Controlando la policía: un estudio sobre accountability horizontal y societal - Ruth Stanley

8/3/2019 Controlando la polica: un estudio sobre accountability horizontal y societal - Ruth Stanley

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CONTROLANDO LA POLICA: UN ESTUDIOSOBRE ACCOUNTABILITYHORIZONTAL Y SOCIETAL*

por Ruth Stanley**

I. Introduccin

Recientes anlisis de la mayora de las democracias latinoamericanas,y de muchas otras nuevas democracias, han mostrado un panorama bastan-te desolador. Mientras que estos regmenes por definicin respetan las cua-lidades esenciales de la poliarqua esto es, son regmenes inclusivos y com-petitivos as como ciertas garantas liberales sin las cuales la competitivi-dad y la participacin en elecciones estaran viciadas (Dahl 1971), han fra-casado sin embargo en satisfacer las expectativas tanto de los ciudadanos

como de los investigadores en relacin a temas como la sensibilidad de losgobernantes hacia las demandas del electorado, la vigencia efectiva de dere-chos constitucionales y la legalidad de las acciones del Estado, por nombrarslo algunos de los dficit sealados por la literatura. Los habituales abusosde los poderes coercitivos del Estado a travs de mtodos policiales ilegalesno son sino la expresin ms significativa de una ciudadana de baja inten-sidad (ODonnell 1993), que recae de forma ms violenta sobre los secto-res ms pobres y ms perjudicados de la sociedad.

Dentro de los conceptos desarrollados para analizar el desempeo deestas poliarquas, el de accountabilityocupa un lugar destacado. La accountabilityverticalse refiere al control ejercido por el electorado sobre los gobernantes,mientras que la accountability horizontalha sido definida como la existencia

* Versin revisada para la publicacin en POSTData de Controlling the Police inBuenos Aires: A Case Study of Horizontal and Social Accountability, en Bulletin ofLatin American Research, Vol. 24, N 1, 2005. La autora agradece los comentarios deDaniel Rafecas, Sofa Tiscornia, y Mara del Carmen Verd.

** Profesora de ciencia poltica, Univesidad Libre de Berln. E-mail: [email protected].

POSTDataDataDataDataData10, Diciembre/2004, ISSN 1515-209X, (pgs. 225-254)


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de agencias estatales que tienen el permiso y la facultad legal, y de hecho lavoluntad y la capacidad, de emprender acciones que van desde controles derutina hasta sanciones criminales o impeachmenten relacin con acciones u

omisiones de otros agentes o agencias del Estado que puedan ser consideradasilegales (ODonnell 1999a: 38). Esta conceptualizacin de la accountabilityhorizontal refleja la conocida nocin de frenos y contrapesos; sin embargo,se encuentra delineada de un modo ms preciso en tanto se refiere a casos enlos que una determinada agencia estatal, directamente o a travs de la movi-lizacin de otra agencia (con frecuencia una corte), controla a otra agencia (oagencias) estatal(es), asentndose en argumentos de base legalsobre presuntosactos u omisiones ilegalesde esta ltima (ODonnell, 2003: 35, nfasis nues-tro). Adems de las agencias de balance tambin existe una serie de agen-cias asignadas (ODonnell 2002: 92), por ejemplo, ombudsmen, audito-ras, comisiones electorales y otras similares, cuya funcin especfica es super-visar el desempeo de otras agencias estatales.

De forma prcticamente unnime la literatura especializada encuen-tra que en ambas dimensiones la accountabilityopera de forma deficiente enla mayora de los estados latinoamericanos recin llegados a la poliarqua. Laaccountabilityvertical (es decir, el poder de los ciudadanos de utilizar el votopara castigar a un gobierno por sus falencias o recompensarlo por sus mejo-

ras) no es un instrumento de control muy preciso. Por un lado, debido a lanaturaleza intermitente de los procesos electorales y la agregacin de dife-rentes preferencias individuales (ver, por ejemplo, Maravall 1996, Manin,Przeworski y Stokes 1999). Por otro, la evidencia indica que los partidospolticos en Latinoamrica, en la medida en que sus programas ofrecen unagua poco confiable para sus acciones futuras, tienden a mostrar un grado deaccountabilitymenor frente a sus electores que en las democracias largamen-te establecidas (Mainwaring y Scully 1995; Mainwaring y Shugart 1997;Keeler 1993; Klingemann, Hofferbert y Budge 1994; Shugart y Carey

1992). La accountabilityhorizontal (tanto a travs de agencias de balancecomo de agencias asignadas) tambin ha resultado deficiente, en gran partedebido a la ausencia de un elemento esencial en la definicin de ODonnell:agentes estatales que tengan de hecho la voluntad y la capacidad para tomaracciones correctivas.

El debate sobre accountabilityse ha enriquecido recientemente con laintroduccin del concepto de accountabilitysocietal (Peruzzotti y Smulovitz2000, 2002, 2003). La accountabilitysocietal se refiere tanto a la capacidad

de actores no estatales, tales como movimientos sociales y ONGs, para mo-nitorear las acciones del Estado como tambin al papel de los medios en la

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exposicin de escndalos (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 32). El conceptoconcibe a estos diferentes grupos como proveedores de mecanismos alterna-tivos o complementarios para el ejercicio del control sobre las acciones esta-

tales que pueden compensar la debilidad del control electoral y horizontal.Esta manera de entender la accountabilitysocietal busca ligar la intuicincorriente de que una sociedad civil fuerte es fundamental para el funciona-miento de la democracia con un anlisis preciso de cmo los actores socialesafectan el funcionamiento de las instituciones del Estado y mejoran la cali-dad de la democracia. Peruzzotti y Smulovitz indican un nmero de cami-nos especficos a travs de los cuales los actores sociales pueden mejorar laaccountability. stos incluyen denuncias de acciones ilegales de las agenciasestatales sobre todo cuando la denuncia logra enmarcarlas (Goffman 1974)como parte de un patrn generalizado, transformando as acciones indivi-duales en temas centrales de la agenda pblica y la activacin de los meca-nismos de accountabilityhorizontal, por ejemplo a travs del proceso judi-cial (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 35-38).

Como agentes no estatales de control ascendente, las organizacionesde la sociedad civil y los medios son vistas como agentes de accountabilityvertical (Peruzzotti y Smulovitz 2003, 2002)1. Sin embargo, Peruzzotti ySmulovitz los conceptualizan como complementarios tanto de la accountability

horizontal como de la vertical. Al respecto, ellos hacen una distincin entreaccountabilitylegal yaccountabilitypoltica. La demanda social por accountabilitylegalest orientada a garantizar que las acciones de los funcionarios pblicosestn enmarcadas legal y constitucionalmente (Peruzzotti y Smulovitz 2002:26) y de ese modo complementa la actividad de los agentes estatales deaccountabilityhorizontal, especialmente del Poder Judicial. En cambio, laaccountabilitypoltica se refiere a la capacidad del electorado para hacer quelas polticas gubernamentales respondan o se adecuen a sus preferencias(Peruzzotti y Smulovitz 2002: 27); y de ese modo, puede atenuar las defi-

ciencias de las elecciones como instrumentode accountabilityvertical. Esta esuna distincin sustancial. La accountabilitylegalapunta a garantizar la efecti-vidad del sistema legal formalmente constituido con todas sus garantas y as,por definicin, de la universalidad del Estado de derecho, y esta aspiracinuniversal pertenece a la accountabilitylegal aun cuando sea ejercida en instan-cias individuales. Es precisamente el nfasis de Peruzzotti y Smulovitz sobre la

1 Para una comprensin diferente de accountabilitysocietal conceptualizada como for-

ma de accountabilityhorizontal, ver Schmitter (1999: 60); y para una refutacin deesta conceptualizacin, ver ODonnell (1999b: 68).

