Corrupción y pólitica pública en Colombia por Luis Fernando Quiroga Puerta

Documento en construcción sobre:“Corrupción y política pública en Colombia: Un asunto de ética

y moral”

Documento para el Seminario Formación Integral: Convivencia y Democracia.

Educación, justicia social y desarrollo.Universidad de Santo Tomas de Aquino

Programa de Maestría en EducaciónDocente: Dr. Mauricio Montoya Londoño. Ph. D.

Presentado por

LUIS FERNANDO QUIROGA PUERTA

Sem II – I-2013

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UNIVERSIDAD SANTO TOMASVICERRECTORIA GENERAL DE UNIVERSIDAD ABIERTA Y A DISTANCIA

MAESTRÍA EN EDUCACIÓN SEM II – I-2013

INTRODUCCION

En Colombia, la corrupción ha sido un tema reiterativo, investigado principalmente en el ámbito periodístico, en especial en periódicos como: “El Tiempo”, “Revista Semana” y “El Espectador” entre otros, como también por medios radiales principalmente como “Caracol radio” y “La W” , amparados por el derecho de libertad de prensa que les otorga La Constitución. La corrupción en Colombia es la causa de la baja credibilidad de los ciudadanos en sus instituciones y en sus dirigentes, lo cual conlleva, además, que los resultados de la administración se afecten negativamente como consecuencia de la misma, y las obras públicas que se entregan a la ciudadanía no son las que ella espera en términos de calidad y de conveniencia.

La corrupción es un problema que no conoce fronteras, por lo que es considerado como un fenómeno globalizado que intensifica la pobreza en el mundo, pervirtiendo la vida política, económica y social de los pueblos. Hoy en día, la corrupción en sus niveles más altos se ha convertido en noticia en todas partes y la gente comienza a tomar conciencia de sus desastrosas consecuencias; hay un amplio sentimiento de que el servicio público ha perdido su función original, que muchos elementos dentro de él son corruptos, y que también lo son muchas de las empresas del sector privado que comercian con el Estado. El público ve a los funcionarios, y estos a su vez se ven a sí mismos, como un cuerpo no responsable ante la colectividad a quienes ellos han prometido servir.

En el presente documento, pretendo hacer un breve estudio bibliográfico y documental del fenómeno de la corrupción, comenzando por algunos aspectos conceptuales y etiológicos del término, que van desde la antigüedad hasta nuestros días, posteriormente realizo una breve reseña sobre la corrupción administrativa y la definición del término aplicado al sector público, para posteriormente realizar un análisis de los factores que conducen al estado de corrupción, realizando una revisión histórica muy general de los principales casos de corrupción, conocidos en las últimas décadas, abordando este problema, como un problema de origen ético y moral.El documento finaliza con algunas ideas que a mi juicio, resultado de la lectura de varios autores, contribuirían a la solución del problema de la corrupción en Colombia, y las conclusiones generales acerca del problema de la corrupción y su incidencia en las política públicas en Colombia.

ASPECTOS CONCEPTUALES

Nuestro recorrido inicia con Confucio quien encontró que en China había un gobierno corrupto, y empezó a sentar las altas normas morales que él creía que llevarían a una sociedad más armoniosa.

Mil años después el Corán dice: “¡O, mi pueblo! Poned vuestra fe plena en la justicia..... Y no cometáis maldad en la tierra, para no causar corrupción”.

En la época de los grandes pensadores de tiempos remotos como Platón, Aristóteles, Talúcides y otros, el término “Corrupción” tenía un sentido más amplio y genérico que el que se maneja en tiempos modernos; utilizaban el término para referirse más a la

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salud moral del conjunto de la sociedad, que a las acciones de las personas naturales que atentaran contra su propia moral y dignidad, en detrimento de los demás. Basaban su juicio sobre los términos de la distribución de la riqueza y del poder, la relación entre dirigentes y seguidores, las fuentes del poder y el derecho moral de los gobernantes a gobernar, en el amor a la libertad de un pueblo, en la calidad del liderazgo político y la viabilidad política de los valores o del estilo político.Sin embargo, a medida que el espectro de la política se ha ampliado, la concepción de corrupción se ha estrechado, en cualquier caso, para la mayoría de los analistas, jueces, legisladores y participantes de la vida política, la corrupción se refiere actualmente a unas acciones específicas de individuos específicos (los que ocupan los cargos públicos) y a aquellos que tratan de influir en ellos.

Estas frases nos dan una idea de lo antiguo de este fenómeno en todas partes y en todas las épocas, lo que ha cambiado son las formas de manifestarse y de interpretarse.

ETIOLOGIA DE LA CORRUPCIÓN:

El diccionario de la Real Academia Española, define a la corrupción como la "acción y efecto de corromper o corromperse. Alteración, soborno o vicio en las cosas materiales”. De éste concepto, sobre todo respecto a la primera parte, ha surgido la frase "tan corrupto es el que da como el que recibe" y que incluso haciéndose eco de ello la ley sanciona con dureza a ambas partes.El mismo diccionario de la Real Academia Española, establece como una de las definiciones del término "corromper", el hecho de sobornar o cohechar al juez o a cualquier persona, con dádivas o de otra manera.

CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA:

La palabra corrupción en su actual sentido social y legal, es la acción humana que viola las normas legales y los principios de la ética. Hay quienes al hablar de la corrupción se refieren a los actos deshonestos en que incurren los empleados del Estado. No es apropiado usar sólo esa palabra en ese sentido, pues las leyes incriminan y castigarán la corrupción de menores, y en los códigos morales los predicadores condenan la corrupción de las buenas costumbres. La corrupción administrativa sería entonces el genérico de los delitos que se cometen en el ejercicio de un cargo público y que se clasifican jurídicamente en los términos siguientes:

SOBORNO O COHECHO: Es el más reiterativo de los delitos contra la administración pública. Se comete normalmente a instancia del contribuyente y va desde la entrega de una pequeña dádiva para evitar una contravención de simple policía, hasta el ofrecimiento de abundantes sumas para salir del pago de los impuestos.

