Fundación Ecuatoriana para la Protección y Conservación de la NaturalezaFUNDACIÓN NATURADirección: Elia Liut N45-10 y Telégrafo PrimeroTeléfonos: 2272863 • 2240225 • 3317457www.fnatura.orgQuito, Ecuador

Director Ejecutivo Nacional: Xavier Bustamante B.Gerente de Proyectos: Ruth Elena RuízDirector Programa PQ/DE: Alfredo CuevaEquipo Técnico PQ/DE: Raúl Arias, Andrés Guerra, Santiago Izurieta, Lucía

Marcillo, Ignacio Martínez, Julio Morán, Ivette Pullas, Juan José Terán, Tamara Villacís

Este material ha sido elaborado con el financiamiento de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE.

Sistematización: Guadalupe Tobar

Coordinación Editorial: Consorcio CAMAREN,Edgar IschAlex Ramos

Edición: Carmen Gangotena

ISBN: 978-9978-58-154-4Diseño: graphus® 290 2760Impresión: graphus® 322 7507Tiraje: 500 ejemplaresQuito - Ecuador

Este documento se debe citar:TOBAR, Guadalupe. Participación Ciudadana: un eje articulador dela gobernanza ambiental efectiva y democrática. Serie: Instrumentos para la gestión ambientalurbana, No 4. Fundación Natura, Quito, 2009.

Consorcio de Capacitación para el Manejo de los RecursosNaturales RenovablesDirección: Alpallana E6-178 y Whimper. Ed. ESPRO, Piso 3Teléfonos: 2505775 • 2507396www.camaren.orgQuito, Ecuador

CCoonntteenniiddoo

PRESENTACIÓN 7

INTRODUCCIÓN 9

ACLARANDO CONCEPTOS 12

Ciudadanía, ciudadanas y ciudadanos 12

- La participación ciudadana 13

- El sentido de la participación 14

La participación ciudadana en la gestión ambiental 15

- El rol de la ciudadanía 16

La autoridad pública en la gestión ambiental 17

El espacio territorial 17

CONTRIBUCIONES METODOLÓGICAS 19

Hacia una cultura de participación ciudadana 19

Dilemas en el ejercicio de la participación 22

- Yo participo, tú participas..., ellos deciden 23

- Y después, ¿qué? 24

LECCIONES PARA LA SOSTENIBILIDAD 25

¿Cómo sostener una cultura de participación? 25

Herramientas para la sostenibilidad de laparticipación ciudadana 30

- Lo primero: control del territorio 30

- Una constante: la motivación por lo ambiental 31

- Lo importante: la equidad en la representación 31

- Lo correcto: una gestión transparente 32

- Lo fundamental: la ciudadanía en la toma de decisiones 32

- Lo ineludible: disponibilidad de recursos 33

SIGLAS 35

BIBLIOGRAFÍA 36

6

7

PPrreesseennttaacciióónn

La Fundación Natura, con apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y laCooperación – COSUDE, ha impulsado desde 1994 el Programa ManejoAmbientalmente Adecuado de Productos Químicos y Desechos Especiales enel Ecuador (Programa PQ/DE). Este Programa ha brindado una importantecontribución en distintas áreas de la gestión ambiental a más de 50 munici-palidades del país y su experiencia permite desarrollar un paquete metodoló-gico de amplia utilidad, orientado a garantizar el derecho a un ambiente sanoy libre de contaminación.

Como consecuencia del trabajo participativo vivido por el Programa y de suresponsabilidad institucional, la Fundación Natura resolvió desarrollar activi-dades de gestión del conocimiento que permitiesen compartir los aprendiza-jes múltiples y aportar significativamente a la gestión ambiental y a laspropuestas de desarrollo local, regional y nacional.

Con esta finalidad, se logró la participación del Consorcio CAMAREN comoentidad ejecutora de la estrategia de gestión de conocimientos, del Programa,encargándosele que elabore documentos aplicables a la coyuntura nacionalpara públicos diversos, con enfoques multi e interdisciplinarios.

Como resultado, se materializa la presente Serie Instrumentos para la GestiónAmbiental Urbana, compuesta por seis trabajos de sistematización y transmi-sión de la experiencia y las lecciones, esperando que ellos sirvan de guía a losgobiernos locales comprometidos con la gestión ambiental en el territorio desu responsabilidad. La Serie está compuesta por los siguientes cuadernillos:

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1. Gestión Integral de Residuos Sólidos: elemento básico de la sostenibilidadambiental.

2. Manejo Adecuado de Desechos Hospitalarios: la clave para proteger lasalud y el ambiente.

3. Educación Ambiental: la teoría y práctica para el mejoramiento del am-biente urbano.

4. Participación Ciudadana: un eje articulador de la gobernanza am-biental efectiva y democrática.

5. Normativa Legal: una herramienta para el fortalecimiento de la institucio-nalidad ambiental local.

6. La Gestión Ambiental Municipal y la Nueva Constitución.

Confiamos en que este trabajo sea aprovechado por los diversos actores dela gestión ambiental urbana en el país y que su publicación permita ampliaraún más el debate sobre las rutas a seguir en el marco del nuevo ordena-miento institucional.

IInnttrroodduucccciióónn

Desde hace varias décadas el concepto de participación ciudadana seenuncia como principio y herramienta fundamental del desarrollo social, hechoque va de la mano del protagonismo alcanzado por la sociedad civil en las pá-ginas más recientes de la historia contemporánea de Latinoamérica. La parti-cipación ciudadana se ha convertido en acción recurrente y uno de losimportantes ejes transversales de la gestión para el desarrollo y la sostenibili-dad.1 Resultado de lo dicho, la acción de incidencia política llevada adelanteen los últimos años por diversos actores sociales del país ha provocado queella deviniera referente sustancial de política pública, consagrado en el pro-yecto de Constitución, elaborado en Montecristi y refrendado por voluntad po-pular, a finales del año pasado. Así, la nueva Constitución del Ecuador otorgaa la participación ciudadana la categoría de “quinto poder” del Estado.2 Estetrascendente avance ha validado el esfuerzo que desplegaron los actores so-ciales en aras de posicionar políticas locales con enfoque ambiental en laagenda de las prioridades de los gobiernos municipales, reconociendo ade-más la gestión ciudadana en dicha conquista.

