CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA: ELEMENTO ESENCIAL PARA EL DESARROLLO

Dra. Gianina Taus Reggí II Curso de Profesionalización de la Función Pública Instituto Nacional de Administración Pública - INAP España - 2005

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Amis hi jas V aleria y Natal ia que son el ,

motivodemi existencia .

A mi esposo Carlos por su infatigable ,

apoyoy conocimiento .

Ami madre Wagner por su decidido apoyo y ,

cariño.

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Todas las nuevas verdades, o renovaciones de antiguas verdades, se encuentran entre el mundo destruido y el que está por nacer, como el Arca de Noé. El cuervo deberá volar antes que la paloma y la controversia deberá venir, de manera ominosa, antes que la paz y el ramo de olivo.

Samuel Taylor Coleridge

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INDICE

INTRODUCCIÓN 5 CAPITULO I : FUNDAMENTOS TEORICOS DE LA ETICA 7

1.1. Definiciones de la Ética 7 1.2. Naturaleza de la Ética 8 1.3. Objeto de la Ética 10 1.3.1. Objeto Material de la Ética 10 1.3.2. Objeto Formal de la Ética 11 1.4. Métodos de Investigación de la Ética 11 1.5. La libertad como fundamento de la Ética 12 1.5.1. Definiendo la Libertad 12 1.5.2. Obstáculos contra la libertad 13 1.6. Elementos de la Ética 14 1.6.1. De los valores 14 1.6.2. De las Virtudes 15 1.6.3. De las Normas Ético-Morales 16 1.6.4. Características de las normas ético-morales 16

CAPITULO II : LA ETICA PUBLICA Y CORRUPCIÓN 17 2.1. Ética Publica y Ética profesional 18

2.1.1. Definición de Ética profesional 18 2.1.2. Definición de ética publica 20 2.1.2.1. Aspectos de la Ética Publica 21 2.1.2.2. La esfera de Distinciones entre el ámbito de lo publico y lo privado 22

2.2. Teorías sobre la corrupción 23 2.2.1. Definiendo la corrupción 23 2.2.2. Consecuencias de la Corrupción 25 2.2.2.1. Consecuencias Económicas 26 2.2.2.2. Consecuencias Políticas 26 2.2.2.3. Consecuencias Sociales 27

2.3. En torno de la Responsabilidad social y el Buen Gobierno Corporativo 27 2.3.1. El Pacto Mundial de la ONU 28

2.3.2. El libro verde de la Unión Europea 28 2.3.3. Las Líneas directrices de la OCDE para empresas multinacionales 29

2.3.3.1. El Global Reporting Iniative 29 2.3.3.2. EMPRESA - Red Regional 29 2.3.3.3. Red Regional del World Business Council for Sustainable 29

2.4. Recomendaciones de Organismos Internacionales para la generación de infraestructura Ética 30 2.4.1. La convención Interamericana contra la Corrupción – OEA 31

2.4.2. Recomendaciones en el Mejoramiento de la Conducta Ética en el Servicio público de la OCDE 32 2.4.3. La Convención contra la corrupción de la ONU 36

CAPITULO III : MECANISMOS INSTITUCIONALES DE CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA 38 3.1. El conflicto de intereses 38

3.1.1. Los conflictos de Intereses en la Administración Pública 38 3.1.2. La evaluación de la divulgación de los conflictos de intereses 39

3.2. Los códigos de Ética 40 3.2.1. Surgimiento de los Códigos de Ética 41 3.2.2. Importancia de los Códigos de Ética 41 3.2.3. Criterios a tomar en cuenta en un Código de Ética para la función pública 41 3.2.4. Principios fundamentales: El Informe Notan 43

3.3. Transparencia y Acceso a la Información Pública 43 3.3.1. La importancia del Acceso a la Información Pública 43 3.3.2. Elementos para la elaboración de una Ley de Información Publica 44

3.3.3. Argumentos utilizados en contra de la Ley de Acceso a la Información Pública 46 3.3.4. Rendición de Cuentas y Transparencia Fiscal 47

3.4. Ética y Sistemas de Gestión de la Función Pública 48 3.4.1. Los regímenes de Incompatibilidades 49 3.4.2. Los procesos de reclutamiento y selección de funcionarios de la Administración Publica 50 3.4.3. Los procesos de formación del Funcionario público 51 3.4.4. La carrera publica como garantía de actuación ética de los funcionarios públicos 51

CAPITULO VI : DIAGNOSTICO DE CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA EN EL PERU 53 4.1. La aplicación de los Códigos de Ética en la Función Publica 54 4.2. Balance de la Aplicación de las normas sobre transparencia y Acceso a la Información Publica 55

4.2.1. Balance de transparencia y Acceso a la Información Publica 56 4.2.2. Balance sobre Rendición de Cuentas 58 4.2.3. Balance sobre la Transparencia Fiscal 60 4.2.4. Balance sobre Presupuestos Participativos 60

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4.3. Sobre la Modernización de la Función Pública 61 4.3.1. Situación Actual de la Regulación jurídica de la Función Pública 63 4.3.2. Observaciones a los proyectos de Ley que regulan la Función Pública 64

PALABRAS FINALES 68 BIBLIOGRAFÍA 70

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INTRODUCCIÓN El presente trabajo hecho en el marco del II Curso sobre profesionalización del Empleo Público 2005, organizado por el Instituto Nacional de Administración Pública de España, y al cual pude acceder gracias al apoyo de una beca de la Agencia española de Cooperación Internacional, tiene el propósito de mostrar uno de los aspectos mas vitales en la Profesionalización del Empleo Público y que es de si es de vital importancia dentro del manejo de los Recursos Humanos de la Gestión Pública. Este trabajo que lleva por título “CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA: ELEMENTO ESENCIAL PARA EL DESARROLLO” se circunscribe dentro de lo que debe acompañar a todo proceso de reforma del Estado que busque modernizar a la Gestión Pública. El comportamiento ético debe ser un rasgo esencial de todos los profesionales al servicio de la Administración de la Administración Pública, en ese sentido se ha tratado en este trabajo de ver como es que debe ese rol, insertándolo en su contexto mas amplio que es la creación de la infraestructura ética a nivel de todo el Estado. Agradezco a todos aquellos profesionales que nos ofrecieron con gran conocimiento, experiencia y entusiasmo, su aporte diario en este curso y a las personas que lo hicieron posible, en el nombre de Africa Carmona y Juan Alarcón. Antes de iniciar este trabajo debo hacer una salvedad, la cual nos introduce en una cuestión que a mí, personalmente, me resulta del máximo interés, aunque lo limitado del tiempo me impida tratarla como se merece. Hay una frase para estas ocasiones que me resulta muy oportuna. Me refiero a aquella aseveración de Eugenio D'Ors, de que “todo lo que no es tradición es plagio”. De ahí que la afirmación de Eugenio D'Ors me resulte tan llena de sugerencias: se camina hacia delante remodelando, reactivando lo anterior, o explorando espacios cuyo descubrimiento es posible desde las posiciones ya establecidas, o bien -es otra opción- se permanece parado en el punto a que hemos llegado. Toda revolución es permanente, abre vías nuevas, y es fecunda en la medida en que innova desde lo construido y pone a salvo, perfeccionándolo, lo que de aprovechable o ventajoso haya en lo recibido. Los valores de nuestra sociedad tradicional se han quebrado, pero no lo han hecho los valores humanos, los valores que cimientan toda civilización y cultura posibles, y que de alguna manera son valores permanentes, de siempre. Por eso, la construcción de una civilización o de una nueva cultura no podrá hacerse sin volver sobre ellos. Sin embargo, no se trata de efectuar una mera repetición, no se trata de fotocopiar o de hacer clonaciones. De lo que se trata es, en relación con los valores humanos, de pensarlos, de remozarlos, de renovarlos, de dotarlos de una nueva virtualidad que sólo la inventiva, la imaginación y la creatividad de esta criatura singular que es el hombre puede proporcionarles. Así, al reto productivo, al reto técnico y al reto tecnológico debemos añadir el auténtico reto de fondo que es el reto ético, ya que el reto económico y social nos conduce a enfrentarnos a la cuestión última, nunca suficientemente tratada, y menos definitivamente respondida: ¿Quién o qué es el hombre?, o más bien, en términos éticos, ¿qué debe ser el hombre? Históricamente se han considerado diferencias sustanciales entre las normas morales y las jurídicas, aunque ambas tienen como objetivo regir la conducta humana. Las normas morales, buscan la elección del bien común como valor supremo de la ética; mientras que las normas jurídicas, que también tienen

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valoraciones éticas, tienen como objetivo final que la conducta del hombre esté dentro de los valores de la justicia. Esta concepción doctrinal, ha ido evolucionando al considerar que tanto las normas morales, cuanto las jurídicas, están sustentadas por valores compartidos, además de tradiciones, realidades y cultura lo que ha hecho necesario normar principios de conducta ética en convenios internacionales y en leyes especiales. La innegable necesidad de lograr en el menor plazo posible la modernización del Estado, para responder a los desafíos de un mundo globalizado y el desarrollo de una efectiva lucha contra la corrupción, fundamenta la consideración del Estado como una persona moral emergente de un fenómeno de tipo social y consiguientemente, establece que la personalidad moral del Estado no es una ficción, porque está respaldada por una Realidad Social, que es la idea del bien público, que permite considerar a éste como una persona moral o colectiva, distinta de las personas individuales que la integran como requisito indispensable que nos enseña la realidad moral. El gran avance de los estudios sobre la vida, tanto en la investigación genética orientada a expandir la posibilidad de programar una reducción de patologías, como en el desarrollo de las técnicas capaces de aportar soluciones a problemas hasta entonces cerrados (transplantes, clonación, implantes altamente avanzados), avivaron significativamente la discusión acerca de la responsabilidad ética en la actuación tanto individual (especialmente los científicos, pero también los funcionarios encargados de autorizar y supervisar los nuevos procedimientos) como legal e institucional. (Necesidad de legislar sobre materias muy novedosas y complejas, responsabilidad del Estado en la orientación y control de la actuación de los actores involucrados en tales innovaciones). El debate sobre la responsabilidad de los actores individuales y sociales en el manejo del poder derivado del conocimiento sobre la vida, tanto en los aspectos biológico-científicos como en los aspectos ambientales vinculados a políticas principalmente económicas, tuvo un fuerte impulso a partir de los años 70 del pasado siglo, cuando es abordado desde varias perspectivas convergentes, tales como los informes sobre los límites del crecimiento y los riesgos serios para la preservación de la vida en el planeta, las importantes discusiones sobre bioética y éticas aplicadas1, como la ética en la empresa y la ética ecológica, y la renovación del concepto de ética pública como ética de la responsabilidad2, con el consecuente desarrollo de los diversos niveles de la ética pública como ética del gobierno, gerencia ética en ámbito público y código de ética de los funcionarios3. En este contexto se enmarca este trabajo, en el de la identificación entre ciencia y poder, que ha sido uno de los presupuestos sobre los que se ha construido la actual civilización científico-técnica. No obstante ello, junto al despliegue de este formidable poder del conocimiento, no hubo una consecuente aplicación de este poder de intervención a la solución de los grandes problemas que desgarran a la humanidad: hambre y desnutrición, enfermedades erradicables pero en franco crecimiento, analfabetismo, desocupación, exclusión y que en el fondo no son mas que problemas de valores éticos en el abordaje de los problemas fundamentales.

1 López F., E. y Padín, F. (Eds.), (1997). Desafíos a la ética, Ciencia, tecnología, Sociedad. Madrid. Narcea. 2 Martín, V. y Ferrer, J. (2002). Ética de la responsabilidad bajo la gestión pública. Revista Venezolana de Ciencias Política. Nº 22. Universidad de Los Andes. Mérida. 3 Cortina A. (2000). Problemas de la ética pública y códigos éticos. Madrid. Universidad Complutense

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CAPITULO I FUNDAMENTOS TEORICOS DE LA ETICA

La Ética ha sido estudiada desde muy antiguo, y seguramente nunca tanto como en los últimos cien años. Este interés, por la materia viene dada por diversas circunstancias, como pueden ser los escándalos políticos, que desde el desarrollo de las comunicaciones se difunden más rápida y extensamente entre los hombres. Otra circunstancia a tomar en cuenta también, es el vertiginoso desarrollo de la ciencia y la tecnología que provoca una incertidumbre sobre el futuro de la humanidad y sobre sus posibilidades de existencia. No es ajeno a nadie, los cambios en la forma de vida del planeta que se están dando en los últimos tiempos. En ese camino, la ética puede ofrecer al ser humano una gran puerta para responder algunas de aquellas preguntas que han rondado su existencia desde que tenemos conciencia: ¿De donde venimos? ¿Quiénes somos? ¿Adónde vamos? y por ello en este capitulo, inicial trataremos de definir el marco de la ética, identificando su naturaleza y objeto, su relación primordial con la libertad del hombre y los elementos que la componen. 1.1. Definiciones de la Ética.-

Etimológicamente la ética se deriva de la voz griega ethos, que significa “modo acostumbrado de obrar”, sin embargo existen otros significados fundamentales: El más antiguo de ellos fue 'residencia', 'morada', o 'lugar donde se habita'. Se usó primariamente en poesía, y hacía referencia a los lugares donde viven o crían los animales, a los lugares habituales o propios de ellos, sus madrigueras y sectores de alimentación. Posteriormente este concepto adquirió otro matiz: mantuvo el sentido de 'lugar', pero esta vez no exterior o físico (tal como 'país en el que se vive'), sino interior, entendiéndose esto como una 'actitud interior', que sería el suelo firme, el fundamento del actuar, la raíz de la que brotan todos los actos humanos. Esta segunda acepción cambia el enfoque desde 'lugar o morada' (carácter geográfico) a una 'disposición' o 'actitud' (carácter psicológico-moral) que estaría en el hombre, en su interior, desde donde emergería hacia fuera (sociedad) en forma de conductas o comportamientos morales. Ahora bien, Aristóteles fue quien impuso la acepción con la que actual y tradicionalmente se ha encarado y comprendido el concepto Ética. Según este autor significa 'modo de ser' o 'carácter'. Conceptos que se apoyan mutuamente para dar origen a un significado mucho más amplio, de mucho más alcance: 'modo de ser' ha de entenderse como 'forma de vida', la cual se verifica en la adquisición de un 'carácter' particular, que se va apropiando, incorporando a lo largo de la vida. En términos generales, se debe entender la Ética en los términos señalados en el párrafo anterior, pues ese es el modo que ha servido de base para todos los enfoques posteriores. Así pues, el ethos, el carácter que se va adquiriendo, gestando, madurando y ejercitando desde la infancia, es el resultado de los hábitos, de una repetición sistemática y permanente de actos semejantes (de una misma o parecida calidad moral). El ethos entonces es lo creado, lo configurado en y por el hombre, y

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constituiría su segunda naturaleza. Al mismo tiempo sería la instancia que facilitaría la gestación de nuevos actos que, realizados y reforzados, constituirían nuevos hábitos que enriquecerían el ethos o carácter. Una característica del ethos, entendido como conjunto de hábitos y maneras de ser del hombre, es su sentido no natural. En efecto, el ethos, según la tradición griega, implica una serie de costumbres adquiridas por hábito y no innatas; el ethos significa una conquista del hombre a lo largo de su vida. En este sentido, se dice que el ethos constituye una segunda naturaleza; se trata de un conjunto de hábitos de los cuales el hombre se apropia, modificando su naturaleza... Comenta Aristóteles, refiriéndose a las virtudes éticas o morales: Las virtudes no nacen en nosotros ni por naturaleza ni contrariamente a la naturaleza, sino que, siendo nosotros naturalmente capaces de recibirlas, las perfeccionamos en nosotros por la costumbre. Para efectos del presente trabajo, definiremos a la Etica como: "La teoría o ciencia del comportamiento moral de los hombres en sociedad4". Dicha definición responde a la necesidad de acercarse a la moral desde una perspectiva científica, no clásica, vale decir fragmentaria sino sistémica o ciencia de agrupación, puesto que son varios los conocimientos tomados desde otras ciencias que ayudan a la ética y viceversa. Por tanto, la ética es una ciencia de un comportamiento específico del ser humano, la conducta moral, lo que no significa que sea una visión reduccionista del tal comportamiento, más bien se entiende que el objeto de la ética es complejo y por tanto requiere de una visión amplia y una forma de pensar abierta, es necesario recurrir a todos los conocimientos que ayuden a desarrollar y ampliar los conocimientos que tenemos de la conducta moral, es decir al concebir el objeto de la ética como un sistema o un proceso complejo estamos abriendo el problema para analizarlo desde varias perspectivas o dimensiones. La ética, vista así, como ciencia es un camino en plena transformación. Como dice Savater5, “acertar en lo bueno es vivir dentro de lo que llaman ética” 1.2. La naturaleza de la etica.-

Existen dos tendencias sobre la naturaleza de la ética. La primera que la entiende como una filosofía del ámbito de la moral (como tal trata de investigar racional y sistemáticamente las acciones humanas morales). La segunda que la considera que es una ciencia de tipo normativo, teórico y practico (la ética es una ciencia porque demuestra la verdad en sus afirmaciones). El debate sobre si la ética es una disciplina filosófica o bien una ciencia, ha sido realmente amplísimo. Lo cierto es que todo hombre diariamente protagoniza una existencia moral; y la ética busca el esclarecimiento filosófico de la esencia de esa vida moral y su dimensionamiento, es decir quiere ser un saber preciso, quiere ser ciencia y no solo opinión o consejo. Asimismo, como parte de la filosofía, la ética emplea el método y el rigor racional de la misma para construir sus argumentos razonadamente.

4 Definición tomada de : Sánchez Vásquez, Adolfo. Ética. Barcelona, Crítica, 1999. p.25. 5 "A diferencia de otros seres, vivos o inanimados, los hombres podemos inventar y elegir en parte nuestra forma de vida. Podemos optar por lo que nos parece bueno, es decir, conveniente para nosotros frente a lo que nos parece malo o inconveniente. Y como podemos inventar o elegir, podemos equivocarnos, que es algo que los castores, las abejas y las termitas no suele pasarles. De modo que parece prudente fijarnos bien en lo que hacemos y procurar adquirir un cierto saber vivir que nos permita acertar. A ese saber vivir, o arte de vivir, es lo que llaman ética." Savater, Fernando. Ética para Amador, Ariel, Barcelona, 1992.

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Por tanto, de lo anterior es importante distinguir entre el comportamiento moral del hombre y la sociedad que es la moral y la reflexión filosófica de este comportamiento, que es la filosofía moral o Ética. Ningún hombre escapa a la moralidad, todos sus actos libres tienen una calificación moral positiva o negativa. Pero además existe un criterio verdaderamente científico capas de determinar la conducta moral por medios de principios universales y necesarios aplicables a todos los hombres en cualquier época y latitud. De este modo, lo moral deja de ser un tópico o una cuestión de apreciación subjetiva para constituirse en un orden científico que procede por demostraciones rigurosas. Kant era un defensor de la ética como ciencia. Para él, existe moral porque en el universo existe un tipo de seres que tienen valor absoluto y que no deben ser utilizados como instrumentos para lograr una determinada meta. Todo ser racional es un fin en sí mismo, y no un medio para cualquier otra cosa. Las personas son absolutamente valiosas, y no poseen un precio pero sí una dignidad. Existe la obligación moral de respetar a las personas. Para Messner, la moral posee unos principios inmutables, por ello afirma que la existencia de normas contradictorias harían desaparecer a la moral. Para otros autores, partiendo de que la ética posee unos principios universales, se han planteado si la ética es realmente practica a la hora de dirigir eficazmente la vida de los hombres en sus situaciones individuales y concretas. Para Hegel el espíritu subjetivo una vez en libertad de su vinculación a la vida natural, se realiza como espíritu objetivo en tres momentos: Derecho, ya que la libertad se realiza hacia afuera; moralidad, es decir, el bien se realiza en el mundo; y la eticidad, que se realiza a su vez en tres momentos: Familia, Sociedad y Estado, siendo éste último según él, el sujeto supremo de la eticidad, aunque probablemente haya querido decir que el Estado "es" sujeto de eticidad, Estado de justicia, Estado ético La ética moderna se debate, desde Kant, en la dualidad de la heteronimia y la autonomía. De acuerdo con las instancias de independencia, la persona debería darse a sí (autos) la norma de su propia conducta (nomos). El hombre ilustrado es el que sabe cómo comportarse sin recurrir a nadie; o, para decirlo negativamente, sería demeritorio de la dignidad humana, y de su mayoría de edad ilustrada, ajustarse a una norma ajena (heteros) de comportamiento. Los tratados de moral cristiana han sólido presentarse al público con el complejo de heteronimia, con el temor de no ser aceptados por el hombre contemporáneo que ha cobrado un carácter autónomo; o, al revés, han querido dar cabida a la autonomía y han caído en un relativismo subjetivo que deja de ser cristiano. La visión cristiana del hombre no es disolutoria sino resolutoria, pues logra romper la dialéctica del autos y del heteros, que es improcedente cuando se trata de una ética bien fundamentada. La dialéctica ilustrada «autónomo-heterónomo» disocia; la dialéctica cristiana del «yo-otros», asocia. La conducta ética del ser humano deriva de su naturaleza. Como ésta no se la ha dado el hombre a sí mismo, por ilustrado que sea, las reglas de su actuación le son ajenas con una heteronimia derivada de su carácter de ser creado y, sin embargo, totalmente compatible con su dignidad, ya que ha sido creado con el rango más alto que se halla en el universo; una heteronomía que en modo alguno ha de disimularse, sino que se debe acentuar, porque cada hombre, al recibir la naturaleza humana, es poseedor de un destino muy superior a sí mismo. El hombre, dotado de una inteligencia mayor que la de cualquier otro ser

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intramundano, no ha podido darse la inteligencia de que goza, y en la que hallamos el núcleo de su naturaleza. La tarea ética que se le pide no es la de considerarse engreídamente factor de algo que no ha podido darse a sí mismo, sino la de asimilar o asumir en propiedad aquello que ha recibido; estirar al máximo sus omnímodas posibilidades. Sabemos ya que las normas morales no son otra cosa que los indicativos que le señalan al hombre las vías de su expansión y esponjamiento: la conducta ética del hombre es lo que hace realmente fecunda a su ubérrima naturaleza. ¿Reglas heterónomas? ¿Cómo van a serlo si se derivan de mi propia naturaleza, que es lo más personalmente mío que soy capaz de poseer? Pero ¿cómo no van a serlo si se derivan de una naturaleza que yo no he sido capaz de darme a mí mismo? La norma ética es, a la par, lo más heterónomo y trascendente, y lo más autónomo y profundamente interior que se da en el hombre. Dios, creador del ser humano, no nos ha declarado antropológicamente cómo somos; pero sí, éticamente, cómo debemos comportarnos si queremos ser de verdad lo que somos. No se crea que lo anterior sólo es válido para una ética judeo-cristiana. El hombre, si rechaza el concepto cristiano de la vida, sigue necesitando un cuadro de reglas para comportarse. Y es entonces cuando descubre, como lo afirmó Juan Pablo II en su discurso a la UNESCO, una ética coincidente con aquella que sostiene la religión cristiana. Es interesante notar que la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, de 1789, es válida no por recoger el acuerdo de una asamblea francesa, sino por tener una clarísima inspiración cristiana, como ha podido demostrarse sin apasionamientos. De lo anterior, podemos inferir que la ética es en parte reflexión filosófica y en parte una ciencia que establece parámetros para la acción del hombre. Conjugando ambos puntos de vista la ética es una ciencia que estudia el comportamiento libre del hombre y que tiene una serie de características:

–No es espontáneo, sino que surge de la reflexión sistemática. –Se distingue de la Teología Moral. –Se distingue de otras ciencias positivas, como la Psicología, o la Sociología. –Tiene carácter normativo: pero no del mismo tipo que otras ciencias.

1.3. Objeto de la Ética.-

El objeto de la ética son los actos humanos, el obrar moral del ser humano, libres y deliberados, sean tales actos realizados perfecta o imperfectamente, debido a que determinan el carácter, que ya hemos visto que es el modo de ser adquirido por hábito y por lo tanto determinantes de nuestra existencia. Podemos así, dividir el objeto de la ética de dos formas: 1.3.1. Objeto material de la ética.-

El objeto material es aquel objeto al que una ciencia dedica la investigación y el estudio. En el caso de la ética el objeto de investigación y estudio son mas precisamente los “actos humanos”, distinguiéndose estos de los actos del hombre en que son aquellos que requieren el uso “voluntario” de la “inteligencia”, es decir que sean libres, por tanto, no son libres aquellos actos en los que falte conocimiento de la realidad y voluntad. Son propiedad de los actos humanos los siguientes: –No son meramente instintivos, ya que en ellos siempre opera una racionalidad (fines y medios).

