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Corea actual

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¿Sincronizados para el éxito? Los procesos de negociación entre Corea del Norte y Corea del Sur, así como entre los Estados Unidos de América y Corea del Norte

Eric J. Ballbach1

Resumen

Después del fracaso de los Encuentros de los Seis Partidos como último intento de resolver la crisis nuclear en la península coreana de forma diplomática, se pudo observar una escalada rápida en las relaciones entre la comunidad internacional y Corea del Norte. En este contexto, la mayoría de los canales de comunicación tanto a nivel intercoreano como entre los Estados Unidos y Corea del Norte colapsaron. Con el ascenso al poder de Kim Jong Un en Corea del Norte (2011), la elección de Moon Jae-in en Corea del Sur (2017) y de Donald Trump en los Estados Unidos (2016), emergió un contexto completamente nuevo. Después de una escalada dramática en la situación en 2017, en la cual las provocaciones y amenazas mutuas entre los Estados Unidos y Corea del Norte fueron cada vez más fuertes, en 2018 se pudo observar un retorno a la diplomacia en el conflicto nuclear de la península de Corea. Este artículo examina las diferentes dinámicas políticas y diplomáticas en las relaciones entre ambas Coreas y entre Corea del Norte y los Estados Unidos

* Recibido: 05/08/2019; Aceptado: 30/09/2019. Chakana. Revista Internacional de Estudios Coreanos, Vol. 3 (2019), publicada por la Cátedra de Estudios de Corea y el Este Asiático (CECEA) de la Universidad de Costa Rica. ISSN: 2215-499X. ISSN edición digital: 2215-5007. Fue traducido del alemán por Marta Soto.

1. Director de la unidad de investigación “Corea del Norte y seguridad internacional” en el Instituto de Estudios Coreanos de la Universidad Libre de Berlín. Desde 2017 trabaja como miembro visitante de la Korea Foundation en el Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y de Seguridad (Stiftung Wissenschaft und Politik). Sus investigaciones se han publicado en revistas nacionales e internacionales y se enfocan en las políticas exteriores y de seguridad de Corea del Norte y Corea del Sur, en la participación de Corea del Norte en instituciones internacionales, en las políticas de identidad en la península coreana y en la construcción de instituciones multilaterales en el Este de Asia. Trabaja como consejero del Parlamento Alemán y varios ministerios, así como de la Unión Europea y las Naciones Unidas en asuntos relativos a Corea. Participa en múltiples iniciativas informales Track 1.5 junto con representantes de alto rango de la RPDC.

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Revista CHAKANA, Volumen 3, 2019

desde la reanudación de los diálogos respectivos en 2017 y 2018. Se mostrará que mientras las dinámicas intrínsecas de la relación entre Seúl y Pyongyang se han fortalecido, aún no son suficientemente fuertes como para escapar a la influencia directa de las relaciones entre los Estados Unidos y Corea del Norte. Así las cosas, una preocupación inmediata es resolver el conflicto actual entre Corea del Norte y los Estados Unidos. Esto requiere un acuerdo en asuntos claves como la definición exacta de la meta final de desnuclearización y la secuenciación del proceso de negociación futuro. Por otra parte, esto requiere de un espacio suficiente para una diplomacia flexible y creativa en el nivel de trabajo, lo cual a su vez hace necesaria la correspondiente voluntad política en todos los bandos.

Palabras clave: Corea del Norte, Corea del Sur, Estados Unidos, Diplomacia

Abstract

Following the 2008 breakdown of the Six-Party Talks as the last attempt to resolve the nuclear crisis on the Korean peninsula diplomatically, a rapid escalation in relations between the international community and North Korea could be observed. In this context, most communication channels both at the intra-Korean level and between the United States and North Korea collapsed. With the accession to power by Kim Jong Un in North Korea (2011) and the election of Moon Jae-in in South Korea (2017) and Donald Trump in the United States (2016), a completely new context emerged. After a dramatic escalation of the situation in 2017, in which the mutual provocations and threats between the USA and North Korea escalated further and further, the return of diplomacy in the nuclear conflict in the Korean Peninsula could be observed in 2018. This paper examines the different political and diplomatic dynamics in inter-Korean and US-North Korean relations since the resumption of the respective dialogues in 2017 and 2018. It will be shown that while the intrinsic dynamics in the relations between Seoul and Pyongyang have been strengthened, these intrinsic dynamics are still not strong enough to escape the direct influence of US-North Korean relations. As such, it is of immediate concern to resolve the current stalemate between North Korea and the USA. This requires an agreement on key issues such as the exact definition of the ultimate goal of denuclearization and the sequencing of the future negotiation process. On the other hand, this presupposes sufficient room for flexible and creative diplomacy on the working-level, which in turn requires the corresponding political will on all sides.

Key words: North Korea, South Korea, U.S., Diplomacy

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1. Introducción

Una rápida escalada en las relaciones entre la Comunidad Internacional y Corea del Norte se observó luego del fracaso de los Encuentros de los Seis Partidos como último intento momentáneo por solucionar de manera diplomática la crisis nuclear en la península coreana. En ese contexto se rompieron los canales de comunicación de la manera más grave posible, tanto en el nivel intercoreano como entre Estados Unidos y Corea del Norte. Un contexto totalmente nuevo se produjo con la toma de poder de Kim Jong Un en Corea del Norte (2011) así como la elección de Moon Jae-in en Corea del Sur (2017) y la elección de Donald Trump en los Estados Unidos (2016). Luego de un dramático recrudecimiento de la situación en 2017, en el que las provocaciones mutuas y las amenazas entre los Estados Unidos y Corea del Norte cada vez se agravaban más, se pudo observar el retorno de la diplomacia a la península coreana en el conflicto nuclear. El presente artículo analiza las diferentes dinámicas políticas y diplomáticas en las relaciones intercoreanas, así como entre Estados Unidos y Corea del Norte, a partir de la reanudación de los diálogos en 2017 y 2018, respectivamente. En este análisis se muestra que, por un lado, la dinámica intrínseca en las relaciones entre Seúl y Pyongyang se fortaleció, pero que esa dinámica intrínseca de desarrollo, por otro lado, aún no es lo suficientemente fuerte como para escapar de la influencia directa de las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte.

2. Trasfondo: el agravamiento de las relaciones intercoreanas y entre Estados Unidos y Corea del Norte en 2017

El retorno de la diplomacia, tanto en el contexto intercoreano como también en las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte, está en contraste directo con el desarrollo de los acontecimientos de los últimos años. Esta evolución de los acontecimientos se caracterizó por tres factores centrales y mutuamente condicionantes a partir del colapso de los Encuentros de los Seis Partidos en 2008 como el último intento por el momento de contener diplomáticamente el afán nuclear de Corea del Norte.

Primero, se trata de un recrudecimiento de las relaciones intercoreanas, así como también de las relaciones entre Washington y Pyongyang. La expresión más visible de esa escalada fue, por una parte, el dramático aumento de las actividades de pruebas por parte de Corea del Norte, que realizó cinco pruebas nucleares a partir del 2008 (2009, 2013, 2016 e incluso dos en 2017). Además, luego de la toma de poder por parte de Kim Jong Un

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en 2011, se han realizado más pruebas con misiles que durante los gobiernos de sus dos antecesores juntos. Con ello Corea del Norte ha hecho dramáticos avances en el desarrollo del programa nuclear tanto como en el desarrollo de los sistemas de transporte, que al lado de los retos militares y de seguridad política inmediatos significan finalmente y, en no menor grado, también un debilitamiento duradero del régimen de no expansión.

En el año 2017 se dio una agudización grave de las relaciones intercoreanas, pero especialmente de las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte. Ya durante su discurso del Nuevo Año el 1 de enero de 2017, Kim Jong Un resaltó que el país ya se encontraba en la “última fase” de las preparaciones para la prueba de un misil balístico intercontinental (ICBM) (Ver Kim Jong Un 2017). El 5 de abril aumentaron las tensiones luego de la prueba de un misil balístico de media distancia llamado Hwasong-12. Por su parte, Donald Trump indicó que los Estados Unidos estaban preparados para actuar de manera independiente con el fin de enfrentar la amenaza nuclear representada por Corea del Norte. El embajador norcoreano suplente ante las Naciones Unidas culpó a Estados Unidos de convertir a la península coreana en el “hotspot más grande del mundo”, y el gobierno norcoreano se mostró dispuesto a “declarar la guerra a los Estados Unidos en el caso de que las fuerzas armadas norcoreanas fueran atacadas” (The Boston Globe, 2017).