LA EXACCIÓN: El agente fiscal que se aprovecha del miedo o de la ignorancia del contribuyente y le notifica el pago de un impuesto en cuantía mayor que lo que le corresponde, está cometiendo exacción. Esta no se debe confundir con la liquidación provisional del

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impuesto que es frecuentemente mayor que la suma que termina pagando el contribuyente.

LA CONCUSIÓN: Es una especie de extorsión hecha por el cobrador de impuestos, que bajo la presión de su investidura, conmina al contribuyente a pagarle determinada cantidad de dinero bajo la amenaza de aplicarle todo el peso de la ley impositiva. Ej. Son concusionarios los agentes de seguro social que en vez de exigir el cumplimiento de la ley, diligencia el pago de coima a cambio de hacerse de la vista gorda ante la violación de los preceptos que están bajo su celo.

TRÁFICO DE INFLUENCIA: Este se realiza cuando el funcionario de marras influye para conseguir a favor de alguien allegado una contrata de obras públicas; o cualquier otra actividad en la que esté involucrada una posición o un trabajo de beneficio.

LA MALVERSACIÓN: Consiste en desviar caudales públicos hacia objetivos distintos a los que consigna el presupuesto en ejecución.

EL ABUSO DEL PODER: Este consiste en utilizar la fuerza pública para resolver problemas particulares, tan propio de las altas autoridades, civiles y militares, en el ejercicio de puestos de mando. Lo es además, la obediencia o el acatamiento de las sentencias u ordenes judiciales por parte del poder ejecutivo.

EL PECULADO: Contiene el significado de todas las palabras descritas precedentemente. El sujeto que ilegalmente se enriquece o enriquece a otros en perjuicio del Estado es reo de peculado. El uso en provecho propio de bienes públicos, la retención de bienes ajenos que por error han caído en manos de empleados oficiales, el uso de materiales y equipos en labores diferentes al objeto de su compra, las pérdidas de bienes estatales, todos son actos que reúnen los elementos constitutivos del peculado.

DEFINICIÓN DE CORRUPCIÓN APLICADA AL SECTOR PÚBLICO:

Del estudio de la corrupción han surgido varias definiciones, entre otras, la expuesta por Laporta: “Un agente investido de autoridad toma una decisión respecto de un ciudadano o persona jurídica privada o pública, de forma que tal decisión genera para el agente, organización, partido, a través de una transferencia de recursos del sector público o del privado, una ganancia personal”. (LAPORTA, F. La corrupción política, introducción general, Alianza Editorial, S.A. Madrid, 1997)

Otra definición: “La corrupción es la conducta que se desvía de los deberes formales de la función pública para obtener beneficios privados (entornos familiares y personales, camarilla privada) pecuniarios o de prestigio; o viola cierto tipo de regla que sanciona el ejercicio de ciertos tipos de influencias relacionadas con lo privado”. (NYE, J. Corruption and political development: A cost benefit analysis, American political science review 61).

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“La corrupción se define generalmente como el uso de funciones y atribuciones públicas para obtener o conceder beneficios particulares, en contravención de las disposiciones legales y normativas existentes en un momento histórico dado. De manera más general, es el uso indebido del poder y de los recursos públicos para el beneficio personal o el beneficio político particular” (Eduardo Wills Herrera, Autonomía local, descentralización y corrupción en Colombia. La corrupción en Colombia, Memorias del Seminario Corrupción y descentralización, Red de Solidaridad, Bogotá, 1997.)

“La corrupción es un comportamiento que se aparta de las obligaciones normales de la función pública por motivos privados (la familia, el entorno cercano), pecuniarios o de incremento de estatus. Se puede distinguir el soborno (utilización de una recompensa para alterar el juicio de una persona que actúa en una posición determinada), nepotismo (otorgar protección o privilegio por motivos de relación familiar en lugar de relaciones de mérito) y la apropiación ilegítima (apropiación ilegal de los recursos públicos para uso privado”. (Joseph F. Nye, Corruption and Political Development: A Cost Benefit Analysis, citado por Jorge García González en La corrupción al descubierto, Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994, p. 35.) “Fenómeno por el que un funcionario público es impulsado a actuar en modo distinto de los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa” (Cortina, 1997)

Robert Klitgaard, Decano de la escuela de post grado, Santa Monica, California, ilustra la corrupción en la siguiente ecuación: C=M+D-R, cuya interpretación se traduce en los siguientes términos: “Corrupción es igual a Monopolio más Poder Discrecional menos Rendición de cuentas”. Si existe un monopolio y la aplicación de las normas se deja a su discreción y nadie le exige rendir cuentas, tiene mayor probabilidad de volverse corrupto.

Transparencia Internacional, una organización internacional no gubernamental dedicada a asegurar la responsabilidad de los gobiernos y reducir la corrupción a nivel nacional e internacional y que concentra sus estudios en la corrupción del sector público, define la corrupción como: “el abuso de posiciones, poder o confianza, para beneficio particular en detrimento del interés colectivo, realizado a través de ofrecer o solicitar, entregar o recibir, bienes en dinero o en especie, cambio de acciones, decisiones u omisiones” es decir , el fenómeno por medio del cual un funcionario público es impulsado a actuar de modo distinto a los estándares normativos del sistema para favorecer intereses particulares a cambio de una recompensa. Corrupto es por lo tanto el comportamiento desviado de aquel que ocupa un papel en la estructura estatal. La corrupción es también un modo particular de ejercer influencia: influencia ilícita, ilegal e ilegítima.

