del siglo XV y toma su forma prome-diando los siglos XVII y XVIII, dependiendo de cada uno de los territorios.

en complementación a lo desarrollado, cabe apuntar que el estado asumió para sí la noción de soberanía11, destacando su origen eclesiástico de la idea de soberanía papal. esta noción, entendida como la capacidad de tomar decisiones de carácter concluyente, de última instancia (e inapelable) dentro de un territorio delimitado, se convirtió en el concepto que permitió a esta forma de organización política convertirse en “…la unidad suprema de decisión […] su poder es soberano, y se reserva el nombre del ‘derecho’ a la ordenación social normativa que él mismo establece” (d Alessandro, 2004: 112).

esta nueva organización de dominación política mo-derna tendría su primera forma como estado Abso-lutista, en donde el monarca “encarnaría” al estado mismo y sus potestades con pocas o nulas restric-ciones, control y contrapesos12. Ya en esta primera tipología estatal comienzan a ver la luz y desarrollar los cuadros administrativos modernos de Occidente: encargados de hacer cumplir los mandatos del so-berano a partir de estructuras jerárquicas, líneas de mando, competencias de área y responsabilidades y funciones ligadas a cuestiones territoriales. Con estos cuadros se empiezan a cristalizar las primeras “políti-cas de estado”, en una línea primigenia pero estruc-turadora de lo que posteriormente serán las políticas públicas como las conocemos.

no obstante, será el estado Liberal el que consoli-dará la noción de “políticas de estado” a partir del “corte administrativista” con el que se concibe (con-sonante con el capitalismo como sistema económico imperante de la época); y ampliará y difundirá dichas políticas a partir de un andamiaje normativo estructurado orgánica y funcionalmente con base en la esencia que hizo a ésta tipología histórica de estado: el imperio de la Ley. A su vez, el liberalismo traerá aparejada otra gran transformación: cambiará el concepto de “Sociedad”, demarcará su autonomía, redefinirá su rol, y -en especial- moldeará una nueva interacción entre ella y el estado como ámbitos. Sostienen Abal Medina (h) y Barroetaveña: “una de las

11 La soberanía de un estado se produce bajo dos órbitas: como soberanía interna (la capacidad de imponer un cuerpo normativo para garantizar el orden interno a sus fronteras) y como soberanía externa (la capacidad de defensa militar ante posibles invasiones externas).12 un notorio representante y ejemplo del absolutismo aludido fue el monarca francés Luis XIV (apodado “el rey Sol”), quien enunció la popularizada frase que condensa la contundencia de esta primera forma o faceta de estado: “el estado soy yo” (L’État c’est moi).

Luis XIV - el rey Sol


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características centrales del estado liberal es el hecho de que el accionar de toda la ma-quinaria estatal se encuentra controlado por la ley (…) el poder del estado se expresa en el poder legislativo y está limitado por los derechos naturales (…) A partir del estado liberal nace un ámbito específico para la sociedad civil. Se profundiza el interés por esta nueva relación, la relación estado-sociedad” (Abal Medina h. y Barrotaveña, 2000: 148).

frente a todo este nuevo escenario, el estado Liberal asumirá para sí nuevas competen-cias y funciones, dentro de las cuales tendrán lugar las políticas públicas -ya concebidas como “políticas desde el estado sobre/para la Sociedad”- y apuntarán al desarrollo de la infraestructura, a la organización urbanística, a la concreción de obras de corte lo-gístico, y a prestaciones determinadas en el área de salud e higiene públicas: todo ello ligado a las necesidades del mercado y al servicio del crecimiento del capitalismo. en palabras de Mayntz, a partir del estado Liberal prevalecieron “…las tareas administrati-vas de fomento de la economía, de la construcción de vías de comunicación terrestre y fluvial y, es más, se desarrollaron bajo la dirección del estado el ferrocarril y el servicio de correos. el conjunto de tareas [políticas estatales] aumentó también en el ámbito comunal, donde instalaciones comunales se hicieron cargo del abastecimiento de gas y electricidad, de agua, y de canalización de aguas residuales” (Mayntz, 1985: 59-60).

Ampliadas las tareas de administración -y con el afán de garantizar las mismas- el Es-tado Liberal requirió readecuar, perfeccionar y profesionalizar el conjunto total de Cuadros Administrativos que lo constituían; de manera de que fueran capaces de di-señar, coordinar y ejecutar las decisiones gubernamentales. es así que surge con toda su fuerza y esplendor -flamante y ya consolidada- una verdadera maquinaria de im-plementación denominada Burocracia estatal: múltiples engranajes coordinados que harían funcionar toda la dimensión técnico-administrativa del estado.

esta maquinaria no sólo sería parte constitutiva del estado (entendido como estruc-tura estática global), sino que también se convertiría en parte indispensable del go-bierno (entendido como ente dinámico que dirige el estado)13; puesto que si bien el gobierno -encarnado en sus líderes políticos- es el que toma las decisiones respecto a las políticas públicas, jamás podría llevarlas a cabo sin el aparato burocrático que está por debajo de esa cúpula de poder, aparato encargado de implementarlas. de hecho, la relación es tan indivisible que el concepto “Burocracia” contiene dentro de sí la noción de gobierno. en efecto, la palabra se constituye a partir de dos términos de lenguas diferentes: por un lado, la noción de “Buro” que proviene del francés (bureau) y que significa “escritorio” o “despacho/oficina”; y por el otro, “cracia” que proviene del griego (kratos) que significa “gobierno”. el resultado es la traducción etimológica de “Burocracia” como “gobierno de escritorio” o “gobierno de oficina”; y -en esto- las palabras y sus orígenes nos brindan las bases para nuestro argumento.

Tomando lo expuesto anteriormente, puede decirse que el Estado se compone en su organización interna por dos grandes elementos: los cuerpos decisorios del Estado o Gobierno14 y el cuerpo administrativo o Burocracia, cada uno de los cuales posee un rol diferente respecto de la ejecución de las políticas públicas. Mientras que

13 de hecho -como bien señalan Orlandi y Zelaznik- la palabra “gobierno” se constituye desde su esencia con el significado de “dirigir” porque etimológicamente proviene del griego “kybernao”, que “…significa dirigir con el timón, aludiendo a la docilidad de la nave al timón (gobernalle o gobernallo). esta raíz transmite de modo inmejorable la imagen más usada para caracterizar al gobierno: la del timonel de la nave” (Orlandi y Zelaznik, 2000: 212). 14 debe remarcarse aquí que la cúpula estatal que tiene como función primordial la toma de decisiones puede arribar a esos cargos de manera diversa de acuerdo al tipo de régimen Político con el que cuente el estado.


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los primeros tienen como función la capacidad de decidir cuáles serán las mejores acciones del estado frente a una determinada cuestión, el segundo tiene como misión ejecutar dichas decisiones: implementándolas y haciéndolas cumplir en el ámbito de la sociedad bajo ciertos criterios específicos (como los de eficiencia y asertividad, por ejemplo) y a través de los canales institucionales adecuados que hagan llegar dichas políticas públicas a sus destinatarios.

Esquema 1 – Roles del Gobierno y la Burocracia en la estructura piramidal del Estado

ESTA

DOGOBIERNO

BUROCRACIA

SOCIEDAD

decisión

procesamiento

DESTINATARIOS

de una POLÍTICA PÚBLICA

implementación

Fuente: elaboración Propia

de este modo, se configuraría durante el estado Liberal (y evolucionaría desde entonces) un claro esquema conformado por cinco piezas: 1) un Estado; 2) dirigido desde su cúpula por un Gobierno; 3) que decidiría sobre políticas públicas; y 4) que las implementaría a través del aparto burocrático-administrativo; 5) sobre la sociedad.entre estas cinco piezas, cabe hacer una referencia breve pero específica y más explica-tiva sobre una de ellas que resulta vital y protagonista en la implementación de las polí-ticas públicas: la burocracia.

Como se dijo, llamamos “burocracia” a los cuadros administrativos del estado que ma-nejan la cotidianeidad de las acciones, servicios, actividades y controles estatales15. Su origen se fundamenta en la necesidad del estado moderno de contar con una “maqui-naria” que haga a su funcionamiento general diario, centralizando procesos e implemen-tando sus decisiones; “maquinaria” cuyo financiamiento (desde sus inicios) va a recaer en la misma sociedad a la que se pone a disposición a través de los impuestos del estado sobre esta última. de hecho, Oszlak (1982) categoriza al control estatal y a la burocracia como una de las cuatro “capacidades estatales” o “propiedades de estatidad” (condicio-nes para que un estado pueda existir y funcionar como tal) al sostener que todo estado

15 Los mismos que componen aquel atributo weberiano que nos hace decir en estas páginas que hablamos de políticas públicas en sentido específico del término (burocracia de por medio) a partir del estado Liberal.


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debe detentar la “…capacidad de diferenciar su control, a través de la creación de un conjunto diferenciado de instituciones públicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y cierta medida de control centralizado sobre sus variadas actividades” (Oszlak, 1982: 2).

Creada con los propósitos mencionados y financiada de ese modo, la burocracia -en lo atinente a políticas públicas- se ramifica desde la cúpula de gobierno componiendo administrativa y técnicamente el organigra-ma del estado: cientos de cuadrados inter-conectados que agrupan equipos técnicos y administrativos de dependencias de car-teras ministeriales, Secretarías, Subsecre-tarías, direcciones nacionales, direcciones

generales, direcciones (simples), Subdirecciones, departamentos, Coordinaciones, Orga-nismos Autárquicos, Agencias y unidades especiales. estos cuadros interconectados, este “gobierno de escritorio” tiene su esencia y sentido en la organización y división de tareas bajo la formas de “áreas de competencia” (con normas, procesos y protocolos) sobre los distintos aspectos y demandas que presenta la sociedad en su interacción con el estado.

en este sentido, la burocracia -siguiendo con la concepción weberiana- debe ser enten-dida como una “forma de organización de las tareas” que impone la sociedad industrial y que mucho debe su origen a la creciente complejización social que ésta tuvo como consecuencia16. en el caso estatal, esta forma de organización se define centralmente por dos principios centrales: la división de funciones (criterio funcional) y el sistema jerár-quico en términos de mando y articulación (criterio jerárquico):

• Criterio funcional: las obligaciones que asume la organización se encuentran divididas por áreas temáticas de especialidad que en esencia no se superponen, o al menos lo ha-cen en pequeña escala (para articulación e intersección en iniciativas conjuntas). Cada uno de los individuos que componen el cuadro administrativo posee su propia especialidad y tiene responsabilidad sobre los temas que le competen. Por ejemplo: la existencia de diversos Ministerios con áreas de competencias diferenciadas se corresponde con la idea de división del trabajo establecido por este concepto de Burocracia.

• Criterio jerárquico: las funciones y tareas del cuadro administrativo tampoco son igua-les para todos los miembros que lo componen en términos de jerarquía; es decir, cada uno de los actores se ubica en un lugar determinado de poder y mando de acuerdo al conteni-do de su actividad y de acuerdo al rango de responsabilidad. Se entiende que este grado de responsabilidad y poder de mando aumentan a medida que se va ascendiendo en el escalafón piramidal del estado y, como toda pirámide, es cada vez menor la cantidad de personas que ocupan cargos con mayores grados de responsabilidad, poder y mando. de esta manera, no detentan la misma responsabilidad, poder de mando y autonomía de deci-sión quien ocupa un cargo netamente administrativo que quien ocupa un cargo jerárquico y (consecuentemente) posee mayor injerencia política en la determinación del diseño, con-tenido e instrumentación de una política pública.

16 recuérdese que la “burocracia” está presente en distintos tipos de organizaciones: públicas, privadas y del tercer sector; nacionales e internacionales. una empresa transnacional tiene su burocracia, como también la tiene un organismo internacional gubernamental o no gubernamental. en este sentido, vale destacar que todo organismo tiene su estructura burocrática, pero que popularmente se asocia el concepto “Burocracia” con el estado por ser éste el organismo o entidad más grande y presente en una comunidad nacional.

la burocracia debe ser entendida como una ´forma de organización de las tareas´ que impone la sociedad industrial y que mucho debe su origen a la creciente complejización social que ésta tuvo como consecuencia.


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Sumado a los dos criterios anteriores, vale resaltar otra característica muy importante de la burocracia: la profesionalización de los miembros; ya que se asume (como gran estruc-tura interconectada) que los distintos cuadros administrativos poseen los requerimientos profesionales necesarios para llevar adelante las funciones que le fueron asignados en el lugar que ocupan.

estructurada con el formato y características antedichas, y operando de modo semejan-te a un gran sistema de engranajes, la burocracia funciona principalmente en un doble sentido: de arriba hacia abajo, tramitando e implementando la decisión tomada por el gobierno (ante una decisión de política pública de este último, se pone en funciona-miento activando aquellas dependencias que corresponden a la tramitación y ejecución de esa decisión); y de abajo hacia arriba (ante insumos varios requeridos por el estado o emanados por la sociedad -reclamos, iniciativas, consultas, recolección de datos e in-formación, recaudación de impuestos, etc.- se pone en funcionamiento tramitando cada uno de esos insumos al interior del aparato estatal de manera ascendente y a la vez ho-rizontal hasta hacerlos llegar, resolverlos y/o finalizarlos en la instancia pertinente).

Bien vale dar un cierre a esta reseña haciendo mención a las continuas polémicas y refor-mas de las que siempre fue y es objeto la Burocracia estatal. Y es que, si bien este debate excede el cometido de estas páginas, queremos dejar planteadas dos vetas principales que hicieron y hacen a las críticas más comunes y a los desafíos que se instalan como constan-tes a la hora de concebir y caracterizar los cuadros administrativos estatales.

una de esas vetas se enmarca en la polémica acerca de la dimensión cuantitativa y refie-re al “tamaño del Estado”, discurriendo ora sobre una “mega-burocracia” (con cuadros administrativos sobredimensionados, superpuestos en funciones, que operan de manera poco eficiente); ora sobre un “estado mínimo” (desmantelado, sin los cuadros suficien-tes para implementar políticas públicas, que falla por sobrecargar de funciones al poco personal del que dispone). La otra de ellas se plantea en la dimensión cualitativa, y tiene como eje central la reforma y modernización de la burocracia estatal, poniendo énfasis en la construcción de una mayor agilidad, simplicidad, monitoreo, transparencia, accesi-bilidad, informatización/digitalización de los procesos burocráticos y un mayor contacto de los cuadros administrativos con la sociedad.

estas dos vetas invitan siempre a pensar y mejorar la burocracia y sus procesos.