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observancia de la legalidad y el debido proceso lo que ODonnell resalta comouno de los aspectos novedosos de su conceptualizacin de la accountabilitysocietal (ODonnell 2002: 95). La accountabilitypoltica es un concepto ms

ambiguo por dos razones. Primero: aunque los actores sociales pudieran cono-cer las preferencias del electorado, difcilmente podran representar el espec-tro total de estas preferencias, y no ciertamente sin perder el foco sobre temasespecficos lo que, como sealan Peruzzotti y Smulovitz, es uno de sus puntosfuertes. Segundo, y probablemente ms importante: es plausible asumir quepuedan existir tensiones entre estos dos tipos de accountability. Para ilustraresto con un ejemplo pertinente: si se percibe que una poltica de seguridad demano dura incluidos la tolerancia de los abusos policiales y el despreciofrente a las salvaguardas legales representa la preferencia del electorado, en-tonces los esfuerzos de los actores sociales incluidos los medios para mejorarla accountabilitypoltica en este rea pueden no concordar con los esfuerzospara establecer la accountabilitylegal. Como mostraremos ms adelante, esteejemplo no es hipottico.

Los posibles efectos no benignos de ciertas formas de accountabilitysocietal son reconocidos por Peruzzotti y Smulovitz, quienes sealan queadmitir la posible eficacia de la accountabilitysocietal no implica hacer jui-cios sobre su orientacin normativa (Peruzzotti y Smulovitz 2002: 25), y

que formas de control social pueden no slo complementar sino tambininterferir o colisionar con otros mecanismos de accountability(Peruzzotti ySmulovitz 2002: 51). Por eso, reclaman la realizacin de estudios empricossobre los mecanismos precisos y los efectos de la accountabilitysocietal a finde obtener una imagen ms acabada del tema, exhortacin compartida tam-bin por la propuesta de ODonnell (2002: 96-97) de que son necesariosestudios sobre las interacciones entre los diferentes tipos de accountability.

Este artculo responde al pedido de estudios empricos sobre la orien-tacin normativa de la accountabilitysocietal y la interaccin entre meca-

nismos formales de accountability(horizontal) y formas de accountabilitysocietal (vertical). Se analizan aqu las respuestas a una accin ilegal delEstado la imputacin sistemtica de vctimas inocentes por parte de laPolica Federal Argentina y cmo esta prctica fue abordada por diversosagentes de accountability. La siguiente seccin describe el modo de operar deeste tipo de abuso del poder policial y analiza los motivos a los que presumi-blemente responde. La tercer seccin analiza la respuesta de los medios decomunicacin a estos casos, y ofrece una visin diferente y crtica respecto

de los anlisis optimistas que resaltan el rol positivo de los medios comoagentes de accountabilitysocietal en las nuevas democracias de Latinoamri-

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ca.La seccin cuarta analiza los intentos de establecer accountability, hacien-do foco especialmente en las interacciones entre varios agentes y mecanis-mos de accountability, y se pregunta si, y de acuerdo a qu criterios, sus

acciones pueden ser consideradas exitosas. La seccin final presenta algunasreflexiones ms generales que se extraen del caso.

II. La prctica de la Polica Federal Argentinade fraguar crmenes

La organizacin actual de las fuerzas policiales de Argentina refleja laestructura poltica del Estado argentino, establecido como una federacinque integran 23 provincias y la ciudad capital, la que adquiri su carcterautnomo a partir de la reforma constitucional de 1994. Las provinciasgozan de autonoma legal y poltica; la Constitucin estipula que cada unase da sus propias instituciones locales y se rige por ellas. Adems, cada pro-vincia conserva todo el poder no delegado al gobierno federal por la mismaConstitucin (Constitucin Nacional, arts. 121, 122). Entre los poderesno cedidos al gobierno central est la capacidad de organizar las fuerzaspoliciales dentro del territorio provincial; por eso, cada una de las 23 pro-

vincias mantiene una fuerza policial propia. La Polica Federal Argentina(PFA) es responsable por la vigilancia de la Capital Federal (la ciudad deBuenos Aires), como un eco de la antigua situacin de la capital como dis-trito federal sin gobierno independiente propio. Con la reforma constitu-cional de 1994 y la creacin de un gobierno autnomo para la ciudad deBuenos Aires, el hecho que la vigilancia de la ciudad dependa de la PolicaFederal se ha convertido en una anomala. La propuesta de crear una nuevafuerza de polica metropolitana ya ha sido planteada, pero hasta la fecha laidea no ha prosperado; en parte por razones de tipo financiero, y en parte

por disputas entre el gobierno nacional y las autoridades de la ciudad quegiran en torno a la competencia de la legislacin de la ciudad y la del PoderEjecutivo (Gil Domnguez 1997). Adems de su presencia en la ciudad deBuenos Aires, la Polica Federal contina operando en las provincias, concompetencia sobre delitos federales, esto es, aquellos delitos que estn bajola competencia de la justicia penal federal, aun cuando fueran cometidos enel territorio de alguna provincia. Por esa razn, la Polica Federal mantienedelegaciones en todo el pas. Los casos que son discutidos en este texto, sin

embargo, fueron cometidos en la Capital Federal, donde est concentrada lamayor parte de las fuerzas que pertenecen a la PFA.



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En una caracterizacin general de las diversas fuerzas policiales deArgentina (y de muchos otros pases en Amrica Latina) podemos observarque sus prcticas estn slo parcialmente orientadas hacia el objetivo de la

seguridad pblica, basada sta en la idea de la proteccin universal y equita-tiva del orden legal a travs del ejercicio de poderes coercitivos conforme conlos principios del Estado de derecho. Muchas acciones de la polica tal vezla mayora estn dirigidas hacia otros fines que incluyen el beneficio eco-nmico, la demostracin de eficiencia mediante el elevado nmero de de-tenciones, la influencia de la agenda poltica en cuanto a la seguridad pbli-ca, y el mejoramiento de la imagen pblica de la polica como institucin yde los oficiales y departamentos dentro de la institucin. El poder autorita-tivo de coercin con que se ha dotado a la polica para mantener la seguri-dad pblica dentro del Estado de derecho resulta as privatizado de hecho,aun cuando este poder sea ejercido por una agencia del Estado.

La prctica de la PFA de fraguar crmenes mayores concuerda con estadescripcin general de los mtodos policiales. Como pudo establecer unainvestigacin oficial (PNG 2003), funciona de la siguiente manera: un in-formante de la polica, la carnada, se acerca a la vctima o vctimas con unaoferta de trabajo ocasional. Muchas de las vctimas han sido contactadas enla Iglesia de San Cayetano en el barrio de Liniers, o en otros lugares donde

funcione una bolsa de trabajo y donde gente desocupada se rene en buscade trabajo. Entonces, la carnada acompaa a la(s) vctima(s) en un viaje enauto que supuestamente los conducir al lugar donde se realizar el trabajo.En un determinado momento del viaje, la carnada deja a las vctimas en elauto, y bajo algn pretexto desaparece. La polica arriba inmediatamente allugar, frecuentemente acompaada por representantes de los medios. Inva-riablemente se descubre que el vehculo haba sido robado y que contenadrogas y/o armas, incluidos fusiles, granadas de mano y explosivos de altopoder. En algunos casos la polica planta evidencia adicional que aparente-

mente prueba que las vctimas estaban a punto de cometer un asalto arma-do. En una variacin de la metodologa, muchas de las vctimas fueron atradasa una estacin de tren con la oferta de un trabajo ocasional; all se los dejacon una bolsa en la mano, mientras el supuesto patrn va a comprar lospasajes. Una vez ms, la polica aparece en la escena y se descubre que labolsa contena drogas, armas o ambas cosas. Las vctimas de esa prctica sonimputadas de trfico de drogas, posesin ilegal de armas de fuego o inclusoarmas de guerra y, en muchos casos, de estar en posesin de un vehculo

robado, para nombrar algunos de los cargos ms frecuentes que se utilizanen su contra. En ocasiones, la carnada lleg a alentar la consumacin de un

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robo; en estos casos, la polica y los medios estar esperando a las vcti-mas/autores una vez que se haya cometido el delito. As, la modalidad defraguar un crimen se convierte en instigacin al delito. El motivo subyacen-

te demostracin de la eficiencia de la polica contina siendo el mismo.Por lo menos en tres de esos casos la polica dispar sobre las vctimas/autores causndoles la muerte, mientras que la carnada invariablementedesapareca de la escena del crimen (PNG 2003).