La corrupción es un fenómeno que afecta tanto a países con mayor desarrollo como a los países menos desarrollados, hasta hace dos décadas había una creencia que la corrupción era una epidemia del llamado tercer mundo y aunque había corrupción en los países más desarrollados, estaba bajo control. Algunos estudios plantean que factores sociales y culturales como la familia, los amigos o el clientelismo, predominan,

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como formas de intercambio social sobre el intercambio político. Igualmente se plantea que los países en desarrollo tienden más a la corrupción que los países desarrollados, entre otros factores, por el subdesarrollo del Estado, por la debilidad del servicio público o porque predominan los principios patrimonialistas sobre los principios de administración moderna.

FACTORES QUE CONDUCEN AL ESTADO DE CORRUPCIÓN:

Los factores que conducen al estado de corrupción se pueden resumir en cuatro:1. SENSUALIDAD DEL PODER

Para alcanzar el poder todo vale, el poder nos atrae, se pierde el control de los modos éticos de la conducta.

2. HEDONISMO Y LA AMBICIÓN DE RIQUEZAEn nuestra sociedad la mayor cantidad de bienes materiales da prestigio, lo vemos como una virtud, algo digno de admiración (en lugar de reprocharlo)

3. INACTIVIDAD, INOPERANCIA O DESNATURALIZACIÓN FUNCIONALCuando los organismos de control y de sanción establecidos se encuentran en esta situación, con la consiguiente impunidad; por ejemplo: lo voy a hacer, no me va a pasar nada, si al otro no le pasa nada, a mí tampoco.

4. FALTA DE OPINIÓN PÚBLICALa opinión pública es muy importante (generalmente no se equivoca), y la prensa es la encargada de transmitirlo. La opinión pública, por silenciosa, por falta de conocimiento, por indiferencia, permite la corrupción; por eso, si tiene como expresarse, como manifestarse a través de la prensa, podría entonces poner frenos a la corrupciónLos dos primeros factores se encuentran en la intimidad del propio sujeto y es controlable por el mismo, los otros dos son ajenos al sujeto y son controlables desde afuera, por la sociedad.

En el artículo “Corrupción y Desarrollo”, de los señores Cheryl W. Gray y Daniel Kaufman, para entonces funcionarios del Banco Mundial, publicado en la revista Finanzas & Desarrollo, aseveran que la corrupción es generalizada en los países en desarrollo y los países en transición, no porque su población sea distinta de la de otros países sino porque las condiciones la propician: Expresan que la motivación para obtener ingresos es sumamente fuerte, exacerbada por los siguientes factores, entre los que consideramos más relevantes:• La pobreza y los reducidos sueldos de la administración pública.• Carencia de mecanismos de distribución de riesgos, incluídos los seguros y un mercado laboral bien desarrollado, para atender los innumerables riesgos que están expuestos, tales como: enfermedades, accidentes y desempleo.• La necesidad de más reglamentación en las economías muy reglamentadas, en las cuales las rentas procedentes de los monopolios pueden ser muy elevadas.• Las rentas económicas son particularmente elevadas en las economías en transición, dado el volumen de propiedades que antes pertenecían al Estado y que ahora están disponibles.• El poder discrecional de muchos funcionarios públicos.• La existencia de normas y reglamentaciones mal definidas, continuamente cambiantes y mal difundidos.• Falta de rendición de cuentas o, si existe, deja muchas dudas nunca aclaradas.• La competencia política y las libertades cívicas suelen estar restringidas.

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• Las leyes y los principios de la ética en el gobierno están poco desarrolladas y las instituciones encargadas de velar por su aplicación están mal preparadas para esta compleja tarea.• Las Instituciones de vigilancia, como los investigadores, los contadores y la prensa también son deficientes. (GRAY Ch. y KAUFMANN D., Corrupción y Desarrollo, Revista Finanzas y Desarrollo, marzo 1998, 7-10).

UNA VISIÓN HISTÓRICA DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA:

Una larga convivencia con el narcotráfico y el afán por el enriquecimiento fácil se convirtieron en la media y en la forma de ascenso social; el narcotráfico permeó a la sociedad en su conjunto, a la política, a la economía, a la agricultura, al deporte, entre otros componentes del estado.

La globalización de la economía precipita otras formas de corrupción en las cuales empresas transnacionales, que han sido la minoría, quieren ganarse los mercados a través de actos de corrupción, entre ellos el soborno.

El cohecho o soborno (ofrecer dinero) es la práctica de corrupción más generalizada y extendida, al extremo de que en torno a él se fue creando una especie de subcultura que originó un lenguaje especial en el cual expresiones como "mordida", "serrucho" y otras que en lugar de causar rechazo o indignación, arrancaron sonrisas o miradas de aceptación, complacencia o, lo que es peor, indiferencia.