Después de otra prueba de un nuevo Hwasong-12, Donald Trump declaró que existía la posibilidad de que los Estados Unidos al final pudieran tener un gran conflicto con Corea del Norte (BBC, 2017 a). Inmediatamente después de la toma de poder de Moon, Corea del Norte realizó pruebas de un misil balístico de distancia media seguida por otra prueba de un Pukkuksong-2 apenas una semana después.2 Luego de otras pruebas de diferentes tipos de misil en mayo y junio 2017, Corea del Norte efectuó el 4 de julio y el 28 de julio de 2017 otras dos pruebas ICBM. Expertos del gobierno norteamericano clasificaron esas pruebas como un paso muy importante en el camino de Corea del Norte hacia el desarrollo de un arma nuclear capaz de alcanzar los Estados Unidos (CNN, 2017a). Corea del Norte declaró ser ahora “un poder nuclear pleno”, que dispone del “misil balístico intercontinental más poderoso, capaz de alcanzar cualquier lugar del mundo” (BBC, 2017b). En agosto 2017, el Washington Post reportó sobre una evaluación confiable de la Agencia de Inteligencia de Defensa de Estados Unidos que indicaba que

2. A mediados de junio 2017, luego de una iniciativa de mediación de Suecia, se liberó el estudiante norteamericano Otto Warmbier, prisionero en Corea del Norte desde 2016. Warmbier tenía graves daños cerebrales producto de la prisión y falleció poco después.

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Corea del Norte habría realizado significativos avances en el desarrollo de su programa atómico y de misiles, y que ahora estaría en la capacidad de integrar a sus misiles cabezas explosivas atómicas miniatura (Washington Post, 2017). Esto representaría un paso muy decisivo en el camino de Corea del Norte para convertirse en un poder nuclear completo. Como respuesta, Donald Trump amenazó a Corea del Norte diciendo que, en el caso de continuar las amenazas nucleares por parte de ese país, “los Estados Unidos [lo enfrentarían] con fuego, rabia y dicho abiertamente, con poder, de una manera que el mundo no ha visto jamás” (New York Times, 2017). Como reacción a esto, Corea del Norte anunció que estaba probando un plan operativo con el fin de atacar territorios alrededor de la zona de Guam en el Pacífico, perteneciente a Estados Unidos, incluyendo la Base de la Fuerza Aérea Andersen (CNN, 2017 b). En una Reunión General de las Naciones Unidas en setiembre de 2017, Trump amenazó con “destruir totalmente” a Corea del Norte, en el caso de que Estados Unidos se viera “forzado a defenderse a sí mismo o a sus aliados” (The Guardian, 2017).

Luego de una nueva prueba de misil de alcance medio el 29 de agosto de 2017, durante la cual un Hwasong-12 voló sobre Japón, Corea del Norte realizó el 3 de setiembre de 2017 otra prueba de bomba nuclear. Corea del Norte afirmo haber realizado la prueba de una bomba de hidrógeno, que podría ser montada sobre un ICBM (Reuters, 2017). Según datos de la Autoridad independiente de Vigilancia Sísmica NORSAR, alcanzó una fuerza explosiva de 120 kilotones (NORSAR, 2017). Por su parte, Corea del Sur realizó una prueba de misiles en el marco de una práctica militar, apenas un día después de la prueba nuclear realizada por Corea del Norte. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas decretó el 11 de setiembre 2017 la Resolución 2375, que nuevamente aumentó de manera considerable el régimen sancionatorio de la Comunidad Internacional en contra de Corea del Norte. A pesar de ello, ese mismo país probó el 15 de setiembre de 2017 un misil balístico de distancia media. Este misil, que voló sobre el territorio japonés, recorrió una distancia de 3700 km, alcanzando durante su vuelo de 19 minutos una altura máxima de 770 kilómetros. En su primer discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas Trump amenazó a Corea del Norte con la “destrucción total” en caso de que fuera necesario para defender a los Estados Unidos o a sus aliados: “el hombre de los misiles está en una misión suicida”, dijo Trump, y exigió la desnuclearización total de Corea del Norte. Impresionado por el programa atómico norcoreano, que está obviamente avanzado, también Moon Jae-in llamó a un cambio profundo y radical de las propias fuerzas armadas:

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“Me parece que necesitamos una reforma total de la defensa en el sentido de un renacimiento, en lugar de realizar solamente algunas modificaciones o correcciones puntuales”, expresó el Presidente Surcoreano (The Korea Herald, 2017).

En segundo lugar, acompañado por un recrudecimiento creciente de las relaciones políticas, se dio un estrechamiento sucesivo de los canales de comunicación entre la Comunidad Internacional y Corea del Norte. A pesar de que también después de 2008 se realizaron encuentros informales entre Corea del Norte y Estados Unidos y entre ambas Coreas, el primer encuentro realmente formal entre ellas desde diciembre de 2015 se dio en enero 2018, representado por el diálogo entre los Ministros de Reunificación de ambas Coreas. Antes de retomar el diálogo sobre ambos Servicios Secretos en 2018, el último encuentro oficial entre Corea del Norte y Estados Unidos se realizó en 2008. En aquella ocasión, el encuentro se dio en el marco de las negociaciones del así llamado leapday agreement.3 En agosto del 2017, se dio a conocer únicamente a través de Associated Press AP, que el así llamado Canal de Nueva York, que facilitaría la comunicación directa entre Washington y Pyongyang, estaba abierto de nuevo. El diálogo entre la Comunidad Internacional y Corea del Norte se mantuvo inicialmente en el así llamado Nivel Track-II, que jugó un papel muy importante, especialmente en tiempos de la ausencia de un diálogo formal y oficial, pero que jamás podría ni debería sustituir un diálogo gubernamental oficial.

Punto tercero: la situación se caracterizó por una Política Sancionatoria cualitativamente cambiante, así como por una cooperación estrecha de la Comunidad Internacional con respecto a Corea del Norte.4 El régimen sancionatorio establecido por la ONU después de la primera prueba nuclear en el 2006 se amplió sucesivamente y especialmente desde 2016/2017 a un embargo casi completo, que le cambia la dirección casi totalmente a la tendencia general de sanciones más directas.5 Los acuerdos del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas crean también la base para el Régimen Sancionatorio de la Unión Europea, la que por medio de acuerdos sancionatorios autónomos y

3. Ver Ford, Christopher (2012): Unpacking the DPRK-U.S. Leap Day ‘Agreement’, Hudson Institute, 9. April 2012, https://www.hudson.org/research/ 9097-unpacking-the-dprk-u-s-leap-day-agreement.4. Acerca del Régimen Sancionatorio de las Naciones Unidas contra Corea del Norte, ver Ballbach 2018a. 5. La idea de las así llamadas “targeted sanctions” se inició como reacción a las experiencias negativas con los Embargos Comerciales totales a mitad de los años 90, especialmente después de la catástrofe humanitaria iniciada en Irak por el embargo de la ONU.

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adicionales amplía aquellos de la ONU y, según datos de Bruselas, se trata de las Regulaciones Sancionatorias más restrictivas que se encuentran vigentes en la actualidad (Consejo de la Unión Europea, 2017).6

3. La formación y el desarrollo de dos procesos de diálogo diferentes

3.1. El desarrollo del proceso de diálogo intercoreano desde 2017

3.1.1. Trasfondo de la reanudación del diálogo: convergencia parcial de intereses entre Corea del Norte y Corea del Sur

El acercamiento entre Corea del Norte y Corea del Sur, completamente contrario al desarrollo de la situación antes de 2018, es el resultado de una convergencia parcial de intereses entre ambos países.7 Por corto tiempo, el interés en unos Juegos Olímpicos pacíficos representó para Corea del Sur una razón central para la inmediata y positiva reacción por parte de la administración de Moon Jae-in a la invitación al diálogo por parte de Kim Jong Un. La administración Moon ya había hecho esfuerzos durante varios meses por medios públicos y a través de iniciativas diplomáticas informales para lograr esa apertura. La inclusión de Corea del Norte en los Juegos Olímpicos representó un aspecto central en esos esfuerzos.