Si preguntamos por la difusin de esta prctica dentro de la PFA,podemos constatar que hasta la fecha hay 179 policas involucrados en pro-cedimientos fraguados (sobre un total de alrededor de 31.000 efectivos),pero tambin que los casos que han salido a la luz hasta la fecha sin dudarepresentan slo la punta del iceberg. Por la propia naturaleza de la prctica,que afecta a sujetos humildes sin recursos algunos para defenderse, y tam-bin por la actitud complaciente tanto del Poder Judicial como de la Super-intendencia de Asuntos Internos de la PFA, tenemos que suponer que mu-chos casos todava no han sido detectados. De todas formas, la evidenciasobre esa modalidad indica que es mucho ms que una prctica de unospocos oficiales aberrantes, las manzanas podridas de toda versin apolog-tica de la actuacin policial (PNG 2003). Que los procedimientos policia-les fraguados representan un elemento bastante comn dentro del reperto-

rio de las prcticas ilegales de la polica est probado por el hecho de que lainvencin de este tipo de crmenes implica un esfuerzo significativo porparte de la PFA en trminos de planeamiento, tiempo, mano de obra, logs-tica y organizacin, esfuerzo que debe involucrar a un nmero significativode policas. Adems, el fraguado de evidencia que incluye armas de guerra,drogas y vehculos robados slo es factible en el contexto de toda una seriede otras prcticas ilcitas2.

A qu motivo responden los procedimientos fraguados? El propsitode estas invenciones no parece ser solamente aumentar las estadsticas, ya

que eso se puede hacer y de hecho se hace de forma ms convenienteusando medios ms simples y ms rentables como los arrestos rutinariospor cargos menores. La lgica que est por detrs de estos casos inventadosparece ser distinta a la del simple aumento de la cantidad de detenciones;ms an, la polica estaba evidentemente interesada en la calidad de loscrmenes que ellos tan cuidadosamente organizaban. Tanto drogas comoarmas de fuego, aparte de proveer una evidencia altamente visible, dan tam-

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Excedera la competencia de este artculo describir estas prcticas; ver Oliveira y Tiscornia(1998) y Ales, Chillier y Palmieri (2003).



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bin testimonio de la peligrosa naturaleza del delito moderno. Al frustarrobos armados o trfico de drogas en el momento en que aparentementeestos van a ser consumados, la PFA demuestra su eficiencia como fuerza de

combate del crimen. As se mejora el perfil individual de los policas involu-crados especialmente aquellos altos oficiales encargados de los operativospoliciales cuya oportuna intervencin aparentemente evit la consumacinde esos crmenes. Al mismo tiempo, la cuidadosa puesta en escena de loscrmenes fraguados y la informacin falsa difundida por la polica acerca delos supuestos delincuentes indica que, adems de representar una campaade imagen, los procedimientos inventados tambin apuntaban a influir so-bre aspectos ms especficos del debate acerca de la seguridad.

Sin embargo, para lograr que estos casos alcancen el efecto deseadoes necesario que sean altamente visibles, es decir que el papel de los me-dios es un elemento decisivo en la prctica de fraguar crmenes. Parece serque para los oficiales de polica involucrados la publicidad favorable queestos casos generan es por lejos ms importante que conseguir condenas.

As, los medios tienen que ser conceptualizados no slo como potencialesagentes de accountabilitysocietal por derecho propio, sino tambin comoforo o vehculo para los intereses de otros actores interesados en ejercerinfluencia en los debates sobre polticas pblicas. Peruzzotti y Smulovitz

hacen referencia explcita al hecho de que los medios pueden cumplir ycumplen esta funcin para grupos de derechos humanos que buscan ha-cer ms visibles las acciones ilegales realizadas por agentes estatales. Unacantidad importante de estudios ha analizado el papel de perro guar-din que los medios desempean en las democracias latinoamericanas(Waisbord 1996, Muraro 1997, Waisbord 2000, Waisbord 2002). Quelos medios pueden cumplir y cumplen esta funcin tambin para lapolica, elevando la visibilidad del delito peligroso y la eficiencia policial(y as, de forma indirecta, oponindose al discurso legalista de los grupos

defensores de los derechos humanos) es un hecho que ha sido registradocon menor frecuencia. La serie de crmenes fraguados por la PFA y la ex-tensa cobertura que los medios les dispensaron muestra que la misma PFA(o aquellas secciones de ella involucradas en el fraguado de delitos) conci-be a los medios en esa funcin, esto es, como un foro o vehculo queexpresa el punto de vista de la polica. Adems, la polica se mostr comoun manipulador virtuoso de los medios, quienes fielmente se hicieron ecode las versiones que la polica misma dio de los hechos, aun cuando esas

versiones eran poco verosmiles. Esto nos lleva a considerar el papel quelos medios juegan en los debates sobre seguridad pblica.

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III. Los medios y el pnico moral

Los estudios criminolgicos han debatido controvertidamente sobre

el papel de los medios en la generacin del pnico frente al crimen, creandoas el clima propicio para una poltica de mano dura y atribuyendo estasolas delictivas a otros fcilmente identificables, los llamados folk devils,para usar la terminologa de Cohen (1972). La evidencia emprica que sea-la la construccin meditica del pnico frente al crimen (Cohen 1972, Hall1978), as como la evidencia contradictoria que pone en tela de juicio tantoel consenso de los medios respecto a este asunto como la capacidad efectivaque tienen stos para movilizar a la opinin pblica (Sumner 1981, Downesy Rock 1982, Waddington 1986), deriva de estudios realizados en pasesavanzados; en qu medida estos resultados son transferibles a otros contex-tos puede ser un tema abierto al debate. Para Argentina al menos podemospuntualizar lo siguiente: primero, la seguridad pblica no aparece comotema central en el electorado hasta mediados de los aos noventa (Tiscornia2004). Segundo, la cobertura que los medios hicieron del crimen aumentdrsticamente a comienzos de los 90, mientras que el ndice del crimenregistrado aument durante el mismo perodo de forma insignificante (Gr-fico 1)3; de ese modo, los medios comenzaron a consagrar un espacio cada

vez mayor a la informacin criminal antes de que el tema de la seguridadpblica fuese percibido por la poblacin como una cuestin de gran rele-vancia poltica. De esta manera, podemos hipotetizar de forma plausibleque la magnificada atencin que los medios concedieron al crimen aumentla sensacin de inseguridad de los ciudadanos, ayud a establecer el delitocomo tpico central del debate pblico y alent un duro acercamiento alas polticas de seguridad pblica.

3 En todas partes se sabe que las cifras oficiales del delito son de dudosa credibilidad pornumerosas razones, y Argentina no es la excepcin. Sin embargo, cualquiera sean lasinexactitudes de los procedimientos de registro del crimen, stos no cambiaron esen-cialmente entre comienzos y mediados de los aos noventa. En otras palabras, elcomparativamente bajo crecimiento del crimen registrado puede ser tomado, en trmi-nos generales, como un fiel reflejo de la tendencia. Los estudios sobre victimizacin

han comenzado recientemente en Argentina (Ciafardini 2000) y no estaban disponi-bles a fines de los noventa cuando la seguridad irrumpi como tema poltico central.



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GRFICO 1Incremento de la informacin sobre el crimen en los medios

e incremento del crimen en las estadsticas oficiales

en Argentina, 1991-1993 (en porcentajes)

Fuente: Newman (1999: 14).