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2 inSTrumEnTOS, CaraCTEríSTiCaS y aCTOrES dE laS pOlíTiCaS públiCaS

2.1. inSTrumEnTOS dE una pOlíTiCa públiCa

Las instituciones públicas de gobierno detentan y utilizan una serie de instrumentos por medio de los cuales pretenden llegar al resultado deseado con la implementación de sus programas específicos. desde ya, dichos instrumentos son variados y alternan de acuer-do a cada política pública y sus particularidades; pero un conjunto de ellos permanece constante y troncal. es en este sentido que podemos recurrir a Peters (1999), quien -re-tomando la conceptualización del “Sistema Político” de easton (1953)17 - distingue tres instrumentos esenciales, constantes y básicos en toda política pública: 1) las normas jurí-dicas; 2) los servicios de personal; y 3) los recursos materiales.

nOrmaS JurídiCaSLas normas jurídicas se configuran como el único recurso exclusivo del estado y es por medio de ellas que se da forma al proceso de toma de decisiones. Son precisamente éstas normas y procedimientos legales las que determinan cuáles son los ámbitos de acción (como jurisdicciones), las áreas reales de incumbencia de cada organismo (como competencias de cada uno de ellos), las relaciones/vinculaciones con otras entidades estatales en el abordaje de las problemáticas que le competen (el trabajo mancomunado o la intervención secuencial entre sí ), así como también la manera en la que se pueden llevar a cabo cada una de las decisiones estatales (procedimiento administrativo y je-rárquico a seguir). de este modo, las normas jurídicas marcan para cada institución qué esferas, temáticas y problemáticas específicas debe abordar; hasta donde llega su poder y responsabilidad sobre tales asuntos; con qué otras instituciones puede/debe trabajar; y bajo qué procedimientos/protocolos/procesos regulados puede actuar a la hora de implementar programas y planes públicos.

SErViCiOS dE pErSOnalA su vez, los servicios de personal con los que cuenta el estado son claves al momento de examinar el funcionamiento concreto de una política pública, desde que éstos conforman la “infraestructura humana” (Pallares, 1988: 145); constituida por todos aquellos emplea-dos del estado que forman parte de la ejecución de las políticas públicas, detentando di-ferentes funciones asignadas de acuerdo al rol y/o jerarquía que ocupan, rol y/o jerarquía que (a su vez) estará determinado por el grado de especialización y funcionalidad y que marcará su margen de autonomía y (por ende) de acción en las fases de ejecución que se verán en los próximos apartados.

rECurSOS maTErialESfinalmente, los recursos materiales con los que cuenta el estado se configuran como ele-mentos claves e indispensables al analizar la viabilidad y el alcance real de cada decisión emanada de su seno. Básicamente, entendemos como tales a los recursos monetarios y financieros con los que cuenta el estado para poder implementar una política pública. un estado con mayor cantidad de recursos tendrá un mayor margen de acción en la elección de la cantidad/variedad de políticas que puede llevar adelante, la cantidad de beneficiados (hablando tanto de sectores sociales como territorialmente) y calidad de la prestación de la misma; mientras que un estado con menores recursos tendrá más limi-

17 el mismo será tratado más adelante en el presente escrito.

I.n.Ca.P. 2. InSTruMenTOS, CArACTerÍSTICAS Y ACTOreS de LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

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taciones al momento de poder elegir, decidir e implementar la acción decidida (en todos los sentidos mencionados anteriormente). Ahora bien ¿de dónde provienen estos recur-sos? Vale aclarar primeramente que sus fuentes financieras y monetarias son de diversa índole, aunque -en una categorización básica y de primer nivel- su caudal primordial18 proviene del sistema de recaudación impositiva del estado en la forma de impuestos a bienes y servicios de la ciudadanía (pago de impuestos municipales/provinciales, Im-puesto a las ganancias, Impuesto al Valor Agregado, etc.), gravámenes a prestaciones y certificaciones estatales (como el cobro por inscripción de un inmueble en el registro de la Propiedad, la patente de un automóvil o el cobro por la expedición de una licencia de conducir) o intervenciones estatales en tramitaciones y arancelamiento a actividades económicas (como los aranceles a determinados productos de importación o exporta-ción, o impuesto a los juegos de azar, etc.).

Como se podrá observar, aún cuando los recursos materiales implican el puntapié indis-pensable para poner en funcionamiento una política pública (desde que sin financiamiento poco y nada puede hacerse), ésta no logrará efectividad ni eficiencia si falla la obediencia a las normas jurídicas que marcan los procesos de la misma y/o si los servicios de personal no están calificados o son insuficientes para ejecutarla en la magnitud y amplitud en las que fue concebida. de este modo, nunca hay que pensar estos instrumentos por separado o en desequilibrio: es justamente su entrelazamiento, su nivelación y su dinámica intrínseca los componentes esenciales de toda política pública exitosa.

Esquema 2 – Ejemplo de interacción de los tres instrumentos de las Políticas Públicas

18 hablamos de caudal “primordial” porque el estado también puede recurrir a empréstitos de organismos internacionales o emitir Bonos de deuda para conseguir financiamiento en los mercados internacionales.

prOGrama naCiOnal “pOr una JuVEnTud Sin drOGaS”

Supongamos que el gobierno nacional quiere abordar la problemática del consumo de drogas en la población juvenil y que, a tal fin, diseña un programa al que nombra “Por una juventud sin drogas”. ¿Cómo funcionaría? Siendo un programa nacional, debería concebirse de una manera integral y dar intervención a varias carteras ministeriales para que trabajen en conjunto el problema en sus distintas facetas. de este modo, y siempre como un ejemplo, podría contemplar principalmente a los Ministerios de educación, de Salud, de desarrollo Social, de Trabajo y de Seguridad (entre otros).

Cada uno de estos Ministerios tiene sus propias normas jurídicas que dictan cuál es su ámbito y formas de actuación. de esta manera, el Ministerio de educación podría diseñar una campaña de prevención en colegios primarios y secundarios (su ámbito de injerencia/jurisdicción); al tiempo que el Ministerio de Salud podría trabajar en nuevos programas de tratamiento, o en la constitución de líneas telefónicas gratuitas de información y atención, o habilitar centros de atención y recuperación para personas en situación de adicción (todo lo cual está dentro de sus competencias, atributos o funciones). A su vez, el Ministerio de desarrollo Social y el Ministerio de Trabajo podrían abordar conjuntamente (trabajando mancomunadamente como organismos) los contextos sociales de vulnerabilidad, desplegando programas de deportes y esparcimiento, subvención juvenil para terminar estudios, becas para aprendizaje de oficios, capacitaciones sobre prevención de la drogadicción, planes y préstamos de micro-emprendimientos, etc. Por último, el Ministerio de


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Seguridad podría concebir y poner en práctica protocolos y procedimientos de asistencia a las personas en situación de drogadicción: protocolos que no las criminalicen, que contemplen contención psicológica primaria, traslado a un centro de salud en los casos extremos, localización y aviso a los familiares, etc. (procedimientos administrativos a seguir).

Los servicios de personal se reflejarían en este ejemplo en los grupos técnicos educativos, los pedagogos y comunicadores sociales que diseñan la campaña de información y prevención y la insertan en el ámbito educativo; los equipos médicos especializados y experimentados en asistencia de los diferentes casos y cuadros de drogadicción; los equipos de trabajo territorial de las carteras de desarrollo Social y Trabajo que abordan las zonas de vulnerabilidad; y las unidades policiales especiales entrenadas en prevención de drogadicción, detección y salvaguarda de personas con problemáticas de adicciones.

Claro está: todo lo anterior no podría realizarse sin los recursos materiales necesarios a tal fin. el financiamiento de un programa de esta magnitud supondría (entre muchas otros ítems) la erogación de dinero para inversión en capacitación de personal estatal; consultorías y asesoramientos; compra de insumos médicos; construcción de centros de asistencia; adquisición de equipos de diversa índole para cada una de las áreas intervinientes; subvenciones, becas y préstamos para micro-emprendimientos, etc. es decir, requeriría una inversión monetaria y financiera en recursos humanos, producción y transferencia de conocimiento, logística e infraestructura que -como insumos indispensables y planificados- posibiliten la implementación eficiente y asertiva de este Programa nacional tal y como fue diseñado.

Fuente: elaboración Propia

2.2. aTribuTOS y CaraCTEríSTiCaS dE una pOlíTiCa públiCa

Al abordar los atributos de una política pública surge una profusa y rica literatura; pero de ese cúmulo nos parece muy interesante la categorización que establecen Stein y Tom-masi (2006), para quienes las políticas públicas se constituyen (o deberían constituirse) sobre la base de una serie de atributos centrales y distintivos.

Para estos autores, las políticas públicas primeramente presentan estabilidad: signifi-cando en ello que son sustentables y duraderas en el tiempo. esa estabilidad y dura-bilidad implican una proyección e impacto con efectos esperados y sostenidos en un determinado marco temporal. es importante resaltar que, en este atributo, la noción de “estabilidad” no se encuentra asociada de ningún modo a la de “rigidez”. de hecho, du-rante todo el proceso de implementación de una política pública (desde su inicio hasta su finalización) es necesario que ésta se vaya amoldando a nuevas contextualizaciones, que determinan su transformación. Justamente en relación a lo antedicho, y en segundo lugar, para estos autores las políticas públicas deben detentar la capacidad de adaptabi-lidad. es decir: deben ser capaces de adaptarse cuando las circunstancias que le dieron origen se han modificado, como -por ejemplo- ante cambios o transformaciones de los contextos económicos, sociales y políticos que le dieran originariamente el parámetro de punto de partida.


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en tercer lugar, las políticas públicas deben cristalizarse e implementarse con coherencia y coordinación, y ello porque una decisión gubernamental entendida en los términos en los que venimos haciendo referencia no es solamente fruto de un contexto, sino también de una estructura administrativa y gubernamental como parte del estado. Cada gobierno, como órgano conductor del estado y como parte fundamental del régimen Político, pre-senta un estilo de conducción: una manera determinada de dirigir a la sociedad hacia un rumbo definido. Por ello, cada política y cada decisión se enmarcan en ese rumbo deseado y se conforman como parte de un conjunto más amplio de decisiones. en este sentido, las políticas públicas deben ser coherentes con otras decisiones y deben coordinarse entre ellas para no generar efectos negativos (como, por ejemplo, superposición de tareas u ob-jetivos contradictorios entre sí). Por otra parte, las políticas públicas deben también gene-rar coordinación entre los actores intervinientes en su implementación y ejecución, ya que

cada una pone en marcha varios mecanis-mos administrativos para su correcto fun-cionamiento; si la coordinación entre estos mecanismos falla lo más probable es que la política pública sea desestimada o no con-duzca a los efectos pensados (diseñados) y (correspondientemente) deseados.

en cuarto lugar, las políticas públicas deben ser de calidad, tanto en su implementación como en su ejecución; y ello porque las decisiones gubernamentales no solo deben ge-nerar el efecto deseado con una alta calidad en los productos y servicios conseguidos sino que -en ese cometido- también deben implementarse de manera correcta y obede-ciendo a los procesos y procedimientos normativos previstos para su ejecución eficiente y transparente. Mientras mejor se implemente cada decisión gubernamental, mejores serán los resultados a los que se puede aspirar.

Como quinta y anteúltima característica, Stein y Tommasi (2006) señalan que las políti-cas públicas deben estar orientadas hacia el interés colectivo, en el sentido de que una medida gubernamental no puede (no debe) alejarse de los verdaderos intereses de la sociedad civil (evaluados con prioridades y posibilidades); sino que debe estar inspirada, concebida y guiada por los problemas y necesidades tangibles, reales, que presentan los distintos sectores de una sociedad. una política pública que no sea acorde a estos intereses y problemáticas será poco legitimada y sus efectos mostrarán la desviación de su mismo propósito: el de servir como instrumento estatal de intervención sobre las pro-blemáticas de una sociedad.

La sexta y última característica que mencionan los autores es que las políticas públicas de-ben ser eficientes; es decir: deben conducir al objetivo establecido por las autoridades que le dieron origen de la manera más productiva posible en un contexto de recursos escasos. hemos señalado anteriormente que los recursos materiales son uno de los instrumentos esenciales de las políticas públicas, dichos recursos (en su carácter económico) son exi-guos y limitados, por lo que deben ser utilizados y aprovechados siempre con el ánimo de maximizar su rendimiento para traducirlo en mayor cantidad de bienes o amplitud de servicios que brinda la política pública específica19.

hasta aquí, se ha definido conceptualmente lo que se entiende por política pública, al tiempo que se mencionaron las diferentes características con las que deben concebirse para su correcta implementación y para la consecución del objetivo buscado en su dise-

deben ser capaces de adaptarse cuando las circunstancias que le dieron origen se han modificado.

19 Más adelante, en estas mismas páginas, analizaremos en profundidad la eficiencia (como atributo espe-cífico) en relación a la fase de evaluación de una política pública.


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ño. Cabe, entonces, proseguir el análisis con un abordaje respecto a los diferentes acto-res que intervienen en el proceso decisorio de una política pública.

POLÍTICAS PÚBLICASSegún Stein y Tommasi

ATRIBUTOS CENTRALES

Y DISTINTIVOS

ESTABILIDAD

ADAPTABILIDAD

COHERENCIA Y COORDINACIÓN

CALIDAD Y EJECUCIÓN

ORIENTADAS HACIA EL INTERÉS COLECTIVO

EFICIENTES

1

2

3

4

5

6

2.3. lOS aCTOrES inVOluCradOS En una pOlíTiCa públiCa

recapitulando lo tratado hasta aquí, podemos visibilizar claramente que el estado no es el único actor que interviene en el proceso que finalmente lleva a cabo la ejecución de una po-lítica pública. Si consideráramos -en su sentido más técnico y detallado- a las políticas públi-cas como decisiones “meramente” estatales, caeríamos en una definición no sólo restrictiva respecto de los actores involucrados sino, también, imprecisa y desviadora: imprecisa por-que realmente no se aclara quiénes son los actores públicos, y desviadora en la medida en que no presta atención a otros actores sociales que tienen una importancia gravitante en un nivel semejante a los gubernamentales y burocráticos en el proceso de toma de decisiones. Si bien es cierto -como se ha definido en páginas anteriores- que las políticas públicas son decisiones estatales, y que el cuerpo de funcionarios y de empleados burocráticos son los actores clave, formalmente habilitados y responsables en poner en marcha todo este proce-so; no es menos cierto que la estructura estatal no es impenetrable a presiones y a intereses externos varios, y que existen otros actores extra-estatales que intervienen en instancias decisivas de las diversas iniciativas gubernamentales20.

en este sentido, el proceso de formulación y ejecución de una política pública es un juego dinámico entre diversos actores que se interrelacionan entre sí configurando escenarios y marcos contextuales diferentes de acuerdo al resultado de sus pujas de interés.

entre los actores que intervienen en todo el proceso decisorio pueden mencionarse tanto aquellos con roles jerárquicos y funciones claramente demarcadas (una suerte de “acto-res principales”) como a aquellos cuya participación es menos clara y más velada, pero igualmente influyentes y determinantes (que funcionarían como “actores de reparto”). entre estos actores, tanto principales como de reparto, no solo se incluyen a los organis-mos gubernamentales y burocráticos del estado sino también a diferentes integrantes de la sociedad civil, como pueden ser empresas, sindicatos, grupos religiosos, organizacio-nes y/o movimientos sociales, centros de investigación, etc., quienes pueden determinar el problema a resolver como también los posibles cursos de acción que puede adoptar el gobierno para abordarlo.

Prestando atención a ello, podemos encontrar diferentes perspectivas/modelos teóricos respecto de quiénes conforman el conjunto interviniente en las políticas públicas, estruc-turándose así las siguientes categorías:

20 hablamos, por ejemplo, de los diversos y (muchas veces) antagónicos grupos de interés y grupos de presión, que pujan constantemente durante las diferentes fases de una política pública; siendo tal vez éstos y sus prácticas los más conocidos y visibles, pero -tampoco- los únicos.