La integración de Corea del Norte en los Juegos Olímpicos ofreció una oportunidad para Moon Jae-in de entrar en un diálogo directo y con ello consiguientemente bajar el tono a las tensiones en la península coreana. Previo al restablecimiento del diálogo intercoreano se dio una serie de contactos informales entre oficiales de Corea del Norte y Corea del Sur. En el marco de esas conversaciones informales se transmitió repetidamente la invitación a Corea del Norte para que participara en los Juegos Olímpicos. La iniciativa de Corea del Sur tenía como objetivo, desde un inicio, no solo los Juegos Olímpicos, sino que, más allá de ellos, lograr una disminución a largo plazo de las tensiones militares. Esta iniciativa era pieza fundamental de la

6. Los acuerdos incluyen sanciones económicas, como por ejemplo la prohibición de inversión o el congelamiento de los saldos del Banco Central, sanciones sectoriales como la prohibición de vuelos y el embargo de armas, sanciones de materiales como petróleo, diamantes, carbón vegetal y objetos de lujo, sanciones diplomáticas como por ejemplo la limitación del personal diplomático, así como sanciones individuales que principalmente consisten en la prohibición de viajar y en el congelamiento de sus valores de capital.7. Ver al respecto Ballbach 2018b.

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orientación estratégica de Moon en la política norcoreana. Un pensamiento básico de esa política, que sigue en su línea central, pero no en todos los aspectos, las políticas norcoreanas de Kim Dae-jung (1998-2003) y de Roh Moo-hyun (2003-2008), era la suposición estratégica de que la cooperación con Corea del Norte reduce a largo plazo la posibilidad de una confrontación militar. En el marco de la formulación de esa política, cuyos trazos principales fueron presentados por Moon Jaen-in en su discurso en Berlín el 6 de julio de 2017, el presidente destacó querer afianzar ambos principios básicos de la desnuclearización de Corea del Norte, así como evitar un conflicto militar en la península coreana. Al mismo tiempo, reforzó esos principios básicos con otras cuatro máximas estratégicas:

• La reanudación de las negociaciones y el diálogo con Corea del Norte• Seguir con las sanciones en el caso de que Corea del Norte no realice

pasos concretos hacia la desnuclearización• Defensa y disuasión• Un papel proactivo por parte de Corea del Sur en relación con los

esfuerzos para solucionar el tema nuclear por medio de la facilitación de las relaciones intercoreanas, además de consultas estrechas con China y Rusia.

La reanudación del diálogo y las negociaciones con Corea del Norte representaba el objetivo estratégico principal de Moon Jaen-in. En su visión estaba un diálogo paralelo entre ambas Coreas (con el fin de solucionar los retos intercoreanos), así como un diálogo entre Estados Unidos y Corea del Norte (con el objetivo de solucionar el tema nuclear). De esta manera, Moon Jaen-in siguió definitivamente algunos elementos centrales de las políticas integracionistas de Kim Dae-jung y de Roh Moo-hyun con respecto a Corea del Norte. Sin embargo, también es posible identificar diferencias esenciales. Moon enfatiza con mayor fuerza la importancia de la alianza con Estados Unidos y destaca que las continuas provocaciones nucleares por parte de Corea del Norte provocarán una ampliación del régimen sancionatorio contra ese país. Él se refirió en varias ocasiones al programa nuclear de Corea del Norte como el mayor reto al que se enfrenta la península coreana y determinó que en el caso de la continuación de ese programa, la paz en Corea y la seguridad de Corea del Norte no pueden ser garantizadas. A diferencia de sus gobernantes predecesores más conservadores Lee Myung-bak (2008-2013) y Park Geun-hye (2013-2017), Moon destaca explícitamente que ambas Coreas deben trabajar responsablemente en relación con el diseño de las relaciones intercoreanas, así como que la dinámica de desarrollo diádica entre ambos países debe ser fortalecida. La restauración de canales directos de comunicación, la integración de Corea del Norte en los Juegos Olímpicos, así

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como la reanudación de un diálogo directo representa para la administración surcoreana un (primer) paso muy importante para la implementación de su estrategia con respecto a Corea del Norte.

Aun cuando Corea del Norte no formuló explícitamente sus propios motivos para el nuevo acercamiento con Corea del Sur, el discurso de política interna señaló directamente que el gobierno norcoreano se concentra de manera creciente en el segundo elemento de la estrategia nacional de Byung-in, es decir, simultáneamente en el desarrollo de armas nucleares y en la construcción de la economía. Así aumentaron de manera repentina las referencias a la necesidad del desarrollo económico y al mejoramiento de la calidad de vida de la población después de la prueba ICBM en noviembre de 2017, y de la consiguiente declaración sobre la exitosa conclusión de la fuerza defensiva nuclear.8 Pero frente a este objetivo del desarrollo económico se encuentra un amplio régimen sancionatorio que, de hecho, separa a Corea del Norte del comercio internacional. Ante ese trasfondo, Corea del Norte obviamente aspiraba, a través de una mejoría de las relaciones con Corea del Sur, a alcanzar a hacer (más) controlables las consecuencias de la política de presión y especialmente las del régimen sancionatorio. El simbólico envío de Kim Yo Jong, primer miembro de la familia gobernante norcoreana desde 1953 en visitar Corea del Sur en febrero de 2018, dejó claro que Corea del Norte estaba tratando, a través de los Juegos Olímpicos exitosos y sin provocaciones, de lograr cambiar el trato internacional hacia ellos mismos.

3.1.2. Escalamiento, descenso progresivo y el camino a los Juegos Olímpicos en Pieonchang

El planteamiento de Moon Jae-in fue puesto a prueba inmediatamente después de su ascenso al poder (10 de mayo de 2017) por varias medidas provocadoras por parte de Pyongyang. Durante la campaña política previa a las elecciones, él ya había resaltado la importancia de un diálogo con Corea del Norte como única alternativa.9 Las provocaciones norcoreanas representaban un dilema estratégico para Moon Jae-in. Por un lado, estas obligaban a una reacción

8. Así introdujo Kim Jong Un en su discurso de Año Nuevo 2018 una serie de iniciativas económicas planeadas para el desarrollo de la economía nacional, así como para la consolidación del turismo, e hizo pública a continuación una directriz nacional para el mejoramiento de la calidad de vida de la población.9. El 14 de mayo de 2017, apenas cuatro días después de que Moon asumiera el gobierno, Corea del Norte realizó una prueba de misil balístico de alcance medio, seguido por numerosas pruebas de misiles, así como otra prueba nuclear en los meses siguientes.

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decidida debido a las amplias implicaciones políticas y de seguridad. El asesor nacional de seguridad de Moon, Chung Eui-yong, expresó que el presidente surcoreano, de conformidad con la sociedad internacional, habría ordenado una respuesta máxima a las provocaciones de Corea del Norte (Huffington Post, 2017). Y, realmente, la administración Moon reaccionó con respuestas militares limitadas.10 Por medio de esas acciones, la administración Moon demostró su compromiso con la defensa de la seguridad de Corea del Sur en cooperación con Estados Unidos. Paralelamente, Moon repitió, también de manera constante, la perspectiva básica y estratégica, de que el diálogo directo con Corea del Norte no es solamente recomendable, sino que es definitivamente la única alternativa.