El Grfico 1 refleja solamente el cambio cuantitativo en la cobertura

del delito en los medios grficos ms importantes y no los elementos cuali-tativos de la informacin criminal de esos mismos medios, que enfatizaronel incremento de nuevas formas de criminalidad y de nuevos criminales. Enotras palabras, no solamente la seguridad se convirti en un asunto poltico,sino que el tratamiento discursivo del tema tambin produjo un viraje, conconstantes reiteraciones acerca de la amenaza para la sociedad que represen-taban las formas cada vez ms desenfrenadas del delito. La cobertura de losmedios en relacin con los crmenes fraguados por la PFA muestra una no-table voluntad de aceptar de modo acrtico la versin policial de los hechos,

que encaja con el encuadre de los medios en los temas de seguridad pblica.Dado el papel central que los medios juegan en la prctica de fraguar

crmenes serios, as como el rol ambivalente de los mismos al dar a conocerprimero la versin policial y despus presentarla como una produccin, valela pena detenerse en detalle en la cobertura meditica de esos crmenesinventados. La importancia de los medios en la totalidad de este drama sehace evidente, primero, por la habitual y oportuna presencia de los mediosen el momento de la detencin, lo que indica que stos haban sido infor-

mados con anterioridad de la inminente operacin policial (PGN 2003;Rafecas 2002). En otros casos en los cuales los medios no estaban presentes

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Medios Estadsticas Oficiales


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en el momento del arresto, con frecuencia los detenidos fueron mantenidosesposados, tirados sobre el pavimento con la cara hacia abajo en el lugarhasta la llegada de los fotgrafos de prensa. Un anlisis de la respuesta de los

medios en 38 casos (Rafecas 2002) mostr que stos fueron mencionadosen no menos de 75 informes diferentes de la prensa grfica (incluyendo larepeticin de la cobertura en segundas ediciones); si se incluye la coberturade la TV (al menos nueve casos fueron informados en varios canales de tele-visin), se produjeron un total de 84 coberturas. En promedio, cada casogener 2,2 reportes mediticos. No slo la prensa tabloide inform conasiduidad sobre estos casos (siendo Crnica el caso ms notable), sino quetambin informaron extensamente peridicos de calidad tales como ClarnyLa Nacin (Tabla 1).

TABLA 1Coberturas mediticas de crmenes fraguados por la PFA

* Incluye informaciones en ediciones consecutivas del mismo peridico

** Los informes de la TV no fueron monitoreados sistemticamente; el nmero real dereportes puede suponerse que fue ms alto.Fuente: Calculado sobre los datos en Rafecas (2002).

Mientras que la mera cantidad de coberturas mediticas representaen s misma un logro para la polica, se hace necesario tambin examinar elcontenido de los informes de los medios a fin de tener una mejor compren-

sin, tanto de las intenciones de la PFA como de hasta qu punto los mediosoperaron como asistentes de esta estrategia. Tal como fueron presentados


Nmero de casos cubiertos 38

Nmero de informes en: *

Crnica 35

Clarn11

Diario Popular 8

La Nacin 11

La Razn 9

Informes en TV** 9

Total de informes en los medios 83


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por la polica, estos casos repiten y refuerzan los preconceptos existentessobre las formas y las fuentes de la criminalidad. As, reflejan el discursopredominante sobre el delito y al mismo tiempo forman parte de ese discur-

so. Los presuntos culpables de estos crmenes eran, en casi todos los casos,personas provenientes de los mrgenes de la sociedad mendigos, sin techo,inmigrantes, prostitutas, drogadictos o alcohlicos crnicos. Sin duda huboun elemento pragmtico en la seleccin de las vctimas por parte de losmiembros de la PFA, primero porque estas personas pueden ser atradas msfcilmente por la oferta de trabajo tpica de estos montajes, y segundo, por-que carecen de los recursos necesarios para probar su inocencia. Al mismotiempo, el perfil de estos criminales viene a confirmar la percepcin, cen-tral en el discurso de seguridad en Argentina desde mediados de los noven-ta, que los pobres (y los extranjeros provenientes de pases limtrofes) son losresponsables del aumento del delito.

Segundo, un nmero de casos revel la existencia de elementos queestaban destinados a causar sensacin. Nuevamente, esto puede ser enten-dido como parte de una estrategia diseada para garantizar una extensacobertura meditica, la cual parece haber sido el motivo central de estosmontajes. Al mismo tiempo, no obstante, el descubrimiento de armaslargas, granadas de mano y explosivos de alto poder subray la creciente

propensin a una violencia sin par que constituye otro de los elementos deldiscurso hegemnico sobre la seguridad pblica, tal como lo reflejan lospronunciamientos de las elites y los comentarios de los medios (Stanley2002). La evidencia en algunos casos pareca probar no solamente la peli-grosa naturaleza del crimen moderno, sino tambin la absoluta perversidadde los delincuentes; otra referencia habitual en el discurso de la ley y elorden. En un caso, la evidencia plantada por la polica inclua mscaras deltex con la imagen del diablo; en otro, la carnada consista en una parejaque instigaba un robo armado en el que ellos mismos participaban y que se

presentaba en la escena del crimen con un nio en brazos (Rafecas 2002).Elementos como estos no slo garantizaron una cobertura meditica extensay sensacionalista, sino que tambin prueban la perversa naturaleza de aque-llos a quienes la PFA est combatiendo. Dado que con frecuencia la policaequip a sus vctimas con armas poderosas, las informaciones de los mediosen estos casos enfatizaron los reproches de la polica de que fueron supera-dos por el poder de fuego de los delincuentes. En un caso en el que la policale haba plantado a la vctima un fusil y una granada de mano, Crnica

coment que el armamento que los delincuentes habitualmente llevan y,desafortunadamente usan, muestra caractersticas que sorprenden aun a los

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expertos (Crnica, 29/05/1998, citado en Rafecas 2002). Las demandasde armamento ms poderoso por parte de la polica parecieron de ese modo

justificadas.

Algunos aspectos de estos casos slo pueden ser entendidos en el con-texto de las controversias especficas en torno a la poltica de seguridad. Dosejemplos pueden servir para explicar esto ltimo. En primer lugar, con fre-cuencia la polica asegur, y los medios debidamente as lo informaron, quelas personas detenidas tenan frondosos prontuarios criminales; una afirma-cin que en el curso de las subsiguientes investigaciones judiciales muchasveces result ser infundada (Rafecas 2002). Estos casos coincidieron con laacalorada polmica sobre la presunta indulgencia con los culpables del deli-to. Dentro de esta polmica ocup un lugar central la aplicacin del artcu-lo 7, inc. 5 de la Convencin Americana de los Derechos Humanos (CADH),que garantiza el derecho a ser juzgado dentro de un lapso razonable. Junto aotros instrumentos internacionales de los derechos humanos, en el artculo75 de la Constitucin reformada en 1994 explcitamente se le otorga a laCADH una jerarqua superior a la legislacin nacional (Constitucin Na-cional, art. 75, inc. 22). Al derecho a ser juzgado en un lapso razonable se ledio expresin indirecta en la ley 24.390 de 1994, estipulando que luego dedos aos de detencin sin sentencia firme, los futuros trminos de deten-

cin deban contarse como dobles en el cmputo final de la sentencia deprisin. Esta medida no slo reflejaba una aplicacin extremadamente me-cnica del art. 7 inc. 5 de la CADH4, sino que resultaba inadecuada comoforma de reparacin para aquellos privados de su libertad, ya que se basabaen la suposicin de que esos detenidos seran condenados en una etapa pos-terior con una sentencia firme de privacin de libertad. Slo en base a estasuposicin la privacin de la libertad antes del proceso podra ser en algnmodo compensada. Todo acusado que hubiese estado detenido menos dedos aos a la espera del juicio, o cuya sentencia no fuese de cumplimiento

efectivo en la crcel o hubiese sido absuelto, no recibira ningn tipo de

4 Tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)como la Corte Europeade Derechos Humanos, a cuyas decisiones la CIDH recurri ampliamente, han seala-do repetidamente que la precisa definicin de lo que constituye un lapso razonablees especfica en buena medida de cada contexto y depende, inter alia, de la compleji-dad del cargo; ms especficamente, la Comisin Interamericana de Derechos Huma-nos ha prestado atencin sobre la tendencia moderna que se orienta hacia la limitacinobjetiva de la detencin preventiva y dio el visto bueno a la legislacin espaola y

alemana que prevn un perodo mximo de detencin preventiva de seis meses(Albanese 1997: 266).



