INDICEPrlogo Nlida Redondo Introduccin, Mnica Iturburu 3 4

Seccin I: LIMITACIONES DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LOS MUNICIPIOS ARGENTINOSCooperacin Municipal para la Gestin Metropolitana Pedro Prez Nuevos Acuerdos Institucionales para afrontar el Inframunicipalismo Argentino Mnica Iturburu 31 16

Seccin II: PRECONDICIONES PARA LA COOPERACIN INTERMUNICIPALEl Desarrollo Econmico en la Regin Central de Crdoba: Estrategias Individuales en un marco de Competencia Vctor Hugo Mazzalay Capacidad Institucional de los Entes Intermunicipales Guillermo E. Barrera Buteler 93 62

Seccin III: CASOS DE COOPERACIN EN LA REPBLICA ARGENTINAIII. a) Casos relatados por sus protagonistas Asociacin Interinstitucional para el Desarrollo del Sur de Crdoba (ADESUR) Vctor Becerra Consorcio Provincial para la Basura: Asociacin Intermunicipal para el manejo de los Residuos en La Pampa 113 107

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Hugo O. Peinetti Consorcios Productivos Intermunicipales: Un Mapa Innovador Claudia De Lisio III. b) Casos analizados por investigadores Anlisis de Gestin del Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense Daniel Cravacuore La Cooperacin Intermunicipal despus de la Descentralizacin en la Provincia de Crdoba: Oportunidades y Restricciones Mnica Cingolani Las Iniciativas Institucionales de Cooperacin Intermunicipal en la Provincia de Crdoba durante el perodo 1988-1998 Claudio Alberto Tecco y Juan Carlos Bressan 162 147 135 121

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PrlogoNlida Redondo1

En los primeros meses de 1998, representantes de dos centros de investigacin del tema local se acercaron al Instituto Nacional de la Administracin Pblica con el propsito de realizar cont actos institucionales que pudieran derivar en actividades conjuntas de

investigacin. Poco tiempo despus, fue tomando forma la idea de cambiar las tradicionales relaciones bilaterales INAP- Universidades por la constitucin de una red que vinculara a todos los centros acadmicos dedicados al estudio de la gestin en gobiernos locales. El gran inters que despert la propuesta entre responsables universitarios de actividades de extensin o investigacin en los municipios puso de manifiesto el aislamiento de sus quehaceres y la escasa trascendencia que la estructura universitaria conceda a estos temas, a pesar de la necesidad incremental de ms de y mejores relaciones entre la universidad y la gestin local. Como resultado del trabajo de un Consejo Promotor de la Red, constituido por seis universidades, el I Seminario Nacional (agosto 1998) marc el nacimiento formal de la Red Nacional de Centros Acadmicos dedicados al Estudio de la Gestin en Gobiernos Locales (REDMUNI).2 El II Seminario Nacional, coorganizado con la Universidad Nacional de Quilmes, estuvo orientada a la incorporacin de la problemtica de Cooperacin Intermunicipal en la agenda acadmica, un tema que pareca poco estudiado en contraste con la espontnea y explosiva

aparicin de entes, consorcios y foros intermunicipales en distintas regiones, en especial en el pas interior. La cantidad y la calidad de las ponencias presentadas generaron un debate enriquecedor, luego instalado en el mbito internacional, con motivo de la presentacin de cuatro de estos trabajos en el V Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) sobre la Reforma de Estado y de la Administracin Pblica. Con el propsito de contribuir al establecimiento de relaciones de cooperacin ms viables, fecundas y estables, tendientes al fortalecimiento de los gobiernos locales, el INAP, se complace en presentar esta compilacin que incluye a la totalidad de los trabajos

especficamente referidos al tema de la Cooperacin Intermunicipal presentados al II Seminario Nacional de la REDMUNI Nuevas iniciativas institucionales: la cooperacin intermunicipal,

realizado en Quilmes los das 11 y 12 de mayo de 2000.

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Directora de Estudios e Investigaciones del Instituto Nacional de la Administracin Pblica. Desde 1998 a la fecha compartieron con INAP, en algunos casos la promocin y en otros la coordinacin de la Red, las universidades: Catlica de Crdoba, Nacional de General Sarmiento, San Andrs, Di Tella, Nacional de La Plata, Nacional de Quilmes, Nacional de Rosario, Nacional de Cuyo, Nacional de Crdoba, Nacional del Litoral y Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires.

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IntroduccinMnica Iturburu 3

Los funcionarios municipales y los investigadores del tema local coinciden en la descripcin de un proceso paulatino de asuncin de nuevos roles por parte de los municipios argentinos, resultante de la transferencia de funciones desde los gobiernos nacional y provincial, y de la creciente demanda de protagonismo, descentralizacin y autonoma local 4. Sumado a estos cambios en las competencias reales, los distintos niveles de gobierno adquieren nuevas configuraciones por la distancia entre la dimensin espacial de los problemas y el mbito territorial del gobierno local, por la implantacin de formas de gestin novedosas, y por la mayor interrelacin entre distintas dependencias del sector pblico, y entre ste y el sector privado, las ONGs y la ciudadana. La cooperacin intermunicipal es un fenmeno que resulta de la concurrencia de todos estos procesos. La seleccin de trabajos de esta coleccin, presentados para el II Seminario Nacional de la Red de Centros Acadmicos dedicados al Estudio de la Gestin en Gobiernos Locales (REDMUNI) realizado Quilmes el 11 y 12 de mayo de 2000, genera un espacio para la reflexin sobre las potencialidades y restricciones que la cooperacin intermunicipal tiene en el contexto argentino, y se constituye en un importante aporte para el fortalecimiento del nivel de gobierno municipal. Si bien cada uno de los trabajos se puede leer con independencia del orden general, se consider enriquecedor organizarlos en torno a tres ejes temticos: 1) del diseo institucional actual de los municipios argentinos; 2) limitaciones para la

precondiciones

cooperacin intermunicipal, y 3) casos de cooperacin en la Repblica Argentina. En la primera seccin se incluyen los trabajos de Pedro Prez, del Centro de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad de Buenos Aires y Mnica Iturburu, del Instituto Nacional de la Administracin Pblica. Desde distintas perspectivas, ambos autores abordan aspectos relacionados con la dimensin urbano-territorial y la dimensin institucional, as como la importancia que adquiere la cooperacin intermunicipal tanto para la gestin de las metrpolis como para el gobierno de los pequeos municipios. Prez seala que el diseo institucional de los municipios argentinos prev el gobierno de un territorio -que puede coincidir en forma total o parcial con un asentamiento urbano- en contraposicin con el concepto de municipio como institucin de gobierno de una comunidad local. Esto implica que la organizacin gubernamental es territorial y no contempla la realidad de lo que ocurre en ese territorio ni sus cambios en el tiempo, lo cual acarrea dos grandes

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Administradora Gubernamental. Investigadora INAP- CEPAS. Este proceso, que se produce a escala mundial, se denomina localizacin.

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contradicciones metropolitanas. La primera est referida a la contradiccin entre el mbito territorial de los problemas, y el mbito territorial del gobierno y de la gestin local; de esta manera, cuestiones que trascienden a los territorios formalmente indicados como mbitos de gobierno -como los problemas ambientales o del mercado del suelo- no podrn ser enfrentados correctamente o se lo har con grandes dificultades. La segunda contradiccin se plantea entre el mbito territorial de las necesidades y el mbito territorial de los recursos; la realidad metropolitana muestra la tendencia a que las necesidades se concentren en ciertos territorios y los recursos en otros. De esta situacin derivan un conjunto d transferencias de valor entre e esas diferentes unidades territoriales formales. Uno de los flujos se da por la utilizacin de los servicios de la ciudad central (salud, educacin, transporte) por parte de habitantes de otros municipios metropolitanos. En sentido contrario, se configura una transferencia de valor desde los municipios de residencia a favor del o de los municipios donde se desarrollan las actividades econmicas, al utilizar la fuerza productiva de trabajo sin tener que afrontar el costo de los componentes urbanos de su reproduccin (vivienda, servicios domiciliarios, seguridad). Otro factor de complicacin es que, desde una perspectiva poltica, una ciudad metropolitana constituye una poliarqua, lo que significa que no se trata de una unidad poltica sino, por el contrario de una pluralidad integrada por los municipios ocupados total o parcialmente por la ciudad metropolitana. Por ello, para la poltica real, la ciudad metropolitana prcticamente no existe como tal y, lo que es peor, la postulacin de una unidad poltica metropolitana puede ser percibida como una amenaza a la reproduccin poltica, por la posibilidad de debilitar a los municipios como unidades de acumulacin de poder y de representacin poltica. En el otro extremo, Iturburu focaliza en la debilidad institucional de los pequeos gobiernos locales. Del anlisis de las 23 constituciones provinciales argentinas surge que la mayora establece, para constituir un municipio, una poblacin mnima entre 500 y 2.000 habitantes, y que no indican mnimos para los otros gobiernos locales sin jerarqua municipal.

En tanto, la realidad muestra una gran dispersin en el tamao de los municipios argentinos, con una gran concentracin de poblacin en pocas metrpolis o ciudades principales de cada provincia por un lado, en contraposicin con una mayora de gobiernos locales en localidades de pocos habitantes. El hecho de que casi el 51% de los gobiernos locales argentinos son habitados por menos de 2.000 habitantes y el 71% por menos de 5.000, permite asignar al caso argentino la calificacin de inframunicipalismo, utilizada en los pases europeos con proporciones similares. Este problema se agudiza cuando se considera la corriente secesionista que impulsa la creacin de nuevos gobiernos locales, y la orientacin individualista y

competitiva de las autoridades locales. Entre las causas que explican la existencia de tantos pequeos gobiernos locales, menciona una importante correlacin (82,6%) entre la poblacin municipal promedio de cada provincia y la prescripcin constitucional relativa a la cantidad mnima de habitantes para constituir un municipio, con promedios ms bajos en las provincias con menores exigencias poblacionales. Esto se agrava por la existencia de municipios que no superan los actuales mnimos constitucionales, en general porque alcanzaron la institucionalidad

