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Ekonomiaz N.º 26 16

«Crecimiento económico y modernizacióninstitucional del Sector Público (*)»

En este trabajo se analizan los elementos de conexión entre el funcionamiento delSector Público español y su impacto sobre el proceso de crecimiento económico.Después de repasar los factores institucionales —especialmente el peso yorganización de la Administración Pública— que inciden sobre el crecimiento, elartículo estudia los problemas actuales del Sector Público español para controlarde forma efectiva el déficit público, describiendo en la parte final el proceso demodernización necesario para corregir los problemas citados.

Lan honetan, Espainiako Sektore Publikoak duen funtzionamenduaren etafunzionamendu horrek ekonomiaren hazkundeko prozesuan duen eraginarenarteko lokarriak aztertzen dira. Eta hazkundearen gain eragiten duten. Erakundemailako faktoreak —eta batez ere Administrazio Publikoaren pisua etaantolamendua— errepasatu ondoren, Espainiako Sektore Publikoak defizit publikoamodu eraginkor batean kontrolatzeko gaur egun dituen arazoak aztertzen dituartikuluak, gero bere azken partean arazo horiek zuzentzeko eman behar denmodernizazio-prozesua deskribatzeko.

The paper analyses those elements which arise from the interaction between the SpanishPublic Sector performance and its impact on the increase of economic activity. Followinga review of the institutional factor influencing economic growth —particularly concentratingon the relevance of the Public Administration's role and on its organisation—, this articlethen goes on to the problems presently experienced by the Spanish Public Sector in orderto effectively control public deficit. Finally, there is a description of the modernisation processwhich is needed in order to solve the problems mentioned above.

(*) Este artículo recoge un conjunto de ideas elaboradas a partir de los trabajos realizados en el Institutode Estudios Fiscales sobre modernización administrativa, en el marco del Libro Blanco sobre GestiónEconómico-financiera de la Administración Pública. Por ello, algunas de ellas son producto de un trabajocolectivo en el que han participado otras personas además de los autores. En particular quisiéramos hacerexplícito nuestro reconocimiento a A. Martín Acebes, C. Molinas, J. Onrubia y T. Zabalza. En todo caso, losautores son los únicos responsables de los errores e imprecisiones que puedan contenerse en el mismo.


Carlos BoixHarvard University e Instituto de Estudios Fiscales

Miguel A. LasherasInstituto de Estudios Fiscales

Jesús Ruiz-HuertaUniversidad Complutense e Instituto de Estudios Fiscales

1. Introducción.2. Crecimiento económico y entorno institucional.3. Coordinación, credibilidad y evaluación en la política presupuestaria en España.4. Una estrategia de cambio institucional para una política económica de

crecimiento.5. Conclusiones.Bibliografía.

1. INTRODUCCIÓN

Las propuestas más recientes depolítica económica para España (1)destacan la necesidad de disminuir eldéficit público, reorientar el gasto hacia laformación de capital social y aumentar losniveles de cumplimiento tributario en loque se refiere a la política fiscal. Sinembargo, alcanzar unos objetivos tansencillos de formular como estos, suponesuperar dificultades institucionales que amenudo pueden hacer de los mismosmeras declaraciones reiterativas einalcanzables. El presente artículoconstituye una reflexión sobre lanecesidad de introducir cambiosinstitucionales en la Administración

(1) Véase por ejemplo Beato (1993), de la Dehesa(1993), Segura (1992), Viñals (1992) y Zabalza(1991).

Pública para aumentar la efectividad deuna política de sostenimiento yestabilización del crecimiento económico.

Uno de los problemas que presenta laevolución de las tasas de crecimiento enEspaña es su elevada volatilidad. Lastasas de crecimiento del PIB durante losúltimos años de la década de los ochentaalcanzaron valores superiores a lamayoría de los países de la OCDE. En1987 la tasa de crecimiento fue la máselevada entre los socios comunitarios y en1988 la segunda, después de Irlanda (2).En momentos de recesión oestancamiento económico, por elcontrario, España presenta diferencialesnegativos sustanciales en el ritmo decrecimiento. Por citar períodos cercanosde tiempo, las crisis económicas de los

(2) OCDE (1992).

Palabras clave: Crecimiento económico, modernización del sector público, control del déficit público.Nº de clasificación JEL: H10, H70, H72, H83

«Crecimiento económico y modernización institucional del Sector Público»


años setenta tuvieron un impactoespecialmente intenso en nuestro país (3).

Un segundo problema de nuestras tasasde crecimiento se refiere a su diferenciade nivel medio con respecto a las del restode países desarrollados. A lo largo delúltimo siglo y medio, las tasas decrecimiento económico en España hansido relativamente bajas si lascomparamos con otros países de nuestroentorno (4). Según Prados (1993), sólo elReino Unido tenía una tasa media decrecimiento del PIB per cápita inferior aEspaña en el período 1850-1990, sobreuna muestra de 16 países europeos.

¿Cuáles son las implicacionesinstitucionales para la AdministraciónPública española de desarrollar unaestrategia tendente a mantener el ritmode inversión y contención del déficit que lapolítica presupuestaria y fiscal necesitapara corregir los problemas decrecimiento mencionados, en particular suvariabilidad y su bajo nivel medio?

En este trabajo se presentan diversosargumentos en defensa de una estrategiaespecífica para el Sector Público,entendido como un agente con capacidadpara actuar sobre los objetivos decrecimiento y estabilidad de la economíade mercado. Esta estrategia se despliegaen una doble vertiente: (i) el empleo deopciones que permitan, directa eindirectamente, incrementar la capacidadproductiva tanto de las empresasespañolas como de la Administración; (ii)el cambio institucional y cultural de laAdministración para facilitar laimplantación de una política fiscaladecuada. Para analizar el alcance,contenido y justificación de esta estrategiade modernización institucional, en el

(3) D.G. Planificación (1992).(4) Comín (1993).

siguiente apartado se ofrece un conjuntode ideas sobre el impacto que ejercen lasinstituciones, en particular laAdministración Pública, sobre elcrecimiento económico. La disminuciónde los costes de transacción en elconjunto de los mercados, de los costesderivados de la aplicación de las políticasfiscales, y el efecto de las inversiones encapital humano son las vías utilizadaspara analizar la relación entre desarrolloinstitucional y crecimiento económico.

El tercer apartado destaca losproblemas actuales de nuestraAdministración Pública para hacer factibleuna política de control del déficit público yque reclaman como solución un procesode modernización administrativa queintroduzca mayores dosis de flexibilidaden la gestión y de rigidez en el controlagregado del gasto. Las dificultades decoordinar las decisiones de los gestorescon los objetivos macroeconómicos degasto debido a unos incentivos actualesdeficientes, la pérdida de credibilidad delos objetivos y resultados de la políticapresupuestaria y la insuficiencia de losprocesos de evaluación de políticaspúblicas constituyen, a nuestro juicio,estos problemas.

El apartado cuarto contiene unadescripción del proceso de modernizacióninstitucional necesario para facilitar elcrecimiento estable de nuestra economíay evitar los problemas mencionados. Unúltimo apartado, el quinto, recoge lasprincipales conclusiones de este análisis.

2. CRECIMIENTO ECONÓMICO YENTORNO INSTITUCIONAL

En el ámbito de la teoría económica hansurgido, recientemente, una serie delíneas de investigación que coinciden ensubrayar el efecto que tienen diferentes

Carlos Boix, Miguel A. Lasheras, Jesús Ruiz-Huerta


estructuras o sistemas institucionalessobre el ritmo de crecimiento económico amedio y largo plazo. De acuerdo con estaperspectiva, el sistema de instituciones,esto es, el conjunto de normas formales einformales y de estructuras organizativasexistentes, opera como un conjunto dereglas de juego que modifica elcomportamiento de los agentesindividuales. Y, en esta calidad deparámetros que crean incentivos,imponen obligaciones o establecenprohibiciones, las instituciones afectan ala capacidad de cooperación social y deintercambio económico entre los agenteseconómicos y sociales, y, por tanto, alritmo de crecimiento de la actividadeconómica (5).

Aunque esta nueva literatura sobre lainteracción entre entorno institucional y

(5) En una acepción restringida, las institucionesson aquellas «reglas, de creación humana, queconforman la interacción humana» y, por tanto,incluyen «tanto prohibiciones como, en ciertos casos,las condiciones bajo las cuales los individuospueden llevar a cabo ciertas acciones». North(1990). De acuerdo con esta definición, lasinstituciones operan como parámetros, bajo loscuales, los agentes racionales hacen máxima suutilidad.

Sin embargo, es conveniente recordar que unalarga tradición en la literatura sociológica insiste endefinir las instituciones o normas de manera másamplia, como las «rutinas, procedimientos,convenciones roles, estrategias, formasorganizativas y tecnologías en torno a las que seconstruye la actividad política» y para la que, portanto, «la acción frecuentemente se basa más enidentificar el comportamiento apropiado desde unpunto de vista normativo que en calcular el beneficioque se espera obtener de alternativas de accióndiferentes». March y Olsen (1989).

En este artículo empezamos empleando algunosargumentos fundados en el primer enfoque, al objetode iluminar el grado en que la estructura institucionalde la sociedad afecta a su nivel de desarrolloeconómico. Sin embargo, en las secciones en quese presenta el modelo de la Administración Públicacomo una Administración prestadora de servicios,los cambios institucionales que propugnamos debende entenderse a la luz de la segunda definición deinstituciones anteriormente citada. Al ser estadefinición más amplia, realista y rica en maticesconceptuales, permite entender la estrategia decambio que se propugna como una transformaciónno solamente de ciertos parámetros o normas de lasorganizaciones que componen la AdministraciónPública sino del conjunto de actitudes, roles,imágenes y actividades de los funcionarios públicos.

actividad económica se refiere al conjuntode instituciones existentes en todos losámbitos de la vida colectiva, no cabeduda de que tiene implicacionesimportantes sobre la estrategia quedeben seguir el Sector Público y losagentes económicos, para sostener ydinamizar el proceso de crecimientoeconómico. Efectivamente, estaperspectiva de corte institucional subrayael papel relevante del Estado en elproceso económico en tres dimensiones:

1. En primer lugar, al mostrar cómo lanaturaleza de las normas,organizaciones y procedimientosque componen la AdministraciónPública afecta a los costes detransacción (y de producción) de losagentes individuales y, por tanto,determina parcialmente el volumenfinal del valor social o bienestarcolectivo neto derivado de laactividad económica.