“La corrupción es, sin duda, un problema de Estado y es allí en donde se deben afincar los controles para combatirla, pero es también un asunto social en el cual la creación de un entorno ético es fundamental para consolidarlo, estrategia que requiere de un esfuerzo de largo plazo; es necesario edificar vigorosas campañas de concientización desde la más tierna infancia”. (VILLEGAS GARZON, Oscar. “La lucha contra la corrupción en Colombia. El Quindío: Un ejemplo de transparencia y eficiencia para el país)

En nuestro país, el foco principal del problema se sitúa en la contratación estatal, por donde se van las esperanzas de progreso de millones de colombianos, aquí está el principal problema de corrupción y ejemplos de ello abundan en nuestro país tales como Ferrovías, Caprecom, Foncolpuertos, Termorrio, Dragacol, represa de Chivor, contrato de repavimentación en Bogotá con la firma mejicana ICA, y dentro de los casos más recientes tenemos los escándalos muy sonados en los noticieros durante la administración de Juan Manuel Santos, como lo son el desfalco millonario en el sector de la salud, que compromete recursos por 30 mil millones de pesos, el vergonzoso caso en el que el procurador general de la nación, Alejandro Ordóñez, suspendió por tres meses del cargo al alcalde de Bogotá, Samuel Moreno Rojas, quien definitivamente no pudo terminar su administración, implicado junto con su Hermano el ex senador Iván Moreno Rojas, por desfalco en el famoso carrusel de la contratación, mencionando que días antes, a esta decisión fueron dictadas las medidas de aseguramiento en contra de los integrantes del grupo Nule, y sumando a esta interminable lista de hechos bochornosos que se suscitan a diario en nuestro país, casos como los de Omar Díaz-Granados, gobernador del Magdalena; Ana María Arango, alcaldesa de Armenia; Juan Carlos Abadía, gobernador del Valle del Cauca;

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Eulises Balcázar, alcalde de Floridablanca, Santander; Joaco Berrío, gobernador de Bolívar; Raúl Alfredo Arboleda, alcalde de Palmira, Valle; Felipe Alonso Guzmán, gobernador del Putumayo, y Luis Álvaro Rincón Rojas, alcalde de Mosquera, Cundinamarca etc.

El mal, como podemos observar toca administraciones municipales, gobernaciones, departamentos administrativos, concesionarios, casi cualquier nivel del Estado, situación que se hace más reiterativa y que aunque el gobierno nacional quiera de alguna manera esconder, desviando la atención pública, no cabe duda de que los ecos de los sonados escándalos de la contratación de Bogotá, los carruseles de pensiones, los desfalcos de la salud y la podredumbre de Estupefacientes, entre otros, ya se escuchan más allá de las fronteras, a través de las encuestas y sondeos entre empresarios y expertos que realiza Transparencia Internacional para confeccionar su famoso informe anual.

Cuando se mira la historia de estos informes de Transparencia Internacional a lo largo de los últimos 15 años, se observa que la situación actual de Colombia es bastante peor de la que sugiere la simple comparación de los reportes de 2011 y 2012. Nuestro país viene registrando una desmejora progresiva en los informes de corrupción desde hace, por lo menos, siete años. En 2005, por ejemplo, Colombia ocupó el puesto 55 entre 155 países. Y desde entonces, año tras año, el país ha perdido 39 posiciones. (Montenegro Armando: “Mas corrupción en Colombia” http: //www.elespectador. com/opinion/columna-391452-mas-corrupcion-colombia).

En Colombia hay monopolización del poder político, económico y social. El primero representado en los partidos políticos, usufructuarios del poder en toda la historia de Colombia. El poder económico repartido en pocas manos, que a la manera de elites generan influencias en la acción histórica. Se apoderan del poder social por el peso específico de sus acciones en un dominio de minoría organizada. La mayoría desorganizada vive en la injusticia, cada vez se hace más pobre y aparentemente sin posibilidades de romperle el espinazo a la desesperanza”. (Adalberto Reales Utria “Colombia Bajo El Paraguas De La Globalización” Pg. 49).

SOBRE LAS CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA:

Al repasar las causas de la corrupción en todos estos estudios aparecen gran cantidad de factores. He querido señalar en primer lugar a las tradicionales, es decir, las que se refieren un poco más a los incentivos de las instituciones; y en segundo lugar, otras explicaciones mucho más específicas de la corrupción, específicas al país y a los desarrollos recientes de Colombia.

El primer tema es la discrecionalidad de las autoridades; a medida que las autoridades tienen mucha más capacidad de ser arbitrarios para repartir rentas, hacer favores, dar permisos, la corrupción aumenta. Y en un país como Colombia, la encontramos desde los permisos para funcionar de los negocios, para movilizarse en los carros, para construir, modificar, en fin toda la gama del Estado, hasta que llegamos a temas como la discreción para repartir emisoras, canales de televisión, asuntos ya de mucho más monto. Si miramos los datos internacionales y miramos una serie de países, primero encontramos que cuando hay menos discrecionalidad regulatoria, vamos a tener

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menos corrupción, y lo contrario. Y Colombia, no sorprendentemente, aparece que tiene un Estado cuyos funcionarios tienen una gran discrecionalidad todavía, a pesar de todas las reformas que se han hecho y que ésta coincide con la percepción de corrupción en el país.

Otro aspecto después de la discrecionalidad es el tipo de instituciones débiles que hacen parte de nuestra estructura administrativa, y a éstas las han señalado sobretodo en el estudio de desarrollo económico, cuando las reglas no se cumplen, cuando el Estado no puede garantizar que se cumplan los contratos, no se protege la propiedad, donde se crean incentivos para tener economías paralelas muy grandes, donde la gente prefiere utilizar el contrabando, la economía subterránea, no pagar impuestos, etc., entonces el ambiente de la corrupción es más elevado.

Los debates internacionales muestran con claridad lo que se llama el imperio de la ley. Encontramos que los sobornos o corrupción son mayores cuando la gente percibe que no hay un respeto a la ley, no hay confianza de los ciudadanos en las instituciones legales y donde la percepción es que las leyes no se cumplen y que no existe ningún tipo de regla que proteja el desarrollo de los negocios de los ciudadanos.