Durante la implementación del Programa PQ/DE se ha posicionado el temaambiental en los municipios de la Costa y la Sierra como preocupación dela ciudadanía local, se ha contribuido a la formación de personal en di-

9

1 Todo emprendimiento social debía considerar la transversalidad de los enfoques departicipación.

2 Concierne a esta temática el Título IV, sobre Participación y Organización del Poder.Ver principalmente, los Arts. 95 al 117.

versos ámbitos y se ha logrado la incorporación de la gestión ambiental enla agenda, estructura y presupuesto municipales. Por esta razón, la fasefinal del programa se ha empeñado en redefinir el enfoque del componenteparticipación ciudadana para brindar apoyo a la gestión política y a las uni-dades de gestión ambiental, en la definición de prioridades y el estableci-miento de consensos entre los actores.3 En tal virtud, esta fase de cierre sepropuso optimizar:

• La capacidad de decisión sobre los temas ambientales;

• La asunción de responsabilidad ciudadana frente al programa; y,

• El control y veeduría sociales en los procesos y resultados.

Fruto de esta acción intencionada de la cuarta fase del programa, y a finde contribuir a que los actores clave de territorios cantonales alcancen re-sultados ambientales sostenibles en el seno de una gestión efectiva y de-mocrática del gobierno municipal,4 el programa orientó estratégicamente lageneración y fortalecimiento de capacidades locales, institucionales y ciu-dadanas, así como el apoyo técnico de los operadores del desarrollo, todolo cual es posible evidenciarlo en los cantones de Montúfar, en la provin-cia del Carchi; Antonio Ante y Otavalo, en Imbabura; Cañar, en la provin-cia de Cañar; Gualaceo, en Azuay; Santa Ana y Manta, en Manabí, y en laMancomunidad de los Municipios de San José de Chimbo, San Miguel deBolívar y Guaranda, en Bolívar. En este proceso es innegable el rol defacilitador y motivador jugado por el programa, el que definió una estrate-gia de intervención tendiente a incentivar la corresponsabilidad de los go-biernos locales, la ciudadanía, la empresa privada y más actores territorialescon la temática ambiental.

El presente documento recoge las mejores lecciones cosechadas en el pro-ceso en relación a la participación ciudadana en la gestión ambiental, lasque provienen tanto de los logros como de las limitaciones presentes en laexperiencia. Tomando nota de las condiciones y características específicasde los diversos contextos, el texto que compartimos pretende convertirse en

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3 Marco Lógico y Plan Operativo de la Cuarta Fase PQ/DE 2005-2009.

4 Ibíd.

fuente de inspiración –para replicar aciertos, aprender de errores yadvertir de posibles amenazas– a otras experiencias de gestión municipal yciudadana, empeñadas en consolidar procesos de manejo ambiental ar-mónico y respetuoso en procura de mejores condiciones de vida para sushabitantes de hoy y de mañana. En consecuencia, el material está espe-cialmente dirigido a tomadores de decisión, líderes ciudadanos, autorida-des y personal municipales, así como a académicos, técnicos y operadoresinteresados y/o comprometidos con procesos sociales de actoría ciudadanaen gestión ambiental.

Los contenidos se presentan organizados en tres capítulos. El primero de-tiene su mirada en los principios y contribuciones conceptuales básicos res-pecto de la acción ciudadana, y los alcances y nociones de los actores yprotagonistas de la gestión ambiental y sus protagonismos.

El segundo acopia diversas contribuciones metodológicas, aplicaciones yprácticas que evidencian certezas, temores, riesgos e implicaciones de laparticipación de los actores ciudadanos en la gestión ambiental con aspi-raciones de sostenibilidad.

Finalmente, el tercer capítulo extrae las lecciones y conclusiones más signi-ficativas del programa, las que bien podrían constituirse en ingredientes dela fertilidad y riego de nuevas intervenciones con similares desafíos.

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AAccllaarraannddoo ccoonncceeppttooss

Ciudadanía, ciudadanas y ciudadanosEl concepto de ciudadanía refiere al ejercicio colectivo de los derechos porparte del conjunto de individuos que comparten un mismo espacio territo-rial. Si bien la noción de ciudadanía engloba a todos y todas, es impor-tante considerar la diversidad, ya sea por su condición étnica, de género,generacional, ubicación geográfica –urbana o rural– u otros factores quealudan a la especificidad de sus intereses.

Normalmente se tiende a homogenizar “lo ciudadano”, asumiendo que de-cisiones de interés particular lo son de la colectividad. Es importante no per-der de vista la diversidad de intereses económicos a los que los gruposciudadanos responden, pues esa diversidad permite visibilizar y dimensio-nar otros intereses y necesidades que entran en juego al momento de defi-nir criterios de consenso para una convivencia colectiva con carácterincluyente. La participación de la ciudadanía es posible a través de organi-zaciones de base o de segundo degrado, las cuales pueden actuar en pro-cesos de toma de decisiones frente a proyectos, obras o iniciativas conincidencia ambiental en su entorno local.

Con apego al mandato constitucional,5 podemos afirmar que las ciudada-nas y ciudadanos son las personas naturales que tienen vínculo con el Es-tado en razón de su nacimiento o residencia en determinado territorio, e

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5 Constitución Política, Título II, Capítulo Segundo, Arts, 6 al 9.

identificación con la historia, la cultura y el entorno social. En tal virtud, estaspersonas entrar a formar parte de –y acogerse a– las normas de vida en comúnque aseguren mínimamente condiciones de equidad en el acceso a los servi-cios y derechos y a ejercer gobernanza efectiva y democrática local.

Una de las características básicas de la sociedad es la coexistencia de unadiversidad de actores con diferentes necesidades, deseos e intereses, loscuales determinan sus motivaciones y comportamientos.6 Se trata de acto-res cuyas intervenciones antrópicas tienen impacto en el ambiente, promo-viendo su equilibrio o afectando al ecosistema. Entre esta diversidad deactores, se hallan:

• Personas naturales, grupos sociales o comunidades, habitantes de unterritorio y usuarios de los servicios municipales,

• Empresas inversionistas,

• Actores públicos y privados, tales como: autoridades de los gobiernos lo-cales (provincial, municipal o parroquial), delegados regionales de lainstitucionalidad pública, dirigentes de organizaciones sociales, repre-sentantes de agentes externos no gubernamentales, etc.