La reanudación del diálogo intercoreano se dio por medio de varias consultas informales entre funcionarios de ambos países en noviembre y diciembre de 2017 en China. El objeto central de estas conversaciones fue la posible participación de Corea del Norte en los Juegos Olímpicos que se realizarían entre el 9 y el 25 de febrero de 2018 en el condado surcoreano Pieonchang. En su discurso de Nuevo Año, el 2 de enero de 2018, Kim Jong Un reaccionó por primera vez de manera positiva a las repetidas ofertas del Sur desde que Moon asumiera el poder y propuso un diálogo directo con el gobierno surcoreano sobre dos campos temáticos concretos: la posible participación de Corea del Norte en los Juegos Olímpicos y la posibilidad de un diálogo más amplio sobre posibles medidas para la reducción de las tensiones militares en la península coreana. La administración Moon Jae-in reaccionó inmediatamente a las señales del Norte. El Ministro Surcoreano para la Reunificación, Cho Myeong-gyun propuso iniciar con las conversaciones el 9 de enero de 2018, así como reactivar la línea telefónica directa entre Corea del Norte y del Sur, que se había interrumpido desde el 2013. Exactamente un día después, esta línea telefónica fue reactivada por Corea del Norte. El 4 de enero de 2018 Moon anunció que se había puesto de acuerdo con el presidente estadounidense Trump para aplazar hasta después de los Juegos Olímpicos las prácticas militares conjuntas ya planeadas. Al día siguiente, Corea del Norte aceptó la reanudación del diálogo bilateral con el Sur.

10. Un día después de que Corea del Norte realizara su sexta prueba nuclear, el ejército surcoreano disparó varios misiles Hyunmo II, realizó prácticas con aviones de guerra F15 como una “fuerte amenaza” para Corea del Norte y decidió además anular, en conjunto con Estados Unidos, las restricciones para misiles de crucero y balísticos de Corea del Sur. Anteriormente, estos estaban limitados a un alcance de 800 kilómetros y 500 kg de carga.

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Las primeras conversaciones oficiales intercoreanas desde diciembre de 2015 se dieron el 9 de enero de 2018 en Panmunjom. El Ministro de Reunificación Cho Myeong-gyon y Ri Song Gweon, Presidente del muy influyente Comité para la Reunificación Pacífica de la Madre Patria, se pusieron de acuerdo durante estas doce horas de conversaciones en tres puntos centrales: la participación de funcionarios (as), atletas, grupos de performance y grupos de animación norcoreanos en los Juegos Olímpicos; conversaciones militares para disminuir las tensiones en ese campo en la península coreana; continuación del diálogo intercoreano en diferentes temas y a diferentes niveles.

El deshielo en las relaciones intercoreanas continuó gracias a los Juegos Olímpicos en febrero 2018, acompañado por la visita de Kim Yo Jong al Sur de Corea. Kim se reunió no menos de cuatro veces con Moon y transmitió una invitación de Kim Jong Un para Moon Jae-in para visitar Pyongyang. Poco después, ambas partes se pusieron de acuerdo para un encuentro entre Moon y Kim en Panmunjom.

3.1.3. Avances, prioridades y estrategias de la diplomacia en la cumbre intercoreana

La tercera cumbre intercoreana hasta ahora (después de 2000 y 2007) se realizó el 27 de abril de 2018 en Panmunjom y desembocó en la Declaración de Panmunjom para la Paz, Prosperidad y Unificación de la Península Coreana.11 El gobierno de Moon recalcó la importancia de un nuevo comienzo en las relaciones intercoreanas y resaltó especialmente los siguientes seis logros de la cumbre:

• El acuerdo para el establecimiento de un marco para la cooperación sostenible entre Corea del Norte y Corea del Sur.

• La construcción de un fundamento para una nueva era de la paz por medio del anuncio de la conclusión de las hostilidades y de las estructuras de la Guerra Fría en la Península Coreana.

• La creación de un ciclo virtuoso (ciclo de éxito) en el desarrollo de las relaciones intercoreanas y avances en la desnuclearización de la Península Coreana.

• El primer paso de un dirigente norcoreano por la frontera intercoreana hacia Corea del Sur.

11. Para consultar la traducción en inglés de la Declaración: ttps://uk.reuters.com/article/uk-northkorea-southkorea-summit-statemen/panmunjom-declaration-for- peace-prosperity-and-unification-of-the-korean-peninsula-idUKKBN1HY193. Además, ver sección de documentos en este tomo.

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• La nueva confirmación del papel protagónico de ambas Coreas en el manejo de las relaciones intercoreanas.

La Declaración de Panmunjom prometía una agenda intercoreana muy ambiciosa, que entre otras cosas preveía la reapertura del Parque Industrial Kaesong, el establecimiento de una Oficina de Unión Intercoreana, así como la ampliación de la cooperación económica de ambos países.

Apenas un mes más tarde, el 26 de mayo de 2018, Moon viajó a Panmunjom para un nuevo encuentro con Kim Jong Un, en el que estaba establecido como punto principal especialmente el Encuentro Cumbre fijado para junio entre Kim y Trump. En la reunión, organizada en menos de 24 horas luego de la solicitud a corto plazo por parte de Kim Jong Un, Moon y Kim se pusieron de acuerdo en sostener discusiones de alto nivel el primero de junio. A continuación, seguirían un diálogo entre los Ejércitos para la reducción de las tensiones militares, así como otro diálogo entre las dos Sociedades de Cruz Roja con el fin de preparar reencuentros familiares. Además, se acordó una implementación acelerada de la Declaración de Panmunjom seguida de una nueva Cumbre.

En setiembre de 2018 se encontraron Moon Jae-in y Kim Jong Un para la tercera Cumbre en solo seis meses. Al lado de grandes gestos simbólicos como la visita conjunta al Monte Paektu, se alcanzaron resultados sustanciales durante esta cumbre, que se reunieron en la así llamada Declaración de Pyongyang del 19 de setiembre de 2018.12 El acuerdo incluyó seis puntos concretos:

• Ambas partes acordaron la disminución de las hostilidades militares con el fin de reducir el peligro de choques militares en Corea y para lograr transformar las enemistades.

• Ambas partes convinieron en seguir impulsando el intercambio y el trabajo conjunto sobre la base del beneficio mutuo y del bienestar común, además de desarrollar la economía del país de manera equilibrada.

• Ambas partes concertaron reforzar el trabajo conjunto humanitario con el fin de resolver el problema de las familias separadas.

• Ambas partes acordaron impulsar activamente el intercambio y el trabajo conjunto en diferentes campos para renovar el sentimiento de reconciliación y unidad y mostrar el espíritu de la nación coreana hacia adentro y hacia afuera.

• Ambas partes compartían la opinión de que la península coreana debía convertirse en un país de paz, que estuviera libre de armas atómicas y amenazas

12. Para leer la Declaración de Pyongyang: https://english1.president.go.kr/Brief ingSpeeches/Briefings/322.

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nucleares y de que, para lograr esto, debían realizarse avances importantes rápidamente en ese sentido.

• Kim Jong Un aseguró estar dispuesto a visitar Seúl pronto respondiendo a una invitación del presidente Moon Jae-in.

Paralelo a la Declaración de Pyongyang, los Ministros de Defensa de ambas Coreas firmaron un Acuerdo para la Reducción de las tensiones militares a lo largo de la frontera intercoreana. Este acuerdo prevé el establecimiento de una zona libre de vuelos a lo largo de la frontera a partir del primero de noviembre de 2018, y la suspensión de prácticas de artillería y de prácticas militares de otros tipos en las zonas fronterizas. Aparte de ello, ambas partes acordaron la reducción tanto de los puestos de vigilancia como de los funcionarios de frontera, así como la creación de una Zona Marítima de Paz en el Mar Amarillo.

3.1.4. Implementación de los resultados de la Cumbre

Ambas Declaraciones de la Cumbre 2018 tuvieron como resultado total 25 acuerdos concretos, que se pueden clasificar a grandes rasgos en tres categorías generales: las relaciones intercoreanas, la disminución de las tensiones militares y el establecimiento de un régimen de paz. Un análisis del periódico surcoreano Hankyoreh demostró que hasta el 15 de noviembre de 2018, nueve de los veinticinco acuerdos (y con ello el 36 por ciento) se habían implementado completamente, mientras que sobre 13 (52%) aún se estaba discutiendo, dos (8%) fracasaron y la implementación de un acuerdo era dependiente de otros factores (la reapertura del Parque Industrial Kaesong y del proyecto Kumgang, la construcción de una zona económica conjunta en el Mar Amarillo, así como una zona turística conjunta en el Mar del Este -Mar de Japón-) (Hankyoreh, 2018).