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antes de la disminucin de su poblacin o antes de que una reforma elevara los mnimos. La autora plantea la necesidad de un debate profundo y, a modo de disparadores, plantea los siguientes interrogantes: es adecuado mantener las atribuciones institucionales de una

localidad mayor, cuando se ha perdido una cantidad significativa de la poblacin? La prdida de la jerarqua institucional podra actuar como incentivo de las autoridades locales para redoblar esfuerzos y creatividad en la retencin de poblacin? Son polticamente sostenibles los casos de quiebre de la relacin importancia institucional -poblacin?. Tanto Prez como Iturburu destacan la necesidad de un rediseo institucional que reconozca los problemas de gestin real. En el caso de las metrpolis, la perspectiva acadmica sugiere la generacin de un nico mbito territorial de gobierno y de gestin urbana para todo el territorio metropolitano. Para frenar la constitucin de nuevos inframunicipios, se hace necesario establecer un piso poblacional ms alto y adicionar nuevos requisitos y, para los gobiernos ya constituidos, establecer la estrategia a seguir cuando la localidad est sometida a cambios poblacionales de significacin. Ambos autores sugieren algunas ideas para el debate de nuevos diseos, pero cuestionan la viabilidad poltica de esas propuestas. En ese contexto, advierten como positiva y, sobre todo, posible a la cooperacin intermunicipal. Para Prez, sta parece ser la alternativa viable para comenzar a reconocer la cuestin metropolitana e iniciar acciones en tal sentido, y la entiende como un paso inicial en un proceso mayor de construccin de instituciones para un adecuado gobierno y gestin urbanos en el mbito metropolitano. Para Iturburu, la cooperacin intermunicipal se plantea como uno de los arreglos institucionales que permiten fortalecer o dar viabilidad a las estructuras vigentes, ayudando a superar las limitaciones de escala o el desafo del desarrollo regional, especficos de los pequeos centros urbanos, o colaborando en la resolucin de los problemas de coordinacin, de interaccin urbana o de derrame de los recursos de unos gobiernos locales hacia otros, propios de los municipios contiguos; tambin destaca que la constitucin y estabilizacin de entes

intermunicipales, y la nueva regionalizacin que esto podra implicar, debera impulsar reformas administrativas en los mbitos provincial y nacional, de manera de hacer coincidir a las nuevas delimitaciones con las distintas zonificaciones que se utilizan para coordinar las acciones sanitarias, educativas, electorales, etc. La segunda seccin de esta coleccin se ocupa de las precondiciones para la cooperacin intermunicipal; incluye los trabajos de Vctor Mazzalay y Guillermo Barrera Buteler, que se agrupan porque permiten analizar dos etapas sucesivas de la asociacin intermunicipal. Mazzalay analiza lo que podra asimilarse al animus societatis del derecho societario, esto es si se generan las condiciones para la coordinacin de polticas de desarrollo regional. Guillermo Barrera Buteler reflexiona sobre aspectos jurdicos de la cooperacin, una vez establecido un mbito de relaciones entre municipios. El trabajo de Mazzalay aporta la perspectiva de los decisores polticos a travs del anlisis de los datos obtenidos de una encuesta realizada a funcionarios de 57 gobiernos

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municipales de la Regin Central de Crdoba. El objetivo de la investigacin consisti en detectar si, sobre la base de la creciente interdependencia entre las localidades de la regin metropolitana, se generaban las condiciones para una coordinacin de las polticas de desarrollo frente al problema del desempleo. El autor observa que si bien la cooperacin es parte de la agenda municipal, no se han advertido polticas conjuntas ni coordinadas para el desarrollo y la promocin del empleo por lo que, a pesar de las proclamas, los gobiernos locales disearon sus polticas y estrategias con una clara orientacin individualista y competitiva. Por ello, seala la necesidad de estrategias coordinadas y asociadas con el fin de obtener un crecimiento regional armnico como base para su sustentabilidad; esto implica el esfuerzo y la visin poltica de los gobiernos locales de generar una mutua confianza que permita abandonar las estrategias individuales y profundizar las relaciones horizontales de cooperacin, como camino necesario para integrar a toda la regin. Otro de los hallazgos de Mazzalay est referido a la relacin entre los roles asumidos y tamao del gobierno local: las ciudades/municipios han sido ms proclives a adoptar ms roles que las comunas 5, por lo que advierte sobre la necesidad de replantear la situacin de stas ltimas en un nuevo esquema poltico-territorial, en tanto la mayora pareceran incapaces de articular una estrategia de desarrollo econmico-social. Barrera Buteler avanza en el estudio de una de las formas jurdicas de la cooperacin. Seala que la pre-condicin con jurdico-institucional jurdica propia bsica est para la creacin por el de organismos 123 de la

intermunicipales

personalidad

dada

artculo

Constitucin Nacional, que impone a las provincias el deber de asegurar la autonoma municipal. De dicha disposicin se deriva que dos o ms municipios pueden conjuntamente crear una persona jurdica pblica que tenga como objeto el cumplimiento de finalidades comunes determinadas en el acto de su creacin. Barrera Buteler profundiza en el anlisis de la legislacin cordobesa y define a los entes como personas jurdicas pblicas estatales, en tanto renen los requisitos bsicos que la doctrina administrativista establece para asignarle a un ente ste carcter: creacin legal, fin pblico especfico y capital aportado por el Estado. Ello implica que estn sujetos a un rgimen de derecho pblico, deben llevar a cabo sus contrataciones mediante un procedimiento de seleccin y estar sujetos a un sistema de contralor por parte de los tribunales de cuentas; pueden adquirir derechos y obligaciones independientemente de los municipios que los integran, pueden contratar y tener su propio personal, y no requieren que organismo administrativo alguno les otorgue ni les reconozca su personalidad jurdica. La finalidad pblica especfica es la que define el carcter instrumental y adjetivo de los organismos intermunicipales y los diferencia de un nuevo nivel de gobierno supramunicipal. Por ltimo, analiza que los nicos sujetos que pueden integrar un organismo intermunicipal son los municipios; la integracin con dependencias de la Provincia o la Nacin, o con personas jurdicas privadas dara lugar a otro tipo de entes.

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Las comunas cordobesas son pequeos gobiernos locales; en todo el territorio se ubican 177, con un promedio de 458 habitantes.

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La tercera seccin de esta coleccin incluye el anlisis de casos de cooperacin intermunicipal argentinos. Un primer grupo est constituido por los trabajos de Vctor Becerra, Hugo Peinetti y Claudia De Lisio, que describen experiencias de cooperacin de Crdoba, La Pampa y Buenos Aires, en las cuales los relatores tuvieron algn tipo de participacin. El segundo grupo lo conforman los trabajos de Daniel Cravacuore, Mnica Cingolani, y Claudio

Tecco-Juan Carlos Bressan, quienes como investigadores analizaron casos de cooperacin de las provincias de Buenos Aires y Crdoba. Becerra, de la Universidad Nacional de Ro Cuarto, describe el proceso de conformacin de ADESUR, la Asociacin para el Desarrollo del Sur de Crdoba, uno de los dos casos de cooperacin cordobesa de mayor extensin y organizacin, y que constituyen lo que Tecco y Bressan definen como regiones consensuadas. Su conformacin result a de la decisin de un conjunto de municipios, comunas y de la universidad, la que se constituy en un actor dominante por la calidad de la asistencia tcnica de todas sus unidades acadmicas. Peinetti desarrolla el caso del Consorcio Provincial para la Basura (COPROBA), una organizacin no gubernamental dedicada al manejo de los residuos, con mbito de actuacin en la Provincia de La Pampa. Por su parte, De Lisio resea su participacin en el Programa de la Productividad Asociativa del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, que asumi la asistencia de las nuevas formas de cooperacin intermunicipal que se haban gestado en el interior bonaerense. En cuanto a los casos relatados por investigadores, Cravacuore, del Centro de Estudios e Investigaciones de a Universidad Nacional de Quilmes, seleccion para su estudio el caso del l Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, por tratarse del primero

constituido en la Provincia de Buenos Aires y porque su construccin institucional sirvi de modelo para los consorcios formados con posterioridad. Cingolani, del Instituto de Investigacin y Anlisis Poltico de la Universidad Catlica de Crdoba, estudi el proceso de cooperacin intermunicipal que sucedi a la descentralizacin de la salud en la Provincia de Crdoba, a partir del anlisis de las acciones del gobierno provincial y de la aplicacin de cuestionarios semiestructurados a intendentes y presidentes de comisiones vecinales de una muestra de 33 municipios y comunas. Tecco y Bressan, del Instituto de Investigacin y Formacin en Administracin Pblica de la Universidad Nacional de Crdoba, analizaron el proceso de cooperacin intermunicipal en la Provincia de Crdoba durante el perodo 1988-1998, con el inters de estudiar las probabilidades de que las experiencias asociativas puedan consolidarse y avancen hacia la constitucin de organismos microrregionales de carcter permanente. La lectura de estos trabajos permite ubicar en los 90 a los orgenes de la cooperacin intermunicipal en la Repblica Argentina. Si bien la Constitucin de Buenos Aires de 1934 6 hablaba de la posibilidad de constituir consorcios de municipalidades, su propsito estaba

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La seccin referida al rgimen municipal fue reproducida sin modificaciones en la nueva Constitucin Provincial de 1994.

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acotado a la creacin de superusinas generadoras de energa elctrica 7. Sin duda, la que marc un punto de inflexin fue la Constitucin de Crdoba de 1987, que habilit a las

municipalidades a constituir organismos intermunicipales para la prestacin de los servicios, realizacin de obras pblicas, cooperacin tcnica o financiera o actividades de int ers comn de su competencia. A partir de all, no slo muchas constituciones provinciales incluyeron prescripciones que contemplan la firma de convenios entre municipios y la formacin de organismos intermunicipales, sino que tambin comenzaron a florecer experiencias concretas de cooperacin en distintas regiones del pas. Tecco y Bressan mencionan experiencias surgidas en Crdoba a partir de 1988, De Lisio menciona que los primeros consorcios productivos bonaerenses se forman a partir de 1994 y Peinetti ubica la constitucin del COPROBA de La Pampa en agosto de 1997. En general, se reconoce en los mismos intendentes la iniciativa de la constitucin, en un proceso que De Lisio y Cravacuore describen como de abajo hacia arriba. Respecto del perfil de los municipios, Peinetti dice que fueron las pequeas y medianas localidades las que iniciaron el proyecto8, y De Lisio ubica al proceso de formacin de consorcios en los municipios del interior y slo recientemente observa el inicio de un proceso similar entre municipios del conurbano. Cravacuore destaca que la homogeneidad partidaria se constituy en el elemento aglutinador, en los orgenes del consorcio bonaerense que describe. En algunos casos, la constitucin de los entes result de procesos endgenos; en otros, en cambio, tomaron elementos de la observacin de desarrollos externos. En el caso del consorcio pampeano, Peinetti seala que en el COPROBA se observaron algunas experiencias del exterior as como las recomendaciones de la Agenda 21 aprobada en Ro de Janeiro en 1992. De Lisio menciona la referencia a casos de Brasil, Espaa e Italia pero de escasa ascendencia, por lo que describe al proceso como netamente bonaerense. Un denominador comn de las experiencias analizadas es la indiferencia o tensin nicial i con los otros niveles de gobierno. En el caso del COPROBA, Peinetti sostiene que la indiferencia se debi a que el tema no estaba en la agenda poltica del gobierno nacional y provincial, por lo que se careca de polticas e inversiones en este sentido. En el caso de la descentralizacin de la salud en Crdoba, Cingolani describe un proceso extremadamente conflictivo, especialmente en las relaciones provincia-municipios, tensin que no haba sido superada durante el proceso de cooperacin intermunicipal en acciones de salud, que devino posteriormente. En la Provincia de Buenos Aires, Cravacuore destaca que las resistencias iniciales provinieron del rgano de contralor de las cuentas pblicas y de algunas organizaciones vinculadas al desarrollo regional, por el surgimiento de un ente potencialmente competitivo. No obstante la indiferencia o resistencia inicial, los gobiernos provinciales dieron, con posterioridad, apoyos de distinta7

En los hechos, la produccin de energa estuvo a cargo de una empresa nacional y otra provincial y la distribucin en manos de cooperativas de vecinos. 8 En los municipios grandes, el manejo de residuos se bas, fundamentalmente, en el relleno sanitario.