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reparacin por la violacin a su derecho a ser juzgado en un lapso razonable.A pesar de tratarse solamente de un gesto en relacin con la garanta de underecho civil bsico, el mtodo de computar la privacin de la libertad pre-

via a la sentencia establecida en la ley 24.390, vulgarmente conocida comodos por uno, recibi un aluvin de crticas a partir de finales de la dcadadel 90. Los clichs sobre la supuesta indulgencia del sistema judicial inclu-yen la acusacin de que los criminales entran por una puerta y salen por laotra; en otras palabras, apenas se los condena y sentencia a cumplir su penaen la crcel ellos vuelven a recuperar su libertad. Dentro de ese discurso, elmtodo de computar las penas conocido como dos por uno fue identifica-do como un factor mayor de inseguridad. Se imputaba a la disposicin deldos por uno ser la responsable de permitir que miles de malvivientespudiesen retornar al circuito criminal (La Nacin, 01/07/2000). Casos dealta repercusin en los que se afirm pblicamente que los autores de gravescrmenes eran delincuentes reincidentes, como se dijo en muchos de loscrmenes fraguados por la PFA, se convirtieron en agua para el molino de lacampaa contra la clusula del dos por uno, la que finalmente fue abolidaen junio de 2001.

En segundo lugar, muchos de los crmenes fraguados fueron supues-tamente descubiertos por la polica gracias a su olfato policial o instinto,

que les daba motivos para la sospecha, aun cuando no pudieran articular enqu consistan esas sospechas. La dcada del 90 vivi una campaa coordi-nada por organizaciones de derechos humanos y criminalistas para restrin-gir el poder de detencin de la PFA basado en sospechas, medida a la que lapolica enconadamente se opuso y contra la que luch hasta las ltimasinstancias. Obviamente, los casos en que el olfato policial los conduca adesbaratar de modo infalible la consumacin de un delito venan a reforzarlos argumentos de la PFA para retener los poderes de realizar detencionesbajo sospecha. Ms an, el hecho de que este olfato policial aparentemen-

te prevena la realizacin de delitos peligrosos pareca rebatir las crticas aesta facultad de la polica. Los argumentos contra esta prctica de la policaapuntaban a que esta virtualmente ilimitada facultad de detencin era usa-da exclusivamente contra pobres y marginales acusados de transgresionesmenores. Por consiguiente, no resulta sorprendente escuchar a un oficial dela polica explicar el xito de esa fuerza en un caso que result ser un cri-men fraguado en los siguientes trminos: recorramos el mbito jurisdic-cional observando la posible presencia de personas compatibles con una

actividad ilcita, usando para determinar tales extremos el instinto o la expe-riencia policial que permite detectar, en medio de lo que parece un panora-

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ma habitual, la presencia de alguien con intenciones delictivas. En los he-chos, la vctima fue un taxista que haba sido detenido en un banco enposesin de poderosos explosivos que la polica le haba plantado. El damni-

ficado permaneci ocho meses en prisin antes de ser declarado inocente(Clarn, 27/05/2001).Vale la pena enfatizar que las informaciones de los medios sobre estos

crmenes fraguados se basaban exclusivamente en la versin policial de loshechos. En otros trminos, parece que los representantes de los medios nohicieron ningn intento independiente para verificar la informacin provis-ta por la PFA, ni siquiera cuando la versin policial pona a prueba la credi-bilidad. As fue que en la informacin suministrada sobre el caso de dosbolivianos que fueron presentados por la PFA como miembros de la bandadel legendario jerarca del hampa Luis El Gordo Valor, Clarn comentque stos no eran sino discpulos muy torpes de su maestro, quien a dife-rencia de aqullos, jams hubiese planeado un asalto de forma tan desastro-sa arribando tarde a la escena del crimen para interceptar un vehculo blin-dado que llevaba cien mil pesos, ni se hubiese dejado capturar en posesinde un documento escrito a mano dando detalles del robo armado (Clarn,14/09/1995). A pesar de la endeblez de la versin policial, esta fue reporta-da como un hecho.

IV. Estableciendo la accountability; agentes y resultados

En qu medida y a travs de qu agentes se estableci la accountabilitypara estos procedimientos ilegales? En primer lugar, esta seccin resumebrevemente hechos y actores, para dedicarse luego a la cuestin del criterioapropiado para juzgar si se ha establecido la accountability.

Durante la ltima parte de la dcada del noventa, la prctica de la

PFA de imputar sospechosos inocentes haba aparecido de forma intermi-tente. Los medios haban provisto alguna informacin sobre la prctica, yen algunos pocos casos los abogados defensores oficiales compilaron infor-mes escritos sobre esta modalidad y los presentaron ante jueces federales en1997 y 1998 (Clarn, 04/06/2000). Grupos de derechos humanos talescomo la CORREPI (Coordinadora contra la Represin Policial e Institucio-nal) y el CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales) tambin habanllamado la atencin sobre esta prctica (ver por ejemplo, CORREPI 2000).

El CELS dio extensa publicidad al caso de un joven oficial de la PFA, HugoAirali, quien acus a un comisario de esa fuerza de haber cometido una serie



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de prcticas ilegales, incluida la invencin de crmenes graves. La mala conductadenunciada por Airali fue investigada por el sistema judicial de forma pocosistemtica y l mismo result vctima de persecuciones por parte de sus supe-

riores. Esto motiv al joven oficial a acercarse al CELS con el objetivo de encon-trar apoyo. En numerosas ocasiones el CELS llam la atencin sobre este modusoperandi(por ejemplo CELS 2002: 217-224; CELS/HRW 1998: 125-128).Sobre la base de la evidencia proporcionada por Airali, algunas de las inocen-tes vctimas de imputaciones fueron absueltas5. No obstante, la publicidadque el CELS dio a la prctica de fraguar crmenes no sirvi para limitar laaplicacin de este modus operandi. Por el contrario, un estudio estadstico deestos casos parece indicar que en los aos que siguieron inmediatamente a lasacusaciones de Airali, y a su difusin a travs del CELS, sobrevino un perodoen el cual los crmenes fraguados alcanzaron un punto rcord (ver Tabla 2).

Un nuevo intento de poner fin a la prctica de fraguar crmenes fueiniciado unos aos ms tarde desde la Procuracin General. El impulso parala investigacin sistemtica de esta prctica es descripto por Daniel Rafecas,cuyo informe inicial sobre la modalidad de crmenes fraguados dio origen ala Comisin Investigadora de Procedimientos Fraguados, de la cual l mis-mo fue miembro. Rafecas record su participacin como fiscal asistente enuna audiencia oral en la cual qued demostrado que:

[U]n hombre, presentado ante la justicia por la PolicaFederal como un peligroso narcotraficante, no era ms que unalbail desocupado que haba sido captado por un sujeto debuena presencia, en la puerta de la Iglesia San Cayetano deLiniers(...) y trasladado, con la promesa de una changa, hastael interior de la estacin Constitucin. Una vez all, el patrnlo dej solo con la excusa de ir a comprar los boletos, hecho alcual sucedi un operativo de rutina por policas de civil, quienes

se dirigieron directamente al hombre. Claro, al lado deldesocupado haba un bolso dejado por el patrn, en el cualhaba drogas, una balanza y otros elementos comprometedores.Durante el juicio se comprob la veracidad de la versin delimputado, ya que compaeros de la bolsa de trabajo de SanCayetano acudieron al juicio en su respaldo. Adems, la droga

5 El mismo Airali fue sometido a medidas disciplinarias internas y luego expulsado de la

PFA, mientras que el comisario que l haba acusado de instigar el fraguado de crme-nes fue promovido.