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Esquema n° 3 – Modelos de gestión y actores en las políticas públicas

PERSPECTIVA COMPOSICIÓN DE ACTORES INVOLUCRADOS

Modelo de PartyGovernment

Quienes determinan y ejecutan las políticas públicas son actores que provienen esencialmente de los Partidos Políticos, conformando de este modo una Partidocracia.Así como son los actores primordiales de ejecución, también son los actores predominantes en las formas de control respecto de las políticas públicas.

Modelo Neocorporativo

A diferencia del anterior, los actores que realmente se constituyen en el grupo de determinación y ejecución de una política pública son el propio Estado, los sindicatos y las asociaciones empresarias. Todos estos actores se cristalizan como estructuras altamente organizadas, poseedoras de una gran cantidad de recursos, y con un alto grado de poder que les permite alterar el rumbo de las decisiones gubernamentales de una manera bastante sencilla. Piénsese por ejemplo en el rol que cumplen los gremios y uniones sindicales al momento de determinación de políticas económicas y laborales (como, por ejemplo, el Impuesto a las Ganancias), o en la incidencia de sectores productivos clave que tienen la potencialidad de parar en gran medida la actividad económica del país (como, por ejemplo, el sector agro-ganadero).

Modelo de Triángulos de Hierro

Los actores involucrados bajo esta perspectiva son: los grupos de interés, las organizaciones buro-cráticas y las comisiones parlamentarias; entre los cuales se establecen fuertes relaciones y lazos de colaboración persistentes y sólidos. Son esos lazos los que conducen el proceso de toma decisiones y puesta en marcha de una política pública: los mismos que muchas veces se asocian a un avasalla-miento y/o cooptación de las comisiones parlamentarias, transformadas e influidas por parte de los grupos de interés a partir de prácticas lobistas así como de la burocracia como parte de ellos.

Modelo de Redes Temáticas

Este modelo estipula que las políticas públicas son producto de una multiplicidad de actores pro-venientes de diversos sectores estatales y sociales, que entablan entre ellos lazos poco duraderos. Estos lazos tienen por cometido el de visualizar una cuestión configurada como una problemática para la opinión pública, e inserta ya en la agenda política: una problemática frente a la cual el gobierno debe tomar una postura precisa.

Modelo de Comunidades Políticas

Las comunidades políticas que traccionan las políticas públicas se componen de un cuantioso número de actores provenientes del ámbito gubernamental, la burocracia, los grupos de presión y los grupos de interés, entre otros. A diferencia del modelo anterior, cuyos lazos eran inestables, en este modelo de interacción lo que se suceden son relaciones de colaboración estables y duraderas entre ellos. En este sentido, las comunidades políticas -por su formato de interrelación- se constituye en uno de los mejores modelos para explicar las dinámicas de decisión presentes en un Estado, caracte-rísticas de las democracias plurales en donde los gobernantes, representando a la totalidad de la sociedad, toman decisiones predominantes coincidentes o a favor de un grupo de interés en particu-lar por afinidad ideológica o coincidencia en lectura del contexto socio-político (idea que no necesa-riamente debe asociarse a la relación con lobistas de grupos económicos corporativos).

Fuente: elaboración propia.

el análisis efectuado en todo el apartado y el esquema precedente nos permite, enton-ces, distinguir a figuras centrales que intervienen en el proceso de toma de postura, for-mulación e implementación de políticas públicas.

estas figuras, como se habrá podido apreciar, se pueden dividir en un nivel primario y básico entre “actores estatales” (funcionarios del poder ejecutivo en altos cargos jerár-quicos, comisiones parlamentarias, cuadros burocráticos especializados, y operadores de los partidos políticos del oficialismo y oposición que detentan cargos en el estado, etc.) y “actores extra-estatales” (empresas, corporaciones, sindicatos, asociaciones y movimientos sociales). esta primera categorización que ofrecemos se basa, esencial-mente, en la pertenencia formal o no del estado como estructura (sea ya en su faceta de gobierno-electiva como en la faceta técnica de los equipos especializados que poseen los cuadros administrativos estables).

Pero, en una mirada más detallada y con mayor ánimo sistémico, nos atrevemos a pro-poner la distinción de al menos cuatro grupos de actores centrales (uno “estatal”, una estatal y extra-estatal” y los dos restantes “extra-estatales”) que inciden en el proceso de una política pública:


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ACTOR CARACTERÍSTICAS

El Estado en su estructura formal

Como se ha mencionado, el Estado es el actor fundamental e indispensable en la elaboración y ejecución de políti-cas públicas, desde que estas últimas son su potestad y atribución legítima y exclusiva: se deciden, se inician, se implementan y se finalizan desde el Estado. Dentro de este primer grupo se vislumbran un cúmulo de actores de diversas condiciones, rangos y jerarquías: entre los más importantes vale destacar a todos aquellos funcionarios -del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo- que componen el “gobierno de turno” (es decir, los funcionarios electos y los funcionarios no electos pero que -especialmente en el caso del Poder Ejecutivo- ocupan cargos políticos designados por los primeros)21; y a todos aquellos otros funcionarios en cargos jerárquicos concursados, equipos especializados, técnicos-profesionales y administrativos.

Este actor presentó desde siempre un debate en torno a su conceptualización y alcance; más precisamente respecto a su acepción como “de interés” y/o como “de presión” y -también- en relación a quiénes aludía (com-prendía) bajo estos rótulos. Sin querer entrar en un análisis pormenorizado (por demás interesante, pero que excede el objetivo de estas páginas) tomaremos aquí ambas acepciones englobando en ellas un actor con varias caras y, entre ellas, especialmente dos: las empresas/corporaciones (por un lado) y los sindicatos y gremios (por otro). Para ello tomaremos como base, por un lado e inicialmente, la definición de Pasquino de Grupos de Presión, para quien éstos constituyen “…grupos organizados que (…) tratan de influir en la distribución de los recursos dentro de una sociedad ya sea para mantenerla invariada o ya sea para cambiarla a su favor (…) y [que], en cierto modo, no están interesados realmente en administrar por cuenta propia el poder político sino en tener un acceso fácil y franco a este último y en influir en sus decisiones” (Pasquino, 1982: 753). A su vez, esta definición le agregaremos la observación que excelentemente realiza von Beyme al señalar que: “Muchos de los expertos prefieren el término ‘grupos de interés’ (más correctamente grupos de interesados) al de pressure groups [grupos de presión], puesto que ‘pressure’ [‘presión’] ya es un cercenamiento a un método determinado de influencia política que, además, tiene connotación negativa” (von Beyme, 1986: 11).Habiendo plasmando ante el lector las dos principales conceptualizaciones, queremos dejar claro que se tomarán aquí las dos nociones por su capacidad de englobar a distintos actores (dejando en un plano secun-dario la significación de “presión” como método), y entendiendo que los “grupos de interés/presión” son estos grupos organizados de personas que procuran influir en la formulación de políticas públicas en busca de su interés propio ocasionando directa o indirectamente, específicamente o como efecto secundario, un ambiente de presión o constituyéndose (en sí mismos) como un factor de presión (un factor más a contem-plar) de los decisores públicos. El caso es que, más allá de la definición que se tome, los “grupos de interés/presión” son actores extra-estatales que intervienen en la toma de decisiones respecto de las políticas públicas, y lo hacen a través de la popularmen-te conocida práctica del “lobby”. Esta denominación “…derivó de ‘sala de espera’, ‘antesala’ (…) y expresa a una actividad específica de las agrupaciones: influir sobre los legisladores” (von Beyme, 1986: 12). Traducida al espa-ñol esta práctica también es conocida como “cabildeo” (por los pasillos y salones anexos del “Cabildo” como histórico órgano gubernamental asambleario), el lobby supone (como práctica) la interacción o interrelación entre los decisores políticos claves y los agentes expertos y especializados de los grupos de interés/presión (también conocidos, por esta práctica, directamente como “Lobbies”) en la que se produce la intervención de estos últimos en la formulación, diseño y tipo de implementación de las políticas públicas.

En el tejido y constitución de la madeja de una política pública, los partidos políticos se erigen en actores sustancia-les: sea ya en su rol oficialista como en su rol de oposición. Y esto porque, tomando algunas de las ricas categorías de Bartoloni (1996) en relación a sus “funciones”, los partidos políticos interactúan en corrientes relacionales descen-dentes y ascendentes; encontrándose entre las primeras la formulación e implementación de políticas públicas (en lo relativo especialmente a los partidos que conforman el oficialismo y están en la cúpula del poder); y entre las segun-das la agregación y filtro de las demandas y la movilización social (asociadas generalmente a los partidos de la oposición: tanto aquellos que están en el ámbito legislativo como aquellos más pequeños sin cargos electivos pero con trabajo territorial y capacidad de movilización social)22. De esta manera, los principales referentes y operadores de los diferentes partidos políticos pujan por hacer prevalecer su posicionamiento e interés político en negociaciones dentro del Estado (cuando conforman parte del Poder Ejecutivo o Poder Legislativo, en los tres niveles de gobierno23) y fuera del mismo.

Los Partidos Políticos

Los Grupos de Interés /Grupos de Presión y Lobby

Otros de los actores contundentes en la intervención de las políticas públicas son, sin lugar a dudas, los movi-mientos sociales. En estas páginas los distinguimos de los grupos de interés/presión por concebirlos de una manera amplia, con contornos menos definidos y específicos, su carácter más complejo e informal y su falta de acceso a medios institucionales. En este sentido: “…los movimientos sociales no constituyen una organización equivalente pero diferente a los partidos políticos o los grupos de interés, sino que son un actor más complejo e informal. Los movimientos se diferencian de los grupos de interés por sus estrategias y ubicación en la arena polí-tica. Mientras los grupos de interés generalmente son definidos por buscar influenciar las decisiones de gobierno, éstos lo hacen -a diferencia de los movimientos- por los canales institucionales (...) en el caso de los movimientos (…) sus métodos son extra-institucionales y disruptivos, motivados por elecciones ideológicas y/o falta de acceso a medios institucionales. Los movimientos se distinguen de las redes organizacionales por no ser ni poseer una organización central, sino múltiples instancias de colaboración de diversa intensidad y alcance” (Rossi, 2006: 243).En la concepción vertida aquí, y parafraseando a Rossi en su conceptualización sobre los movimientos sociales, éstos últimos pueden definirse como redes sociales informales; enhebrados a partir de creencias, experiencias y solidaridades compartidas; que perduran en el tiempo (lo que les diferencia de una manifestación aislada); con una acción colectiva orientada a la disputa (la puja) por algún recurso (material o simbólico); en la que utilizan la protesta como herramienta central. Bajo esta noción, los movimientos sociales son actores que se tornan centrales en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas, especialmente en aquellas que tratan reformas polémicas en torno a los recursos, bienes y/o servicios (quita de subsidios, cancelación de tratamientos o programas de salud, gratuidad de la educación, etc.); o en aquellas que propenden al cambio estructural material o simbólico de una sociedad (matrimonio igualitario, despenalización del uso de drogas blandas, legalización del aborto, etc. ). Y es que, en esa diferencia con los grupos de interés/presión, los movimientos sociales se tornan muy visibles, ejerciendo una intervención y presión -como actor “extra-estatal”- desde fuera de la estructura del Estado a partir de esa visibilidad potenciada por los medios de comunicación y su influencia en la opinión pública.Como el lector habrá podido comprobar en este apartado, el Estado es el actor protagónico, central e indispensa-ble en todo lo que a políticas públicas respecta; éstas son -como se dijo- su potestad y competencia exclusiva. Pero en este quehacer no se encuentra sólo: toda la gama de estos otros actores “de reparto” no sólo hacen de las políticas públicas un proceso con tonos fuertes o con matices de colectividad (según la gravitancia de la política pública específica), sino -también- un proceso que contiene en su esencia una fuerte puja de intereses, una madeja de influencias, y giros de timón que obedecen a su interacción. Conocer estos actores, sus canales y prácti-cas es crucial para entender la gestación, desarrollo y finalización de las políticas públicas.

Los MovimientosSociales

21 Por ejemplo, el Presidente y Vicepresidente son funcionarios electos que designan políticamente (en “cargos políticos”) a Ministros, que a su vez designan -autónomamente o en conjunto con los anteriores- Secretarios, Subsecretarios, directores nacionales, directores generales, etc. en el caso del Poder Legislativo, los “cargos políticos” son mucho menos que en el del Poder ejecutivo, pero aún así hay instancias de designación política en cargos clave y delicados que hacen al funcionamiento parlamentario.22Aquí es donde encontramos la base para esta categorización mixta “estatal / extra-estatal”, dado que los partidos políticos pueden influir en el proceso de las políticas públicas tanto desde dentro como desde fuera del aparato estatal. 23Al hablar de los tres niveles de gobierno nos referimos -desde ya- a la formulación de políticas públicas en términos nacionales, provinciales y municipales.

I.n.Ca.P. 3 . fASeS en eL PrOCeSO de eLABOrACIón de unA POLÍTICA PÚBLICA

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ACTOR CARACTERÍSTICAS

El Estado en su estructura formal

Como se ha mencionado, el Estado es el actor fundamental e indispensable en la elaboración y ejecución de políti-cas públicas, desde que estas últimas son su potestad y atribución legítima y exclusiva: se deciden, se inician, se implementan y se finalizan desde el Estado. Dentro de este primer grupo se vislumbran un cúmulo de actores de diversas condiciones, rangos y jerarquías: entre los más importantes vale destacar a todos aquellos funcionarios -del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo- que componen el “gobierno de turno” (es decir, los funcionarios electos y los funcionarios no electos pero que -especialmente en el caso del Poder Ejecutivo- ocupan cargos políticos designados por los primeros)21; y a todos aquellos otros funcionarios en cargos jerárquicos concursados, equipos especializados, técnicos-profesionales y administrativos.