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magnitud: la Subsecretara de Ecologa de la Provincia de La Pampa respald al consorcio y el gobernador bonaerense transform la experiencia regional en una poltica provincial. De Lisio aclara que la asistencia a estas nuevas formas de cooperacin se constituy en una lnea de trabajo estratgico y se trat de proveerles soportes tcnicos con el objeto de fortalecerlas en su organizacin y en la formulacin de estrategias. Tecco y Bressan describen que la relacin entre los entes y el gobierno provincial se establece de manera compartimentalizada y no en todos los temas: por ejemplo, en materia turstica, los entes son asistidos tcnicamente por el rea respectiva del gobierno provincial, cosa que no sucede en lo referido a bromatologa. El objeto de la cooperacin intermunicipal es variado. En algunos entes lo definen con mucha amplitud y en otros lo acotan a materias determinadas. Dentro del primer grupo, Becerra menciona que el objeto de ADESUR es constituir un espacio regional, coordinar acciones tendientes al desarrollo socioeconmico y proponer una estrategia de desarrollo de largo plazo, a ser ejecutados por el sector privado empresarial con la cooperacin de los gobiernos municipales, provincial y nacional. Respecto de las experiencias bonaerenses,

Cravacuore sostiene que el principal factor detectado para la cooperacin fue la necesidad de implantar polticas de desarrollo regional, y De Lisio precisa como objetivos de los consorcios: aumento de la capacidad de negociacin orientada especialmente al financiamiento,

constitucin de una batera de proyectos que movilicen recursos existentes, articulacin de asistencia tcnica y capacitacin a emprendimientos, y provisin de acciones asistenciales vinculadas al quehacer productivo de subsistencia. Dentro de las experiencias con objeto ms acotado se encuentran el COPROBA y las experiencias de coordinacin intermunicipal en el rea de la salud de la Provincia de Crdoba. Respecto del primero, Peinetti seala que busca el protagonismo principal en el manejo de todo tipo de residuos en la provincia de La Pampa; en cuanto al se gundo, Cingolani agrupa las acciones de la coordinacin intermunicipal en los siguientes temas: compra de medicamentos, organizacin de sistemas de derivaciones entre efectores municipales, planificacin regional de salud, acciones preventivas y de control, capacitacin del personal y otras acciones puntuales. Tecco y Bressan sealan que las cuestiones que ms convocaron a formar entes cordobeses son las obras (las ms frecuentes son las hidrulicas, las viales y de gas), la promocin del turismo, el control bromatolgico y la coordinacin de servicios de salud. Los consorcios a menudo alcanzan objetivos no buscados o explicitados a priori. Cravacuore seala el caso del principal lder de la experiencia consorcial, cuyo crecimiento poltico se ha asociado en parte a ese proyecto, aunque sostiene que tal propsito no estaba en sus planes originales. En el mismo consorcio surgi ms recientemente la necesidad de brindar educacin terciaria. Puede afirmarse que la construccin de un espacio comn facilita el surgimiento de nuevos proyectos y acciones y que la institucionalizacin de los entes debera prever esta versatilidad.

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Respecto de las caractersticas de los sistemas de cooperacin, del estudio realizado en 18 entes cordobeses, Cingolani concluye que son: pluripartidistas, coexisten municipios de distinto tamao, prima la proximidad geogrfica y su conformacin se da en forma de red o radial, su composicin es poco numerosa (salvo en los casos de EINCOR y ADESUR), son

transdepartamentales e incluso uno de sistemas proyectados es transprovincial, y en algunos casos, los sistemas de accin son tambin interinstitucionales, coordinando acciones con instituciones preexistentes en la localidad (universidades, cooperativas de servicios pblicos, empresas privadas, escuelas, bomberos voluntarios, fundaciones, etc.). De Lisio coincide con la conformacin actual pluripartidista de los consorcios bonaerenses. La institucionalizacin de los entes es heterognea. ADESUR se institucionaliz como asociacin de derecho privado que congrega a los municipios y a la universidad, y prev la constitucin de una fundacin para la ejecucin de programas relativos al desarrollo

institucional y social, a la sustentacin de recursos naturales y a la experimentacin productiva, as como una corporacin responsable de administrar negociaciones para el financiamiento regional y coordinar la ejecucin de programas y proyectos de infraestructura fsica de gran escala. COPROBA es una organizacin no gubernamental, integrada por municipios,

cooperativas de servicios y fundaciones, y la Subsecretara de Ecologa de la Provincia de La Pampa. Los consorcios bonaerenses estn regulados por una ley provincial que les otorga personalidad jurdica pblica. Cingolani concluye de su estudio que, en trminos generales, aparece un alto nivel de institucionalizacin, con algunos sistemas de cooperacin que

funcionan dentro de un marco institucional, es decir un estatuto con derechos y obligaciones, autoridades, asamblea, aportes mensuales de los municipios participantes, etc., otros que se desarrollan sin un marco institucional, pero de forma organizada y con cierta continuidad, y otros que actan sin un marco institucional y slo en casos puntuales. Respecto de la organizacin de los entes, Peinetti sostiene que el funcionamiento de COPROBA se basa en el trabajo realizado en jornadas provinciales peridicas, en el apoyo de un staff profesional y tcnico permanente y un equipo conformado por los coordinadores de cada emprendimiento local, sin una estructura de manejo formal, con cargos institucionales y no personales. El Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense es administrado por una gerencia autnoma financiada con el presupuesto del propio consorcio. La Asamblea General de ADESUR se constituye en su mximo rgano de decisin, en tanto las decisiones operativas son responsabilidad de una Mesa Ejecutiva elegida por la propia Asamblea, cuya Secretara es ejercida por la Universidad Nacional de Ro Cuarto en forma permanente; adicionalmente, para la ejecucin del Plan Director, intervienen Consejos de Desarrollo Local que renen a instituciones locales de sectores productivos y sociales, as como referentes y lderes de opininy Mesas de Trabajo y Concertacin que formulan los programas

seleccionados.

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Respecto de la participacin de actores sociales en las actividades de los entes, Tecco y Bressan detectaron que se registraba muy escasa participacin de actores no estatales y que las iniciativas de constituir organismos intermunicipales no derivaban de un debate societal previo que involucrase actores no gubernamentales, siendo incluso pocas las experiencias en las que se contemplaba una participacin posterior de tales actores en los proyectos. En cambio, constatan un mayor compromiso de actores sociales e institucionales en la gestin de organismos microrregionales, a partir de las experiencias de ADESUR y EINCOR. La cooperacin intermunicipal ha adquirido un nivel interesante de extensin, en especial en las provincias de Crdoba y Buenos Aires. Tecco y Bressan relevaron, durante 199495, 47 iniciativas en las cuales estaban comprometidas 244 localidades cordobesas. Una actualizacin de 1996-97 mostraba que los entes ascendan a 62. Slo ADESUR est integrada por 49 municipios de la Regin. De Lisio seala que los consorcios bonaerenses engloban a 92 comunas del interior de la provincia, con una superficie cercana a los 288.000 km2 y algo ms de 3.600.000 personas. Varios autores reconocen fortalezas en las experiencias reseadas. Becerra sostiene que ADESUR se constituye en la primera experiencia en la Argentina por la cual los municipios unifican sus liderazgos polticos por sobre sus dimensiones partidarias, y se proponen una reflexin comn y la bsqueda de consensos en beneficio de toda la regin. Peinetti tambin destaca como fortaleza el pluripartidismo de los municipios miembros y la incorporacin continuada de nuevas localidades. En el mismo sentido, De Lisio resalta la permanencia de los consorcios a pesar de los cambios del mapa poltico, lo que demuestra la existencia de un pleno convencimiento por parte de los intendentes sobre la importancia de lograr mayores relaciones, en trminos de consensos y definiciones estratgicas a escala regional; tambin destaca como aspecto positivo que los consorcios estn impulsando acuerdos con el sector privado. Es muy relevante la elaboracin conjunta de lineamientos estratgicos de largo plazo que se observa en algunos casos; en esta lnea resaltan un plan de manejo integral de residuos en el mbito provincial para el caso de COPROBA, y la elaboracin del Plan Director de ADESUR que, concebido como un documento testimonial y propositivo, esencialmente tcnico y poltico, est destinado a movilizar las energas sociales de la regin para la ejecucin de un conjunto de acciones en el curso de los prximos veinte aos. En cuanto a las debilidades, Peinetti y De Lisio las asocian a los problemas de financiamiento. Sin embargo Cravacuore seala que la mayor debilidad es la falta de

articulacin interinstitucional horizontal, ya que entre los gobiernos municipales y la gerencia consorcial se reproduce la lgica poltica tradicional: negociacin limitada al mximo nivel poltico, decisiones transferidas para que los niveles tcnicos las ejecuten, y nulas actividades de cooperacin o coordinacin entre los participantes de la experiencia. En un sentido similar, respecto de la experiencia de descentralizacin cordobesa, Cingolani advierte que con la configuracin actual -de estructuras de relaciones intergubernamentales horizontales, no