En relación con el tema de la implementación de los acuerdos se revelan diferencias decisivas y los retos pendientes son más notorios. Por un lado, puede comprobarse que los acuerdos en las relaciones intercoreanas representan la mayor parte del conjunto y, naturalmente, en esa categoría se implementó ya la mayor cantidad de acuerdos o se está discutiendo aún sobre algunos. Es interesante observar cómo la razón de implementación es la máxima justamente en el campo de la reducción de las tensiones militares entre ambas Coreas.13 Por otro lado, no se ha implementado hasta este momento ninguno

13. El 27 de octubre de 2018, ambas Coreas y el Comando de las Naciones Unidas concluyeron su inspección conjunta del retiro de las armas de fuego y de los vigilantes (GPs) a ambos lados del Área de Seguridad Conjunta en Panmunjom. El

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de los acuerdos en relación con el establecimiento de un régimen pacífico en la Península Coreana. El problema central en este campo es el hecho de que los correspondientes acuerdos de esa categoría no solo hacen necesaria la cooperación entre Corea del Norte y Corea del Sur, sino que son necesarios otros actores (especialmente Estados Unidos y China). Esto señala un reto central para el desarrollo futuro de las relaciones entre ambas Coreas: la institucionalización de las relaciones intercoreanas y su directa dependencia de las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte.

3.1.5. La institucionalización de las relaciones intercoreanas: avances y limitaciones

El cumplimiento de acuerdos hasta ahora demostró que la reanudación del diálogo intercoreano condujo a una considerable ampliación de los canales de comunicación directos entre ambos estados coreanos. Un alto funcionario surcoreano aseguró en una entrevista con el autor que ya en agosto de 2018 existían en total 36 canales de comunicación directos entre ambas Coreas, en los más diferentes niveles diplomáticos –desde funcionarios encargados de deportes y reuniones de trabajo para preparar actividades culturales, pasando por repetidos encuentros de los Ministros de Reunificación de ambas Coreas o sus viceministros, hasta las tres Cumbres directas realizadas entre Moon Jae-in y Kim Jong Un.14

Aunque los encuentros iniciales se orientaron a la preparación de la participación norcoreana en los Juegos Olímpicos, así como la organización del Encuentro Cumbre entre Moon Jae-in y Kim Jong Un, luego de un análisis más intensivo, queda claro que el intercambio intercoreano y la comunicación no se limitaron a esos campos. El diálogo político fue acompañado sobre todo por conversaciones concretas y medidas para el intercambio cultural, la cooperación académica, un diálogo militar, así como iniciativas socioculturales. Con otras palabras, el desarrollo de las relaciones

primero de noviembre de 2018, tanto Corea del Sur como Corea del Norte detuvieron todas las prácticas militares hostiles alrededor de la línea limítrofe (suelo, aire y mar). El 5 de noviembre de 2018, en conjunto, realizaron una medición de las vías acuáticas con el fin de darles un uso compartido en las desembocaduras de los ríos Han e Imjin. Además, se avanzó en la extracción de minas. El 10 de noviembre de 2018 se concluyó (a prueba) el retiro de todas las armas de fuego, el equipo militar y las tropas de 22 puntos de vigilancia (once de cada lado).14. Entrevista del autor con un funcionario de alto nivel del Ministerio Surcoreano de Relaciones Exteriores, agosto 2018.

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intercoreanas fue acompañado por pasos concretos para la creación de la confianza. Como se puede ver en la siguiente tabla, se dio en ese aspecto una ampliación de los canales de comunicación en diferentes niveles, y el diálogo incluyó diferentes campos temáticos.

Tabla 1: El diálogo intercoreano

Fuente: Ministerio de Reunificación

Ambas Coreas realizaron pasos importantes y concretos hacia la institucionalización del diálogo. Especialmente significativo en relación con esto fue el acuerdo tomado durante la tercera cumbre acerca de establecer una Oficina de Enlace (nambukkong- dongyŏllaksamuso samuch‘ŏ) en la ciudad limítrofe de Kaesong en Corea del Norte. La oficina es dirigida por el presidente interino del Comité para la Reunificación Pacífica de la Madre Patria por el lado norcoreano y el Ministro representante para la Reunificación por parte de Corea del Sur. La Oficina de Enlace estableció el primer canal para lograr un contacto personal continuo entre ambas Coreas. Según informaciones de ambas partes, la existencia de este establecimiento reduciría las posibilidades de peligrosos malentendidos a lo largo de la ya altamente militarizada frontera intercoreana. Luego de su apertura, la Oficina de Enlace jugó también un papel muy importante en la coordinación y organización de la cooperación concreta económica y cultural. Según informaciones del Ministerio Surcoreano para la Reunificación, ambas partes se reunieron no menos de 285 veces solamente entre setiembre y diciembre de 2018 en la Oficina de Enlace (Yonhap News Agency, 2018).

Por medio de esas medidas se fortaleció visiblemente la dinámica intercoreana de desarrollo, aunque fuera por un tiempo específico. Sin

Categoría 71- 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Total

Política 209 4 5 2 10 5 13 - - - - - 1 2 3 - - 19 273Ejercito 6 9 6 5 3 4 11 2 - 1 1 - - 1 - - - 4 53Economía 12 14 17 13 11 8 22 3 4 3 - - 22 3 1 - - 4 136Asuntos humanitarios 122 3 7 2 4 3 3 - 2 4 - - 1 1 1 - - 2 155

Sociedad y Cultura 34 2 1 1 6 3 6 1 - - - - - 1 - - - 7 62

Total 383 32 36 23 34 23 55 6 6 8 1 - 24 8 5 - - 36 679

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embargo, quedó demostrado, especialmente luego de la fracasada Cumbre entre Corea del Norte y Estados Unidos en Hanoi a finales de febrero 2019, que la institucionalización duradera de las relaciones intercoreanas aún es dependiente directamente de las dinámicas en las relaciones entre Estados Unidos y Norcorea. Esto quedó claro no solamente por la decisión de Pyongyang de limitar el diálogo intercoreano después de Hanoi y reducir también drásticamente el diálogo establecido con Corea del Sur a través de la Oficina de Enlace (T’ongil News, 2019).

3.2. El desarrollo de las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte

3.2.1. Máxima presión y la reducción de la escalada en las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte

Luego de asumir el poder en enero de 2017, la administración Trump implementó una estrategia frente a Corea del Norte a la que llamó “de máxima presión”. Un funcionario dirigente de la Casa Blanca explicó que la prioridad del gobierno se basa en acabar con la amenaza del régimen norcoreano y sus armas nucleares por medio de una ampliación dramática del régimen sancionatorio. Él confirmó que la meta de esa política consistía en la desnuclearización total de Corea del Norte, y no solo en detener o congelar algunos programas específicos, actividades de prueba u otras actividades ilegales. Igualmente, esta política no fuerza a un cambio de régimen, también es posible un compromiso con el régimen norcoreano, siempre y cuando este cambie de comportamiento.

El inicio real de la reducción de la escalada en las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte se dio al inicio de marzo de 2018. El Asesor de Seguridad Nacional surcoreano Chung Eui-yong anunció, luego de un encuentro con Donald Trump el 8 de marzo de 2018, que el presidente de los Estados Unidos había aceptado una invitación del dirigente norcoreano Kim Jong Un para un encuentro personal. (The Diplomat, 2018a) Según informaciones de Chung, Kim Jong Un aceptó negociar con los Estados Unidos acerca de la desmilitarización de la península coreana, y en ese contexto anunció su interés en un encuentro directo con Donald Trump. Además, Kim aseguró renunciar a nuevas pruebas nucleares o de misiles durante el periodo de las conversaciones.