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–Generan una conducta con su repetición, que se definen como hábitos. –Dependen de un centro de autodecisión llamado “persona”, es decir, dependen de uno mismo y redundan en uno mismo. Santo Tomás distingue los actos de voluntad respecto al fin -que tienden al fin en cuanto tal- y los respecto al medio -aquellos que son por decisión de los medios, o de consejo o deliberación, complacencia o deleite o por razón o voluntad. Estos actos, sin embargo serán válidos cuando la voluntad proceda reflexivamente. 1.3.2. Objeto formal de la ética.-

El objeto formal de la ética es la bondad o maldad de los actos humanos. Es decir, la ética estudia los actos humanos para discernir si son buenos o son malos. En este caso el objeto material respondería a la pregunta “qué” y el objeto formal al “para qué”. El objeto formal de la Moral es el conjunto de leyes que deben informar y orientar la actividad humana. 1.4. Métodos de investigación de la ética.-

Los métodos fundamentales que se utilizan para las investigaciones éticas son: La deducción, la inducción, la fenomenología y el método histórico. El método deductivo.- Es el proceso lógico que parte de la ley general al caso particular o singular. Las normas morales surgen, por tanto, de ciertos principios universales, verdaderos y eternos. La ética o moral teológica. Es deductiva, pues, de ciertos dogmas religiosos sobre la existencia de Dios se obtienen conclusiones de carácter moral. El método inductivo.- Es el proceso lógico que va de lo particular o singular a lo general. Los pasos que se siguen en este método son los siguientes: primero se procede a la observación de un gran numero de hechos morales viene luego la comparación entre esos hechos para descubrir los caracteres comunes y, por ultimo, llegar a las conclusiones éticas que vienen a constituirse en los principios éticos generales. El método fenomenológico.- Parte de los datos que nos proporcionan la experiencia subjetiva sobre los fenómenos de la conciencia moral; luego, la esencia de los fenómenos de la conciencia moral es aprehendida por la intuición. O sea, las características esenciales de los hechos morales son captadas en forma inmediata y a priori. En este sentido, la fenomenología afirma que el hombre adquiere el conocimiento de las verdades morales por medio de la intuición, para lo cual, bastara con la observación de los hechos morales individuales. El método histórico.- este método se fundamenta en el determinismo, el mismo que se caracteriza por considerar que los actos del hombre están determinados, estoes, condicionados o producidas por causas definidas que, en el caso de la moral lo constituye las condiciones sociales. En la investigación científica del fenómeno moral se utilizan tanto la deducción como la inducción. En la vida practica, sabemos que el comportamiento moral del hombre es una forma de conciencia social y, por tanto, no se puede derivar las verdades morales, partiendo inicuamente de principios especulativos.

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1.5. La libertad como fundamento de la ética.-

Sobre la libertad se ha dicho y se seguirá diciendo mucho. Se argumenta, por ejemplo, en algunas concepciones, que siendo el hombre libre no lo es del todo pues tiene toda actividad regulada por pautas de conducta que le dicen lo que debe y lo que no debe hacer. A estas se suma la contradicción que sostiene que aún teniendo la conducta regulada por normas existe la disyuntiva de lo que el individuo decide o no decide hacer, otorgándole otra acepción a la palabra libertad, libre albedrío. La libertad humana tiene que ir paralela con el sentido axiológico y el sentido de responsabilidad, de no ser así se convierte en libertinaje.

A lo largo de la vida del hombre, la libertad puede aumentar o disminuir, condicionada por factores como el Súper Yo, las manipulaciones ajenas, las emociones sofocantes y las ataduras de una filosofía pesimista, pero el tipo de libertad del que estamos hablando, y que interesa como fundamento de la ética, es la libertad interior, que se rige por valores captados. Es también la llamada libertad axiológica una vez que se asimilan los valores. 1.5.1. Definiendo la libertad.-

Guillermo Cabanellas6 al respecto nos dice: se trata de la "facultad humana de dirigir el pensamiento o la conducta según los dictados de la propia razón y de la voluntad del individuo, sin determinismo superior ni sujeción a influencia del prójimo o del mundo exterior", a lo que podemos agregar que, siendo así, el ser humano es libre independientemente de la existencia de las normas que rigen su conducta y de las sanciones que, como resultado de la priorización optada, se deriven. Pero este hecho tiene un antecedente nacido de una relación de dependencia, si nos remontamos a los tiempos primeros de la existencia del hombre, como nos dice Juan Monroy7: –la única posibilidad que tuvo el animal humano para subsistir dependió de la formación de grupos (clanes, tribus, gangs). Lo que explica un rasgo del hombre tan antiguo como su existencia: su sociabilidad"–. Si a esto le sumamos lo venido después, desde las viejas Concepciones Estatales, Platónicas como Aristotélicas, Rousseau y su Contrato Social, el nacimiento del Constitucionalismo, Montesquieu y la Teoría de la Separación de Poderes y el reconocimiento de los Derecho Fundamentales de las Personas, concluiremos –inobjetablemente– que la libertad forma parte de la evolución del hombre y que ha sido tema de discusión y polémica durante toda nuestra existencia y que además se denota una gran dependencia, o necesidad, del hombre a vivir con otros en sociedad para facilitar la respuesta a sus necesidades. Siendo así y dando cuenta que al fin el hombre es libre y que en medio de tanta libertad depende de otros para poder aplacar su necesidad de bienes que le aseguren la subsistencia; la misma relación de dependencia, ¿no constriñe la libertad? Desde el punto de vista ético, la libertad humana se puede definir como la "autodeterminación axiológica". Esto significa que una persona libre se convierte, por ese mismo hecho, en el verdadero autor de su conducta, pues él mismo la determina en función de los valores que previamente ha asimilado. Cuando no se da la libertad, o se da en forma disminuida, entonces el sujeto actúa impedido por otros factores, circunstancias y personas, de modo que ya no puede decirse que es 6 Cabanellas, Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.24ª.Ed. Buenos Aires. Editorial Heliasta. Vol V. 7 Monroy Gálvez, Juan (1996) Introducción al Proceso Civil. Santa Fe de Bogotá. Editorial Temis S.A.

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el verdadero autor de su propia conducta. De acuerdo con esto se dice que la condición previa de la libertad en un individuo es la captación y asimilación de los valores. En la medida en que un individuo amplía su horizonte axiológico, podrá ampliar paralelamente el campo de su propia libertad. Y en la medida en que una persona permanezca ciega a ciertos valores, se puede decir que posee una limitación en su libertad. Para un manejo sencillo de las clasificaciones de la libertad, esta se ha divido dos muy sencillas:

a. Libertad-de: Significa libertad de obstáculos, de vínculos o de restricciones, sean estos de orden físico o de orden moral.

b. Libertad-para: Significa libertad para alcanzar un objetivo o para realizar un valor o para llegar a una meta, es de tipo interna y reside en la voluntad.

Para Ortega y Gasset y la corriente filosófica del existencialismo, el hombre esta condenado a ser libre, lo que implica que el hombre es causa de si mismo en el sentido más radical: No solo se elige a si mismo, sino que también elige que tipo de persona quiere ser. La libertad debe ser ejercida responsablemente, y no ser entendida como la total ausencia de normas. Incluso el gran filosofo Erich Fromm, llegó a la conclusión de que al hombre le termina pesando la responsabilidad en el ejercicio de su libertad, y que finalmente le resulta mas cómodo que le digan que es lo que tiene que hacer. La libertad es fruto de la colaboración entre inteligencia y voluntad. Es decir, la libertad permite escoger el mejor fin eligiendo los mejores medios para ello. De ello Se deriva su importancia. 1.5.2. Obstáculos contra la libertad.-

La libertad humana, sin embargo, no es absoluta. Existen varios obstáculos

que disminuyen y, a veces, nulifican la libertad de la conducta humana. El Estudio de ellos proporciona mayor claridad para la comprensión de los actos humanos en la vida real. En la medida en que falta libertad, el acto humano pierde su calidad de humano y llega a convertirse en un simple acto del hombre. A pesar de esto, la libertad puede conquistarse e incrementarse a partir del nivel de desarrollo y madurez propio de cada uno. Afortunadamente existen procedimientos psicológicos que fomentan este gradual crecimiento de la libertad personal. Existen cinco obstáculos contra la libertad: 1. La Ignorancia. Consiste en la ausencia de conocimientos, es un obstáculo ya

que para elegir algo, es preciso conocerlo. El mejor consejo para obtener la libertad es abrir horizontes, ilustrar acerca de nuevas posibilidades.

2. El Miedo. Consiste en la perturbación emocional producida por la amenaza de un peligro inminente y es un obstáculo ya que en casos extremos (pavor), puede producir una ofuscación completa de las facultades superiores, y todo lo que se ejecuta en esos momentos pierde el carácter de acto humano, pues el sujeto no puede responder de ello.

3. La Cólera y Otras Pasiones. La cólera, también llamada ira, enojo o coraje, al igual que otras emociones y pasiones producen una fuerte limitación en nuestra capacidad de elegir libremente. Las emociones como el odio, la tristeza, la alegría, los celos, la envidia y el enamoramiento, son respuestas orgánicas (de adecuación o de inadecuación, de aceptación o de rechazo) por parte del sujeto cuando percibe un objeto afín o discordante. La emoción llevada a los extremos recibe el nombre de pasión. La palabra "sentimiento" expresa casi siempre lo mismo que la palabra emoción, cuando se trata de un fenómeno persistente.

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4. La Violencia. Es una fuerza externa, física o psíquica, ante la cual es difícil o imposible resistirse. Ésta puede debilitar la libertad del sujeto hasta el grado de suprimir toda responsabilidad en lo que se refiere a la conducta realizada en esos momentos.

5. Los Desajustes Psíquicos. Los desajustes psíquicos, entre los cuales sobresale la neurosis, debilitan la libertad debido a que la persona se siente atada a ciertos patrones de conducta, a mecanismos de defensa, a lo que le dicta el auto concepto o el Súper Yo, a las emociones exageradas, como la ansiedad y la angustia.

1.6. Elementos de la Ética.-

Desde que el hombre se agrupa en sociedades tuvo la necesidad de desarrollar una serie de reglas que le permitieran regular su conducta frente a los otros miembros de la comunidad. De manera que la moral es una constante de la vida humana. Los hombres no pueden vivir sin normas y valores. Es por esto que se ha caracterizado al hombre como un "animal ético". Sólo el hombre puede dirigirse hacia el futuro. Sólo él puede formarse una idea de un estado de cosas más deseable y poner luego los medios necesarios para llevarlo a la realidad. El hombre puede protestar, ir al paro, manifestarse o sublevarse, con una visión de un estado de cosas que 'debiera ser'. Los demás animales sólo pueden morder, arañar, golpear o huir (siempre en un eterno presente). Si se prescinde de este aspecto de la experiencia humana que es lo moral, se tendrá una imagen que es bastante incompleta o fragmentaria del hombre y su cultura. La Ética nos ilustra acerca del porqué de la conducta moral. Los problemas que la Ética estudia son aquellos que se suscitan todos los días, en la vida cotidiana, en la vida escolar, en la actividad profesional, etc. Problemas como: ¿qué comportamiento es bueno y cuál malo?, ¿Se es libre para realizar tal o cual acción?, ¿Quién nos obliga a realizar esta acción?, entre estas dos acciones, ¿cuál se debe elegir?, etc. Así, la Ética busca descubrir, clarificar y comprender las relaciones que se establecen entre el actuar humano, los valores y las normas morales que se gestan y desarrollan en la vida social. 1.6.1. De los valores.-

En términos generales la esencia del valor está en la preferibilidad de un

objeto, es decir, en una cualidad que logra atraer la atención y la inclinación de las personas que lo perciben, es pues, una especie de imán que poseen algunos entes, gracias al cual una persona dice preferir ese objeto. Tenemos pues, que Valor es todo ente en cuanto que guarda relaciones de adecuación con otro ente (en este caso el ser humano) . El valor reside en las cosas, y consiste en una cualidad por la cual esas cosas son preferibles al hombre, a sus facultades, a su naturaleza. La diferencia principal entre bien y valor está en la mayor extensión de este último. El bien es un valor, al igual que la verdad, la belleza y la virtud. Y el término valor es un género donde entran las especies antes mencionadas. El Valor Moral, en cambio es la que propone a la naturaleza humana como el fundamento de la moralidad. Ser moral significa actuar conforme a las exigencias de la naturaleza humana. Quien reflexione sobre la naturaleza humana, descubrirá allí algunas exigencias, que son la base de los derechos y las obligaciones de todo hombre, tales como el derecho a la vida, a la verdad, a sus propiedades, etc. Uno de los criterios fundamentales en lo que a moralidad se refiere es la recta razón. Se entiende por recta razón como la inteligencia humana en tanto que actúa por sí

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misma, sin desviaciones provocadas por las pasiones, los instintos o algún interés personal. Quien actúa conforme a la recta razón, determina cuáles son sus exigencias propias de la naturaleza humana que en ese momento le conciernen. De acuerdo con lo anterior, una persona con valor moral es aquella que actúa en la misma línea de sus tendencias y exigencias como ser humano. Ser moral es equivalente a ser más hombre (independientemente del sexo), ser más humano, apropiarse de las cualidades que pertenecen por esencia a su propia naturaleza humana. El valor moral lo puede adquirir una persona cuando realiza una norma moral y mejor también, cuando ejerce una norma ética. Lo esencial en la conducta moral está en la libertad guiada por valores superiores. 1.6.2. De las virtudes.-

Del latín "Virtus", que es un derivado de "vir", que significaría "hombre" si

no se le hubiese ido a esta palabra toda la sustancia por aquellos que no hacen honor a la misma. La "virtus" era el conjunto de comportamientos gracias a los cuales el "vir" podía mantenerse como tal. Y la falta de "virtus" era el conjunto de comportamientos que le podían hacer perder esta condición y que tenía que practicar en sumo grado cuando era sometido a la condición de "homo" o "servus". La "virtus" era, pues, el código de conducta del dominador, y la "humanitas" el código de conducta del dominado. La virtud, es pues desde tiempos inmemorables una cualidad de la voluntad que supone un bien para uno mismo o para los demás. Y en esto se distingue una virtud de cualquier otra disposición habitual, como por ejemplo la salud, la fuerza física o la inteligencia: en que "en un hombre virtuoso la voluntad es la que es buena". La vida es moralmente virtuosa si se tiene el hábito de la virtud, "por el cual el hombre se hace bueno y por el cual ejecuta bien su función propia"; la práctica habitual de las virtudes éticas, que consisten en un justo medio entre dos excesos, hace al hombre moral y lo dispone a la felicidad. Por esto la ética no es sino el cumplimiento del fin del hombre. Las virtudes humanas fundamentales son, desde Aristóteles, las siguientes: prudencia, justicia, fortaleza y templanza. –Fortaleza: es la virtud moral que asegura en las dificultades la firmeza y la constancia en la búsqueda del bien. Reafirma la resolución de resistir a las debilidades y de superar los obstáculos en la vida moral. La virtud de la fortaleza hace capaz de vencer el temor, incluso la muerte, y de hacer frente a las pruebas y a las persecuciones. Capacita para ir hasta la renuncia y el sacrificio de la propia vida por defender una causa justa. –Templanza: es la virtud moral que modera la atracción de los placeres y procura el equilibrio en el uso de los bienes creados. Asegura el dominio de la voluntad sobre los instintos y mantiene los deseos en los límites de la honestidad. La persona moderada orienta hacia el bien sus apetitos sensibles, guarda una sana discreción y no se deja arrastrar para seguir la pasión de su corazón. –Prudencia: La prudencia es la virtud que dispone la razón práctica a discernir en toda circunstancia nuestro verdadero bien y a elegir los medios rectos para realizarlo. Conduce las otras virtudes indicándoles regla y medida. - Justicia: es la virtud moral que consiste en la constante y firme voluntad de dar a cada uno lo que les es debido. La justicia para con Dios es llamada "la virtud de la religión". Para con los hombres, la justicia dispone a respetar los derechos de cada uno y a establecer en las relaciones humanas la armonía que promueve la equidad respecto a las personas y al bien común.

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Será la razón la que determine qué es lo conveniente en cada caso, ya que así estas virtudes tienen a su objeto con un impulso ni menor ni mayor que el señalado por la razón. 1.6.3. De las normas ético-morales.-

La norma está basada en un conocimiento subjetivo e incompleto de la realidad, muchas veces matizado por sentimientos, emociones, hábitos, u otras componentes subjetivas. La norma es la “adequatio res cogitans”, es decir, la relación entre lo conocido y el que conoce. Desde que el hombre se agrupa en sociedades tuvo la necesidad de desarrollar una serie de reglas que le permitieran regular su conducta frente a los otros miembros de la comunidad. De manera que la moral es una constante de la vida humana. Los hombres no pueden vivir sin normas y valores. Es por esto que se ha caracterizado al hombre como un "animal ético". Sólo el hombre puede dirigirse hacia el futuro. Sólo él puede formarse una idea de un estado de cosas más deseable y poner luego los medios necesarios para llevarlo a la realidad. El hombre puede protestar, ir a la huelga, manifestarse o sublevarse, con una visión de un estado de cosas que 'debieran ser'. Los demás animales sólo pueden morder, arañar, golpear o huir, siempre en un eterno presente. Si se prescinde de este aspecto de la experiencia humana que es lo moral, se tendrá una imagen que es bastante incompleta o fragmentaria del hombre y su cultura. 1.6.4. Características de las normas ético-morales.-

El carácter normativo de lo ético-moral puede crear confusión entre las normas que le son propias y otras que pertenecen a ámbitos diferentes como el ámbito jurídico, técnico, social y religioso. Sin embargo, a diferencia de otro tipo de normas, como las legales o técnicas, las normas ético-morales se caracterizan por lo siguiente: 2. Ser normas individuales que ayudan a personas, que ayudan a ser personas. 3. Ser internas y autónomas. 4. No estar codificadas por lo que son imprecisas y difusas. 5. Son imperativas, pero no punitivas ni coercitivas. En contraste las normas jurídicas poseen obligatoriedad externa, en cambio las éticas son fruto del autoconvencimiento y la persona se auto-obliga a cumplirlas. Igualmente, las normas jurídicas se limitan a un territorio concreto, y obligan al ciudadano siempre que se hallen dentro de la jurisdicción de la que se ocupa, en cambio las normas éticas-morales afectan a todas las personas por el simple hecho de serlo.

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CAPITULO II ETICA PUBLICA Y CORRUPCION

Como vimos en el capitulo anterior la ética es una ciencia que estudia la conducta moral del ser humano en la sociedad, lo cual esta desde tiempos aristotélicos ligado al concepto de carácter. Este comportamiento por cierto, esta inmerso dentro de la libertad interior que posee el ser humano, pero que va de la mano con una responsabilidad sobre dichos actos. Así la ética estudia los actos del hombre en facultad de su libertad con responsabilidad, de lo cual se deriva, por cierto, el contenido de su felicidad. Su estudio ha sido abarcado como una filosofía del ámbito de la moral que investiga racional y sistemáticamente las acciones humanas morales, o como una ciencia de tipo normativo, teórico y practico que busca demostrar la verdad en sus afirmaciones. Aun cuando ambas corrientes han sido fusionadas en un solo cuerpo de conocimiento acerca de la ética, la segunda es de mayor utilidad para el entendimiento de la ética publica, que es la ética de los que ejercen el poder o la autoridad, basada en un conjunto de valores y normas que comparte una sociedad moralmente pluralista y que permite a los distintos grupos, no sólo coexistir, no sólo convivir, sino también construir su vida juntos a través de proyectos compartidos y descubrir respuestas comunes a los desafíos a los que se enfrentan. Así, por atentado a la ética pública en el actuar de los órganos del Estado entendemos la conducta de la autoridad de violar en provecho propio normas de cualquier nivel, ético-legales o administrativas, que trastocan o alteran los valores de unidad material o moral de la sociedad, sea que esta conducta se produzca en términos directos o indirectos. Hoy en día las denuncias y acusaciones de corrupción, en algunos casos fundados y en otros no, afectan no sólo a órganos y funcionarios del Estado sino que también a estamentos que componen la sociedad civil, donde naturalmente el fenómeno se presenta con igual o mayor fuerza. El problema es que el sector público es mucho más sensible a esta situación por los intereses y cometidos generales que le corresponde materializar. Con ello, dejamos establecido que la corrupción no es un fenómeno propio del sector público, también se presenta en la Administración privada, y tampoco el problema de la falta de ética en las conductas públicas es un fenómeno de hoy, lo que ocurre es que gracias a la consolidación de la democracia y a la posibilidad que brindan los medios de comunicación, pueden aflorar, salir a la luz ilícitos y hechos que realizados por funcionarios del Estado quedan así evidenciados. La debida, correcta, oportuna y veraz información, y la transparencia de la actuación de los órganos del Estado, un sistema de controles confiables de la actividad gubernamental y una gestión financiera estatal adecuada a una economía estable, son aspectos esenciales para un gobierno que quiere evitar esta posibilidad de ilícitos. Todos estos factores en su conjunto permiten una mayor eficacia y eficiencia en las acciones gubernamentales y de los órganos del Estado, que reduce los espacios al fraude y la corrupción pública.

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2.1. ETICA PUBLICA Y ETICA PROFESIONAL Vamos ahora a definir la ética en dos ámbitos específicos, la ética profesional relacionada al accionar en la actividad que nos el sustento diario, es decir nuestro trabajo, y la ética pública aplicada al accionar individual en la cosa pública. 2.1.1. Definición de Ética Profesional.-

En un sentido estricto la palabra profesional designa solamente a las personas que han seguido estudios universitarios, pero en sentido amplio, abarca también los oficios y trabajos permanentes y remunerados, aunque no requieran un título universitario. En virtud de su profesión, el sujeto ocupa una situación que le confiere deberes y derechos especiales, como se verá mas adelante. Antes de entrar a fondo en lo elementos de la ética profesional, observemos algunos conceptos que nos ayudaran en este desarrollo: La Vocación. La elección de la profesión debe ser completamente libre. La vocación debe entenderse como la disposición que hace al sujeto especialmente apto para una determinada actividad profesional. Quien elige de acuerdo a su propia vocación tiene garantizada ya la mitad de su éxito en su trabajo. En cambio, la elección de una carrera profesional sin tomar en cuenta las cualidades y preferencias, sino, por ejemplo, exclusivamente los gustos de los padres, o los intereses de la familia, fácilmente puede traducirse en un fracaso que, en el mejor de los casos, consistiría en un cambio de carrera en el primero o segundo año, con la consiguiente pérdida de tiempo y esfuerzo. Finalidad de la Profesión. La finalidad del trabajo profesional es el bien común. La capacitación que se requiere para ejercer este trabajo, está siempre orientada a un mejor rendimiento dentro de las actividades especializadas para el beneficio de la sociedad. Sin este horizonte y finalidad, una profesión se convierte en un medio de lucro o de honor, o simplemente, en el instrumento de la degradación moral del propio sujeto. El Propio beneficio. Lo ideal es tomar en cuenta el agrado y utilidad de la profesión; y si no se insiste tanto en este aspecto, es porque todo el mundo se inclina por naturaleza a la consideración de su provecho personal, gracias a su profesión. No está de más mencionar el sacrificio que entrañan casi todas las profesiones: el médico, levantándose a media noche para asistir a un paciente grave; el ingeniero, con fuertes responsabilidades frente a la obra, etc. La profesión también gracias a esos mismos trabajos, deja, al final de cuentas, una de las satisfacciones más hondas. Capacidad profesional. Un profesional debe ofrecer una preparación especial en triple sentido: capacidad intelectual, capacidad moral y capacidad física. La capacidad intelectual consiste en el conjunto de conocimientos que dentro de su profesión, lo hacen apto para desarrollar trabajos especializados. Estos conocimientos se adquieren básicamente durante los estudios universitarios, pero se deben actualizar mediante las revistas, conferencias y las consultas a bibliotecas. La capacidad moral es el valor del profesional como persona, lo cual da una dignidad, seriedad y nobleza a su trabajo, digna del aprecio de todo el que encuentra. Abarca no sólo la honestidad en l trato y en los negocios, no sólo en el sentido de responsabilidad en el cumplimiento de lo pactado, sino además la capacidad para abarcar y traspasar su propia esfera profesional en un horizonte mucho más amplio.

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La capacidad física se refiere principalmente a la salud y a las cualidades corpóreas, que siempre es necesario cultivar, como buenos instrumentos de la actividad humana. Los Deberes Profesionales. Es bueno considerar ciertos deberes típicos en todo profesional. El secreto profesional es uno de estos, este le dice al profesionista que no tiene derecho de divulgar información que le fue confiada para poder llevar a cabo su labor, esto se hace con el fin de no perjudicar al cliente o para evitar graves daños a terceros. El profesional también debe propiciar la asociación de los miembros de su especialidad. La solidaridad es uno de los medios más eficaces para incrementar la calidad del nivel intelectual y moral de los asociados. En fin al profesional se le exige especialmente actuar de acuerdo con la moral establecida. Por tanto, debe evitar defender causas injustas, usar sus conocimientos como instrumento de crimen y del vicio, producir artículos o dar servicios de mala calidad, hacer presupuestos para su exclusivo beneficio, proporcionar falso informes, etc. Cuando un profesional tiene una conducta honesta, dentro y fuera del ejercicio de su profesión, le atraerá confianza y prestigio, lo cual no deja de ser un estímulo que lo impulsará con más certeza en el recto ejercicio de su carrera. Ya definimos a la Ética como la ciencia que estudia la bondad o maldad de los actos humanos ahora nos toca definir lo que es la Profesión. La profesión puede definir como "la actividad personal, puesta de una manera estable y honrada al servicio de los demás y en beneficio propio, a impulsos de la propia vocación y con la dignidad que corresponde a la persona humana". Todo trabajador tiene o debe desarrollar una ética profesional que defina la lealtad que le debe a su trabajo, profesión, empresa y compañeros de labor. Villarini8 (1994) describe que “la ética de una profesión es un conjunto de normas, en términos de los cuales definimos como buenas o malas una práctica y relaciones profesionales. El bien se refiere aquí a que la profesión constituye una comunidad dirigida al logro de una cierta finalidad: la prestación de un servicio”. Señala, además, que hay tres tipos de condiciones o imperativos éticos profesionales: El primero es la competencia entendida como la capacidad física, profesional e intelectual que permite a la persona tener los conocimientos, destrezas y actitudes para prestar un servicio. El segundo es el servicio al cliente, que requiere de capacidad moral y vocación, en el sentido que la actividad profesional sólo es buena -en el sentido moral- si se pone al servicio del cliente. Y el tercero es la solidaridad, que determina las relaciones de respeto y colaboración que se establecen entre sus miembros. Para lograr en los empleados una conciencia ética profesional bien desarrollada es que se establecen los cánones o códigos de ética. En éstos se concentran los valores organizacionales, base en que todo trabajador deberá orientar su comportamiento, y se establecen normas o directrices para hacer cumplir los deberes de su profesión. En virtud de la finalidad propia de su profesión, el trabajador debe cumplir con unos deberes, pero también es merecedor o acreedor de unos derechos. Es importante saber distinguir hasta dónde él debe cumplir con un deber y a la misma vez saber cuáles son sus derechos. En la medida que él cumpla con un deber, no debe preocuparse por los conflictos que pueda encarar al exigir sus derechos. Lo importante es ser modelo de lo que es ser profesional y moralmente ético. Por ejemplo, un deber del profesional es tener solidaridad o compañerismo en la ayuda mutua para lograr los objetivos propios de su empresa y, por consiguiente, tener el

8 Villarini, Angel R. “La Enseñanza Moral en el Currículo Universitario”. La Educación Moral en la Escuela: Fundamentos y Estrategias para su Desarrollo. P. R. Colección Praxis. 1994.