La participación ciudadana

Conforme lo consagra la nueva Constitución, hoy la participación ciuda-dana es un derecho constitucional:

Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán demanera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de losasuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la so-ciedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción delpoder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad,autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, so-lidaridad e interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos losasuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los me-canismos de la democracia representativa, directa y comunitaria.7

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6 Raúl Arias, “Propuesta estratégica del componente participación ciudadana,documento interno, Quito, Fundación Natura, 2006.”

7 Art. 95 de la Constitución 2008.

Las personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espa-cios públicos, bajo los principios de sustentabilidad, justicia social, respetoa las diferentes culturas urbanas y equilibrio entre lo urbano y lo rural. Elejercicio del derecho a la ciudad se basa en la gestión democrática de ésta,en la función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad, y en el ejer-cicio pleno de la ciudadanía.8

La connotación ambiental de la participación ciudadana coloca a la po-blación en un escenario nuevo y desafiante: la gestión ambiental de los go-biernos locales, constituida en herramienta que ha facilitado la articulaciónactiva y efectiva de la sociedad civil en la gestión pública, ha gestando enlos municipios ecuatorianos una fase más avanzada en la construcción depolíticas ambientales sostenibles.9

En la experiencia de Fundación Natura, la participación ciudadana ha sidoun elemento esencial que ha generado masa crítica y conciencia proposi-tiva en los ciudadanos, cuyo ejercicio pleno modifica y amplía las relacio-nes de poder.

El sentido de la participación

La participación ciudadana plantea la posibilidad de que el “pueblo llano”entre a ser parte del juego del poder. Para que el enunciado se conviertaen derecho ejercido se requiere abrir la puerta a la consolidación de losespacios de organización social, profundizar el conocimiento de la reali-dad y la sensibilidad y conciencia sobre los problemas que la afectan co-lectivamente, definir propuestas y soluciones factibles ante el impactoambiental que pueden ocasionar diversas obras, proyectos u otras inter-venciones, en su espacio territorial.

Para que este diálogo-acción sea posible y efectivo debe tener a su haberinformación fidedigna y comunicación de ida y vuelta entre los diversos ac-tores ciudadanos y su gobierno local, respecto de los tema de afectación einterés comunes.

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8 Art. 31 de la Constitución 2008.

9 “Una experiencia en la gestión ambiental de los municipios”, Quito, FundaciónNatura, febrero, 2006.

La participación ciudadana en la gestión ambientalLa gestión ambiental se orienta hacia la administración consciente y efi-ciente de los recursos naturales existentes en un determinado territorio, bus-cando el mejoramiento de la calidad de vida de la población con unenfoque de desarrollo sustentable. Para lograrlo, ciudadanas y ciudadanostoman parte en la definición de políticas e instrumentos de planeación am-biental, formulación y aplicación de los ordenamientos jurídicos, y evalua-ción y seguimiento de los programas en marcha.

De a poco, y en el transcurso de los últimos años, la acción por la conser-vación de los recursos naturales se va tornando en un imperativo de la vidapolítica y cotidiana de las sociedades, como expresión y ratificación del pro-fundo sentido de apego a la tierra, a la tradición y a la cultura. Este enfo-que cobra fuerza cuando un modelo de vida, fraguado sobre la base de laextracción sin límite ni miramiento de la riqueza natural, conduce a nivelesextremos de consumo y desperdicio, poniendo en riesgo la supervivencia dela especie humana y del planeta. Así, el calentamiento global, el agota-miento progresivo de los recursos fundamentales, los grados de contami-nación del agua y del aire, y la pérdida de la fertilidad del suelo, colocanen el primer punto de la agenda colectiva, la necesidad de gestar y restituirestrategias de supervivencia y formas de vida armónicas y respetuosas conla naturaleza. De lo dicho, la preocupación por el cuidado del ambiente seposiciona cada vez con más fuerza y vincula esta realidad de crisis am-biental como resultante del modelo de desarrollo vigente.10 En suma, la hu-manidad toda vive un momento de crisis civilizatoria, y de interpelación ycuestionamiento a los paradigmas de la vida humana.

La gestión del ambiente es una función pública que le concierne al Estado,pues en el Ecuador los ciudadanos no ejercen generalmente la propiedadsobre los recursos naturales, aunque se requiere la participación activa dela sociedad civil, pues los ciudadanos somos usuarios de dichos recursosque son vitales para la producción, la economía y el desarrollo. Por estarazón surgen propuestas encaminadas a asumir, desde la actoría social, elcompromiso de precautelar los recursos naturales del hábitat, el ecosis-tema, la región y la cuenca correspondientes.

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10 Raúl Arias, “Propuesta estratégica del componente participación ciudadana”,documento interno, Quito, Fundación Natura, 2006

Se trata de recuperar al ser humano como parte de la naturaleza y comoactor fundamental de su conservación, restauración y sostenibilidad. Paralograrlo se requiere de la concurrencia de todos los actores involucrados.

Esta acción mancomunada se denomina “corresponsabilidad ambiental ciu-dadana”. Al respecto, el Art. 399 de la Constitución establece que: “el ejer-cicio integral de la tutela estatal sobre el ambiente y la corresponsabilidadde la ciudadanía en su preservación, se articulará a través de un sistema na-cional descentralizado de gestión ambiental, que tendrá a su cargo la de-fensoría del ambiente y la naturaleza”.

El rol de la ciudadanía

En referencia a la gestión ambiental, el rol que está llamado a cumplir laciudadanía, puede resumirse en:

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La experiencia en Atuntaqui

En abril de 2004 la primera asamblea del cantón Atuntaqui, con la pre-sencia de las juntas parroquiales, autoridades de colegios, escuelas y dela universidad, técnicos del municipio, representantes de las cámaras deComercio y la Producción, la Federación de Barrios, etc., integró la Co-misión Ciudadana Ambiental. Con el apoyo del Alcalde, se creó el De-partamento Técnico y la Unidad de Gestión Ambiental.

La promoción social y la educación ciudadana incentivaron la formaciónde clubes ecológicos, escuelas verdes y múltiples iniciativas juveniles.