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coordinadas verticalmente con el gobierno provincial - es improbable que se avance hacia la generacin de polticas pblicas de articulacin y coordinacin del sistema descentralizado, y hacia la constitucin de estructuras estables, funcionales y duraderas. Remarca que an no se advierte el inicio de una fase cooperativa, de colaboracin, complementariedad e integracin en las relaciones intergubernamentales horizontales y verticales. Es importante analizar por qu algunos gobiernos locales eligen prescindir de la cooperacin. Cingolani concluye de su estudio que casi dos tercios de los consultados no ha participado ni prev participar en acciones de cooperacin intermunicipal y, de una primera exploracin, pareciera que el tamao de los municipios (ms que otra variables como el nivel de desarrollo socioeconmico, en trminos de necesidades bsicas insatisfechas) podra estar relacionado con la predisposicin a coordinar acciones intermunicipales, pudiendo observarse cierta tendencia: a medida que aumenta el tamao poblacional, se incrementa la frecuencia de municipios cooperadores. Existe consenso entre los autores respecto de la falta de operatividad de las departamentalizaciones provinciales. De Lisio afirma que la regionalizacin consorcial no se relaciona con las diferentes regionalizaciones existentes en el mbito provincial vinculadas a temticas especficas como la judicial, la de salud, la electoral, la de sanidad animal, etc. o las elaboradas por prestigiosos tericos. Iturburu9 sugiere impulsar la revisin de las arcaicas

departamentalizaciones provinciales debido a que stas no se corresponden con ningn nivel de coordinacin de gobierno. Esto avala lo sostenido por Tecco y Bressan en el sentido de que los departamentos no configuran regiones. Cada regin sera, ante todo, el resultado de un proceso de construccin social de los propios agentes de desarrollo presentes en ella, siendo el Estado quien debera sostener los procesos que se generan desde el interior de la misma. Estos autores expresan que para la maduracin de procesos de regionalizacin es necesario superar, en la mayora de los casos, limitaciones en la capacidad de gestin de los propios municipios que participan de tales experiencias, debilidades referidas a estrategias, estructuras, procesos, y recursos y sistemas. Es muy interesante la observacin que realizan de las experiencias cordobesas, en el sentido de que se da un primer perodo de asociaciones ad -hoc y luego una tendencia a la consolidacin de dos grandes entes, uno que agrupa a los municipios del norte, EINCOR, y otro a los del sur provincial, ADESUR. La cooperacin intermunicipal, entonces, podra constituirse en una etapa intermedia del proceso de regionalizacin. Para que ste proceso avance, se torna prioritario conocer cmo conciben a la identidad regional y qu predisposicin a la regionalizacin observan los gobernantes locales. Tecco y Bressan investigaron que los funcionarios municipales relacionan a la identidad regional con la homogeneidad socioeconmica, el formar parte de redes de transporte y comunicacin que estructuran el territorio, el tener caractersticas similares en

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Su trabajo se incluye en la primera seccin.

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materia de infraestructura y servicios y, slo recientemente, incluyen

argumentos de tipo

histrico. Respecto de la viabilidad de instituir un nivel intermedio entre municipio y provincia, los funcionarios municipales manifiestan tanto la predisposicin a que se institucionalice un nivel intermedio como los temores a que, de suceder, se afecten las autonomas municipales y se incremente la burocracia estatal. Explican este razonamiento sus preferencias por

instituciones que se generen gradualmente con protagonismo predominantemente municipal. Tecco y Bressan construyen, sobre la base de las respuestas obtenidas, la imagen objetivo de los roles que los gobernantes locales aspiran para las instituciones intermedias: formular e implementar planes de desarrollo para sus regiones, operar como nexos entre municipios y gobierno provincial, ser referentes territoriales para la regionalizacin de las polticas sectoriales provinciales, y ser eventuales receptores de servicios que transfiera la provincia, cuando el rea territorial de prestacin de los mismos exceda la jurisdiccin territorial. Indudablemente, en un contexto de autonomas municipales, ser necesario contemplar estos aspectos si se quiere avanzar en un proceso gradual pero sostenido de regionalizacin. La revalorizacin poltica del nivel de gobierno local en Argentina, devenida del retorno a la democracia y del reconocimiento jurdico y constitucional de su autonoma, debe dar paso a una etapa de desarrollo de instrumentos polticos y de gestin que permitan mejorar con equidad las condiciones de vida de los vecinos. Los trabajos analizados advierten sobre la necesidad del rediseo institucional de los municipios y comunas, ya se trate de metrpolis como de pequeos gobiernos locales, y advierten sobre necesidad de evaluar amenazas y oportunidades, fortalezas y debilidades, como tareas previas al proceso de im pulsar la

construccin social de regiones, de manera que las mismas puedan contribuir efectivamente a vigorizar al nivel de gobierno local.

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Seccin I LIMITACIONES DEL DISEO INSTITUCIONAL DE LOS MUNICIPIOS ARGENTINOS

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COOPERACION MUNICIPAL PARA LA GESTION METROPOLITANA

Pedro Prez

INTRODUCCION

En la Argentina las cuestiones urbanas no tienen en la agenda de temas pblicos un lugar relevante. Los temas vinculados con las condiciones de productividad de las actividades econmicas urbanas, el equilibrio ambiental, la distribucin o pobreza urbana (de y en las ciudades) y sus efectos en la calidad de vida de la poblacin y las condiciones de produccin econmica, as como las condiciones democrticas en las ciudades, estn muy por detrs en las preocupaciones de la sociedad y, en consecuencia, en la agenda del Estado. Dentro de esas cuestiones urbanas, las que se refieren a una forma particular de ciudad, a las ciudades o reas metropolitanas, quizs tienen una relevancia menor. Los gobiernos urbanos, los municipios, han comenzando a recibir en los ltimos aos una atencin creciente por parte de la sociedad y del Estado. Pero dicha atencin ha sido, fundamentalmente, en su carcter de instituciones gubernamentales y mucho menos de unidades de la gestin urbana; o bien por su carcter instrumental, vinculado con procesos de descentralizacin o desconcentracin, para la aplicacin de polticas sociales y, eventualmente, el desarrollo econmico local. Las ciudades metropolitanas, por su parte, no han entrado en la agenda social, permanecen podra decirse - desconocidas por parte de los actores polticos e institucionales y quedan libradas implcitamente- a las acciones que llevan a cabo los municipios que, casualmente, se organizan con base en ese desconocimiento. En suma, estamos ante un problema de alguna manera negado y, por ende, ante una realidad que no logra conformarse como una cuestin. Esta ponencia se propone presentar los trminos de esa cuestin, relacionndola con la organizacin estatal argentina, para identificar sus componentes y algunas posible vas de desarrollo de la temtica de la gestin

metropolitana, a partir de las condiciones actuales de gestin urbana con base en los gobiernos municipales.

CONICET / CEA-UBA

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LA CUESTION METROPOLITANA Y LOS LIMITES DE LA ORGANIZACIN ESTATAL ARGENTINA

1. La cuestin metropolitana y sus dimensiones La cuestin metropolitana es el resultado de la interseccin de dos dimensiones particulares del desarrollo urbano, o si se prefiere de la transformacin de las aglomeraciones sociales en el territorio. Coloca el eje del anlisis en un nivel que podemos llamar supramunicipal para definir el objeto del gobierno local urbano. Por una parte, en su dimensin urbano-territorial, se trata de una cuestin de naturaleza transterritorial. Lo metropolitano se define porque transciende los lmites fsicos de las unidades poltico- territoriales de gobierno local. Por su definicin (ms adelante hacemos explcito este aspecto) los hechos y procesos metropolitanos ocupan diferentes territorios polticamente delimitados, esto es, cubren, total o parcialmente, a ms de un municipio. Por otra parte, en relacin a su dimensin institucional, la cuestin metropolitana hace referencia a lo que podemos llamar la capacidad de gestin de los gobiernos municipales. De manera particular en este sentido, debemos reconocer que, dentro del ordenamiento estatal argentino, los gobiernos municipales se muestran limitados no solamente para atender aspectos

transterritoriales sino an para hacerse cargo plenamente de la gestin urbana. En suma, de la interseccin de esas dos dimensiones, la transterritorialidad de lo metropolitano y la debilidad que en su respecto muestra la organizacin del gobierno local, surge lo que llamamos la cuestin metropolitana, con particular referencia a la realidad de nuestro pas.

2. La organizacin estatal frente a la cuestin metropolitana

El

federalismo

argentino,

concretado

en

la

Constitucin

Nacional,

las

constituciones

provinciales y las leyes orgnicas que de ellas se derivan, no contempla la posibilidad institucional del gobierno de la ciudad como tal. Aunque esa proposicin parezca exagerada o falsa, puede coincidirse en que el diseo institucional prev el gobierno de un territorio en el que puede encontrarse en forma total o parcial un asentamiento urbano. La ciudad no aparece como objeto especfico de gobierno, salvo como parte de las atribuciones de los gobiernos de los territorios menores (municipios) y aun, en muchos casos, de los gobiernos de los territorios intermedios (provincias). Si a diferencia del razonamiento anterior, comenzamos recordando que el municipio sobre la base de su historia europea y americana- es la institucin de gobierno de una comunidad local, es posible modificar el argumento. Puede suponerse que cuando se establecen

municipios se intenta definir un territorio de gobierno de un asentamiento humano y por ende,

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para ciertos momentos y lugares, se trata del gobierno del territorio de una ciudad 10. Sin lugar a dudas esta proposicin es cierta. Sin embargo, y desgraciadamente, no elimina a la anterior, en la medida que el criterio de reconocimiento del objeto de gobierno es territorial, en tanto que la organizacin estatal (desde el Estado Nacin) se configura en torno de los territorios, como mbitos de unidades sociales, econmicas, polticas, culturales (identidades, acumulacin de poder, mercado). En suma, la entrada de la ciudad en la organizacin gubernamental es territorial con base en una definicin formal, esto es, que no tiene la realidad de lo que ocurre en ese territorio ni sus cambios en el tiempo. En la medida que la ciudad se independice de su territorio original la organizacin estatal dejar de corresponder con la nueva forma urbana y con los procesos que la caracterizan y determinan. Salvo que, como ha sucedido en el caso de ciudades que al crecer se llevaron consigo a su gobierno11, los municipios originales se expandan territorialmente incorporando o anexando a los municipios limtrofes que van siendo ocupados por la ciudad 12. Ese criterio territorial- formal de organizacin estatal ha sufrido una modificacin cuando la reforma constitucional de 1994 incorpor las regiones. El artculo 124 de la CN establece que las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.... La formulacin constitucional parece limitar esta excepcin para algunos casos. Sin embargo, se trata de una innovacin importante, en particular, por que cambia el criterio de organizacin estatal, ms all de que lo que el artculo 124 posibilita no es una nueva organizacin gubernamental diferente de la de las provincias, sino una entidad interprovincial. En suma, no existe disposicin institucional que permita reconocer gubernamentalmente el fenmeno urbano de la metropolizacin. Este, por ahora, no es ms que una sumatoria de realidades municipales que, por ejemplo, aparecen en el censo ordenadas, no ya

alfabticamente sino en razn de su contigidad y de estar ocupadas total o parcialmente por una misma rea urbana metropolitana. Las ciudades metropolitanas en la Argentina no han encontrado un canal institucional que permita reconocer esa nueva realidad urbana como objeto de gobierno y gestin, con las consecuencias tcnicas y polticas que esto supone.