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derecho de rehusar una tarea que sea de carácter inmoral, no ético, sin ser víctima de represalia, aun cuando esto también sea para lograr un objetivo de la empresa. Al actuar de esa manera demuestra su asertividad en la toma de decisiones éticas, mientras cumple con sus deberes y hace valer sus derechos. Además, demostrará su honestidad, que es el primer paso de toda conducta ética, ya que si no se es honesto, no se puede ser ético. Cuando se deja la honestidad fuera de la ética, se falta al código de ética, lo cual induce al profesional a exhibir conducta inmoral y antiética. Una frase del profesor Silva Camarena9 resume bien la ética profesional: “La ética del trabajo y la ética profesional son lo único que tiene que ver cabalmente con la calidad del producto de nuestro quehacer. Cuando alguien nos entrega algo que está bien hecho, experimenta la extraordinaria vivencia de haber cumplido. Ya sabemos que si lo hicimos mal, vamos contra nosotros mismos. En nuestros cabales, no hay posibilidad de engañarnos a nosotros mismos. La ética profesional nos permite vivir la experiencia del desinterés. Cumplimos por el interés de estar bien con nosotros mismos. Pero en una especie de recompensa bien ganada, ese interés nos da la posibilidad de ser desinteresados con los demás” 2.1.2. Definición de Ética publica.-

Es la conducta orientada por la rectitud, honradez y honestidad buscando satisfacer el interés general y desechando el provecho o ventaja personal. La ecuación lo particular, lo público y la opción entre ellos tiene que ser central en las decisiones del funcionario público. La ética pública tiene una gran importancia en la producción y vigencia de los valores de lo público, que implica tanto al gobierno, a la ciudadanía y los actores de la sociedad en el desarrollo, lo cual se sustenta en los principios de la igualdad y la libertad. Esto comprendería el contenido de lo público de la ética pública, lo cual tiene ubicación en el desarrollo de sociedades democráticas y el deterioro de la ética publica cuya manifestación mas evidente es la corrupción. La importancia de la ética pública en las sociedades contemporáneas refleja una de las tendencias de los Estados que buscan responder a los imperativos de la formación de una conciencia moral de la vida política, económica y social, en la atención de lograr consensos, compromisos y responsabilidades del poder público. De este modo, la ética constituye uno de los asuntos públicos, que resulta ineludible para la forma de obrar de los gobiernos, los cuales tienden a invocar un cuerpo de principios éticos de pretendida obligatoriedad. Esta acción de los gobiernos, suscita el planteamiento de que si realmente la vida pública se rige por principios morales, que puedan producir el desarrollo humano y social a partir del comportamiento orientado por la virtud y no por la riqueza y el poder. Cuestión que conduce a considerar que la máxima eticidad pública es aún utópica, frente a los deterioros del bienestar social, expresados por la desigualdad, los altos índices de criminalidad y de corrupción, la falta de efectividad de los derechos humanos o las nuevas epidemias. En este sentido, la relación entre los principios éticos públicos y sus aplicaciones a las complejas realidades sociales producen una profunda falta de credibilidad para poder aceptar que los enunciados éticos permitan revertir los altos grados de deterioros a escala planetaria.

9 Juan Manuel Silva Camarena, “¿Qué es eso de etica profesional?”. Articulo aparecido en la revista Contaduría y administración. No 205 UNAM. Abril-Junio 2002

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Esta falta de credibilidad corresponde a la poca confianza que se tiene en las instituciones políticas y jurídicas en tiempos de apertura y globalidad crecientes y la democratización del poder, cuyos resultados han sido el reencuentro ampliado de la brecha entre pobreza y riqueza, mayores índices de abstencionismo en la renovación del poder público en los regímenes democráticos representativos, así como los que devienen, por quienes imparten justicia, no respetan o no hacen respetar el Estado de derecho, lo que ha generado déficit de gobernabilidad y, sin duda, una crisis moral profunda en las sociedades contemporáneas. Todos estos fenómenos que dificultan la eficacia de la ética pública, obliga a repensar cuál debe ser el sentido de ésta, para regular el desarrollo justo y humano. En la Administración Pública, habría al menos tres perspectivas de la ética pública: a) su consideración como actividad social, que persigue un bien público; b) su aspecto organizativo, habida cuenta que una organización, es un grupo humano compuesto por personas especialistas que trabajan juntos en una tarea común y; c) una cultura organizacional, o sólido grupo de creencias sobre las que se orienta la política y acciones; porque las organizaciones son comunidades morales, que interactúan y desarrollan relaciones humanas, y resulta esencial en este grupo humano las buenas relaciones, las relaciones de cooperación entre quienes trabajan en ella y los ciudadanos. Desde este punto de vista, los valores específicos de una Ética de la Función Pública, serán entre otros: la profesionalidad, la eficiencia, la calidad en el producto final, la atención y el servicio al ciudadano, la objetividad, la transparencia, la imparcialidad y la sensibilidad suficiente para percatarse de que el ciudadano es el centro de referencia de su actividad, y quien da sentido a su existencia. Según la OCDE (1997), en todos los países existe una “infraestructura ética”, que implica factores formales e informales, en función de su cultura política, historia y de su contexto, y de los cuales se pueden citar como más relevantes, los siguientes: a) el apoyo y el compromiso político; b) el marco legal existente; c) los mecanismos de formación y de socialización de los empleados públicos; d) los códigos de conducta aprobados; e) la existencia o no de mecanismos de imputación y de responsabilidad efectivos; f) el liderazgo adecuado; g) las condiciones de trabajo y el clima laboral de los empleados públicos; h) la existencia de una sociedad civil activa y vigilante; i) unos sistemas de control interno y externo de la gestión pública, coordinados y eficaces. 2.1.2.1. Aspectos de la Ética Publica.-

La ética pública implica varios aspectos entre los que consignaremos los siguientes: Cumplimiento de Rol: Cada funcionario o servidor público tiene de acuerdo a sus funciones un rol que cumplir. En primer lugar, el de un servidor público en general. En segundo lugar el del cargo específico por el que recibe una remuneración. Ese rol debe ser cumplido a cabalidad. Respeto a Reglas de Juego. Los diferentes funcionarios y servidores públicos se rigen por reglas de conducta que deben ser observadas por todos y deben crear la seguridad que cada uno en su papel funcional cumplirá sus deberes. Esto permite tener expectativa de cumplimiento de rol entre los funcionarios entre sí y entre los usuarios frente a los trabajadores públicos.

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Deontología del Funcionario o Servidor Público: Es decir la existencia de un sistema de Deberes y Derechos de los trabajadores públicos A esta perspectiva deontológico creemos que el servidor público debe agregarle la clara orientación de vincular los Deberes propios con el reconocimiento de derechos de los usuarios a los que uno sirve. 2.1.2.2. La esfera de lo publico y lo privado.-

La esfera de lo privado comprende aquello que se encuentra reservado a los individuos, en una serie de intercambios libres que apunta a la obtención de beneficios económicos particulares, a través del aumento de sus capacidades de producción, variación de la distribución, del consumo y cuya finalidad ultima es la acumulación de riqueza y la reproducción del capital. Sin embargo, esto nos obliga a plantearnos, si el incremento de las libertades en el ámbito de lo privado, son utilizadas de manera responsable para conseguir la transformación del sistema social (por ejemplo, la responsabilidad ecológica, de consumir menos recursos naturales y descargar menos elementos contaminantes al ambiente). El conjunto de valores de lo privado, que reflejan la voluntad para asumir riesgos, obtener ventajas, producir los bienes y servicios y conseguir ganancias, no resultan suficientes para atender a esta cuestión, sobre todo cuando los derechos de propiedad y los intercambios están asegurados por el Estado, con un conjunto de normas positivas y cuyo retiro de éste, en diversas actividades de cobertura y servicios, se impulsan los procesos de marginación y pobreza ante la destrucción de bienes públicos. Con lo que resulta difícil lograr la licitud moral, que pudiera y debiera de existir, contenida por los valores dados en el ámbito de lo privado. Lo público, por su parte, excede lo privado y el interés individual, comprende el nexo de voluntades, recursos y valores comunes para generar bienes públicos, que se reconocen como patrimonio accesible y disponible para todos sus integrantes, porque es producto de todos y, por lo tanto, les pertenece. Lo público es asunto colectivo que implica decisiones y actuaciones para realizar proyectos, objetivos y metas determinadas, con lo cual se obtienen beneficios comunes, cuya realización exige capacidades, organización, recursos, tiempo, esfuerzos, reglas de regulación e interacción. Lo público sustenta los valores de equidad y justicia para conducir y regular los beneficios y costos compartidos. Lo público no es opuesto a lo privado, no lo excluye, considera la existencia de los individuos con autonomía, les reconoce capacidad, competencia e idoneidad, protege sus libertades y avala su ampliación. Como bien señalan Bresser y Cunill: “El espacio público es la fuente de las funciones de crítica y control que la sociedad ejerce sobre la cosa pública. Él está plasmado, en primera instancia, en los parlamentos, los partidos políticos y la prensa a través de los cuales se conforma la voluntad y la opinión pública. Pero, en el umbral del siglo XXI adquiere máxima importancia la ampliación del espacio público, tanto porque tales instituciones actualmente se revelan como insuficientes para el ejercicio de la ciudadanía, como porque en la medida en que la esfera pública trasciende cada vez más los límites del Estado se requieren modalidades de control social que también se ejerzan sobre la sociedad y, en particular, sobre las organizaciones públicas no estatales110”. El atributo de lo público no es asunto exclusivo del Estado, también incluye a la acción de todos los ciudadanos, de las organizaciones civiles y sociales cuando 10 Bresser, Luis Carlos y Cunill, Nuria, (1998), “Lo público no estatal en la reforma del Estado”, en Varios autores, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Editorial Paidós, Buenos Aires, p. 32.

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asumen un papel activo en el seno de problemas comunes, cuando cumple deberes públicos ante la magnitud de la problemática social. Lo público comprende que todos sus integrantes tienen derechos para acceder a todos los satisfactores producidos por la sociedad, sin exclusión de nadie, en virtud de las diferencias que pudieran darse, tanto económicas, sociales, culturales, de raza, etnia, religión y sexo. Lo público y lo privado son dos ámbitos de las sociedades contemporáneas, en la que cada uno fija objetivos, metas, estrategias, organiza la cooperación y ejecuta acciones apegadas a determinadas reglas para lograr su mejor desarrollo. Uno y otro lleva a cabo su vida pública y su vida privada de forma institucional, donde regulan conductas, satisfacen intereses y determinan valores. 2.2. La teoría sobre la corrupción.-

Hoy en día hay una creciente conciencia en el ámbito estatal internacional sobre la magnitud de la corrupción. También se da esa conciencia en el ámbito de la sociedad civil global, en donde han aparecido ONG’s o redes de ONG’s u otras asociaciones civiles dedicadas particularmente a promover la lucha contra la corrupción. Pese a ello aun existe un gran vacío en la definición acerca de lo que significa la corrupción, que limita las posibilidades de luchar al no permitir dar un fundamento teórico único a las diferentes estrategias que se siguen para luchar contra este mal de la sociedad. 2.2.1. Definiendo la corrupción.-

La definición básica más común es aquella que sostiene que la corrupción se da cuando un funcionario público hace uso indebido de su función para obtener beneficios que no le corresponderían. Esta definición no es más que una síntesis de la de J. S. Nye11, quien en 1967 se convirtió en uno de los primeros en sistematizar este enfoque: “La corrupción es la conducta que se desvía de los deberes formales de la función pública, debido a intereses privados (personales, familiares o de camarilla) de ganancias monetarias o de estatus; o que viola las reglas en contra del ejercicio de ciertos tipos de influencias privadas.” Esta definición, que puede acomplejarse o detallarse mejor, no deja sin embargo de ser una definición cuyo enfoque es la conducta de los individuos involucrados, pero que no tienen un enfoque social comprensivo, que nos permita entender como es que desde la sociedad se va gestando esa actuación del individuo e identificar sus motivaciones, y el proceso político de redimensionamiento y reinterpretación de los roles oficiales y su relación con los intereses privados.12 Con todo, las actuales definiciones de corrupción que se enfocan en la conducta, y que no poseen un enfoque sociológico político del problema de la corrupción, gruesamente pueden separarse en tres tipos, según el campo en que son producidas: 1) la economía y la reforma del Estado; 2) la ciencia jurídica y 3) la moral; y si bien los aportes que han realizado han propiciado los avances conocidos –y los no tan conocidos- en la lucha contra la corrupción, no son suficientes pues no llegan a plantear la problemática en el nivel de la estructura de la sociedad.

11 NYE, J. S. Corruption and political development: A cost-benefit analysis En: Heidenheimer, Johnston y LeVine (ed.) Political corruption. A handbook. Transaction Publishers. 4ta ed. New Jersey, 1997 12 JOHNSTON, Michael La búsqueda de definiciones: la vitalidad de la política y el problema de la corrupción En: Revista Internacional de Ciencias Sociales. Num. 149, 1996.

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La perspectiva economicista, posee un error de origen, producto de la excesiva influencia de la ideología liberal. Tal error proviene de creer que la corrupción, se aprecia puramente en función de los niveles de intervención estatal sobre el manejo de las cosas públicas. De esta forma, la corrupción, o la posibilidad de que una persona ubicada en el sector público obtenga beneficios que no le corresponden gracias a esa posición, varía positivamente según haya mayores niveles de intervención del Estado en la economía. Básicamente, las concepciones de corrupción dentro de esta perspectiva involucran el uso inapropiado del cargo público por parte de un funcionario según un análisis costo-beneficio, siendo que la persona es asumida como un componente pasivo dentro del modelo. En general, los niveles de integridad y honestidad personal, son asumidos como constantes en este tipo de enfoque, y la motivación personal es una variable inexistente en el modelo, como si las personas fuesen autómatas que van a reaccionar siempre según un balance racional de tipo costo-beneficio. La amplia difusión de esta perspectiva, junto con la persistencia del liberalismo económico más simplista, ha dado como resultado que las políticas de lucha contra la corrupción, dentro del marco de la reforma del Estado, se reduzcan a limitar la presencia de éste en los sectores productivos, comerciales y financieros de la sociedad; y en el caso de que esa presencia sea imprescindible, se propone que tenga los menores márgenes posibles para actuar según su criterio (discrecionalidad) en la menor cantidad posible de toma de decisiones. En segundo lugar se encuentra la perspectiva jurídica o, más precisamente, legalista. Se puede decir que desde este enfoque se entiende a la corrupción como un mero problema de ruptura de normas legales. Hay leyes y reglamentos que establecen la forma oficialmente estipulada de actuar, y cuando no se cumplen o se violan es que ocurren los diversos delitos de corrupción tipificados en los códigos Sin embargo, tal como muchos juristas y abogados saben de sobra, generalmente no se trata de que haya problemas con la normatividad, la cual existe en abundancia y, en una parte estimable, en calidad. El problema está con la aplicación de estas normas bajo estándares integrales, pues la normatividad tiene que lidiar con formas de actuar de las personas que no se enmarcan dentro de ella. Al respecto, los juristas apuestan por mecanismos de prevención y difusión de la normatividad; pero se olvidan que el problema de fondo es desterrar o limitar otro tipo de normas: las normas sociales que premian los actos de corrupción, las cuales parecen tener más peso que las normas legales en el momento de la ejecución de la acción por parte de las personas. El tercer tipo que se puede identificar es el correspondiente a la perspectiva moral. Ésta es la más extendida en la sociedad; ciertamente no entre la tecnocracia y los expertos (que están empapados de una mixtura entre la primera perspectiva y la segunda, con preeminencia de la económico-liberal), pero sí entre la población6. Esto se debe a que es producida por la cotidiana y casi natural división entre lo bueno y lo malo con la que las personas leen la realidad. A partir de esta apreciación, la gama de hechos de corrupción se amplía enormemente y aparecen algunos que tienen poco o nada que ver con las cosas públicas. Corrupción, desde esta perspectiva, además del uso de un puesto público para satisfacer intereses privados, puede ser también el mal ejemplo que un padre da a sus hijos o, más aún, el maltrato infantil, en particular las formas más sórdidas del mismo, como los golpes o la violación. En general, se podría decir que corrupción, para esta aproximación moral, es cualquier tipo de abuso de poder que tiene efectos perniciosos sobre la sociedad y las personas.

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Corresponde aquí mencionar que las definiciones de corrupción que se pueden encontrar en los enfoques clásicos también tenían un fuerte componente moral. Sin embargo, la forma en que eran planteados (Platón, Aristóteles, Cicerón, en una línea que llega hasta Hobbes, Rousseau y Montesquieu) reconocía que el problema, que se traducía efectivamente en conductas corruptas, se daba en el conjunto de la sociedad, sea ésta la polis, el principado o incluso el temprano Estado-nación (Friedrich; 1997). Aristóteles, al distinguir entre tres tipos de gobierno –monarquía, aristocracia y república-, también identifica la corrupción como el proceso disfuncional de perversión del sistema político que da como resultado tres tipos de gobierno corrompidos –tiranía, oligarquía y democracia- que corresponden uno a cada uno de los primeros. Este tipo de entendimiento de la corrupción está en los demás autores también. El barón de Montesquieu, por ejemplo, veía en la corrupción la causa de que una monarquía deviniera en su forma pervertida: el despotismo. Parece que es con Max Weber con quien se sientan las posibilidades para desarrollar los enfoques contemporáneos. Su distinción de los tipos de acción social (con arreglo a fines, con arreglo a valores, tradicional y afectiva) y de los tipos de dominación (burocrático-racional, tradicional y carismática), si bien abren vetas muy ricas para el análisis científico de la sociedad, al ser mal interpretados y reducidos, permiten el desarrollo de perspectivas concentradas sólo en la racionalidad económica de los actores dentro de un sistema de dominación burocrático moderno. Así, los enfoques contemporáneos predominantes, marcados por el análisis costo-beneficio de la elección racional, le quitan a la persona su dimensión sicológica y suprimen la relación entre individuo y sociedad. En consecuencia, para las actuales definiciones los efectos sobre el sistema social se entenderían como una sumatoria de las conductas corruptas o de los actos de corrupción, perdiendo entonces el nivel de la estructura una rica y complicada dinámica propia, y poniéndolo en dependencia del análisis micro, cuando no desaparece del análisis. 2.2.2. Consecuencias de la corrupción.-

La corrupción en el servicio público es a nuestro entender un grave obstáculo al desenvolvimiento orgánico, sostenido y progresivo de una nación. Cuando la falta de moralidad pública tiende a generalizarse en los niveles jerárquicos, causa un profundo daño, cuyas consecuencias permanecen por largo tiempo, debilitando a la sociedad en su totalidad. Produce descontento a todos los servidores del aparato público; fomenta el mal ejemplo en los niveles inferiores de la Administración, origina desaliento y desconfianza en los empleados públicos; promueve graves fenómenos de evasión de impuestos; propicia la construcción de obras públicas y adquisiciones innecesarias, o de mala calidad; aumenta la sobrefacturación; oculta derroches y fomenta la gestión ineficiente; torna prepotentes a los servidores públicos y funcionarios en sus actitudes y los separa de la base democrática que sostiene a un gobierno y, lo más grave de todo, crea un clima de rechazo y desconfianza de la sociedad hacia sus gobernantes. Esta última circunstancia, a su vez, transmite y origina prácticas irregulares y contrarias al bien común, que afectan a la sociedad en su conjunto. No hay que olvidar aquí, que en las democracias el Estado siempre está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común. Por tales razones, una política pública de combate a la corrupción en los órganos del Estado y en la sociedad, adquiere en ciertas circunstancias, la mayor relevancia como tesis política de gobierno. Si es imperativo del Estado combatir la corrupción como manifestación aislada, con mayor razón se la debe atacar cuando sus manifestaciones se generalizan.

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2.2.2.1. Consecuencias Económicas.-

Los impactos económicos de la corrupción se ramifican en muchas áreas del sistema económico. La primera área que se ve afectada son las decisiones de los productores respecto del esfuerzo productivo y el tipo de objetivos de producción que se persiguen. Adicionalmente, se distorsionan las decisiones de inversión y la producción de largo plazo, reduciendo el crecimiento económico y el desarrollo. Una segunda área afectada es el funcionamiento administrativo del Estado, pues los funcionarios corruptos desarrollan mecanismos de preservación que erosiona la capacidad de gestión pública. Más aún, la corrupción incide en los procesos de toma de decisiones del Estado distorsionando la asignación de recursos. La corrupción distorsiona los incentivos en los cuales opera la empresa privada reduciendo la eficiencia económica. Cuando se percibe la posibilidad de corromper a un funcionario público, hay un desvío de recursos desde actividades netamente productivas hacia aquellas denominadas de búsqueda de renta, las que no aumentan el bienestar de la sociedad. Así, los negocios más productivos no dependen de la competitividad de las empresas sino de su capacidad de influir en los responsables de tomar las decisiones sobre la regulación o el destino de los fondos públicos. Es frecuente que en economías con alta corrupción se desarrollen y perpetúen estructuras monopólicas u oligopólicas en los mercados. En particular cuando las economías son pequeñas o cerradas al comercio internacional. Adicionalmente, la corrupción deteriora el ambiente de negocios en el cual actúa el sector privado, lo que deriva en la búsqueda de ganancias rápidas y excesivas en momentos de incertidumbre (rentismo), y actúa como un freno a la innovación y el desarrollo creativo porque se desprotege la propiedad intelectual, el desarrollo de nuevas ideas debe pagar el impuesto del soborno para ser implementado (permisos, patentes, etc.), y las firmas prefieren invertir sobornos para mantener su competitividad (por ejemplo, consiguiendo protección arancelaria o créditos subvencionados) que en desarrollar nuevos productos o procesos productivos. Los innovadores son presa fácil de los oficiales públicos corruptos porque nuevos productos suelen requerir patentes o permisos de funcionamiento. 2.2.2.2. Consecuencias Políticas.-

El impacto político puede medirse a través de diversos elementos. La corrupción reproduce y consolida la desigualdad social y preserva las redes de complicidad entre las élites políticas y económicas. La desigualdad económica y política se refuerza al producir una asignación socialmente injusta de los bienes y servicios provistos por el Estado. La clase política consolida su accionar sobre la base del clientelismo olvidando su papel como intérprete de las necesidades de toda la sociedad. Cuando la corrupción se generaliza, se deslegitima el sistema político y un corolario frecuente es el populismo y la aparición, típicamente fugaz, de caudillos redentores. Además, se promueve la falta de voluntad de tomar decisiones políticamente costosas. La corrupción hace posible que se institucionalice la ilegalidad. Esto conduce inevitablemente a litigios y cargos calumniosos por lo cual hasta funcionarios honestos pueden ser chantajeados. Adicionalmente, la corrupción desgasta los valores democráticos y la igualdad política, porque discrimina en contra de los grupos más pobres que no pueden pagar sobornos a los funcionarios corruptos13.