La contaminación del río Ambi, convertido en botadero de basura delcantón, constituía una emergencia sanitaria. Para realizar el relleno sa-nitario se obtuvo el apoyo de COSUDE para la adquisición del terreno yUS$ 500.000 de la Unión Europea, a través de un proyecto aprobado porPRODERENA.

Al momento está en proceso de conformación el espacio encargado derealizar la veeduría ciudadana y la Comisión Ciudadana Ambiental se haganado la credibilidad y el respaldo de la población.

Fuente: entrevista a Olga Chiriboga, Presidenta de la Comisión Ciudadana Ambiental. 2009

• Conocer su medio (territorial, social, ambiental y culturalmente);

• Informar e informarse de las amenazas existentes respecto del patrimo-nio natural de su entorno (aire, agua, suelo, flora, fauna, etc.);

• Tomar conciencia y responsabilidad –individual, familiar, comunitaria,empresarial, institucional, etc.– sobre el impacto ambiental de sus ac-ciones, tradiciones y costumbres;

• Contribuir activamente en la búsqueda y construcción de alternativas in-dividuales, grupales y/o del conglomerado social en su conjunto; y,

• Ser parte del control, monitoreo y evaluación del impacto ambiental, elordenamiento territorial, y los planes de uso y manejo de los bienes na-turales.

La autoridad pública en la gestión ambiental“Las políticas de gestión ambiental se aplicarán de manera transversal yserán de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus nive-les y por todas las personas naturales o jurídicas en el territorio nacional”.11

El Art. 263 de la Constitución determina las competencias del gobierno pro-vincial en la gestión ambiental, mientras que el Art. 264 lo hace en relacióna los gobiernos municipales.

El espacio territorialHablar de gestión ambiental necesariamente nos remite a un territorio con-creto. Esta noción requiere ser enfatizada porque marca los alcances y loslímites de la participación ciudadana en la gestión ambiental, define lascompetencias de la autoridad pública, haciendo visibles los roles, incluso deactores ciudadanos que no han sido visibilizados por la noción tan generalde ciudadanía. Concretizar la noción de territorio es indispensable para lagestión ambiental, pues permite dimensionar otros alcances, como los decuenca, microcuenca, ecosistema, jurisdicción político-administrativa, es-pacio cultural de identidad, espacio político, económico, de asentamientohumano, de producción y propiedad. Múltiples factores que se enredan o

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11 Constitución Política, Acápite 2, Art. 395.

entrecruzan de manera coherente, dando sentido a un espacio físico y con-notando formas de ocupación, relación y poder sobre –y con– los bienesnaturales.

Delimitar de esta manera al espacio territorial permite localizar los recursosdisponibles; dimensionar el uso y los riesgos del agua, el suelo, el aire, lafragilidad de los ecosistemas; precisar los puntos de vulnerabilidad y esta-blecer los encadenamientos de responsabilidad de quienes usufructúan delentorno. Esta noción amplia e incluyente persigue incentivar un sentido deapropiación y pertenencia por parte de los ciudadanos, generar concienciade sus alcances y límites, y establecer los vínculos y sinergias necesarias conotros espacios territoriales a los que se encuentra conectado, “encadenán-dolos” en la corresponsabilidad de su manejo sostenible.

La participación ciudadana debe considerar la capacidad de inclusión dela diversidad de actores que integran un territorio, permitiendo así dimen-sionar la equidad y la democracia.

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CCoonnttrriibbuucciioonneess mmeettooddoollóóggiiccaass

Hacia una cultura de participación ciudadanaEn el cumplimiento de las actividades orientadas a promover la partici-pación ciudadana, es posible identificar un proceso progresivo ancladoen el objetivo de construir el paradigma de la corresponsabilidad so-cial. Como todo andar, la intervención se inició con los primeros acer-camientos a la comunidad, dirigiendo diálogos y mensajes demotivación y toma de interés por “lo ambiental”, puesto que la sola de-cisión política de la autoridad municipal, manifiesta en la emisión deordenanzas, no bastaba para pasar de la decisión a la conciencia y con-ducta ciudadanas.

Se constató entonces la necesidad de informar a la población y proveerlade argumentos sobre los problemas ambientales, los agentes contami-nantes, la corresponsabilidad de los actores, y los beneficios sociales yeconómicos al preservar un ambiente sano para todos. Eventos de ca-pacitación, encuentros e intercambios de experiencias fueron, entre otras,las actividades que fortalecieron el protagonismo ciudadano de los inte-resados en preservar el ambiente de su cantón y dispuesto a incidir en lasdecisiones municipales. Se incentivó la organización ciudadana a partirde diversas actividades emprendidas por el programa, y mediante la or-denanza se legitimaron espacios de interés y asignación de recursos parasolventar estas iniciativas.

El planteamiento estratégico del programa consistió en “incorporar a la ac-tividad ambiental local procesos ciudadanos o mecanismos de participación

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que se denominaron comisiones ambientales ciudadanas”,12 establecidasen diez cantones. Las experiencias muestran ciudadanos que evidencian,entre otras cualidades, buena voluntad, conciencia, actitud de servicio co-munitario y reconocido liderazgo en la comunidad, convirtiéndose en pio-neros de la gestión ambiental.

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Acciones necesarias

El camino recorrido por el Programa PQ/DE da cuenta de las siguientesacciones:

1. Esfuerzo por recolectar y documentar información, contactos e infor-mantes clave,

2. Mapeo de liderazgos, actores, e intereses ambientales,

3. Socialización con actores locales de los planteamientos de FundaciónNatura y el municipio y recepción de las diversas reacciones a dichosplanteamientos.

4. Establecimiento de acuerdos y compromisos por parte de los actores.

5. Conformación de la comisión y de la directiva, y establecimiento delprimer plan de actividades.

6. Formulación de los planes ambientales y diseño de líneas estratégicas.

Fuente: visitas exploratorias. Entrevistas a técnicos del proyecto,realizada por el equipo CAMAREN, 2008.