Otro tipo de indicación es la protección de los Derechos de Propiedad y la corrupción. Igualmente aparece Colombia, aunque se presenta más baja en estos datos. Definiciones de este indicador se refieren a la protección de la propiedad privada, la confianza en el proceso judicial y la corrupción misma del sistema judicial.

Una tercera causa muy común se refiere a que no hay controles, sanciones, métodos para castigar, perseguir o investigar la corrupción.

Aquí, quisiera señalar un factor característico del Estado Colombiano que es la impunidad e ineficiencia de la justicia, documentada en los últimos estudios. La probabilidad de que algunos delincuentes sean castigados es mínima, y sobre ésta existe una gran evidencia empírica; En Colombia, la separación de poderes es algo que cualquier analista encuentra inexistente. Aquí existe un matrimonio entre los poderes; la “unión” que existe entre los Consejos Municipales y los Alcaldes, las Asambleas y los Gobernadores, el Congreso y la Rama Ejecutiva del Poder Público que se cimienta a través de nombramientos, del uso del presupuesto, no crea ningún espacio para que haya fiscalización y debates sobre la conducción de los asuntos públicos. Gran parte de los casos de corrupción en Colombia, aparecen y están relacionadas con este tipo de distribuciones de gabelas en un ambiente donde no funcionan los controles.

Aquí las Contralorías, las Personerías, las Procuradurías, no tienen ningún nivel técnico. Tienen un sistema regulatorio completamente desfasado y han sido fuente de investigación por altísima corrupción y politización. Es decir, no tenemos un sistema de contratos dentro del Estado que pueda evitar o disminuir la corrupción.

Entre factores mucho más específicos, aparece en primer lugar la historia: la tolerancia social de la corrupción. Esta obliga a mirar la condición de cada país. En países como Colombia, esta tolerancia viene del estado español patrimonialista, burocrático, en el que la distinción entre lo privado y lo público ha sido baja, y no quisiera referirme acá a

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los grandes eventos de corrupción en la historia colombiana que son muy repetidas. Desde los primeros créditos que contrató Colombia después de la Independencia que fue un par de corbetas, ya apareció el espectro dudoso y toda la serie de escándalos que han signado la historia de Colombia hasta nuestros días, a los cuales me he referido anteriormente.

También uno puede recordar que la costumbre de comprar y vender puestos y utilizar el sector público para el enriquecimiento es muy vieja y que, probablemente, como decía Octavio Paz, al analizar la corrupción mexicana viene tan de atrás, como la costumbre española de vender posesiones para fortalecer el fisco, inclusive en el Siglo XVI o XVII. Se les preguntó a los teólogos españoles si vender el cargo era algo indebido, y conceptuaron que no contrariaba ninguna ley divina ni humana. Octavio Paz reflexiona que este tipo de costumbres ha entrado a nuestro comportamiento y a nuestra vida diaria, transformándose, pero están profundamente inmiscuidas en la vida de estos países y que cuenta con una gran tradición y aceptación.

Otro gran componente cuando pienso en la corrupción no se puede olvidar por su gran impacto: es el narcotráfico .Tal es, que ha deformado las instituciones de la sociedad colombiana. No hace falta mirar o estudiar para ser muy sofísticos, el impacto que haya podido tener el narcotráfico sobre las reformas a la legislación colombiana. Basta recordar lo que dicen los periodistas cuando encuentran los cheques del cartel de Cali que por decenas de miles aparecen beneficiados Palacios, soldados, militares, políticos de todos los niveles de la sociedad colombiana.

Y por último un factor fundamental: el rapidísimo incremento del gasto del Estado, porque, sabido es, que en los últimos años la corrupción es un factor que está claramente asociado a él. Cuando el gasto del Estado ha crecido a una velocidad como en Colombia, indudablemente las oportunidades de enriquecimiento son muy grandes, máxime si recordamos que este gasto ha crecido a niveles realmente rápidos en presencia de entidades fiscalizadoras completamente débiles. Quisiera recordar que este dato es impresionante: el tamaño del Estado en Colombia creció en una tercera parte en los últimos 3 ó 4 años. El total del gasto público sobre el producto bruto pasó del 27% al 37%, y puede estar subvaluados como muestran los últimos datos del FMI.

En un país como Colombia, con un crecimiento tan rápido del Estado, sobre todo en los niveles locales, donde se percibe una gran prevalecencia de la corrupción, éste constituye uno de los factores principales detrás de este fenómeno. (Armando Montenegro IMPACTO ECONOMICO DE LA CORRUPCION).

PERSPECTIVA ÉTICA DEL ANÁLISIS DE LA CORRUPCIÓN:

Los estudios tendientes a reformar el Estado han privilegiado los aspectos técnicos, dándole un tratamiento marginal y en ocasiones ignorando o desconociendo un tema prioritario y de la mayor importancia en las actuales circunstancias en las que se debate la capacidad del Estado para garantizar el bienestar social y la redefinición de roles entre éste y el sector privado. Ese tema es la ética y la moral.

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La palabra ética, proviene del latín ethos, que significa carácter o morada, en tanto que el término moral, del latín mores, significa usos y costumbres.

Es por ello que la ética se refiere o insiste en el sentido del deber ser, la responsabilidad, los principios, las máximas, los valores que guían a los agentes y funcionarios. En su versión normativa alude a la aplicación u omisión de los valores en situaciones concretas.Los principios de la ética y los valores éticos no dependen de las circunstancias (no son hipotéticos), son fines en sí mismos. Recordando las reglas universales propuestas por Kant (1785). “ “actúa siempre siguiendo una máxima que al mismo tiempo puedas querer que se convierta en ley universal”. (Citado por Jorge Etkin en “La cuestión ética en el sector público. Discurso y praxis”, publicado por la Revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, Reforma y Democracia, No. 7, Caracas, 1997). Por ello, los imperativos éticos son anteriores a la experiencia, pertenecen a la reflexión ética.