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3.2.2. La Cumbre de Singapur y el establecimiento de un enfoque descendente

En mayo de 2018 se pudo ver nuevamente que en ese momento las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte eran cambiantes e inestables. Donald Trump anunció el 9 de mayo de 2018, luego de una visita del Secretario de Estado americano Mike Pompeo en Pyongyang, que Norcorea había liberado a tres prisioneros norteamericanos. Un funcionario de alto nivel de la administración norteamericana confirmó que la liberación de los prisioneros había sido una condición de Estados Unidos para realizar la cumbre planeada. El 24 de mayo de 2018, Corea del Norte destruyó, según sus propias comunicaciones, instalaciones centrales del área de pruebas en Pyunggye-ri. Estados Unidos suspendió de pronto la cumbre planeada para el 12 de junio de 2018 en Singapur debido a un aumento de las tensiones luego de una crítica personal de Corea del Norte contra el vicepresidente Pence.15 Debido a la “violenta ira y abierta hostilidad” del régimen norcoreano no es “conveniente” reunirse en este momento, escribió Trump en una carta dirigida a Kim. Al mismo tiempo transmitió una advertencia: “Usted habla sobre sus capacidades nucleares, pero las nuestras son hasta tal punto enormes y poderosas que, le ruego a Dios, que no sea necesario utilizarlas nunca”. Los desacuerdos fueron disipados y el histórico encuentro entre Donald Trump y Kim Jong Un se realizó finalmente el 12 de junio de 2018 en Singapur. Era el primer encuentro de este tipo entre un presidente de Estados Unidos en ejercicio y un gobernante norcoreano. Después de una conversación directa entre Trump y Kim, así como dos mesas de negociación, ambas partes se pusieron de acuerdo para realizar una Declaración conjunta, el así llamado Singapore Summit Joint Statement (SSJS)16 que incluye cuatro áreas:

• La instauración de nuevas relaciones entre ambos estados.• La instauración de un Régimen de Paz duradero y estable en la península

coreana.• Procurar una completa desnuclearización de la península norcoreana

como confirmación de la Declaración de Panmunjom el 27 de abril de 2018.

15. Concretamente, la dirigencia norcoreana se refirió a declaraciones del vicepresidente Mike Pence como “ignorantes y tontas”, amenazando con la suspensión de la histórica cumbre. Pence dijo en una entrevista televisiva, refiriéndose a declaraciones de Trump, que la situación en Norcorea “terminaría como el Modelo de Libia, si Kim Jong Un no aceptaba ningún trato” (Ver BBC, 2018).16. Ver texto del acuerdo en: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-president-donald-j-trump-united- states- america- chairman- kim- jong- un- democratic- peoples-republic-korea-singapore-summit

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• La devolución de los restos mortales de prisioneros de guerra y desaparecidos, incluyendo la repatriación inmediata de aquellos que ya fueron identificados.

En el marco de una conferencia de prensa después de la cumbre, Trump se refirió a otros acuerdos de ambas partes no incluidos en el Convenio y anunció que las negociaciones con Norcorea para la desnuclearización continuarían lo más pronto posible, que los Estados Unidos suspenderán las prácticas militares en conjunto con Corea del Sur y que Corea del Norte destruirá una instalación central de misiles.

Las reacciones a la Cumbre y las perspectivas para el desarrollo futuro de las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte estaban divididas, especialmente en cuanto a la desnuclearización de Corea del Norte. El propio Donald Trump anunció luego de su regreso de Singapur que después de la cumbre no existe ya más el peligro de una Norcorea nuclearizada (New York Times, 2018). Pero a pesar de la afirmación de Trump de que él confía en que Kim Jong Un hará lo correcto, esto es, desnuclearizar lo más pronto posible, hubo gran cantidad de críticas al acuerdo por su relativamente vaga formulación. Los críticos enfatizan en que el acuerdo conjunto no se refiere a la fórmula siempre destacada por Estados Unidos de la completa, comprobable e irreversible desnuclearización de Corea del Norte (CVID): no se enumeran obligaciones específicas para Corea del Norte para que renuncie a sus armas atómicas, misiles balísticos o reservas químicas o biológicas, no se establece un plan para la desnuclearización y no se citan los derechos humanos (The Diplomat, 2018b).

Esta crítica, sin embargo, pasa por alto que el proceso de negociación establecido en Singapur entre Estados Unidos y Corea del Norte se diferencia de otros procesos anteriores esencialmente en planteamientos y contenidos. Aunque los acuerdos logrados en el pasado en relación con la desnuclearización de la península coreana estaban escritos más detalladamente, no debería despreciarse, en principio, el valor de la cumbre de Singapur. Ya que en el resultado del encuentro cumbre se estableció un acceso directo, así como el compromiso personal de Kim Jong Un hacia la desnuclearización -un avance muy importante en las negociaciones con un país en el que las decisiones de su mandatario poseen rango dogmático. Por eso la carencia de detalles del Acuerdo de Singapur no debe verse como un defecto per se. Por el contrario, esta cumbre logró oportunidades completamente diferentes a las logradas en el pasado para el entendimiento entre ambas partes. Por su medio se establecieron importantes impulsos en dos direcciones. Por un

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lado, la cumbre creó un mandato con enfoque descendente (Top-Down) para próximas negociaciones a nivel de trabajo. Este tipo de mandato no se dio en las anteriores negociaciones. Por otro lado, surgió de la Cumbre de Singapur una sensación más exacta acerca de cuáles son los retos que se deben dirigir desde el punto de vista de la contraparte con el fin de lograr un avance en el proceso. Así el Acuerdo de Singapur fija cuatro campos aún un poco inexactos en su definición: normalización de las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte; establecimiento de un Régimen de Paz en la península coreana; desnuclearización de la península y repatriación de los restos mortales de los caídos en guerra. Todo estos son elementos que aún deben ser diferenciados y realizados a nivel de trabajo.

3.2.3. El desarrollo posterior a Singapur y la Cumbre de Hanoi: avances y retrocesos

Luego de la Cumbre de Singapur fue rápidamente obvio qué tan difícil sería la configuración concreta de las metas propuestas durante el encuentro, además de que la declaración conjunta deja mucho espacio para diferentes interpretaciones. Un reto básico consistía sobre todo en que entre Pyongyang y Washington no había una definición conjunta sobre lo que ambas partes entienden por desnuclearización y cuál es la secuencia de pasos a seguir para alcanzar ese objetivo. Ante este trasfondo eran imprescindibles amplias conversaciones al nivel de trabajo con el fin de eliminar ese obstáculo, pero fue difícil establecer esta comunicación. Después de un letargo pasajero del impulso diplomático de la cumbre en Singapur, se logró, especialmente por intermediación de Corea del Sur, volver a reunir a ambas partes en la mesa de negociación. Mike Pompeo visitó repetidamente Pyongyang durante los siguientes meses. En estas visitas se llegó, por un lado, a avances parciales, como el aseguramiento por parte de Corea del Norte de estar dispuesta a participar en una segunda cumbre, así como la invitación a inspectores internacionales a visitar las instalaciones de prueba nuclear Punggye-ri, que fueron supuestamente cerradas por Norcorea en mayo del 2018. Por otro lado, se acumulaban las voces críticas, tanto desde Corea del Norte como desde Estados Unidos. Corea del Norte exigió repetidamente una flexibilización de las sanciones internacionales antes de estar dispuesta a mayores concesiones. Empero, el gobierno norteamericano recalcó que, por ahora, debía mantenerse en la política de la presión máxima sobre Corea del Norte

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Stephen Biegun fue nombrado en agosto 2018 por Mike Pompeo como el enviado especial para Norcorea, un paso muy importante en dirección hacia el establecimiento del nivel de trabajo. Luego de un encuentro en la Casa Blanca entre Trump y el negociador norcoreano Kim Yong Chol en enero de 2019, el gobierno estadounidense anunció que Donald Trump y Kim Jong Un se encontrarían en una segunda cumbre en febrero de 2019. Inmediatamente después de ese encuentro, el gobierno de Suecia logró reunir cerca de Estocolmo a los negociadores de Corea del Norte, Corea del Sur y Estados Unidos para conversaciones exploratorias a nivel de trabajo.17 Puntos centrales de las conversaciones en Suecia fueron explicados más detalladamente por Stephen Biegun en un discurso en la Universidad de Stanford, despertando grandes esperanzas acerca de la posibilidad de alcanzar en Hanoi un acuerdo de mayor alcance entre los observadores internacionales. Biegun comentó, entre otros, que la administración norteamericana estaría dispuesta a crear avances y (a corto plazo) beneficios para ambas partes de manera paralela en los cuatro campos del Acuerdo de Singapur:

“[Estamos] dispuestos a probar muchas […] cosas, que podemos hacer en conjunto, que generan […] la confianza y reducen la sensación de riesgo o amenaza, que posiblemente llevaría a un país a querer mantener ese tipo de capacidad […] e l presidente Trump está dispuesto a terminar la guerra [coreana]. No atacaremos el país militarmente. No deseamos derribar la dirigencia del país. Debemos avanzar en nuestra diplomacia al lado de nuestros planes para la desnuclearización, de tal manera que ese mensaje sea claro también para Corea del Norte”. (U.S. Department of State, 2019, traducción por el autor)

Ante el trasfondo de estas declaraciones, los observadores esperaban que en Hanoi se llegara realmente a avances tangibles sobre la base del modelo action-for-action. En la etapa previa a la cumbre se especuló concretamente, entre otros, sobre los siguientes puntos:

• una declaración para la finalización de la Guerra de Corea;• el establecimiento de la Oficina de Enlace en Pyongyang y Washington;• el desmantelamiento de instalaciones centrales de la planta nuclear en

Yongbyon;

17. Además de los avances de contenido que se lograron en las conversaciones en Suecia, la iniciativa sueca demostró de qué manera los estados europeos pueden implicarse de manera gananciosa en el proceso del mantenimiento de la paz en la península coreana. Ver para esto también: Lee y Ballbach, 2019.

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• nuevas repatriaciones de soldados americanos caídos durante la Guerra de Corea.

Estas esperanzas, empero, fueron decepcionadas, y la cumbre entre Trump y Kim del 27 y 28 de febrero de 2019 en Hanoi se interrumpió antes de tiempo y sin resultados concretos. Durante la primera noche de la cumbre se dio un encuentro privado, descrito por ambas partes como productivo. Pero, el segundo día, la Casa Blanca comunicó sorpresivamente que no se había llegado a ningún acuerdo. La firma programada de un Acuerdo Conjunto se eliminó de la agenda del día y el encuentro fue interrumpido antes de lo establecido.

Posteriormente se especuló mucho acerca de las razones concretas del fracaso de la cumbre. Trump explicó que Corea del Norte insistió en una eliminación de todas las sanciones. El Ministro de Relaciones Exteriores Norcoreano Ri Yong Ho contradijo esa aseveración y enfatizó en que su país no había solicitado la eliminación de todas las sanciones sino solamente de una parte, como reacción a los pasos para el desarme. A finales de 2019 se dio a conocer que Donald Trump entregó un documento a Kim Jong Un en el que, entre otras cosas, además de la entrega de las armas y partes de ellas, también se exigía un desmontaje de la infraestructura nuclear completa. Además, se pretendía en ese documento que Corea del Norte permitiera acceso completo a inspectores norteamericanos a las instalaciones nucleares. Todos los científicos participantes en el programa atómico debían ser trasladados a proyectos civiles (Reuters, 2019).

Las señales emitidas por Pyongyang y Washington luego de la fracasada Cumbre de Hanoi eran contradictorias. Indicaban, sin embargo, la existencia de serios desafíos para la continuación del diálogo entre Corea del Norte y Estados Unidos. Si bien es cierto que tanto Estados Unidos como Corea del Norte externaron su interés fundamental en continuar con el diálogo en otro encuentro entre Trump y Kim, pareciera que las posiciones de ambos estados tienden a endurecerse en cuanto a la configuración del proceso.

Mientras Corea del Norte amenazó repetidamente con el regreso a la política byungjin, pareció que la cumbre frustrada de Hanoi (al menos en un inicio) aumentó aquellas fuerzas a favor de un endurecimiento del enfoque frente a Corea del Norte dentro del Gobierno de los Estados Unidos. Especialmente, parecía que este último había cambiado su orientación estratégica en dos aspectos.

En primer lugar y contrario a los acuerdos de la Cumbre de Singapur, las observaciones de John Bolton y Stephen Biegun después de Hanoi señalan que Estados Unidos ahora parece rechazar el enfoque “action for action”, en el que cada parte, en el camino hacia una completa desnuclearización de la península coreana, haría las concesiones correspondientes. En oposición

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a sus declaraciones en la Universidad de Stanford el 31 de enero de 2019, Biegun señaló en su discurso durante la Carnegie International Nuclear Policy Conference, el 11 de marzo de 2019, que los Estados Unidos no aceptan un procedimiento paso a paso y, por lo tanto, no levantarían las sanciones hasta que Corea del Norte “haya concluido el proceso de desnuclearización”.18

En segundo lugar, los Estados Unidos parecieran haber ampliado considerablemente su definición de desnuclearización, ya que el gobierno de Trump ahora exigía la eliminación de todas las existencias de armas biológicas y químicas, además de materiales relacionados con la destrucción de todas las cabezas atómicas y con la separación de todos los materiales fisibles. John Bolton declaró categóricamente el 10 de marzo de 2019 que Corea del Norte debía desistir completamente de sus programas para armas nucleares, químicas y biológicas antes de que los Estados Unidos realicen algún avance importante hacia la reducción de las sanciones (ABC News, 2019). Si bien es cierto que, después de Hanoi, los Estados Unidos y Corea del Norte mantuvieron abiertos algunos canales de comunicación, no se llegaría en los siguientes meses, sin embargo, a negociaciones y conversaciones a nivel de trabajo.

4. Más que simbolismo: la Cumbre Panmunjom

Se podría minimizar el encuentro del 30 de junio de 2019 entre Donald Trump y Kim Jong Un, ante el trasfondo de tantas preguntas fundamentales aún sin respuesta, citándola como una política simbólica. También podría criticarse al presidente norteamericano por haber legitimado el régimen norcoreano al haber cruzado la frontera hacia Corea del Norte. En efecto, esa crítica fue expresada repetidamente. Pero esto no es suficiente e ignora, por un lado, el trasfondo político real de la Cumbre de Panmunjom, así como, por otro lado la doble contribución que puede lograr una diplomacia de gestos y símbolos. Referirse a la Cumbre de Panmunjom como una pura sesión de fotos ignora que la reunión de Trump, Kim y Moon no es el resultado de un tweet espontáneo del presidente norteamericano, sino que representa el punto culminante preliminar de un proceso diplomático complejo. Este comprende una intervención determinante del Presidente Chino Xi Jinping realizada diez días antes, una serie de reuniones bilaterales de alto nivel durante el Encuentro G20 en Japón, así como una diplomacia norteamericana muy activa en relación con Corea del Norte en las semanas precedentes. Mientras que Trump

18. Ver Carnegie Endowment for International Peace, 2019.

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no se refirió en detalle a las conversaciones con Xi al borde del Encuentro G20, es difícil imaginarse que Corea del Norte no haya sido parte de esas negociaciones que concluyeron en una tregua provisional en la controversia comercial de ambos países. Aún no se ha hecho público el contenido de la conversación que duró cerca de una hora entre Trump y Kim durante el Encuentro de Panmunjom, pero las señales aumentan indicando que Estados Unidos parece retroceder de su posición máxima defendida en Hanoi. No está claro hasta ahora si el cambio será en el campo de la reducción de sanciones solicitada por Corea del Norte, en el tema de las garantías en seguridad o sobre la normalización de las relaciones. Es un hecho que la histórica Visita de Estado de Xi Jinping en Pyongyang exigía una reacción por parte de Estados Unidos. El anuncio de Trump luego de la reunión con Kim Jong Un con respecto a la pronta reanudación de las conversaciones a nivel de trabajo fue el resultado concreto de esos esfuerzos. El 3 de julio de 2019 se dio a conocer que las conversaciones a nivel de trabajo planeadas para mediados de julio del 2019 serán seguidas por un Encuentro de los Ministros de Relaciones Exteriores de ambos países, así como otras reuniones a nivel de trabajo en el marco del Encuentro de Ministros de Relaciones Exteriores ASEAN Regional Forum que se realizará a inicios de agosto.