Este momento se caracterizó por numerosos eventos de información, ca-pacitación y desarrollo de destrezas metodológicas dirigidos a replicadoresde información y conocimiento. Una vez posicionadas y legitimadas las re-feridas comisiones, cada una de de ellas adquirió una dinámica particularen el desarrollo de sus actividades, traducidas en la elaboración de sus pla-nes operativos ajustados a las condiciones propias de cada cantón. El hechomás significativo consistió en la asunción de su protagonismo local, al con-

12 Marco Lógico y Plan Operativo de la Cuarta Fase PQ/DE 2005 – 2009, FundaciónNatura, 2005.

vertirse en actor activo de la planificación de acciones municipales, conplanteamientos concretos a corto y mediano plazo.

Mediante el reconocimiento alcanzado las comisiones ambientales ciu-dadanas lograron posicionarse al interior de sus municipios e influir enla creación de condiciones legales que legitimaran su integración al mo-delo institucional, y presencia en su estructura orgánica. El aporte preli-minar de las comisiones se tradujo en la construcción participativa delPlan de Mejoramiento Ambiental, instrumento que facilitó el encuentro desinergias entre los ámbitos técnicos y sociales del programa, articulandoesfuerzos y recursos de la municipalidad, el programa y los aliados, y lapredisposición ciudadana a modificar hábitos y rutinas en el manejo deresiduos y desechos.

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La experiencia en Santa Ana

En Santa Ana, con asistencia técnica de Fundación Natura, se acompañóel proceso de revalorización y buen uso de los recursos naturales del can-tón, como la cuenca del río Portoviejo, enfatizando la dimensión culturaly educativa.

Se ha trabajado con los centros educativos –profesores y estudiantes–para que sean actores y multiplicadores de la voluntad y conciencia po-líticas de gestión ambiental.

Para resolver el problema de la basura en el cantón y en el corredor tu-rístico, se identificó un lugar adecuado para el depósito de desechos só-lidos. El proyecto, aprobado por el Banco del Estado, inició el manejo dedesechos sólidos con la clasificación de basura de diferentes sectores.Poco a poco la gente se ha ido empoderando de una cultura ambiental.Ya se ven indicadores de población que por sí sola hace manejo ade-cuado. Se ha difundiddo la agricultura orgánica, reforestación y mante-nimiento de especies nativas. Un comité interinstitucional, formado poractores estratégicos, está planteando una ordenanza para declarar aSanta Ana territorio libre de plaguicidas.

Fuente: visitas exploratorias. Entrevista a técnicos del Departamento de DesarrolloHumano, Municipio de Santa Ana, Manabí, CAMAREN, 2008.

Fue así como se generaron procesos de construcción de ciudadanía y degestación de una cultura de participación, procesos que tuvieron –entreotros– los siguientes soportes operativos y estratégicos:

• La socialización de información oportuna sobre el tema ambiental,

• La comunicación transparente, a través de mecanismos convencionalesy virtuales,

• La educación sistemática en temas ambientales,

• La formación a actores ciudadanos: funcionarios municipales, estu-diantes (jóvenes, niños), y replicadores del proceso,

• El oportuno asesoramiento en temas jurídicos y técnicos,

• El apoyo al establecimiento de alianzas y sinergias,

• La formulación adecuada de planes de mejoramiento ambiental.

Las estrategias referidas proporcionaron un soporte para la construcción deciudadanía, su incursión en las decisiones sobre asuntos públicos y la con-tribución del programa a la integración de los ciudadanos en la toma de de-cisiones informadas, a su vinculación a las acciones, a tomar parte delcontrol de las acciones que se ejecutan, a ser testigos de la transparencia yde la rendición de cuentas correspondiente. Así se ha gestado concienciacrítica, se ha ampliado las relaciones de poder local y se ha consolidadouna representación más diversa.

Dilemas en el ejercicio de la participación Frente a una historia social y política de conducción vertical, que ha dele-gado en un líder la toma de decisiones relativa a intereses comunes y par-ticulares, la gestión ambiental surge como una temática de alta sensibilidadque requiere ser tratada por el conglomerado social que habita un deter-minado territorio porque supone la mayor corresponsabilidad social. Noobstante, el sólo posicionamiento de lo ambiental en la agenda pública yprivada no genera per se participación ciudadana.

Poniendo los pies en el terreno de lo concreto, la experiencia transitada porel programa muestra cómo los operadores locales del proyecto debieron re-currieron a su ingenio y creatividad para romper –o empezar a romper– vie-

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jos y sólidos esquemas culturales y lograr que la gente empiece a hacersuyos estos procesos.13

Yo participo, tú participas..., ellos deciden14

El modelo de conducción vertical en ocasiones ha traspasado la formalidadde la institucionalidad pública y se ha abierto campo en los espacios de laasí llamada “cooperación al desarrollo”. Así, a menudo tropezamos conexperiencias de intervención en las que sus “operadores” replican protago-nismos y conductas verticales, delegando roles secundarios y pasivos a losinterlocutores, reduciendo la participación de éstos a la presencia en lasasambleas y talleres, las mingas de reforestación o limpieza de canales o,en el peor de los casos, a pagar la tasa ambiental decidida por otros tantoen su monto como en su destino. La experiencia recogida en estas páginasaunque aún no conjugue asertiva y cabalmente una otra noción de participa-ción, al menos se la ha planteado como uno de sus mayores desafíos, con-virtiéndola en ingrediente privilegiado de su instrumental de acompañamientoa los procesos sociales. Para que así ocurra, ha sido importante además sem-brar en los “acompañados” una conciencia crítica, seduciéndolos a jugar elrol de cómplices y aliados en la transformación cualitativa de la tarea de acom-pañamiento y la acción ciudadana.

En la construcción de este nuevo caminar –activo, crítico y propositivo– es im-portante garantizar la participación ciudadana en todos los espacios y mo-mentos de la gestión: en el debate y toma de decisiones del gobierno local,ejerciendo poder de decisión sobre las políticas tributarias, la planificación deactividades, la gestión de recursos, la distribución del presupuesto. No obs-tante, esta calidad de participación será un punto de llegada, resultado dela intención política y el ejercicio de principios de democracia, transparen-cia, inclusión, equidad, entre otros.

Y después, ¿qué?

Igual que cuando el caminante corona la primera cima –creyendo que esla última– y en el horizonte aparecen otras, más altas y complejas, cuandouna experiencia culmina una fase, entremezclados en la alforja los logros y

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13 Miembro del Comité de Gestión Ambiental, Municipio de Mira.