2. En segundo lugar, al señalar que,dadas ciertas condiciones, talescomo la existencia generalizada deexpectativas racionales entre losagentes económicos o el predominiode economías abiertas, el Estadooptimiza el ritmo de crecimientoeconómico si se atiene a unconjunto de políticasmacroeconómicas de carácterestable y creíble —que permitendisminuir los costes de coordinaciónde las decisiones individuales.

3. Por último, al subrayar el papelestratégico que el Estado puedecumplir en la provisión de ciertosbienes y servicios, imprescindiblespara maximizar el ritmo decrecimiento económico y que, sinembargo, los agentes privadosposiblemente producen a un nivelsubóptimo, como ocurre con elcapital social o colectivo.



2.1. Instituciones y actividadeconómica

En el modelo propio de la teoríaneoclásica tradicional, en el que loscostes de transacción son inexistentes ylos actores operan en un régimen deinformación completa, los agenteseconómicos maximizan sus decisiones enmercados perfectamente competitivos yse obtiene una solución de equilibrioplenamente eficiente desde un punto devista colectivo —tal y como Arrow yDebreu muestran en sus modelos deequilibrio general—. El bienestarcolectivo, derivado del proceso deintercambio, se expande en último términomediante una especialización y divisióninternacional del trabajo crecientes. Elaumento sostenido del tamaño de losmercados hace posible estaespecialización, y con ella un aumentogeneralizado de la productividad, y lamultiplicación del número deintercambios, que constituyen solucioneseficientes para las partes implicadas. Endefinitiva, cuando los costes deproducción se reducen, el intercambio y elcomercio se multiplican, y el crecimientoeconómico se acelera.

Este modelo teórico se vesustancialmente modificado, sin embargo,cuando se reconoce la existencia decostes de transacción (6). En la medidaen que el acto de intercambio en sí mismoconlleva costes, más allá de los deproducción entendidos en un sentidoestricto, ya no es posible sostener elmodelo neoclásico tradicional, carente defricciones de todo tipo, puesto que losbeneficios netos del intercambio vienenahora determinados por «los beneficiosbrutos, esto es, los beneficios estándar dela teoría neoclásica y de los modelos decomercio internacional, menos los costes

(6) Coase(1937)y (1960).

que conlleva cuantif icar y controlar elcumplimiento del acuerdo y menos laspérdidas que se derivan del hecho de queel control del cumplimiento del contrato nopueda ser perfecto» (7).

Los costes de transacción incluyen losde información y cuantificación de losatributos materiales y legales de losbienes y servicios a intercambiar, loscostes derivados de controlar y asegurarel cumplimiento del contrato y, finalmente,la tasa de descuento que aplican laspartes implicadas como resultado de laincertidumbre existente sobre el grado deimperfección en la medición de los bienesintercambiados y en la ejecuciónadecuada del contrato (8). Los costes detransacción que comporta un proceso deintercambio implican la suma de todos loscostes derivados de decidir, planificar,organizar y negociar un contratocualquiera. Por tanto, incluyen accionestales como el proceso de búsqueda yselección de los bienes a intercambiar, laselección de compradores y vendedores,la recogida, lo más extensa y precisaposible, de información sobre la calidad yatributos de los bienes a intercambiar(momento en el que es frecuente laexistencia de situaciones de asimetríainformativa), el conocimiento de lascondiciones financieras y legales quecaracterizan a los bienes intercambiados,así como las normas fiscales y legalesque deben cumplirse para asegurar lavalidez del contrato. Asimismo, los costesde transacción incluyen los procedentesde modificar planes, renegociar lostérminos de los contratos, resolverdisputas a medida que las circunstanciaslo requieran, y, evidentemente, asegurarque las partes cumplan lo acordado.Finalmente, deben considerarse comocostes de transacción las pérdidas

(7) North (1990).(8) North (1990).



derivadas de decisiones, planes oacuerdos ineficientes, de la incapacidadde adecuarse a nuevas circunstancias ydel cumplimiento imperfecto de losacuerdos.

En un modelo que incluye la existenciade costes de transacción, estos,conjuntamente con los costes deproducción (determinados por lacombinación específica de los factoresproductivos) determinan el nivel global deintercambio. Si los costes de transacciónson elevados, como ocurre por ejemplocuando las partes son incapaces deconocer la calidad real del bien aintercambiar o juzgan imposible elcumplimiento del contrato, la actividad deintercambio se verá seriamente reduciday, en términos generales, el ritmo decrecimiento económico será subóptimo.Por el contrario, en la medida en quedisminuyen los costes de transacción, alreducirse el grado de incertidumbre entorno al cumplimiento de los contratosestipulados y al aumentar el grado deinformación entre las partes sobre lacalidad material y la naturaleza legal debienes y servicios, se facilita lacoordinación entre agentes económicos yla economía adopta un ritmo decrecimiento más estable y elevado a largoplazo.

En otras palabras, y visto desde unaperspectiva dinámica, tanto en el modeloneoclásico puro como en el modelo queincorpora costes de transacción, el gradode desarrollo económico depende delgrado de complejidad de los procesos deintercambio que se dan en una economía.Sin embargo, una teoría del intercambioque incluye costes de transacción permiteobservar que cuanto mayor es el grado deespecialización y de división del trabajo,más complejos y elaborados han de serlos contratos y operaciones deintercambio que tienen lugar en dichaeconomía. Necesariamente, en la medida

en que el proceso económico ya no sefunda en meros trueques sino en largascadenas de intercambio, los costes detransacción adquieren un papel másrelevante; potencialmente son muchomás elevados (9). Los costes detransacción aparecen, en definitiva, comoun obstáculo creciente a la dinamizaciónde una economía moderna. Por tanto,sólo en la medida en que aquéllos sepuedan reducir eficazmente, es posibleesperar una evolución sostenida haciaformas más sofisticadas de intercambio y,en definitiva, hacia mayores niveles dedesarrollo económico.

Los costes de transacción vienenfundamentalmente determinados por laestructura institucional en la que actúanlos agentes individuales. El conjunto dereglas legales, de normas informales decomportamiento o incluso de pautasculturales generalizadas existentesconstituyen la estructura subyacente en laque tiene lugar el proceso de intercambio.Esta estructura institucional subyacentedetermina, conjuntamente con latecnología empleada, los costes detransacción y de transformación, y, portanto, el grado en que los mercados soneficientes en la asignación de recursos(10).

(9) Tras medir los costes de transacción que sedan en la economía norteamericana (a través deactividades tales como banca, seguros,intermediación, etc.), Wallis y North (1986)concluyen que más del 45 por ciento de la rentanacional se dedica a procesos de transacción eintermediación actualmente, - y destacan que esteporcentaje ha aumentado desde la cifra de un 25 porciento hace un siglo.

(10) El análisis del impacto de los costes detransacción en el proceso económico Incluyeenfoques diversos. La escuela más conocida,encabezada por Williamson (1985) examina lasorganizaciones como las soluciones más eficientesen un entorno competitivo.

La escuela de la Washington University, que tienesu máximo exponente en Douglass C. North, comoantes se apuntaba, emplea el concepto deinstituciones en un sentido más restrictivo, comonormas o reglas de juego, de las que excluye lanoción de organizaciones. Las diferencias másfundamentales estriban, sin embargo, en que, enprimer término, North examina la estructura



Este entramado institucional, que es elresultado contingente de procesoshistóricos políticos, sociales yeconómicos, depende sustancialmentedel sistema de normas y pautas culturalesimperantes en la esfera social —talescomo la existencia de sistemasnormativos o de creencias que favorecenla cooperación entre individuos, el gradode confianza entre éstos o una ética detrabajo determinada, el predominio deinstituciones que canalizan proceso deintermediación, proveen información, etc.(11). Igualmente, la estructura operativa delas instituciones públicas, y de laAdministración Pública en particular, y eltipo de relaciones entre el Estado y losciudadanos, afectan de manera notable alos costes de transacción en unaeconomía moderna.

Los mecanismos institucionalespúblicos que modifican los costes detransacción, y, por tanto afectan al valorsocial o bienestar colectivo neto, y alritmo de crecimiento son de órdenesdiferentes: (12)

Institucional subyacente al proceso económico, —unfenómeno que Williamson toma como algo dado—;en segundo lugar, North intenta explicar cómo lasvariaciones de aquélla modifican el grado deimperfección en el cumplimiento de los contratos, —mientras que para Williamson son precisamente lassoluciones contractuales las que surgen pararesolver un entorno de oportunismo que ningunainstitución externa puede en último términoreducir—; y, por último, para North (en particular ensus últimas obras) las instituciones son el resultadode procesos históricos eminentemente políticos, ypor tanto ineficientes en múltiples ocasiones, mien-tras que para Williamson las instituciones son fe-nómenos esencialmente eficientes.

Este artículo emplea básicamente los conceptosde North, y los desarrolla y amplia para el supuestoparticular de las instituciones de la AdministraciónPública.

(11) Putnam (1992) ofrece, en particular en loscapítulos 5 y 6 un primer análisis del carácterdiferenciado de las pautas sociales decomportamiento colectivo en distintas áreas de Italia,y de cómo estas afectan a la capacidad decooperación social y probablemente a la capacidadde crecimiento económico en cada región.