Este actor presentó desde siempre un debate en torno a su conceptualización y alcance; más precisamente respecto a su acepción como “de interés” y/o como “de presión” y -también- en relación a quiénes aludía (com-prendía) bajo estos rótulos. Sin querer entrar en un análisis pormenorizado (por demás interesante, pero que excede el objetivo de estas páginas) tomaremos aquí ambas acepciones englobando en ellas un actor con varias caras y, entre ellas, especialmente dos: las empresas/corporaciones (por un lado) y los sindicatos y gremios (por otro). Para ello tomaremos como base, por un lado e inicialmente, la definición de Pasquino de Grupos de Presión, para quien éstos constituyen “…grupos organizados que (…) tratan de influir en la distribución de los recursos dentro de una sociedad ya sea para mantenerla invariada o ya sea para cambiarla a su favor (…) y [que], en cierto modo, no están interesados realmente en administrar por cuenta propia el poder político sino en tener un acceso fácil y franco a este último y en influir en sus decisiones” (Pasquino, 1982: 753). A su vez, esta definición le agregaremos la observación que excelentemente realiza von Beyme al señalar que: “Muchos de los expertos prefieren el término ‘grupos de interés’ (más correctamente grupos de interesados) al de pressure groups [grupos de presión], puesto que ‘pressure’ [‘presión’] ya es un cercenamiento a un método determinado de influencia política que, además, tiene connotación negativa” (von Beyme, 1986: 11).Habiendo plasmando ante el lector las dos principales conceptualizaciones, queremos dejar claro que se tomarán aquí las dos nociones por su capacidad de englobar a distintos actores (dejando en un plano secun-dario la significación de “presión” como método), y entendiendo que los “grupos de interés/presión” son estos grupos organizados de personas que procuran influir en la formulación de políticas públicas en busca de su interés propio ocasionando directa o indirectamente, específicamente o como efecto secundario, un ambiente de presión o constituyéndose (en sí mismos) como un factor de presión (un factor más a contem-plar) de los decisores públicos. El caso es que, más allá de la definición que se tome, los “grupos de interés/presión” son actores extra-estatales que intervienen en la toma de decisiones respecto de las políticas públicas, y lo hacen a través de la popularmen-te conocida práctica del “lobby”. Esta denominación “…derivó de ‘sala de espera’, ‘antesala’ (…) y expresa a una actividad específica de las agrupaciones: influir sobre los legisladores” (von Beyme, 1986: 12). Traducida al espa-ñol esta práctica también es conocida como “cabildeo” (por los pasillos y salones anexos del “Cabildo” como histórico órgano gubernamental asambleario), el lobby supone (como práctica) la interacción o interrelación entre los decisores políticos claves y los agentes expertos y especializados de los grupos de interés/presión (también conocidos, por esta práctica, directamente como “Lobbies”) en la que se produce la intervención de estos últimos en la formulación, diseño y tipo de implementación de las políticas públicas.

En el tejido y constitución de la madeja de una política pública, los partidos políticos se erigen en actores sustancia-les: sea ya en su rol oficialista como en su rol de oposición. Y esto porque, tomando algunas de las ricas categorías de Bartoloni (1996) en relación a sus “funciones”, los partidos políticos interactúan en corrientes relacionales descen-dentes y ascendentes; encontrándose entre las primeras la formulación e implementación de políticas públicas (en lo relativo especialmente a los partidos que conforman el oficialismo y están en la cúpula del poder); y entre las segun-das la agregación y filtro de las demandas y la movilización social (asociadas generalmente a los partidos de la oposición: tanto aquellos que están en el ámbito legislativo como aquellos más pequeños sin cargos electivos pero con trabajo territorial y capacidad de movilización social)22. De esta manera, los principales referentes y operadores de los diferentes partidos políticos pujan por hacer prevalecer su posicionamiento e interés político en negociaciones dentro del Estado (cuando conforman parte del Poder Ejecutivo o Poder Legislativo, en los tres niveles de gobierno23) y fuera del mismo.

Los Partidos Políticos

Los Grupos de Interés /Grupos de Presión y Lobby

Otros de los actores contundentes en la intervención de las políticas públicas son, sin lugar a dudas, los movi-mientos sociales. En estas páginas los distinguimos de los grupos de interés/presión por concebirlos de una manera amplia, con contornos menos definidos y específicos, su carácter más complejo e informal y su falta de acceso a medios institucionales. En este sentido: “…los movimientos sociales no constituyen una organización equivalente pero diferente a los partidos políticos o los grupos de interés, sino que son un actor más complejo e informal. Los movimientos se diferencian de los grupos de interés por sus estrategias y ubicación en la arena polí-tica. Mientras los grupos de interés generalmente son definidos por buscar influenciar las decisiones de gobierno, éstos lo hacen -a diferencia de los movimientos- por los canales institucionales (...) en el caso de los movimientos (…) sus métodos son extra-institucionales y disruptivos, motivados por elecciones ideológicas y/o falta de acceso a medios institucionales. Los movimientos se distinguen de las redes organizacionales por no ser ni poseer una organización central, sino múltiples instancias de colaboración de diversa intensidad y alcance” (Rossi, 2006: 243).En la concepción vertida aquí, y parafraseando a Rossi en su conceptualización sobre los movimientos sociales, éstos últimos pueden definirse como redes sociales informales; enhebrados a partir de creencias, experiencias y solidaridades compartidas; que perduran en el tiempo (lo que les diferencia de una manifestación aislada); con una acción colectiva orientada a la disputa (la puja) por algún recurso (material o simbólico); en la que utilizan la protesta como herramienta central. Bajo esta noción, los movimientos sociales son actores que se tornan centrales en el proceso de formulación e implementación de políticas públicas, especialmente en aquellas que tratan reformas polémicas en torno a los recursos, bienes y/o servicios (quita de subsidios, cancelación de tratamientos o programas de salud, gratuidad de la educación, etc.); o en aquellas que propenden al cambio estructural material o simbólico de una sociedad (matrimonio igualitario, despenalización del uso de drogas blandas, legalización del aborto, etc. ). Y es que, en esa diferencia con los grupos de interés/presión, los movimientos sociales se tornan muy visibles, ejerciendo una intervención y presión -como actor “extra-estatal”- desde fuera de la estructura del Estado a partir de esa visibilidad potenciada por los medios de comunicación y su influencia en la opinión pública.Como el lector habrá podido comprobar en este apartado, el Estado es el actor protagónico, central e indispensa-ble en todo lo que a políticas públicas respecta; éstas son -como se dijo- su potestad y competencia exclusiva. Pero en este quehacer no se encuentra sólo: toda la gama de estos otros actores “de reparto” no sólo hacen de las políticas públicas un proceso con tonos fuertes o con matices de colectividad (según la gravitancia de la política pública específica), sino -también- un proceso que contiene en su esencia una fuerte puja de intereses, una madeja de influencias, y giros de timón que obedecen a su interacción. Conocer estos actores, sus canales y prácti-cas es crucial para entender la gestación, desarrollo y finalización de las políticas públicas.

Los MovimientosSociales


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3 FaSES En El prOCESO dE ElabOraCión dE una pOlíTiCa públiCa

Como se desprende de las reflexiones plasmadas en las páginas anteriores, toda políti-ca pública es un proceso: una secuencia de etapas que tienen un origen y un final en la consecución planificada de un resultado previsto (bien o servicio) e impactos esperados (que pueden darse o no), ejecutadas desde el estado (en un entorno de actores diversos que le rodean e influyen) y dirigidas a la sociedad.

A la hora de adentrarse en el análisis de ese proceso, numerosos libros se abren. Y es que son tantas las ramificaciones que pueden hacerse sobre las distintas fases y tantas las caracterizaciones sobre cada una de ellas que el resultado es una tupida bibliografía especializada de tipologías y explicaciones sobre esta dimensión particular.

de entre todo ese rico follaje ofreceremos una primera aproximación de la mano de Ta-mayo Sáez (1997) para luego -con su esquema (ya) clásico en mente- adentrarnos en otra categorización más pormenorizada, una separación más minuciosa y una explica-ción más detallada centrada en la toma de decisiones clave en cada una de estas etapas, y basada en una miríada de prestigiosos autores estructurados principalmente (pero no exclusivamente) en los postulados de Aguilar Villanueva (1992a, 1992b, 1992c, 1992d).

en su ya clásico trabajo “el análisis de las políticas públicas”, Tamayo Sáez (1997) nos propone un ciclo de políticas públicas compuesto esencialmente de 5 (cinco) fases principales:

1) Identificación y definición del problema

2) formulación de alternativas

3) Adopción de una de las alternativas

4) Implantación de la alternativa seleccionada

5) evaluación de los resultados obtenidos

La identificación y definición del problema implica su objetivación y cristalización aser-tiva; su dimensionamiento (delimitación); la detección de sus causas; la detección de quiénes son los afectados por dicho problema y en qué medida; y la proyección de cómo evolucionará éste problema en particular en el tiempo (corto, mediano y largo plazo) si no se actúa sobre el mismo.

una vez cumplida esta primera fase llega el turno de la formulación de las alternativas de solución al problema, lo que demanda el diseño de un Plan para abordar el problema iden-tificado y dimensionado. ello requiere la demarcación de objetivos, prioridades y metas; el análisis de las distintas alternativas existentes, disponibles y realizables para alcanzar dichas metas (que resolverán el problema); qué riesgos, beneficios y costos presentan cada una de esas alternativas y sus escenarios (es decir: sus pros y contras); y -examinado cuidadosamente todo lo anterior- la selección de aquella alternativa, entre todas las dispo-nibles, que produzca los mejores resultados (maximización de la solución) con los menores efectos negativos (reducción de efectos e impactos no deseados al brindar la solución).

La comparación de las distintas opciones para abordar el problema lleva a la elección de una alternativa (entre todas ellas, la que maximiza la solución minimizando los efectos negativos) y a su confirmación final si la misma responde positivamente a dos cuestiones


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clave: 1) si es viable técnicamente, es decir: si con todos los recursos disponibles puede llevarse adelante y alcanzar la meta propuesta como solución al problema; y 2) si es via-ble políticamente, es decir: si presenta un equilibrio costo/beneficio político aceptable para la administración (gobierno) que la propondrá y llevará adelante.

Llega entonces la fase de implantación de la alternativa elegida, el momento en el cual el diseño y planificación pasan de los bosquejos y proyecciones en papel a la realidad. Aquí se ponen en marcha la mayor parte de los engranajes de la gran maquinaria burocrática, distribuyéndose las responsabilidades y competencias institucionales, haciendo a los dis-tintos organismos y sus cuadros administrativos interactuar secuencial y/o simultánea-mente en cada uno los momentos que implica la implementación de la política pública hasta cristalizarla en su totalidad. en esta fase se definen dos ejes centrales que tienen por cometido garantizar la correcta implantación de la política pública: 1) dónde estará la coordinación central de todo el proceso y la responsabilidad primaria de su monitoreo y correcto encastre; y 2) cuáles serán los métodos y medios que se utilizarán para ase-gurar el desarrollo y consecución de la política pública tal cual fue diseñada y prevista en su despliegue territorial. Como se podrá apreciar, ésta es la fase crucial, “bisagra”, de la política pública: aquí es donde la idea de solución se aplica al problema, comenzando una dinámica de “ida y vuelta” entre lo uno y lo otro, una interacción de amoldamiento y adaptación, de intervención (del plan) y de resistencias (del problema); hasta que -final-mente- la implementación queda realizada en su totalidad y (con ella) comienzan a darse sus efectos, resultados e impactos.

Con estos últimos, observables y mensurables, se da paso a la última instancia del ciclo de políticas públicas que propone Tamayo Saéz: la evaluación de los resultados obte-nidos. Igualmente crucial que la anterior, esta fase lleva consigo la “devolución” de la “realidad” a lo que la ideación y planificación propuso como alternativa de solución a un problema. en efecto: una vez implementada la política pública se verá en distintos cortes temporales (en el corto y mediano plazo) los efectos de la misma, y entonces será el momento de evaluar dicha iniciativa, de pensarla crítica y constructivamente a partir de lo que sucedió por instrumentarla. Se plantean entonces una gran variedad de maneras y métodos de evaluación de cada una de las aristas de la política pública y sus resultados: todos ellos basados en la medición, en criterios mensurables (cuantita-tivos, cualitativos y cuanti-cualitativos) que darán la referencia del éxito, de su carácter paliativo, o de su fracaso.

Pero, en este derrotero de interrogantes, sobresalen como centrales los siguientes: 1) ¿se han alcanzado en la implementación las metas y los objetivos que se propuso la política pública en su diseño originario?; 2) ¿se han evaluado y monitoreado correcta y aserti-vamente los resultados concretos, los efectos secundarios no deseados, y el impacto integral que tuvo la política? ¿Qué criterios y perspectivas (siempre subjetivos, en tanto po-siciones técnico-políticas) se han tomado para sopesarla?; y 3) en base a las evaluaciones y lo que demuestran: ¿debe darse continuidad a esta política pública, debe ser reformada en alguno/s de sus aspectos, o debe ser finalizada por inefectiva o ineficiente?

Tal como se dijo -y como se desprende del párrafo anterior- la fase de evaluación de una política pública es esencial, ya que compone el reverso de su implementación: son cara y contracara. La fase de evaluación decidirá en buena medida la suerte de la política pú-blica en múltiples planos, principalmente: 1) su éxito y posibilidad de replicación en otras jurisdicciones; 2) la resolución total o parcial del problema; 3) la generación de nuevos conflictos a partir de esa intervención estatal específica; 4) la continuidad o no de la po-lítica pública misma; y 5) el rédito o costo político que supuso.


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hasta aquí -y de la mano de Tamayo Sáez- una primera, muy rica y sólida aproximación a las distintas fases en las cuales puede dividirse un política pública. A partir de ella, y suman-do a otros autores bajo la estructuración de Aguilar Villanueva, proponemos al lector una incursión más detallada y pormenorizada para que puedan verse y explicarse en estas páginas otros rasgos y características atinentes a los momentos o fases de una política pública en relación a la toma de decisiones clave en todo el proceso.

En esta otra categorización, se encuentran también 5 (cinco) fases que tienen lugar des-de el nacimiento de un problema público hasta su culminación: cinco fases a través de las cuales se desarrolla todo un complejo y delicado proceso de toma de decisiones.

primEra FaSE: Cuestión socialmente problematizada e identificación del problema1. Información: determinada por la recopilación de la información necesaria frente a una temática que necesita respuesta.

SEGunda FaSE: Formulación de soluciones2. Iniciativa: etapa en donde se estructuran las diferentes posturas a asumir frente a la cuestión.

TErCEra FaSE: Toma de decisión3. Prescripción: la determinación de las reglas que caracterizan a las políticas públicas;4. Invocación: análisis las posibles consecuencias ocasionadas.

CuarTa FaSE: implementación5. Aplicación: Puesta en marcha y ejecución de las decisiones adoptadas.

QuinTa FaSE: Evaluación6. Evaluación: estimación de las reales consecuencias positivas y negativas;

7. Cesación: finalización concreta de una política pública.

Esquema n° 4 – Fases de una política pública (profundización)

PRIMERA FASECuestión socialmente problematizada e identificación del problema

SEGUNDA FASEFormulación de soluciones

CUARTA FASEImplementación

QUINTA FASEEvaluación

TERCERA FASEToma de decisión

APLICACIÓNEVALUACIÓN

CESACIÓN

INICIATIVAPRESCRIPCIÓN

INVOCACIÓN

INFORMACIÓN



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3.1. primEra FaSE: CuESTión SOCialmEnTE prOblEmaTizada E idEnTiFiCaCión dEl prOblEma

Llegados a este punto del escrito es cuando se hace oportuno invocar una serie de pre-guntas que trasuntaron veladamente desde el principio de estas páginas, un conjunto de interrogantes que dos prestigiosos académicos resumen en esta reflexión: “¿Ante qué problemas puede y debe el estado intervenir y, por lo tanto, reconocerlos o crearlos como una cuestión? ¿Qué compleja función compone, a partir de las agendas de cada actor, aquélla que está efectivamente vigente? (…) ¿Qué problemas ‘merecen’ ser cues-tiones? ¿Quiénes y cómo deciden cuál es en cada momento el conjunto de cuestiones (la ‘agenda’ o el ‘espacio problemático’ de una sociedad) socialmente vigentes?” (Oszlak y O´donnell; 2007: 573).

el planteo es central, desde que una política pública atiende una cuestión de la socie-dad que presenta un problema -o que se presenta como un problema- que debe ser re-suelto por las autoridades gubernamentales. dicho esto, el tema que se suscita es que no existe sociedad alguna que posea la capacidad y los recursos para que el aparato estatal pueda ocuparse y dar respuesta a todas y cada una de las demandas y necesi-dades (en términos cuantitativos) que en ella surgen; con los estándares, profundidad y magnitud con la que deben ser trabajados y resueltos (en términos cualitativos). de allí que no todos los problemas, necesidades, requerimientos, reclamos y demandas son atendidos: el Estado sólo se ocupa de aquellas cuestiones que adquieren rele-vancia hasta llegar a ser “tema de agenda”, aquellas “cuestiones socialmente pro-blematizadas”, consideradas vitales para el gobierno y/o instaladas como prioritarias, acuciantes y/o relevantes ante la opinión pública (doméstica, regional y/o mundial).

el término merecería un apartado específi-co, desde que contiene una exploración ana-lítica sumamente interesante; no obstante, a los fines de este texto, caracterizaremos brevemente como “cuestión socialmente problematizada” a un tema o acontecimien-to que se presenta como un problema que requiere solución (por parte del estado); que se hace o es visible para toda la socie-dad (por los medios masivos de comuni-cación y las redes sociales); que va escalando en conflictividad/complejidad y -conse-cuentemente- tornándose prioritario (“urgente”) frente a otros temas que le antecedían en la agenda estatal; hasta llegarse a instalar dentro de la “agenda de gobierno”, a partir de lo cual adquiere una presión e impulso tal que las autoridades gubernamen-tales deben tomar una decisión y producir/brindar una respuesta sobre la cuestión socialmente problematizada.