13 Algunos autores sugieren que la corrupción es sólo un reflejo de esta desigualdad y no su causa. Kauffman (1999), sin embargo presenta evidencia en contrario al estudiar la experiencia de los países en transición que, debido a su pasado socialista, tenían niveles de desigualdad comparativamente bajos,

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2.2.2.3. Consecuencias sociales.-

La corrupción acentúa las diferencias sociales al limitar el papel del Estado como mediador de las demandas de los distintos grupos sociales. Las clases populares o marginales se ven sometidos a un proceso de exclusión social y político ya que la corrupción –a la que tienen menos acceso por falta de recursos– los aleja del sistema formal y los obliga a acceder de manera informal a sus medios de subsistencia. En un sistema de corrupción generalizada el interés por los sobornos reemplaza los criterios de gestión profesional, destruyéndose los incentivos a desarrollar carreras funcionarias basadas en el mérito y, consecuentemente, reduciéndose el valor social de la formación de capital humano y valores sociales tales como la honestidad. Es muy probable que los beneficios de la corrupción sean apropiados mayoritariamente por los más ricos de una sociedad. Si ello sucede, la corrupción debiese inducir mayores niveles de desigualdad. Gupta, Davoodi and Alonso-Terme (1998) encuentran una correlación positiva entre ambas variables al hacer un estudio de corte transversal en 37 países, aunque la evidencia no es muy robusta en parte, tal vez, porque el indicador de desigualdad (coeficiente de GINI) suele tener poca variabilidad. Estos autores también encuentran que la corrupción afecta negativamente el ingreso del 20% más pobre de esas economías. Ciertamente esta evidencia no es concluyente –aunque si sugestiva– pues la causalidad podría ser inversa; mayores niveles de desigualdad inducen mayores niveles de corrupción. Una última característica social de la corrupción que la hace tan peligrosa es que se retroalimenta. En la medida que se observa corrupción aumenta la percepción de permisividad, lo cual incentiva a otros a realizar actos de corrupción (Aedo, 1995). 2.3. En torno de la Responsabilidad social y el Buen Gobierno Corporativo .-

Surge en Estados Unidos durante finales de los años 50 y principios de los 60 a raíz de la Guerra de Vietnam y otros conflictos como el Apartheid. Despierta el interés en los ciudadanos que comienzan a creer que, a través de su trabajo en determinadas empresas o comprando algunos productos, están colaborando con el mantenimiento de determinados regímenes políticos, o con ciertas prácticas políticas o económicas éticamente censurables. En consecuencia, la sociedad comienza a pedir cambios en los negocios y una mayor implicación del entorno empresarial en los problemas sociales. La responsabilidad social de la empresa (RSE), también denominada responsabilidad social corporativa (RSC) es un término que hace referencia al conjunto de obligaciones y compromisos, legales y éticos, tanto nacionales como internacionales, que se derivan de los impactos que la actividad de las organizaciones producen en el ámbito social, laboral, medioambiental y de los derechos humanos. De igual forma que hace medio siglo las empresas desarrollaban su actividad sin tener en cuenta el marketing o que hace tres décadas la calidad no formaba parte de las orientaciones principales de la actuación empresarial, hoy en día las empresas son cada vez más conscientes de la necesidad de incorporar las preocupaciones sociales, laborales, medioambientales y de derechos humanos, como parte de su estrategia de negocio. En los últimos años han surgido diferentes iniciativas mundiales que han impulsado la incorporación de la Responsabilidad Social en la estrategia empresarial.

pero en los cuales la corrupción ha florecido recientemente con la consiguiente exclusión de los grupos de menores ingresos o sin capacidad de lobby.

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Diferentes instituciones y organizaciones, formadas por multitud de Estados, han desarrollado iniciativas para promover y fomentar el comportamiento socialmente responsable de las empresas mundialmente. Generalmente todas estas iniciativas o proyectos incluyen una serie de normas o recomendaciones que, si bien no son de obligado cumplimento, sí incorporan un compromiso por parte de los Estados adheridos para fomentar su desempeño en el entramado empresarial de sus respectivos países. Conviene asimismo señalar que, mediante estos proyectos mundiales, lo que también se busca es uniformidad de principios, actuaciones y medidores de la RSC de forma que la labor de las empresas en este ámbito pueda ser reconocida no sólo en el entorno más cercano de la empresa sino también en el ámbito internacional. Las iniciativas internacionales mas destacables en el ámbito de la Responsabilidad Social de la Empresa son: 2.3.1. El Pacto Mundial de la ONU.-

Iniciativa lanzada por la Organización de las Naciones Unidas con el objetivo de promover la conciliación de los intereses empresariales con los valores y demandas sociales. Durante los últimos años hemos asistido a un debate mundial sobre los efectos de la globalización, un fenómeno imparable que afecta a toda la comunidad mundial, pero cuyos beneficios se reducen a determinados ámbitos y sobre todo, a determinados países. En medio de todo este debate, el 31 de enero de 1999, durante la celebración en Davos (Suiza) del Foro Económico Mundial, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, hizo un llamamiento mundial a los líderes empresariales para que se unieran al llamado “Global Compact” o “Pacto Mundial”. Su objetivo es promover la creación de una ciudadanía corporativa global, que permita la conciliación de los intereses y procesos de la actividad empresarial con los valores y demandas de la sociedad civil, así como con los proyectos de la ONU, organizaciones internacionales sectoriales, sindicatos y ONG. Esta iniciativa supone un proyecto internacional de unir a las empresas del mundo con las agencias de Naciones Unidas y la sociedad civil y laboral, para lograr alcanzar y mantener los nueve principios, en la actualidad diez, del Global Compact. Estos desafíos tienen su origen en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo y en la Declaración de Río sobre Desarrollo y Medio Ambiente. 2.3.2. El Libro Verde de la Unión Europea.-

Documento mediante el cual la Comisión Europea creó un foro de debate para conocer cómo la Unión Europea podría fomentar el desarrollo de la responsabilidad social en las empresas europeas así como también en las internacionales, aumentar la transparencia y la calidad informativas de los sociedades y mejorar la contribución de las mismas al desarrollo sostenible. En la dimensión interna de las empresas se tocan temas como la gestión de los recursos humanos, salud y seguridad en el lugar de trabajo, adaptación al cambio por todos los afectados en particular los trabajadores, Gestión del impacto ambiental y de los recursos naturales, y en la dimensión externa, las comunidades locales, Socios comerciales, proveedores y consumidores, Derechos humanos, Problemas ecológicos mundiales.

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2.3.3. Las Líneas directrices de la OCDE para empresas multinacionales.-

Se encuadran dentro de la “Declaración sobre Inversión Internacional y Empresas Multinacionales” que la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) publicó durante el año 2000. La finalidad de las directrices es promover la cooperación de las multinacionales al desarrollo sostenible, así como fomentar las actuaciones responsables de estas empresas en las comunidades en las que operan. 2.3.3.1. El Global Reporting Iniative.-

Iniciativa creada en 1997 por la organización no gubernamental CERES (Coalition for Environmentally Responsible Economies) junto con PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente), con el apoyo de numerosas instituciones privadas, empresas, sindicatos, ONGs y otras organizaciones (con el objetivo de fomentar la calidad, el rigor y la utilidad de las Memorias de Sostenibilidad). 2.3.3.2. EMPRESA - Red Regional.-

La red EMPRESA es una alianza hemisférica de organizaciones empresariales que promueven la responsabilidad social. Surgió a partir de una conferencia organizada en 1997 por Business for Social Responsibility (BSR) de San Francisco, con el fin de ser un vínculo o red virtual que conecta las diferentes organizaciones que promueven la RSC en las Américas. Una de sus metas es tener una filial en cada país de las Américas, y hoy día cuenta con 12 miembros en 11 países y está en proceso de aumentar la red con organizaciones locales en Colombia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Paraguay. Para EMPRESA la RSC es una “visión de negocios que integra el respeto por los valores éticos, las personas, las comunidades y el medio ambiente”. Los temas claves para EMPRESA, que también reflejan los temas claves del entorno internacional, son: -Ética empresarial.- Integración de valores en la visión, misión y principios de una empresa; -Ambiente laboral.- Políticas y programas que promueven la integración de conceptos de responsabilidad social en el entorno interno de la empresa -Medio ambiente.- Políticas y prácticas para manejar los impactos ambientales de la empresa, con énfasis en la eliminación de desechos, mayor eficiencia y productividad, minimización de emisiones. También se incluyen iniciativas que van más allá del cumplimiento de la ley e involucran un proceso de participación y diálogo con la comunidad sobre temas ambientales. -Marketing responsable.- Mejorar la relación entre la empresa y sus consumidores, incluyendo temas de marketing dirigido a niños, seguridad y confiabilidad de productos, y el impacto de los productos sobre el medio ambiente. El tema cubre acciones de la empresa para manufactura e integridad del producto, embalaje y etiquetado, marketing y publicidad, metodología de venta, precios y distribución. -Compromiso con la comunidad.- Acciones y prácticas de la empresa que mejoran el compromiso y contribución de la misma a la sociedad civil. 2.3.3.3. Red Regional del World Business Council for Sustainable

Development (WBCSD).-

El Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible -como sería su traducción-, es una coalición de 165 compañías multinacionales comprometidas con

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la promoción del desarrollo sostenible, entendido como el liderazgo de negocios por medio de éxito financiero, manejo ambiental y responsabilidad social. Sus miembros representan más de 20 sectores de la economía mundial y provienen de más de 30 países. El WBCSD cuenta con una red regional en 40 países alrededor del mundo. Esta red es un canal de comunicación para los distintos afiliados y permite ofrecer una perspectiva local sobre el desarrollo sostenible. Concentraciones empresariales, fusiones, adquisiciones, operaciones públicas de adquisición y otro tipo de operaciones similares han sido movimientos a los que el mercado se ha venido habituando en los últimos tiempos y que, todo parece indicar, se mantendrán en el futuro. Estas operaciones inciden directamente en el gobierno corporativo de las empresas por cuanto que suponen un cambio en la organización, en el control y en la dirección de las sociedades implicadas. Estos movimientos, en ocasiones, no han hecho sino crear un panorama de confusión en lo que a participaciones empresariales y órganos de gobierno corporativo se refiere. En consecuencia, se ha producido una falta de transparencia e información que, a su vez, ha desembocado en una situación de inseguridad tanto para el accionista o el inversor como para el resto de grupos de interés de las sociedades. En este sentido, los principios básicos de la Responsabilidad Social Corporativa han de estar presentes en el gobierno corporativo de las empresas con el fin de generar un clima de confianza y transparencia entre los grupos de interés y los órganos de administración de las sociedades. Una manera de entender el buen gobierno corporativo es que se refiere a las filosofías y procesos de una empresa que permiten a su gente medir los objetivos, retos y oportunidades, y, constantemente, encontrar el balance y dirección adecuado. Compañías en todo el mundo están retando a su gobierno y quieren fortalecer sus prácticas en donde lo consideran necesario. ¿Pero, dónde deben comenzar los directorios y la gerencia mientras llevan a cabo este esfuerzo? El primer paso es conocer cuatro fundamentos importantes: a)El gobierno no es una cosa nueva. Es la falta de un gobierno efectivo lo que ha hecho que muchos se den cuenta de su importancia en el mercado de capitales. No se trata de comenzar de nuevo sino de mejorar procedimientos ya existentes en la empresa. b)Enfocarse en los principios que soportan el buen gobierno corporativo, no sólo en cumplir las nuevas leyes y reglamentos. El buen gobierno corporativo se basa en la confianza y ésta no se puede regular. Reconocer que detrás de los principios del buen gobierno corporativo hay gran cantidad de trabajo duro y, algunas veces, desagradable. c)Entender que al final todo es un tema de la gente. Las mejores intenciones y los mejores procesos no servirán de nada a menos que las personas en todos los niveles tengan la inteligencia, capacidades técnicas y de negocios y, sobretodo, la fortaleza de carácter para tomar las decisiones correctas aunque algunas veces sean difíciles. 2.4. Recomendaciones de Organismos Internacionales para la generación

de Infraestructura Ética.-

Existen muchas organizaciones que han efectuado recomendaciones de carácter principista sobre como deben los gobiernos avanzar para combatir la

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corrupción y mejorar la infraestructura ética de sus países miembros. Las mas destacables de estas recomendaciones son las que mencionamos en adelante: 2.4.1. La Convención Interamericana de la OEA contra La Corrupción.-

La Convención Interamericana Contra la Corrupción constituye el primer compromiso internacional para la promoción del buen gobierno y el sistema más amplio de cooperación contra la impunidad. Fue firmada por 22 países de la Organización de los Estados Americanos el 29 de marzo de 1996 en la ciudad de Caracas, después de su discusión y redacción por el "Grupo de Expertos" que funcionó en la OEA, Washington D.C., durante 1995. Los antecedentes más importantes de la convención fueron la Cumbre de Presidentes de las Américas, organizada en Miami, en diciembre de 1994 y la "Primera Conferencia Mundial de Ética en el Gobierno", desarrollada en Washington D.C. en noviembre del mismo año. A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: 1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública. 2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta. 3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades. 4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda. 5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas. 6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupción. 7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados Partes. 8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno. 9. Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas. 10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupción.

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11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción. 12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la relación entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio público. 2.4.2. Recomendaciones en el Mejoramiento de la Conducta Ética en el Servicio público de la OCDE.-

El Consejo de OCDE adoptó en reunión del 23 de abril de 1998 dicha recomendación, basada en un conjunto de Principios para Manejar la Ética en el Servicio público, de acuerdo con el Comité de Dirección Pública, para ayudar a Países miembros de la unión a a revisar las instituciones, sistemas y mecanismos que poseen para la promoción de la ética en el servicio público. Los principios pueden ser adaptados a las condiciones nacionales, y los países pueden encontrar sus propias formas de balancear las diversas aspiraciones y elementos de cumplimiento que les permitan llegar a una estructura que se acople a sus propias circunstancias. Los principios no son, por supuesto, suficientes por sí mismos, sino que proporcionan medios para integrar la conducción de la ética en el ambiente más general de la gestión pública. - Los estándares éticos para el servicio público deben ser claros.- Los servidores públicos necesitan conocer los principios básicos y los estándares que se espera apliquen en su trabajo y saber dónde se ubican las fronteras de un comportamiento aceptable. Se puede lograr esto por medio de una declaración concisa y bien publicitada sobre estándares y principios éticos centrales, por ejemplo bajo la forma de un código de conducta, que genere un entendimiento compartido en todo el gobierno y dentro de la comunidad. (Nota14: El énfasis aquí es en declaraciones amplias de principios. La declaración no debe estar escrita en detalle o ser semejante a una legislación, o ser simplemente una lista de prohibiciones y restricciones. Los valores centrales deben ser el foco de la atención. Estos consisten en valores más altos que los límites menores y mínimos prescritos, por ejemplo, en la ley penal. Existen aquí posibilidades para las aspiraciones. Los códigos de conducta que se discutirán más adelante, y en el contexto del sector privado, el Buen Gobierno Corporativo que se discutió en el capítulo anterior). - Los estándares éticos deben estar reflejados en la estructura legal.- La estructura legal es la base de comunicación de los estándares obligatorios mínimos y de los principios de comportamiento para cada uno de los servidores públicos. Las leyes y las reglamentaciones pueden establecer los valores fundamentales del servicio público y deben proporcionar la estructura guía, de investigación, acción disciplinaria y procesamiento. (Nota: Este es el contrario del anterior. Cuando se legisla, las aspiraciones del código pueden ser establecidas de manera que se refuercen los valores protegidos por las leyes y reglamentaciones que siguen.) - La guía ética debe estar disponible para los servidores públicos.- La socialización profesional debe contribuir al desarrollo del juicio y habilidades necesarias que les permitan a los servidores públicos aplicar los principios éticos en circunstancias concretas. La capacitación facilita la concientización ética y puede

14 Todas las notas provienen del documento: Transparency International Latinoamérica y el Caribe. SOURCE BOOK 2000. Capítulo 20 Ética del Servicio Público, Monitoreo de Bienes y Prueba de Integridad.

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desarrollar habilidades esenciales para el análisis ético y el razonamiento moral. El consejo imparcial puede ayudar a crear un ambiente en el cual los servidores públicos estén más dispuestos a confrontar y resolver tensiones y problemas éticos. Los mecanismos de guía y consulta interna deben estar disponibles para ayudar a que los servidores públicos apliquen estándares de ética básicos en el lugar de trabajo. (Nota: Un código que no tenga mentor o consejero es un barco sin timón al garete en un océano tempestuoso. Los servidores públicos necesitan saber a dónde y a quién dirigirse cuando se enfrenten a dificultades potenciales. Estos necesitan ser personas en quienes puedan confiar y con quienes se puedan sentir en confianza.) -Los servidores públicos deben conocer sus derechos y obligaciones cuando se expongan malos comportamientos.- Los servidores públicos necesitan conocer sus derechos y obligaciones en términos de la exposición de malos comportamientos que de hecho acontezcan o sobre los cuales se sospeche dentro del servicio público. Estos deben incluir reglas y procedimientos claros para que sean seguidos por los funcionarios, bajo una cadena formal de responsabilidad. Los servidores públicos también necesitan saber de qué protección pueden disponer en caso de que se expongan malos comportamientos. (Nota: Un valor central en el servicio público es el compromiso con la ley y con el Estado de Derecho. Este es un valor más alto que cualquier responsabilidad con los superiores, colegas o subordinados, y por ello mismo predomina sobre cualquier reclamo de lealtad por parte del partido político en el poder. Jamás debe ser necesario, salvo en los casos más excepcionales, que un servidor público se sienta obligado a salir del sistema para llamar la atención sobre un mal comportamiento. Esta es también un área en la que el sector privado va adquiriendo un mayor interés. Aunque anteriormente los directivos de alto nivel preferían no darse por enterados de los problemas, los directivos más progresistas de hoy en día están dispuestos a asegurarse de que el personal se sienta seguro de dar a conocer sus preocupaciones, de manera que los asuntos se puedan componer o que las impresiones equivocadas se corrijan. Por ello es importante que los canales oficiales para la presentación de quejas sean confiables (de manera que el personal pueda usarlos sin que se sienta expuesto a las represalias por parte del personal de más alto rango, con respecto al cual pueden estar presentando un informe) y efectivos (de manera que el personal los utilice con la confianza de que sus quejas sean tomadas en serio, y no simplemente ignoradas).) - El compromiso político con la ética debe reforzar la conducta ética de los servidores públicos.- Los líderes políticos son responsables de mantener un alto estándar de rectitud en el desempeño de sus responsabilidades oficiales. Su compromiso se demuestra con el ejemplo y tomando medidas que sólo son posibles al nivel político, por ejemplo estableciendo acuerdos legislativos e institucionales que refuercen el comportamiento ético y establezcan sanciones en contra de los malos comportamientos, proporcionando apoyo y recursos adecuados para las actividades relacionadas con la ética en todo el gobierno y evitando la explotación de las reglas y leyes de ética con propósitos políticos. (Nota: A menos que los líderes políticos demuestren sus altos estándares, éstos carecen de la autoridad moral sobre la cual sustentar su voluntad de reprimir a otros que se salgan de la línea. Es una verdad de Perogrullo que "el pez se descompone desde la cabeza", y la experiencia ciertamente sugiere que cuando el comportamiento de los superiores es visto como incorrecto, una incorrección similar se genera entre los subordinados. Es importante que los líderes políticos articulen claramente su apoyo incondicional e insistan sobre altos estándares éticos.)

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- El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y abierto al escrutinio.- El público tiene el derecho a saber cómo las instituciones públicas ejercen el poder y aplican los recursos confiados a éstas. El escrutinio público se debe facilitar por medio de procesos transparentes y democráticos, con vigilancia por parte de la legislatura y acceso a la información pública. La transparencia se debe fortalecer aún más por medio con medidas tales como los sistemas de divulgación y el reconocimiento al papel de los medios activos e independientes. (Nota: Una administración corrupta e ineficiente deseará protegerse de sus limitaciones negándose a dar acceso a la información. La disposición de canales para la información, y los derechos de acceso constituyen antídotos importantes para este mal. Mientras mayor sea la transparencia, menores serán las sombras.) - Deben existir directrices claras para la interacción entre el sector público y el privado.- Reglas claras que definan los estándares éticos deben guiar el comportamiento de los servidores públicos en su relación con el sector privado, por ejemplo en lo referente a la licitación pública, a la contratación de servicios y bienes o a las condiciones del empleo público. Una mayor interacción entre el sector público y el privado demanda que se ponga más atención en los valores del servicio público y se exija que los socios externos respeten los mismos valores. (Nota: Gran parte de la "gran corrupción" que afecta a las administraciones de hoy en día en todo el mundo tiene lugar en la interface entre los sectores público y privado. El asunto del respeto de los valores compartidos no es exclusivo del servicio público. Actores líderes en el sector privado, también se encuentran cada vez más preocupados por garantizar que sus propios socios del sector privado respeten y compartan los principios empresariales centrales a los cuales se suscriben.) - Los directivos deben demostrar y promover una conducta ética.- Un ambiente organizacional en el que altos estándares de conducta sean promovidos proporcionando incentivos apropiados para el comportamiento ético, tales como condiciones de trabajo adecuadas y evaluaciones de desempeño efectivas, tiene un impacto directo sobre la práctica cotidiana de los valores y estándares éticos del servicio público. Los directivos juegan un papel importante en este aspecto, proporcionando un liderazgo consistente y sirviendo como modelos en términos de ética y conducta en su relación profesional con los líderes políticos, con otro servidores públicos y con los ciudadanos. (Nota: Este principio refleja, en el contexto de los directivos, las mismas preocupaciones contenidas en el Principio 5 de arriba.) - Las políticas de administración, los procedimientos y las prácticas deben promover la conducta ética.- Las políticas y prácticas de administración deben demostrar el compromiso de una organización con los estándares de ética. No es suficiente que los gobiernos tengan sólo estructuras basadas en reglas o sustentadas en su cumplimiento. Los sistemas de cumplimiento por sí solos pueden motivar, de manera inadvertida, a que algunos servidores públicos ejerzan sus funciones simplemente al filo del mal comportamiento, argumentando que si no violan la ley, ello significa que están actuando éticamente. La política de gobierno debe no solamente delinear los estándares mínimos por debajo de los cuales las acciones de un funcionario de gobierno no serán toleradas, sino que también debe

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articular con claridad un conjunto de valores de servicio público a los que los empleados deben aspirar. (Nota: Este Principio enfatiza la importancia de los aspectos de aspiración de la conducta ética, y la necesidad de evitar un planteamiento minimalista, amparado en las reglas y bajo el cual todo aquello que no se encuentra expresamente prohibido está implícitamente permitido.) - Las condiciones del servicio público y la administración de los recursos humanos deben promover la conducta ética.- Las condiciones del empleo en el servicio público, tales como las posibilidades futuras de carrera, el desarrollo profesional, una remuneración adecuada y políticas de administración de los recursos humanos, deben crear un ambiente conducente al comportamiento ético. Haciendo uso de principios básicos, tales como el mérito, consistentes con el proceso cotidiano de reclutamiento y promoción, se ayuda a operacionalizar la integridad en el servicio público. (Nota: La conducta ética debe ser promovida, así como la conducta no ética puede ser contagiosa. Si el nepotismo, el favoritismo y la aplicación selectiva y la renuncia a la aplicación de las reglas están teniendo lugar, se puede esperar que los estándares de todos entren bajo presión.) - Los mecanismos adecuados para la rendición de cuentas deben estar ubicados en su lugar dentro del servicio público.- Los servidores públicos deben rendir cuentas de sus acciones ante sus superiores y, de manera más general, ante el público. La rendición de cuentas debe enfocarse tanto al cumplimiento de las reglas y los principios éticos como al logro de resultados. Los mecanismos de rendición de cuentas pueden ser internos en un organismo y también abarcar a todo el gobierno, o pueden ser proporcionados por la sociedad civil. Los mecanismos que promuevan la rendición de cuentas pueden ser diseñados para proporcionar controles adecuados y al mismo tiempo permitir una administración apropiadamente flexible. (Nota: La corrupción y la ineficiencia florecen en un ambiente desprovisto de rendición de cuentas. Sobre este tema, el Ombudsman desempeña un papel particularmente importante.) - Deben existir procedimientos y sanciones apropiados para enfrentar las malas conductas.- Los mecanismos para la detección y la investigación independiente acerca de malos comportamientos tales como la corrupción, son una parte necesaria de una infraestructura de la ética. Es necesario contar con procedimientos y recursos confiables para el monitoreo, información e investigación de faltas a las reglas del servicio público, así como con sanciones administrativas o disciplinarias conmensurables para desmotivar los malos comportamientos. Los directivos deben ejercer un juicio apropiado en el uso de estos mecanismos cuando sea necesario actuar. (Nota: Los mecanismos necesitan ser justos y confiables. Deben proteger a los inocentes e ingenuos, así como deben detectar y dar a conocer a los culpables. Las penas, cuando sean aplicables, deben ser proporcionadas y deben ser aplicadas de manera consistente. Un régimen de sanciones que sea idiosincrático y visto como no confiable por el personal, puede socavar seriamente los esfuerzos dirigidos a elevar y proteger los estándares éticos en genera)l.

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2.4.3. La Convención contra la Corrupción de las Naciones Unidas.-

Es el más amplio acuerdo en la lucha contra la corrupción existente a nivel internacional. Ésta fue impulsada y negociada por más de un centenar de países de todo el mundo en el seno de la Organización de la ONU, los cuales luego de dos años de negociación, en la ciudad de Viena, presentaron el texto de la Convención a la aprobación de la Asamblea General y una vez aprobada, fue abierta a la suscripción de los Estados en el año 2003.