(12) North y Thomas (1973) y North (1990)discuten de forma genérica el impacto que laestructura del Estado y la naturaleza de susrelaciones con la sociedad tuvieron sobre el procesode crecimiento económico en la Europa moderna,

1. En primer término, los costes detransacción en el proceso económicovienen determinados por lanaturaleza de la normativa legal,que, en la medida en que es establey especifica con claridad losderechos de propiedad de las partescontratantes y el régimen jurídico delos bienes y serviciosintercambiados y de losprocedimientos de contratación,coadyuva a mejorar la coordinacióneficiente de los agentes económicos.

2. El papel del Estado se extiende, sinembargo, más allá de la meradeterminación del sistema jurídicoprivado. Al detentar los mediosfundamentales para asegurar elcumplimiento de los contratosestipulados entre las partes y pararesarcir a las partes dañadas por elincumplimiento de aquéllos,cualquier sistema que mejora laeficacia en la creación de seguridady orden público y en laadministración de justicia, puedecontribuir a reducir la incertidumbresobre la ejecución futura de loscontratos que se suscriban, reducelos medios de carácter privado (talescomo los procedimientos dearbitraje) que los agentes privadosemplean para reducir daños futuros,y, en general, reduce los costes detransacción en el mercado.

3. La Administración Pública afecta deforma fundamental a los costes detransacción en su calidad de agenteregulador del proceso económico.Por una parte, la multiplicidad de

- a la luz de la evolución divergente de laseconomías británica y española desde el siglo XVI.A continuación desarrollamos este argumento conmayor detalle, con el objeto de iluminar las posiblesformas en que el Estado contemporáneo aumenta odisminuye los costes de transacción y, en definitiva,afecta al proceso de crecimiento económico.



regulaciones públicas existentes,tales como permisos industriales,ordenanzas sanitarias y laborales,planes urbanísticos o medidas deprotección del medio ambiente,pueden llegar a ejercer un papelcentral en la creación de seguridadjurídica y en un incremento delbienestar colectivo. Por otra parte, ydependiendo de los medios que seempleen en el ejercicio de susfunciones reguladoras, el Estadopuede llegar a imponer sobre laactividad económica importantescostes: piénsese en los costes(monetario, en incertidumbre, etc.)añadidos que, por ejemplo, suponenlas tramitaciones y procedimientoscomplejos y prolongados en eltiempo, o las modificacionesinesperadas en la normativa legal,etc., sobre los agentes económicos.Una Administración ineficienteconstituye claramente un costedirecto en la producción de serviciosy bienes públicos, pero impone, a suvez, costes de transacción elevadosen los mercados de bienes privados.

4. Al participar en el procesoeconómico como proveedor directode bienes y servicios, tales como laconstrucción de infraestructuras, elsuministro de salud pública, la ofertade escolarización o el mantenimientode sistemas de comunicación postalo telefónica, el mayor o menor gradode eficiencia del Estado (entendidaen un sentido amplio que incluyecoste y calidad) igualmente afecta alos costes de transacción en laeconomía en general.

5. Por último, conviene destacar ladimensión redistributiva de loscostes de transacción que el Estadopuede llegar a imponer sobre los

agentes sociales y económicos. En lamedida en que la utilización de ciertosservicios o el cumplimiento de ciertasobligaciones son excesivamentecomplejos o poco conocidos (porejemplo, el cumplimiento de lasobligaciones fiscales, la solicitud debecas o de determinados subsidios,exenciones, información, etc.), loscostes se distribuyen desigualmenteen la sociedad y, en general,repercuten desfavorablemente sobresus sectores menos capacitados. Eneste supuesto, el objetivo de uncrecimiento económico generalizado yequitativo se ve seriamenteentorpecido o retrasado.

En conclusión, los costes detransacción determinan, conjuntamentecon los de producción, el ritmo decrecimiento económico de una economíamoderna. Aquéllos se derivan, a su vez,del conjunto de normas sociales, lossistemas organizativos privados y, en loque constituye el eje de este artículo, lasinstituciones públicas predominantes encada momento. No cabe duda alguna deque un diseño institucional y organizativoadecuado de la Administración Públicaconstituye un elemento imprescindible ala hora de trazar una estrategia dirigida asostener y dinamizar el ritmo decrecimiento económico.

2.2. Estabilidad macroeconómica

El examen de las posibilidades que seofrecen en la gestión de las políticasmacroeconómicas del Estado en apoyo alos procesos de crecimiento sostenido yestable nos ayudará a precisar el carácterde una estrategia de funcionamiento delSector Público apropiada a lasnecesidades actuales de la economíaespañola.



La concepción tradicional de la políticaeconómica se ha apoyado en ladenominada síntesis teórica neoclásica-keynesiana que, construida en torno a laidea central de existencia de mercadosasimétricos que se ajustan lentamente,preconiza la bondad de ciertas formas deintervención pública para situar a laeconomía en su posición de equilibrioóptimo. De acuerdo con este enfoque, elmercado de trabajo se caracteriza por unsistema de salarios nominales, inflexiblesa la baja, que presentan resistencias acaer para ajustarse a la reducción de lademanda. En el ámbito del mercadofinanciero, y frente a la teoría neoclásicapara la que el tipo de interés asegura laigualdad entre inversión y ahorro en unasituación en la que no existe paroinvoluntario, el modelo keynesianosostiene que el nivel de inversión dependedel tipo de interés y de las expectativas debeneficios futuros, y el ahorro del nivelreal de empleo. En consecuencia, esposible, y aconsejable, incidir de formareal sobre el nivel de actividad y deempleo de la economía mediante unapolítica sobre la demanda —a través deinstrumentos fiscales y monetarios—. Estemodelo de intervención económica secomplementa con la elaboración, por partede Mundell y Fleming, de un conjunto deposibles alternativas para gestionar lademanda interna en el marco de unaeconomía abierta e internacional. De formaestilizada, según dicho modelo es posibleafectar al nivel de actividad de laeconomía doméstica mediante lamanipulación de los tipos de interés enuna situación en que la movilidad decapitales es nula o mediante el tipo decambio exterior si existe movilidad decapitales.

La síntesis neoclásica-keynesiana, quehabía recibido una cierta confirmación

empírica en la curva de Phillips y quehabía constituido el paradigma dominanteen la gestión económica en lasdemocracias de la postguerra (13), entraen crisis a partir de la década de lossetenta, tanto por razones teóricas comoempíricas. Desde un punto de vistateórico, el análisis crítico del modelokeynesiano desvela inconsistencias ensus fundamentos microeconómicos (14),y da lugar a la elaboración de un modeloen el que los agentes económicos, bien acorto plazo o inmediatamente, soncapaces de ajustarse a la políticaeconómica del gobierno (15). En lamedida en que los actores económicosson agentes racionales capaces deajustar sus expectativas a las decisionesdel gobierno, la posibilidad de afectar alas variaciones reales de la economía deforma estable, tal y como predice elmodelo keynesiano, desaparece. Lapreocupación central de las autoridadespúblicas se dirige entonces a desarrollaruna política económica estable y creíbleque reduzca los costes e incertidumbresen el proceso de coordinación de losagentes económicos. De manera similar,la síntesis neoclásica-keynesiana entraen crisis desde un punto de vistaempírico. La curva de Phillips sedesvanece, cuando menos a largo plazo.La experiencia generalizada de paro einflación en los setenta desafía lasrecetas tradicionales de gestióncontracíclica y empuja a los gobiernosoccidentales a adoptar políticasantiinflacionistas y de estabilización (16).Por último y desde el punto de vista de lagestión macroeconómica, en un mundo

(13) Para un análisis histórico de la extensión ypredominio del modelo keynesiano de gestióneconómica, véase Hall (1989).

(14) Fríedman (1968).(15) Lucas (1972), Sargent y Wallace (1976); para

un presentación reciente, Hoover (1988).(16) Bruno y Sachs (1985).



estrechamente interdependiente unapolítica contracíclica aislada de unproceso de coordinación internacionalexperimenta crecientes dificultades paraexpandir la demanda doméstica sin poneren peligro los equilibrios fundamentalesde la economía (17).

Como consecuencia de esta evolución,tanto en el ámbito de las ideas como en elcampo de la experiencia política práctica,que acabamos de trazar brevemente, lapolítica macroeconómica que se exige delEstado actualmente para optimizar elritmo de crecimiento económico debedesenvolverse de acuerdo con lassiguientes premisas y objetivos:

1. Debe desarrollarse una políticaeconómica estable y creíble, a fin deevitar los costes de incertidumbre yde transacción que la manipulaciónde los instrumentos monetarios yfiscales puede imponer sobre losagentes económicos (18).

2. La creciente internacionalización dela economía, tanto en el ámbito delos mercados de capitales como enel de las variables reales, exigeapostar por una política decoordinación internacional de losinstrumentos empleados en lagestión económica. Esta políticaminimiza igualmente toda distorsiónen los procesos de intercambio yconstituye el punto de partida parauna estrategia de crecimientobasada en el aumento de lacompetitividad de la economíaespañola y requiere un diseñoinstitucional simétrico para evitardistorsiones no deseadas.

(17) Véase el estudio específico sobre el casofrancés en el período 1981 - 83 en Sachs y Wyplosz(1985). Sobre la coordinación internacional depolíticas nacionales, Hamada (1985).

(18) Kydland y Prescott (1977) y Barro (1990).

3. Una política macroeconómicaesencialmente estable, fundada enuna política presupuestaria ymonetaria disciplinada, constituye elmarco adecuado para promover unaestrategia por el lado de la ofertadirigida a incrementar la capacidadproductiva y competitiva de laeconomía española. En lo quecompete al Sector Público, estapolítica de oferta se materializa en lacreación de valor social a través delcambio interno de la AdministraciónPública, al que hacíamos referenciaen la sección anterior.