Ahora bien, estas cuestiones tienen dos actores centrales que las “instalan”: 1) la Socie-dad; y 2) el estado; y lo hacen en una dinámica que puede partir de la Sociedad hacia el estado o del estado hacia la Sociedad. La lógica será siempre la misma: una de las dos partes instalará la cuestión socialmente problematizada, sobre ésta habrá una elabora-ción y/o intervención de distintos niveles, para que finalmente la otra parte manifieste una reacción o asuma una postura sobre el hecho.

Para graficar lo anterior bien vale traer a estas páginas el esquema de “Sistema Político” de David Easton. este autor (representante académico de la segunda fase del conductismo

caracterizaremos brevemente como cuestión socialmente problematizada´ a un tema o acontecimiento que se presenta como un problema que requiere solución (por parte del estado)


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24 el conductismo fue una corriente teórico-metodológica dentro de la ciencia política que imperó espe-cialmente entre 1930 y 1968, y que sigue vigente con epicentro en la academia norteamericana. dentro de ella -y durante el lapso mencionado- easton fue el referente de lo que se denominaron las “teorías sisté-micas”: esquemas y modelos de engranajes sobre cómo funcionan e interactúan de instituciones y actores políticos. dentro de éstas, el “Sistema Político” de david easton fue la máxima referencia. 25 easton utiliza muchos elementos de la cibernética en la construcción de su teoría, de allí que su “Sistema Polí-tico” tenga mucha similitud con el funcionamiento de una computadora: con inputs (datos que entran), una black box como centro de procesamiento de datos (el gobierno); con outputs (datos que salen como respuesta a los que entran) y feedback o retroalimentación (circuito cibernético cerrado: un input contesta un output). 26Como se dijo en líneas anteriores, se le denomina “Black Box” a la esfera de gobierno porque no se sabe a ciencia cierta cómo se interconectan los decisores al abordar una problemática y cuáles son los distintos circui-tos (alternativos y/o simultáneos) que terminan cristalizando una resolución y -consecuentemente- una acción o inacción del gobierno.

norteamericano) diagrama un bosquejo muy gráfico en su célebre obra “The polytical system. An inquiry into the state of political science” del año 195324. en éste esquema, presenta como paño de fondo al Ambiente Social (la sociedad), dentro del cual se produ-cen constantemente y sin pausa inputs, es decir: se producen diferentes acciones desde distintos sectores sociales que pueden traducirse en demandas o apoyos al sector políti-co. en el caso que nos convoca, nos centraremos en aquellos inputs que son reclamos o demandas, es decir: las cuestiones que se convertirán en “socialmente problematizadas” desde la sociedad civil misma.

Pues bien, el proceso se inicia con una temática conflictiva que comienza a adquirir visibili-dad y -por ende- a instalarse en la sociedad por uno o más de sus sectores. Por la sinergia misma de dicha temática, y la exigencia de un aceleramiento en su tratamiento por parte de los sectores que la propulsan, se produce una escalada de su priorización que la llevará a la antesala del gobierno: a un filtro o tamiz en donde entra en juego la presión de la opi-nión pública general, la presión particular de los sectores sociales que llevan adelante esa cuestión socialmente problematizada y los grupos de presión/interés (tal como fueran ex-plicados en páginas anteriores). Si la fuerza de esa cuestión es contundente, logrará pasar ese filtro o tamiz -esa “barrera”- y será tratada dentro del aparato gubernamental-buro-crático. easton escribe que, si bien hay algunos estándares generales de cómo se aborda y trabaja la temática problematizada dentro del gobierno, lo cierto es que no se sabe nunca a ciencia cierta “desde afuera” cómo es que las autoridades procesan “adentro” la cuestión. Tanto es así que caracteriza a todo el aparato gubernamental-administrativo como una caja negra (black box), ya que no se puede ver “qué pasa dentro”: sólo es observable el output, el resultado de dicho proceso25.

el output es la respuesta que el gobierno brinda a aquél input inicial: es la decisión, acción, omisión o inacción a esa cuestión socialmente problematizada. Aquí es donde se produce un proceso de “retroalimentación” o feedback: ante ese output (como respuesta gubernamen-tal), los sectores sociales (generadores del “input” inicial) pueden evaluar que el problema ha sido solucionado o concluir que no ha sido resuelto o siquiera abordado apropiadamente, en cuyo caso insistirán con este “input” en una segunda vuelta (de este circuito) y abogarán su re-ingreso como cuestión a tratar dentro de la black box26.

Lo desarrollado anteriormente compondría un eventual “Circuito A” del origen de una política pública: la cuestión socialmente problematizada impulsada desde la Sociedad hacia el Estado. no obstante, también se produce un “Circuito B” bajo los mismos cánones, un circuito de política pública que es impulsado desde el Estado hacia la Sociedad.


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27 un ilustrativo (aunque triste) ejemplo de lo dicho fue la famosa operación económica, política y financiera internacional conocida como “Megacanje” o “Blindaje” llevada adelante por el gobierno de fernando de la rúa en el año 2001. La misma fue un input generado desde el gobierno hacia la sociedad, que fue anunciado y pu-blicitado en diciembre del año 2000 por el mismo presidente en un spot donde comenzaba diciendo: “Queridos argentinos, los esfuerzos de este año dieron sus frutos: he anunciado un blindaje internacional que nos saca del riesgo y crea una plataforma extraordinaria para el crecimiento”. en este caso, la cuestión problematizada era propulsada por el gobierno (black box), transmitida y socializada a la Sociedad en un input, que generó un output (adhesiones y rechazos) a la medida en cuestión.

en este último caso, la cuestión socialmente problematizada se genera dentro del gobierno. Puede tratarse de una temática que fue bandera y leitmotiv de la campaña electoral (“sanea-miento económico”, “lucha contra la corrupción”, etc.); de una temática con conflictividad que es detectada en algún momento por parte de las autoridades y clasificada por éstas como grave (sea ésta incipiente, creciente o histórica); de un objetivo o plan de gobierno surgido durante la gestión; de un compromiso gubernamental con organismos internacionales (en po-líticas de derechos humanos, Ambientalismo o armas nucleares, por ejemplo); o de presiones de organizaciones, agencias y/o corporaciones foráneas (respectivamente -como ejemplos- el fondo Monetario Internacional, gobiernos de otros países por sí mismos o a través de sus embajadas, o mega-conglomerados económicos transnacionales o globales con intereses en el país). esta cuestión es luego presentada por el estado a la Sociedad como una cuestión so-cialmente problematizada a través de Comunicados, Conferencias de Prensa, Actos oficiales y hasta “spots” televisivos27 (o, dicho de otro modo: así se “problematiza”). de allí en más, la decisión se materializará en la implementación de políticas específicas, generando un “input” del estado hacia la Sociedad, el cual deberá ser procesado por esta última, que generará un “output” en consecuencia dirigido al gobierno.

Ambos circuitos pueden expresarse ilustrativamente en los siguientes gráficos:

Esquema n° 5 – Cuestión socialmente problematizada – “Circuito A” (Sociedad-Estado)

“BLACK BOX”

CAJA NEGRAFILTROO TAMIZ

INPUT

[Cuestión socialmenteproblematizada]

OUTPUT

Respuesta a la cuestiónsocialmente problematizada

SECTOR/ES SOCIAL/ESIMPULSAN

GRUPOS DE PRESIÓN YGRUPOS DE INTERÉS

SE PROCESA LADEMANDA O RECLAMO

SE TOMAUNA MEDIDA

FEEDBACK O RETROALIMENTACIÓN

AMBIENTE SOCIAL [SOCIEDAD]



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Esquema n° 6 – Cuestión socialmente problematizada – “Circuito B” (Estado-Sociedad)

“BLACK BOX”

CAJA NEGRAFILTROO TAMIZ

OUTPUT

Respuesta social a lacuestión socialmenteproblematizada

INPUT

El Gobierno instalala cuestión socialmente

problematizada

SECTOR/ES SOCIAL/ESREACCIONAN

GRUPOS DE PRESIÓN YGRUPOS DE INTERÉS

SE GENERA UNA AGENDAY UNA MEDIDA A TOMAR

SE TOMA UNA MEDIDAY SE LA PROBLEMATIZA

SOCIALMENTEPUBLICITÁNDOLA

FEEDBACK O RETROALIMENTACIÓN

AMBIENTE SOCIAL [SOCIEDAD]


estos dos gráficos antecedentes muestran la interacción y relación entre Sociedad y es-tado en torno a las decisiones públicas. Como esquemas generales, muestran (siempre desde la teoría) el funcionamiento integral de esta interacción en donde -como se verá más adelante- se evidencian otras fases y etapas de una política pública que serán ex-plicadas más adelante. Por ello, en este apartado, lo importante al observarlos es pres-tar atención al punto específico que se quiere mostrar en esa integralidad: cómo un tema, demanda o reclamo llega a ser considerado por la administración de turno; cómo una cuestión adquiere visibilidad, notoriedad, importancia y pertinencia por sobre otras como para ingresar a la agenda pública/política de un gobierno; cómo… en definitiva, emerge y crece una “cuestión socialmente problematizada”.

Ahora bien, dicho esto, cabe explicar que una vez que una cuestión social-mente problematizada entra en agenda se pone en marcha la primera fase del ciclo de políticas públicas: la identificación del problema, etapa en la que es crucial la información.

Y ello porque (como ya se dijo) esta etapa se encuentra determinada por la recopilación de la información necesaria para analizar una temática -socialmente problematizada- que demanda o requiere una respuesta. es así que -ante una cuestión determinada- la prime-ra medida será identificar el problema que se presenta, lo que requiere un diagnóstico de situación. Se hacen presentes aquí el cúmulo de preguntas de un cuestionario situacional: ¿cuál es el problema? ¿Qué causas tiene? ¿Cuántas dimensiones y aristas se presentan? ¿Quiénes son los afectados y en qué medida? ¿Qué ocurriría si no se hace nada al respec-to? este tipo de preguntas (o el bosquejo de un “árbol de problemas”) brindará un pa-norama de la situación actual y las valoraciones cualitativas y cuantitativas que supone.


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el diagnóstico será esencial ya que supone el primer acercamiento a la cuestión social-mente problematizada y su desmenuzamiento analítico: la delimitación del problema, la detección de su esencia, y la contemplación de todas sus facetas y ángulos. Si el diag-nóstico está mal realizado, se encuentra incompleto, o no se efectúa; el problema será abordado a ciegas o erróneamente, lo que afectará negativamente el resto de todas las etapas. de allí que se insista aquí sobre lo crucial de esta etapa, que requiere: 1) obte-ner/recopilar la máxima información posible sobre el problema; para 2) analizar todo el cúmulo de datos recabados y realizar un diagnóstico sólido y lo más completo posible; a partir del cual se llegue a 3) una identificación asertiva del problema en cuestión.

3.2. SEGunda FaSE: iniCiaTiVa y FOrmulaCión dE SOluCiOnES

Tal como se explicó en el apartado anterior, la política pública tiene su origen al mo-mento de instaurarse una “cuestión socialmente problematizada” en donde la comu-nidad política y el estado asumen determinado eje como un posible, un potencial o un real problema a solucionar.

es sólo a partir de esta cuestión que, quienes tienen la función de tomar decisiones y de dar rumbo a las instituciones estatales -en conjunto con otra variedad de actores relevantes- deben adoptar una postura frente a ella. en ello es esencial el diagnóstico realizado en la fase anterior, ya que el mismo debe proveer la mayor información posible para que las autoridades gubernamentales tomen una decisión. Y es que, como se dijo en las definiciones tratadas en las primeras páginas de este escrito, la postura o posición que adopta un gobierno frente a un problema es parte de una política pública. es así que frente a una cuestión socialmente problematizada, la segunda fase involucra la estructu-ración de diferentes posturas a asumir frente a la misma sopesando en ello los diversos caminos de solución que puede haber para resolverla.

La estructuración primaria de postura es la más básica y decisiva: ¿se va a intervenir o no se va a intervenir sobre la cuestión? Aquí es donde se denota la acción u omisión del Go-bierno sobre el problema planteado. Sea ya que los funcionarios no lo consideren una cuestión prioritaria; que haya cuestiones más urgentes que requieren atención y resolu-ción; que establezcan que son otros actores (no estatales) los que deben encargarse del asunto; que el problema se podrá abordar mejor más adelante cuanto tome otras carac-terísticas; que concluyan que no tienen capacidad ni elementos para resolverlo; que no pueden resolverlo en el contexto actual (doméstico, regional y/o global); que eventual-mente se va a resolver sin que se requiera intervención estatal; o que no lo consideren un problema a resolver; la omisión puede ser uno de los cursos de acción frente a ese “input eastoniano”, es decir: frente a la cuestión socialmente problematizada.

Parte de este análisis también entra en juego cuando la postura es la de acción sobre el problema. en este caso, se llega a la estructuración secundaria de la postura: “¿cómo se va posicionar el gobierno para resolver el problema?”. Llegada esta instancia, el examen que se realiza transcurre por la formulación de soluciones: estrategias generales posibles de tomar; escenarios de medidas a tomar y efectos viables de resolución del problema; grado/dimensión de intervención e involucramiento del gobierno en el problema; posi-bles actores aliados; etc. Se trata, en este caso, de una apreciación general que aún se

la omisión puede ser uno de los cursos de acción frente a la cuestión socialmente problematizada


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maneja en el nivel de toma de postura: el gobierno sí va a actuar, va a formular estrategias de solución o un abanico posible de soluciones, pero -en esta estructuración secundaria de postura- la cuestión que se torna importante es el “cómo” va a posicionarse en ese ac-tuar (“desde donde” y “hasta donde” va a intervenir y tratar de solucionar el problema).