La Convención Anticorrupción de la ONU fue suscrita inicialmente por 111 países, en la ciudad de Mérida en México, el día 11 de diciembre de 2003. La convención entera fue ratificada el 16 de Septiembre de 2005 y 90 días después entrará en vigor. La Convención, compromete a los Estados Parte a tomar una amplia y detallada serie de medidas, de diversa vinculación jurídica, en sus ordenamientos jurídicos y políticas públicas, destinados como la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC), a promover el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción, así como también a promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Parte en estas materias. En su capitulo II dirigida a las medidas preventivas, la Convención establece en sus 10 artículos los siguientes asuntos: - Políticas y prácticas de prevención de la corrupción.- Que hace referencia a la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas. - Órgano u órganos de prevención de la corrupción.- Que hace referencia a garantizar la existencia de un órgano u órganos, según proceda, encargados de prevenir la corrupción. - Sector público.- Que hace referencia a la adopción de sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos y, cuando proceda, de otros funcionarios públicos no elegidos, o mantener y fortalecer dichos sistemas - Códigos de conducta para funcionarios públicos.- Que hace referencia a la aplicación en sus propios ordenamientos institucionales y jurídicos, códigos o normas de conducta para el correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones públicas. - Contratación pública y gestión de la hacienda pública.- Que hace referencia a la adopción de las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces, entre otras cosas, para prevenir la corrupción - Información pública.- Que hace referencia a la adopción de las medidas que sean necesarias para aumentar la transparencia en su administración pública, incluso en lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones. Esas medidas podrán incluir, entre otras cosas: La instauración de procedimientos o reglamentaciones que permitan al público en general obtener, cuando proceda, información sobre la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones de su administración pública, con el debido respeto a la protección de la intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos que incumban al público; la simplificación de los procedimientos administrativos, y la

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publicación de información, lo que podrá incluir informes periódicos sobre los riesgos de corrupción en su administración pública. - Medidas relativas al poder judicial y al ministerio público.- Que hace referencia a la adopción de medidas para reforzar la integridad y evitar toda oportunidad de corrupción entre los miembros del poder judicial. Tales medidas podrán incluir normas que regulen la conducta de los miembros del poder judicial. - Sector privado.- Que hace referencia a la adopción de medidas para prevenir la corrupción y mejorar las normas contables y de auditoria en el sector privado, así como, cuando proceda, prever sanciones civiles, administrativas o penales eficaces, proporcionadas y disuasivas en caso de incumplimiento de esas medidas. - Participación de la sociedad.- Que hace referencia al fomento de la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción, así como a la amenaza que ésta representa. - Medidas para prevenir el blanqueo de dinero.- Que hace referencia al establecimiento de un régimen interno de reglamentación y supervisión de los bancos y las instituciones financieras no bancarias, incluidas las personas naturales o jurídicas que presten servicios oficiales u oficiosos de transferencia de dinero o valores, a la cooperación e intercambio de información en los ámbitos nacional e internacional, y medidas viables para detectar y vigilar el movimiento transfronterizo de efectivo y de títulos negociables pertinentes.

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CAPITULO III MECANISMOS INSTITUCIONALES DE PROMOCION Y CREACIÓN

DE LA ETICA PUBLICA

Como hemos visto en el capitulo anterior existe una gran preocupación mundial por construir una infraestructura ética tanto a nivel de las empresas como a nivel de los gobiernos. Con este animo muchos gobiernos están revisando sus planteamientos sobre la conducta ética. 3.1. Los conflictos de Intereses.-

Los conflictos de intereses son aquellas situaciones en las que el juicio de una persona concerniente a su interés primario, a decir la integridad de su opinión, tiende a estar indebidamente influenciado por un interés secundario, de tipo generalmente económico o personal. En el ámbito de lo laboral existe conflicto de intereses, cuando en el ejercicio de las labores dentro de una institución, sobreviene una contraposición entre los intereses propios y los de la institución. Algunas situaciones que se describen conflicto de intereses pueden ser: - El interés económico del trabajador de una empresa A o de algún miembro de su familia, que tenga o busque tener relación de negocios con la empresa A. - Servir como director, funcionario o consultor, o en cualquier otra posición importante de alguna empresa que tenga o busque tener relación particular o personal de negocios con la misma empresa. - El contabilizar la encuesta de servicio de un departamento por sí mismo. 3.1.1. El Conflictos de Intereses en la Administración Publica.-

Un conflicto de intereses en la función pública surge cuando un funcionario o empleado del sector público, es influenciado por consideraciones personales al realizar su trabajo. Así, las decisiones son tomadas con base en razones equivocadas. Los conflictos de intereses percibidos, incluso cuando son tomadas las decisiones correctas, pueden ser tan dañinos para la reputación de una institución y erosionar la confianza pública, como un conflicto de intereses realmente existente. Sin embargo los conflicto de Interés no son extraños a cualquier actividad humana, y mas bien forma parte de nuestro diario encuentro con nuestra ética. Por ello, siempre se ha buscado establecer reglas de conducta que puedan evitar el buen o mal criterio de una persona para decidir en una situación de conflicto de intereses. En este sentido, la mayor parte de los estados modernos tienen códigos que regulan las actividades de sus ciudadanos, ya sea en el ámbito civil, penal, tributario, etc. De igual forma, en el caso de la función publica el derecho administrativo suele agrupar aquellos actos que generan conflicto de intereses en un cuerpo de normas relacionadas entre si, dentro de un Régimen de Incompatibilidades, inhabilidades, prohibiciones o impedimentos. La mayoría de los países consideran a este asunto tan importante y fundamental para una buena administración, que tienen una ley específica para los casos de conflicto de intereses. Esta ley puede disponer que, por ejemplo, un funcionario del Estado o empleado no debe actuar en su capacidad oficial en ningún asunto en el cual éste tenga un interés financiero personal directo o indirecto que posiblemente pudiera afectar su objetividad o independencia de juicio. En algunos países, la ley obliga a los organismos públicos a tener adicionalmente Códigos de Ética que cubran estos asuntos.

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Todos tienen intereses personales y personas a quienes se es cercano. Es inevitable que, de tiempo en tiempo, estos intereses entren en conflicto con las decisiones o acciones de trabajo. La siguiente lista proveniente de la organización Transparencia Internacional puede ayudar a los servidores públicos a identificar dónde es probable que surja un conflicto de intereses15: ¿Qué pasaría si se invirtieran las posiciones: si yo fuera uno de tantos que está solicitando un trabajo o una promoción y uno de los que debe tomar dicha decisión estuviera en la posición en que yo me encuentro? ¿Pensaría que el proceso fue justo? ¿Puedo yo, un familiar, un amigo o un asociado, ganar o perder financieramente a causa de la decisión o acción de la organización a este respecto? ¿Puedo yo, un familiar, un amigo o un asociado, ganar o perder mi/nuestra reputación ante una decisión o acción de la organización? ¿He contribuido de alguna forma a título personal al asunto sobre el que se habrá de decidir o actuar? ¿He recibido algún beneficio u hospitalidad de alguien que gane o pierda a consecuencia de una decisión o acción de la organización? ¿Soy miembro de alguna organización, club u organización profesional, o tengo vínculos o afiliaciones particulares con organizaciones o individuos que ganen o pierdan como resultado de la consideración de la organización sobre el asunto? ¿Podría haber en el futuro beneficios personales para mí, los cuales podrían generar duda sobre mi objetividad? ¿Si participo en la evaluación o toma de decisiones, me preocuparía si mis colegas y el público llegaran a conocer mi asociación o conexión? ¿Una persona justa y razonable notaría que fui influenciado por un interés personal al desempeñar mis responsabilidades públicas? ¿Tengo confianza en mi habilidad para actuar imparcialmente y con base en el interés público? Cuando alguien considera que puede tener un conflicto de intereses, ¿ entonces, qué es lo que debe pasar? Claramente, algunos.conflictos. pueden ser de tan poca relevancia, que sólo necesitan ser registrados y dados a conocer a otros participantes. Por ejemplo, un miembro puede tener un número pequeño de acciones en una compañía, las cuales son tan pocas que su valor no puede ser afectado por el resultado de un asunto particular que se encuentre bajo revisión. En dicho caso, los demás involucrados en el proceso pueden sentirse a gusto con que dicha persona continúe participando. Cuando no es así, sin embargo, la persona debe eximirse de cualquier involucramiento adicional. 3.1.2. La evaluación de la divulgación de los conflictos de intereses.-

15 Transparency International Latinoamérica y el Caribe. SOURCE BOOK 2000. Enfrentando la Corrupcion: Los elementos de un sistema de Integridad Nacional Capítulo 21 Conflicto de interes,

Nepotismo y Amiguismo.

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La siguiente lista puede ser usada para ayudar a evaluar la divulgación de conflictos de intereses: ¿Está disponible toda la información relevante para garantizar una evaluación apropiada? ¿Cuál es la naturaleza de la relación o asociación que puede dar lugar al conflicto? ¿Se requiere de consejo legal? ¿El asunto es de amplio interés público? ¿Es controvertido? ¿El involucramiento de la persona en este asunto podría poner en duda su integridad? ¿El involucramiento de la persona podría poner duda la integridad de la organización? ¿Cómo lo vería un miembro del público o un contratista potencial o proveedor de la organización? ¿Cuál es la mejor opción para garantizar la imparcialidad y justicia y para proteger el interés público? Aunque es importante tomar en cuenta las percepciones de los conflictos de intereses, ninguna de estas listas debe descalificar automáticamente relaciones que una persona justa y razonable percibiría como causantes de un conflicto de intereses. 3.2. Los códigos de Ética en la Función pública.-

Los códigos de ética usualmente son un grupo de reglas escritas que regulan la conducta de los funcionarios públicos, incluyendo los administradores electorales. Ciertos sistemas electorales incluyen códigos de ética para regir la conducta de los partidos políticos, los candidatos y los grupos de presión. Estos códigos están diseñados para prevenir el comportamiento inmoral y, si está legalmente establecido, puede obligar a los funcionarios a cumplir con sus acciones individuales. Los códigos de ética y de conducta pueden ser independientes o formar parte de un conjunto de leyes. Por ejemplo, la Ethics and Disclosure Act, Wyoming16 forma parte de un grupo de leyes sobre el servicio público, que regulan también a los administradores electorales de Wyoming. En Sudáfrica, el Código de Conducta para los administradores electorales es una regulación independiente que fue diseñada específicamente para procesos electorales. Los códigos de ética y conducta que son promulgados en una legislación o regulación tienen carácter obligatorio e incluye la imposición de sanciones y multas para determinadas violaciones a la misma. La sanción puede abarcar desde una multa, la suspensión de labores e incluso hasta la descalificación como candidato. Por ejemplo, el incumplimiento a la Ley de Ética de Wyoming es sujeto de castigo sobre la base de una multa no mayor a los mil dólares americanos. La violación a las leyes sobre ética regularmente son causa suficiente para dar por terminada una relación laboral o para remover de su cargo a un funcionario público.85 Las violaciones a este código que involucran acciones penales son turnadas al sistema penal de justicia. En la India, se presupone que los partidos políticos y candidatos contendientes se deben apegar a un Modelo de Código de Conducta. Este código fue dado a conocer por la Comisión Electoral después de que los partidos políticos llegaron a un consenso sobre su contenido. Este modelo impone una serie de lineamientos generales sobre la forma en que los partidos y candidatos se deben conducir durante la campaña.

16 Wyoming. Ethics and Disclosure Act, http://legisweb.state.wy.us/titles/99titles/title9/t9chapt13.htm

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Está orientado a mantener una campaña electoral sobre líneas sanas, evitando los conflictos y enfrentamientos. Entre los partidos políticos o sus seguidores y para asegurar que prevalezca la paz durante el periodo de campaña y a partir de entonces, hasta la declaración de los resultados. Este modelo también prescribe lineamientos de comportamiento para el partido en el poder, ya sea del centro o de un estado, para asegurar las mismas condiciones a todos los partidos y para que el partido gobernante no haga mal uso de su posición para beneficiarse en su campaña electoral 3.2.1. Surgimiento de los códigos de ética.-

Los primeros Códigos Antiguos de los que se tiene idea datan de hace miles de años, el Código de Hammurabi que data del Año 2.250 A.C., el de Moisés o de Dios que son los 10 mandamientos cristianos, el Justiniano de 1491 A.C. y el de Napoleón. Todos ellos muestran una forma estricta y legalista de conducirse de los habitantes de aquellos años. Estos fueron pues, los inicios de los códigos que derivaron en códigos penales, civiles, tributarios y en otros con un carácter mas moralista como los códigos de ética. La historia de los códigos de ética tal como los conocemos hoy inició hace poco menos de un siglo, en el sector privado de los Estados Unidos, y se refería fundamentalmente a los compromisos de la empresa con cada uno de los destinatarios de sus servicios: clientes, empleados, proveedores, accionistas, sociedad, etcétera. Luego se utilizaron en la función publica y en los últimos años a regresado un interés por el tema ético en los negocios empresariales a través de lo que se denomina el Buen Gobierno Corporativo y la Responsabilidad Social de las empresas. 3.2.2. Importancia de los códigos de Ética.-

Con el nacimiento de la era moderna y los pensadores de la Ilustración, empezó a surgir la idea de la representación y que el poder de los soberanos pertenecían al pueblo, esto se fue cimentando con la aparición de los partidos y la idea de intermediación y el peso preponderante del electorado. Surgieron así las Revoluciones Inglesas, Norteamericanas y Francesa que buscaban retornar el poder en su auténtico depositario: el pueblo. El Estado de ente personalizado pasó a la idea de un ente impersonal desapareciendo la idea de la cargos públicos como una propiedad privada, considerándose al Estado un ente dotado de una autoridad moral de la cual las personas que la ejercían lo hacían merced a una representación popular que otorgaba a la función el status de un deber que debían cumplir en beneficio de una colectividad. El fundamento de los códigos de ética reside, en consecuencia, en la idea misma de Estado y el fin que persigue no son sino aquellos que fundamentan la idea de un Estado - social y democrático - que busca en la voluntad general el requisito indispensable para su actual sostenimiento. 3.2.3. Criterios a tomar en cuenta en un Código de Ética para la función pública.-

La corrupción no es sólo el aprovechamiento del poder para fines privados, ello sólo es un aspecto de la desviación del poder, es también el no uso de los fines del Estado, en términos de Hurtado Pozo es el "no tomar en cuenta las exigencias populares", el no hacer nada a fin de cumplir los objetivos estatales, por ello, que cuando se habla de implantaciones de código de ética no sólo se tocan términos como moralidad e imparcialidad, sino también igualdad, eficacia, economía, transparencia, etc.

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Es que el campo de las actuaciones estatales es diverso y en algunos casos contradictorios, Humberto Njaim17 señala que "al ser los fines del Estado diversos y contradictorios generan un clima de confusiones que hace que ésta se convierta en un caldo de cultivo para la aparición de prácticas corruptas". Es por ello que se establecen técnicas de control administrativo, financiero, de gestión o penal. Y cada uno de ellas toman en cuenta algún modelo de código de conducta a fin de prevenir la aparición de prácticas corruptas que busquen desviar hacia otros fines las atenciones estatales. De todo lo dicho consideramos que para que opere realmente un código de ética deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones: - Buscar en el Estado el fundamento moral de su autoridad política - Sistematizar y uniformizar los código de ética operativos en cada una de las normas que regulan la función pública. Al respecto, se encontrarán que existen pautas de conductas tanto en las Leyes Orgánicas de los Organismos Autónomos o descentralizados de estado, como en las leyes como de Contrataciones y Adquisiciones, también que será indistinto si lo encontramos regulado en un Tratado, como en la Constitución, una Ley o en un Decreto Supremo. Cuándo hallamos reunido todas las normas que regulan la función pública y encontrado un código de ética (sin importar su tamaño o el nombre que se le de) preguntémonos ¿es necesario o no un código de ética? dependiendo de la respuesta pasemos al siguiente punto. Si decimos que no, habría que tener en cuenta que los códigos de ética sirven a la universalización de las normas de conducta de los funcionarios público y facilitan su no dispersión. Si decimos que aún es necesario, tomemos en cuenta los dos siguientes criterios: - Establecer los fines, alcances y limitaciones de la función pública. - Señalar un capítulo abierto sobre definiciones operativas respecto de los criterios que se van a usar para medir la gestión pública. Tales son: Igualdad, Moralidad, Honradez, Eficacia, Economía, Celeridad, Imparcialidad, Transparencia, Discrecionalidad y Responsabilidad - Otro campo donde se señalen y especifiquen los usos adecuados para la función pública en razón del tiempo, oportunidad y carga de trabajo. Asimismo el régimen de incentivos y beneficios para el fiel cumplimiento del Código. - EL establecimiento de un Tribunal Ético o cualquiera entidad que tenga por fin velar por el fiel cumplimiento de este Código. Seguro que existirán otros indicadores y criterios más, pero creo que para que un Código de Ética muestre su operatividad es necesario tomar estas consideraciones. Debo señalar, finalmente, que un Código de Ética no sólo debe normas conductas sino los principios que la fundamentan y el procedimiento que se deben seguir para efectuar un seguimiento efectivo y oportuno de dichas conductas.

17 Njaim, Humberto: La corrupción un problema de Estado, 1995

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3.2.4. Principios fundamentales: El Informe Nolan.- De entre los informes y documentos más conocidos e importantes sobre esta

materia en el mundo occidental de hoy en día, está el Informe NOLAN, denominado así por el Presidente de la Comisión del Parlamento británico que elaboró en 1994 a petición del entonces primer ministro un documento o informe sobre “Normas de conducta para la vida Pública”, que afectaba a la ética y al comportamiento de la clase política y funcionarial de éste país. Los siete principios de la Vida Pública, según el Informe NOLAN, son los siguientes: a)Desinterés.- Los que ocupan cargos públicos deberían tomar decisiones sólo con arreglo al interés público; b)Integridad.- Los que ocupan cargos públicos no deberían tener ninguna relación financiera u otra, con terceros u organizaciones que puedan influirles en el desempeño de sus responsabilidades oficiales; c)Objetividad.- En la gestión de los asuntos públicos, incluidos los nombramientos públicos, la contratación pública, o la propuesta de individuos para recompensas y beneficios, los que ocupan cargos públicos deberían elegir por el mérito; d)Responsabilidad.- Los que ocupan cargos públicos son responsables de sus decisiones y acciones ante el público, y deben someterse al control que sea apropiado para su cargo; e)Transparencia.- Los que ocupan cargos públicos deberían obrar de la forma más abierta posible, en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que realizan. Deberían justificar sus decisiones y limitar la información sólo en el caso de que esto sea lo más necesario para el interés público; f)Honestidad.- Los que ocupan cargos públicos, tienen la obligación de declarar todos los intereses privados relacionados con sus responsabilidades públicas, y de tomar medidas para solucionar cualquier conflicto que surja de tal forma que protejan el interés público: g) Liderazgo. Los que ocupan cargos públicos, deberían fomentar y apoyar estos principios con su liderazgo y su ejemplo. 3.3. Transparencia y El aacceso a la Información Pública.-

Una de las características esenciales de un Estado democrático es la transparencia de la administración estatal sobre la gestión de los asuntos públicos. Ello implica que los funcionarios públicos rindan cuentas sobre las decisiones que toman y que las personas puedan acceder a la información que obra en poder de las entidades estatales. De esta manera, los funcionarios públicos son gestores de una organización creada al servicio de la ciudadanía, encontrándose expuestos a la fiscalización que la sociedad ejerce. 3.3.1. La importancia del Acceso a la Información Publica.-

El argumento en favor del derecho del público a saber fue sucintamente presentado por James Madison, uno de los padres constitucionales de los Estados Unidos de América: “Un gobierno popular sin información popular o con medios para que esta sea accesible constituye el prólogo de una farsa o de una tragedia, o quizás de ambas. El saber siempre debe gobernar a la ignorancia; y la población que busca ser su propio gobernante debe proveerse a sí misma con el poder que el conocimiento trae consigo18” 18 Citado en la Legislación sobre libertad de Información por John McMillan (Oficina del Ombudsman Australiano) presentado ante la Reunión de Ministros Jurídicos del Commonwealth de 1980, Barbados (Secretariado del Commonwealth, Londres, 1980).

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La lucha por la información se lleva a cabo entre el público que desea dicha información y aquellos en el poder que no permiten que el público tenga acceso a

tal información.2 La filosofía de Madison sugiere:

-Que la secrecía impide la educación política de una comunidad de manera tal que las decisiones electorales no se encuentran completamente informadas; -Que las oportunidades que tienen los individuos para dar una respuesta significativa a iniciativas políticas son debilitadas; y -Que un cierto tipo de clima político se genera cuando los ciudadanos perciben al gobierno no con responsabilidad y confianza, sino con malevolencia y desconfianza. De igual forma a los ojos de Robert Gregory 19, “Así como las clases medias y trabajadoras buscaron el poder y les fue otorgado el voto, de la misma manera el día de hoy las clases profesionales buscan el poder y les es otorgada información. El proceso es conocido como participación y su resultado constituye la rendición de cuentas.”3 En muchos sentidos, la pugna por la información es costosa e innecesaria ya que existen claras ventajas para aquellos interesados en la existencia de una administración abierta al acceso a la información: un público mejor informado puede participar de mejor manera en el proceso democrático; el Congreso, la prensa y el público deben ser capaces de dar seguimiento y vigilar de manera adecuada las acciones de gobierno, donde los actos secretos constituyen un impedimento mayor para la rendición de cuentas; los servidores públicos toman decisiones importantes que afectan a muchas personas, de manera que para ser sujetos de rendición de cuentas la administración debe ofrecer amplios flujos de información acerca de sus actividades; mejores flujos de información generan un ejercicio de gobierno más efectivo y contribuyen al desarrollo más flexible de las políticas públicas; y la colaboración pública con el gobierno mejorará con un mayor acceso a la información. Como vemos la importancia de que los ciudadanos puedan acceder a la información que se genera en la Administración publica es vital para la transparencia del Estado, y radica en ultima instancia en el desarrollo de la democracia, habida cuenta que mejora la capacidad de las ciudadanos de elegir a sus gobernantes con mayor conocimiento de su desempeño y conducta pasados, la posibilidad de pedir que rindan cuentas de su actuación al frente del gobierno, y como elemento adicional –tan importante como las anteriores- de permitírsele participar en las decisiones del política publica en tiempo real. 3.3.2. Elementos para la elaboración de una Ley de Información Publica.-

Lo primero que habría que señalar es que una Ley sobre el acceso a la información Publica “elimina” la discrecionalidad de los funcionarios de decidir en que casos entregan o no información a los ciudadanos20. Esclaro que ofrecer información que refleje una adecuada administración presenta pocas dificultades. Sin embargo, cuando dicha información refleja lo contrario, la postura voluntaria del gobierno se vuelve vulnerable. En casos en los que la generación de información es un asunto discrecional, sea esta por parte de políticos o funcionarios públicos, la tentación de darse a sí mismos el beneficio de la duda cuando la información es comprometedora es con frecuencia irresistible. Si bien en muchos países los principios de libertad de expresión y libre intercambio de información se encuentran contemplados en la Constitución, la legislación

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Robert Gregory, “Knowledge as Power? An Overview” en Robert Gregory (ed.) The Official Information

Act: A Beginning”, (NZ Instituto de Administración PúbLdeIca, WelLdeIngton, 1984). 20 Es prudente señalar que aun existiendo una Ley Acceso a la información pública pueden existir situaciones, ya sea por defecto de la norma legal o por voluntad política en las que no se satisface completamente esta afirmación de eliminar la discrecionalidad, por ello esta aseveración debe tomarse con pie juntillas, como veremos mas adelante.

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específica en materia de libertad de información es necesaria para que los ciudadanos puedan ejercer tales derechos. Un Ley otorga a los ciudadanos el derecho legal de tener acceso a documentos de gobierno sin tener que dar primero prueba de un interés especial, ni la carga de justificar la falta de apertura de información por parte de la administración. Se pueden determinar límites de tiempo dentro de los cuales la administración debe dar respuesta a las solicitudes de información, y conferir el derecho insustituible en el acceso a ciertas categorías de información. La legislación más añeja encargada de regular registros públicos abiertos se remonta a Suecia en 177621 La ley actual de este país es única en cuanto que es una de las cuatro leyes que juntas conforman la Constitución del país. La ley señala los principios más importantes del esquema de registros públicos abiertos, pero las regulaciones detalladas están contenidas en una legislación ordinaria, la Ley del Secreto. Sistemas similares, aunque lejos de ser rigurosos, fueron adoptados en Noruega y Dinamarca en 1970, y en Finlandia en 1971. Desde entonces, el concepto de legislación sobre registros públicos abiertos ha comenzado a emular a la Oficina del Ombudsman, y a esparcirse por el mundo. Los puntos clave en las leyes de libertad de información son22: -Confieren derechos legales a los ciudadanos que pueden hacerse cumplir; -Buscan cambiar la cultura del secreto dentro del servicio público; -Permiten el acceso a los registros públicos no sólo a la información; -Definen casos de excepción; y, -Definen derechos de apelación. La legislación sobre libertad de información no sólo establece el derecho legal de los ciudadanos para tener acceso a la información, sino que también le confiere al gobierno la obligación de facilitar el acceso. La ley debe incluir lineamientos que obliguen a los organismos de gobierno sujetos a dicha ley la publicación de información referente a: su estructura, funciones y operaciones; las clases de registros en poder del organismo; lineamientos de acceso; y los procedimientos internos utilizados por el organismo en el desempeño de sus funciones. La cobertura de la legislación de Acceso a la información Publica o mas ampliamente llamada Libertad de Información (LdeI) varía largamente y debe ser determinada de acuerdo a la estructura gubernamental de cada país. En Irlanda, como en otros países, la Legislación sobre Libertad de Información se aplica no sólo al Ejecutivo sino también al gobierno local, a empresas propiedad del Estado por más de 50 por ciento de las acciones e incluso a los registros de empresas privadas

21 Bajo la Constitución Sueca de 1975, “la libertad de expresión, la libertad de información, la libertad de reunión, la libertad de protesta, la libertad de asociación y la libertad de cultos” se encuentran reunidas en la misma frase como derechos humanos fundamentales. Mas aún, las restricciones sobre estos derechos son permitidas únicamente en determinadas circunstancias, de acuerdo con el Artículo 11. “5 la libertad de expresión y la libertad de información pueden ser restringidas teniendo en cuenta la seguridad del reino, la oferta nacional, la seguridad pública y el orden, la integridad del individuo, el respeto a la vida privada, o la prevención o persecución de un crimen. La libertad de expresión también puede ser restringida en actividades económicas. La libertad de expresión y la libertad de información pueden ser de lo contrario restringidas solamente cuando motivos particularmente importantes lo ameriten. Al juzgar las restricciones que pueden ser aplicadas en virtud del párrafo anterior debe darse particular atención a la importancia de la más amplia libertad de expresión y libertad de información en asuntos políticos, religiosos, profesionales, científicos y culturales. 22 La exposición de estos puntos claves así como muchos de los argumentos exhibidos en esta parte son muy bien expuestos en : Transparency International Latinoamérica y el Caribe. SOURCE BOOK 2000. Enfrentando la Corrupcion: Los elementos de un sistema de Integridad Nacional Capítulo 24. El Derecho a la Información – Información, Atención Pública y Registros Públicos.