Un encuentro simbólico como el de Panmunjom puede definitivamente crear momentum en una situación embrollada como la que se creó entre Corea del Norte y Estados Unidos después del encuentro frustrado en Hanoi y dar nuevo impulso desde arriba al entrecortado diálogo. Además de ello, una diplomacia de los gestos puede significar una gran contribución para la creación de confianza, especialmente en la reconciliación de estados enemistados, y ayudar en la disminución de las animosidades históricas. Esto requiere el reconocimiento del hecho de que las negociaciones para la desnuclearización de Corea del Norte siempre serán más que meras negociaciones para el desarme, ya que la desnuclearización de Corea del Norte finalmente incluye más que la pura dimensión de la seguridad. Más bien, la pregunta acerca de la desnuclearización de Corea del Norte está unida inseparablemente a la superación de enemistades históricas, a la reconciliación social y política, a la reconstrucción de la confianza entre archienemigos que lo han sido por décadas, a la transformación de relaciones enemigas en aquellas que sean cooperativas y normales, pero también a la conclusión formal de la Guerra de Corea y a la pregunta sobre el establecimiento de un Régimen de Paz en la península coreana. Muchas de esas dimensiones del conflicto no pueden ser superadas solamente con negociaciones diplomáticas, sino que se hacen necesarios pasos simbólicos.

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El hecho de que Donald Trump, Kim Jong Un y Moon Jae-in se hayan encontrado pocos días después de la conmemoración del inicio de la Guerra, el 25 de junio de 1950, justamente en aquel lugar ahora símbolo de la separación, y que Trump haya sido el primer presidente norteamericano en función que haya pisado suelo del estado norcoreano, representa más que una oportunidad fotográfica, aun cuando ese pudiera haber sido realmente el objetivo de Trump. Especialmente para ambas Coreas, en las cuales la Guerra de Corea dejó profundas huellas sociales y políticas hasta nuestros días, y para quienes esa guerra representa una parte inherente a la identidad nacional, este simbolismo es uno de esos pequeños pasos indispensables para la solución del conflicto. Un reto central consistirá en aprovechar el momento político y así dar a la diplomacia real el espacio necesario.

5. La solución para la situación de estancamiento entre Corea del Norte y Estados Unidos

Con el fin de solucionar la situación de estancamiento entre Corea del Norte y Estados Unidos debe encontrarse, por un lado, una respuesta a preguntas clave como la mencionada sobre la definición exacta de la desnuclearización, así como la secuenciación de los futuros procesos de negociación. Por otro lado, esto requiere de suficiente espacio para una diplomacia flexible y creativa, lo que a su vez hace necesario la correspondiente voluntad política por parte de todos los involucrados.

5.1. El margen de la diplomacia y su flexibilidad

Sin duda alguna, el desafío más importante a corto plazo consiste en solucionar la situación de estancamiento entre Estados Unidos y Corea del Norte que se origina por las supuestas posiciones incompatibles de ambas partes. Se trata sobre todo de la cuestión de la secuenciación y estructuración del proceso de negociación pendiente. En Hanoi, los Estados Unidos insistieron en que Corea del Norte debía estar totalmente desnuclearizada antes de que pudiera obtener concesiones, por ejemplo, en la reducción de las sanciones. Corea del Norte exigió, por el contrario, la anulación de cinco grandes paquetes de sanciones económicas a cambio del desmontaje del complejo atómico Yongbyon. Si estas exigencias se mantienen como política oficial de ambas partes, el proceso diplomático topará con obstáculos muy serios. Para superar la situación de estancamiento, ambas partes deben modificar sus posiciones

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de negociación. Para ello debe concederse, tanto en Pyongyang como en Washington, un mayor espacio de acción a la diplomacia. El fracaso de la cumbre en Hanoi demostró que un compromiso limitado no es suficiente para solucionar los variados retos. Es imprescindible un mandato claro a nivel de trabajo para superar, o al menos acercar, las diferentes posiciones de ambas partes y lograr negociar compromisos. Por parte de Corea del Norte, se hace especialmente necesaria una ampliación de las negociaciones, pues han sido muy estrechas para Trump. La larga oposición de Pyongyang para reunirse con sus colegas norteamericanos en negociaciones a nivel de trabajo socava el potencial para la diplomacia y desajusta el camino para una solución sostenible de los desafíos más urgentes.

Hasta ahora (mediados de julio del 2019) ambas partes se mantienen perseverantes en las posiciones conocidas, al menos (todavía) públicamente. Es irreal esperar que los Estados Unidos hagan concesiones importantes sin que Corea del Norte se haya encaminado visiblemente a un compromiso hacia el desarme. Así, también es irreal esperar que Kim Jong Un acepte un planteamiento que no tenga garantías para la protección de su régimen y que no ofrece posibilidades para impulsar el desarrollo económico de manera paralela a la desnuclearización (y no, por ejemplo, después). Solamente dando mayor espacio de acción a la diplomacia se pueden alcanzar ambos objetivos centrales, que pueden verse como la condición para el inicio de negociaciones hacia la desnuclearización real: por un lado, un acuerdo sobre los objetivos finales claramente definido; por otro lado, la formulación de una ruta de acción correspondiente, incluyendo metas a corto, mediano y largo plazo.

Un camino definitivamente realista es el ofrecido por un planteamiento de varias etapas, que incluya medidas políticas, de seguridad política y económicas, y a través del cual, de manera paralela, se impulse la normalización de las relaciones, así como la construcción de un Régimen de Paz en la península coreana. Por un lado, esto haría necesario que los norcoreanos aceptaran una desactivación y desmontaje de su programa bajo observación internacional como punto de partida del proceso. Especialmente, el aspecto de la verificación ha sido muy difícil de resolver en los procesos de negociación anteriores. La comunidad internacional no debía retroceder con respecto al tema de la verificación con el fin de garantizar la credibilidad del proceso de desnuclearización. Como reacción a los avances controlables de la desnuclearización, los Estados Unidos y la Unión Europea deberían estar dispuestos a suavizar parcialmente las sanciones. El rechazo de la administración norteamericana a considerar una limitada reducción de las

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sanciones como parte del proceso de negociación representa un error de juicio que desgraciadamente también es compartido por la UE. El rechazo a las solicitudes de la administración surcoreana de Moon, esto es, a permitir la reanudación de proyectos económicos conjuntos con Corea del Norte, incluyendo el Kaesong Industrial Complex y el Joint Tourism Ventures Mount Kumgang es de poca visión y un camino seguro para limitar la diplomacia. Más aún, se promueve un problema central en las relaciones intercoreanas que se reveló luego de Hanoi: las relaciones entre Seúl y Pyongyang dependen directamente de las dinámicas de desarrollo de aquellas entre Estados Unidos y Corea del Norte. El otorgamiento de reducciones limitadas está definitivamente en concordancia con la lógica fundamental de las sanciones impuestas contra Corea del Norte por medio de las cuales, finalmente, no solo se castiga un comportamiento negativo, sino que también se fijan estímulos para un comportamiento positivo.

5.2. Flexibilidad en los formatos

La comunidad internacional ha iniciado desde los años 90 varias iniciativas de diálogo con Pyongyang, tanto bilateral como multilateral, para el manejo de la amenaza que surge de los programas nucleares y de misiles de Corea del Norte. Si bien hasta ahora ninguna de esas iniciativas ha logrado el objetivo específico de la desnuclearización de Corea del Norte, no se justifica tomarlas como fracasadas per se. Sobre todo, es válido aprender las lecciones históricas correctas a partir de las iniciativas de negociación anteriores. Acá corresponde también y exactamente la pregunta del formato adecuado para direccionar los numerosos desafíos implicados en la desnuclearización de Corea del Norte. Sin duda alguna, ha llegado nuevamente la hora de la bilateralidad en el Noreste asiático, especialmente en el campo de la diplomacia. Sin embargo, algunos temas específicos relacionados directamente con la desnuclearización de Norcorea, tales como el establecimiento de un Régimen de Paz en la península coreana, hacen necesaria la inclusión de otros actores y la creación de nuevos formatos. Una de las lecciones históricas sobre las experiencias con el proceso KEDO y, especialmente, con las conversaciones de los Seis Partidos, es que esos procesos rápidamente fueron sobrecargados por la cantidad de los temas y sus retos intrínsecos. Los diferentes desafíos, aun cuando están estrechamente unidos con el tema de la desnuclearización de Corea del Norte, obligan al establecimiento de formatos diferentes y a la inclusión de diferentes actores.

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Referencias

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