LA REALIDAD URBANO-METROPOLITANA

1.10

La conformacin metropolitana

Un asentamiento humano caracterizado por la aglomeracin de una masa importante de poblacin heterognea y de las actividades econmicas en las cuales esa poblacin basa su reproduccin. 11 Es el caso de Bogot en Colombia, en los primeros momentos de su crecimiento metropolitano. 12 Es evidente que por ciudad entendemos un fenmeno real, caracterizado por la unidad de la aglomeracin de soportes materiales, poblacin y actividades sociales y econmicas y la unidad de flujos de su funcionamiento.

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La metropolizacin es parte del proceso de urbanizacin de la sociedad iniciado con las transformaciones producidas por el desarrollo del capitalismo industrial. La urbanizacin

signific la aparicin y crecimiento de puntos de aglomeracin de la poblacin y las actividades en el territorio y, simultneamente, el aumento del tamao de esas aglomeraciones. Esa transformacin supuso la disminucin de la poblacin rural, localizada en asentamientos

pequeos y dedicada a actividades predominantemente primarias, y el crecimiento de la poblacin terciarias. En el crecimiento urbano (concentracin de actividades y poblacin) algunas ciudades se caracterizan por una gran expansin territorial, configurando las llamadas reas metropolitanas. La mencionada expansin territorial corresponde con el a umento del tamao econmico y social de esas ciudades, que entonces tienden a aglomerar crecientes proporciones de la poblacin urbana. La formacin de reas metropolitanas puede caracterizarse con base en dos elementos. En primer lugar un movimiento en gran escala de expansin desde la ciudad central (Eldredge, 1967:97) con dos momentos: uno a fines del siglo XIX y principios del siglo XX, impulsado por el tranva y el tren de vapor; el segundo, ms dramtico, provocando una expansin descontrolada, (Ibd.). basado en el automvil y en un sistema nacional de carreteras subsidiado urbana, asentada en aglomeraciones y dedicada a actividades secundarias y

En segundo lugar, la tendencia a la distribucin desigual de la poblacin (y las

actividades) en el territorio metropolitano: la ciudad central se convierte en el lugar de la poblacin de menores recursos y en los suburbios se asienta la poblacin con mayores recursos (Ibd: 98 a 101). La metropolizacin muestra tres rasgos particulares. En primer lugar, se trata de grandes

ciudades. Segn Gottmann, las ciudades crecen econmica y demogrficamente (1996:1) ocupando cada vez ms territorio (se expanden) y, en algunos casos, integrndose con otras ciudades vecinas (conurbacin). Esa expansin est asociada al uso cada vez mayor de espacio que realizan los habitantes urbanos en correspondencia con nuevos patrones sociales de consumo, que incluyen al espacio urbano. Es por eso que esas ciudades tienden a devorar espacio y contribuir al crecimiento de las metrpolis y a la expansin suburbana (Ibd: 2). En segundo lugar, la expansin metropolitana se da desde una ciudad preexistente cuyo crecimiento, ms all de sus mrgenes, en un proceso de suburbanizacin 13, al mismo tiempo conforma a la ciudad origen en ciudad central de la nueva rea metropolitana. En tercer lugar, las desigualdades que se observan en los territorios metropolitanos (entre ciudad central y suburbios, o entre municipios comerciales y municipios dormitorio, por ejemplo) cristalizan un

conjunto de diferencias que tienden a conformar territorios cada vez ms separados en trminos socioeconmicos.

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Esto es su expansin a un lugar fuera de la ciudad pero prximo a ella.

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2. Crecimiento urbano y diferenciacin territorial

Ms all del tamao de la aglomeracin, la forma urbana metropolitana se caracteriza por la difusin de las actividades y funciones en el espacio y la interpenetracin de dichas actividades segn una dinmica independiente de la contigidad geogrfica (Castells, 1976: 28). Un rea metropolitana implica una gran heterogeneidad y diferenciacin de actividades: all se encuentra todo tipo de actividades de produccin, de c onsumo, de intercambio y de gestin. Esas actividades, no solamente se concentran en un rea urbana de gran tamao, sino que se distribuyen de manera particular en ese territorio: ...algunas se encuentran concentradas geogrficamente en uno o varios puntos (por ejemplo, las administraciones financieras o ciertas actividades industriales)... otras... se reparten en el conjunto de la metrpoli con densidades variables (la habitacin, los servicios de primera necesidad) (Ibd). Lo que caracteriza a la forma metropolitana es la distribucin territorial diferencial de la diversidad o heterogeneidad de actividades y poblacin. Es una configuracin caracterizada, como tendencia al menos, por la heterogeneidad global (heterogeneidad de la metrpoli por la diversidad de actividades y grupos sociales que en ella se encuentran) y la homogeneidad particular (por la localizacin de esas actividades y poblacin en territorios diferenciados conformando homogneas unidades hacia relativamente en una homogneas). amplia Esto significa subunidades (metropolitana) territoriales sumamente

dentro,

unidad

territorial

heterognea. Territorios de residencia (diferentes segn las condiciones econmicas de la poblacin), territorios de actividades administrativas, comerciales o financieras, territorios de actividades industriales (diferentes segn tipos y condiciones). Junto con esa diferenciacin, resultante de la difusin de actividades y funciones en el espacio, un rea metropolitana muestra tambin una interdependencia jerarquizada de las distintas actividades(Ibid). La mencionada difusin de funciones en el territorio metropolitano tiende a agrupar a las actividades segn fases tcnicamente homogneas o complementarias, separando aquellas que se vinculan por su pertenencia a una misma entidad jurdica (Ibd, 29): lugares para cierto tipo de comercios en funcin, por ejemplo, de ciertos productos (repuestos de automviles, electrodomsticos, indumentaria, etc.) que permite movimientos masivos de distribucin y venta. Un rea metropolitana vincula las actividades en ella asentadas en razn de sus nexos funcionales y no por su cercana o contigidad territorial. Esto significa que los flujos de poblacin, bienes e informacin que se dan entre los territorios metropolitanos son el resultado de las relaciones complementarias entre las actividades o funciones que, en razn de la lgica de cada una, se encuentran asentadas en diferentes lugares del rea. La poblacin se mueve no hacia los lugares cercanos a su residencia sino a donde se encuentran las fuentes de trabajo o los centros de consumo. Estos ya no se localizan en razn de la cercana de la poblacin sino

20

en funcin de sus necesidades territoriales. Cada una de esas funciones se instala en el territorio urbano en razn de sus necesidades particulares. Lo anterior supone una nueva divisin tcnica y una nueva diferenciacin social del territorio urbano. La divisin tcnica indica una tendencia a separar en el espacio de las diferentes funciones de un conjunto urbano... las actividades productivas (industria), de gestin y de emisin de informacin, de intercambio de bienes y de servicios (comercio y distracciones), de residencia y de equipo, de circulacin entre las diferentes esferas (Castells, op. cit., 41). Como consecuencia tienden a desaparecer los espacios heterogneos que vinculan poblacin y actividades de manera diferenciada, como lo son los barrios. La diferenciacin social del espacio supone la aplicacin de la lgica de la estratificacin social (la diferenciacin de la estructura social) al territorio y su concrecin en la segregacin territorial (Ibd.). Las zonas de un rea metropolitana adquieren una significacin social que las diferencia y tiende a acumular las condiciones de su diferenciacin: ello se concreta en la distribucin desigual del equipamiento urbano y las infraestructuras y servicios disponibles en cada uno de esos territorios metropolitanos.

3.

Las contradicciones metropolitanas

Presentamos dos contradicciones que, de alguna manera, cubren la totalidad de situaciones. En primer lugar contradicciones entre el mbito territorial de las cuestiones, de los problemas y el mbito territorial del gobierno y de la gestin locales. El mejor ejemplo son las cuestiones ambientales. No es posible at ender la contaminacin, del agua superficial o subterrnea, del aire o del suelo, si no es teniendo en cuenta los territorios amplios en los cuales se dan esos problemas. Se trata de cuestiones que podemos llamar transterritoriales, en el sentido de que trascienden a los territorios formalmente indicados como mbitos del gobierno o la gestin y siguen a los territorios reales de distribucin de la poblacin y las actividades en el espacio. Se da tambin esta contradiccin en gran parte de las cuestiones urbanas, como por ejemplo, en los problemas del mercado del suelo. No se puede atender la distribucin de la poblacin en el territorio si no se tiene en cuenta que los aglomerados urbanos constituyen un nico mercado del suelo. Esta primera contradiccin indica que los gobiernos locales no pueden enfrentar,

correctamente podemos agregar, a esos problemas, o que lo harn con grandes dificultades. En segundo lugar, existe una contradiccin entre el mbito territorial de las necesidades y el mbito territorial de los recursos. La realidad metropolitana muestra la tendencia a que las necesidades se concentren en ciertos territorios y los recursos tambin se concentren pero en otros territorios. Esa tendencia parece verse fortalecida actualmente por procesos de

polarizacin. Las necesidades se concentran en territorios en los que los recursos vienen a ser menores que en aquellos territorios en donde las necesidades son menores. Podemos pensar, en particular sobre la base de estudios en otros pases, que eso sucede porque en ciertos territorios

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metropolitanos

se

privilegian

los

asentamientos

de

baja

densidad

y

alto

valor,

accesibles

nicamente para poblacin de ingresos medios para arriba, y en consecuencia con pocas necesidades. Se configura una base fiscal local alta que permite altos ingresos locales aun sobre la base de impuestos locales relativamente ms bajos. Tiende a configurarse as una

diferenciacin entre municipios ricos con pocas necesidades y municipios pobres con muchas necesidades. Observamos qu ocurre en nuestro pas. Analicemos en primer lugar el caso del Area Metropolitana de Buenos Aires, comparando nicamente poblacin y recursos municipales totales (Cuadro 1). Encontramos que la concentracin de los recursos es muy superior a la de la poblacin en favor del centro metropolitano, la Capital Federal. Adems, si comparamos a los municipios metropolitanos excluyendo a sta ltima, para no desproporcionar el anlisis, notamos una diferenciacin mucho mayor y la configuracin de una subarea integrada por los municipios de mayores recursos relativos que coincide con la zona norte metropolitana, desde Vicente Lpez, San Isidro, San Fernando y Tigre. Observemos, tambin el Area Metropolitana de Rosario (Cuadro 2). En este caso, y con base en los datos que se presentan, podemos percibir lo siguiente: a) se concentran los recursos propios, esto es la capacidad municipal de autofinanciarse, en el municipio de Rosario, en una proporcin mayor aun que la de su ya notable concentracin demogrfica; b) en ese mismo municipio se concentran las necesidades en trminos de NBI; c) si se compara la cantidad de recursos propios por habitante, esto es la riqueza relativa de cada municipio, se nota que los mayores registros se dan en los municipios que tienen menos NBI : Puerto General San Martn, Funes y Roldn; d) mientras que Rosario, que como vimos concentran los NBI, recibe recursos propios per cpita en una cantidad apenas superior a la media. En suma, son los municipios que presentan menores registros de NBI, esto es menor pobreza, los que cuentan en trminos relativos con mayor cantidad de recursos.