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vinculadas a contratos gubernamentales (esta última es particularmente útil para un grupo de la sociedad civil interesado en monitorear una licitación publica). La racionalidad que está detrás de la aplicación de los lineamientos a un empresa propiedad del Estado es que el público es propietario de ésta, y la naturaleza “híbrida” de sus funciones así como su papel en la comunidad justifica su inclusión en la legislación sobre LdeI. Por otro lado, bajo las leyes de Libertad de Información, los ciudadanos tienen usualmente el derecho de solicitar copias de documentos, y no solamente de información contenida en ellos. Muchas leyes de LdeI establecen que, en los casos en que sólo una parte de la información puede ser revelada, los organismos deben facilitar una copia del documento completo excluyendo la información exenta para su divulgación, en lugar de negar el acceso al documento en su conjunto. Es posible cobrar cuotas por la obtención de información pero estas no deben ser prohibitivas. 3.3.3. Argumentos utilizados en contra del Acceso a la Información

publica.-

EL argumento más frecuente en contra de la legislación de LdeI es el que se refiere a los costos y la eficiencia. Algunos afirman que esta desvía recursos y personal de programas que pueden tener un impacto concreto en el bienestar público. No obstante, es necesario tomar en cuenta el costo en el que se incurre al no proveer dicha legislación, un costo que incluye la falta de rendición de cuentas y la transparencia, y un entorno fértil para la corrupción. La Defensa, la seguridad nacional, las relaciones exteriores, la procuración de la ley y la privacidad personal y hasta cierto punto el proceso interno de deliberación de un organismo de gobierno pueden cada uno de ellos tener argumentos para protegerse o eximirse de la aplicación de la legislación de LdeI. La Ley del Secreto de Suecia, por ejemplo, contempla 250 casos de excepción, algunos de ellos definidos en función de su vínculo con intereses protegidos y en otros casos referidos a categorías de documentos. Muchas de estas excepciones consideran un tiempo límite para la aplicación de dicha excepción, la cual varía de 70 a dos años. Otras excepciones protegen de su apertura a documentos solamente hasta que acontezca un evento en particular. Las opciones son muchas y variadas, pero el tema parece ganar importancia entre las sociedades civiles alrededor del mundo. También se argumenta que demasiada apertura puede impedir el libre y franco intercambio de opiniones entre los funcionarios públicos y que los funcionarios no pueden operar de manera eficiente estando en el “aparador”. Este argumento posee cierto mérito, pero debe ser confrontado con su alternativa: el secreto y la ausencia de rendición de cuentas. Es posible argumentar seriamente que la toma de decisiones que no esta sometida a la rendición de cuentas es mejor que la toma de decisiones sujeta al escrutinio? Quizá el ejemplo mejor conocido (pero de ninguna manera el único) de legislación en materia de LdeI es el de los Estados Unidos, en donde se ha demostrado repetidamente que reportes, estudios y otros documentos pueden ser llevados al ámbito público por la prensa y grupos comunitarios, en beneficio del conocimiento y entendimiento públicos. El derecho a apelar en contra de decisiones adversas es una de las disposiciones más importantes de la legislación a la Libertad de Información. Esta protege en contra del secreto indebido con el que la información es conservada al facilitar un mecanismo para la revisión independiente de decisiones que niegan a las personas el acceso a la información que necesitan. Sin esta salvaguarda, la efectividad de la LdeI se minimiza.

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3.3.4. Rendición de Cuentas y Transparencia Fiscal.-

En una democracia están presentes dos formas de rendición de cuentas: la rendición de cuentas vertical, mediante la cual los electores (los gobernados) ejercen control sobre los gobernantes, y la rendición de cuentas horizontal, según la cual quienes gobiernan (los gobernantes) son responsables ante otras organizaciones (las comisiones de vigilancia). En principio, los gobernantes y los gobernados son parecidos. No hay ningún grupo especial con poder político. El pueblo mismo les otorga poder político a representantes elegidos por un periodo de tiempo limitado. Si la gente está insatisfecha, puede remover a quienes están en el poder, ya sea mediante el voto o exigiendo su dimisión o un castigo. A lo largo de la historia, sin embargo, se ha comprobado que la mera rendición de cuentas vertical es insuficiente. Si los gobernantes no pueden lograr una reelección mediante el apoyo de una población satisfecha, lo logran mediante una combinación entre el secreto (para que el electorado no se percate de lo que está sucediendo) y la construcción de sistemas clientelares. Los gobernantes también pueden llevar a cabo actos populistas de corto plazo que quizás sean dañinos para el público a largo plazo. Los políticos no sólo tenderán a extender los límites de su poder y de su autoridad para poder gobernar con la menor oposición posible, sino que, en algunos casos, también multiplicarán sus intervenciones sólo para comprobar su propia importancia. Es más, la clase política que surge con los políticos profesionales comparte un conjunto de valores en gran medida incompatibles con el ideal democrático, y el contraste entre las promesas que hicieron cuando formaban parte de la oposición y las acciones que tomaron una vez en el poder es muy fuerte. Por ejemplo, en 1997 el gobierno laborista llegó al poder en el Reino Unido, prometiendo acabar con el secreto oficial. Se diluyeron constantemente sus reformas posteriores hasta tal punto que algunos analistas arguyen que las reformas finales, lejos de lograr un gobierno más transparente, podrían aumentar las áreas secretas. Las democracias antiguas reconocían estas contradicciones y luchaban en su contra. En la Atenas de la antigua Grecia, la Corte Popular, integrada por un grupo de ciudadanos elegidos al azar, emitía juicios sobre las controversias públicas y tenía el poder de revocar decisiones tomadas por la Asamblea del Pueblo, el cuerpo legislativo.7 De manera similar, en la antigua Roma se consideraba que el derecho de un ciudadano a apelar a la tribuna de los plebeyos en contra de decisiones tomadas por los magistrados, constituía la piedra angular de la libertad. Ambos sistemas eran democráticos, dado que los ciudadanos los ejercían; se caracterizaban por la rendición de cuentas horizontal, ya que las cortes populares eran, efectivamente, órganos políticos autónomos e independientes. En contraste, en la antigua China, en los imperios romanos tardíos y en las antiguas monarquías europeas surgió una clase burocrática que, en su momento, sirvió como una barrera de contención entre el pueblo y los gobernantes. Cuando se afectaban las susceptibilidades de dicha clase, sus miembros podían resistirse pasivamente, cuestionando, retrasando y reorientando el efecto de las órdenes superiores, ejerciendo así una forma limitada de rendición de cuentas vertical en un ámbito no democrático. Paradójicamente, en el estado moderno la clase burocrática, que surgió históricamente y que sirvió con frecuencia como barrera de contención para

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proteger a los ciudadanos, se ha convertido en gran medida en parte del problema. Nunca se diseñó para ser responsable ante el pueblo, y sus estratos más altos dependen hasta cierto punto de la clase política. Sin embargo, en muchos sentidos las burocracias han logrado quitarle bastante poder a la élite política, incluyendo a agencias como bancos centrales, consejos de investigación e instancias de regulación comercial. Por consiguiente, lo que comenzó siendo una barrera contra las acciones despóticas, puede verse ahora como despótico en sí mismo. Al final de cuentas, el pueblo siente que su voluntad no se toma en cuenta, y los representantes electos por el pueblo lamentan que una multiplicidad de oficinas burocráticas se han escapado de su control. Pareciera que las posibilidades de que la rendición de cuentas vertical fuera exitosa serían más favorables en un ámbito democrático. En teoría, los gobernantes y los gobernados son iguales, ya que los gobernantes son electos de entre el pueblo por un periodo finito, e investidos con el poder sólo temporalmente. Si gobiernan mal, el pueblo, los gobernados, puede quitarles el puesto mediante el voto. Si abusan de su poder, el pueblo puede exigir un castigo y/o su renuncia. Pero a pesar de esto, el concepto de rendición de cuentas vertical ha resultado ser inadecuado. La política se ha convertido en una profesión, y como tal ha adquirido sus propias reglas y normas a las cuales se adhiere la clase política, tanto aquellos que gobiernan como los contendientes por el poder. Rara vez se considera que la transparencia frente al pueblo sea una ventaja para los gobernantes, quienes tienen un interés creado en controlar lo que los gobernados saben y la manera precisa como se les presentan los hechos (de aquí el surgimiento de los expertos en el manejo de medios o “spin doctors”). Quienes gobiernan se benefician cuando pueden esconderse detrás de los detalles técnicos del gobierno y dar una imagen inexacta de sus actividades. Así pues, la rendición de cuentas vertical fracasa por varias razones: el pueblo no está informado de manera adecuada sobre las actividades de los gobernantes; no tiene el poder para investigar con precisión los abusos que pudieron haber tenido lugar; y el proceso electoral sólo es periódico, de tal manera que, aun cuando hay elecciones libres, se juzga a la administración de acuerdo con la percepción que tiene el electorado sobre su desempeño a lo largo del periodo, y no se le hace responsable por abusos específicos. 3.4. Ética y Sistemas de Gestión de la Función Pública.-

La gestión pública no sólo implica conocimientos, sino también técnicas o habilidades, y valores. Con el avance de los conocimientos y los cambios en la forma de pensar de las organizaciones, también deben cambiar los conceptos, técnicas o instrumentos utilizados en ellas, con lo cual también debe cambiar la formación requerida de los profesionales que están a cargo de la Gestión Pública; donde los valores son un elemento fundamental. Las nuevas tendencias en la concepción y cultura de los modelos de gestión publica23 postburocrática, pretenden, además de cumplir las normas, alcanzar

23 Vamos a utilizar la denominación de “Gestion Publica” tal como hemos hecho a lo largo del presente trabajo para caracterizar la generalidad del quehacer de las personas que manejan intereses publicos y del sistema en su conjunto, sin embargo es prudente señalar que existe una tendencia en los modelos imperantes que se denomina “la Nueva Gestión Pública” y que en general esta basada en los supuestos e ideas provenientes de lugares tan diversos como la Public Choice, contienen elementos de Gestion de la Calidad Total, de la reingeniería, benchmarking, la teoria principal-agente, la nueva administración públicay de otras técnica y valores mas propios del sector privado. Para mayor abundamiento ver Los ciudadanos y el estado: Las actitudes de los españoles hacia las Administraciones y las Políticas públicas, Eloísa del Pino INAP España 2004.

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resultados cumpliendo misiones, tareas y objetivos; tomando en cuenta el papel que tiene la motivación y el clima laboral en el sector público, pero también –y muy fundamentalmente- hacer hincapié en la ética pública como un principio y un valor en alza, para lograr comportamientos deseables de forma voluntaria e interiorizada, por el deber ser y por una filosofía de servicio a la ciudadanía. Además de lo anterior, la ética pública constituye un instrumento de la modernización administrativa. Las personas que trabajan en una organización, la caracterizan y condicionan, siendo esenciales por ello los valores que éstas personas posean y su concepción de la ética pública, por tanto también ello también condiciona los éxitos y fracasos de las políticas, de las estrategias y de los procesos de modernización administrativa. Como bien lo expresa CROZIER24: “tal y como dolorosamente he debido aprender a lo largo de estos años, las ideas no son nada sin estrategia. Y una estrategia carece de sentido, mientras no se disponga de un conocimiento pertinente sobre los únicos recursos que finalmente cuentan: los recursos humanos”. Los servidores públicos deben entonces conducirse con integridad, imparcialidad y honestidad, y manejar los asuntos del público con simpatía, eficiencia, rapidez, y sin prejuicios ni malos manejos. Deben asimismo esforzarse por garantizar el uso apropiado, eficaz y eficiente de los fondos públicos. Por ello existen una serie de mecanismos que promueven la ética publica, desde el punto de vista de la administración del recurso humano de la Administración del Estado, tendientes a lograr una profesionalización de dicha función. Veamos cuales son dichos mecanismos. 3.4.1. Los regímenes de Incompatibilidades, inhabilidades e

impedimentos.-

En aras de la transparencia en el ejercicio de las funciones públicas, los estados han consagrado a través de su legislación un conjunto de normas que configuran un régimen de incompatibilidades, inhabilidades, prohibiciones e impedimentos que debe observar cualquier persona que esté llamada a cumplir funciones de naturaleza publica. La incompatibilidad es la prohibición legal expresa que constituye un obstáculo para el ejercicio simultáneo de determinados cargos o funciones. Dado su carácter prohibitivo, las normas que consagran los eventos de inhabilidad deben interpretarse y aplicarse de manera restrictiva y por ninguna razón es posible efectuar su aplicación por vía de analogía. La inhabilidad es la falta de aptitud legal para realizar determinado acto jurídico o más concretamente, es la carencia de dicha actitud para asumir funciones públicas o el ejercicio de un cargo o empleo. Al igual que la incompatibilidad, son de aplicación restrictiva. El impedimento es la cuando un servidor público encuentra un obstáculo ético para actuar en un asunto, dado que tiene un interés particular y directo en su regulación, gestión, control o decisión, o lo tuvieren otros relacionados a él. El nivel en que llegue el grado de parentesco o afinidad de aquellos otros relacionados a él, dependerá de la consideración del legislador. Igualmente cuando el interés general, propio de la función pública, entre en conflicto con un interés particular y directo del servidor público, deberá declararse impedido.

24 CROZIER (1996) Falta ver el dato completo

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Las diversas medidas normativas que delimitan la actuación de los funcionarios públicos, se mueven en un doble plano: por un lado, se dirigen a proteger al funcionario frente a eventuales ataques externos; por otro, tienen como objetivo disuadir y, en su caso, sancionar al funcionario si quebrara el principio de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones que le es exigible. Estas normas por cierto, deben hacerlo con "objetividad" y con "sometimiento pleno a la ley y al Derecho". Estos dos límites, garantizan la interdicción de la búsqueda del fin sin atender a los medios. La objetividad en el actuar de la Administración excluye la utilización de medios discriminatorios o justificados en razones meramente subjetivas. De igual manera, aunque con una formulación más amplia, esa prosecución del interés público sólo podrá materializarse dentro de la legalidad, es decir, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. 3.4.2. Los procesos de reclutamiento y selección de funcionarios de la

Administración Publica.-

La selección de los recursos humanos en la Gestión Publica debe basarse en sistemas de concurso abierto y competitivo para acceder a las primeras etapas de una carrera, que tomen en cuenta las competencias requeridas en cada nivel y rama de servicio25. Para lograr el profesionalismo, los miembros del servicio público deben mantenerse políticamente neutrales. Esto significa algo más que simplemente comportarse de manera imparcial con relación a los partidos políticos contendientes; incluso más que no involucrarse personalmente en controversias políticas. Significa poseer la capacidad de servir, leal y eficazmente, a los gobiernos con diferentes ideologías. También quiere decir que los funcionarios públicos de alto rango deben poder expresar ante los ministros su opinión "audaz y franca" y llevar las noticias que sus jefes políticos tal vez no desean oír. Significa, asimismo, que en ocasiones deben ser capaces de mantenerse firmes cuando un ministro da instrucciones políticas ilícitas, o cuando intenta intervenir en cuestiones administrativas que no son de su competencia. La politización puede también ejercer un impacto en el reclutamiento y la conservación del personal de calidad. Por tanto, los nombramientos y las promociones dentro del servicio público deben, en términos generales, deberse al mérito. Hay quienes preferirían utilizar los términos "deberían siempre"; pero en cierto número de países hay necesidad de adoptar políticas de inclusión, bien para permitir que los grupos marginados participen en el gobierno, como en Nigeria o, como en Sudáfrica, para contribuir a remediar una era de discriminación. Sin embargo, cuando se considera que los puestos principales están reservados para los favoritos de los políticos de turno, y no pueden obtenerse gracias al mérito, los individuos ambiciosos bien podrían optar por una carrera en el sector privado, en lugar de permanecer en el servicio público. Quienes ya se encuentran en el servicio pueden tener pocos incentivos para mejorar sus habilidades a menos, por supuesto, que estén planeando abandonar el sector público para incursionar en terrenos que ofrezcan mayores oportunidades de progreso. En este sentido, la selección y reclutamiento de la administración publica debe basarse en una serie de principios que aseguren su profesionalización:

- El derecho de los ciudadanos de acceder en igualdad de condiciones a cargos y funciones públicas.

25 Oscar Orlas, Principales Indicadores del Grado de profesionalización de la Función Pública

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- El merito y la capacidad deben ser el elemento principal de evaluación. - Debe existir publicidad de los actos de selección, es decir de la convocatoria,

de las listas de admitidos y excluidos, de los componentes de los órganos selectivos, de las calificaciones parciales, pruebas en sesión pública y listas definitivas de aprobados.

- Especialización de los miembros de órganos selectivos. - La mayor objetividad de las pruebas de evaluación. - Agilidad en el proceso de selección y reclutamiento.

3.4.3. Los procesos de formación del Funcionario público.-

Es indispensable reforzar mediante la capacitación, la integridad de los funcionarios, y así fomentar su independencia, justicia e imparcialidad. Para ello es indispensable utilizar métodos de formación e investigación de alta tecnología, que ofrezca mayor y mejor para información los funcionarios, creándole mayor conciencia social a menores costos y permitiendo llegar a mayor numero de ellos. Esto tiene un el efecto de alentarlos a sentirse mas independientes en sus decisiones dada su mayor preparación y a denunciar los hechos irregulares garantizándoles una protección propia. Las Universidades deben contribuir a la investigación, formación y difusión de un entorno intelectual que propicie una cultura con principios de ética pública. Se debe acudir también a mecanismos de cooperación internacional a través de tratados multilaterales o bilaterales, y considerar la posibilidad de intensificar la actuación de organismos privados internacionales anticorrupción que colaboren en este esfuerzo. A efectos de cumplir este cometido es importante la creación de una institución que centralice las necesidades de capacitación del Estado acorde a una política de Planificación de los recursos Humanos de la Administración Pública. 3.4.4. La carrera publica como garantía de actuación ética de los

funcionarios públicos.-

Han sido muchos los intentos por dar a la burocracia nacional una seguridad en el empleo y en los ascensos basados en la experiencia, probidad y profesionalismo de sus cuadros. De manera general se puede decir que la carrera tanto en la Administración Pública como fuera de ella, es la ordenación de la trayectoria profesional de un individuo para adecuar sus intereses particulares al servicio de los fines y objetivos de la organización. La aludida ordenación es ciertamente compleja, ya que debe superar de antemano, como el del ingreso o selección, la formación o perfeccionamiento, y el de las retribuciones, aspectos que deben estar en necesaria conjunción para hacer atractivo y estimulante el servicio público. Muchas de las grandes empresas han impulsado en los últimos años una auténtica planificación de carreras profesionales, que consiste en programar el desarrollo de cada individuo a la vista de su edad de ingreso, necesidades formativas, mejoras retributivas y puestos que deben ocupar a corto, mediano y largo plazo, de conformidad con la evaluación y rendimientos que el mismo va arrojando. Lo anterior, necesariamente contempla diversas etapas, en las que se requiere saber, en cada momento, las potencialidades del sujeto, lo que se pretende de él y los objetivos de la empresa, lo que suele contemplar además importantes inversiones en formación, y una complementaria estrategia de integración de la persona con los objetivos de la organización, inculcándole los valores de lo que ahora da en llamarse cultura corporativa. Quede pues, asentado que en primer lugar la carrera publica es una herramienta de la política de recursos humanos y que por lo mismo debe estar al servicio de los

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objetivos que se pretendan. El sistema de carrera implica que la Administración Pública requiere de un personal que consagre a ella toda su actividad, para lo cual su incorporación y permanencia tiene que organizarse conforme a un régimen de avance y promoción, que no es otra cosa que la carrera. Tres son los elementos esenciales que este sistema requiere: el estatuto, la carrera y los cuerpos de funcionarios. Lo destacable de este sistema descansa en el hecho de que cuando un funcionario es seleccionado e ingresa en la Administración obtiene algo más que la titularidad de un puesto concreto de trabajo. Por el simple hecho del ingreso inicia una vida profesional en la que tiene derecho, mediante procedimientos más o menos reglamentados o discrecionales (según el país de que se trate) a cambiar de puesto, a desempeñar puestos de más responsabilidad, a adquirir categorías superiores a la inicial y a incrementar su remuneración. En definitiva, a promoverse dentro de su estructura jerarquizada en la que tiene derecho a permanecer hasta alcanzar la edad reglamentaria para retirarse del servicio activo (Haro, 1995). Los servidores públicos deben poder tener una legítima aspiración personal y acceso a mayores responsabilidades. Sistemas de estímulos, recompensas y expectativas de bienestar y reconocimiento por la entrega al servicio, estos son también elementos en la lucha contra la corrupción. Este sistema de carrera pública debe venir aparejado de una garantía de estabilidad para el funcionario publico que puede ser para algunos de protección absoluta y para otros de estabilidad impropia o relativa, que de todas formas ofrezca protección contra el despido arbitrario. En este caso también es prioritaria la creación de un Registro Centralizado del Personal de la Administración Pública y de un organismo normativo que maneje dicha información y establezca las políticas de Selección, promoción, provisión, tasa de reposición, remuneraciones y todas las que tengan que ver con la planificación de los Recursos Humanos de la Administración Pública.

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CAPITULO IV DIAGNOSTICO DE CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA ETICA EN EL PERU

En el Perú, como en muchos países de la región, la década de los noventa fue la de las reformas de “primera generación”, según la clasificación que se popularizó en Washington luego de un artículo de Moisés Naím, actual editor de Foreign Policy y en ese entonces asesor del Banco Mundial. Se trataba de reducir la inflación, cambiar las reglas macroeconómicas, reducir el tamaño del gobierno, liberar los precios, privatizar los sectores “fáciles”, etcétera. Naím recalcó que realizar estas reformas era relativamente sencillo y que la tarea descansaba, fundamentalmente, en un equipo técnico pequeño y en lograr la indispensable voluntad política. No todos los países de América Latina pudieron realizar ese tránsito, pero la mayoría sí lo hizo. Si bien estas reformas significaron un giro radical en el manejo económico y se tradujeron en resultados positivos para estabilizar el país y mejorar las posibilidades de crecimiento, no resolvieron el problema más complejo del desarrollo: crear en el Estado una nueva institucionalidad que favoreciera un mejor marco institucional y un mayor nivel de igualdad de oportunidades. Para lograr esta nueva institucionalidad es preciso realizar las llamadas reformas de “segunda generación”, las que son muy complejas, tanto técnica como políticamente. Cómo mejorar la administración de justicia, cómo reformar el Estado, cómo descentralizar, cómo fortalecer los gobiernos locales, cómo forjar agrupaciones políticas más representativas y legítimas, cómo mejorar la educación y la salud públicas, cómo luchar contra la pobreza, cómo lograr que nuestras ciudades sean más seguras son todos retos para los cuales no existen recetas únicas. El debate sobre la reforma del Estado en el Perú de los 90, giró entre otras cosas alrededor de, por una parte, el papel y el tamaño del mismo a instancias de los problemas producto de los desequilibrios y dificultades financieras, que produjeron medidas de ajuste y estabilización; y por otra, alrededor del replanteo de la función del Estado que derivó en las privatizaciones. Estas discusiones son influidas por diversos marcos teóricos, como la teoría de Public Choice y el problema del Principal-Agente, pero se pueden señalar dos influencias gravitantes. La primera es el libro Reinventing Government26, ampliamente difundido entre ciudadanos comunes y corrientes en los Estados Unidos. La tesis de este libro es simple y atractiva: el objetivo es lograr un Estado que trabaje mejor y cueste menos. El segundo es el caso de Nueva Zelanda, cuya experiencia ha sido tan exitosa que se ha convertido en un paradigma estudiado, discutido, copiado y adaptado por muchos países. En Nueva Zelanda se aplicó un programa de reformas que cambió radicalmente el concepto de la gestión pública, para establecer un régimen basado en el control estratégico de resultados, en el que los instrumentos son: la autonomía de las entidades públicas, la tercerización de servicios, la transparencia de la información pública, la flexibilización de sistemas administrativos y la atribución de la responsabilidad de la gestión sobre los funcionarios encargados mediante un sistema de indicadores de gestión. La experiencia de Nueva Zelanda muestra una vía radical para lograr los tres objetivos sobre los cuales existe consenso: reducir el costo del Estado, mejorar su desempeño y hacerlo más responsable y transparente (accountable).