14 Alegórica expresión pronunciada por un técnico de la Mancomunidad de Chimbo,Bolívar y Guaranda.

los tropiezos, las circunstancias positivas y las no tanto el paisaje se llena deincertidumbres y de preguntas: ¿qué pasará mañana, cuándo surjan otroslíderes, cuando cambien las autoridades, cuando el proyecto concluya y losapoyos financieros se acaben? ¿Qué tan sostenible será la participaciónen esos otros escenarios? Estas preguntas –y otras tantas que pueden for-mularse– interpelan la validez de lo que se hace en el presente y el sentidomismo de la participación ciudadana. La trascendencia de una experienciacomo ésta necesita establecerse en la cotidianidad de la vida pública can-tonal. De hecho, la gestión de la sostenibilidad del programa ha incididoen la estructura orgánica de la municipalidad, logrando procesos de inclu-sión de la gestión ciudadana en el presupuesto municipal y en los recursosde las unidades de gestión ambiental.

Este planteamiento sigue derivando dilemas y debate entre los operadoresde proyectos, al cuestionar la institucionalización de la participación ciuda-dana y su reducción a la capacidad de movilización de la población. Hayquienes consideran que la validez de la participación ciudadana es preci-samente la espontaneidad y la libertad de movilizarse, expresarse y de-mandar en el momento que se considere oportuno.

No obstante, el ejercicio del poder ciudadano suficientemente informadodebería, además, tener la capacidad de debatir, negociar, incidir y tomaracuerdos que permitan mejorar las condiciones ambientales para beneficiode la colectividad. Si se logra concertar políticas en las que todos y todasestén de acuerdo, lo más probable es que se pueda:

• Involucrar a la comunidad en la toma de decisiones que afecten su ca-lidad de vida.

• Fortalecer la conciencia social.

• Prevenir impactos ambientales nocivos.

• Disminuir, quizá resolver, tensiones y conflictos.

• Llegar a acuerdos que respeten la cosmovisión y cultura locales.

• Aplicar medidas de mitigación, compensación, o restauración de dañosinevitables.

• Establecer modelos de crecimiento económico más sustentables.

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¿Cómo sostener una cultura de participación?El enfoque de participación ciudadana formó parte operativa de la acciónde Fundación Natura en diversos ámbitos cantonales, centrado en los asen-tamientos urbanos. Desde hace más de una década de intervención el en-foque fue evolucionando desde posturas de autoridades municipales que noconsideraban posible la participación de la ciudadanía en temas ambien-tales, hasta la apertura a la incorporación de ciudadanos y ciudadanascomo actores de la gestión ambiental.

Estas transformaciones cualitativas han ido de la mano con la dinámicamacro de la sociedad y su escenario cada vez más “tocado” por la pre-sencia de referentes explícitos de política de participación ciudadana y deposicionamiento social de la temática ambiental; hoy los dos principios hansido consagrados en la Constitución vigente: el uno bajo la denominacióndel “quinto poder” y el otro elevado a la categoría de “los derechos de lanaturaleza”. Por esta razón, una estrategia fundamental implementada conel Proyecto PQ/DE fue la aprobación de ordenanzas municipales para quelos municipios reconocieran formalmente a las comisiones ciudadanascomo interlocutores válidos de su política ambiental.

El mayor alcance logrado por esta estrategia fue la articulación de la RedAmbiental Ciudadana, concebida como un espacio de encuentro, inter-cambio de experiencias y fortalecimiento de las capacidades de las comi-siones. En este espacio se han consolidado planes regionales de gestión

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LLeecccciioonneess ppaarraa llaa ssoosstteenniibbiilliiddaadd

ambiental, ampliando su cobertura hacia espacios territoriales homogéneosque rebasan los ámbitos cantonales y comprometen a las cuencas hidro-gráficas, con planteamientos políticos de mayor magnitud.

La Red Ambiental Ciudadana pretende establecer mecanismos exógenosde sostenibilidad de la participación ciudadana,15 mediante el fortaleci-miento de la capacidad organizativa de las comisiones, la formación dealianzas estratégicas con instancias del Estado y ONG, la canalización derecursos y provisión de asistencia en derechos, procedimientos metodoló-gicos y herramientas de gestión. El objetivo de más largo aliento de la redes gestar una fuerza donde las comisiones cantonales encuentren referente,soporte y aval para su capacidad de incidencia, “para que sea la gente, unavez empoderada de los procesos locales y regionales, quien garantice lacontinuidad de los procesos organizativos.”16

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15 Se cuenta este momento con un Proyecto de Fortalecimiento Institucional queincorpora acciones para la sostenibilidad.

16 Raúl Arias, responsable del componente participación ciudadana del programa), enetrevista realizada por el equipo CAMAREN, 2008.

Participación y la quita fase del programa

Un real proceso participativo supone una amplia convocatoria, abrién-dose aun a la presencia de personas con opiniones e intereses contra-puestos. Aceptar este alcance del concepto de participación pasa porprocesos de conflictividad con las nociones de poder; pasa tambiénpor procesos de confrontación entre diversas visiones –técnica y so-cial– de la gestión ambiental.

Algunos municipios circuns-criben la participación a la presencia deun grupo de personas afines al gobierno local, quienes se constituyenen el aval de la gestión municipal.

El último quinquenio de operaciones del Proyecto PQ/DE posibilitó ungiro mucho más coherente con la noción de gobernanza ambiental,logrando incidencia ciudadana en la gestión ambiental, pues no setrata de avalar la gestión del alcalde sino la gestión pública de los pro-blemas ambientales.

Fuente: visitas exploratorias y entrevista a técnicos del proyecto. CAMAREN, 2008.

Los elementos que se exponen a continuación, corresponden a las accionesestratégicas de mayor efectividad validadas en la Fase IV del ProgramaPQ/DE.

Se debe indicar que estas actividades corresponden a un momento de cie-rre, mismo que fue planteado cuando a nivel local se habían generado cier-tas condiciones básicas, consideradas garantía de su sostenibilidad. Entreesas condiciones básicas se destacan:

• Procesos preliminares de gestión ambiental y participación ciudadana.

• Organización ciudadana establecida, legitimada por la autoridad mu-nicipal y reconocida por los pobladores de los cantones.