En el caso de la función pública, existen además algunas condiciones propias de su ámbito: el compromiso con el interés general, la existencia de un patrimonio común, la relación con el poder político, la posibilidad de decidir o de regular actividades sobre toda la sociedad, el peso y legitimidad de la autoridad pública, el monopolio y discrecionalidad para el ejercicio de determinadas actividades, entre otras.

El servidor público, particularmente el gobernante, cuando fundamenta sus actos indicando por qué son deseables, lo hace desde una reflexión ética y no sólo desde el pensar técnico o burocrático. Es decir, razonar en el plano de los valores implica utilizar premisas éticas y no sólo “hechos.

Por ello el análisis de la eficacia de las políticas, a pesar de ser necesario, no es suficiente, porque también se deben satisfacer criterios de valor, y por eso el directivo debe conocer la diferencia entre hechos y valores, a pesar de la dificultad que existe en el actuar cotidiano para pasar del ser al deber ser y viceversa. Ese tránsito no es una simple deducción lógica sino una toma de posición. El ser tiene que ver con los hechos, en tanto que el deber ser con las convicciones, la conciencia y el compromiso social de los gobernantes.

Desde esta perspectiva, el análisis de la conducta de los servidores públicos debe tener en cuenta aspectos adicionales al simple incumplimiento o violación de la norma, como puede ser la estructura valorativa en la cual se inscriben las actuaciones del Estado y sus funcionarios. Una propuesta en este sentido aparece en un artículo publicado por la revista del CLAD22 (Jorge Etkin, “La cuestión ética en el sector público. Discurso y praxis”, artículo citado.), en la que se construyen tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes públicos y calificar el funcionamiento del aparato estatal; ellos son:

1. El vacío ético; se refiere a que quienes deciden no responden por sus actos, hay impunidad. Al directivo sólo le interesan los demás como fuente de recursos. En este vacío no hay pensamiento social ni compromiso; apenas

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existen los hechos en el marco del duro poder (el pragmatismo). El vacío ético no es una cuestión personal o un problema de educación. Ubicado en el sector público, también significa injusticia, menos alimentación, salud, educación o vivienda para quienes lo necesitan.

2. La dualidad ética, que es la hipocresía o falsedad ideológicas. Se predica una idea, a la vez que se la ignora o se contradice en la práctica. Es el doble discurso que ajusta las explicaciones a las necesidades.

3. La ética mínima o necesaria para cumplir la tarea, que es de carácter reactivo (no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque conviene, y mientras la relación de fuerzas lo permita. No es tanto un deber ser, como el “hacer lo que se puede”.

Estos conceptos, que no son expresiones normativas sino valorativas, permiten tener una visión más amplia de la conducta de los funcionarios públicos y aportan elementos para el análisis del fenómeno de la corrupción para que no se reduzca solamente a lo ilegal, que en términos de conducta tiene que ver con el incumplimiento de los deberes formales del funcionario público. Por tanto, así no sean ilegales las siguientes conductas, sí se consideran faltas de ética:

El ejercicio de la fuerza no resistible y del temor para presionar sobre la opinión de los ciudadanos.

Los efectos sociales indeseables de las decisiones burocráticas. Ocultar situaciones que el gobierno conoce y son perjudiciales para la sociedad. El uso de información confidencial que permite obtener ventajas a los funcionarios

públicos. Las decisiones que se toman en beneficio de algunos grupos de interés

privilegiados. Atender las demandas siguiendo una prioridad política (partidaria), y no por la

gravedad de las injusticias que reclaman los marginados. El doble discurso en la comunicación con los ciudadanos. Poner condiciones para otorgar beneficios a los cuales los ciudadanos tienen

derechos reconocidos. Las sociedades del silencio entre funcionarios y grupos de poder. Intervenir en la designación de jueces que controlan la función pública. Que los gobernantes tengan intereses en las empresas proveedoras del Estado, y

otras relaciones incompatibles con la función pública.

En cada uno de los casos mencionados puede haber corrupción cuando además de los intereses que aparecen en juego se vulnera el sistema jurídico, es decir, se incumplen o violan leyes o normas que indican cómo actuar para cada situación en particular.

En estos términos y en un sentido más amplio que el normativo, una desviación consiste en que los funcionarios utilizan su autoridad y sus atribuciones en beneficio propio, solos o en connivencia con grupos privados.Ellos deciden en favor de los grupos de interés e ignoran los valores sociales de equidad, igualdad, libertad y solidaridad.Por tanto, la falta de ética no es una cuestión declarativa sino que se manifiesta por una desviación de recursos públicos que es injusta y aumenta la desigualdad en la

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sociedad. La inmoralidad es un componente de la sociedad dual, una realidad que produce sectores marginados o condenados a la pobreza.

La preocupación por la cuestión ética no puede considerarse como meramente filosófica. El vacío ético en los gobiernos o en sus funcionarios se refleja en sus decisiones, en las políticas públicas. Ocurre cuando ellos eligen pensando en los beneficios de los grupos de interés, no en la población.

El análisis de la cuestión ética en el caso del Estado requiere considerar el particular contexto socio-político-económico en el que trabajan gobernantes y funcionarios públicos para poder determinar las condiciones en que se producen las desviaciones éticas y los abusos del poder. Por eso es necesario tener en cuenta la existencia de algunos factores propios del aparato estatal que tienen que ver con la aparición de problemas éticos, como plantea Etkin23: “Los privilegios, la protección o la impunidad en el sentido jurídico, de que disponen algunos sectores del aparato estatal”. (Jorge Etkin, Los sistemas perversos y la corrupción institucionalizada, conferencia presentada en el auditorio de la ESAP el 23 de octubre de 1993.):

El monopolio sobre ciertos espacios, bienes y servicios (como tierra pública, moneda, aduanas, impuestos, defensa).