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result estar rebajada al 1 %, es decir, era inocua como tal, y tanslo funcional a los perversos fines ocultos que llevaron a realizarel procedimiento. Recuerdo especialmente que, adems del

bolso que hasta ese momento haba atrado todas las miradasforenses, recin durante el juicio oral se repar en que haba otrobolso secuestrado, pequeo, gastado, en cuyo interior se habaregistrado el hallazgo de un mameluco, una toalla, y un sndwich.A partir de este caso, muchos otros comenzaron a surgir (...) As, preocupado por esta situacin, decid elevar un informepor escrito a mi superior, que a su vez, lo remiti a la ProcuracinGeneral, donde tuvo un eco favorable, a tal punto que mesesdespus quedaba conformada (...) una comisin investigadorade este tipo de procedimientos, formada por varios fiscales (...)Lo primero que se hizo en la Comisin fue remitir a todas lasfiscalas penales de la ciudad de Buenos Aires una copia delinforme para que tomen nota de lo detectado y para que hagansaber de otros posibles casos hasta entonces no incluidos. Grandefue la sorpresa cuando las respuestas de los fiscales fueronmasivas, a tal punto que, de aquel informe originario de 13casos, pasamos en pocos meses, a un informe con 42 (Rafecas

2002: 1).

De esta manera, por iniciativa individual de un miembro del aparatodel Estado se cre la Comisin Investigadora como una agencia asignada adhoc. El relato merece ser citado ampliamente porque revela los elementostpicos de esos casos que hubieran podido llamar la atencin de cualquierfiscal o juez y que, sin embargo, no haba provocado ninguna intervencindel Poder Judicial. Vale la pena mencionar que la respuesta a la preguntainicial de la Comisin sobre el conocimiento de otros casos similares mostr

que muchos fiscales estaban al tanto de estas prcticas pero no haban infor-mado sobre ellas hasta que se les pidi que as lo hicieran. Esto sugiere que,al menos en el caso de aquellos fiscales que cooperaron con la ComisinInvestigadora, se trataba ms de inercia que de predisposicin en favor de lapolica lo que haba impedido cualquier accin hasta que fue lanzada lainvestigacin oficial.

Pueden resumirse algunos de los resultados ms significativos logra-dos por la Comisin Investigadora. Primero, pudo establecer que la prctica

de los procedimientos fraguados era un modus operandihabitual dentro dela PFA. Debido al mbito de su competencia y a su carcter oficial, la Comi-



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sin estaba en mejores condiciones de revelar la naturaleza sistemtica deesta prctica que los defensores oficiales o los grupos de derechos humanosque necesariamente dependan de la fragmentaria evidencia que se les pre-

sent. La informacin suministrada por estas fuentes se incorpor al trabajode la Comisin a travs de agentes de accountabilityque alertaron sobre casosde crmenes fraguados. Segundo, se estableci tanto el perfil de las vctimastpicas como de los elementos requeridos para la consumacin de los crme-nes. El informe ms reciente (8) de la Comisin, fechado el 1/5/2003,advierte que en un total de 83 casos de crmenes fraguados, 139 personasfueron privadas de su libertad, de las cuales 29 eran marginales, mendigos osin techo, 37 inmigrantes extranjeros (14 peruanos, 13 bolivianos, 10 deotros pases), 25 desocupados, 19 eran jvenes o chicos de la calle, 8 adic-tos, 6 remiseros, 5 personas que ejercan la prostitucin y 13 pertenecan aotras categoras. Es evidente que la mira estaba puesta en individuos vulne-rables. Los elementos para el crimen provistos desde dentro de la PFA arro-

jan luz sobre las redes de la ilegalidad (Oliveira y Tiscornia 1998) opera-das por la polica: el informe establece que en los operativos descubiertoshasta la fecha fueron utilizados un total de 31 vehculos robados, 48 pisto-las o revlveres, 7 escopetas o fusiles y 10 granadas y/o explosivos de altopoder. En 33 casos se emple clorhidrato de cocana y en 16 marihuana

(PGN 2003). Tercero, a travs de la detallada reconstruccin de los casos, laComisin prob que, si bien no se trataba simplemente de una aberracinindividual que afectaba a algunas manzanas podridas, algunos altos oficia-les de la polica recurran con frecuencia a estas prcticas y que eran mspredominantes dentro de algunos departamentos de la PFA que en otros. LaComisin identific los departamentos y los policas implicados y docu-ment la posterior continuacin de sus carreras, dejando en claro que stosfueron promovidos a pesar de su participacin en procedimientos fragua-dos. Cuarto, la sistematizacin lograda por la Comisin revel una clara

concentracin de los casos descubiertos, habiendo ocurrido ms de la mitadde ellos en un perodo de tres aos, entre 1997 y 1999 (Tabla 2).

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TABLA 2Crmenes fraguados por la PFA

Nmero de casos por ao, 1993-2003

Fuente: Calculado sobre datos en PGN (2003)

Sin embargo, esta conclusin debe ser interpretada con cuidado, yaque muchos casos salen a la luz recin en el curso del juicio oral, el cual enms de la cuarta parte de los casos tiene lugar ms de dos aos despus deque se haya iniciado el proceso criminal6. Por eso, la aparente concentracinde casos en los aos 1997-1999 puede resultar, al menos en parte, un arti-ficio estadstico. Alternativamente, el incremento aparente en la prctica de

fraguar crmenes en los finales de la dcada del 90 puede reflejar el contextode esos aos, el cual incluye la creciente importancia del tema de la seguri-dad pblica en la agenda poltica, la enrgica crtica de los mtodos policia-les por parte de los grupos de derechos humanos y los medios, y la resisten-cia policial a la restriccin de sus poderes. Todos estos factores pueden haberalentado a la PFA a recurrir a una estrategia diseada para probar tanto la

6 En 2001, slo el 23 por ciento de los juicios penales concluyeron dentro de los doce

meses, mientras que el 27 por ciento de esos casos todava estn abiertos luego de dosaos (Clarn, 7/4/2002).


Ao Nmero de casos

1993 1

1994 3

1995 8

1996 6

1997 13

1998 26

1999 10

2000 7

2001 1

2002 5

2003 3

Total 83


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creciente peligrosidad del delito como su propia eficiencia. Asimismo, lanotable disminucin de casos de crmenes fraguados a partir del ao 2000puede reflejar tanto el hecho de que muchos casos todava no han alcanzado

la instancia del juicio oral o bien, en una interpretacin ms optimista, quela creacin de la Comisin Investigadora, as como su dedicacin a la tareaasignada, tuvieron un impacto significativo sobre la prctica en cuestin.

El trabajo de la Comisin Investigadora tuvo repercusin entre losactores sociales. Sus informes fueron publicados en el sitio de internet delCELS, institucin que viene alertando sobre estas prcticas desde 1996. Elmatutino Clarn, el peridico de mayor circulacin en la Argentina, destacel informe inicial redactado por Daniel Rafecas en el que se compendiabanlos trece casos originales (Clarn, 4/6/2000). Algunas semanas ms tarde,nuevamente Clarn resalt la importancia de un informe sobre la creacinde la Comisin y llam la atencin sobre su propio rol en la divulgacin decasos aparecidos con anterioridad (Clarn, 28/6/2000). En otro artculo enla misma edicin titulado Motivos posibles, Clarn especulaba sobre porqu policas de la Federal se tomaran el trabajo de armar procedimientospara incriminar inocentes y ofreca entonces tres posibles motivos: paramejorar las estadsticas, para promover las carreras de los oficiales involucra-dos y para alcanzar un impacto en los medios. Sin embargo, no haba nin-

guna reflexin acerca de la complicidad de este y otros medios con la estra-tegia policial al publicar la versin de los hechos ofrecida por la polica. Eltrabajo de la Comisin fue tratado en detalle en un programa de televisinque inclua reportajes a uno de sus miembros y a un nmero de vctimas dela prctica policial de fraguar crmenes.