Estabilidad y credibilidad dependenademás de los objetivos y las variablesinstrumentales macroeconómicas elegidas,del entramado institucional en que seaplican y con el que se aplican. El efectosobre las variables reales de distintospaíses que puede resultar de aplicarpolíticas económicas idénticas, dependede las instituciones propias de cada país.Un ejemplo de esta dependencia lo ofreceel efecto que los procesos de negociaciónsalarial, mas o menos descentralizados,ejercen sobre los salarios reales, las tasasde inflación, la productividad o incluso laspolíticas sociales (19). Los procesoscentralizados facilitan la incorporación a lanegociación de razonamientos y objetivosmacroeconómicos, aunque conceden unfuerte poder a los representantes de lostrabajadores para fijar salarios reales porencima de la productividad media delconjunto de la economía. Procedimientosdescentralizados permiten ajustar más,empresa por empresa, salarios yproductividad, aunque resulte imposibleincorporar objetivos macroeconómicos ode política social al proceso denegociación.

(19) Freeman (1988)



2.3. Modelos de crecimiento endógeno

Hasta la década de los ochenta, laconcepción teórica predominante sobrelas causas últimas del crecimientoeconómico a medio y largo plazodescansó sobre el modelo neoclásicodesarrollado por Solow para explicar elproceso de crecimiento de la economíanorteamericana (20). De acuerdo con estemodelo, la tasa de crecimiento económicovendría determinada por la tasa decrecimiento de la población activa y por elritmo de innovación tecnológica. Estapropuesta teórica se aviene mal, sinembargo, con la existencia persistente deritmos de crecimiento económico disparesentre naciones, a pesar de la posibilidadgeneralizada de movimientos detecnología y capital entre aquéllas.

Al objeto de resolver las deficienciasteóricas del denominado modelo decrecimiento exógeno, una nuevageneración de investigadores haincorporado la noción de capital humanoal modelo neoclásico inicial (21). El capitalhumano, entendido como el conjunto dehabilidades y conocimientos aplicados porel factor trabajo en el proceso productivo,se caracteriza en primer lugar, por tenerrendimientos marginales constantes ocrecientes (22). En segundo lugar,constituye un factor endógeno al procesoproductivo, esto es, se acumula a travésde este último: por una parte, cadatrabajador emplea una proporción

(20) Solow(1956).(21) Véanse los artículos seminales de Romer

(1986) y Lucas (1988).(22) Aparentemente el proceso de acumulación

de capital humano a lo largo de la vida de cadaindividuo está igualmente sujeto a rendimientosdecrecientes: el proceso de aprendizaje, muyintenso en las fases iniciales de cada persona, seralentiza posteriormente. Sin embargo, dado que lavida es finita, se puede concluir que la utilización decada incremento de capital humano obtenido seacorta con el paso del tiempo, lo que es similar a laidea de que el rendimiento marginal es constante.

de su tiempo activo en mejorar suformación; por otra parte, el mismoproceso de aprendizaje inherente a lapráctica profesional conduce a mejorar el«stock» de capital humano de cadatrabajador. Por último, el capital humanoexistente en la sociedad es la suma delcapital humano individual de cadatrabajador, —es decir, el capital humanoque se puede apropiar cada individuo yque afecta directamente a suproductividad—, y del capital humanogenérico existente en toda sociedad, —esdecir, un capital humano que vienecausado por la interacción de todos lostrabajadores, en la medida en que trabajoy formación son actividadeseminentemente sociales—.

Las características propias del capitalhumano permiten elaborar un modelo decrecimiento endógeno empíricamenteconsistente con la existencia de uncrecimiento regular en renta per cápita atodos los niveles de desarrollo, ladiversidad en rentas per cápita entrepaíses, y un proceso de convergenciamarcadamente lento entre las rentas percápita de diferentes países. En efecto, conindependencia del papel que juegan losfactores externos (tecnología y capitalfísico), el proceso de acumulaciónconstante, no sometida a rendimientosmarginales decrecientes de capitalhumano permite explicar un incrementosostenido de la renta per cápita.Igualmente, las diferencias en el nivel de«stock» de capital humano, determinan,aún en una situación de perfecta movilidadde capital físico, el grado de desarrolloeconómico en diversos países. Porúltimo, incluso en una situación deperfecta movilidad del factor trabajo, elmodelo de crecimiento endógeno predicela existencia de ritmos de crecimiento yde niveles de renta diferente si los efectosdel capital humano son «externos», estoes, si éste genera beneficios para terceros



o si aparece como resultado de lainteracción de varias partes, efectos quevan más allá de los efectos internos odirectos que el capital humano acumuladopor cada individuo tiene sobre laproductividad de este último. Estudiosrecientes tienden a confirmarempíricamente el peso decisivo del capitalhumano en el ritmo de actividadeconómica (23).

La creación de capital humano,esencial al proceso de crecimientoeconómico, se enfrenta, sin embargo, abarreras que pueden llegar a exigir ciertasformas de intervención pública. Enmúltiples ocasiones, el capital humano, o,más exactamente los medios paracrearlo, presenta parcialmente lacondición de bien público. Su existenciabeneficia a todos los agentes queparticipan en el proceso económico,especialmente si el capital humano tieneefectos «externos» o de carácter genéricosobre todos los trabajadores. A la vez, elcapital humano es difícilmente apropiablede forma individual por las empresas. Así,por ejemplo, la empresa que dedica parteimportante de sus recursos y tiempo a laformación de sus trabajadores, se hallaexpuesta permanentemente al riesgo deque éstos, una vez en posesión de un

(23) Véase Mankiw, Romer y Weil (1990), Barro(1991), como confirmación empírica del pesodecisivo del capital humano en el ritmo de actividadeconómica.

De manera similar al concepto de capital humanocomo concepto clave en los modelos de crecimientoendógeno cabría hablar de un «capital institucional»formado por el conjunto de normas, costumbres yorganizaciones que actúan no sólo sobre los costesde transacción de la economía en general, sinotambién «endógenamente» sobre el propio procesode crecimiento económico. En este sentido y comose comentaba al principio de este articulo, lasInstituciones dejan de constituir un conjunto derestricciones a las que se adaptan las decisiones delos agentes económicos, para ser una variable más,dentro de las funciones de decisión de los mismos,cuya agregación explica y es explicada por elcrecimiento económico.

nivel de capital humano considerable, laabandonen a cambio de unascondiciones salariales más altas ofrecidaspor un tercero que no ha tenido quecostear aquel sistema de aprendizaje. Lomismo puede ocurrir en la AdministraciónPública. En estas circunstancias, pocasempresas cuentan con los incentivossuficientes para mejorar su inversión encapital humano. Esto se 27 traduce, anivel colectivo, en una situación en la queel nivel acumulado de capital humano essubóptimo lo que podría justificar laintervención pública.

En la medida en que no existan sistemasinstitucionales o normas informales en elmercado que aseguren un nivel elevadode inversión en capital humano, o que losniveles de este último se considereninsuficientes, la intervención del Estadoen este ámbito parece aconsejable (24).La Administración Pública puede mejorarla provisión de capital humano y, portanto, el valor social o bienestar colectivototal, en primer lugar dirigiendo parte delgasto público hacia aquella función; ensegundo lugar, sosteniendo esquemasinstitucionales en los que, al evitarsecomportamientos oportunistas en losagentes económicos, las empresas delsector privado tengan incentivossuficientes para aumentar el tiempo yrecursos dedicados a la inversión encapital humano; por último, llevando acabo un proceso de modernización de lasorganizaciones públicas que fomente enel resto de las instituciones socialescomportamientos más eficientes.

(24) Sobre los diferentes sistemas institucionalesde provisión de capital humano existe una literaturaabundante y en constante crecimiento. Maurice,Sellier y Silvestre (1982); Soskice (1991), exploranlas diferencias entre sistemas públicos y privadosde provisión de capital humano alternativos. Piore ySabel (1984) analizan el proceso de aprendizaje ycooperación en nuevos distritos industriales.



3. COORDINACIÓN, CREDIBILIDAD YEVALUACIÓN EN LA POLÍTICAPRESUPUESTARIA EN ESPAÑA

Si el crecimiento económico establerequiere instituciones capaces degarantizarlo y fomentarlo, en particularuna Administración Pública que lofavorezca, el paso siguiente en el análisisque nos ocupa consiste en estudiar lasdificultades o problemas a los que seenfrenta en España una política fiscal queasume como objetivo fundamental elevarlas tasas de crecimiento desde estaperspectiva institucional.

El Sector Público español haexperimentado una expansiónconsiderable a lo largo de los años 70 y80. El establecimiento de un Estadocapaz de cubrir las necesidades socialesque la democracia y la crisis económicahacían patentes en la primera mitad delos 80 y el proceso de descentralizaciónllevado a cabo a través de la creación ydesarrollo de las AdministracionesAutonómicas, han presionado sobre elgasto público elevándolo en pocos añosdesde el 25% del PIB en 1975 hasta cercadel 50% en 1990. España se situaba en1965 trece puntos por debajo, en términosde presión fiscal, de la media de paíseseuropeos de la OCDE, y quince puntos en1975. Al comenzar la década de los 80con unos niveles tan alejados del resto deEuropa, el ritmo de crecimiento de lapresión fiscal y de la presencia del SectorPúblico en la economía aunque ha sidoelevado, no ha conseguido alcanzar losniveles medios europeos. Así, en 1989 ladiferencia de la presión fiscal con la mediaeuropea era aún de seis puntos del PIB.

El corto espacio de tiempo en que seha producido este acercamiento del pesode nuestro Sector Público en relación alPIB, respecto a la media europea, ha

generado algunos problemas dedistribución de la carga fiscal y dedesajustes institucionales que implicaríanelevados costes sociales si se pretendieramantener tasas análogas de crecimientoen los años próximos. Es de esperar, porello, una ralentización, en el futuro, delcrecimiento de los recursos tributarios. Siademás tenemos en cuenta elcomponente cíclico de los impuestos ylas caídas en la recaudación provocadaspor el bajo nivel de actividad económicade los últimos años, es evidente la fuerterestricción que ello supone para unapolítica de contención del déficit. Elargumento que se defiende acontinuación es que es necesario llevar acabo cambios institucionales en nuestroSector Público no sólo para conseguiruna armonización de nuestrasinstituciones con las correspondientes apaíses con niveles semejantes depresencia pública en la economíanacional y con los objetivos decrecimiento establecidos, sino tambiénpara hacer posible una política efectivade restricción presupuestaria ycontención del déficit público. Laconsecución de los objetivos de déficitpúblico que requiere una política decrecimiento estable y de convergenciareal con Europa, hace necesario abordarlas reformas necesarias para evitar losproblemas de coordinación, credibilidad einformación que actualmente observannuestras instituciones públicas.