3.3. TErCEra FaSE: prESCripCión, inVOCaCión y TOma dE dECiSión

en el caso de una acción positiva por parte de las autoridades gubernamentales frente a la problemática planteada es necesario tener en cuenta que la decisión de una política pública sobre otra siempre posee determinado nivel de limitaciones que condicionan la elección y la puesta en práctica de ésta.

en primera instancia, y en términos de prescripción, las autoridades deben pensar en la diversidad de caminos a afrontar con el objeto de brindar una posible solución. La elección del camino a seguir no será un camino fácil; por el contrario: la selección de estrategias a afrontar se verá siempre atravesado por elementos conflictivos. Partiendo de un punto de vista neo-institucionalista, las autoridades deberán, al momento de elegir el rumbo de acción, realizar un tipo de análisis en términos de costo-beneficio. en otras palabras: esta perspectiva teórica sostiene que los actores políticos tenderán a propiciar una política pública siempre y cuando prometa grandes beneficios a sus propios inte-reses, como -por ejemplo- fortalecer el grado de legitimidad de un gobierno, aumentar su capital político e incluso poder ganar nuevamente una elección (si el momento de las urnas se encuentra cercano).

Asimismo, y en segundo lugar, junto con este análisis de costos y de beneficios pro-bables ante las diversas posibilidades de solución a una problemática, es necesario el establecimiento de determinados consensos que permitan la real puesta en práctica de “la” solución o de “las” soluciones pensadas. Son estos consensos uno de los elementos fundamentales para la concreción, ya que su pérdida podría implicar la caída y/o atas-camiento de la propia política pública. en este sentido, un gobierno no puede tomar decisiones que no impliquen el apoyo tanto de su cuerpo administrativo como el apoyo de sectores claves de la sociedad (aquellos que representan su núcleo duro de seguido-res y el anillo más amplio de potenciales seguidores). Son estos apoyos y consensos de diversos actores sociales lo que, incluso, pueden determinar el camino real que adoptará el gobierno frente al problema planteado en detrimento de otros rumbos posibles.

Además, al momento de definir una alternativa de política pública en detrimento de otras, las autoridades deben enfrentarse con limitaciones también ideológicas y de preferen-cias políticas; a modo de ejemplo: un político no siempre tomará decisiones acordes a la cosmovisión ideológica que lo caracteriza por encontrarse ante un contexto adverso a la implementación de esa forma de ver el mundo. frente a ello, muchas veces, las decisio-nes que emanan del estado son fruto más del pragmatismo político de quienes gobier-nan que de una esencia ideológica.

Por último, y en términos de invocación, otra de las limitaciones con las que se pueden encontrar las autoridades radica en los conflictos potenciales que pueden llegar a oca-sionar la adopción de una u otra política pública28. es por este motivo que, antes de

28 Y esto porque concordamos con Luis Aznar cuando sostiene: “La política (…) genera conflictos y provo-ca comportamientos orientados a solucionar conflictos” (Aznar, 2006: 16).


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decidir realmente que opción se toma, es necesario contar con la información más com-pleta que se pueda adquirir sobre la problemática y las posibles consecuencias que cada opción tiene al momento de ser implementada.

Teniendo en consideración todas estas limitaciones, el análisis del proceso de ejecución de una política pública no hace más que demostrar y poner en evidencia el entramado real de poder y el funcionamiento concreto del sistema político pudiendo verificar sus potencialidades y sus conflictividades.

A modo de resumen o de recapitulación, y con el fin de brindar mayor detalles al momen-to de pensar una política pública o programa estatal, bien podría sub-dividirse esta etapa en los siguientes momentos:

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SELECCIÓN DE UNA DE LAS ALTERNATIVAS COMO CAMINO A SEGUIR

ESTABLECIMIENTO DE METAS Y OBJETIVOS A ALCANZAR

DETECCIÓN Y GENERACIÓN DE DIVERSAS ALTERNATIVAS PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS FIJADOS

VALORACIÓN Y COMPARACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS POSIBLES

Ahora bien, analizado lo anterior, y tal como se plasmó anteriormente aquí, la política pú-blica es una decisión emanada de un grupo de actores con poder de decisión dentro del cuerpo gubernamental, la cual puede ser promovida, apoyada y hasta ejecutada por orga-nismos no necesariamente estatales. Más allá de esta particularidad es efectivamente el es-tado, cuyo organismo clave es el propio gobierno, el responsable de tomar dicha decisión.

Para comprender la forma en que el gobierno adopta una política pública en detrimen-to de otra, es decir, en cómo las autoridades arriban a una elección particular, podemos encontrar -siguiendo a Pasquino- cuatro modelos en los esquemas decisorios o de toma de decisión que se destacan en el esquema que figura a continuación. Para comenzar a leerlos, se recomienda también tener en consideración que estos actores no solamente adoptan uno de estos modelos para sus esquemas decisorios; muchas veces, al momento



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de tomar una decisión, estos modelos se combinan mutuamente y/o se van solapando en-tre ellos. La adopción de un patrón u otro tendrá como determinante una multiplicidad de factores tales como el contexto, la capacidad real técnica y política de tomar decisiones, la experiencia en el proceso de toma de decisiones, la información disponible, los cuadros burocráticos y administrativos existentes responsables de ejecutar una política pública, sus niveles formativos, y su escala jerárquica, entre otros.

A continuación, se explayan los modelos enunciados:

Esquema n° 7 – Modelos de decisión en la implementación de una política pública

MODELO CARACTERÍSTICAS

Racionalidadsinóptica

Racionalidadlimitada

Incrementalismo discontinuo

Bote de basura

Este modelo implica que los actores responsables de tomar las decisiones en el momento previo a adoptarlas recolectan toda (o la máxima) la infor-mación disponible. El objetivo de la recolección de toda la información necesaria para adop-tar una política radica en la posibilidad de controlar cada una las variables intervinientes en el curso de acción, las cuales pueden influir tanto en el proceso de ejecución como en las consecuencias previstas e imprevistas de la misma. En este sentido, el motivo real es poder controlar todas las posibles consecuencias que puede llegar a acarrear una decisión adopta-da. Frente al análisis de las posibles consecuencias, es donde los actores claves asumen la elección correspondiente.

Este modelo implica tomar conciencia de la necesidad de llevar a cabo una política pública frente a una cuestión socialmente problematizada de una manera realista. Para ello, se considera relevante, al igual que en el anterior, recopilar información, aunque no con la pretensión ni las dimensiones mencionadas. En cambio, se presenta como objetivo esen-cial recolectar la información necesaria estructurada en la cantidad de datos (variables, consecuencias, problemas) que se consideran adecua-dos e ineludibles. Sólo a partir de la adquisición de aquellos datos consi-derados necesarios se adoptará una medida partiendo de la concepción de que es imposible prever, monitorear y controlar absolutamente todas las variables intervinientes en el proceso.

Este modelo decisorio implica que las políticas públicas son adoptadas de manera tentativa a partir de la producción de determinados acuerdos e intercambios entre diversos actores (gubernamentales y societales). Son estos acuerdos los que determinan -de acuerdo a sus intereses y realidades particulares- los contenidos y decisiones a adoptar. De este modo, a la medida que se va transitando el proceso de aplicación de una política los consensos adquiridos irán revisando y modificando in situ la decisión tomada.

En la medida en que el proceso de adoptar una política pública es de una inmensa complejidad, este modelo pauta que las decisiones -en su carácter indispensable- deben adoptarse rápidamente; dicho motivo conduce a que, ante la necesidad de aquietar los ánimos y brindar una solución rápida a la cuestión socialmente problematizada con un alto grado de presión, las políticas públicas son seleccionadas de un conjun-to de alternativas posibles (bote de basura) al azar. En este sentido, los actores claves de las decisiones gubernamentales dejan determinar a la suerte su propio accionar eligiendo de manera fortuita, entre varias opciones, la política a implementar.



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3.4. CuarTa FaSE: implEmEnTaCión/apliCaCión dE una pOlíTiCa públiCa

de acuerdo con delgado godoy (2009), la etapa de aplicación de una política pública “…comienza una vez adoptada la decisión y comprende todas las actividades y proce-sos desarrollados hasta que aparecen los efectos asociados con la intervención políti-ca en cuestión” (delgado godoy, 2009: 8). en otras palabras, por implementación de una política pública se entiende al conjunto y secuencia de acciones con el fin de obtener un determinado objetivo particular por parte de un gobierno. de esta se-cuencia, son parte un gran conjunto de actores (estatales y sociales) que confluyen en un momento caracterizado por un alto grado de complejidad no sólo por la participa-ción de ese conjunto de actores (cada uno de los cuales presenta su propio punto de vista, incluso hasta contradictorios entre sí) sino, también, por la existencia de puntos clave de decisión e incluso puntos muertos de estancamiento. en complementación, es en esta instancia en donde el conjunto de cuerpos burocráticos del estado se pone en movimiento, tanto en sus recursos humanos como en los recursos materiales nece-sarios para llevar a cabo la decisión gubernamental (delgado godoy, 2009).

durante esta etapa, las autoridades po-nen en marcha los recursos necesarios para concretar la política pública, enten-didos estos recursos como los bienes y servicios en los que se materializa la mis-ma. en base a ello, esta materialización de la política pública implica convertir dichos recursos -de índole financiera, material, humanos, tecnológicos, etc.- en productos (bienes o servicios) tangibles: como lo pueden ser la construcción de puentes y rutas, la implementación de una campaña de vacunación, la activa-ción de un programa de préstamos para PyMeS, o la potenciación del poder ad-quisitivo del sector adulto-mayor por vía del aumento de pensiones y jubilaciones.

resulta importante destacar que es precisamente en esta fase en donde pueden surgir la mayor cantidad de inconvenientes, es el momento en el cual “…las cosas no suceden siempre como estaba previsto en el diseño” (delgado godoy, 2009: 11). Teniendo en cuenta estos posibles problemas, es fundamental -como se verá en breve- realizar pro-cesos de evaluación in situ sobre la misma marcha de la ejecución ya que esto permitirá re-direccionar el rumbo de acuerdo a la magnitud e importancia de las problemáticas acontecidas, generando así mecanismos correctores sobre la política.

en complementación, para percibir la ejecución y puesta en marcha de una política pú-blica podemos encarar nuestro análisis desde el punto original desde donde se formula la “cuestión socialmente problematizada”. Tomando como referencia esta genética, las políticas públicas pueden ser entendidas desde dos perspectivas que pueden ser tanto complementarias como opuestas.


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La primera perspectiva, denominada Top Down [De Arriba hacia Abajo], implica que la política pública nace desde los propios orga-nismos del Estado. En este sentido, siguiendo a Pasquino, “…el proce-so de aplicación de una política pública procede casi linealmente del vértice político y burocrático que lo formuló” (Pasquino; 2011: 273).

En segundo lugar, la perspectiva Bottom Up [De Abajo hacia Arriba] implica que la aplicación de la política pública no proviene desde el propio Estado sino que, por el contrario, es impulsado por parte de operadores sociales y políticos que presentan un trato concreto y real con quienes se convertirán en los verdaderos beneficiarios y/o implicados de la política. Estos operadores (en palabras más cotidia-nas los podríamos asociar con los punteros y referentes políticos te-rritoriales de cada organización) terminan definiendo por definir el proceso de puesta en práctica de una política pública.


3.5. QuinTa FaSE: EValuaCión y CESaCión dE una pOlíTiCa públiCa

una vez que una política pública se encuentra en funcionamiento llega el turno de iniciar sobre ella el proceso de evaluación. Éste no necesariamente debe esperar un plazo de-terminado: en este sentido, es necesario pensar que la evaluación es transversal a todo el proceso, desde que se decide qué política pública adoptar hasta el momento en el que se determina su finalización.

Para establecer este proceso evaluativo existe una cuantiosa variedad de criterios que se pueden adoptar para sopesar los efectos y el propio proceso de ejecución. el criterio fun-damental, y que debe constituirse como la base de la valoración de las políticas públi-cas, radica en la capacidad efectiva y real que ésta tuvo de satisfacer y/o solucionar las cuestiones para las cuales fue estipu-lada; es decir: evaluar una política pública debe ser analizar “…la capacidad de aquel-la política de alcanzar los objetivos plant-eados” (Pasquino, 2011: 274).

Para llevar adelante este tipo de evaluación se utilizan comúnmente dos criterios suma-mente conocidos: los de eficacia y los de eficiencia. Aunque ambos conceptos son muy populares y muy utilizados, la noción sobre qué diferencia uno del otro no siempre está presente, por lo que cabe distinguirlo aquí brevemente. Por un lado, el criterio de efica-cia implica la capacidad de una política pública de alcanzar esos objetivos de manera correcta. Por el otro, la eficiencia, implica alcanzar dichos objetivos al menor costo y tiempo posible.

Partiendo de estos conceptos, habitualmente sucede que las políticas públicas consiguen ser eficaces (aunque no en la totalidad de las veces) pero generalmente cuesta que éstas

el criterio de eficacia implica la capacidad de una política pública de alcanzar esos objetivos de manera correcta [...], la eficiencia, implica alcanzar dichos objetivos al menor costo y tiempo posible


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se conviertan en eficientes; en otras palabras: se alcanzan los objetivos aunque no en los tiempos y con los recursos planificados originariamente. esto se debe, básicamente, a que durante el transcurso de la ejecución de las políticas públicas siempre surgen com-plicaciones previstas e imprevistas que atentan contra el logro de la eficiencia29. Tal como se manifestó anteriormente, siempre existen complicaciones técnicas, prácticas y políticas durante el desarrollo de un programa, como ser: el retraso en los plazos de cumplimiento, el aumento notorio de los costos monetarios y escollos vinculados a los recursos materiales y/o humanos necesarios (por citar aquellos más corrientes de entre una gran variedad). no obstante, debemos destacar que no todos los problemas que se van sucediendo durante el proceso son necesariamente negativos: muchos obstáculos son propiciadores de efectos positivos, aún cuando no hayan sido necesariamente plani-ficados en la génesis de la política pública.

La evaluación debe valorar la concreción del objetivo planteado y el propio proceso de im-plementación, entendido como la “…secuencia de acontecimientos que se desprenden de la promulgación” (Pasquino, 2011: 275); así como también analizar y comprender los impactos deseados y no deseados de una política pública. entre éstos podemos mencionar algunas de las variables que deben ser tenidas muy en cuenta durante el momento evaluativo:

• Intenciones reales de logro de la política pública

• expectativas de los agentes gubernamentales que emitieron la decisión

• expectativas de grupos sociales o de presión intervinientes

• efectos favorecedores sobre determinados grupos sociales

• efectos desfavorecedores sobre determinados grupos sociales30

• Influencia y efectos sobre el propio sistema político

• Influencia y modificaciones producidas en las conductas de los destinatarios

esta enumeración de dimensiones que se esboza a modo de ejemplo es sólo una pequeña muestra de una profusa multiplicidad de variables/características a tomar en cuenta.

en razón de ello, es necesario considerar muy seriamente lo que realmente se quiere/va a evaluar. Por ejemplo: podemos tener en consideración los impactos y/o consecuencias deseadas o no, las cuales pueden ser interpretadas en términos de Outcomes (resultados concretos y reales). Por otro lado, se puede evaluar el proceso por medio del cual se llevó a cabo dicha decisión, elemento que permite a posteriori fortalecer y mejorar la toma de de-cisiones hacia el interior de los organismos burocráticos y gubernamentales. no obstante, si se desea mejorar estos procesos y los resultados concretos de una política pública, se torna crucial observar simultáneamente estos dos elementos, ya que se constituyen como pilares fundamentales al momento de pensar nuevas medidas a adoptar.