Puede resultar irnico el hecho de que Clarn, en sus ediciones del 4y el 28 de junio de 2000, cit como ejemplos de crmenes fraguados casosque ese mismo diario haba publicado anteriormente repitiendo fielmentela versin de la polica. No solamente los presuntos criminales resultaron

vctimas de esta modalidad, sino tambin los medios; pero el hecho que losmedios hayan podido convertirse tan fcilmente en vctimas abre interro-gantes acerca de su capacidad de investigar independientemente y la con-cepcin que ellos tienen de su funcin.

Los resultados hasta ahora del trabajo de la Comisin pueden serresumidos de la siguiente manera: Primero, en un nmero determinado decasos, la Comisin estuvo en condiciones de alertar al tribunal correspon-diente sobre las semejanzas con los patrones de casos fraguados, aumentan-

do as las posibilidades de que el/los acusado(s) pudiesen ser absueltos. Se-gundo, al menos en parte debido a su labor, se alentaron procesos judiciales

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contra oficiales de la polica involucrados en imputaciones a sospechososinocentes; aunque hasta la fecha se han dictado pocas condenas. Tercero, enseptiembre de 2003 el Secretario de Seguridad relev de sus cargos a algu-

nos oficiales de alta graduacin (nombrados en el informe de la ComisinInvestigadora) mayormente implicados en los procedimientos fraguados.Este tema fue tratado con discrecin (oficialmente, los oficiales cuestiona-dos haban solicitado el pase a retiro) y en un primer momento la noticiafue publicada slo por Pgina/12(10/9/2003). Cuarto, en mayo de 2001,miembros de la Comisin intervinieron en el proceso legislativo, dando testi-monio a la Comisin de Derecho Penal de la Cmara de Diputados. En elcurso de los procedimientos legislativos para enmendar el Cdigo ProcesalPenal, con el objetivo de aumentar los poderes de la polica, se presentevidencia sobre la modalidad de fraguar procedimientos policiales. Miem-bros de la Comisin Investigadora argumentaron en favor del mantenimientodel requisito de presentar dos testigos independientes al procedimientopolicial, dejando en claro que en muchos casos el testimonio de estos testi-gos result crucial para establecer la inocencia de las vctimas imputadas.Esto fue extensamente informado por los medios y condujo a los legislado-res a abandonar una enmienda a la ley que hubiese puesto fin a la necesidadde tener testigos independientes. Y finalmente, un nmero importante de

policas involucrados en la prctica ya se encuentran procesados a raz de lasdenuncias presentadas por la Comisin.Representaban estos logros un ejercicio exitoso de la accountability, y

de ser as, de acuerdo a qu criterios? Qu actores dentro del aparato delEstado y entre los posibles agentes de accountabilitysocietal desempearonun papel en este proceso, y cmo se produjo la interaccin entre ellos? De-terminar el xito de intentos para establecer accountabilityes un ejercicioms ambiguo de lo que puede parecer a simple vista (ODonnell 2002: 96-97), en parte porque los criterios para medir el xito no estn necesariamen-

te bien definidos, y en parte porque no es fcil establecer la causalidad.Primero, cada caso individual en que el imputado (acusado equivocadamen-te de un crimen que no cometi) fue absuelto en base al trabajo realizadopor la Comisin, representa por un lado un logro inestimable. Sin embargo,en la medida en que para la PFA el valor de estos casos reside en la respuestaque generan en los medios y no en la condena, la absolucin de aquellosacusados errneamente, aunque de importancia decisiva para los individuosen trminos personales, tendr presumiblemente poco impacto en relacin

con la prctica de fraguar crmenes. Segundo, la intervencin de la Comi-sin en el proceso legislativo asegur que no fuese abolida la proteccin



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mnima proporcionada a las vctimas inocentes a travs de la presencia detestigos independientes. Por ltimo, el paso ms significativo fue finalmen-te tomado desde dentro del Poder Ejecutivo en septiembre de 2003, con la

decisin de apartar de sus cargos a altos oficiales de la polica que habansido protagonistas centrales de esta prctica. En la estimacin de un miem-bro de la Comisin, el Ministerio de Seguridad se decidi a dar este pasopor miedo al escndalo7, en otras palabras, por la evaluacin que, de nohaber reaccionado de esta manera, hubiese generado en los medios una res-puesta negativa. La alta exposicin que la prctica de fraguar crmenes tieneen los medios, incluyendo la televisin y los mayores medios grficos, pare-ci haber dejado al Poder Ejecutivo sin otra opcin que exigir la renuncia deaquellos altos oficiales de la polica ms gravemente comprometidos en estaconducta ilegal. Por consiguiente, los medios resultaron instrumentales tantoa la prctica policial de fraguar crmenes como a los esfuerzos para estableceraccountabilitypor esta prctica. En este caso, puede identificarse como elprimer promotor del establecimiento de accountabilitya la Comisin Inves-tigadora, la que a su vez trabaj estrechamente con agentes de accountabilitysocietal tales como organizaciones de derechos humanos, y cuya eficaciadependi de la difusin de los resultados a travs de los medios.

V. Conclusin

Este estudio sobre los esfuerzos para establecer accountabilityen laprctica de fraguar procedimientos policiales arroja luz sobre las interaccio-nes entre accountabilitysocietal (vertical) y horizontal, as como sobre elambivalente papel que juegan algunos agentes de accountability.

Primero, Peruzzotti y Smulovitz (2002) y ODonnell (2002) plan-tean la hiptesis de que la accountabilitysocietal es probablemente ms efec-

tiva en casos donde interacta con la accountabilityhorizontal. El caso pre-sentado aqu plantea una inversin de esa hiptesis: la accountabilityhori-zontal ejercida por una agencia asignada ad hocdemostr eficacia debido ala interaccin con la accountabilitysocietal es decir, en ltima instancia fueel miedo a un escndalo meditico lo que motiv al ministro de gobiernoresponsable a buscar el retiro voluntario de los oficiales de polica msgravemente implicados en la prctica de invencin de delitos e imputacin

7 Comunicacin a travs de e-mail con la autora, 11/9/2003.

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de inocentes. Esto nos lleva a otra conclusin: la accountabilitypuede serejercida de forma efectiva por agentes de accountabilitysocietal aun cuandoa stos les falte la capacidad de imposicin directa, que segn el punto de

vista de algunos autores (Schedler 1999) constituye una dimensin esencialde la accountabilitysiempre que ellos estn en condiciones de ejercer presinsobre aquellos agentes de accountabilityhorizontal que s posean esa capaci-dad. Por consiguiente, los agentes de accountabilityno necesitan ser conce-bidos como poseedores de todas las facultades que se requieren para la im-posicin eficaz de la accountability; lo que de hecho importa es la interaccinentre estos agentes.

Segundo, el caso contradice el argumento de Schmitter acerca de queel nfasis en la legalidad slo puede resultar relevante ex post, puesto que lamayora de las acciones legales requieren la evidencia de acciones injuriosastomadas con anterioridad (Schmitter 1999: 61). Con este argumentoSchmitter busca cuestionar el nfasis de ODonnell (1999a) en la legalidadde las acciones del Estado como un motivo de preocupacin para los agentesde accountability. Sin embargo, la concepcin de la legalidad propuesta porSchmitter es muy estrecha. Donde la legalidad es verdaderamente eficaz, noslo corrige acciones injuriosas ex post, sino que acta para impedir que esasacciones se realicen en el futuro. Una lectura optimista de la Tabla 2 sugeri-

ra que los esfuerzos de la Comisin han producido esos efectos. Queda anpor ver si el retiro voluntario de los altos oficiales de la polica gravementeimplicados en la prctica en cuestin servir como mensaje a la PFA e impe-dir en el futuro la reiteracin del fraguado de procedimientos.