A la importancia para el crecimientoeconómico y la estabilidad del mismo quedesde el análisis económico se concedeal desarrollo institucional (que se comentaen el epígrafe anterior), se debe añadir,en España, el desajuste provocado poruna cultura, unos procedimientos y unaorganización que han continuadomanteniendo modelos de comportamientoaltamente centralizados y de control



jerárquico ante un proceso acelerado decrecimiento de la presencia social yeconómica del Sector Público. Estecrecimiento ha sido posible sólo porhaberse apoyado en un aumento de losrecursos impositivos no comparable con loocurrido en otros países o épocas, peroestá generando, como se explica acontinuación, algunos problemasimportantes de adaptación institucional.En los años venideros no será posible unaumento de los recursos presupuestariosal nivel observado en años anteriores. Sinembargo, cuestiones como la estructuraorganizativa, los procedimientos y lacultura de nuestro Sector Público, van adesempeñar un papel fundamental en lasposibilidades y resultados que se derivende la política económica que se defina.

3.1. Problemas de coordinación:Política Económica yAdministración Pública

Un proceso de modernización delmodelo organizativo y de funcionamientode la Administración Pública española sejustifica, en general, por la necesidad deconseguir actuaciones más eficaces yeficientes por parte de las unidadespúblicas que la integran (25). Procesar ygestionar la información que necesitan lasorganizaciones para que las decisionesconsigan producir e intercambiar a uncoste mínimo, depende del grado decentralización y flexibilidad de susestructuras y procedimientos. UnaAdministración eficiente disminuye loscostes de transacción de los mercados engeneral (como se ha explicado en elapartado anterior), pero también los flujosde información dentro de unaorganización pueden generar costes de

(25) Véase Lasheras y Ruiz-Huerta (1992), Ortún(1993) y Valle (1992).

transacción o de tratamiento de dichainformación con influencia sobre laeficiencia de la misma (26). Lainformación afecta a los costes con queuna Administración Pública consigue susobjetivos, facilitando en mayor o menormedida la coordinación de las decisionesde los gestores con los objetivos de lapolítica económica. Las posibilidades deimplantar una política de disminución ocontención del gasto público radican en laexistencia de incentivos económicos ymecanismos de coordinación entre losgestores que hagan mínimos los costes decontrol de sus decisiones, en relación conlos objetivos políticos establecidos.

Una Administración Pública del tamañoy funciones de la actual Administraciónespañola, con una estructura organizativay una cultura de gestión relativamenteburocratizadas, y en la que la transmisiónde información para la toma de decisionesse efectúa a través de canales verticalespropios de modelos organizativoscentralizados, presenta una serie delimitaciones para conseguir la aplicaciónefectiva de una política presupuestariabasada en la reducción del déficit y lacontención del gasto público. Estaslimitaciones pueden sintetizarse en dos:

1. Existe un excesivo alejamiento entrelos puntos donde se genera lainformación —generalmente en losórganos más operativos de lasunidades de gestión— y lasunidades encargadas de adoptar lasdecisiones de políticapresupuestaria. Esta distancia da

(26) En esta argumentación es importante separarla eficiencia en la producción o el intercambio, de laeficiencia en el funcionamiento de un determinadosistema de información. Según Milgrom y Roberts(1992), siguiendo el criterio de Hurwicz (1973), unsistema de información es eficiente cuando no existeningún otro que utilizando información extra al propiosistema pueda comprobar la eficiencia de algún plande producción o intercambio.



lugar a que la información en que seapoyan las decisiones, de caráctercentralizado, no reúna laminuciosidad y calidad adecuadas o,puesto de otra forma, a que lainformación de utilidad para el gestorsea muy costosa de obtener. Lasexigencias de la gestión suelenconducir a modificaciones en lasasignaciones iniciales de créditos,con las consiguientes alteracionesde los objetivos que a nivelagregado definían una determinadapolítica presupuestaria.

La información es utilizada enmuchas ocasiones de manerasesgada, para permitir maximizar elpresupuesto a disposición de losgestores, sin que existanmecanismos que compensen estatendencia inicial y permitan lageneración de una información quefacilite la implantación eficiente delos objetivos macroeconómicos.Como respuesta a este sesgoestratégico de la información, losórganos coordinadores de caráctercentralizado no pueden sinoresponder adoptando decisiones detipo «lineal» —por ejemplo, lareducción automática de los créditosde una serie de partidas en undeterminado porcentaje para todaslas unidades o el diferimientoautomático en las órdenes de pago—. Estas decisiones indiscriminadaspueden originar elevados costes degestión, generalmente reflejados enla calidad y eficacia de lasactividades públicas—por ejemplo,retrasos en los pagos o recortes enproyectos ya iniciados—.

2. Una segunda limitación se refiere ala dilución de responsabilidades,consecuencia de una estructura

organizativa en la que es difícilidentificar la relación existente entrela responsabilidad en la toma dedecisiones de carácter operativo y elincumplimiento de los objetivos quese asignan a cada unidad degestión. Esta circunstancia,constatable con la simpleobservación de la pluralidad deagentes intervinientes en el procesode ejecución presupuestaria —cuyaresponsabilidad se limita,esencialmente, a los aspectos deregulación jurídica de la actividad—,puede provocar en los responsablesde la gestión una falta de motivaciónen la asunción de los objetivos depolítica presupuestaria. En estascircunstancias, es difícil corregirdesviaciones y establecer desde losniveles directivos de la organizaciónun sistema de incentivos adecuado,ya que es casi imposible identificar alas personas o a las unidadesadministrativas que se encuentrandetrás de los éxitos o fracasos en lagestión del gasto público.

De las limitaciones apuntadas puedeextraerse como primera conclusión lanecesidad de introducir cambios en elmodelo organizativo y de funcionamientode nuestra Administración Pública parafacilitar la implantación de políticaspresupuestarias rigurosas. El desarrollode procedimientos, formas organizativas yculturales más flexibles es esencial paragenerar una información de calidad quepermita cumplir con los objetivos propiosde la política presupuestaria y coordinarlas decisiones de los gestores con losobjetivos de control del déficit que sedeterminan políticamente. Conseguir delos agentes participantes en lasactividades del Sector Público uncompromiso responsable con las políticas



de rigidez presupuestaria y diseñar losincentivos adecuados, son factoresimprescindibles para obtener logrosimportantes en la aplicación de este tipode políticas restrictivas.

3.2. Problemas de credibilidad en laspolíticas públicas

Para mantener estabilidad en elcrecimiento, un Sector Público debeconseguir la credibilidad de los agenteseconómicos en las previsiones de políticaeconómica que realiza. Los efectos de lapolítica fiscal y monetaria sobre lasvariables reales pueden ser mas o menosdiscutidos, pero parece indudable que silos agentes económicos forman susexpectativas de acuerdo con lainformación existente en cada momento,la credibilidad en el mantenimiento de laspolíticas económicas es imprescindiblepara garantizar su efectividad. En casocontrario, el anuncio de determinadosobjetivos que no sean creíbles introduceincertidumbre sobre la intensidad y elsentido de la política económica esperadapor los empresarios y consumidores ydificulta, más que facilita, la coordinaciónde sus decisiones.

En principio, existen tres razones queexplican las diferencias entre lasprevisiones económicas de cualquierorganismo y las magnitudes reales quefinalmente se observan: las discrepanciasde origen técnico, debidas a los fallos demodelización e información, las debidas acambios no previsibles en el cicloeconómico y las que obedecen al sesgoque voluntariamente se introduce en lasprevisiones para orientar en determinadosentido las decisiones de los agenteseconómicos.

Las discrepancias por motivos técnicoso por elementos no previstos en los

modelos económicos utilizados soncomunes a cualquier organismo o centroque haga predicción económica y porconsiguiente no deben suponer pérdidasde credibilidad especialmentesignificativas para el Sector Público ydiferentes de las que afectan a los demás.Los objetivos de política económica quehacen públicos los gobiernos, comoprevisiones de inflación, crecimiento odéficit presupuestarios, siempre tienen uncomponente estratégico que acaban pordescontar los agentes económicos. Porejemplo, en épocas de recesión se suelensesgar al alza las tasas de crecimientoesperadas, con el fin de animar, o almenos no empeorar, las expectativasempresariales. En la medida en que losagentes económicos aprenden a eliminarestos sesgos, van perdiendo su sentido, alser la información utilizada por losciudadanos y las empresas la misma quesi el Sector Público no se comportaraestratégicamente. Así, puede tener igualefectividad una información sincomponentes estratégicos que otra quereiteradamente incorpore sesgos deidéntica intensidad y signo.

Sin embargo, determinadas institucionespueden dar lugar a costes de implantaciónelevados que dificultan el cumplimiento delos objetivos establecidos introduciendosesgos difíciles de prever y, por tanto,incertidumbre. Esto puede ocurrir cuandono se facilita la coordinación de lasdecisiones particulares con los objetivosglobales (vg: en la sujeción a un objetivodeterminado de gasto agregado). Tambiéncuando se trabaja con información quetiene un elevado componente estratégico,al existir asimetrías de información consesgos que no se encuentranuniformemente distribuidos, lo que impideconocer la información real que está ocultadetrás de la que circula por los canalesadministrativos.