El poder de las instituciones que establece el Estado como un marco que los ciudadanos no pueden cambiar en el corto plazo o por sí solos, pese a que son un obstáculo al bienestar.

La intervención en el manejo de los medios de comunicación y en la actividad financiera (bancos centrales, regulación de los espacios para la transmisión de datos).

La influencia en la designación de los jueces y magistrados. La capacidad de otorgar autorizaciones, concesiones, permisos y certificados,

como la de realizar inspecciones y controles que los ciudadanos necesitan para legitimar sus acciones.

La facultad de dictar y reglamentar las leyes. La creación y el acceso a los archivos centrales con datos acerca de la personas

(los servicios de información). La presencia de los intereses de partido en la función pública, la prioridad del

partido gobernante o en ejercicio del poder. Las reglas y procedimientos que por su complejidad no pueden ser entendidos por

ciudadanos comunes, en especial, los impuestos.

Éstos son algunos factores que pueden llegar a ser la base de los abusos de poder y la inmoralidad en los actos de gobierno y la gestión administrativa, pero no necesariamente deben llevar a la conclusión de que el sector público, de manera exclusiva, es el lugar donde falta la ética, porque éste es un problema que afecta por igual al sector público y al privado.

IDEAS PARA CONTRIBUIR A LA SOLUCIÓN DEL PROBLEMA:

Después de haber revisado algunos libros, artículos, revistas y opiniones de especialistas y estudiosos del fenómeno, he tomado algunas ideas, que a mi parecer pueden ser aplicables a la realidad de nuestros país; entre ellas tenemos las del señor

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Stuart E. Eizenstat, quien ha sugerido algunos aspectos puntuales que podrían contribuir al combate de este terrible mal e identifica nueve elementos claves del problema:

1. “La reforma de políticas económicas, incluso la eliminación de restricciones. Es necesario eliminar los requisitos onerosos e innecesarios para la adquisición de licencias; reducir la autoridad discrecional en los temas comerciales e introducir más competencia en la economía. Ello implica transformar la relación entre el gobierno y el mundo de los negocios de manera que se guarde la distancia, bajo un marco normativo apropiado pero no asfixiante.

2. Las reformas de transparencia, incluso medidas para simplificar y hacer más predecible el proceso administrativo en comercio e inversión.

3. La reforma del sector público y la administración pública para disminuir el volumen de las burocracias en economías antes controladas por el estado, y reducir su influencia sobre el comportamiento de los mercados. Ello incluye la creación de una administración pública profesional y un sistema de ascensos y nombramientos por mérito.

4. La reforma de las finanzas públicas para crear agencias de vigilancia eficaces y con amplia experiencia en contabilidad y auditoría. La necesidad de reformar las licitaciones gubernamentales, el establecimiento de procedimientos equitativos y abiertos en los procesos de licitación, con normas de la OMC, es también muy importante.

5. La reforma judicial para crear sistemas de tribunales independientes con facultades para hacer cumplir sus fallos. Esto implica la formación de judicaturas independientes que funcionen de acuerdo con principios éticos y códigos de conducta, y la constitución del poder judicial como fiscalizador del poder arbitrario del Estado, tanto en la esfera económica como en el ámbito de las libertades personales.

6. La reforma del derecho comercial para establecer normas apropiadas en materia de valores bursátiles, derechos de los accionistas, bienes raíces, propiedad intelectual, quiebras, monopolios, y ambiéntales. La cuestión en este caso no es solo promulgar nuevas leyes sino desarrollar las instituciones adecuadas que las administren.

7. El fortalecimiento de la sociedad civil a través de la educación pública y de los programas de concientización cívica, para mejorar la vigilancia por parte del público y la participación en el gobierno, así como el apoyo a la independencia de los medios de información. Las transmisiones internacionales de Estados Unidos ofrecen programación sobre temas muy variados contra la corrupción. El servicio cultural e informativo de Estados Unidos (USIS) también ha suministrado fondos para organizar conferencias internacionales y redes sobre la función proactiva que la educación cívica puede tener en la creación de un entorno que rechace el crimen y la corrupción.

8. La reforma de los organismos encargados de hacer cumplir la ley, con el objeto de extirpar la corrupción interna y elevar el respeto por la dignidad humana.

9. Por último, la reforma de la ética, la adopción de códigos de conducta para los funcionarios gubernamentales y de reglas sobre la divulgación de información financiera”

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CONCLUSIONES:

De ese estudio podemos concluir, que la carga que la corrupción representa para los países víctima de ella ha sido por igual aterradora, con la diferencia que para unos, los más desarrollados, esa carga se disipa gracias a su capacidad para absorber sus efectos, sin mayores consecuencias visibles para la ciudadanía, mientras que para los otros, los más pobres, y entre estos incluimos a Colombia, esa carga ha incidido negativamente, lo cual se puede resumir a grandes rasgos:

1. La corrupción en Latinoamérica ha sido un gran obstáculo para lograr un crecimiento económico importante, debido, entre otras cosas, a lo siguiente:

Retrasa las necesarias reformas económicas. Desestimula la inversión, tanto nacional como extranjera. Incrementa la deuda de los países y consecuentemente el servicio de la misma. Distorsiona la distribución eficiente de recursos para atender las necesidades

prioritarias de los países como salud, educación y vivienda. Desalienta la pequeña y mediana empresa. Desestimula el pago de impuestos, necesarios para la gestión de los Estados. Propicia la delincuencia organizada. Obstaculiza el comercio internacional, necesario para contribuir al desarrollo. Aumenta los costos de bienes y servicios. Aumenta la ineficiencia de la burocracia y genera formas parasitarias de

intermediación.