• Sistema de comunicación transparente, constituido sobre la base de me-dios locales y su interconexión con otros municipios

• Formación técnica y social de funcionarios municipales que se han be-neficiado de sucesivos programas de capacitación.

• Red establecida de actores, aliados y socios estratégicos locales.

En estas condiciones de acumulado social, las comisiones ambientales ciu-dadanas, los municipios, las organizaciones poblacionales, Fundación Na-tura, COSUDE, y el conjunto de actores parte de la experiencia transfiriendola responsabilidad técnica, metodológica y financiera del programa a losactores locales.

Sobre esta base, las actividades para asegurar la sostenibilidad de los lo-gros del programa, respondieron a los siguientes pasos estratégicos:

1. La gestión de la comunidad, con apoyos técnicos de respuesta a la de-manda y dinámica de las comisiones ambientales ciudadanas:

• Potenciado su incidencia y posicionamiento en sus territorios canto-nales, mediante propuestas jurídicas y técnicas de impacto socio-am-biental y educativo-político.

• Implementando planes de educación ambiental, promoviendo unamayor sensibilización y vinculación activa de los actores locales enfavor del ambiente.

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2. El desarrollo de sistemas de comunicación transparente17 que surgierona partir de diagnósticos, planes y varias iniciativas realizadas con el per-sonal municipal, tales como:

• “Islas de información” para la ciudadanía.

• Carteleras informativas para los funcionarios municipales y público engeneral.

• Comunicación interna en el Municipio de Santa Ana que promovióla Comisión de Asuntos Sociales para apoyar las iniciativas de co-municación.

• Gestión de recursos técnicos, económicos y humanos para concretarlas acciones establecidas en el plan de comunicación.

3. El establecimiento de una red virtual de comunicación en la que se faci-lita el diálogo y el debate con distintos actores:

• Se receptan inquietudes de los miembros de las comisiones ambien-tales ciudadanas, así como de los funcionarios municipales.

• Se comparte información técnica solicitada por los municipios.

4. La consolidación del programa de educación ambiental en el que se va-lidaron contenidos estratégicos expresados en:

• La preparación y recopilación del material de trabajo para la capa-citación del público meta.

• La producción participativa de planes de educación ambiental parael período 2007-2009, con el apoyo de las direcciones provincialesde educación, comisiones ciudadanas, centros educativos, universi-dades, estudiantes y funcionarios municipales.

5. La capacitación de funcionarios municipales en los ámbitos ambiental,legal y administrativo, relacionados con la ejecución de los planes demejoramiento ambiental.

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17 Ópera en Antonio Ante, Montúfar, Otavalo y Santa Ana.

6. El fortalecimiento de las alianzas y sinergias, concretando los siguientesproductos en diferentes cantones donde el proyecto ha incidido:

• Gestión de mancomunidad con los municipios de Cañar y El Tambopara el manejo de los residuos sólidos, mediante la construcción deun relleno sanitario.

• Convenios con colegios municipales para la conformación de clu-bes ecológicos que apoyen las iniciativas ambientales de sus can-tones.

• Convenios de cooperación para reforzar procesos de educación am-biental con la universidad del Carchi y de Azogues y otros actores lo-cales.

7. El apoyo a la gestión ambiental efectiva, en los siguientes ámbitos:

• La formulación de planes participativos de mejoramiento ambientalque se encuentran en ejecución en casi todos los municipios.

• La elaboración, socialización, aprobación e implantación de la or-denanza para controlar el ruido en Azogues.

• La implantación de la ordenanza de gestión de los desechos hospi-talarios y la sistematización de la gestión integral de los residuos só-lidos en Ambato.

• El manejo mancomunado del relleno sanitario (auspiciado por laAsociación de Municipalidades del Ecuador-AME) para Guaranda,San Miguel de Bolívar y San José de Chimbo.

8. Las réplicas de las mejores experiencias y la difusión de las prácticas lo-gradas.

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Herramientas para la sostenibilidad de laparticipación ciudadanaLos importantes hallazgos encontrados en el trabajo de cara al compo-nente de participación ciudadana y las connotaciones particulares ob-servadas en cada uno de los cantones, nos permiten formular algunasrecomendaciones clave que los operadores de procesos ambientales par-ticipativos no pueden dejar de considerar, tales como: la necesidad deque los actores tomen conocimiento y control de su territorio, la validezde la motivación pública hacia los temas ambientales, la importancia deuna representación ciudadana con equidad, el peso moral de una ges-tión transparente, el objetivo político de la participación en la toma dedecisiones y la ineludible necesidad de contar con recursos para facilitarla gestión.

La trascendencia de estos enunciados ameritan que se los dedique, almenos, unas pocas líneas:

Lo primero: control del territorio

Una de los mejores contribuciones de los operadores de proyectos am-bientales a la conciencia ciudadana es la de haber facilitado que los ac-tores reconozcan su realidad física, social y cultural, entiendan ladelimitación del territorio cantonal, la configuración de su geografía, losespacios ecológicos circundantes, la ubicación de los poblados, los ám-bitos de producción, la presencia o carencia de servicios, los espacios pú-blicos, la infraestructura vial, el sistema fluvial.

Es importante poner los recursos geográficos al servicio de la ciudadanía,para que ella tome control de su territorio, identifique las áreas de riesgo,los puntos de conflicto ambiental, y se comprometa en su conservacióny manejo adecuado.

El control del territorio es determinante para la participación ciudadanaya que la aprehensión del espacio, no sólo genera conciencia y com-promiso, sino que facilita el debate y la adopción de acuerdos.

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El instrumental técnico de apoyo oferta una amplia gana: el mapeo par-ticipativo, los mapas parlantes, los croquis, etc., complementados porgiras de observación, intercambios de experiencias, creación de espaciosespecíficos de diálogo, entrega de información complementaria, etc.

Una constante: la motivación por lo ambiental

El desarrollo y consolidación de la conciencia ambiental una actividadprioritaria y permanente, que debe proveer el manejo de recursos peda-gógicos y didácticos, generar información actualizada sobre la realidadambiental, alentar la contribución humana para amortiguar el cambioclimático, el deterioro de los recursos naturales, y contribuir a una ges-tión ambiental sostenible, mediante el aporte personal y colectivo.