La entrada de España en el SistemaMonetario Europeo, por ejemplo, fuedefendida tanto por razones políticascomo por razones económicas. Con unatasa de inflación exterior de referenciainferior a la nacional y haciendo verosímilel compromiso de mantener el tipo decambio, era posible ser más eficaz en elcontrol de la inflación (27) dentro del SMEque fuera del mismo. La ganancia decredibilidad de la política antiinflacionistay de reducción del déficit público parecehaber funcionado hasta septiembre de1992. Sin embargo, a partir de laagudización de la crisis de los años 90,esta credibilidad buscada se ha vistoerosionada por diversos motivos. La ideade una peseta sobrevaluada y laspresiones de los mercados financierossobre nuestra moneda han asestado,desde septiembre de 1992, un duro golpea la credibilidad de la política económicaen España, adquirida por su pertenencia alSME. Pero además existen razonesadicionales que han reforzado estapérdida de credibilidad, aunque desdeángulos distintos (28), como son:

— La dificultad en mantener unapolítica rigurosa de gasto público,dados los costes de coordinación ydepuración de información que losactuales procedimientosadministrativos conllevan (29).

— La dificultad en establecer unas

(27) Véase Viñals (1988).(28) Véase Pérez Campanero (1992).(29) Comentando la reforma que significó la

implantación de la presupuestación por programas,tanto Zapico (1988) como Barea (1986) comentabanel exceso de centralización de información quesuponían estos sistemas y el desentendimiento delgestor respecto a los objetivos y al control, una vezobtenidos los recursos presupuestarios. Si bien enlos trabajos comentados se ignoraban las ventajasque supuso esta centralización, y que se señalan enBorrell (1983), sin duda acertaron en destacarproblemas reales que probablemente se han idoagudizando con el paso de los años, en la medidaen que los niveles de flexibilidad ganados han sidoescasos.

previsiones de ingresossuficientemente fiables, dada laactual situación de crisis einactividad económica por la queatraviesa nuestra economía.

Así pues, en los últimos años, la políticaespañola ha soportado una cierta pérdidade credibilidad en su política monetariaante la presión sufrida por la peseta, yasimismo en su política fiscal, ante lasnumerosas modificacionespresupuestarias que han sido tanfrecuentes en los últimos años, tanto enlos gastos como en los ingresos. Lastasas esperadas de inflación y elmantenimiento del tipo de cambio de lapeseta anunciados por las autoridadespúblicas durante 1992 y 1993 seencontraron con la contradicción de unainflación superior a la esperada y desucesivas devaluaciones de la moneda. Enel terreno presupuestario, la excesivautilización de las modificaciones decrédito y la inadecuación de lasprevisiones de ingresos a la recaudaciónreal han convertido al presupuesto en undocumento de escasa credibilidad encuanto a su capacidad predictiva (30).

La solución de estos problemas decredibilidad requiere disminuir loscomponentes estratégicos implícitos en lainformación utilizada, de manera que lasposibilidades de hacer un uso ventajoso,desde un punto de vista de la gestiónindividual, de las asimetrías deinformación existentes sean mínimas.Para ello, los gestores deben contar conun sistema de incentivos yresponsabilidad que facilite al máximo lacoordinación entre sus decisiones y losobjetivos agregados. Los gestores delpresupuesto deben entender que lainformación sobre costes de diferentesprogramas y objetivos de la gestión notiene como finalidad favorecer las tareasde control uniforme e indiscriminado, de

(30) Así se califica en González-Páramo (1992a).



manera que quien mas informacióngenere sea quien mas controlado esté,sino permitir una mayor coordinaciónentre los objetivos de las unidadesgestoras y los objetivos de déficit.

3.3. La inversión pública ycomportamientos cíclicos: unproblema de información yevaluación

Una característica de la inversiónpública en España es su papel tradicionalcomo amortiguador de las tensiones queprovoca el ciclo económico sobre elpresupuesto, lo que da lugar a uncomportamiento anticíclico de losindicadores de esfuerzo presupuestario(31). Cuando más necesario ha sidocontrolar el déficit público, por ejemplo enel período 84-87, más ha sufrido lainversión pública. Por ello, el carácteranticíclico del presupuesto en los años 88,89 y 90 obedece, en parte, al crecimiento(retenido en años anteriores) de laFormación Bruta de Capital público, másque a la rigidez de los demás gastos acomportarse cíclicamente. El Presupuestoes el resultado de un conjunto detensiones políticas y de decisionescolectivas y, por ello, no es unaherramienta de uso fácil por parte dequienes deciden la política fiscal. Enconsecuencia, la inversión pública puedeconvertirse en la variable de ajuste antepresiones para recortar el presupuesto.Para limitar ese comportamientodiferencial de la inversión respecto a otroscapítulos presupuestarios, sería necesariointroducir las reformas institucionalespertinentes que elevaran el coste queimplica la utilización reiterada de recortesde la inversión en momentos de ajuste.

(31) Véase González Páramo (1992b) yFernández, Nadal y Sanz (1993).

A veces se considera que en España lainversión pública desplaza a la inversiónprivada, con la consecuencia de disminuirla productividad de los factoresproductivos y, por tanto, las tasas decrecimiento económico. Mayor gastopúblico, financiado mediante déficit omediante impuestos supondría, en talcaso, tasas de crecimiento inferior a lasque se producirían absorbiendo menosrecursos privados (32). Sin embargo, en unpaís como España, con una tasa deacumulación de capital públicorelativamente baja, la inversión pública nodebería considerarse como sustitutiva dela inversión privada, sino comocomplementaria. La inversión pública,además de sus efectos directos sobre elvalor añadido bruto de la economía,(productividad directa), provoca mayoresniveles de productividad en el capitalprivado. Mayores inversiones entransportes y en comunicaciones, porejemplo, tienen un efecto positivo yobservable en la productividad de lainversión privada en capital físico que,además, es relativamente alto en el casode la economía española (33).

Mantener una tasa de inversión públicaelevada (entiéndase al margen de losvaivenes cíclicos y en niveles cercanos al5 % del PIB) es posible en tanto que seeleve el coste de negociarpresupuestariamente su disminución entiempos de crisis. Cuando se decidedisminuir o congelar el crecimiento delgasto público, se recortan en primer lugaraquellas partidas o programas quepresentan menor resistencia social einstitucional a su disminución. El aumentode esta resistencia puede conseguirse

(32) Raymond (1989).(33) Bajo y Sosvilla (1992), mediante técnicas de

cointegración y utilizando una función de produccióntipo Cobb-Douglas para la producción privada,encuentran un efecto positivo y significativo delcapital público sobre la productividad del capitalprivado.



incrementando el poder de la organizaciónresponsable de las inversiones omodificando los procedimientos deevaluación, en particular introduciendomecanismos de análisis de políticaspúblicas que permitan exteriorizar elconjunto de beneficios directos eindirectos de las inversiones eninfraestructuras, así como evaluar loscostes de oportunidad de cada decisiónadoptada. Puesto que las inversionespúblicas tienen unos beneficiarios menosidentificados socialmente que otrosprogramas sociales, su defensa es difícilque pueda encontrar apoyo colectivoinstitucionalizado. El debate sobre laoportunidad y el coste de las decisionesorientadas a aumentar el capital públicose basa en la información técnica sobrecostes, beneficios y consecuencias de lasmismas más que en la demanda deinversión de colectivos socialmenteidentificados, que puede producirse sobrela generalidad de un volumen deinversión, pero difícilmente puede valorarel coste oportunidad de cada decisión enparticular. Valorar tales costes requiere elempleo de métodos adecuados paracomparar, mediante escalas que lopermitan, los costes y los beneficiossociales del conjunto de opcionesexistentes (34).

La utilización y extensión de técnicasde evaluación y su incorporación alproceso de decisión se enfrenta en

(34) Un problema al que se enfrenta laimplantación de sistemas de evaluación deproyectos de inversión pública es el de la valoraciónadecuada de las externalidades que genera. Existendiferentes métodos de evaluación, como el costebeneficio, los precios hedónicos o el suplemento decoste de transporte. Últimamente, los métodos deevaluación contingente asociados a los clásicos decoste beneficio, tienden a superar las dificultades enobtener información sobre las verdaderaspreferencias de los agentes económicos en lo quese refiere a financiación de bienes públicos,mediante la simulación de mercados para este tipode bienes a través de encuestas y entrevistas a losusuarios de los servicios públicos. Riera (1993).

nuestra Administración con algunasdificultades de carácter institucional,como son:

1. La dificultad de localizar lainformación relevante para aplicareste tipo de técnicas, que necesitanfuentes de información específicas,como las encuestas, y generales,como la contabilidad analítica, queaún hoy no están suficientementedesarrolladas en nuestro SectorPúblico.

2. La necesidad de reforzar losconocimientos y habilidades para laaplicación y desarrollo de estastécnicas. Esto no constituye sólo unproblema de información, sino másbien de cultura. Una cultura de basejurídica orientada sobre todo agarantizar la legalidad de lasdecisiones, difícilmente incorporacomo activo la utilización de técnicasapoyadas en modelos analíticos.

3. La ausencia de procedimientos queincorporen sistemáticamente laevaluación de políticas públicas alproceso de decisión. Laincorporación a dicho proceso detécnicas de análisis requiere no sóloque se cuente con personal capazde realizarla sino, además, queexistan procedimientos adecuadosque permitan estandarizar onormalizar su utilización.

En definitiva, mejorar la información quehoy se posee sobre los costes y efectosde las distintas políticas públicas requiereciertas reformas institucionales orientadasa dotar de una mayor flexibilidad a lagestión pública, sin perder por ello niinformación ni control sobre el déficitpúblico. El presente apartado haevidenciado que una política rigurosa decontrol del déficit público en España se



enfrenta con problemas de coordinaciónde las decisiones de los gestorespúblicos, con problemas de credibilidaden la política económica por parte de losagentes económicos y sociales, y con elriesgo de que finalmente sea la inversiónpública (incluyendo la realizada eninvestigación y desarrollo) la funciónpresupuestaria que por su menorresistencia a ser recortada sufra conmayor rigor los recortes presupuestarios.Estos problemas pueden constituir unobstáculo importante para implantar unapolítica que persiga mayores y másestables tasas de crecimiento para laeconomía española. Los problemasreseñados obedecen al desfaseinstitucional originado por el cambio en lacobertura de los servicios públicosobservado en la década anterior y por laresistencia de la Administración Pública acambiar los procedimientos que utiliza y lacultura funcionaríal predominante. Elcontenido del proceso de modernizacióninstitucional que esta adaptación requierese describe a continuación y se contrastacon el modelo tradicional o burocrático.