2. En el campo político, el impacto negativo se puede apreciar en lo siguiente:

Entorpece el funcionamiento de las instituciones democráticas. Estimula la complicidad entre las élites políticas y económicas. Propicia las clientelas políticas y permite mecanismos ilegales de control. Todo esto conduce a la pérdida de credibilidad en el Estado y a la erosión de la

legitimidad necesaria para su funcionamiento adecuado. Debilita el sistema jurídico y conduce al relajamiento de las normas.

3. En el campo social, los efectos podemos resumirlos en los siguientes:

Beneficia a una minoría en detrimento de la mayoría (la ciudadanía en general), lo cual incrementa la desigualdad social.

Exclusión social y política de las clases populares o marginales, obligándolos a recurrir a sistemas informales de subsistencia.

Se deslegitima el sistema político. Se distorsionan los incentivos económicos. Los mejores negocios no dependen

de la competitividad de las empresas sino de su capacidad de influir en los responsables de tomar las decisiones sobre las contrataciones, afectando así la eficacia de la economía de mercado.

Se destruye el profesionalismo. En un sistema de corrupción generalizada el interés por los sobornos reemplaza los criterios profesionales.

Segrega y desanima a los honestos. Se impide la planificación, debido a la falsedad de los datos.

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4. En el campo de la seguridad, afecta en los siguientes términos: Conjugando los efectos del morbo de la corrupción en los campos

económico, político y social, podemos apreciar globalmente su incidencia en la seguridad y defensa del hemisferio en los siguientes aspectos:

Atenta peligrosamente contra la gobernabilidad, aspecto fundamental para mantener el equilibrio necesario en cualquier sociedad.

Mella las bases de la institucionalidad, lo cual debilita en forma paulatina el orden legalmente establecido; consecuentemente, pone en riesgo la seguridad de las naciones.

El debilitamiento del sistema democrático crea una situación de incertidumbre y de inestabilidad que afecta vigorosamente la seguridad del sistema interamericano.

Los efectos perniciosos de la corrupción sobre los procesos de descentralización que experimentan las naciones del continente americano, ponen en riesgo el sistema de seguridad y defensa del hemisferio.

Al afectar la corrupción la operatividad de las Fuerzas Armadas de los países del continente, se vulnera la necesaria seguridad y defensa que deben garantizarle las mismas al sistema interamericano.

5. La corrupción política se ha dado desde tiempos remotos, y se puede definir como el abuso de poder y mandato que tienen los políticos hacia el pueblo, solo con la intención de ganar dinero o poder.

6. La corrupción se produce porque no hay control o un equilibro entre la habilidad para influir sobre el comportamiento político, y cuando el estado se ve en esta situación, se tiende al soborno.

7. La corrupción también se produce cuando hay un exceso de trámites para solicitar alguna cosa, cuando hay sueldos bajos para el personal, o cuando no hay los suficientes estímulos para recompensar al personal por su desempeño.

8. Una consecuencia de la corrupción puede ser que se va disminuyendo al credibilidad en los gobiernos, reduce los ingresos al país.

9. Otra consecuencia es que reduce el bienestar social, y se puede llegar a establecer leyes que no tienen legitimidad popular

BIBLIOGRAFÍA: 1. La corrupción en Colombia, compilación hecha por Fernando Cepeda Ulloa y

editado por Tercer Mundo, Fedesarrollo y la Universidad de los Andes, 1997.

2. Eduardo Wills Herrera, “Autonomía local, descentralización y corrupción en Colombia. La corrupción en Colombia”, Memorias del Seminario Corrupción y descentralización, Red de Solidaridad, Bogotá, 1997.

3. VILLEGAS GARZON, Oscar. “La lucha contra la corrupción en Colombia. El Quindío: Un ejemplo de transparencia y eficiencia para el país”. Documento de compromiso de los funcionarios de la administración de la gobernación del Quindío. 1998.

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4. Joseph F. Nye, Corruption and Political Development: A Cost Benefit Analysis, citado por Jorge García González en La corrupción al descubierto, Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994, p. 35.

5. Cortina, 1997

6. ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA. “Logros y retos de la Política Social en Colombia”, 1998.

7. Cheryl W. Gray y Daniel Kaufman “Corrupción y Desarrollo”.

8. ¿Corrupción en Colombia? Revista Camaleón No. 5, Comité Regional Barranquilla, Enero de 1996.

9. MAINGOT, Anthony P. “Estudiando la corrupción en Colombia” Instituto de Estudios Estratégicos Nacionales, IEEN, EE.UU., 1999

10. “Corrupción en Colombia” Revista Semana, 12 de marzo, 1991.

11. Montenegro Armando: “Mas corrupción en Colombia” http: //www.elespectador. com/opinion/columna-391452-mas-corrupcion-colombia

12. Adalberto Reales Utria “Colombia Bajo El Paraguas De La Globalización” Pg. 49

13. Armando Montenegro IMPACTO ECONOMICO DE LA CORRUPCION

14. Jorge Etkin, “La cuestión ética en el sector público. Discurso y praxis”, artículo.

15. Jorge Etkin, Los sistemas perversos y la corrupción institucionalizada, conferencia� � presentada en el auditorio de la ESAP el 23 de octubre de 1993

Corrupción y pólitica pública en Colombia por Luis Fernando Quiroga Puerta

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