Tercero, el caso parece indicar la eficacia de la accountabilityhorizon-tal, al menos cuando est combinada con la accountabilitysocietal. Un infor-me redactado por un funcionario pblico sobre la prctica de la PFA defraguar procedimientos policiales dio como resultado la creacin de unaagencia asignada ad hoc: la Comisin Investigadora. Sin embargo, esta agen-

cia ad hoctuvo que ser establecida slo por la inercia tajante de otros agentesde accountabilityhorizontal. En primer lugar, el Poder Judicial no ejerci laclsica funcin de agencia de balance; como se indic anteriormente, aun-que muchas de las personas acusadas equivocadamente fueron absueltas,hasta la fecha en slo dos casos se han producido condenas penales contralos oficiales de polica involucrados (PGN 2003). Si bien la justicia estinvestigando a los policas involucrados y hay varios procesados, tambin escierto que haba una escasa reaccin judicial hasta que la Comisin present

una serie de denuncias judiciales contra los policas, obligando a la justiciaa actuar. La Comisin fund sus denuncias en un anlisis de las causas judi-



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ciales en las que fueron procesadas las vctimas de los casos fraguados y en laspruebas ya disponibles de la actuacin policial ilegal. Las investigacionespenales abiertas por la justicia a raz de las denuncias efectuadas por la Co-

misin pudieron haberse iniciado hace varios aos, lo que hubiera puestofin a la impunidad policial en esos casos8. La segunda agencia de controlhorizontal que de forma llamativa no desempe la funcin asignada fue laDivisin de Asuntos Internos de la PFA. Las investigaciones internas sobrela prctica de fraguar procedimientos han motivado hasta ahora solamente23 sanciones administrativas, incluidos los nicos cuatro casos en los cualesmiembros de la PFA fueron despedidos de la fuerza. Los procedimientosadministrativos contra 97 miembros de la fuerza han sido suspendidos, aun-que todava estn en curso procedimientos judiciales contra 74 de ellos(CORREPI 2003)9.

Cuarto, el caso ilustra la profunda ambivalencia del papel de losmedios. Tal como se seal anteriormente, los medios fueron un elementocrucial en la prctica de fraguar crmenes: sin un fuerte eco meditico, elesfuerzo realizado por los miembros de la PFA hubiese resultado intil. Labuena disposicin mostrada por determinados medios, incluidos respeta-bles peridicos de amplia circulacin como Clarn yLa Nacin, en repetirsin cuestionamientos la versin policial de los hechos, aun cuando stas

eran intrnsecamente poco probables, despierta cuestionamientos preocu-pantes. Sin la disposicin de los medios en aceptar como vlida la mise-en-scnede crmenes espectaculares, la prctica de la polica de fraguar crme-nes no hubiese dado sus frutos. Por otra parte, ciertos medios realizaronuna extensa cobertura tanto sobre la creacin de la Comisin Investigado-ra y sus resultados, como sobre la destitucin de aquellos altos oficialesde la PFA gravemente implicados en estas actividades ilegales. La profun-da ambivalencia demostrada por los medios tanto en informar sin cuestio-namientos en base a la versin policial como en escandalizar la prctica de

procedimientos policiales refleja una ambigedad ms amplia: desde elretorno de la democracia los medios han enfatizado el supuesto drsticoaumento de la violencia criminal y tambin han expuesto los abusos delpoder policial. Retomando la distincin sealada por Peruzzotti y

8 En un encuentro con representantes de los medios de comunicacin organizado por laComisin Investigadora el 12/08/2004, un miembro de la Comisin describi elpapel de la justicia como muy triste.

9

Cabe aadir que la creacin de una comisin oficial para investigar las acciones ilegalesde una agencia estatal representa, en s misma, una excepcin a la regla.

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Smulovitz entre accountabilitypoltica y legal, la repeticin sin crticas dela versin policial de los hechos puede ser entendida como parte de unaestrategia para establecer la accountabilitypoltica, esto es, hacer que las

polticas de seguridad del gobierno respondan a las demandas de una mayorseguridad que se perciben en los votantes.Accountabilityen este sentidono necesariamente supone insistencia en la legalidad; por el contrario,puede significar exactamente lo opuesto10. Por el otro lado, las revelacio-nes de los medios acerca de la prctica de la PFA de fraguar crmenes es unclaro ejemplo de la demanda de accountability legal. Esto sugiere que lademanda de accountabilitypoltica y la demanda de accountability legalpueden contradecirse mutuamente, y que ms que otros actores socialessean probablemente los medios quienes expresen las demandas por ambostipos de accountability. Vale la pena mencionar que esta ambivalencia estpresente tambin dentro de medios individuales: as, Clarn, el peridicode mayor circulacin en la Argentina, ha aceptado y publicado la versinpolicial de los crmenes inventados por la PFA y tambin ha dado untratamiento destacado a la exposicin de estas prcticas11.

Quinto, las vctimas de los crmenes fraguados por la PFA eran per-sonas carentes de los recursos necesarios para establecer su inocencia. Laaccountability, aun en el ms limitado sentido de corregir acciones injuriosas

ex post, estableciendo la inocencia de las vctimas, dependi de las accionesde otros agentes de accountability: los defensores oficiales, las organizacionesde derechos humanos y la Comisin Investigadora. Paradjicamente, losmedios tambin jugaron un papel significativo en dar a conocer estas prc-

10 En agosto de 1999, Carlos Ruckauf, candidato del Partido Justicialista en la Provinciade Buenos Aires, seal: hay que meter bala a los ladrones, una aseveracin queefectivamente justifica los extraordinarios niveles de violencia policial y constituye un

llamado a la aplicacin de la pena de muerte (abolida en Argentina) para los delitos derobo; y por otra parte, una invocacin a la polica misma y no al sistema legal. Estademanda encontr un eco favorable en el 55,2 por ciento del electorado provincial,mientras que slo un cuarto de ellos dijo estar en contra (El Cronista, 9/8/1999).

11 Mientras que la bibliografa politolgica suele entender a los medios como actoresajenos al Estado, estudios sobre las relaciones entre el periodismo y la polica sealanuna relacin a veces simbitica entre ambos; as, basndose en investigaciones acerca demedios de comunicacin y polica en Canad, Estados Unidos y el ReinoUnido,Ericson (1995) sostiene que la institucin policial suele cooptar a los periodistas depoliciales como parte de una estrategia de presentar una imagen positiva. En ese senti-

do, la cobertura meditica de los casos fraguados por la PFA representa un ejemplonotable de una prctica policial habitual.



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ticas, y de ese modo permitieron a las vctimas y a sus familias comprenderuna situacin que de otro modo hubiese sido ininteligible12.

Finalmente, el caso ilustra la importancia de los individuos (ODonnell

1999a: 45) en el establecimiento de la accountability. Las acciones empren-didas individualmente por defensores oficiales, por periodistas comprome-tidos en revelar la prctica de procedimientos fraguados, por el oficial depolica que las dio a conocer y fue sancionado con la expulsin de la PFA y,particularmente, por el fiscal asistente que fue decisivo en la creacin de laComisin Investigadora, fueron de fundamental importancia en el descu-brimiento y condena de esta prctica. Si, por una parte, esto es una conclu-sin inquietante que indica la naturaleza contingente del proceso de esta-blecimiento de la accountability, tambin da motivos para el optimismo alsugerir que aun donde las prcticas ilegales son extendidas y estn toleradas,el compromiso de individuos con los principios de la legalidad puede tenerun impacto relevante en el funcionamiento de las agencias del Estado.

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CELS/HRW(1998) La inseguridad policial. Violencia de las fuerzas de seguridad enla Argentina, Buenos Aires, Eudeba.

12 En 2002, en un caso en el que la carnada instig la ejecucin de un delito, se les ofrecia dos jvenes que se ganaban la vida limpiando los parabrisas de los autos en la calle untrabajo pago para descargar una camioneta y despus se los intimid a entrar en unestablecimiento comercial con armas provistas por la carnada. Despus de cometido elrobo, los jvenes fueron interceptados por la polica como de costumbre, la carnadaescap que dispar y mat a uno de ellos. La madre de la vctima relat que esta seriede eventos le result inexplicable hasta que vio un documental en televisin en el cual

se mostraba la prctica de la PFA de fraguar y a veces instigar al crimen (entrevista enBuenos Aires, agosto de 2003).

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Controlando la policía: un estudio sobre accountability horizontal y societal - Ruth Stanley

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