El sentido de este esfuerzo es lograr identificar en el propio espacio te-rritorial la forma cómo se expresan esas alertas ambientales y la genera-ción de soluciones y alternativas sencillas, viables, de fácil incorporaciónen la cotidianidad.

Herramientas recurrentes como talleres, cursos de capacitación a acto-res locales, mecanismos de información y comunicación social, cartele-ras, portales, eventos culturales y recreacionales, son de utilidad parasocializar los debates y las propuestas ambientales al nivel más amplio dela población, complementados con la producción de material educativoy juegos didácticos dirigidos al público meta: estudiantes (jóvenes yniños), y usuarias y usuarios de servicios públicos (salud, educación, aguapara consumo humano, agua de riego, electricidad, recolección de ba-sura, etc.)

Lo importante: la equidad en la representación

Las comisiones ambientales ciudadanas se han constituido en interlocuto-res idóneos de la gestión ambiental municipal.

Es importante que se vaya incorporando a este espacio de organizaciónciudadana la mejor representación de la diversidad de actores ciudadanos

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que forman parte del territorio, pues la definición de la política ambientaladoptada por el gobierno local, concierne y afecta a toda su población.

En lo concreto, se requiere avanzar en el diseño de herramientas para la in-clusión, la participación y criterios de sectorización del espacio cantonal,posibilitando que grupos y poblados dispersos tengan la oportunidad decontribuir al proceso sin necesidad de realizar significativos desplazamien-tos hacia el centro poblado, sino a través de sus representantes, con guíascomunes de trabajo para recoger sus voces y considerarlas en las decisio-nes generales.

Lo correcto: una gestión transparente

Los espacios de participación deben constituirse en ensayos idóneos delmejor ejercicio de la democracia. En este sentido, las comisiones ambien-tales ciudadanas tienen la obligación moral de transparentar su gestión –los procesos de negociación, los acuerdos tomados, etc.– para fortalecer laopinión colectiva respecto de las políticas ambientales y afirmar el posicio-namiento ciudadano en la gestión ambiental del gobierno local.

Por otra parte, lograr que los medios locales de comunicación e informa-ción respondan a los intereses y demandas de la colectividad –gobiernolocal y población– debe constituirse en un objetivo estratégico.

Con ello estos medios pasarían a jugar el rol de transmisores de la infor-mación y facilitadores de procesos relacionados con las actividades de laorganización ciudadana, haciendo de la gestión ciudadana por el am-biente, la mejor noticia.

Lo fundamental: la ciudadanía en la toma de decisiones

Cada vez más las nuevas generaciones tienden a articularse y dinamizarsemás en torno a la defensa del ambiente y de la vida que a otros temas po-líticos de la sociedad. Por otra parte, el compromiso con la causa ambien-tal exige a las personas coherencia entre su enunciado teórico y su prácticaconcreta; esto es, la conciencia ambiental no se queda fuera –al cruzar elumbral de la casa– sino que es parte de la vida familiar y junto a los otrosmiembros, se sienta a la mesa.

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Hacer compromiso de vida con la vida demanda una buena dosis de con-ciencia, otra de compromiso y una más de voluntad, para convertirla enpócima provocadora de cambios de actitudes, costumbres, hábitos y tradi-ciones en la forma de relacionarnos con todos los seres vivos del entorno ycon los bienes que generosamente comparte la naturaleza con nosotros.

En una apretada lista de mandamientos y buenos propósitos, hay algunosque no deberían escapar a nuestra rutina y cotidianidad: no malgastar másagua que la necesaria y contribuir a su reposición cuidando vertientes, evi-tando quemas, sembrando árboles; disponer los desechos de forma segura,sin contaminar el agua o el aire ni afectar a la flora, la fauna o la salud delas personas; clasificar los desechos en la fuente y, de ser viable, transfor-marlos en alimento de la tierra; usufructuar del suelo sin agotar su produc-tividad ni envenenarlo con agrotóxicos; promover la diversidad biológicasin menospreciar en el mercado las semillas criollas, etc.

Estos cambios en la conducta humana constituyen decisiones políticas en elámbito personal que, desde la acción pequeña y aislada, enaceitan y forti-fican la estrategia colectiva, convirtiendo a todas en eslabón imprescindiblede una misma cadena, garantía de un mañana de convivencia armónica detodos los seres vivos cobijados por la pachamama.

Lo ineludible: disponibilidad de recursos

Plantear la gestión social ambiental es abrirse a un universo multicolor delíneas de acción: promoción de la conciencia ciudadana, gestación de li-derazgos locales que conjuguen capacidad técnica y formación en valores,creación y fortalecimiento de gestión de alianzas y sinergias locales, em-prendimiento de acciones de información, comunicación, educación, ca-pacitación, etc.

A su vez, cada línea de acción, se desgrana en multiplicidad de actividades,y éstas se traducen en listado de requerimientos: humanos, técnicos, logís-ticos, económicos, materiales, etc., por lo que no es equivocado plantearque entre compromiso ambiental ciudadano y disponibilidad de recursosactúa una lógica matemática directamente proporcional, pues a medidaque se desarrolla conciencia ambiental y crece el dinamismo de sus

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actores, se complejizan y multiplican las acciones y, consiguientemente, esmayor el requerimiento de recursos disponibles.

Dicho en otras palabras, la participación ciudadana es algo más que lapresencia de los actores en asambleas y reuniones, e implica algo más quela palabra pronunciada por los actores en dichos actos.

En los procesos iniciales se pudo apreciar un voluntariado de gran magni-tud, no obstante, en el transcurso de las acciones, este impulso baja la in-tensidad en la medida de que no se dispone de recursos permanentes paraponer en marcha los propósitos definidos y las acciones iniciadas.

De allí que es ineludible considerar en el presupuesto municipal y en losprogramas ambientales, recursos para la gestión social y el correspondientesoporte técnico.

Por estas razones, la gestión de las ordenanzas para la participación ciu-dadana contempló la inclusión de recursos municipales para el funciona-miento de las comisiones, respondiendo a un proceso de institucionalizaciónde la participación ciudadana.

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SSiiggllaass

AME Asociación de Municipalidades del Ecuador

CEDA Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental

COSUDE Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperación

PQ/DE Productos Químicos / Desechos Especiales

PRODERENA Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales

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