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Cuadro 1. Buenos Aires Metropolitana: Poblacin y recursos totales por municipios y per cpita. (Poblacin de 1991 y Recursos de 1992)Poblacin 1991 No. % Recursos por habitante Rec. Por habitante Indice Capital Federal Avellaneda Gral San Martn La Matanza Lans Lomas de Zamora Morn San Fernando San Isidro Tres de Febrero Vicente Lpez Alte. Brown Berazategui E. Echeverra Fcio Varela Gral Sarmiento Merlo Moreno Quilmes Tigre AMBA Fuente: Prez, 1994 2965403 342226 404072 1117319 466393 570457 637307 143450 297392 348343 287154 447805 244405 273740 254514 648268 390194 286922 508114 256349 10889827 27,23 3,14 3,71 10,26 4,28 5,24 5,85 1,32 2,73 3,20 2,64 4,11 2,24 2,51 2,34 5,95 3,58 2,63 4,67 2,35 100,00 100 31,64 22 14,68 20,59 12,69 20,63 25,96 33,8 20,27 31,6 11,03 16,53 14,86 17,37 15,97 11,84 17,72 19,46 21,16 40,84 144,86 -22,53 -46,13 -64,05 -49,58 -68,93 -49,49 -36,43 -17,24 -50,37 -22,62 -72,99 -59,52 -63,61 -57,47 -60,90 -71,01 -56,61 -52,35 -48,19 0,00 68,39 17,08 -21,87 9,58 -32,46 9,79 38,16 79,88 7,88 68,17 -41,30 -12,03 -20,92 -7,56 -15,01 -36,99 -5,69 3,57 12,61 Rec por hab. GBA Indice

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Cuadro 2. Rosario Metropolitana: Poblacin, recursos propios y per cpita y NBI por municipios. (Poblacin de 1991 y Recursos de 1997)Poblacin Municipios No. % Recursos propios totales No. % Recursos totales per cpita Recursos totales per cpita Indice Capitn Bermdez. Funes Granadero Baigorria Prez Puerto G. San Martn Roldn San Lorenzo Villa Gob. Glvez Fray Luis Beltrn Rosario TOTAL 26.078 8.952 22.097 20.715 9.383 9.382 41.160 63.078 11.985 908.875 1.121.705 2,32 0,80 1,97 1,85 0,84 0,84 3,67 5,62 1,07 4.775.990 5.432.307 5.705.197 3.469.648 8.009.216 3.740.759 10.809.048 9.148.768 2.539.883 1,50 1,70 1,79 1,09 2,51 1,17 3,39 2,87 0,80 83,19 100,00 183,14 606,83 258,19 167,49 853,59 398,72 262,61 145,04 211,92 292,08 284,48 -35,62 113,31 -9,24 -41,12 200,06 40,16 -7,69 -49,02 -25,50 2,67 0,00 2,26 0,57 2,62 2,59 1,29 0,82 3,55 9,14 1,2 75,96 100 Hogares con algn tipo de NBI

81,03 265.466.848 100,00 319.097.664

Fuente: Poblacin: INDEC-PRINEM, CD; Recursos: IFAM.

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4.

Las transferencias intrametropolitanas de valor.

La diferencias en la distribucin de los recursos fiscales y las necesidades pueden indicar la existencia de relaciones desiguales entre los diferentes gobiernos locales comprendidos en un rea metropolitana. En tal sentido, el mbito metropolitano, como mbito transterritorial de relaciones, puede dar lugar a un conjunto de transferencias de valor entre esas diferentes unidades territoriales formales. La utilizacin de los servicios de la ciudad central, sean estos sociales como la salud y la educacin o urbanos como las vas de comunicacin por parte de habitantes de otros municipios metropolitanos ha sido considerada, y la prensa suele recogerlo, una suerte de deuda implcita a favor de sta por parte de los responsables estatales de los otros territorios metropolitanos. En ese caso, se podra decir que la ciudad central (o cualquier unidad poltico territorial metropolitana) que presta servicios a poblacin de fuera de su territorio, transfiere a los municipios en los que esa p oblacin reside el equivalente al costo de la prestacin de esos servicios y de produccin de las infraestructuras de que se trate. Esto es as pues esa poblacin se educa, se cura o trabaja y gana su salario en un municipio diferente a aquel en el cual paga sus impuestos. En consecuencia el municipio que los cobra recibe una suerte de transferencia al no tener que afrontar el costo de los servicios e infraestructuras que su poblacin utiliza en otro lugar metropolitano. Adems de esas posibles transferencias, podemos pensar que en un rea metropolitana se darn flujos en otro sentido. Esto es as pues la poblacin que reside en unos municipios y trabaja en otros,

tiene cubiertos en los primeros buena parte de las necesidades locales que hacen a su reproduccin como fuerza de trabajo (vivienda, servicios domiciliarios, seguridad, etc., etc.) pero contribuye a la generacin de riquezas en los segundos. En estos, por el contrario, se utiliza en forma productiva esa fuerza de trabajo sin tener que afrontar el costo de los componentes urbanos de su reproduccin. De esa forma, es posible pensar que se configura una transferencia de valor desde los municipios de residencia (municipios dormitorio) en favor del o de los municipios donde se desarrollan las actividades econmicas. Todo esto podra medirse, y sera interesante que as se hiciera.

5.

La fundamental fragmentacin poltica metropolitana

Baste agregar, para complicar de sobremanera la realidad que estamos describiendo, que una ciudad metropolitana desde una perspectiva poltica constituye una poliarqua en el sentido que Hermann Heller (1955) a usado dicho trmino (Prez, 1994:128). Esto significa que no se trata de una unidad poltica sino, por el contrario de una pluralidad integrada por los municipios ocupados total o parcialmente por la ciudad metropolitana, que constituyen lo que hemos llamado el territorio real. Esa

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pluralidad significa que la dominacin y las funciones polticas estn repartidas entre diferentes depositarios, en este caso dichos municipios. Los municipios metropolitanos son las unidades polticas reales dentro de una ciudad metropolitana que, en esos mismos trminos, no es una realidad poltica. Los municipios son las unidades de representacin as como son las unidades de acumulacin p oltica. En tal sentido, para la poltica real la ciudad metropolitana como tal prcticamente no existe. Ms aun, la postulacin de una unidad poltica metropolitana puede ser percibida en primera instancia como la posibilidad de debilitar a los municipios como unidades de acumulacin de poder y de representacin poltica y, en consecuencia, siempre dentro de esta perspectiva, por cierto parcial, ser observada como una amenaza a la reproduccin poltica. LA NECESIDAD DE UN MBITO GLOBAL DE GOBIERNO DE LA CIUDAD METROPOLITANA

La situacin descrita genera un conjunto de problemas que exceden a las unidades de gobierno territoriales dentro de las ciudades metropolitanas. En la medida que no se tiene una organizacin flexible de gobierno de la ciudad (que como tal no existen en ningn lado, aunque si es posible encontrar alternativas de relativa flexibilidad) no es posible reconocer la nueva forma metropolitana. En este sentido, la cuestin puede plantearse de la siguiente manera: sino existe algn mbito gubernamental que incluya a todo el territorio de la ciudad real (lo que hemos llamado el territorio real) no parece posible que las cuestiones centrales que caracterizan a la aglomeracin metropolitana puedan ser gobernadas adecuadamente. Es evidente, por o parte, que en el planteamiento anterior se presenta un problema suplementario tra (y de ninguna manera menor) vinculado con la determinacin de los lmites concretos del llamado territorio real. Esto puede ser un crculo sin sentido, en tanto que no est prevista ninguna forma gubernamental para el territorio metropolitano no existe tampoco ningn procedimiento para

identificar (o definir) dicho territorio.

1. Las alternativas de gestin metropolitana

Si partimos del reconocimiento de la falta de una respuesta institucional que reconozca la realidad metropolitana en la Argentina, debemos pensar qu posibles alternativas existen para acercarse a dicha realidad. No vamos a repasar la extensa experiencia extranjera y sus diferentes formas, solamente pensaremos sobre la base de las condiciones actuales ms inmediatas de gobierno de la ciudad y gestin urbana de nuestra organizacin estatal. Sobre esa base podemos preguntarnos cules son las posibilidades en trminos de la configuracin de una realidad institucional transterritorial.