29 recuérdese siempre que el diseño e implementación de una política pública es un “acto humano” ba-sado en el cálculo y en prospectos teóricos-técnicos que buscan resultados previstos en una “realidad” inconmensurable, inmanejable y siempre impredecible.30 Aquí es necesario destacar que ninguna política pública puede beneficiar a la totalidad de una pobla-ción, ya que ante la diversidad de intereses propia de la modernidad y el capitalismo no existe una pobla-ción homogénea. frente a ello, la política moderna se caracteriza por la presencia siempre de beneficiados y de perjudicados; tal como lo sostiene Aznar: “Jamás ha existido una sociedad sin conflictos, porque toda comunidad humana genera desigualdades tanto individuales como grupales que se expresan y manifiestan en la estructura social, una forma organizada (…) de definir quienes serán los beneficiados y quienes los perjudicados, una distribución no equitativa de las obligaciones y los beneficios en las tareas familiares, económicas, impositivas, jurídicas, de gobierno, etc.” (Aznar, 2006: 16).


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Para la evaluación de una política pública -en todas sus etapas- es necesaria la elabora-ción de indicadores que pongan de manifiesto las diversas variables intervinientes en el proceso, desde la formulación hasta la cesación de la decisión vinculante. Por indicador podemos entender, siguiendo a delgado godoy, “…una magnitud asociada a una acti-vidad que permite, por comparación con los estándares valorar periódicamente dichas actividades” (2009: 9). Éste debe configurarse con cierta relevancia para que la informa-ción brindada sea de calidad y de necesidad para realizar un proceso evaluativo; en este sentido, un indicador ideal y válido es aquel que brinda la información necesaria y que cumple con las características de pertinencia, objetividad, sensibilidad, precisión, fideli-dad, y accesibilidad, entre otros.

de acuerdo a la etapa en la que se encuentre la política pública, la evaluación puede ser entablada a partir de la existencia y/o disponibilidad de diversos tipos de estos indicado-res, como algunos de los que figuran a continuación:

1 | INDICADOrES EN LA IDENtIFICACIóN y DEFINICIóN DEL PrOBLEMA: son aquellos que brindan información diagnóstica sobre la cuestión socialmente pro-blematizada;

2 | INDICADOrES EN LA IMPLANtACIóN DE LAS POLítICAS PúBLICAS (indi-cadores de gestión): son los utilizados en la etapa de concreción de la política en donde los recursos del estado se convierten en acciones concretas. entre ellos podemos destacar:

a) indicadores de recursos: miden la cantidad y disponibilidad de recursos a utilizarse en la fase de implementación; como por ejemplo: los recursos huma-nos necesarios, la cantidad de bienes a adquirir, el costo mensual / anual (entre otros). Se emplean para la adquisición de información directa con el fin de adop-tar decisiones organizativas.

b) indicadores de actividades: calculan diferentes características de las activi-dades realizadas; como por ejemplo la cantidad de acciones, la calidad de las mismas, sus participantes, etc. el objetivo de este tipo de indicadores es moni-torear el funcionamiento de las acciones concretas.

c) indicadores de resultados: cuantifican los resultados finales de las acciones, tanto los productos finales como los impactos y/o consecuencias. Por ejemplo: cantidad de participantes beneficiados, grado de satisfacción de los usuarios sobre un producto de la acción, etc.

3 | INDICADOrES DE EVALUACIóN: su principal objetivo es mensurar la eficacia de las políticas públicas en pos de comprobar si se han producido los efectos de-seados. no todos ellos pueden expresarse de manera numérica ya que muchos de estos deben ser planteados en términos cualitativos, dependiendo ello de la política pública implementada y de los objetivos que se querían lograr con ella.

El cese, culminación o cesación de una política pública necesariamente se convierte en una variable dependiente de la evaluación. Si esta última brinda como resultado un impacto ne-gativo o consecuencias no deseadas por parte de quienes tomaron la decisión, lo más pro-bable es que de una manera u otra estos actores claves den por finalizada la política pública. es necesario destacar aquí que la mayoría de las veces esto no suele suceder, sino que por el contrario -y muy lejos de culminar- la política pública se readapta y reconfigura para acercar-se al ideal pretendido: ya sea por parte de los actores que la implementaron originariamente


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o de la mano de nuevos actores que asumen la función de gobernar una sociedad. en estos casos, se presencia el inicio de nuevos “ciclos”, “momentos” o “etapas” de la política pública particular (segundo ciclo/etapa, tercer ciclo/etapa, etc.); que apuntan a profundizar lo logra-do desde la misma dimensión desde la que se venía trabajando o desde otra.

También es necesario destacar que muchas veces una política pública específica -como tal- llega a su cometido y -al hacerlo- cesa naturalmente por haber cumplido el obje-tivo deseado. Piénsese en un Programa de emergencia lanzado por el estado que in-volucre una campaña y plan de vacunación

masivo contra un extraño virus que tuvo un rebrote y se propagó mundialmente (como la famosa “gripe aviar” entre los años 2004 y 2006, o la “gripe porcina” entre los años 2009 y 2010). una política pública de este tipo, por su especificidad y focalización en el proble-ma que aborda, es plausible de culminar naturalmente una vez que se haya cumplido con el umbral de destinatarios (o población en riesgo) a vacunar que se tenía propuesto. ello no significa que las dosis de las vacunas no sigan disponibles en el futuro por eventuales interesados o casos aislados, pero lo cierto es que -en el ejemplo planteado- la política pública específica cesaría por haber cumplido su cometido (concebido como de contin-gencia por emergencia sanitaria/de salubridad).

en otros casos, una política pública en funcionamiento cesa por una decisión de gobier-no: sea ya porque los decisores la consideran innecesaria, porque la evaluaron como obsoleta y contradictoria frente a una nueva dirección política de gobierno en esa área pública, o porque determinaron que no es más una prioridad ante nuevas necesidades. Por ejemplo: un programa cultural de fomento a las artes gráficas digitales pudo haber funcionado durante años de la manera esperada y hasta con mayores resultados que los proyectados y, aún así, ser cerrado por el mismo gobierno que lo creó o por otro que le sucedió por algunos de los motivos arriba enunciados.

Ahora bien: resulta importante hacer mención de algunas vetas sustantivas que conlleva la cesación o cierre de una política pública. Y es que la finalización de una política pública también genera ciertos riesgos de pérdida de legitimidad, ya que pueden existir muchos grupos sociales y actores claves (aquellos beneficiados directamente por la decisión) que pueden oponerse a su terminación. en forma conjunta, aquellos actores involucrados en su creación como en su ejecución, tales como los organismos burocráticos intervinientes, pueden oponerse de manera concreta a la finalización de una política ya que muchos de éstos realizan una lectura del cierre como la finalización de sus propias tareas, existiendo la posibilidad de pérdidas laborales y materiales ante dicho desenlace.

A raíz de ello, se entiende que el proceso de cierre de una política pública no es un ele-mento tan sencillo de concretar en la medida en que muchas de las decisiones emana-das por el estado no culminan realmente sino que, por el contrario, se reestructuran y readaptan a nuevos contextos, sean ya gubernamentales (como los cambios de gestión de un gobierno a otro), económicos y/o sociales.

Con la fase de evaluación se cierra el primer ciclo de una política pública, pudiéndole su-cederle otros (si la política continúa y debe readaptarse, o si crean nuevas ramificaciones a trabajar) o bien ninguno (en el caso de culminación o cesación de una política pública).

de este modo, y con esta última fase, se tiene un panorama básico pero amplio y com-pleto sobre las fases en la elaboración de una política pública.

muchas veces una política pública específica -como tal- llega a su cometido y -al hacerlo- cesa naturalmente por haber cumplido el objetivo deseado


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4 TipOlOGíaS y ClaSiFiCaCiOnES dE laS pOlíTiCaS públiCaS

hasta aquí hemos tratado y analizado muchas aristas de las políticas públicas como ob-jeto de estudio y como rama disciplinar dentro de la ciencia política. no obstante, este trabajo introductorio a la temática no puede darse por completo sin analizar los distintos tipos de políticas públicas. en esa tarea -nuevamente- nos encontramos con un profuso aporte en cuanto a categorías, divisiones, caracterizaciones y clasificaciones que pueden darse a las políticas públicas.

de allí que se hayan escogido, entre ese cúmulo, aquellas más utilizadas en la disciplina: aquellas tomadas como referencia nodal a la hora de demarcar tipos de políticas públi-cas. no obstante, la que sigue es sólo una selección, por lo que invitamos al lector a in-dagar sobre otros criterios y autores para profundizar el panorama que aquí plasmamos.

4.1. TipOS prinCipalES dE pOlíTiCaS públiCaS dEaCuErdO a Su ObjetivO

en primer lugar, tomaremos la muy interesante interpretación de Lowi (1999) bajo la cual existen 5 (cinco) grandes categorías de políticas públicas bajo las cuales se puede eng-lobar la multiplicidad de ejemplos, distinguiéndolas a partir del objetivo que guía cada una de ellas.

• POLítICAS DIStrIBUtIVAS

Las políticas públicas pueden ser catego-rizadas de acuerdo al efecto que poseen sobre la sociedad y la relación que en ella se establecen sus miembros a partir de la distribución de bienes y servicios. Tenien-do esto en cuenta, se habla de políticas públicas distributivas cuando se refiere a decisiones que permiten brindar bienes y/o servicios a un grupo determinado de la población (personas, empresas, movi-mientos sociales, etc.). una de las caracte-rísticas fundamentales de estas políticas es que son producidas por los órganos legislativos de un estado. una vez adoptada la deci-sión por parte de las asambleas, éstas pasan a ser aplicadas por parte de los organismos burocráticos correspondientes tanto al Poder ejecutivo como al Legislativo.

un ejemplo típico de estas políticas distributivas es la fijación del presupuesto, la cual es tarea fundamental de los órganos parlamentarios en pos de guiar la distribución de re-cursos para los gastos gubernamentales y, como consecuencia, la aplicación de políticas públicas concretas.

I.n.Ca.P. 4. TIPOLOgÍAS Y CLASIfICACIOneS de LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

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• POLítICAS rEGULAtIVAS O rEGULAtOrIAS

Este tipo de políticas públicas implican la imposición de restricciones y limitaciones a determinada conducta por parte de los individuos de una sociedad. de acuerdo con la formulación de estos límites, esta ca-tegoría puede culminar beneficiando a un grupo en particular y perjudicando a otros.

Al igual que las políticas distributivas, és-tas también son emanadas y producidas por asambleas legislativas y aplicadas por parte de las burocracias estatales. no obs-tante, el rasgo característico en este caso es su aplicación por parte de burocracias des-centralizadas a lo largo y ancho de un territorio.

un (tradicional) ejemplo de las mismas pueden ser las propias reglas o normas de tránsi-to, en tanto que éstas fijan límites a las conductas de los seres humanos y son reguladas y controladas por parte de organismos burocráticos descentralizados, tales como las policías locales o los municipios (dependiendo la provincia/localidad que se analice).

• POLítICAS rEDIStrIBUtIVAS

este tipo de políticas tienen como finalidad bási-ca disminuir las diferencias sociales y económicas derivadas de la asignación de recursos a partir del funcionamiento del propio mercado económico. En este sentido, las políticas redistributivas son un in-tento crucial por parte de los gobiernos por intentar modificar esa asignación de la riqueza entre los diferentes grupos de una sociedad.

Para ello, estas decisiones tendrán como intención quitar recursos de manera explícita a sectores sociales medianamente favorecidos y/o muy favorecidos con el fin de otor-gárselos a aquellos sectores menos favorecidos, con el fin de (tratar de) equilibrar los costos de vivir en sociedad y llevarlos a cánones más justos y equitativos.

dado que en una sociedad todos los sectores pugnan por recursos que son escasos, el conflicto o el carácter conflictivo es inherente a este tipo de políticas. Asimismo, cabe agregar que, a diferencia de las políticas distributivas y regulatorias, las políticas redis-tributivas suelen ser asociadas a las decisiones provenientes de los Poderes ejecutivos en sus distintos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal).

un ejemplo de las políticas redistributivas son aquellas que se conforman bajo el con-cepto de seguridad social, tales como: pensiones, jubilaciones, asignaciones por hijos; todas ellas financiadas a partir de la contribución monetaria impositiva de diferentes sectores sociales.


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POLítICAS CONStItUyENtES O CONStItUtIVAS

Las políticas constituyentes se asocian a la formulación de criterios normativos que controlan y regulan la la creación y el funcionamiento de las estructuras guber-namentales de autoridad y a las propias personas que ejercen dichos roles.

A modo de ejemplo, las reformas constitu-cionales, las leyes y/o decretos de creación de ministerios, son casos típicos de políti-

cas constituyentes. en la medida en que los gobiernos no modifican sus estructuras de manera cotidiana, este tipo de políticas públicas son relativamente raras, y mucho más en sistemas políticos con pautas de competencia e instituciones estables.

• POLítICAS SIMBóLICAS

En primera instancia, las políticas simbó-licas tienen como finalidad fomentar sen-timientos de pertenencia, identidades colectivas, vínculos de los ciudadanos hacia su propio territorio, su historia y el gobierno que encabeza dicho país. Si-guiendo este precepto, este tipo de deci-sión gubernamental claramente pone en evidencia la necesidad de legitimación por parte de las autoridades con el fin de consolidar sus propios mandatos.

hay una multiplicidad de ejemplos de políticas simbólicas; pero -muy cercano al tiem-po de estas páginas- cabe nombrar los festejos por el Bicentenario de la revolución de Mayo, los actos por el Bicentenario de la Independencia argentina y las sentidas conme-moraciones por el aniversario de la recuperación de las Islas Malvinas (el 2 de abril de to-dos los años). Asimismo, cabe distinguir también dentro de esta tipología la instauración de días de homenaje, reconocimiento y reflexión ligados a hechos históricos (como el 24 de marzo como “día de la Memoria” y el 2 de abril como día de recuperación de las islas Malvinas); o de personalidades/próceres de la historia argentina (entre los últimos instau-rados a nivel nacional cabe destacar el 17 de junio: día de conmemoración del general Martín Miguel de güemes).

Claro está: estos son sólo los ejemplos más conocidos y típicos de una vasta gama de cons-trucciones simbólicas colectivas que nos hacen y refuerzan como nación argentina.

4.2. pOlíTiCaS públiCaS dE aCuErdO a Su naTuralEza

una segunda clasificación surge cuando se considera la naturaleza de una política públi-ca. Y es que, de acuerdo a la naturaleza de las políticas públicas, estas pueden ser: so-ciales, económicas y de gestión.