4. UNA ESTRATEGIA DE CAMBIOINSTITUCIONAL PARA UNAPOLÍTICA ECONÓMICA DECRECIMIENTO

El objetivo de conseguir una sendasostenida de crecimiento económicoestable para poder salir de la crisiseconómica, hace imprescindible poner enmarcha un proceso de cambio en laAdministración Pública española parahacer de ella un instrumento que dérespuestas a las exigenciasmacroeconómicas. Hace falta un modelode organización del Sector Público capazde adaptarse a las demandas de losciudadanos, de garantizar la competencia

en los mercados y, al mismo tiempo, decumplir la restricción macroeconómica.

La «reconversión» de la Administraciónespañola exigiría hacer compatibles losdos objetivos básicos: el cumplimientoestricto de la restricción presupuestaria,limitando al máximo el endeudamiento, yla correcta atención de las necesidadescolectivas de los ciudadanos medianteuna prestación eficaz de los serviciospúblicos específicos. Como ocurre en lagran mayoría de los países de la OCDE(35), la actividad de la Administracióndebe entenderse, cada vez más, como unsuministro de bienes y servicios a losciudadanos que viene a compensar susprestaciones tributarias (36). Esta visiónde reciprocidad es la que explica laextensión del concepto de «clientes»aplicado a los ciudadanos beneficiariosde los servicios públicos.

Aunque, a diferencia del mercado, laidentificación entre los servicios públicosy los precios no se produce, la filosofíaque subyace a la prestación pública tienealgunas similitudes con los procesos deintercambio en el mercado. Con elcrecimiento de la presión fiscal individualla preocupación de los ciudadanos por losbeneficios que reciben del Sector Públicoha aumentado considerablemente, lo quepuede explicar el aumento paralelo de la«presión sobre el gasto» o de la demandade calidad de los servicios públicos. Lanoción de cliente, empleada en laAdministración debe entenderse, enconsecuencia, como una exigenciaderivada del crecimiento de la presiónfiscal individualizada.

(35) PUMA (1989-1993).(36) «Los funcionarios públicos deben ser

capaces de asegurar mejor a nuestros ciudadanosque el gobierno puede responder de forma efectivadel destino de sus dólares de impuestos y del modoen que son empleados». Bowsher (1992).



Una Administración de serviciosorientada a satisfacer las necesidades desus clientes debe aumentar la calidad desus prestaciones, lo que implica mejorarlas relaciones de los servidores públicoscon los destinatarios de los servicios. Losfactores decisivos para conseguir talmejora son los que afectan a lacomunicación e interacción (información,trato, facilidad de acceso, transparencia),a la competencia y profesionalidad(precisión, simplicidad) o a otroselementos operativos (agilidad en lostrámites, tiempos de espera, etc.) (37).

Para lograr una Administración queresponda a esas exigencias parecenecesario sustituir los mecanismos decoordinación centrales y jerárquicos porotros más descentralizados, horizontalesy participativos; convertir la gestiónadministrativa en una gestión porobjetivos que permita racionalizar almáximo la actividad de las diversasunidades administrativas; hacer de laevaluación de resultados un eje delproceso de presupuestación y control; oconvertir los sistemas de información enla columna vertebral de la actividadgestora.

Tal vez el significado y alcance delmodelo de Administración prestadora deservicios y orientada hacia el cliente seexplique mejor contraponiéndolo con elmodelo garantista o burocráticopredominante en nuestro Sector Público.

4.1. Modelo garantista o burocrático

En el modelo garantista, dominante enEuropa continental, la actividad de laAdministración está orientada a laaplicación de la legislación vigente y a lacreación y defensa de un sistema degarantías jurídicas (38). En consecuencia,

(37) J. Ruiz López y otros (1992), pg. 4.

el funcionamiento interno de laAdministración se funda en elseguimiento del procedimientoadministrativo para asegurar el exactocumplimiento de las normas. Desde unpunto de vista organizativo, el modeloburocrático adopta una rígida distinciónde funciones y responsabilidades paraevitar los errores o injusticiasadministrativas. A través de delegacionesespecíficas de competencias «se definecada papel en el ámbito ejecutivo» (39).

Las diferentes unidades de laAdministración llevan a cabo unaactuación jurídicamente reglada dirigidatanto a los administrados como a losrestantes órganos de la Administración.En un sistema jerárquico, las unidadessuperiores controlan, mediante el ejerciciode su autoridad, la actividadadministrativa de los órganos inferiores.Esta actividad se lleva a cabo medianteun lenguaje procedimental tradicional,consistente en decisiones regladas,instancias, resoluciones y recursos. Porotra parte, la aplicación del principio dejerarquía implica que cada empleadoresponda de su actuación ante susupervisor específico pudiendo, en casode incumplimiento o cumplimientodeficiente, ser sometido a algún tipo desanción.

En un modelo de carácter garantista losexpertos en materias sustantivas(ingenieros, juristas, especialistas en laprovisión de servicios sociales), trabajanen las unidades de línea mientras que losconocedores de la presupuestación, elcontrol, la contabilidad, la gestión depersonal o la contratación, se asignan alas unidades de carácter horizontal en losórganos centrales de la organizaciónadministrativa (40). El funcionamiento

(38) Freddi (1982).(39) Barzelay (1992).(40) Barzelay (1992).



correcto y eficiente de todo el sistemadepende del papel asignado a los órganoshorizontales como elementos esencialesde control del gasto global, así como delsistema de información vertical (41).

Tal como se ha esbozado en las líneasanteriores, el modelo garantista puedeexplicarse como una variedad del modelogeneral «burocrático», basado en uncontrol jerárquico o vertical, unaespecialización creciente de funciones yun sistema rígido de normas yregulaciones de la actividad en el seno dela organización (42).

4 2. Modelo de gestión de servicios

Frente al modelo «burocrático», elnuevo modelo que se propugna se fundaen la concepción de la AdministraciónPública como una organización orientadaal suministro de servicios. Losbeneficiarios, los ciudadanos, son ahoraconceptuados como clientes y deben sertratados como tales, como consecuenciade los recursos que entregan a laAdministración en forma de impuestos.Ello supone una visión diferente de lasinstituciones públicas (43). En esadirección, los países más desarrolladosde la OCDE han elaborado o estánelaborando las «Cartas de los derechosde los ciudadanos» o los «Estatutos de losciudadanos frente a la Administración»,como expresión de ese reconocimiento de

(41) Tal vez uno de los problemas básicos de estemodelo sea precisamente este sistema deinformación, que tiende a concentrar la misma en lacúspide de la organización lo que apareja un costemuy elevado.

(42) Sobre el modelo burocrático general, verentre otros, Perrow (1986), Morgan (1986), y Wilson(1989).

(43) Metcalfe y Richards (1987).

las limitaciones del Sector Público en susrelaciones con los administrados (44).

Desde una perspectiva global, loscambios básicos que se proponen con elmodelo de gestión de servicios puedenconcretarse en los puntos siguientes:

1. Preocupación por los resultados:Frente a una visión centrada en elparadigma del control minucioso dela actividad pública en un marco delimitación del gasto público,progresivamente va cobrandoimportancia la idea de unaAdministración que tiene quecumplir una serie de objetivos cuyaconsecución es preciso controlar através de los resultados. En esesentido, los procedimientosperderían importancia relativarespecto a los resultados, enrelación al modelo anterior.

2. Cambio de las relaciones dedependencia: El reconocimiento yextensión de un sistema degarantías en favor de losciudadanos implica un proceso de«responsabilización» de laAdministración frente a aquéllos. Elcliente es el que ejerce el controlsobre la unidad administrativa quesuministra el servicio y de esta formacambia la dirección del proceso detoma de decisiones. Frente a lavisión jerarquizada anterior, ahora, apartir de las demandas de losciudadanos, las unidades de mayorresponsabilidad habrán de prestaratención a las peticiones de lasunidades inferiores.

3. Búsqueda de la calidad: No importasólo el cumplimiento de una serie de

(44) Se han propuesto múltiples iniciativas encuanto al reconocimiento de los derechos de losciudadanos en sus relaciones con la Administración.Entre las más significativas deben mencionarse laspropuestas británica, francesa y canadiense de1992.



objetivos sino también, y cada vezmás, el modo en que laAdministración se relaciona con losadministrados. Buena parte de lavaloración que el usuario de unservicio hace del mismo se refiere almodo de prestación, al tipo de tratoque obtiene de los funcionarios o delos responsables de cada servicio.Hablar de calidad es aludir alconjunto de elementos que sirvenpara definir el concepto de servicio(adecuación al objetivo prestacional,presentación formal, atención delfuncionario o encargado y grado deamabilidad en su relación,preocupación de la Administraciónpor el grado de cobertura de lanecesidad que se supone atiendecada servicio, etc.) (45).

4. Reforma de la función de produccióny suministro de los serviciospúblicos: También cambian lasrelaciones internas a la propiaAdministración. Los funcionarios ytrabajadores del Sector Públicoparticiparían más activamente ensus tareas al reconocerse comomiembros de un proyecto comúnque entienden y comparten (46). Elloapareja el cambio de los sistemas deincentivos y de los mecanismos depromoción, procurando un marco yun ambiente de trabajo de calidadsuperior. Sólo así puede alcanzarseun mayor nivel de eficacia en laprestación del servicio a la queanteriormente se aludía (47).