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Desde una perspectiva que podemos llamar acadmica, la alternativa final (de alguna manera la nica verdadera) es la generacin de un nico mbito territorial de gobierno y gestin urbana para todo el territorio metropolitano r al. Esto es, la conformacin de un nivel unitario de gobierno que, en e definitiva, introduzca una cierta centralizacin, ya que una ciudad metropolitana no reconocida

institucionalmente es de hecho una realidad descentralizada sin centro. Sin embargo, es postulacin (de mxima) en las condiciones actuales, constituye una tpica visin tecnocrtica. Podemos calificarla de es manera ya que se trata de una proposicin que atiende nicamente a las determinaciones tericas sin tener en cuenta las condiciones de la realidad (condiciones de viabilidad en ese caso) en la que aquellas deben aplicarse. En particular, las condiciones de la fragmentacin poltica y de la existencia de unidades parciales como la base de la reproduccin poltica metropolitana. En consecuencia, para pensar a partir de la realidad, podemos comenzar indicando lo que llamaremos dos situaciones relativamente extremas: la configuracin de un mbito de cooperacin municipal o de un mbito poltico de naturaleza transterritorial, esto es cubriendo el territorio metropolitano real. Si pensamos en la viabilidad institucional actual, es posible que la segunda alternativa no se adecue en forma inmediata a las condiciones de la organizacin estatal argentina y requiera de modificaciones sustantivas, como podra ser la reforma constitucional y la superacin de la tendencia actual de acumulacin poltica parcial. De todas maneras, es posible indicar que no se trata necesariamente de generar otro nivel de organizacin estatal, diferente a los tres existentes (federal, provincial y municipal) sino de, por lo menos en un principio, posibilitar una vinculacin metropolitana que adquiera un carcter de representacin poltica, por un lado, y de centro de acumulacin de poder por el otro, a partir de la base municipal. En consecuencia, la alternativa de la cooperacin municipal metropolitana se muestra como una posibilidad inmediata, en tanto que requiere de cambios polticos (como nueva orientacin) sin necesidad de llegar a modificaciones estructurales. La cooperacin municipal para la gestin metropolitana es una alternativa real. Puede pensarse en la posibilidad de generar cierta forma de cooperacin en torno a algunos temas. Por ejemplo, sobre usos del suelo, establecer normas anlogas, uniformar las densidades mnimas para evitar desequilibrios; establecer lmites a la urbanizacin; o para la gestin de los servicios de red, en el transporte, en el sistema vial, etctera, etctera. Todo ello, y ms an, puede ser objeto de distintas experiencias de cooperacin. No hace falta construir una unidad de cooperacin para todo. Es posible pensar en experiencias de cooperacin para el transporte, para la regulacin del uso del suelo, y as. Sin embargo, en la medida que se vaya consolidando, ser conveniente integrar la cooperacin para superar la perspectiva sectorial. De todas formas, siempre ser ms conveniente pensar en generar una cooperacin global que puede comenzar con algunos proyectos e ir logrando mayor cobertura a medida que se vayan, no

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solamente consolidando los procedimientos sino, sobre todo, respondiendo a las necesidades y enfrentando los problemas que superan las posibilidades municipales. En la medida que se tratar de formas de cooperacin, todas las decisiones, propuestas, planes o programas que se decidan en el mbito de cooperacin debern ser aprobados por las respectivas autoridades de los municipios implicados, por sus Consejos Deliberantes e Intendentes. Adems, cada uno de esos ejecutivos deber ejecutar las decisiones que surjan del mbito de la cooperacin. El desarrollo de formas de cooperacin municipal permitir, no solamente enfrentar en forma ms eficaz, y en algunos temas, tambin ms eficiente, la gestin urbana metropolitana, sino que introducir una experiencia de gestin y gobierno inexistente en el pas. Esas experiencias podrn constituir el inicio, solamente de una experiencia de gestin, sino probablemente de una reflexin institucional que debera producir efectos en el mbito constitucional. Las proposiciones anteriores son vlidas para el caso de reas metropolitanas que incluyen a municipios que pertenecen a la misma provincia. Pero cuando las ciudades reales cubren territorios de ms de una provincia el tema adquiere una complejidad mayor. En este caso ser posible recurrir a la institucin introducida en la reforma de la Constitucin Nacional de 1994: la regin que, como hemos dicho permite crear una mbito interprovincial. Sobre la base de la conformacin de una regin metropolitana interprovincial, podran articularse los procesos de cooperacin municipal.

2. La problemtica financiera

Podemos suponer que cualquier forma que avance hacia formas metropolitanas de gestin urbana deber tener una especial atencin a la cuestin financiera. Esa particular dedicacin se debe a que en el mbito metropolitano, las finanzas locales presentan lo que podemos llamar una dimensin suplementaria. No se trata solamente, como en general para todos los municipios del pas, de la gestin de los recursos normales (propios o transferidos) de los gobiernos locales que integran la misma rea, o de la necesidad de obtener recursos desde fuera de los mbitos locales. La cuestin financiera a nivel metropolitano introduce dos cuestiones particulares. Por una parte la necesidad de compensar los desequilibrios financieros que existen entre los municipios que integran un rea metropolitana y que, como vimos con los ejemplos de las reas metropolitanas de Buenos Aires y de Rosario (Cuadros 1 y 2), tienen un peso decisivo para la gestin. Por otra parte, debe tenerse en cuenta la necesidad de enfrentar de alguna manera las transferencias que existen entre esos municipios sobre la base de las diferencias entre produccin de infraestructuras y servicios y su consumo por residentes de municipios diferentes, tal como hemos mencionado. Estas dos cuestiones, propias de la problemtica financiera metropolitana, constituyen aspectos centrales y, a la vez, sumamente complicados para ser resueltos. Sin embargo, en tanto que se trata de

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un tema clave, si no se lo tiene en cuenta se corre el riesgo de seguir consolidando las tendencias de la desigualdad metropolitana. Una alternativa para enfrentar esa situacin es el generar un fondo intermunicipal (o fondo metropolitano) conformado sobre la base de aportes de cada uno de los municipios que conforman un rea metropolitana. Esos aportes pueden depender de la capacidad relativa de cada uno de los municipios, segn algn sistema de fcil definicin y aplicacin, de manera de reconocer las

desigualdades desde un inicio. Dicho fondo, adems, debera destinarse al financiamiento de algunos proyectos de significacin metropolitana, independientemente de cual sea el territorio en el que debe localizarse: por ejemplo, vivienda para sectores de bajos recursos distribuida igualitariamente en el territorio metropolitano, obras de infraestructura que compensen las desigualdades intermunicipales, programas de salud, etctera, etctera. La conformacin de un fondo intermunicipal de esas caractersticas no contradice, al pare cer, ningn principio del ordenamiento institucional y, sobre la base de esa condicin de viabilidad, puede constituir una alternativa frente a las tendencias de polarizacin metropolitana.

CONCLUSIONES

Hemos intentado demostrar que la sociedad argentina debe enfrentar condiciones metropolitanas de configuracin urbana y que ello se da no solamente en el Area Metropolitana de Buenos Aires. Esas condiciones implican dos efectos centrales, la conformacin de desigualdades crecientes y la dificultad o imposi bilidad de ser atendidas con una orientacin pblica desde las actuales formas institucionales de gobierno local. Por lo dems, en una organizacin estatal que no reconoce como tal el gobierno de la ciudad sino dentro de sus mbitos poltico territoriales, nos encontramos en inferioridad de condiciones para hacerle frente a la cuestin metropolitana. A ese respecto la cooperacin municipal parece ser una alternativa viable para comenzar a reconocer la cuestin metropolitana e iniciar acciones en tal sentido. Dicha cooperacin puede ser entendida como un paso inicial en un proceso mucho mayor, y por ciento ms difcil, de ir construyendo instituciones para un adecuado gobierno y gestin urbanos a nivel metropolitanao.

BIBLIOGRAFIA

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Gottmann, Jean, 1996, Introduction: Why Metropolitan Organisation? en Sharpe, L.J. (Editor), 1996, The Gobernment of World Cities. The Future of the Metro Model, Wiley, Chichester, England. Prez, Pedro, 1994, Buenos Aires metropolitana. Poltica y gestin de la ciudad, Centro Editor de Amrica Latina CENTRO, Buenos Aires.

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Nuevos acuerdos institucionales para afrontar el inframunicipalismo argentino

Mnica Silvana Iturburu 14

1. Introduccin La globalizacin y la localizacin, entendidas como la integracin a la economa mundial y la creciente demanda de autonoma local, son identificadas como las dos fuerzas que, en la actualidad, ms influyen en la forma que adopta el desarrollo en cada sociedad (The World Bank, 1999). Las ciudades adquieren indiscutiblemente un nuevo protagonismo, con una tendencia cada vez mayor a que sean centro de decisiones, de estrategias propias, de polticas innovadoras, artfices de relaciones comerciales punto a punto sin intermediacin de jurisdicciones provinciales o nacionales (Batley, 1998; Daughters, 1998; Madoery, 1997), como si se pasara del proyecto nacional al local, en la bsqueda de referenciarse e identificar los proyectos de futuro en lo ms cercano y controlable. Una suerte de neofeudalismo por la tendencia a lo descentralizado y a lo micro, pero donde la ciudad ahora no estara encerrada sobre s misma, encapsulada poltica, econmica y culturalmente, sino conectada en forma novedosa y al instante con el mundo: lo local con lo global (Garca Delgado, 1997:9). Los municipios argentinos no estn al margen de estos procesos y sus hab itantes presionan requiriendo servicios que antes reciban de los gobiernos nacional y provincial. Tambin muchos autores y lderes polticos remarcan la necesidad de emprender procesos de descentralizacin, lo que requerira que los municipios asuman nuevas funciones. No obstante, la realidad indica que muchos gobiernos locales15 tienen pocas posibilidades de asumir exitosamente la gestin de nuevas

competencias por lo que estas presiones, lejos de fortalecer, pueden debilitar an ms su presencia institucional. Esta situacin es ms crtica en los pequeos gobiernos locales argentinos cuyas estructuras y presupuestos reducidos condicionan negativamente a sus autoridades polticas en la asuncin de nuevas competencias. Esta relacin directa entre tamao y funciones amerita el estudio de los factores que facilitan o promueven la constitucin de gobiernos locales en localidades de escasa poblacin. Para ello es necesario analizar lo normado por las constituciones provinciales a fin de detectar las fortalezas y debilidades del nivel de gobierno local y plantear alternativas que lo hagan

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INAP En el marco de este trabajo se utiliza la expresin gobiernos locales como comprensiva de los municipios argentinos y de todas a aquellas otras formas de gobierno de rango institucional inferior al municipal (comisiones de fomento, comunas, etc.). Por tanto, la misma no incluye a los gobiernos provinciales.

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viable. De lo contrario, la delegacin de nuevas competencias y su asuncin dispar- derivar en una mayor inequidad entre los vecinos de distintos centros urbanos.