26 Osborne, David y Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector (Reading, Massachusetts, 1992).

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A mediados de los noventa las recomendaciones hechas por la Convención Interamericana contra la corrupción de la OEA también tienen una influencia gravitante sobre la política de reforma del estado. Ya a finales de los noventa, este punto de vista obtiene un nuevo matiz al conocerse en los círculos intelectuales mundiales la revisión expuesta por el autor del famoso “Consenso de Washington”, acerca de que para el desarrollo es necesario tomar medidas adicionales que justamente están relacionadas que viabilicen las medidas planteadas inicialmente. Hecho este preámbulo y reconocida la necesidad de efectuar políticas de reforma de la Administración Publica, analizaremos algunos de estos cambios producidos a partir de la década de los noventas. 4.1. Sobre la aplicación de Códigos de Ética en la función publica peruana.-

En el Perú hasta el año 2002 algunas instituciones habían ya visto la utilidad de crear códigos de ética para sus funcionarios públicos, al igual que ocurrió en el sector privado, sin embargo estos eran iniciativas aisladas. En el año 2002, sin embargo se publica la Ley Nº 27815 Ley del Código de Ética de la Función pública. Esta norma viene por cierto precedida de la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General: Ley nº 27444 en vigencia desde el 11 de octubre del 2001 que establece el marco de actuación para toda la Administración Publica. Dicha Ley establece 8 principios de la función publica a saber: Respeto, Probidad, Eficiencia, Idoneidad, Veracidad, Lealtad y Obediencia, Justicia y Equidad y Lealtad al estado de derecho. Este Código establece además deberes y prohibiciones éticas del servidor Público. En este caso la norma trata de regular aspectos que ya se encuentran definidos en la Ley Que Establece Prohibiciones e Incompatibilidades de Funcionarios y Servidores Públicos, así como de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual - Ley 27588 del año 2001. De esta forma se trata de introducir cierta reglamentación homogénea para todos los servidores públicos. Es de destacar que esta ley además establece incentivos y sanciones al cumplimiento de lo establecido en este código de ética. Con el trascurso del tiempo es sintomático observar como las reglamentaciones posteriores ponen gran énfasis en el régimen sansonatorio y no en los incentivos al mismo. Actualmente el Código de Ética y su posterior reglamentación han sido el cimento inicial para las posteriores reformas de la Administración Pública que se pretende introducir. Además han servido para la adecuación y propagación de los códigos de ética de muchas instituciones sobre todo del ámbito nacional. En el informe Anual de la Defensoría del Pueblo del Perú se señala el estado actual del derecho denominado «a la buena administración» que es el correlativo al «deber de buena administración» que, desarrollado por la doctrina administrativa contemporánea, ha ido incorporándose implícitamente en nuestra legislación con la positivización de principios de la actuación administrativa. Entre los principios que integran este deber de buena administración, están:

i) principios constitucionales (legalidad, razonabilidad, debido procedimiento, etc.),

ii) Principios institucionales (eficacia, informalismo, presunción de veracidad, verdad material, celeridad, etc); y

iii) Principios de la función pública (probidad, responsabilidad, respeto, etc.). Todos ellos dan pautas acerca de cómo deben comportarse las administraciones públicas: los primeros, pautas formales; los segundos, pautas sustanciales; los

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terceros, pautas éticas. Es decir, los primeros atienden a normas a las que las actuaciones de las administraciones deben ajustarse; los segundos atienden a los resultados de las actuaciones y los terceros, al trato a las personas involucradas. Pero todos ellos cobran sentido en relación al principio de servicialidad: «Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación». Con esta disposición se abre el capítulo de la función pública, en el artículo 39° de la Constitución. Es el servicio a los ciudadanos, que en su conjunto conforman la Nación, lo que justifica los poderes del Estado y sus administraciones. En esa dirección, la evaluación del cumplimiento de los deberes de la administración debe empezar por atender la calidad del servicio en aras del cual se les otorgan competencias y atribuciones a los funcionarios públicos. Una primera impresión general, es que en el Perú las administraciones públicas no se encuentran pendientes de cómo servir mejor a los ciudadanos, lo cual es percibido por éstos de diferentes maneras. La más extendida es el informalismo en la población: la población que no se siente servida por su Estado no lo reconoce como su instancia ordenadora del ámbito público; y por lo tanto, se desenvuelve en él como si no hubiera normas de convivencia que cumplir, o como si éstas fueran estorbos a los objetivos particulares. Esta percepción puede fundarse en la realidad: las estadísticas recogidas por el sistema informático de la Defensoría del Pueblo muestran que 9,726 personas (cerca del 50% de las quejas recibidas) consideran que se vulneraron principios de buena administración. Y de las quejas concluidas en esta materia, el 67,47% fueron consideradas fundadas. Por otro lado, poco más del 60,54% de las quejas por vulneración del derecho a la buena administración, lo fue por considerar que la administración pública había actuado ilegal o antijurídicamente: es decir, informalmente. Finalmente, la ausencia de servicialidad en el Estado peruano afecta a prácticamente todas las entidades. De acuerdo a las estadísticas institucionales, el rubro «otras instituciones», luego de las 10 más quejadas, es casi la mitad del total. Es decir, hay una gran dispersión del malestar, lo que podría estar confirmando algo que se intuye sin mucha dificultad: en el Perú de hoy la percepción de que el Estado no funciona bien, no sirve bien a sus ciudadanos, no está concentrada en algunos ministerios u organismos; está extendida entre ministerios, municipios, organismos descentralizados, organismos de control y otras entidades. Esto puede explicar porqué en las encuestas y estudios de alcance internacional, como el reciente informe del PNUD sobre Desarrollo y Democracia en Latinoamérica, se reporta tanta desafección a la democracia: si se identifica la «democracia» con el «Estado realmente existente”, es decir, aquél que no cumple su propia legalidad, que demora sus actuaciones cuando éstas tienen que ver con derechos ciudadanos (el principio de celeridad es el segundo más vulnerado dentro del rubro sobre buena administración, con un 28,63% de quejas), que en suma no está orientado hacia el servicio, lo extraño sería que hubiera más gente conforme con el sistema democrático. Lo cual ciertamente, puede ser muy peligroso para las libertades y el progreso de todos, aunque también un reto por superar. Pero para hacerlo, la cooperación interinstitucional es imprescindible. 4.2. Balance de la Aplicación de las normas sobre transparencia y Acceso a la Información Publica.- Es importante mencionar que el contexto en que se dan las normas relacionadas a este tema en particular, y se profundiza la puesta en marcha de otros dispositivos adicionales referidos a la construcción de la infraestructura ética, es el del

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“Gobierno de Transición”, en el cual luego de la caída del Régimen dudosamente democrático de Alberto Fujimóri, pero demostradamente corrupto, se tiende un clima de interés y claro consenso por poner un cierre a estos abusos del poder y de falta de transparencia. 4.2.1. Balance del Acceso a la Información Publica.-

El Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM, contienen un conjunto de disposiciones para garantizar la transparencia en la administración estatal. La Defensoría del Pueblo del Perú ha puesto especial atención a la adecuación de los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPA) de los Gobiernos Regionales, de forma tal que éstos no sólo incluyan el procedimiento de acceso a la información, sino que las tasas que se establezcan correspondan efectivamente al costo de reproducción de la información requerida. Asimismo, ha supervisado y emitido recordatorios para la designación de los funcionarios o funcionarias responsables de brindar la información, por ello se va ha tomar parte de su informe anual para ver la situación del Perú en este campo Con relación a los costos por acceso a la información pública, la Defensoría del Pueblo constató que a junio del 2004, 16 Gobiernos Regionales habían cumplido con fijar en sus TUPAs la tasa correspondiente, de los cuales 4 –Cajamarca, Junín, Lima y Piura– habían establecido costos adicionales por reproducción, contraviniendo así lo establecido en la ley. En lo que respecta a la designación del funcionario o funcionaria responsable de brindar la información, para junio del mismo año, los 25 Gobiernos Regionales habían cumplido con tal disposición legal, aunque en el caso de Apurímac dicha designación no se había realizado mediante la Resolución Ejecutiva Regional correspondiente. En lo que respecta a los portales de transparencia en Internet previstos en el TUO de la Ley Nº 27806, la Defensoría del Pueblo desarrolla una supervisión periódica que tiene por finalidad contribuir con la progresiva adecuación de dichos portales a las disposiciones legales. Así, durante el año 2005, la Defensoría del Pueblo ha supervisado la operatividad, actualización y contenidos de los portales de los 25 Gobiernos Regionales. La intervención defensorial ha permitido verificar que a inicios del 2004 todos los Gobiernos Regionales contaban con portales operativos, y sus contenidos y actualización fue incrementándose en diversos temas y actuaciones aunque no siempre de forma homogénea. Así, en cuanto al contenido de los portales, las supervisiones permitieron apreciar un incremento en el nivel de cumplimiento de la mayoría de los Gobiernos Regionales, especialmente en los casos de Apurímac, Cajamarca, Huancavelica, Lambayeque y Piura. Cabe señalar que respecto a la publicación de la información presupuestal, las principales deficiencias se observan en el rubro de proyectos de inversión. Así, a marzo del 2004 sólo cinco Gobiernos Regionales –Ayacucho, Cajamarca, Cuzco, Huánuco y Tacna- difundían sus proyectos de inversión ejecutados; aunque el número se incrementó a diez en octubre del mismo año, a abril del 2005 una vez más sólo en cinco portales –Apurímac, Ica, Pasco, Piura y Tumbes– se ha publicado la información correspondiente. En el rubro de adquisiciones y contrataciones, hasta junio del 2004 ningún Gobierno Regional difundía los resultados de dichos procesos, situación que varió –aunque de forma aún insuficiente– a abril del 2005 en que ocho portales publican esta importante información. El cuadro siguiente presenta un resumen del estado de los portales de transparencia de los Gobiernos Regionales, de acuerdo a la supervisión efectuada por la Defensoría del Pueblo durante los primeros días de abril del año 2005.

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La designación del funcionario o funcionaria responsable de la elaboración y actualización de los portales de transparencia, es otra de las obligaciones legales cuyo cumplimiento ha sido supervisado por la Defensoría del Pueblo. Así, a junio del 2004 los 25 Gobiernos Regionales contaban con un funcionario o funcionaria a quien se asignó dicha responsabilidad, aunque en los casos de Apurímac, Callao, Huancavelica, Huánuco, Loreto, Pasco, Puno y Tumbes no se hizo mediante la correspondiente Resolución Ejecutiva Regional. El nombre de dicho funcionario o funcionaria se difunde en la mayoría de portales, siendo la excepción Ica y Ucayali. Los Portales de Transparencia se han convertido en un instrumento importante para fomentar la responsabilidad en la gestión pública y la vigilancia ciudadana. En ese sentido, la Defensoría del Pueblo ha sugerido a los Gobiernos Regionales incluir sumillas y/o explicaciones sencillas, principalmente en los documentos de mayor extensión y complejidad, para facilitar el acceso de toda persona a la información que se publica en los portales, así como la comprensión de la misma. Considerando las exigencias específicas efectuadas por la Defensoría del Pueblo, los Gobiernos Regionales de Cajamarca, La Libertad, Lambayeque y Piura son los que difunden en su portal mayor información correspondiente a datos generales de la entidad, información presupuestal, adquisición de bienes y servicios, actividades oficiales del Presidente o Presidenta del Gobierno Regional y fecha de actualización de portal; habiendo alcanzado un nivel de cumplimiento del 100% en los rubros medidos por la Defensoría del Pueblo. Los 25 Gobiernos Regionales tienen un link de comunicación con el público usuario, por el cual realizan consultas y tratan con los ciudadanos y ciudadanas temas de interés regional y/o nacional. Muchos de ellos realizan encuestas sobre asuntos de importancia a través de su portal, tales como el de integración y conformación de regiones. Los links de algunos portales, principalmente los de los Gobiernos Regionales de Madre de Dios y Moquegua, presentan problemas de soporte técnico que impiden el acceso a la información. A partir del diagnostico y supervisión que la Defensoria del Pueblo a efectuado a los Gobiernos Regionales podemos inferir el estado del Acceso a la Información Pública en todos los niveles de gobierno a tenor de que la creación de los Gobiernos Regionales son los mas recientes a partir de la Ley de Bases de la Descentralización Política del estado Peruano: - Los portales aún presentan información incompleta, en especial a la información referida a los procesos de adquisiciones y contrataciones y sus resultados. - Aun existen organismos públicos que no incluyen en los portales de transparencia el nombre del funcionario o funcionaria responsable de su actualización. - Debe señalarse con claridad la fecha de su última actualización y, por tanto, mostrar información reciente, introduciendo contenidos con periodicidad mensual. - Falta promover el uso más amplio posible de los portales entre la población, como medio de consulta y comunicación que promueve la transparencia en la gestión pública. - Es preciso, además, verificar la operatividad de los links o íconos de los portales de transparencia a fin de que su formato sea el correcto y la información vinculada a ellos se encuentre disponible, de tal manera que queden descartados problemas de soporte técnico y el acceso a ella sea posible para cualquier persona. - Poco desarrollo en la gestión de trámites administrativos en forma electrónica y desaprovechamiento de la oportunidad de obtener opiniones y sugerencias de autoridades y la población en general. En cuanto al cumplimiento del deber de cooperación, de conformidad con lo establecido en el artículo 161º de la Constitución, todas las autoridades, funcionarios y servidores públicos están obligados a proporcionar la información

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que solicite la Defensoría del Pueblo. Dicho mandato constitucional tiene un desarrollo normativo en el artículo 16º y siguientes de la Ley Nº 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, en donde se establece que en los casos en los que el Defensor del Pueblo formule a las autoridades, funcionarios y servidores públicos advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y sugerencias para la adopción de nuevas medidas, éstos están obligados –en todos los casos– a responder por escrito en el plazo improrrogable de 30 días. El incumplimiento de las obligaciones antes señaladas supone una falta al deber de cooperación con la Defensoría del Pueblo por parte de la administración. Con el objeto de evaluar correctamente dichas omisiones al deber de colaboración, se ha utilizado la siguiente clasificación, a fin de sistematizar la información: – Omisión de respuesta, cuando el funcionario requerido jamás responde el pedido de información. – Negativa a brindar la información solicitada, cuando el funcionario que cuenta con la información requerida cumple con responder, pero se niega a brindarla alegando diversas razones. – Dilación indebida, cuando se entrega la información, pero ella se brinda luego de haber vencido en exceso los plazos establecidos. – Información irrelevante, cuando se da respuesta al pedido formulado alcanzando información que no guarda ninguna relación con el requerimiento defensorial. - Información parcial, cuando se entrega información incompleta. Un grave problema detectado al evaluar el cumplimiento del deber de colaboración de las entidades de la administración estatal es que, en gran medida, dicho incumplimiento responde a un desconocimiento de las normas legales que regulan el acceso a la información pública. En ese sentido, persiste entre el personal de la administración una mentalidad que favorece una «cultura del secreto» en donde los intereses y derechos de los administrados no son tomados en consideración. Con relación a estas deficiencias en la administración estatal, la Defensoría del Pueblo ha señalado la necesidad de impulsar una reforma del Estado que conlleve una profesionalización del sector público, considerando que sólo de esa manera se logrará el efectivo cumplimiento de los derechos fundamentales de amplios sectores de la población peruana que dependen de la prestación de servicios esenciales por parte del Estado. 4.2.2. Balance sobre la Rendición de Cuentas.-

En relación a este tema, también la Defensoría del Pueblo ha promovido y supervisado el cumplimiento de las disposiciones legales referidas a la realización de audiencias públicas de rendición de cuentas por parte de los Gobiernos Regionales. Esta labor incluyó la presentación de propuestas para la adecuada realización de dichas actividades, buscando mejoras de carácter cualitativo respecto de experiencias anteriores. En el ámbito regional, las Oficinas Defensoriales supervisaron 38 de las 51 audiencias públicas de rendición de cuentas realizadas durante el año 2004. La Defensoría del Pueblo ha constatado que a diciembre del 2004 los Gobiernos Regionales cumplieron con realizar las dos audiencias que –como mínimo– exige la Ley; sólo el Gobierno Regional de Tacna llevó a cabo su segunda audiencia en el mes de enero del 2005. A la vez, cabe destacar que el Gobierno Regional de Apurímac incrementó a tres el número de audiencias de rendición de cuentas. En el último año 22 Gobiernos Regionales regularon de mejor manera la realización de las audiencias mediante la aprobación de Reglamentos, mientras el año 2003 esto fue efectuado sólo por 12 Gobiernos Regionales. Asimismo, a diferencia del año anterior en que sólo en 5 casos la convocatoria a las audiencias se hizo con la debida anticipación –entre 15 y 30 días–, para el año 2004 fueron 17 los Gobiernos

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Regionales que cumplieron con esta recomendación que busca facilitar la información y participación de la población. Las provincias en que se realizaron las audiencias, además de las capitales de departamento, han variado en todos los casos respecto del año 2003, salvo en los de Lima y Moquegua que en los dos años han repetido las sedes. Fueron tres los temas que tuvieron una mayor incidencia en la discusión: información presupuestal, avances en los Planes de Desarrollo Regional Concertado y la revisión de las disposiciones normativas emitidas por los Gobiernos Regionales. Sin embargo, existen aún un conjunto de aspectos que requieren ser mejorados. Así, únicamente el Gobierno Regional de Apurímac cumplió con la recomendación de realizar más de dos audiencias públicas cuando el número de provincias o las características geográficas de las circunscripciones lo ameriten. De la misma manera, se observa todavía una cierta resistencia de las autoridades regionales a convocar con suficiente anticipación y oportunidad las audiencias, así como para dar a conocer con anterioridad la agenda de las mismas, limitando con ello la información previa que deberían tener los y las participantes. La rendición de cuentas requiere ser enriquecida con actividades complementarias a las audiencias públicas. A la vez, la Defensoría del Pueblo ha llamado la atención sobre la omisión en la actual Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, de una disposición específica sobre rendición de cuentas que sí se encontraba en la anterior LOM, lo cual representa una limitación que requiere ser subsanada a fin de que las iniciativas en este campo cuenten con mayor respaldo normativo. De igual forma que en el caso del estado del Acceso a la Información Pública, en el tema de la rendición de cuentas, a partir del diagnostico y supervisión que la Defensoria del Pueblo a efectuado a los Gobiernos Regionales podemos inferir la situación en todos los niveles de gobierno: - Se han incrementado en los últimos año el número de audiencias, habiendo cumplido todos los Gobiernos Regionales con realizar al menos dos audiencias, de acuerdo al mandato legal. Sin embargo es de mencionar que lo mismo no ocurre con los gobiernos locales dado que falta el soporte legal que obligue a dicho nivel de gobierno a realizarla a pesar de que existen algunas municipalidades que en forma voluntaria vienen cumpliendo con dicha propuesta. - Las audiencias se va descentralizando ya que en el 2004 se realizaron en otras provincias diferentes de las capitales de departamentos, con lo cual se ha favorecido la participación de diversos sectores. - Se viene regulando las audiencias de una mejor forma, mediante la aprobación de los respectivos Reglamentos; y efectuándose la convocatoria a las Audiencias Públicas con la anticipación debida, aunque no en todos los casos se incluyó la agenda respectiva. - Los temas más discutidos durante el desarrollo de las Audiencias Públicas fueron información presupuestal, avances en los Planes de Desarrollo Regional Concertado y la revisión de las disposiciones normativas emitidas por los Gobiernos Regionales. - Aun existen distintas limitaciones producidas durante las audiencias a la libre participación de los ciudadanos; por ejemplo, cuando sólo se permitió realizar preguntas por escrito o se discriminó las intervenciones según la institución de donde provenían los delegados. - Persistencia de conflictos por motivos políticos durante el desarrollo de las audiencias, provocadas por los “partidarios” de las autoridades regionales y/o miembros de la oposición al Gobierno Regional.

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4.2.3. Balance sobre la Transparencia Fiscal.- Por su parte se dictan varias normas en relación a las finanzas y planificación de la Gestión del Estado, entre las cuales podemos mencionar la norma de Acceso al Ciudadano a la Información sobre Finanzas Públicas el Decreto de Urgencia Nº 035 – 2001 del año 2001, La Ley de Transparencia Financiera y la Ley Nº 27293 que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública Las dos primeras complementan los avances realizados en cuanto a la transparencia de las finanzas del Estado, a través del Sistema de Administración Financiera del estado (SIAF), que centraliza los transferencia y gastos del Sector Público en poco mas de 500 Unidades Ejecutoras (UEs), que representan la totalidad de instituciones de los tres niveles actuales del Estado. La ultima de las mencionadas tiene por objeto establecer las normas técnicas, métodos y procedimientos de observancia obligatoria que permitan llevar a cabo los procesos de preinversión, inversión y post inversión, que permitan un uso adecuado de los recursos y que tenga mayor impacto sobre el crecimiento económico y bienestar de la población, es imperativo mejorar la calidad de la inversión pública. 4.2.4. Balance sobre Presupuestos Participativos.- Dentro de las normas emitidas con la finalidad de fortalecer la intervención ciudadana en la gestión pública se encuentra, precisamente, la Ley Marco del Presupuesto Participativo – Ley Nº 28056 y su Reglamento aprobado mediante DS Nº 171-2003-EF. Los antecedentes de los presupuestos participativos en el Perú se encuentran en experiencias que, con distintos niveles de éxito, se iniciaron entre los años 80 y 90 en diversas provincias y distritos. El año 2002, el Gobierno de Transición decidió extender la experiencia hacia los ámbitos departamentales; así, con la colaboración de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, se realizó una experiencia piloto de planeamiento y programación participativa del presupuesto en nueve departamentos. El artículo 192º de la Constitución Política reformada, establece como competencia de los Gobiernos Regionales formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. Esta competencia es reconocida también por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Por su parte, la Ley de Bases de la Descentralización en su artículo 17º inciso 1, señala como obligación de los gobiernos regionales y locales promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos; la norma precisa que los planes y presupuestos participativos son considerados de carácter territorial y expresan los aportes e intervenciones tanto del sector público como privado, de las sociedades regionales y locales y de la cooperación internacional. De acuerdo a las normas vigentes, el proceso de presupuesto participativo tiene por objetivos: 1) Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos de acuerdo a las prioridades consideradas en los Planes de Desarrollo Concertado y los Planes Sectoriales y Nacionales, 2) Reforzar la relación entre el Estado y la sociedad, 3) Comprometer a la sociedad civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Concertado, 4) Fijar prioridades en la inversión pública garantizando además la sostenibilidad de la inversión ya ejecutada y estableciendo un orden de prelación para la ejecución de los proyectos que se prioricen y sean declarados viables; y, 5) Reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecución del presupuesto y fiscalización de la gestión. La consecución de dichos objetivos se ha visto condicionada por diversos factores, tales como: inconsistencias legales, incumplimiento del marco normativo

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existente, falta de iniciativa, problemas de información y/o preparación tanto de autoridades como de líderes sociales, además de una ausente o confusa visión de desarrollo. Las conclusiones de la Defensoria del pueblo en referencia a los presupuestos Participativos son las siguientes: 1. El Presupuesto Participativo es un proceso nuevo cuya consolidación y perfeccionamiento puede contribuir con la promoción de la concertación y la participación de la sociedad civil en la gestión pública, específicamente en el destino de los fondos públicos. Es importante reconocer, como antecedentes, las experiencias de participación ciudadana en la planificación y elaboración presupuestal que se desarrollaron desde los años 80 en algunos lugares del país, así como la experiencia piloto de nivel departamental durante el Gobierno de Transición con la participación de las Mesas de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza. La novedad del proceso es uno de los factores que explican sus debilidades actuales. 2. La regulación de dicho proceso a través de la Ley Marco del Presupuesto Participativo – Ley Nº 28056, su Reglamento – D.S. Nº 171- 2003-EF y el Instructivo correspondiente, contribuye con su realización a nivel nacional, al propiciar que las autoridades regionales y municipales se sientan obligadas a concertar los presupuestos. Las normas constituyen, a la vez, un respaldo a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos. Sin embargo, dichos dispositivos6 presentan algunas imprecisiones y contradicciones que dificultan la realización de los procesos, principalmente en lo que se refiere al Plan de Desarrollo Concertado, la participación de los Consejos de Coordinación Regional y Local, la participación de la sociedad civil y la vigilancia ciudadana. 3. Las evaluaciones realizadas a los procesos participativos de presupuesto por distintas instituciones y la información recogida por la Defensoría del Pueblo, coinciden al identificar algunos puntos débiles del proceso, dentro de ellos: la participación de la sociedad civil, el rol de los Consejos de Coordinación en el Presupuesto Participativo, la regulación del proceso por parte de los Gobiernos Regionales o Locales a través de las respectivas Ordenanzas, la información y capacitación a los agentes participantes, el cumplimiento de los plazos establecidos, la “pulverización” del presupuesto y el seguimiento y control de los acuerdos adoptados. Estos problemas guardan relación con las deficiencias normativas identificadas. 4. El Instructivo Nº 001-2005-EF/76.01 del Proceso de Presupuesto Participativo para el Año Fiscal 2006, introduce modificaciones positivas que pretenden inclusive superar algunas deficiencias de la Ley Marco y su Reglamento; es el caso, por ejemplo, de las referencias al Plan de Desarrollo Concertado respecto del cual se señala que debe ser elaborado o actualizado previamente; o con la regulación de la participación de la sociedad civil al eliminar la frase “sociedad civil no organizada”. Sin embargo, está pendiente la modificación del Reglamento a fin de mejorarlo y evitar confusión en los actores del proceso; no olvidemos que el Reglamento tiene mayor fuerza frente al Instructivo, el cual además es definido como de naturaleza flexible y no obligatoria. 4.3. Sobre la Modernización de la Función Pública.- En este tema actualmente existen varias normas aprobadas: - La Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley Nº 27444) del año 2001