(45) Tales han sido las preocupacionesfundamentales de los sucesivos gobiernos británicosen relación con la reforma de la gestión públicadesde la puesta en marcha de la «FinancialManagement Iniciative» (FMI) en 1982.

(46) Esta sería una de las característicasesenciales de la propuesta estadounidense de laGestión de Calidad Total (TQM : «Total QualityManagement»).

(47) Sobre el papel de los gestores y losprofesionales en el proceso de cambio, ver Richards(1990).

5. Descentralización administrativa yflexibilidad: Los cambios que seproducirían en el flujo de control y enla cultura de trabajo en laAdministración permitirían poner enmarcha un proceso dedescentralización y de creación deáreas de «discrecionalidad» en lasunidades prestadoras de servicios.El aumento de la flexibilidad en lagestión es una condición necesariapara asegurar los mejoresresultados en una organizaciónabocada al cumplimiento deobjetivos. Algunas de las razonesque justifican la mayor flexibilidad dela estructura organizativa son: laatención a las característicaspeculiares de cada actividad; laexigencia de adaptación rápida antelas nuevas situaciones que seproducen en una sociedad dinámica;la operatividad efectiva de laaplicación de la gestión porobjetivos; la mayor facilidad paraaplicar soluciones innovadoras; o elacortamiento de los canales por losque fluye la información desde elpunto de recepción hasta el órganode decisión.

De acuerdo con estas líneas generales,en España se ha puesto en marcha, desdefinales de los años ochenta un proceso demodernización administrativa que partede un conjunto de experiencias, nosiempre debidamente ordenadas, con lafinalidad de conseguir aumentar laflexibilidad de la gestión (48).

En un trabajo conjunto de lasSecretarías de Estado de

(48) Este conjunto de experiencias cuentan conuna literatura más bien escasa. En el Ministerio paralas Administraciones Públicas (1991) se contieneuna primera reflexión, quizás excesivamentevoluntarista, sobre una propuesta de modernizaciónadministrativa. Dos desarrollos específicos deexperiencias particulares se contienen en Moya yWert (1993) y Giró (1993).



Administraciones Públicas y Hacienda seha elaborado un diagnóstico, un modelode organización alternativo al actual y unproceso de implantación del mismo queresponde a los problemas esbozados enlas páginas anteriores (49). En síntesis, lapropuesta consiste en promover el cambiode la cultura de gestión mediante eldesarrollo de procedimientos depresupuestación más flexibles que losactualmente vigentes, aunque más rígidosen relación con la disponibilidad global derecursos, apoyados en sistemas deinformación y control dirigidos por lospropios gestores, pero homologados ysupervisados (mediante control deobjetivos e identificación deresponsabilidades) por órganos centrales,de carácter horizontal.

Para aplicar un modelo como elpropuesto es imprescindible plantear unaestrategia específica en tres camposfundamentales:

1. En primer lugar, la modificación de laestructura organizativa de laAdministración Pública diferenciandosus unidades en tres grandesgrupos: Las que se dedican aactividades de alta dirección, diseñode políticas públicas, control ygarantías; las que prestan serviciosen el interior de la Administración ylas que se relacionan con losciudadanos a través de sus tareasde provisión de bienes y serviciospúblicos.

Las unidades pertenecientes alprimer grupo, por las característicasde su actividad seguiríanmanteniendo, con pequeñasmodificaciones, los procedimientosgarantistas tradicionales (predominiode los controles de legalidad y

(49) Nos referimos al Informe, aún no publicado,sobre el Gasto Público en España.

financiero), tanto en sus relacionescon otras unidades de laAdministración como en las quepuedan mantener con otros agentessociales.

El resto de unidades, dedicadas alsuministro de servicios, encajan deforma más natural con el modelo degestión de servicios explicadoanteriormente, fundamentado enuna práctica de actuaciónresponsable frente al cliente, junto auna especial valoración de losresultados y de la calidad delservicio. En consecuencia, deberíanmodificarse los sistemas depresupuestación y control aplicadospor estas unidades con la finalidadde conseguir una mejor adaptacióna las demandas y exigencias de losciudadanos. Es aquí donde técnicascomo la presupuestación porprogramas adquiere pleno sentido odonde los mecanismos de controlpueden adaptarse, cambiando elacento, por ejemplo, desde loscontroles a «priori» aprocedimientos de auditoría ocontroles «ex post».

Se trata en definitiva, de conseguirun mayor grado de autonomía yflexibilidad en la gestión de lasunidades prestadoras de serviciossin renunciar, en ningún caso, a lasmisiones de control y garantíapropias de cualquier centro de laAdministración.

2. El cambio de modelo exigiríatambién la transformación de losprocedimientos internos de lasunidades administrativas. El procesode trabajo interno en cada unidaddebe entenderse, en el nuevomodelo, como un proceso deproducción, cuyo objetivo es lacreación de los bienes y servicios



públicos. Ello implica modificar laperspectiva del trabajo tradicional enla función pública, sustentado en elcumplimiento de reglas rígidas o enun procedimiento administrativouniversalmente regulado, típico delmodelo garantista. Serán lasexigencias propias de cada funciónde producción las que justifiquen losprocedimientos seguidos en cadacaso, sin perjuicio del obligadocumplimiento de las reglas y criteriosprocedimentales básicos de ordenadministrativo. De ahí derivan laconveniencia de elaborar manualesde procedimientos propios de cadacentro de gestión,

3. Por último, la estrategia de cambiono debe perder de vista laperspectiva cultural. El cambio decultura administrativa es, al mismotiempo, un requisito indispensablepara poner en marcha el proceso ytambién un objetivo esencial delmismo. Por lo tanto, hablar decambio cultural es pensar en unproceso de largo plazo y gradualque, exige el empleo de elementosde intercambio (derivados de lapotenciación de la idea de cliente enel ámbito de las relaciones de laAdministración Pública con losciudadanos), de negociación,deliberación y persuasión junto al usode ciertos mecanismos de autoridady control consustanciales a losórganos de la Administración.Adicionalmente, el cambio culturalexige la aplicación de modelos degestión de personal consistentes yacordes con una administración deservicios y que pongan un énfasisespecial en la formación de losempleados públicos en las técnicas,sistemas y procedimientos propiosdel modelo de gestión públicaseñalado.

5. CONCLUSIONESLa modernización administrativa, como

proceso de cambio institucional, tienerepercusiones sobre el crecimientoeconómico al afectar a los costes detransacción de la economía, a los costesde información y decisión de laAdministración Pública y al conjunto deconocimientos y experiencias que se vanacumulando con productividad marginalconstante o creciente, como el capitalhumano, en las economías actuales.

Por otra parte, los procedimientos,sistemas, reglas o valores y en general lacultura de la Administración Públicaespañola, dificultan la implantación depolíticas presupuestariamente rigurosasante los graves problemas decoordinación que existen entre lasdecisiones de los gestores y los objetivosmacroeconómicos. Se han generadoademás problemas de falta de credibilidade incertidumbre en relación con laspolíticas presupuestarias, al convertirselas dificultades de coordinación interna enproblemas de coordinación de los agenteseconómicos y sociales en general. Entercer lugar, la aplicación de la políticafiscal necesaria para asegurar elcrecimiento sostenido y estable de laeconomía se ve condicionada por laresistencia desigual a la contención de losdistintos programas de gasto público. Esteconjunto de razones y problemas avalan lanecesidad de llevar a cabo un proceso demodernización administrativa que permitala aplicación de una política fiscal eficazpara el control del déficit y el crecimientoeconómico estable.

Desde otra perspectiva, consideramosque una Administración entendida como«organización prestadora de servicios» escapaz de adecuarse de manera más ágila las necesidades de sus clientes, los



ciudadanos; de reducir los costes que unaorganización jerárquica y centralizadaimpone sobre los agentes con los que serelaciona; de crear «valor» y satisfacciónentre los usuarios (50) y, por tanto, deaumentar la productividad nacional, lasposibilidades de adaptación al cambio, yla competitividad en general (51).

Un proceso de adaptación organizativacomo el que planteamos es coherente conlos cambios que están teniendo lugar enel ámbito de las organizaciones privadaso con los nuevos caminos que se estánabriendo en el campo internacional a lahora de establecer fórmulas diferentespara llevar a cabo actividades decooperación social y de producción (yque, precisamente, son en parteresponsables de una mejora de lacompetitividad internacional). Este es elcaso de las nuevas formas deorganización industrial basadas en ladescentralización de autoridad en favorde las unidades operativas, laconsagración del trabajo en equipo, laatribución de mayores responsabilidadesa los productores inmediatos del servicio,etc., hasta conducir a la aparición deempresas «postburocráticas» (52).

Asimismo, este cambio se correspondecon la formación de sistemas decooperación y de produccióncomplementaria en distritos industrialescaracterizados por el empleo de criteriosde «especialización flexible» (53). Estemismo caso de nuevas formas decooperación y control puede observarsetambién entre las últimas experiencias demodernización de las AdministracionesPúblicas.

Este modelo de organización, quesupone cambios culturales einstitucionales, tanto en la forma deconcebir el trabajo de la Administracióncomo en la forma de controlar y evaluarsus resultados, es imprescindible paradotar de credibilidad a la políticamacroeconómica o agregada, paracombinar ésta con una gestión eficiente, ypara generar efectos externos sobre elfuncionamiento de las institucionesprivadas. La modernización institucionalde la Administración Pública española esun requisito más de una políticaeconómica que debe orientar en lospróximos años todos sus esfuerzos a lacreación de oportunidades de empleo enel marco de un proceso de crecimientoeconómico sostenido.

(50) Véase Moore (n.d.)(51) Existen varias razones que justifican el

cambio organizativo que propugnamos (necesidadde adecuar la Administración a la exigencias de unmoderno Estado del Bienestar, cambio cultural en lamanera de concebir y llevar a cabo el trabajo, etc.)Sin embargo, aquí nos hemos ceñido a las razonesde índole económica.

(52) Véase Sabel (1993).(53) Como los que mencionan Piore y Sabel

(1984).



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