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Las políticas sociales son aquellas decisiones gubernamentales que tienen como finali-dad complementar a las políticas económicas en la distribución y redistribución de los re-cursos, teniendo en cuenta la tipología de Lowi (1999) enunciada anteriormente. en este sentido, éstas se encuentran destinadas a reducir los índices de pobreza y a satisfacer necesidades básicas insatisfechas de los ciudadanos de un territorio. Bajo estos precep-tos, podemos comprender a las políticas sociales como el conjunto de lineamientos y di-rectrices que conducen al mantenimiento y mejoramiento del bienestar social intentando que los beneficios acarreados de los procesos de desarrollo lleguen a todos los sectores sociales con la mayor equidad posible. dentro de estas políticas sociales podemos men-cionar, a modo de ejemplo: políticas de ayuda familiar (madres sostén de hogar, asigna-ciones por hijo), políticas educativas y políticas de salud, entre muchas otras.

Por su parte, las políticas económicas mayoritariamente hacen mención al manejo de la hacienda pública y de las propias finanzas del estado. Podrían también interpretarse como las estrategias estatales de intervención en el funcionamiento del mercado econó-mico, modificando tanto las pautas de la oferta como las de la demanda. dentro de este tipo de políticas públicas podemos encontrar las siguientes:

a) Políticas monetarias y/o cambiarias: son las medidas que el estado emite para regular el tipo de cambio; es decir, la relación entre la moneda nacional y la moneda internacional. el objetivo principal de esta medida es lograr y mantener la estabilidad del valor de la moneda nacional con el fin de evitar los desequilibrios en la balanza de pagos del estado. ejemplos de ello puede ser -en anverso y reservo de políticas de gobierno- tanto la imposición de cánones que hacen a la restricción en la compra de dólares como la disminución de controles para la transacción y la liberación de dichas restricciones.

b) Políticas fiscales: son las medidas que el estado adopta con el fin de recaudar los ingresos necesarios para la concreción de las políticas públicas. Asimismo, las políticas fiscales son la herramienta que permite al estado regular los impuestos con el fin de promover determinadas actividades económicas en detrimento de otras. un ejemplo de ello son precisamente las retenciones a la exportación y/o importación de determinados productos y -como reverso-la ausencia de ellas.

c) Políticas crediticias: son aquellas medidas que el estado adopta, en conjunto con las anteriores, para propiciar determinado sector de la economía, como por ejemplo el establecimiento de créditos a baja tasa para la compra de viviendas con el fin de fomentar la construcción y el empleo en dicho sector.

Por último, y siempre de acuerdo a su naturaleza, se distinguen las políticas de gestión pú-blica, entendiéndolas como aquellas decisiones vinculadas a la propia organización y fun-cionamiento de los organismos burocráticos del estado. de acuerdo con ello, las políticas de gestión son aquellas que tienen como fin reformar estas estructuras administrativas con el objetivo de ganar en eficiencia y eficacia en todas las fases de las políticas públicas (de la misma manera en que Lowi lo define como política constitutiva/constituyente).

Si observamos la clasificación enunciada recientemente, es necesario tener en cuenta que la misma se configura como una herramienta metodológica acorde pero compleja. esta complejidad se deriva de que no todas las políticas públicas pertenecen a una sola de estas categorías; por el contrario: muchas veces sucede que una política puede per-


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tenecer a varias categorías al mismo tiempo ya que poseen características transversales. Por ejemplo: una política pública que implique el otorgamiento de créditos para la vivien-da a una tasa extremadamente baja es, en primera instancia, una política social en la me-dida en que satisface una necesidad de sectores sociales que de otra manera no pueden acceder a su vivienda propia; y simultáneamente constituye una política económica que permite el desarrollo de un sector en particular de la economía como es la construcción (como es el caso del Programa PrO.Cre.Ar). Asimismo, y de igual manera, una política de subvención y/o de otorgamiento directo de recursos monetarios a determinado sec-tor social no es solamente una política social sino también una política que favorece el desarrollo económico de una comunidad.

Esquema n° 8 – Categorías de políticas públicas según su naturaleza

TIPO DE POLÍTICA EJEMPLOS

POLÍTICAS SOCIALES

POLÍTICAS ECONÓMICAS

POLÍTICAS DE GESTIÓN

Vivienda, Educación, Salud, etc.

Regulación de tipo de cambio, retenciones, etc.

Reforma del Estado, modificación de pautas de contratación de empleados estatales, etc.


4.3. pOlíTiCaS públiCaS dE aCuErdO a Su ESCala dE apliCaCión O niVEl dE GObiernO

También pueden categorizarse las distintas políticas públicas de acuerdo al nivel guber-namental que ocupa el organismo que las implementa (o del que emanan), dado que ello determina la escala de la misma y -por ende- la potestad jurisdiccional de su alcance (es decir: quienes están bajo su influencia, “a quienes” alcanza, o “hasta donde llega” esa política pública); de allí que podamos tipificar las políticas públicas según la escala de aplicación o nivel de gobierno.

en el caso de la república Argentina, siendo un país federal, las políticas públicas pueden distinguirse en: nacionales, provinciales y municipales.

Las políticas nacionales son aquellas que se aplican a todo el territorio de un estado, de-finiendo los objetivos, lineamientos, y estándares nacionales de cumplimiento; así como también la provisión de servicios a lo largo y ancho de un país con el fin de asegurar el nor-mal desarrollo de actividades públicas y privadas. un ejemplo típico que sirve para ilustrar este caso son aquellas políticas públicas relacionadas con la defensa nacional (compra de nuevos equipos militares), la seguridad interior (creación de nuevos programas de desplie-gue de fuerzas federales), la infraestructura (plan federal de obras públicas), etc.

Las políticas provinciales y/o regionales se aplican en un ámbito territorial un poco más delimitado y, en el caso argentino, hablamos de políticas que emanan de los gobiernos provinciales y tienen alcance dentro sus propios confines individuales (es decir: al interior del conjunto de departamentos que componen una provincia argentina).


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un elemento fundamental a tener en consideración y dejar aclarado aquí es que, siendo (en el caso argentino) el nivel federal el estrato más alto y comprehensivo, toda política provincial debe ser concebida sin contradicciones con los marcos normativos nacionales. el gobierno federal implica una división de funciones en la capacidad decisoria entre el estado nacional y los estados Provinciales. frente a ello, cada uno presenta diferentes potestades en relación a determinados ejes y posibilidad de decisión sobre éstos. un ejemplo claro de este tipo de políticas provinciales -en nuestro país- son las políticas educativas y las políticas de salud: en ambos casos se trata de ámbitos de acción de los territorios provinciales.

dentro de esta clasificación, como esfera de acción más pequeña, podemos encontrar los municipios o gobiernos locales. Las políticas locales se corresponden con las decisiones emanadas por los organismos municipales que, al igual que en el caso de las políticas provinciales, no deben contradecir a las normas provinciales (su nivel inmediatamente su-perior) ni a las nacionales (su nivel superior mediato). en el caso de las políticas públicas municipales, se denota un ámbito de acción más acotado y pequeño; relacionado con la aplicación de cuestiones mucho más concretas y cercanas a la vida de los vecinos de cada localidad. no obstante, es importante señalar que en las últimas décadas se ha producido una descentralización de muchas de las tareas y competencias de los niveles nacional y provincial, haciendo a una mutación de los municipios que abandonan cada vez más su rol tradicional (impuesto municipal; alumbrado, barrido, limpieza; cloacas; catastro; vialidad; etc.) para convertirse en epicentros que responden a demandas múltiples (escuelas muni-cipales, sanatorios/hospitales municipales y policía municipal, entre los centrales).

4.4. pOlíTiCaS públiCaS dE aCuErdO a SuDurabiliDaD y estabiliDaD

Considerando la durabilidad y estabilidad de las decisiones gubernamentales, éstas pue-den configurarse de dos maneras diferentes: Políticas de Estado y Políticas de Gobierno.

Las políticas de Estado son aquellas decisiones que emanan de un gobierno determina-do en un momento específico, pero que perduran en el tiempo más allá de su contexto de surgimiento y autoría: perduran más allá e los cambios de gobierno. Cuando se habla de “perdurar” se alude, justamente, a su durabilidad como sostenimiento en el tiempo y su estabilidad como dirección fijada inalterada.

en el caso argentino existe un ejemplo muy claro que resalta entre otros: la recuperación de las Islas Malvinas. este cometido no sólo es una Política de estado desde la finaliza-ción de la guerra del Atlántico Sur de 1982, sino que -inclusive- ha sido cristalizada como tal (“en tinta sobre papel”) en la reforma de la Constitución de 1994 bajo la disposición Transitoria Primera31.

31 La disposición Transitoria Primera de la Constitución de 1994 reza: “La nación Argentina ratifica su legí-tima e imprescriptible soberanía sobre las islas Malvinas, georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes, por ser parte integrante del territorio nacional. La recuperación de esos territorios y el ejercicio pleno de la soberanía, respetando el modo de vida de sus habitantes, y conforme a los principios del Derecho Internacional, constituyen un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino”; Constitución de la nación Argentina, edición de la editorial de la universidad de Buenos Aires (eudeBA), edición de 1997, página 79 [la cursiva resaltando el último párrafo es nuestra].


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en segunda instancia, las políticas de Gobierno son las decisiones específicas de un go-bierno (una administración de turno) con una impronta política, partidaria e ideológica particular en un momento (lapso) específico. A diferencia de las anteriores, este tipo de política suele cesar finalizado el mandato del gobierno que la propulsó ya que, al poseer un fuerte sesgo de los gobernantes de turno, los mandatarios que asumen posteriormen-te quieren imprimir su propio sello y agenda a su gobierno. ello suele implicar toda una restructuración de los programas de políticas públicas, con cambio de prioridades, rum-bos y simbolismos; de modo que generalmente la vigencia de una política de gobierno (a menos que posteriormente se convierta en una política de estado) suele estar condena-da al período de mandato del gobierno que la propuso e implementó.

el cúmulo de ejemplos para este caso desborda la vista en el horizonte de su cantidad, por lo que proponemos aquí, a modo de ilustración, un recorte que contemple sola-mente las políticas de gobierno económicas más emblemáticas desde la recuperación democrática en 1983: el “Plan Austral” (raúl Alfonsín); las “Privatizaciones” de las em-presas estatales y el “Plan de Convertibilidad” paridad peso-dólar (Carlos Menem); el “Megacanje/Blindaje” con el fMI y el “Corralito”(fernando de la rúa); el “Corralón” y la “Pesificación Asimétrica” (eduardo duhalde); la “Política de desendeudamiento” y el “Canje de deuda” argentina (néstor Kirchner); y las “retenciones a las exportacio-nes” y las “estatización de las AfJP” (Cristina fernández de Kirchner).

Como se verá, sólo contemplando el plano económico montado en una línea temporal que va de 1983 a 2015, las políticas económicas más emblemáticas muestran una oscila-ción rotunda: cada una de ellas sería el sello y sino político de su hacedor.

hasta aquí la enumeración de los distintos tipos de políticas públicas, que se ordena grá-ficamente a continuación para lograr una recapitulación de lo dicho:

Esquema n° 9 – Categorías/tipología de políticas públicas según su naturaleza

DE ACUERDO A SU OBJETIVO

DE ACUERDO A SU DURABILIDADY ESTABILIDAD

DE ACUERDO A SU ESCALA DE APLICACIÓNO NIVEL DE GOBIERNO

DE ACUERDO A SU NATURALEZA

TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS

POLÍTICAS REGULATORIAS

POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS

POLÍTICAS SOCIALES

POLÍTICAS DE ESTADO

POLÍTICAS DE GESTIÓN

POLÍTICAS ECONÓMICAS

POLÍTICAS NACIONALES

POLÍTICAS REGIONALES Y/O PROVINCIALES

POLÍTICAS LOCALES

monetarias y/o cambiarias

monetarias fiscales

crediticias

POLÍTICAS CONSTITUTIVAS

POLÍTICAS SIMBÓLICAS

POLÍTICAS DE GOBIERNO


I.n.Ca.P. 5. PALABrAS de CIerre

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5 palabraS dE CiErrE

Palabras de cierre, pero nunca finales. de cierre de estas páginas, que pretendieron brindar una primera aproximación, una introducción a la noción de Políticas Públicas, sus principales características, el proceso organizativo que suponen y las dimensiones socio-políticas fundamentales que de ellas se desprenden.

Palabras que son el corolario de muchas otras que dieron cuerpo a estas páginas, y que a la vez trataron de explicar las políticas públicas como dimensión del quehacer político desde la teoría pero también desde el aire más ilustrativo de los ejemplos y gráficos, con la pretensión de tender los mejores puentes posibles para que el conocimiento pueda llegar siempre a quienes tienen la inquietud de buscarlo.

Siendo una introducción a la temática, se dejó bosquejado un buen armazón de referen-cia: este trabajo contiene todos los puntos cardinales para luego moverse autónomamen-te sobre algún tema o esfera que haya despertado curiosidad o sobre la que se quiera investigar más. de hecho, para una construcción más profunda del conocimiento sobre ese armazón, el lector puede comenzar por la bibliografía de referencia que se utilizó y que se plasma en las próximas páginas; allí encontrará una gran cantidad de senderos de conocimiento para recorrer.

Por sobre todo, esperamos que la lectura de estas páginas haya brindado al lector las herramientas para una mejor observación del entorno político en cuanto a su manifesta-ción en políticas públicas, para un entendimiento más acabado y agudo de las mismas, que permita encastrarlas -como un engranaje más- dentro de la gran maquinaria que compone el sistema político.

Si llegaron a brindar esas herramientas, entonces este escrito se puede dar por satisfe-cho. Satisfecho pero nunca conforme: desde que, como se dijo, cada apartado que com-pone este trabajo busca secretamente despertar la inquietud por saber más de esta rica faceta de lo político.


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ÍndICe de COnTenIdOS1. El origen del concepto, su definición y derrotero históricoel concepto de “políticas públicas”: una problematización sobre su significado y la de-construcción de las nociones de “la política” y de “lo público”. definiendo las políticas públicas. el derrotero histórico del concepto “Políticas Públicas”: su análisis a partir del estado moderno, el gobierno y un análisis sobre la Burocracia.

2. instrumentos, características y actores de las políticas públicasInstrumentos de una política pública. Atributos y características de una política pública. Los Actores involucrados en una política pública: el estado, los partidos políticos, los grupos de interés/de presión, los movimientos sociales; y los modelos de gestión que producen en su interacción.

3. Fases en el proceso de elaboración de una política públicauna clasificación clásica de las etapas de una política pública. una tipología más porme-norizada. Primera fase: Cuestión socialmente problematizada e identificación del pro-blema. Segunda fase: Iniciativa y formulación de Soluciones. Tercera fase: Prescripción, Invocación y Toma de decisión. Cuarta fase: Implementación/Aplicación de una política pública. Quinta fase: evaluación y Cesación de una política pública.

4. Tipologías y clasificaciones de las políticas públicasTipos principales de políticas públicas de acuerdo a su objetivo: políticas distributivas, regulatorias, redistributivas, constitutivas y simbólicas. Políticas públicas de acuerdo a su naturaleza: políticas sociales, de gestión y económicas. Políticas públicas de acuerdo a su escala de aplicación o nivel de gobierno: políticas nacionales, provinciales/regionales y locales. Políticas públicas de acuerdo a su durabilidad y estabilidad: políticas de gobierno y políticas de estado.


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