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- La Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los Funcionarios y Servidores Públicos del Estado (Ley Nº 27482) del año 2001 - La Ley de Modernización de la Gestión del Estado (Ley Nº 27658) del año 2002, y; - La Ley Marco del Empleo Publico del Personal del empleo Público (Ley Nº 28175) del año 200327. Las dos primeras de las mencionadas representan un gran avance en la Gestión Administrativa del Estado y en la Transparencia, y fueron bien recogidas por la opinión publica y particularmente por los funcionarios de la Administración Pública. La tercera y cuarta normas mencionadas generaron mucha expectativa entre los funcionarios y servidores públicos, y en especial la última de ellas en torno a su entrada en vigencia proyectada para el 1º de enero del 2005. Al respecto, se realizaron marchas de protesta y movilizaciones de sindicatos de servidores públicos solicitando la derogatoria de dicha norma legal y requiriendo la intervención de la Defensoría del Pueblo para que presente una acción de inconstitucionalidad en contra de dicha Ley. Sin embargo, al respecto la Defensoría del Pueblo ha expresado su apoyo a toda reforma del Estado que busque institucionalizar al cuerpo de funcionarios y servidores públicos, pues es a través del trabajo de dichos servidores que el Estado logra implementar políticas sociales con un contenido efectivo para la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales de la población peruana. En ese sentido, la Defensoría del Pueblo considera que la reforma del marco jurídico que regula las relaciones entre el Estado y sus trabajadores permitirá no sólo unificar los regímenes jurídicos existentes, sino incorporar a la carrera administrativa a los miles de servidores públicos contratados bajo la modalidad contractual denominada “Servicios No Personales”28. En la actualidad, los servidores contratados bajo la modalidad de «Servicios No Personales» no tienen acceso a los más elementales derechos laborales (tales como estabilidad en el trabajo, vacaciones, compensación por tiempo de servicios y cotización a un sistema de seguridad social). Esta situación es fuente de reclamos y de conflictos, lo cual se evidencia en las frecuentes demandas de amparo interpuestas por servidores públicos contratados por esta modalidad contractual, cuyas sentencias no son debidamente cumplidas por las autoridades públicas. Otro grave problema detectado por la Defensoría del Pueblo se refiere a las contrataciones temporales realizadas bajo el marco del Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento, el Decreto Supremo Nº 005-90-PCM. En la práctica, muchos de estos servidores prestan servicios más allá del plazo establecido en el artículo 1º de la Ley Nº 24041 y luego son separados intempestivamente de sus cargos. Sin embargo, conforme a lo establecido en la norma, al tener un año de prestación de servicios adquieren estabilidad y no pueden ser separados sino por las causales establecidas en el Decreto Legislativo Nº 276. Al igual que lo ocurrido con los servidores contratados bajo la modalidad contractual de servicios no personales, estos servidores han iniciado procesos constitucionales de amparo en defensa de sus derechos, produciéndose los mismos

27 También se encuentran la Ley del Código De Ética De La Función Pública (Ley Nº 27815) del año 2002, Texto Único Ordenado de La Ley de Transparencia Y Acceso a la Información Pública (Ley Nº 27806) del año 2002, Ley Que Establece Prohibiciones e Incompatibilidades de Funcionarios y Servidores Públicos, así como de las personas que presten servicios al estado bajo cualquier modalidad contractual (Ley Nº 27588) del año 2001, mencionadas anteriormente. 28 El número de servidores contratados bajo la modalidad de servicios no personales asciende a 61,357 según datos del censo de empleados públicos realizado por el Ministerio de Economía y Finanzas, publicado en el diario oficial El Peruano en diciembre del 2004

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problemas respecto al cumplimiento de dichas sentencias por parte de las autoridades públicas. La intervención de la Defensoría del Pueblo en ambos casos está orientada a exigir el cumplimiento de las sentencias emanadas de un proceso constitucional de amparo, respetando el ordenamiento jurídico vigente en lo relativo a las normas presupuestarias. Adicionalmente a estos temas, preocupa el elevado número de casos de violaciones a derechos laborales de los funcionarios y servidores públicos –especialmente de docentes– producidos por desconocimiento o incorrecta interpretación y aplicación de las normas legales que regulan el nombramiento, las contrataciones, el desplazamiento de personal y los procesos administrativos sancionadores. Es evidente que existe un serio problema de formación jurídica en el sector público que repercute en una deficiente aplicación de las normas legales, con la consiguiente creación de contingencias judiciales con contenido económico para el Estado. También resulta preocupante la vulneración de derechos fundamentales como el derecho de huelga y el derecho a la libertad sindical por parte de algunas instituciones públicas, especialmente gobiernos locales y gobiernos regionales. La imagen que presenta el sector público es la de una grave desestructuración, como producto –entre otros aspectos– de la ausencia de normas claras que definan la carrera pública de manera de proteger y preservar puestos de trabajo por encima de injerencias políticas, garantizando donde sea necesario las capacidades técnicas. Esta grave desestructuración del sector público obstaculiza la implementación de políticas sociales de mediano o largo plazo por parte del Estado, dificultándose de esta manera que amplios sectores de la población peruana gocen efectivamente de sus derechos fundamentales. En esta línea mencionada se suma la sentencia del pleno del tribunal constitucional de agosto del 2005 ante la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadano contra la Ley N.° 28175 presentada los representantes de la Confederación General de Trabajadores del Perú y mas de cinco mil ciudadanos y que fue declarada infundada. 4.3.1. Situación Actual de la Regulación jurídica de la Función Pública.- 1. Diferentes regímenes legales del personal al servicio de las entidades (D.L. 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, D.Leg. 728 Ley de Fomento al Empleo, regímenes especiales). 2. Existencia de una “laboralización” de la función publica de carácter masivo, hecho de manera inorgánica e incoherente. 3. Disparidad de tratamiento a los proceso Técnicos de la carrera administrativa. 4. Carencia de un Sistema de Personal (organice y homogenice tratamiento al servidor publico). 5. Carencia de un régimen de derechos y obligaciones comunes a todo servidor publico. 6. Ausencia de sentido de mérito y desempeño como factores de ingreso, permanencia y retención en el servicio. 7. Desorganización en el manejo de las relaciones humanas, no política uniforme, inexistencia de órgano rector. 8. Inexistencia de supervisión e información de procesos de contratación, evaluación y extinción del empleo público. 9. Ausencia de estímulos y condiciones que permitan desarrollo y bienestar del empleado público. 10. Falta de procesos técnicos e instrumentos de gestión para la administración de personal y el clima laboral institucional

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11. Vigencia de legislación dispersa e incompleta sobre incompatibilidades, prohibiciones y responsabilidades. (Ley 11377, DL 276 y Rgmto; Cap. V de Ley 27444, Ley del Código de Ética de la Función Pública; Ley de Prohibiciones e Incompatibilidades y Rgmto; Ley de Prohibición de Actos de Nepotismo y Rgmto; Ley de Declaraciones Juradas y Rgmto; Ley de Gestión de Intereses en la Administración Pública y Rgmto.) 12. Existencia en el sector público peruano una enorme dispersión salarial, lo que genera heterogeneidad en el tratamiento de los pagos a funcionarios y servidores públicos. 13. Del total de pagos efectuados a los servidores públicos sujetos a la carrera administrativa, en promedio solo el 41% de lo que perciben está asociado a la planilla única de pagos; el resto de la remuneración se cobra a través de una gama muy amplia de conceptos. 14. Es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos que por todo concepto, perciben los altos funcionarios y otros servidores públicos en razón de sus cargos. 15. No están comprendidos en la función pública los trabajadores de las empresas del estado o de sociedades de economía mixta. 16. Masificación de la utilización de la modalidad -sui generis- de captación de personal indispensable para la continuidad del funcionamiento de la Administración Pública, mediante los contratos de “servicios no personales”, sin acceso a los derechos mas elementales. 17. La existencia de contrataciones temporales realizadas bajo el marco del Decreto Legislativo Nº 276, que en la práctica prestan servicios más allá del plazo establecido en el artículo 1º de la Ley Nº 24041 y luego son separados intempestivamente de sus cargos. Ante esta situación, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha presentado al Congreso de la República 5 proyectos de Ley para reglamentar el Empleo Público: - Proyecto de Ley de Gestión del Empleo Público - Proyecto de Ley de Carrera Administrativa del Servidor Publico - Proyecto de Ley de Funcionarios Públicos y Empleados de Confianza - Proyecto de Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades - Proyecto De Ley Del Sistema De Remuneraciones Del Empleo Público Dichas normas han recibido una serie de criticas o elogios de diversos sectores, las cuales recogemos en parte y las sumamos a las nuestras, siempre que ellas tengan relación con el objetivo de este trabajo, es decir que afecten positiva o negativamente la construcción de la infraestructura de la ética pública. 4.3.2. Observaciones a los proyectos de Ley que regulan la Función Pública.- 1.- El proceso de elaboración de dichas normas no ha sido el resultado de consultas y diálogo social entre todos los interesados, principalmente los funcionarios públicos. No olvidemos que la propia OIT recomienda que este tipo de instrumentos legales debe ser el resultado de extensas participación de los interesados. Esto rompe la transparencia y aceptación voluntaria y consciente de dicha norma por los funcionarios públicos. 2.- Se establece que los servidores gozan de estabilidad y que ningún servidor puede ser cesado ni destituido, salvo por causa legal o previo proceso disciplinario, y se establece la protección de reposición en el nivel obtenido regularmente, contra el cese arbitrario, con observancia de las garantías constitucionales del debido proceso. Esto implica una estabilidad absoluta del funcionario en la medida que protege la reposición y no la indemnización justa contra el despido arbitrario. Desde el punto ético, hemos visto antes que esto es necesario para promover la independencia y neutralidad de las decisiones del empleado público. Sin embargo

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por otro lado, se señala que los servidores aptos para reubicación gozarán de un mes de disponibilidad, durante el cual ninguno de sus derechos será afectado. Vencido el término de la disponibilidad, sin que haya sido reubicado, o en el caso que el servidor rehúse el ofrecimiento de ocupar un puesto, concluirá su relación de carrera administrativa por supresión del empleo y que el Reglamento contemplara la indemnización correspondiente. En este caso se levanta la estabilidad absoluta y se establece una estabilidad impropia o relativa a través de la figura de la reorganización institucional. En este caso se abre una vía que permite una situación de desequilibrio y que ha sido incluso mencionado de forma indirecta por el Tribunal Constitucional en Sentencia ya mencionada anteriormente y que no se subsana por ninguno de los principios mencionados en dicha sentencia.29 3.- La norma establece que los servidores públicos tienen derecho a percibir las remuneraciones, beneficios y estímulos correspondientes por los servicios efectivamente realizados que incluyen una bonificación por responsabilidad directiva. Esto en la practica significa que quien ocupa un cargo jefatural obtendrá una mayor remuneración solo mientras dure en el cargo. Desde nuestro punto de vista esto no contribuye a la independencia y neutralidad de los servidores públicos ya que se presta a que nuevamente por razones económicas los funcionarios pierdan independencia, mas cuando dicho servidor tiene compromisos contractuales de prestación económica. Una solución factible vendría en mantener dicha remuneración durante un periodo de tiempo adicional a su cese en el cargo jefatural, que pudiera ser de 6 meses. 4.- La norma establece que las entidades fomentan los esfuerzos capacitación voluntaria mediante permisos, licencias y demás acciones de personal, sin embargo deja a discreción de las entidades –sic..de sus funcionarios de nivel superior- la determinación de la licencia con goce o sin goce haber, con lo cual se continua con lo cual se desaprovecha la oportunidad de una capacitación del trabajador por cuenta propia, que debiera ser aprovechada por la Administración. En este tema, el COSEP debiera dictar las normas reglamentarias complementarias que evitara dicha discrecionalidad o imponga parámetros objetivos en pro de la capacitación voluntaria. No debemos olvidar que en la actualidad bajo esta discrecionalidad se genera un sistema de beneficios por asignación de becas signado por el “amiguismo” que perjudica el clima laboral y genera una percepción de injusticia que a la larga afecta afecta la ética pública en su conjunto, mas aun si ello constituye también una merito para su evaluación. 5.- Muy positiva la creación del Consejo Superior del Empleo Público (COSEP), como órgano rector de la Función Pública, lo cual le otorga transparencia, estabilidad y predictibilidad al manejo de los Recursos Humanos. 6.- De igual forma el ingreso a la carrera pública por concurso abierto y la creación del Tribual del Empleo Público tienen el mismo efecto de transparencia. En esta 29 “En efecto, en el campo jurídico sustancial el rasgo más característico de la relación de trabajo es la subordinación y los deberes imputables al trabajador; y en el campo jurídico procesal se constata la capacidad intimidatoria que se puede crear para impedir los reclamos en vía litigiosa y la extensión de la posición predominante en materia de prueba. Asimismo, en el campo económico, la nota más específica es que frente a la propiedad del medio de producción, el trabajador sólo puede exponer su fuerza de trabajo.

Para hacer frente a ello se afirman los principios protectores o de igualación compensatoria, por el cual, reconociéndose la existencia asimétrica de la relación laboral, se promueve por la vía constitucional y legal la búsqueda de un equilibrio entre los sujetos de la misma. Al respecto, el artículo 26.° de la Constitución expresa una pluralidad de principios de dicha naturaleza; a saber: Indubio pro operario..., La igualdad de oportunidades..., Referencia a la regla de no discriminación en materia laboral..., La irrenunciabilidad de derechos...”.

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misma línea es positiva la creación del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) ha efectos que planifique la capacitación de la formación del servidor público y que apoye la profesionalización de su carrera. 7.- La Incorporación de la carrera administrativa como instrumento técnico continuo de administración de personal, es positiva para la profesionalización del empleo público, mas aun si se basa en el merito sin dejar de tomar en cuenta la antigüedad en el puesto anterior como puntaje adicional para el concurso interno. 8.- La norma establece que el pago por vacaciones del Servidor Público es equivalente a su Remuneración Fija Mensual más su Bonificación por Responsabilidad Directiva, de ser el caso, sin incluir su remuneración por bonificación diferencial por desempeño. Esto debe legislarse correctamente para que no lleve a la confusión de que un trabajador por salir de vacaciones en el mes en que se hace entrega de dicho bono no lo reciba. 9.- Con respecto a los Fondos de Asistencia y Estimulo (FAE), la norma los circunscribe solo a los fines que están establecidos, sin embargo debe quedar claro su finalidad ya que en algunas instituciones se utiliza para fines de cobertura medica. Este aspecto debe evaluarse con mayor detenimiento, dado que si observamos el empleo publico en forma integral, las prestaciones de salud del régimen contributivo del Estado no brindan actualmente un nivel al que esta acostumbrado cierto sector de la Administración Pública (Entidades con personal del Régimen Privado. Ante esta realidad es que se creo a fines de la década de los noventa las Entidades prestadoras de Salud. En todo caso debe también abarcarse en esta reforma del estado el rediseño del modelo de prestaciones de salud del país. Ello puede ser un factor de fuerte malestar en los funcionarios actuales al servicio del estado, mas aun si su aportación por este concepto aumenta por efecto del incremento del ingreso pensionable. 10.- El Factor grupal de evaluación debe ser establecido con indicadores de resultado y no como hasta la fecha se viene elaborando en algunos Convenios de Gestión con indicadores de proceso. Ya que ello genera distorsiones en la remuneración que produciría una inequidad, que afecta el clima laboral. 11.- En el caso de las transferencias o desplazamientos se incurre en mismo error de vulnerar el derecho constitucional del servidor público de su derecho a estar junto a su familia, es decir que la institución en forma indirecta lo obliga a renunciar cuando su lugar de trabajo asignado sea lejos del de trabajo de su cónyuge o conviviente, 12.- La limitación porcentual de 5% sobre el total de servidores públicos existentes en cada entidad, computado sobre el número total que aparece en el Cuadro para Asignación de Personal con las plazas autorizadas y presupuestadas al mes de enero de cada año, para determinar el número de empleados de confianza y la posibilidad de poder establecerse un porcentaje menor para cada entidad por el Consejo Superior de Empleo Público, deja abierto márgenes excesivos para la ocupación de puestos de confianza en las instituciones públicas. Al respecto sería mas transparente establecer un porcentaje muy inferior digamos del 0.5% que ya de por si es excesivo para algunas instituciones, y que la carga de la prueba sobre la necesidad de mayor numero de empleados de confianza en una entidad sea de parte de esta, con sujeción al principio de razonabilidad y no del COSEP en relación inversa. 13.- Otros aspecto positivo que esta inmerso en toda la normatividad es la de Informar a la superioridad o denunciar ante la autoridad correspondiente, los actos

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delictivos o de inmoralidad cometidos en el ejercicio del empleo público, el tratamiento que se le da a los conflictos de intereses, la posibilidad de participar según su cargo, en las instancias internas y externas donde se promueva la participación de la ciudadanía y se ejecute procesos de rendición de cuentas, el acento en la actuación transparente en el ejercicio de su función y la referencia a la Ley de Acceso a la Información Pública en la guarda y/o reserva solo de la información pública calificada como tal por las normas sobre la materia y sobre aquellas que afecten derechos fundamentales. 14.- La norma establece que los altos cargos no podrán adquirir directa o indirectamente acciones y participaciones respecto de las empresas e instituciones privadas comprendidos en el ámbito específico de su función o encargo, sobre las cuales la entidad tenga competencia funcional directa o que tramiten causas ante la entidad, durante el tiempo en que ejercen el cargo o realizan el encargo y hasta un año después del cese o la culminación de sus servicios, éstas, de sus subsidiarias o las que pudieran tener vinculación económica. Al respecto conviene afinar la definición a la que se refiere la norma con vinculación económica, dado que la Ley de Impuesto a la Renta establece para ello un mínimo de 30% del total de acciones o participaciones, lo cual en la teoría puede ser suficiente para tener el control de una organización. Al contrario para los servidores Públicos se establece un limite no mayor del 5%. 15.- Sería conveniente que en el caso de los altos cargos y a efectos de instruir el procedimiento sancionador y proponer las sanciones previstas en los Procedimientos Disciplinarios para Altos Funcionarios, en lugar de conformarse un Tribunal de las propias entidades de la Administración Pública, fuera el COSEP quien efectuara dicha labor. En la casuística, se ha demostrado que cuando un alto cargo, infringe una norma o entra en un conflicto de intereses lo hace siguiendo lineamientos de los funcionarios superiores de su institución. Mas aun si causal justificativa de la conducta indebida se encuentra el cumplimiento de una orden de autoridad competente emitida en la forma debida, siempre que hubiere informado a dicha autoridad de su parecer sobre el carácter antijurídico de la decisión, y esta hubiere reiterado la orden. 16.- La sanción prevista en la Ley de multa no menor al veinticinco por ciento de una UIT, ni mayor de treinta (30) UITs; si el infractor ha dejado de prestar servicios a la Administración Pública, debería ser complementada en la norma pertinente, con una sanción pecuniaria a la empresa contratante que no sea inferior al doble de la Impuesta al funcionario público sancionado.

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COMENTARIOS FINALES Durante la última década del siglo pasado y lo que va del presente, el Perú ha avanzado mucho en todo lo referido a la Ética Pública, impulsado ciertamente por las tendencias que vienen del exterior y fundamentalmente de los Estados Unidos donde brillantes funcionarios de Alto Nivel de los últimos gobiernos, iniciaron o culminaron su carrera. Ciertamente que la marcha de estas políticas de segunda generación, eran desconocidas o menospreciadas probablemente antes de la década pasada, y recién unos pocos años mas tarde, luego de la aplicación de políticas neoliberales descritas en el Consenso de Washington es que los intelectuales coindieron en la necesidad de llevarlas adelante ya que sin estas no era posible el crecimiento económico en los países no desarrollados. En buena hora que esto fue así, ya que hoy podemos ver en el Perú, como a paso lento, pero seguro, sin apresuramientos como lo requieren estas políticas ligadas a la reforma del Estado. En 1994, un proyecto de investigación en New South Wales, Australia, llevado a cabo por la Comisión Independiente contra la Corrupción, buscó determinar el tipo de conductas que los empleados del sector público considerarían corruptas, e identificar aquellos factores que podrían dificultar que los empleados tomaran medidas en su contra. Dicha encuesta mostró que la disposición para tomar medidas contra la corrupción dependería de una variedad de factores, incluyendo la relación entre hacer algo y qué tan dañino, indeseable o injustificado se consideraba que era cada escenario. Entre los factores que reducen la disposición para tomar medidas se encuentran: - La creencia de que el comportamiento se justificaba dadas las circunstancias; - La actitud de que informar sobre casos de corrupción es inútil, dado que no se puede hacer nada al respecto;

- La creencia de que el comportamiento no era corrupto; - Un temor a las represalias tanto personales como profesionales; - Una posición relativamente baja dentro de la organización; - La percepción de los empleados de su relación con quien incurrió en la corrupción y con el supervisor;

- La preocupación sobre pruebas insuficientes. Que lecciones podemos extraer de los resultados de dicha encuesta?, pues; la primera que el fenómeno de la corrupción, en todas sus formas, no se limita a ningún país en particular. Hecho mas que observable con una simple ojeada del diario de ayer. La segunda, que la corrupción tiene su fundamento, en el debilitamiento de los valores sociales, donde en la ética personal de muchos el interés público más amplio y la responsabilidad social quedan subordinados a la acumulación del prestigio material. Y lo encadenado a lo anterior, la falta de transparencia y de rendición de cuentas dentro de los sistemas de integridad públicos. Finalmente, que para combatir la corrupción hace falta un enfoque holístico (o trasversal aunque queda claro que ambos términos no son iguales) del problema que se manifieste en una estrategia de lucha en varios frentes, es decir que se vaya construyendo una “infraestructura ética” que favorezca dicho cambio. En ese sentido, se ha iniciado el recorrido de este trabajo, partiendo desde la célula madre que es el concepto de la Ética y su perfecta definición de “libertad con

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responsabilidad”, tan extendido en el mundo occidental, y propuesto en la obra existencialista de Joan Paúl Sartre o de Fernando Savater. En el segundo capitulo fuimos mas allá, profundizado en el marco teórico, de las definiciones mas precisas de la Ética Profesional y la Ética Pública, la primera de las cuales solo ha sido mencionada como entelequia de la segunda, pero que debería merecer un mayor análisis por ser parte consustancial de la estrategia de creación ética en la sociedad civil. Seguidamente nos detuvimos a indagar de las causas de la corrupción y las situaciones de conflictos de intereses, para continuar por otro mecanismo de apoyo del fortalecimiento de la ética en el sector privado -que forma parte de la sociedad civil-, como son los Gobiernos Corporativos y su política de Responsabilidad Social Empresarial, promovida como una corriente positiva; compatible con el objetivo principal de los negocios, la finalidad del lucro. Finalmente cerramos al segundo capitulo de extensión teórica echando un vistazo a las propuestas internacionales para fomentar la ética pública y luchar contra la corrupción. En el tercer capitulo entramos ya a ver los mecanismos por los cuales se pone en práctica toda estrategia política de construcción de la Infraestructura ética, iniciando el recorrido en la forma de enfrentar los conflictos de intereses que cosa común a la que nos enfrentamos todos diariamente, luego por la utilización de los códigos de ética como mecanismo de reforzamiento de la ética pública, muy usados por cierto en e sector privado aunque con resultados aun inciertos. Posteriormente, analizamos los mecanismos de transparencia en los que destacamos el Acceso a la Información Pública o llamada mas ampliamente libertad de Información – LdeI, mecanismo que rueda muy bien con el uso de la tecnología actualmente disponible y de la que descubramos en el futuro. Finalmente se analizó los mecanismos de rendición de Cuentas, la transparencia fiscal, la participación ciudadana, y el mejoramiento de los Regímenes de Gestión Pública. En el cuarto capitulo, entramos ya a analizar cuales son los avances que a efectuado el Perú en la creación de esta infraestructura Ética, haciendo énfasis en cada uno de los puntos desarrollados en el capítulo anterior partiendo de la hipótesis que en mi país se han dado pasos agigantados en dicha sentido, como señalamos al inicio, pero donde debemos seguir construyendo, ya que al desarrollo solo llegan los persistentes, no los iluminados de un día. Para concluir, debemos reconocer que nos hemos quedado en deuda con el análisis, ya que se ha dejado muchos elementos de este emprendimiento sistémico en el tintero; y que seguro mas adelante habrá oportunidad de ahondar con mayor detenimiento. Algunos de estos temas son por ejemplo, los relacionados a la Sociedad Civil que ya se menciono, el papel de las ONG en el proceso, los actores y mecanismos Internacionales, los mecanismos de control y transparencia política, un Sistema Judicial independiente, la eficacia de las leyes, el papel de los jueces, fiscales, procuradores y Policía Nacional, Las defensorias del Pueblo, los órganos de control estatal (tribunales de cuenta o contralorías), la formación de lideres, la responsabilización, las agencias independientes de lucha contra la corrupción, medios de comunicación independientes, libres y promotores de la ética, Juzgados electorales independientes, los principios de buenas practicas administrativas, los sistemas de contrataciones y licitaciones, los sistemas de reclamos y quejas, las políticas de competencia, las encuestas de medición de la percepción ciudadana. Como vemos, la totalidad de elementos que deben tenerse en cuenta para la construcción de la infraestructura ética es abundante y probablemente se nos escapan múltiples elementos mas que en su conjunto forman un sistema integral.

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