2. El inframunicipalismo en Occidente El principio de subsidiariedad se ha convertido en el verdadero leit motiv de toda reflexin acerca del mbito de intervencin de las entidades locales. Fue recogido por la Unin Europea16 a fin de asegurar que las decisiones sean adoptadas en el nivel ms prximo posible al ciudadano, en la medida que se aseguren la transparencia y la eficacia de la accin de los poderes pblicos. Se reafirma as, en el mbito europeo, la perspectiva de aportar criterios de fondo sobre la estructura de los poderes pblicos, privilegiando el componente democrtico y la eficacia en la asignacin de las competencias y responsabilidades pblicas (Font Llovet, 1995). En esta lnea han evolucionado muchos gobiernos europeos: algunos profundizaron los procesos descentralizadores iniciados en

dcadas anteriores, en tanto otros, como el Reino Unido y los Estados Unidos, comenzaron a revertir el centralismo que los gobiernos nacionales haban impuesto en los ltimos aos. En general se observa un resurgimiento del gobierno local, el que asume un nmero creciente de funciones, adopta nuevos modelos de gestin y en muchos casos, se constituye en pionero de los procesos de reforma del Estado. No obstante, en algunos pases europeos, la fuerte tendencia descentralizadora y la importancia creciente del gobierno local se enfrenta con el problema del reducido tamao de los municipios. En Francia este tema es crtico: con ms de 36.500 municipios, de los cuales el 90% tiene menos de 2.000 habitantes, es evidente la debilidad derivada de una poblacin media cinco veces menor que el promedio europeo (Subra de Bieusses, 1991; World Bank, 1999). En Espaa, al inframucipalismo que impide la efectiva prestacin de servicios (el 86% de los 8.000 municipios tiene menos de 5.000 habitantes17), se suma la tendencia segregacionista que gener, en los ltimos aos, la creacin de nuevos gobiernos locales. Tambin Italia se enfrenta al problema de la insuficiente dimensin de los municipios18 pero sus legisladores se oponen a una operac in de reestructuracin desde arriba. Estos pases, persuadidos de la dificultad de disminuir el nmero de gobiernos locales, estn poniendo sus esfuerzos en impulsar la formacin de instituciones supramunicipales y de distintas formas de cooperacin intermunicipal (Subra de Bieusses, 1991; Fanlo Loras, 1991). En Amrica Latina, en tanto, los municipios son dbiles, en especial los de ciudades medianas y pequeas. Este rasgo es de gran importancia cuando se intenta una comparacin con los pases europeos, cuyas tradiciones antiguas se reflejan en instituciones locales consolidadas y reconocidas.16 17

Resolucin del 28/11/1994 del Comit de las Regiones de la Unin Europea (Font Llovet, 1995). El contrasentido es que a este gran desarrollo municipal se contrapone una gran concentracin de la poblacin, ya que en 55 municipios se concentra el 50% de la poblacin espaola (Font Llovet , 1995). 18 Para describir esta situacin utilizan la expresin comuni polvere, o sea la pulverizacin municipal (Fanlo Loras, 1991).

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Pueden mencionarse excepciones, sustentados en la orientacin y en la capacidad de los gobernantes locales que, bajo un conjunto de circunstancias, han logrado cie rto desarrollo de sus instituciones. Las experiencias y las reformas poltico-institucionales llevadas a cabo permiten concebir una progresiva toma de conciencia de la necesidad de fortalecer a las instituciones locales de Amrica Latina (Arocena, 1997).

3. El inframunicipalismo argentino La Constitucin Nacional establece que: Cada provincia dictar para s una Constitucin (...) que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. En tanto respete estas prescripciones, as como la autonoma municipal establecida en el art. 123, cada provincia tiene potestad para definir su rgimen municipal y, como una de las dimensiones de su diseo institucional, establecer taxativamente los requisitos para la creacin de nuevos gobiernos locales.

3.1. Poblacin mnima requerida para constituir gobiernos locales La mayor parte de las constituciones provinciales recurre a p armetros poblacionales al establecer los requisitos mnimos para constituir gobiernos locales. Las cantidades indicadas son variadas y, en muchos casos, establecen rangos de poblacin para diferentes categoras de municipios. A los efectos de simplificar el anlisis, las condiciones exigidas se compendian en cuatro grupos: municipios,

municipios con carta orgnica, gobiernos locales sin jerarqua municipal con dependencia directa de la provincia y gobiernos locales sin jerarqua municipal dependientes del municipio ms cercano. El lmite inferior detectado en las constituciones como requisito para la conformacin de un municipio es de 500 habitantes. La mayor parte de las constituciones (15 casos) indica mnimos poblacionales ubicados en el rango de 500 a 2.000 habitantes y slo dos cartas elevan estas cantidades, al establecer 3.000 y 10.000 habitantes. La dispersin de valores puede visualizarse en la Figura N 1 y la distribucin geogrfica en Anexo N 1.

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Figura N 1: Poblacin mnima para constituir un municipio Poblacin mnima ms de 500 habitantes ms de 1.000 habitantes ms de 1.500 habitantes ms de 2.000 habitantes ms de 3.000 habitantes ms de 10.000 habitantes otras situaciones 6 Buenos Aires, La Rioja, Mendoza y Tucumn (no mencionan poblacin); Misiones (no cuantifica); Chubut (establece como mnimo tener 500 electores). TOTAL 23 1 Santa Fe (10.000). 1 Jujuy (3.000). 5 Crdoba, R. Negro, S. Juan, S. Estero y T. Fuego (2.000). 3 Entre Ros, Salta y San Luis ( 1.500). 2 Cantidad 5 Detalle de provincias Catamarca, Corrientes, La Pampa y Neuqun (500). Chaco (800). Formosa y Santa Cruz (1.000).

Tambin la poblacin es el factor determinante en el reconocimiento del derecho de un gobierno local de dictarse su propia Carta Orgnica19. Se observa una gran dispersin respecto del nmero de habitantes requeridos y la existencia de requisitos extremos en provincias con escasa diferencia de poblacin (p.e. 1.000 habitantes en Santa Cruz y 30.000 en San Juan). No obstante, la mayor parte de la s provincias que establecen el requisito poblacional (ocho casos de un total de once), exigen mnimos superiores a 10.000 habitantes. Otros requisitos, que indirectamente aluden a los centros urbanos ms poblados, se utilizan marginalmente, y slo en la constitucin de La Rioja no se establece ningn requisito. La Figura N 2 muestra la gran dispersin entre las distintas constituciones en lo relativo a la poblacin exigida para dictar la carta orgnica, y la Figura N 3 resume los requisitos para constituir municipios.

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El dictado de la carta orgnica, equivalente al poder constituyente municipal, implica la consagracin de la autonoma institucional.

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Figura N 2: Poblacin mnima requerida para dictar carta orgnica Poblacin mnima ms de 1.000 habitantes ms de 2.000 habitantes ms de 5.000 habitantes ms de 10.000 habitantes ms de 15.000 habitantes ms de 20.000 habitantes ms de 25.000 habitantes ms de 30.000 habitantes no contemplan autonoma otras situaciones Cantidad 1 1 1 2 1 3 1 1 5 7 Santa Cruz Ro Negro Neuqun Salta y Tierra del Fuego Corrientes Chaco, Jujuy y Santiago del Estero San Luis San Juan Buenos Aires, Entre Ros, Mendoza, Santa Fe, Tucumn. No establece requisitos (La Rioja), no cuantifican poblacin (Catamarca, Misiones y La Pampa), establecen otros requisitos (Crdoba y Formosa) o establece otra base (Chubut). TOTAL 23 Detalle de provincias

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Figura N 3: Resumen de requisitos para constituir municipios, con y sin carta orgnica Municipios sin Carta Orgnica (17) Fijan lmite inferior: Catamarca, Corrientes, Neuqun y La Pampa (500), Chaco (800); Formosa y Santa Cruz Poblacin (1.000); Entre Ros, Salta y San Luis (1.500); Crdoba, Ro Negro, San Juan, Santiago del Estero y Tierra del Fuego (2.000); Jujuy (3.000) y Santa Fe (10.000). (1) Fija lmite inferior de electores. Chubut (500). Otra variable o requisito (1) Ser Capital o departamento de la Provincia: Mendoza. Municipios con Carta Orgnica (11) Fijan lmite inferior: Santa Cruz (1.000); R.Negro (2.000), Neuqun (5.000), Salta y T. del Fuego (10.000), Corrientes (15.000), Chaco, Jujuy y S. del Estero (20.000), S. Luis (25.000), S. Juan (30.000). (2) Delegan en la Legislatura Provincial el establecimiento de mnimos poblacionales: Catamarca y Misiones. (1) Ser declarada ciudad por la Legislatura Provincial: Crdoba (1) Tener plan regulador aprobado por su Concejo Deliberante: Formosa. (1) Fija lmite inferior de electores: Chubut (2.000). No establece requisitos No habilita carta orgnica TOTALES 23 provincias 23 provincias (4) Buenos Aires, La Rioja, Tucumn y Misiones. (5) B. Aires, Entre Ros, Mendoza, Santa Fe y Tucumn. (2) La Rioja, La Pampa.

El gobierno local sin jerarqua municipal que depende directamente de la provincia (vale decir un tercer nivel de gobierno pero de menor importancia institucional que el municipio), se denomina comuna, comisin municipal, municipio rural, comuna rural, intendente comisionado o comisin de fomento. En general no se exige un mnimo de poblacin sino que se indica el lmite superior, lo que deriva en un rango amplio y disperso (de 0 a 10.000 habitantes) y, de hecho, se habilita a poblaciones muy pequeas. Slo Tierra del Fuego prescribe un lmite inferior de 400 habitantes, al tiempo que adiciona a la poblacin otro requisito (estar a ms de 30 km. de otro municipio). Chubut, tambin en este caso, reemplaza a la poblacin por la cantidad de electores, como unidad de medida. El gobierno local dependiente del municipio ms prximo o creado por ste o integrante de su jurisdiccin, es la forma institucional ms elemental -slo mencionada en cinco constituciones- y adopta diferentes denominaciones que varan entre comuna, delegacin y comisin. Cabe aclarar que

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este grupo est constituido tanto por meras delegaciones administrativas del municipio como por gobiernos locales con capacidad de elegir por voto popular a sus autoridades; se considera que st os ltimos se constituyen en un cuarto nivel de gobierno. La mayora no requiere mnimo de poblacin.

La Figura N 4 resume los requisitos para constituir gobiernos locales sin jerarqua municipal. Figura N 4: Requisitos para constituir gobiernos locales sin jerarqua municipalDependientes de la provincia (3 nivel de gobierno) (9) Fijan lmite superior: Corrientes (500), San Luis (800, para intendente comisionado), Formosa y Santa Cruz (1000), S. del Estero (2.000), Crdoba y Ro Poblacin Negro (2.000), Jujuy (3.000), Santa Fe (10.000). (1) Establece lmite inferior y superior, al tener dos categoras de instituciones de este tipo: San Luis (801 a 1500) para comisin municipal. (1) Fija lmite inferior: Tierra del Fuego (400). (1) Estar a ms de 30 km. de otro municipio: Tierra del Fuego (sumado al requisito de poblacin). Otra variable o requisito (1) Fija lmite superior electores: Chubut (200, para comunas rurales). (1) Fija lmite inferior y superior electores: Chubut (200 a 500, para comisiones de fomento). Delega diseo en la legislatura No se menciona en la Constitucin Provincial TOTALES 23 provincias (10) Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Entre Ros, La Rioja